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321
<p align="justify">Dans ces conditions,<strong> </strong>en supposant une progression linéaire de la mobilisation additionnelle sur les dix ans, la ressource forestière supplémentaire couvrirait environ 40 % des besoins de biomasse supplémentaires liés à la PPE en 2018, et 60 % pour 2023 si l'option basse était retenue, et 40 % si l'option haute était retenue. C'est dire qu'au-delà de l'intensification de la mobilisation forestière, un effort de reboisement raisonné doit être entrepris.</p>
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<p align="justify">Les besoins restants devraient alors être couverts par d'autres types de biomasse : bois en fin de vie, déchets verts urbains, arbres hors forêt (haies, alignement des routes), résidus de culture (paille, rafle...), cultures énergétiques dédiées (taillis à courte rotation, miscanthus...), cultures intermédiaires à vocation énergétique (CIVE), déchets des industries agro-alimentaires (mélasse, issus de silo...). </p>
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<p align="justify">Mais il est à redouter que des importations soient également appelées à contribuer à l'atteinte des objectifs. </p>
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324
<p align="justify">Ces inquiétudes semblent prises en compte dans la <strong>Stratégie nationale de mobilisation de la biomasse </strong>(SNMB). Elle présente des recommandations complémentaires à celles du PNFB afin de faciliter l'atteinte des objectifs de mobilisation de biomasse tout en garantissant leur durabilité.</p>
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325
<p align="justify">À ce stade, il convient de rappeler que l'ambition de doter le <strong>fonds stratégique de la forêt et du bois</strong> (FSFB) d'une capacité de mobilisation de<strong> ressources équivalentes à 100 millions d'euros</strong> pour financer des interventions de développement et d'accompagnement de l'investissement dans les filières amont et aval, et qui était déjà peu doté, ne doit pas être perdue de vue. Les difficultés de fonctionnement du marché carbone tendent à compliquer l'atteinte de ce projet.</p>
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326
<p align="justify">Sans la mise en place de financements innovants, l'amélioration des connaissances sur les quantités de biomasse disponible, les plateformes de valorisation et stockage ou la contractualisation, il sera très difficile d'atteindre les objectifs fixés qui, de toute façon <strong>sont conditionnés en pratique à une dynamisation progressive de la gestion forestière</strong> pour favoriser au moins la première transformation du bois sur le territoire national et y conserver l'usage des produits connexes de scierie, pour la trituration et l'énergie.</p>
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327
<p align="justify">En toute hypothèse, <strong>il conviendrait que l'ONF puisse développer davantage sa contribution à la mobilisation de la ressource qu'il n'est prévu dans le COP</strong>. Il convient alors de s'interroger sur la cohérence entre cet impératif et les moyens prévus à ce jour, soit des effectifs sous plafond inchangés. Le COP prévoit néanmoins une augmentation des effectifs hors plafond dans le cadre de l'essor donné à l'apprentissage. Il n'est pas sûr que cette orientation soit réellement durable dans la mesure où les apprentis embauchés par l'ONF n'ont pas vocation à le demeurer et peuvent éprouver quelques difficultés à trouver d'autres débouchés qu'au sein de l'établissement. Il est vrai qu'ils peuvent constituer un vivier pour les recrutements nécessités par les départs en retraite. Néanmoins, votre rapporteur spécial Yannick Botrel réitère son scepticisme face à une gestion des ressources humaines qui compterait sur le remplacement des départs de fonctionnaires et de salariés en retraite par des emplois aidés et des apprentis.</p>
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328
<p align="justify">Quant aux voies alternatives, on rappelle que l'ONF est un établissement public industriel et commercial qui, quoique chargé de la mise en oeuvre du régime forestier, doit pouvoir faire le départ entre ses missions de police et ses activités d'exploitation, tout en préservant les équilibres d'une gestion de ses ressources humaines qui, pour tirer parti des possibilités de la législation du travail, doit demeurer attentive à préserver l'engagement professionnel de ses agents.</p>
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329
<p align="justify"><a href="#fnref5">*</a> <sup><em>5</em></sup><em> En application de l'article 58-2° de la LOLF, <strong>la commission des finances a </strong>confié à la Cour des comptes <strong>une enquête sur les soutiens à la filière forêt-bois, qui a conduit à la remise d'un rapport </strong>« <strong>Faire de la filière forêt-bois un atout pour la France</strong> », n° 382 (2014-2015).</em></p>
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<div class="pager"> <ul> <li class="first"><a class="link-list" href="l17-108-33.html">Sommaire</a></li><li><a class="link-previous" href="l17-108-338.html">Page précédente</a>  | </li><li><a class="link-next" href="l17-108-3310.html">Page suivante</a></li></ul> </div>
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<h4><a name="toc113"></a><a name="toc114"></a><a name="toc115"></a><a name="toc116"></a>D. <a name="_Toc466545365"></a><a name="_Toc466545389"></a><a name="_Toc466545553"></a><a name="_Toc466545577"></a><a name="_Toc467501937"></a><a name="_Toc467504472"></a><a name="_Toc467582827"></a><a name="_Toc467593661"></a><a name="_Toc467680716"></a><a name="_Toc467681406"></a><a name="_Toc468201713"></a><a name="_Toc468201752"></a><a name="_Toc497323404"></a><a name="_Toc497396490"></a><a name="_Toc497403839"></a><a name="_Toc497405286"></a><a name="_Toc497468285"></a><a name="_Toc497485402"></a><a name="_Toc497486999"></a><a name="_Toc497487057"></a><a name="_Toc497487108"></a><a name="_Toc497733935"></a><a name="_Toc497734004"></a><a name="_Toc497734091"></a><a name="_Toc497734452"></a><a name="_Toc497812455"></a><a name="_Toc497822469"></a><a name="_Toc497822524"></a><a name="_Toc497822579"></a><a name="_Toc497831047"></a><a name="_Toc497831215"></a><a name="_Toc497835226"></a><a name="_Toc499047024"></a><a name="_Toc499047081"></a><a name="_Toc499047138"></a><a name="_Toc499047195"></a><a name="_Toc499047435"></a><a name="_Toc499047492"></a><a name="_Toc499047564"></a><a name="_Toc499128216"></a><a name="_Toc499832706"></a><a name="_Toc499832764"></a>DES DÉPENSES FISCALES « FORÊT » SOUVENT MODIQUES ET MAL ÉVALUÉES</h4>
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332
<p align="justify">L'évaluation des<strong> dépenses fiscales</strong> en faveur de la forêt est particulièrement complexe dans la mesure où certaines dépenses fiscales qui lui profitent poursuivent une vocation plus large que celle de favoriser les actifs forestiers. C'est peut-être l'une des explications à leur très incomplète évaluation dans le cadre du projet annuel de performances.</p>
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<p align="justify">Les avantages fiscaux fléchés vers la forêt sont majoritairement à vocation patrimoniale (exonérations partielles de droits de mutation à titre gratuit et d'impôt de solidarité sur la fortune) pour 70 % de la dépense fiscale forestière, les mesures d'incitation à l'investissement pesant pour 30 % des dépenses fiscales.</p>
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<p align="justify">Cette situation n'est pas anormale s'agissant d'un actif dont la détention suppose d'accepter une rentabilité pour le moins aléatoire et différée.</p>
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<p align="justify"><strong>En matière d'accompagnement fiscal de la détention, l'adoption d'un nouvel impôt sur la fortune immobilière ne devrait pas changer la donne. Il faut s'en féliciter.</strong></p>
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<p align="justify">Pour autant, l'efficacité des incitations fiscales à l'investissement suscite une certaine perplexité<sup>6<a name="fnref6"></a>(<a href="#fn6">*</a>)</sup> alors que la rationalisation de la forêt française privée et de son exploitation demeure un enjeu économique et environnemental fort et qu'il s'agirait là du levier le plus adapté pour aboutir à une amélioration au niveau national.</p>
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337
<p align="justify">La plupart des mesures sont, individuellement, d'une ampleur très limitée. Par ailleurs, elles sont peu évaluées, même si dans le cadre du rapport de l'Inspection générale des finances publié en 2011 et portant sur les mesures dérogatoires fiscales et sociales, la plupart des dispositifs ayant pu faire l'objet d'une appréciation ont reçu une bonne notre d'efficience.</p>
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338
<p align="justify">Selon les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, depuis la remise de ce rapport, le ministère de l'agriculture a à nouveau sollicité en février 2013 les services de la DGFiP dans le cadre d'une lettre de mission interministérielle - préparatoire au volet forêt-bois de la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt - afin de disposer de quelques éléments chiffrés mais sans que la suite donnée à cette saisine puisse être jugée conclusive.</p>
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<p align="justify">Tout juste aura-t-elle permis de réunir les quelques données quantitatives suivantes faisant état de :</p>
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340
<p align="justify">- 33 575 bénéficiaires de l'exonération partielle d'ISF pour un montant de 23 millions d'euros (estimé à partir du fichier d'ISF 2010), portés selon le PAP pour 2018 à 52 millions d'euros en 2017 ;</p>
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<p align="justify">- 1 300 successibles déclarés en 2012 au titre des bois et forêt pour un montant de 2 millions d'euros, aucune donnée n'ayant pu être délivrée sur l'exonération partielle des bois et forêts et parts de groupements forestiers au titre des donations.</p>
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342
<p align="justify">Quant aux données relatives au dispositif d'encouragement fiscal à l'investissement en forêt (DEFI), elles ne portaient que sur les déclarations des particuliers déposés au titre des revenus 2011.</p>
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<div align="center"><table border="2" cellpadding="2"><tbody><tr> <td align="left" valign="middle"> <p align="center"><strong>Nature de la dépense fiscale (Volet du DEFI)</strong></p> </td> <td align="left" valign="middle"> <p align="center"><strong>Nombre de foyers fiscaux bénéficiaires</strong></p> </td> <td align="left" valign="middle"> <p align="center"><strong>Part de la dépense fiscale</strong></p> </td> </tr> <tr> <td align="left" valign="middle"> <p align="center"><strong>Assurance</strong></p> </td> <td align="left" valign="middle"> <p align="center">1 709</p> </td> <td align="left" valign="middle"> <p align="center"><strong>0,05 million d'euros</strong></p> </td> </tr> <tr> <td align="left" valign="middle"> <p align="center"><strong>Acquisition</strong></p> </td> <td align="left" valign="middle"> <p align="center">1 630</p> </td> <td align="left" valign="middle"> <p align="center"><strong>2,4 millions d'euros</strong></p> </td> </tr> <tr> <td align="left" valign="middle"> <p align="center"><strong>Travaux</strong></p> </td> <td align="left" valign="middle"> <p align="center">5 317</p> </td> <td align="left" valign="middle"> <p align="center"><strong>1,4 million d'euros</strong></p> </td> </tr> <tr> <td align="left" valign="middle"> <p align="center"><strong>Contrat</strong></p> </td> <td align="left" valign="middle"> <p align="center">426</p> </td> <td align="left" valign="middle"> <p align="center">0,006 million d'euros</p> </td> </tr> </tbody></table></div>
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344
<p align="justify">De manière générale s'agissant des mesures fiscales sur lesquelles s'appuie notre politique forestière, vos rapporteurs spéciaux jugent pertinent de ne pas réduire le coût global des dépenses fiscales dont bénéficie la filière. </p>
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345
<p align="justify">Ils préconisent plutôt une simplification, et une meilleure lisibilité, des soutiens publics vers les mesures fiscales à visée incitative afin que l'investissement privé puisse mieux contribuer à l'atteinte de nos objectifs forestiers.</p>
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346
<p align="justify"><a href="#fnref6">*</a> <sup><em>6</em></sup><em> Comme l'avaient indiqué vos rapporteurs spéciaux dans leur rapport, « Faire de la filière forêt-bois un atout pour la France », n° 382 (2014-2015).</em></p>
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<h3> <a name="_Toc404259474"></a><a name="_Toc434176311"></a><a name="_Toc434186397"></a><a name="_Toc434229543"></a><a name="_Toc434311960"></a><a name="_Toc434311982"></a><a name="_Toc434312038"></a><a name="_Toc434312073"></a><a name="_Toc434312122"></a><a name="_Toc434316567"></a><a name="_Toc435190412"></a><a name="_Toc435884155"></a><a name="_Toc435884192"></a><a name="_Toc435884215"></a><a name="_Toc436059508"></a><a name="_Toc436059774"></a><a name="_Toc466545366"></a><a name="_Toc466545390"></a><a name="_Toc466545554"></a><a name="_Toc466545578"></a><a name="_Toc467501938"></a><a name="_Toc467504473"></a><a name="_Toc467582828"></a><a name="_Toc467593662"></a><a name="_Toc467680717"></a><a name="_Toc467681407"></a><a name="_Toc468201714"></a><a name="_Toc468201753"></a><a name="_Toc496775105"></a><a name="_Toc496882636"></a><a name="_Toc497323405"></a><a name="_Toc497396491"></a><a name="_Toc497403840"></a><a name="_Toc497405287"></a><a name="_Toc497468286"></a><a name="_Toc497485403"></a><a name="_Toc497487000"></a><a name="_Toc497487058"></a><a name="_Toc497487109"></a><a name="_Toc497733936"></a><a name="_Toc497734005"></a><a name="_Toc497734092"></a><a name="_Toc497734453"></a><a name="_Toc497812456"></a><a name="_Toc497822470"></a><a name="_Toc497822525"></a><a name="_Toc497822580"></a><a name="_Toc497831048"></a><a name="_Toc497831216"></a><a name="_Toc497835227"></a><a name="_Toc499047025"></a><a name="_Toc499047082"></a><a name="_Toc499047139"></a><a name="_Toc499047196"></a><a name="_Toc499047436"></a><a name="_Toc499047493"></a><a name="_Toc499047565"></a><a name="_Toc499128217"></a><a name="_Toc499832707"></a><a name="_Toc499832765"></a><a name="toc117"></a><a name="toc118"></a><a name="toc119"></a><a name="toc120"></a><a name="toc121"></a><a name="toc122"></a>III. LA BUDGÉTISATION INCERTAINE DE LA POLITIQUE DE SÉCURITÉ SANITAIRE DE L'ALIMENTATION</h3>
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<p align="justify">Le programme 206 est consacré au financement des actions mises en oeuvre pour assurer la sécurité et la qualité sanitaires de l'alimentation.</p>
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<p align="justify">Comme vos rapporteurs spéciaux l'ont indiqué dans leur rapport consacré à la politique de sécurité sanitaire des aliments<sup>7<a name="fnref7"></a>(<a href="#fn7">*</a>)</sup>, paru en cours d'année, cette politique publique appelle des améliorations profondes pour répondre aux inquiétudes des Français.</p>
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351
<p align="justify">Avant que de rappeler les 61 recommandations qu'ils ont pu formuler en ce sens, il est justifié, dans le cadre de l'examen du présent projet de loi de finances, de rappeler que la politique de sécurité sanitaire des aliments est largement interministérielle, réalité que l'information budgétaire continue à occulter. Ce déni, qu'il conviendrait de surmonter au plus vite par l'élaboration d'un document de politique transversale, nuit à la lisibilité des financements publics consacrés par l'État à cette action de première importance. </p>
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352
<p align="justify">Il s'y ajoute une très grande confusion dans l'exposé des interventions financées par le ministère de l'agriculture et de l'alimentation à raison de ladite politique. Certains crédits demeurent extérieurs au programme 206, qu'ils soient inscrits dans le programme 149 ou dans le programme réservoir 215. Quant au programme 206 lui-même, la conception d'une politique publique de sécurité sanitaire des aliments du champ à l'assiette, qui n'est pas sans justification conceptuelle, a pour effet, combinée avec la préoccupation d'isoler des actions propres à la sécurité des aliments en eux-mêmes, de créer des scissions dans le rattachement des crédits qui compliquent singulièrement l'analyse de l'effort budgétaire. Ainsi, par exemple, les procédés couramment utilisés pour réunir les conditions de l'analyse de risque, les plans de surveillance et de contrôle, se trouvent répartis dans des actions différentes du programme alors même qu'ils poursuivent dans tous les cas des objectifs identiques.</p>
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353
<p align="justify">Dans ces conditions, les appréciations formées à partir des crédits des projets de loi de finances de l'année au titre du programme 206 ne sauraient valoir qu'au regard du cadre imparfait de la nomenclature budgétaire. </p>
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354
<p align="justify">Par ailleurs, plus fondamentalement, au vu des impasses budgétaires à répétition apparues ces dernières années en cours de gestion, il va de soi que la mise en perspective du projet de budget avec une base aussi virtuelle que les lois de finances de l'année en cours est fort peu éclairante. Au-delà, il est à craindre que la forme de répétitivité constatée pour le passé ne vaille également pour l'avenir.</p>
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356
<p align="justify">Le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » est plus spécifiquement consacré aux missions<strong> de la direction générale de l'alimentation (DGAL)</strong> et de <strong>l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail (</strong>ANSES<strong>)</strong>.</p>
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357
<p align="justify">Les trois années qui viennent de s'écouler n'ont pas manqué de rappeler, par les calamités sanitaires qui les ont marquées, mais aussi par le malaise suscité par plusieurs controverses concernant tant les effets sur la santé humaine ou animale des perturbateurs endocriniens (avec le dossier des produits phytopharmaceutiques) que la situation du bien-être animal, l'importance d'une vigilance très forte dans ce domaine.</p>
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358
<p align="justify">Il s'agit d'abord de garantir la santé des consommateurs mais également d'assurer l'intégrité des matières premières et des actifs des exploitants dont la valeur dépend étroitement de la qualité sanitaire de leurs productions.</p>
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359
<p align="justify">De ce point de vue, les<strong> évolutions en cours ou prévisibles sont inquiétantes</strong>.</p>
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360
<p align="justify">Ainsi, vos rapporteurs spéciaux ne peuvent manquer de mentionner l'augmentation des cas de maladie animale observés ces dernières années.</p>
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361
<p align="justify">Elles se sont traduites par la survenance de crises majeures parmi lesquelles on peut mentionner la multiplication des foyers de Xylella fastidiosa, une bactérie nuisible à de nombreux végétaux (en particulier, les oliviers), la fièvre catarrhale ovine (FCO), et les différentes formes du virus d'influenza aviaire qui ont entraîné la décimation des canards, en particulier dans les départements du Sud-Ouest. Mais, d'autres dangers sont très présents qu'il s'agisse de la tuberculose bovine ou de la trichine. Si la France n'a pas perdu son statut de pays indemne au regard de la première, il n'en va pas de même pour la seconde. Quant à l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), l'identification d'un cas d'ESB en 2016 a fait rétrograder la France au rang de pays à risque maîtrisé (et non plus indemne). En bref, au cours de ces deux dernières années, la France a perdu sa qualité de pays reconnu indemne pour au moins quatre pathologies animales à forts enjeux. Cette situation a un impact fort sur l'économie agricole, ne serait-ce qu'en matière d'export et il faut d'autant plus le regretter que cela aurait pu être évité avec une politique sanitaire plus efficace.</p>
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362
<p align="justify"><strong>Quant aux impacts sanitaires sur les consommateurs</strong>, ils demeurent insuffisamment connus comme en témoignent les controverses scientifiques portant sur les produits phytosanitaires mais aussi insuffisamment suivis la veille épidémiologiques souffrant parfois d'une forme de négligence au quotidien ou de la trop forte rareté des moyens d'analyses. Mais, le nombre de certaines affections apparaît d'ores et déjà considérable comme l'illustre le tableau ci-dessous exposant des données transmises à vos rapporteurs spéciaux lors de leurs travaux sur la sécurité sanitaire des aliments. </p>
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<div align="center"><table border="2" cellpadding="2"><tbody><tr> <td align="left" valign="middle"> <p align="center"><strong>Type de pathologie</strong></p> </td> <td align="left" valign="middle"> <p align="center"><strong>Nombre de cas par an</strong></p> </td> <td align="left" valign="middle"> <p align="center"><strong>Hospitalisation</strong></p> </td> <td align="left" valign="middle"> <p align="center"><strong>Décès</strong></p> </td> </tr> <tr> <td align="left" valign="top"> <p align="center"><strong>Bactériennes</strong></p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">900 000</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">12 680</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">179</p> </td> </tr> <tr> <td align="left" valign="top"> <p align="center"><strong>Virales</strong></p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">504 887</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">4 201</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">23</p> </td> </tr> <tr> <td align="left" valign="top"> <p align="center"><strong>Parasitaires</strong></p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">44 669</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">1 118</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">37</p> </td> </tr> </tbody></table></div>
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<p align="center"><em>Source : audition des rapporteurs spéciaux</em></p>
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<p align="justify"><a href="#fnref7">*</a> <sup><em>7</em></sup><em> Rapport d'information n° 442 du 23 février 2017 d'Alain Houpert et Yannick Botrel, « Pour une politique de sécurité sanitaire des aliments zéro défaut », fait au nom de la commission des finances du Sénat.</em></p>
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368
<p align="justify">La qualité sanitaire des productions agricoles et alimentaires constitue une variable de premier plan d'un point de vue économique. La demande en dépend largement qu'il s'agisse de la consommation intérieure ou de la demande des pays étrangers. La perte du statut « indemne » ferme bien souvent l'accès aux marchés d'exportation. La sensibilité des filières à la qualité sanitaire de leurs productions est particulièrement forte en cas de crise mais il ne faut pas négliger des évolutions à plus bas bruit pouvant accompagner l'existence de suspicions plus sourdes.</p>
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369
<p align="justify">L'impact budgétaire des crises est également considérable comme l'exécution du programme 206 en 2016 et en 2017 a pu l'illustrer. Alors que la loi de finances initiale pour 2016 avait ouvert 200,3 millions d'euros de crédits (hors titre 2), des ouvertures complémentaires de 64,45 millions d'euros ont été nécessaires en cours d'exercice pour faire face aux crises. Pour 2017, si la loi de finances initiale a fixé le montant des crédits de paiement à 209,4 millions d'euros, les impasses budgétaires constatées jusqu'alors ont conduit à porter les crédits du programme à 330,7 millions d'euros (en particulier, 77 millions d'euros ont dû être dégagés pour financer les suites des différents épisodes d'influenza aviaire). Encore est-ce sans compter avec l'impact des mesures assumées par le programme 149 de la mission qui finance des actions complémentaires à celles strictement sanitaires de la direction générale de l'alimentation.</p>
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<p align="justify">Au total, la dotation du programme attendue pour 2018, qui s'élève à <strong>554,99 millions d'euros d'AE et à 552,99 millions d'euros de CP</strong>, extériorise une hausse de plus de 10 % et 9 % respectivement par rapport à la loi de finances initiale pour 2017. Mais, outre la significativité toute relative d'une telle comparaison du fait des bouleversements subis par la programmation initiale de l'année en cours (voir <em>supra</em>), il faut compter avec l'influence de charges subies, qui absorberaient largement les moyens supplémentaires du programme. </p>
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372
<p align="justify">Ainsi, la budgétisation pour 2018 ne peut-elle être considérée comme le témoignage d'une affirmation volontariste d'une politique de sécurité sanitaire en voie de renforcement.</p>
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374
<p align="justify">Le <strong>supplément de crédits demandé au titre du programme, de 47,2 millions d'euros,</strong> se répartit à peu près moitié moitié entre les dépenses de personnel (+ 21,4 millions d'euros soit environ + 5,9 %) et les autres dépenses parmi lesquelles les dépenses de fonctionnement augmenteraient de 7,1 millions d'euros (+ 4,4 %) quand les dépenses d'intervention seraient en hausse de 12,3 millions d'euros (+ 26,7 %).</p>
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<p align="center"><strong>Évolution des dotations du programme 206<br/>entre 2017 et 2018</strong></p>
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<p align="center"><em>(en millions d'euros)</em></p>
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<p align="center"><em>Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances de la mission AAFAR pour 2018</em></p>
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<p align="justify">De façon générale, la structure par nature de dépenses fait ressortir la prédominance des dépenses de personnel suivies par les dépenses de fonctionnement et par les dépenses d'intervention.</p>
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<p align="center"><strong>Structure des crédits du programme<br/> par nature en 2018</strong></p>
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<p align="center"><em>(en millions d'euros et en %)</em></p>
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<p align="center"><em>Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances de la mission AAFAR pour 2018</em></p>
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382
<p align="justify">La dynamique des dépenses de personnel vaut d'autant plus d'être soulignée que le schéma d'emplois pour 2018 ne retient aucun recrutement supplémentaire, à l'inverse des années précédentes. Votre rapporteur spécial Yannick Botrel regrette ce choix qui démontre sans conteste d'une méconnaissance des enjeux de politique sanitaire. Par exemple, la mise en oeuvre de recrutements complémentaires au sein de la brigade nationale vétérinaire aurait pu être opportun et permettre de mieux répondre aux défis actuels auxquels sont confrontés les pouvoirs publics.</p>
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383
<p align="justify">C'est que, pour l'essentiel, elle ne correspond pas à un renforcement des effectifs déployés par la DGAL mais à l'alourdissement des charges sociales (la contribution employeur au CAS « Pensions » s'alourdit de près de 4,5 millions d'euros et, en lien avec les besoins créés par le contentieux avec les vétérinaires, les autres cotisations de 13,9 millions d'euros). Le dossier des vétérinaires sanitaires est un facteur de préemption des crédits du programme hélas récurrent ces dernières années. Celui-ci pèse modérément dans la programmation pour 2018 mais l'évaluation initiale des besoins repose sur des bases inégalement crédibles, qui laissent envisager de nouvelles impasses de budgétisation.</p>
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<p align="justify">On en rappelle dans l'encadré ci-dessous les principaux éléments.</p>
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385
<div align="center"><center><table border="1"><tbody><tr><td class="wborder"> <p align="center"><strong>L'affaire des vétérinaires sanitaires</strong></p> <p align="justify"><strong>Le Conseil d'État a considéré que les vétérinaires ayant exercé des missions dans le cadre du mandat sanitaire, avaient la qualité d'agents non-titulaires de l'État. Leur rémunération constituait donc un salaire jusqu'à l'entrée en vigueur, le 1<sup>er</sup> janvier 1990, de la loi n°89-412 du 22 juin 1989, laquelle a explicitement assimilé ces rémunérations à des revenus tirés de l'exercice d'une profession libérale (article L.215-8 devenu article L.221-11 du code rural et de la pêche maritime).</strong></p> <p align="justify"><strong>En conséquence, l'État avait l'obligation d'assurer leur immatriculation au régime général et complémentaire (IRCANTEC) de la sécurité sociale et de verser les cotisations correspondantes. Par deux décisions en date de novembre 2011, le Conseil d'État a condamné l'État à réparer le préjudice causé par ce défaut d'affiliation.</strong></p> <p align="justify">Le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt a mis en place en 2012 une procédure amiable pour régler ce contentieux de masse dont le coût total devrait avoisiner les 100 millions d'euros. Cette procédure, assise sur la reconstitution des salaires perçus, compense les minorations de pensions échues et régularise la situation des vétérinaires auprès des caisses pour l'avenir.</p> <p align="justify">Au 31 août 2017, 2 112 vétérinaires ou conjoints de vétérinaires décédés se sont manifestés auprès du ministère sur 2 500 demandeurs potentiels :</p> <p align="justify">- 632 demandes reçues ont été considérées comme prescrites ;</p> <p align="justify">- 333 dossiers sont considérés incomplets à ce stade ;</p> <p align="justify">- 1 147 demandes ont été instruites donnant lieu à 1 131 propositions de reconstitution de salaires dont 1 053 ont été acceptées.</p> </td></tr></tbody></table></center></div>
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<p align="justify">Le poids financier de ce contentieux a été de <strong>53,1 millions d'euros</strong> sur les trois exercices allant de 2014 à 2016 correspondant aux données suivantes :</p>
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<p align="justify">- <strong>501 protocoles d'accord</strong> ont été signés pour un montant de 43,6 millions d'euros dont 147 protocoles en 2014 (14,1 millions d'euros), 118 protocoles en 2015 11,24 millions d'euros et 236 protocoles en 2016 (18,25 millions d'euros) ;</p>
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<p align="justify">- auxquels s'ajoute l'indemnisation complète de <strong>76 dossiers par décision de justice</strong> pour un montant de 9,5 millions d'euros<sup>8<a name="fnref8"></a>(<a href="#fn8">*</a>)</sup>.</p>
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389
<p align="justify">En l'état, on peut considérer que 577 demandes ont été traitées sur un total de 2 112 demandes adressées au ministère (soit un taux de traitement de 27,3 %). Il reste trois quarts des demandes à traiter, ou, si l'on exclut les demandes jugées tardives par l'administration, environ 60 % des dossiers à clore (soit entre 902 et 1 635 dossiers, étant observé que, si le flux des demandes nouvelles décroît, il ne s'éteint pas, les vétérinaires pouvant demander réparation du préjudice subi jusqu'à quatre ans après le 1<sup>er</sup> janvier qui suit leur départ en retraite).</p>
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<p align="justify">Compte tenu d'un montant unitaire de l'ordre de 92 000 euros, la charge liée au contentieux pourrait être encore de l'ordre de 83 millions d'euros.</p>
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<p align="justify">Les programmations pour 2017 et 2018 paraissent loin de couvrir ces besoins.</p>
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392
<p align="justify"><strong>Pour 2017</strong>, <strong>près de 340 protocoles</strong>, dont une cinquantaine concernant des ayants droit, devraient être proposés aux vétérinaires pour un montant estimé à <strong>28,7 millions d'euros</strong> (hors indemnités pour décisions de justice) à comparer avec une <strong>inscription en loi de finances initiale de 2,9 millions d'euros</strong>. Il est vrai que seuls 196 protocoles ont été d'ores et déjà signés et, qu'ainsi, l'objectif de soumettre une proposition d'accord à tous les vétérinaires retraités et aux ayants droits ayant accepté la reconstitution des salaires perçus avant le 31 décembre 2017 peut être considéré comme très « volontariste ». </p>
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<p align="justify"><strong>Pour autant, s'il n'était pas tenu, aux objectifs pour 2018</strong> (une cible d'environ <strong>370 dossiers</strong> pour un montant estimé à 19 millions d'euros), devrait s'ajouter le reliquat des objectifs de l'année en cours.</p>
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<p align="justify">Or, les crédits budgétés sont significativement inférieurs à ces besoins, situation habituelle puisque les besoins budgétés en 2017 reposaient sur une hypothèse initiale de coûts de 7 millions d'euros.</p>
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396
<p align="justify">L'augmentation de l'enveloppe consacrée à prévention et à la gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires serait de 4,1 millions d'euros. Elle porte principalement sur la lutte contre les salmonelles en élevages et est une conséquence prévisible d'une meilleure application de la réglementation européenne en matière de gestion des foyers de salmonelloses aviaires. Celle-ci implique une procédure beaucoup plus rigoureuse que celle jusqu'alors mise en oeuvre, avec, en particulier, un abattage dès le premier résultat positif, devant, par ailleurs, toucher des étages de reproduction de plus en plus élevés. Les indemnisations associées en seraient d'autant plus importantes d'autant qu'une diminution des cofinancements européens est attendue pour 2018.</p>
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397
<p align="justify">Quant aux crises sanitaires mentionnées précédemment, elles continueraient de peser sur le budget du programme en 2018. Le suivi de l'infection Xylella fastidiosa susciterait une augmentation de crédits de 5,8 millions d'euros. On rappelle que la mise à niveau des moyens correspondants peut être considérée comme une suite d'une mission d'audit de la Commission européenne. Les mesures nécessitées par la tuberculose bovine impliquent une augmentation des crédits du même ordre.</p>
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<p align="justify">On relève également une forte hausse des dépenses d'intervention de l'action 02 (« lutte contre les maladies animales et protection des animaux ») au titre des indemnisations des éleveurs avec des crédits de paiement passant de 11 millions d'euros à 17,5 millions d'euros.</p>
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<h5><a name="_Toc497323411"></a><a name="_Toc497396497"></a><a name="_Toc497403846"></a><a name="_Toc497405293"></a><a name="_Toc497468292"></a><a name="_Toc497485409"></a><a name="_Toc497487006"></a><a name="_Toc497487064"></a><a name="_Toc497487115"></a><a name="_Toc497733942"></a><a name="_Toc497734011"></a><a name="_Toc497734098"></a><a name="_Toc497734459"></a><a name="_Toc497812462"></a><a name="_Toc497822476"></a><a name="_Toc497822531"></a><a name="_Toc497822586"></a><a name="_Toc497831054"></a><a name="_Toc497831222"></a><a name="_Toc497835233"></a><a name="_Toc499047031"></a><a name="_Toc499047088"></a><a name="_Toc499047145"></a><a name="_Toc499047202"></a><a name="_Toc499047442"></a><a name="_Toc499047499"></a><a name="_Toc499047571"></a><a name="_Toc499128223"></a><a name="_Toc499832713"></a><a name="_Toc499832771"></a><a name="toc143"></a><a name="toc144"></a><a name="toc145"></a><a name="toc146"></a>3. Pour l'essentiel, un budget de reconduction au risque d'une perte de maîtrise des risques sanitaires</h5>
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<p align="justify">La composition structurelle du programme, pratiquement stable par rapport à la loi de finances initiale de 2017, traduit une certaine inertie de la politique de sécurité sanitaire des aliments.</p>
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<p align="justify">Certes, on relève un léger renforcement de la part des crédits consacrés aux risques présentés par les végétaux, qui, nettement moins contrôlés que ceux des productions animales, font l'objet de recommandations récurrentes d'aller vers un renforcement de leur surveillance, mais il s'agit pour l'essentiel, on l'a indiqué, de s'adapter à la crise occasionnée par Xylella fastidiosa (13,4 millions d'euros sur un total de crédits de 31,7 millions d'euros).</p>
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<p align="justify">La surveillance des « matières premières » agricoles consacre la prédominance de l'attention portée à la santé des animaux (99,6 millions d'euros). Il faut toutefois relever que l'augmentation de ses moyens (+ 9,4 millions d'euros) est, pour beaucoup, l'effet de l'alourdissement des indemnités au profit des éleveurs (+ 6,5 millions d'euros).</p>
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<p align="center"><strong>Évolution structurelle du programme 206</strong></p>
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<p align="center"><em>Source : xxx</em></p>
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405
<p align="justify">Significativement, le projet de budget pour 2018 programme une stabilité des effectifs dédiés à la maîtrise des risques sanitaires. Sans doute faut-il relever que le plafond des emplois autorisés serait en hausse mais celle-ci provient de l'extension en année pleine des recrutements effectués les années précédentes pour renforcer la surveillance des abattoirs, en particulier des abattoirs de volailles, particulièrement peu suivis. </p>
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406
<p align="justify">Par ce mécanisme, le plafond d'emplois se trouverait élevé de 36 ETPT, passant de 4 619 ETPT à 4 655 ETPT entre 2017 et 2018 soit une hausse modérée de 0,8 %.</p>
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407
<p align="justify">Le volume des emplois autorisés rejoindrait ainsi son niveau de 2012 après avoir connu une réduction très sensible jusqu'en 2015.</p>
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<p align="center"><strong>Évolution des ETPT du programme (2012-2016)</strong></p>
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<p align="center"><em>(en millions d'euros)</em></p>
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<div align="center"><table border="2" cellpadding="2"><tbody><tr> <td align="left" valign="top"> <p align="left"><strong>Catégorie d'emplois</strong></p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="center"><strong>2012</strong></p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="center"><strong>2013</strong></p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="center"><strong>2014</strong></p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="center"><strong>2015</strong></p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="center"><strong>2016</strong></p> </td> </tr> <tr> <td align="left" valign="top"> <p align="left">A administratifs</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">74</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">64</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">66</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">76</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">94</p> </td> </tr> <tr> <td align="left" valign="top"> <p align="left">A techniques</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">943</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">912</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">899</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">913</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">972</p> </td> </tr> <tr> <td align="left" valign="top"> <p align="left">B et C administratifs</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">699</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">680</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">668</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">658</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">622</p> </td> </tr> <tr> <td align="left" valign="top"> <p align="left">B et C techniques</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">2 939</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">2 916</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">2 888</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">2 873</p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right">2 900</p> </td> </tr> <tr> <td align="left" valign="top"> <p align="left"><strong>Total</strong></p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right"><strong>4 655</strong></p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right"><strong>4 572</strong></p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right"><strong>4 521</strong></p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right"><strong>4 520</strong></p> </td> <td align="left" valign="top"> <p align="right"><strong>4 588</strong></p> </td> </tr> </tbody></table></div>
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<p align="center"><em>Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux</em></p>
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<p align="justify"><em> </em>Compte tenu des obligations de contrôle, cette situation laisse un peu perplexe. Vos rapporteurs spéciaux ont pu constater qu'en l'état des pratiques de contrôle, étroitement déterminées par la conception même des pratiques agricoles et des lignes directrices du contrôle définies par l'Union européenne, les besoins en personnel pour la surveillance des abattoirs sont inévitablement élevés et doivent être satisfaits. Par ailleurs, il faut tenir compte des moyens nécessaires au bon déroulement des plans de surveillance et de contrôle, sans lesquels la veille sanitaire et l'appréciation des risques sont appelées à perdre en efficacité.</p>
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<p align="justify"><strong>Vos rapporteurs spéciaux s'interrogent également, parmi d'autres éléments, sur deux points de la programmation budgétaire pour 2018 :</strong></p>
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<p align="justify">- l'absence de toutes provisions pour accompagner d'éventuelles restructurations du réseau des laboratoires publics, qui connaissent pour certains d'entre eux, des situations difficiles ;</p>
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<p align="justify">- le niveau de la subvention pour charges de service public de l'ANSES, certes en augmentation mais qui, malgré la révision du barème de la taxe sur les produits phytopharmaceutiques dans le sens d'une meilleure couverture des coûts, laisse un déficit prévisionnel de 3,6 millions d'euros. Vos rapporteurs spéciaux relèvent à nouveau le report de la conclusion du nouveau contrat d'objectifs et de performance (COP) de l'agence, le précédent COP ayant expiré depuis 2015 (mais pour être prorogé jusqu'en 2017).</p>
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<p align="justify">Dans ces conditions, <strong>les observations formulées par le rapport déjà mentionné<sup>9<a name="fnref9"></a>(<a href="#fn9">*</a>)</sup>, auquel vos rapporteurs spéciaux renvoient, faisant valoir la fragilité du système de maîtrise des risques sanitaires, n'ont guère l'occasion d'être révisées avec le projet de budget pour 2018.</strong></p>
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<p align="justify"><strong>Certains aspects du nouveau suivi de la performance du programme sont, du reste, éloquents.</strong></p>
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<div align="center"><center><table border="1"><tbody><tr><td class="wborder"> <p align="center"><strong>Les évolutions de la maquette de performance, quelques avancées</strong></p> <p align="justify">La maquette de performance du programme 206, est profondément revue. Si les objectifs ont peu évolué, les indicateurs sont largement remaniés au point d'être presque tous nouveaux. Leur périmètre en ressort grandement modifié.</p> <p align="justify">Certaines évolutions peuvent susciter une certaine perplexité. Ainsi en va-t-il de la concentration de l'indicateur de suivi du plan Ecoantibio qui ne concerne plus que la colistine. Il s'agit d' un antibiotique de première intention en médecine vétérinaire qui est très largement utilisé pour le traitement des infections gastro-intestinales et qui fait l'objet d'une recommandation de l'Anses, transcrite dans le plan Ecoantibio 2 sous la forme d'un objectif de réduction de son usage de 50 % d'ici fin 2021 pour les filières bovine, porcine et avicole qui concentrent 95 % du poids vif animal traité à la colistine. Cependant, d'autres traitements antibiotiques d'importance critique méritent aussi l'attention, que, d'ailleurs, leur reconnaissait l'ancien indicateur.</p> <p align="justify">L'inclusion au dispositif de suivi de la performance d'indicateurs relatifs à l'ANSES témoigne d'un progrès de méthode. Cependant, l'un de ces indicateurs concerne l'activité d'autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, des matières fertilisantes et supports de culture et des médicaments vétérinaires, composante des missions de l'agence dont vos rapporteurs spéciaux ont pu considérer qu'elle posait quelques problèmes au regard de sa mission générale, dans la mesure où elle dépasse la délivrance d'avis et implique des responsabilités pouvant mettre l'organisme en porte -à -faux en cas d'évolution des perceptions des risques associés à ces produits.</p> <p align="justify">Il convient de se féliciter plus pleinement de l'extension suivi des non-conformités révélées par les contrôles sanitaires à l'ensemble du périmètre du programme 206. L'indicateur précédent était limité aux établissements agréés du domaine de la sécurité sanitaire des aliments, ce qui pouvait constituer un biais. Cet élargissement accompagne la déclinaison de la politique de mise en oeuvre de suites pour tous les domaines d'inspection, qui verra notamment la publication en 2018 d'une instruction spécifique pour les domaines de la santé, qualité et protection des végétaux. Par ailleurs, compte tenu des crises constatées dans le secteur, la création d'un sous-indicateur spécifiquement consacré aux inspections de mesures de biosécurité dans les élevages avicoles et de palmipèdes est tout à fait justifiée.</p> <p align="justify">Vos rapporteurs spéciaux, qui avaient pu exprimer leur perplexité quant aux objectifs visés par l'indicateur suivant le coût par inspection, notent que celui-ci disparaît, au motif que les crises sanitaires, et les coûts associés, pourraient rendre cet indicateur peu significatif. Il est évident que résumer la problématique des moyens de la politique de sécurité sanitaire des aliments à l'approche que supposait l'indicateur dont s'agit pouvait participer d'une démarche simpliste. Néanmoins, la donnée, quoique devant être entourée de nombre de précautions, avait le mérite de constituer un repère, même approximatif, portant sur les coûts d'une certaine forme d'intervention des services de contrôle. À ce titre, il est regrettable que sa disparition ne soit accompagnée d'aucun nouvel indicateur à dimension financière. D'ailleurs, elle a pour effet une réduction drastique du taux de couverture financière du programme par ses indicateurs qui ne concernent plus que 13 % des crédits. </p> </td></tr></tbody></table></center></div>
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<p align="justify">À titre d'illustration, il est impossible de se satisfaire du <strong>taux des inspections révélant des non conformités ne donnant lieu à aucune suite</strong>. Il est supérieur à 25 %, résultat d'autant moins satisfaisant qu'une sélection des contrôles est censée les faire porter sur des établissements à très forts enjeux. De la même manière, au vu de son importance stratégique mais aussi des coûts qu'elle implique, <strong>la qualité des prélèvements et de leur analyse</strong> se révèlent <strong>beaucoup trop médiocre</strong>, avec près d'un tiers des prélèvements dont l'analyse n'est pas exploitable.</p>
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<p align="justify">Quant aux <strong>résultats du plan Ecophyto</strong>, force est de renvoyer aux observations détaillées formulées l'an dernier par vos rapporteurs spéciaux<sup>10<a name="fnref10"></a>(<a href="#fn10">*</a>)</sup>.</p>
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