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<h5><a name="_Toc496882633"></a><a name="_Toc497323397"></a><a name="_Toc497396483"></a><a name="_Toc497403832"></a><a name="_Toc497405278"></a><a name="_Toc497468277"></a><a name="_Toc497485394"></a><a name="_Toc497486991"></a><a name="_Toc497487049"></a><a name="_Toc497487100"></a><a name="_Toc497733927"></a><a name="_Toc497733996"></a><a name="_Toc497734083"></a><a name="_Toc497734444"></a><a name="_Toc497812447"></a><a name="_Toc497822461"></a><a name="_Toc497822516"></a><a name="_Toc497822571"></a><a name="_Toc497831039"></a><a name="_Toc497831207"></a><a name="_Toc497835218"></a><a name="_Toc499047016"></a><a name="_Toc499047073"></a><a name="_Toc499047130"></a><a name="_Toc499047187"></a><a name="_Toc499047427"></a><a name="_Toc499047484"></a><a name="_Toc499047556"></a><a name="_Toc499128208"></a><a name="_Toc499832698"></a><a name="_Toc499832756"></a><a name="toc80"></a><a name="toc81"></a><a name="toc82"></a><a name="toc83"></a>5. Un provisionnement des risques qui
constitue un progrès de sincérité difficilement
évaluable et laisse sans solution la protection de l'activité
agricole contre des risques en voie de forte accentuation</h5>
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300 millions d'euros insuffisante qui doit d'autant moins être
détournée de son objet que les risques de refus d'apurement
européens en excèdent largement le montant</h6>
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<p align="justify">Le projet de budget est marqué par l'inscription d'une
dotation provisionnelle de 300 millions d'euros. Elle n'est <em>a
priori</em> pas faite pour être dépensée puisque
supposée ne financer que <strong>les dépenses
imprévisibles</strong> du programme 149, le PAP mentionnant
à titre d'illustrations, les dépenses pouvant résulter des
crises ou des refus d'apurement européens.</p>
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<p align="justify">Vos rapporteurs spéciaux souhaitent souligner, en
premier lieu, que la notion de dépenses imprévisibles, pour
équivoque qu'elle soit, n'a pas vocation, à leurs yeux, à
recouvrir les dépenses qui, quoique parfaitement prévisibles,
n'auraient pas été prévues. Une telle
interprétation, si elle devait être appliquée par le
ministère, reviendrait à altérer la programmation
budgétaire annuelle et à dégrader encore la transparence
de l'information budgétaire, particulièrement nécessaire
à l'ensemble des parties prenantes. En outre, il leur semble
impératif de conserver à cette dotation sa destination, qui
exclut qu'elle vienne couvrir des sous-budgétisations « de
facilité », dans la mesure où, pour pouvoir
n'être pas aisément évaluables, les risques pesant sur le
budget agricole, en particulier du fait des refus d'apurement européens
paraissent certains.</p>
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<p align="justify">À cet égard, il leur faut s'interroger sur le
calibrage de la dotation provisionnelle ainsi inscrite au budget pour 2018, en
particulier au regard des <strong>risques représentés par
d'éventuels nouveaux refus d'apurement européens.</strong></p>
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<p align="justify">Vos rapporteurs spéciaux ont exposé en
détail les risques pendants à ce titre dans leur contribution sur
le projet de loi de finances pour 2017 et ils relèvent que, selon le
CBCM du ministère, une <strong>impasse de financement des paiements dus
en 2017 doit être constatée pour
212,2 </strong>millions d'euros<strong> sur un total de risque de
221,9 millions d'euros.</strong></p>
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<p align="justify"><strong>À cette somme s'ajoutent d'éventuels
nouveaux refus d'apurement dont le détail est présenté,
avec les grands éléments de la procédure suivie, dans
l'annexe n° 3 au présent rapport.</strong></p>
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<p align="justify">Les risques encourus pour 2018 et les années suivantes
s'élèvent ainsi à <strong>1 081 millions
d'euros</strong>.</p>
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<p align="justify">La somme mentionnée, qui ne couvre que des exercices
déjà relativement anciens, reste tributaire d'évolutions
susceptibles de marquer le déroulement d'une procédure dont on
rappelle qu'elle prend un certain temps du fait de l'application du principe du
contradictoire notamment mais aussi de délais éventuels de
procédure.</p>
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<div align="center"><center><table border="1"><tbody><tr><td class="wborder">
<p align="center"><strong>Présentation schématique des
procédures européennes d'apurement</strong></p>
<p align="justify">L'article 317 du Traité sur le fonctionnement de
l'Union européenne (TFUE) stipule que la législation sur
l'app<em>l</em>ication des corrections financières nettes est
exposée dans le règlement financier (RF) et
précisée dans les règlements sectoriels. L'article 80 du
règlement financier contient les dispositions suivantes destinées
à assurer la protection du budget de l'Union :</p>
<p align="justify"><em>« La Commission procède à des
corrections financières concernant les États membres afin
d'exclure du financement de l'Union les dépenses engagées en
violation du droit applicable. La Commission fonde ses corrections
financières sur la détection des montants indûment
dépensés, ainsi que sur les implications financières pour
le budget. Quand ces montants ne peuvent pas être clairement
déterminés, la Commission peut appliquer des corrections
extrapolées ou forfaitaires, conformément à la
réglementation sectorielle.</em></p>
<p align="justify"><em>Lorsqu'elle décide du montant d'une correction
financière, la Commission tient compte de la nature et de la
gravité de la violation du droit applicable ainsi que des implications
financières pour le budget, y compris en cas d'insuffisances dans les
systèmes de gestion et de contrôle.</em></p>
<p align="justify"><em>Les critères d'établissement des corrections
financières et la procédure à appliquer peuvent être
prévus dans la réglementation sectorielle ».</em></p>
</td></tr></tbody></table></center></div>
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<p align="justify"><strong>Néanmoins, son ampleur peut aisément
être mise en rapport avec la provision de 300 millions d'euros
inscrite au budget 2018. Cumulés les sous-budgétisations de 2017
et les risques quasi-certains pour 2018 dépassent la réserve
ainsi constituée de plus de 70 millions d'euros. Si le qualificatif
d'insincérité budgétaire est retenu pour l'exercice 2017,
il doit dans ce sens également l'être pour le projet de loi de
finances soumis pour l'année 2018 au Parlement.</strong></p>
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trésorerie remboursables qui tend à s'installer</h6>
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<p align="justify">Vos rapporteurs spéciaux relèvent que des
apports de trésorerie remboursables ont à nouveau
été mis en place pour surmonter les difficultés de
l'exécution budgétaire en 2017. Ils déplorent que les
agriculteurs aient à supporter des coûts d'administration en plus
de la lourde charge de travail qui est la leur. Ces enjeux feront l'objet d'un
rapport d'information de vos rapporteurs spéciaux dans les mois à
venir. Par ailleurs, un certain nombre d'entre eux n'ont pas accès
à ces dispositifs, comme, par exemple, les nouveaux installés
tandis que les dysfonctionnements dans l'exécution des paiements
ajoutent à l'altération globale du climat dans lequel s'exercent
les activités agricoles.</p>
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| 234 |
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amortisseurs de crise</h6>
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| 235 |
<p align="justify">Dans l'hypothèse, contestable, où l'impact
financier des refus d'apurement européens serait absorbé par la
dotation pour dépenses imprévisibles, celle-ci apparaîtrait
insuffisante et a fortiori ne laisserait aucune marge pour amortir les autres
risques pouvant se produire en cours d'année.</p>
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| 236 |
<p align="justify">Or ceux-ci sont récurrents et <strong>les dispositifs
soutenus budgétairement pour aider les agriculteurs à y faire
face manquent de vigueur.</strong></p>
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| 237 |
<p align="justify"><strong> Votre rapporteur spécial Yannick Botrel
propose dans cette perspective la dissociation de ces lignes de réserves
de précaution en fonction de leur objet afin de renforcer la
transparence budgétaire de la mission.</strong></p>
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| 238 |
<p align="justify">Ainsi en va-t-il d'un premier dispositif, celui de
<strong>l'assurance récolte</strong>.</p>
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| 239 |
<div align="center"><center><table border="1"><tbody><tr><td class="wborder">
<p align="center"><strong>Données relatives à l'assurance
récolte</strong></p>
<p align="justify">L'État soutient depuis 2005 la diffusion de contrats
d'assurance multirisques climatiques (« assurance
récolte »), offrant une meilleure couverture du risque que les
simples assurances grêle et des indemnisations supérieures
à celles du régime des calamités agricoles. Des aides
à la souscription des contrats d'assurance récolte ont
été mises en place sous la forme de prise en charge partielle des
primes ou cotisations d'assurance payées par les exploitants agricoles.
Depuis 2015, ces aides sont versées dans le cadre du deuxième
pilier de la PAC, au titre du Programme national de gestion des risques et
d'assistance technique (PNGRAT), et sont entièrement financées
par des fonds européens (FEADER).</p>
<p align="justify">Après une augmentation de 2010 à 2013, le nombre
de contrats d'assurance récolte et le taux de diffusion ont
fléchi à compter de 2014 (taux de diffusion de 26,1 % en
2015 alors qu'il approchait les 31 % en 2013). Cette diminution est
probablement en partie liée à la mise en oeuvre d'un
stabilisateur budgétaire pour les campagnes 2013 et 2014, années
où le dispositif mobilisait encore des crédits nationaux (pour
25 % de la dépense) : le taux de subvention de 65 % n'a
pas pu être atteint car l'enveloppe budgétaire allouée au
dispositif n'était pas suffisante, et des taux inférieurs ont
finalement été pratiqués. Aussi, pour la campagne 2014,
une aide exceptionnelle complémentaire relevant du régime des
aides<em> de minimis</em> de 15,8 millions d'euros et financée
<em>via</em> le FNGRA (voir ci-dessous) a été allouée au
dispositif et versée en 2016. Ce complément a permis d'atteindre
le taux maximal de subvention de 65 %. Une enveloppe de
600,75 millions d'euros, issue d'un premier transfert du premier vers le
deuxième pilier de la PAC est allouée au financement de l'aide
à l'assurance récolte et au soutien aux fonds de mutualisation en
cas d'aléas sanitaires et environnementaux pour la période
2015-2020. Le transfert de l'aide à l'assurance récolte sur le
deuxième pilier a permis de fixer le taux d'aide à 65 % pour
les campagnes 2015 à 2017 du moins pour le niveau socle (le niveau
complémentaire est subventionné à 45 %).</p>
</td></tr></tbody></table></center></div>
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| 240 |
<p align="justify">Au vu des données transmises par les assureurs, seuls
64 500 contrats d'assurance multi-risques climatiques couvrant
25,7 % de la superficie agricole hors prairie ont été
commercialisés en 2016 (contre 68 400 contrats en 2015 et un
taux de diffusion de 26,1 %). Les résultats sont faibles dans un
contexte où, par ailleurs, l'on doit à nouveau relever une
impasse de financement. </p>
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| 241 |
<p align="justify">Ainsi, l'enveloppe actuelle du PNGRAT n'est pas suffisante
pour garantir les taux de subvention actuels jusqu'à la fin de la
programmation.</p>
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| 242 |
<p align="justify">L'<strong>impasse est estimée à 85 millions
d'euros à taux de diffusion constant et près de 170 millions
d'euros en cas de développement modéré conduisant à
redouter une réduction des taux de subvention qui alourdirait encore les
perspectives du dispositif.</strong></p>
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| 243 |
<p align="justify">Quant au fonds national de gestion des risques en agriculture
(FNGRA), il a subi fin 2015 un prélèvement à hauteur de
255 millions d'euros tandis que le taux de la taxe affectée qui le
finance a été réduit, passant de 11 % à
5,5 %, la contribution additionnelle étant plafonnée
à 60 millions d'euros depuis le 1<sup>er </sup>janvier
2016.</p>
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| 244 |
<p align="justify">En cas de crise majeure, telle la sécheresse ou des
excès de pluies, l'abondement du fonds par des crédits
d'État devient nécessaire. Aussi, des abondements successifs par
ouvertures en lois de finances rectificatives sont
intervenus régulièrement :</p>
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| 245 |
<p align="justify">- en 2010 pour 32,8 millions d'euros ;</p>
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| 246 |
<p align="justify">- en 2011 pour 9,2 millions d'euros ;</p>
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| 247 |
<p align="justify">- en 2012 à hauteur de 111,8 millions d'euros;</p>
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| 248 |
<p align="justify">- en 2015 pour 81 millions d'euros. </p>
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| 249 |
<p align="justify"><strong>Il faut tenir compte de ces inscriptions historiques
pour apprécier la crédibilité du projet de budget pour
2018 qui, comme cela a été souligné, est sujette à
caution.</strong></p>
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<p align="justify"><a href="#fnref4">*</a> <sup><em>4</em></sup><em> Duval
L. et al, 2016, Paiements pour services environnementaux et méthodes
d'évaluation économique. Enseignements pour les mesures
agro-environnementales de la politique agricole commune.</em></p>
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| 251 |
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| 252 |
<h3>
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FORESTIÈRE AUX ABOIS ?</h3>
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| 253 |
<p align="justify"><a name="_Toc466545362"></a><a name="_Toc466545386"></a><a name="_Toc466545550"></a><a name="_Toc466545574"></a><a name="_Toc467501935"></a><a name="_Toc467504469"></a><a name="_Toc467582824"></a><a name="_Toc467593658"></a><a name="_Toc467680713"></a><a name="_Toc467681403"></a><a name="_Toc468201710"></a><a name="_Toc468201749"></a>La modification
substantielle apportée l'an dernier à la nomenclature
budgétaire au terme de laquelle l'ancien programme 149
« Forêt » a vu ses crédits absorbés par
un nouveau programme 149 fusionnant les crédits de la forêt
et ceux de l'ancien programme 154 consacré aux interventions en
faveur de l'agriculture perdure cette année.</p>
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| 254 |
<p align="justify">Cette innovation avait été justifiée par
la préoccupation de « simplifier la gestion
budgétaire » et de « renforcer de la
cohérence des dispositifs en faveur des entreprises agricoles,
agroalimentaires et forestières ».</p>
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| 255 |
<p align="justify">L'historique de la gestion budgétaire enseignant que
les crédits prévus pour conduire la politique forestière
ont souvent été mobilisés à d'autres
finalités, vos rapporteurs spéciaux avaient jugé que, la
séparation des programmes obligeant malgré tout à
respecter les disciplines de spécialisation des dotations, la
décision de fusionner les crédits des programmes 154
et 149 instaurait une situation de plus grande précarité
pour les crédits de la politique forestière. Ceux-ci ont perdu la
protection ménagée par le principe de spécialité
budgétaire. </p>
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| 256 |
<p align="justify"><strong>La « personnalité »
budgétaire de la politique forestière s'en trouve affadie, ce
qu'il faut regretter <em>a fortiori</em> dans la mesure où la
thématique forestière n'est pas nécessairement agricole
dans ses grands enjeux nationaux actuels.</strong></p>
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| 257 |
<p align="justify"><strong>Au demeurant, le contexte général de la
politique forestière est marqué par une extrême dispersion
des financements publics à l'image des acteurs d'une politique publique
à maintes têtes.</strong></p>
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| 258 |
<p align="justify">La lisibilité de la politique forestière, mais
sans doute aussi sa cohérence de conception et d'exécution, s'en
trouvent réduites comme l'est celle du projet annuel de performances
dans son volet forestier. En ce sens, par exemple, même s'il ne s'agit
pas à proprement parler d'un opérateur de l'État, la
présentation détaillée des équilibres du fonds
stratégique de la forêt et du bois (FSFB), qui
bénéficie de ressources affectées en plus des
crédits budgétaires qui lui sont réservés, devrait
être exposée avec clarté.</p>
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| 259 |
<p align="justify"><strong>Vos rapporteurs spéciaux recommandent
l'élaboration d'un document de politique transversale permettant de
remédier à ces insuffisances.</strong></p>
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| 260 |
<p align="justify">De fait, les crédits de la mission sont loin
d'être les seuls moyens publics consacrés à la forêt.
Dans leur rapport sur la politique forestière, vos rapporteurs
spéciaux rappelaient que celle-ci impliquait des transferts
estimés <strong>à 910 millions d'euros en moyenne annuelle
au cours de la période 2006-2013</strong>. Même s'il faut
regretter que cet effort d'estimation ne soit pas régulièrement
renouvelé, il est possible de mettre en évidence la part
relativement modeste des dépenses de la mission AAFAR dans le total des
moyens consacrés à la forêt.</p>
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| 261 |
<p align="justify">La mission, par ses crédits, compte ainsi pour
29,8 % des concours publics à la forêt, contribution qui tend
à décliner au fil du temps.</p>
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| 262 |
<div align="center"><center><table border="1"><tbody><tr><td class="wborder">
<p align="center"><strong>Concours publics à la forêt</strong></p>
<p align="justify"><br/>· La <strong>contribution directe</strong> du
budget de l'État issue du programme 149 avec en moyenne sur la
période 2006-2013, 296 millions d'euros mais, pour 2018,
<strong>271,4 millions d'euros seulement en crédits de paiement,
</strong>et encore moins (242,9 millions d'euros) en autorisations
d'engagement.</p>
<p align="justify"><br/>· Les <strong>dépenses fiscales</strong>,
estimées à <strong>124 millions d'euros en moyenne sur la
période 2006-2013</strong> (seules quatre dépenses fiscales sur
les treize identifiables comme bénéficiant à
l'économie forestière sont évaluées dans le projet
annuel de performances) : mesures fiscales patrimoniales sur les droits de
mutation à titre gratuit et l'impôt de solidarité sur la
fortune, que le régime de l'impôt sur la fortune
immobilière prolongerait, et mesures d'encouragement fiscal à
l'investissement forestier.</p>
<p align="justify"><br/>· Versement de la <strong>taxe additionnelle
à la taxe sur le foncier non bâti</strong> en forêt, dite
« centimes forestiers » à hauteur de
<strong>19 millions d'euros</strong>, partie au CNPF (9,5 millions
d'euros), partie à la fédération nationale des communes
forestières (FNCOFOR) pour 0,9 million d'euros) et au fonds
stratégique de la forêt et du bois (FSFB) pour 3,7 millions
d'euros). Le reste du montant de la taxe (un peu moins de 5 millions d'euros)
est affecté aux chambres d'agriculture.</p>
<p align="justify"><br/>· <strong>Divers autres financements</strong>
mis en oeuvre par des organismes publics à hauteur de
<strong>47 millions d'euros</strong> par an en moyenne : financements
du <strong>programme d'investissements d'avenir (22 millions d'euros), du
fonds de modernisation des scieries (prêts participatifs de
développement bois : 2,6 millions d'euros) et du fonds
stratégique bois (2,6 millions d'euros), trois dispositifs
gérés par Bpifrance.</strong></p>
<p align="justify"><br/>· <strong>D'autres crédits de
l'État</strong> viennent soutenir plus indirectement le secteur
forêt-bois, en incitant à l'utilisation de bois-énergie. Il
s'agit entre autres :</p>
<p align="justify">- de <strong>crédits du
programme 174</strong> du MEEM « Énergie, climat et
après-mines » : <strong>95,5 millions
d'euros</strong> par an en moyenne sur la période 2006-2013
dédiés au <strong>« fonds chaleur »
</strong>et attribués à des projets visant à soutenir
l'utilisation du bois ;</p>
<p align="justify">- du soutien à la <strong>production
d'électricité à partir de bois : 46,6 millions
d'euros</strong> par an en moyenne sur la période 2006-2013, via des
tarifs d'achat d'électricité à tarifs
réglementés et des appels d'offres de la commission de
régulation de l'énergie (CRE) ;</p>
<p align="justify">- du crédit d'impôt
« développement durable » visant à encourager
l'acquisition d'équipements utilisant les énergies
renouvelables.</p>
<p align="justify"><br/>· De nouvelles ressources financières ont
été allouées à la filière en 2015 et 2016
dans le cadre du <strong>doublement du « fonds
chaleur ».</strong> L'agence de l'environnement et de la
maîtrise de l'énergie (Adème) a lancé en mars 2015
(pour 30 millions d'euros) et en février 2016 (pour
20 millions d'euros) des <strong>appels à manifestation
d'intérêt nommés « DYNAMIC Bois »
</strong>dont l'objectif est de faciliter l'approvisionnement des chaufferies
biomasse en incitant financièrement à la mobilisation de bois
supplémentaire tout en améliorant la qualité des
peuplements forestiers, tant sur un plan économique qu'environnemental.
24 projets ont été sélectionnés en 2015,
19 projets en 2016.</p>
<p align="justify"><br/>· Des soutiens publics sont également mis
en oeuvre par les <strong>conseils régionaux et les conseils
départementaux.</strong> Pour ces derniers, la Cour des comptes a mis en
évidence un montant global d'environ <strong>38 millions d'euros
par an</strong> destinés au secteur forêt-bois, et
<strong>prioritairement au développement économique de l'aval de
la filière</strong>, à la formation et l'animation, à
l'aide aux scieries et à l'investissement forestier. Pour les
<strong>financements apportés par les conseils régionaux, ils
sont estimés à 52 millions d'euros</strong> <strong>par
an</strong> leur montant global. Les financements communaux ne sont pas
estimés.</p>
<p align="justify"><br/>· Au-delà de ces financements d'origine
nationale, les fonds européens (FEADER, FEDER et FSE) apportent un
financement public d'appoint pour la filière forêt-bois qui
représente 47 millions d'euros par an, essentiellement
concentrés sur le FEADER (28 millions d'euros) et le FEDER
(17,8 millions d'euros). </p>
<p align="justify"><br/>· Enfin, le produit de la <strong>taxe
affectée </strong>(12,5 millions d'euros) au comité de
développement des industries françaises de l'ameublement et du
bois (CODIFAB) et à l'institut technologique FCBA ainsi que des fonds
d'origine interprofessionnelle (à hauteur de 6,5 millions d'euros
par an), mis en oeuvre par l'interprofession France Bois Forêt (FBF),
contribuent également à apporter un soutien financier à la
filière forêt-bois.</p>
</td></tr></tbody></table></center></div>
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| 263 |
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| 264 |
<p align="justify">Les dotations prévues s'élèvent à
<strong>242,9 millions d'euros </strong>en autorisations d'engagement et
à <strong>271,4 millions d'euros</strong> en crédits de
paiement.</p>
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| 265 |
<p align="justify">Elles marquent un <strong>repli</strong> par rapport aux
ouvertures de la loi de finances pour 2017 où elles s'élevaient
respectivement à <strong>268,5 millions d'euros et
276,4 millions d'euros </strong>(le projet de loi de finances initiale
fixait les crédits de paiement à 281,5 millions d'euros,
cette provision ayant été réduite en cours d'examen de
5,1 millions d'euros)<strong>,</strong> concrétisant ainsi une
<strong>baisse respective de 9,5 % et 1,8 % par rapport à leur
niveau de 2017 (-26,5 millions d'euros et - 5 millions
d'euros)</strong>.</p>
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| 266 |
<p align="justify">La <strong>diminution des autorisations d'engagement</strong>
ressort comme <strong>particulièrement nette</strong>. Elle peut
être associée à la réduction de deux types de
dépenses : les dépenses au titre des suites de la
tempête Klaus de 2009 (voir <em>infra </em>les développements
particuliers qui lui sont consacrés) qui, encore programmées
à 22,4 millions d'euros en 2017 (mais réduites à
18,4 millions d'euros en loi de finances initiale) ne sont plus du tout
dotées (18,4 millions d'économies) ; les aides à
la création de dessertes forestières nécessaires à
la mobilisation de la ressource dont les crédits sont réduits de
7,6 millions d'euros (en AE).</p>
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| 267 |
<p align="justify">Les crédits inscrits pour surmonter les
dégâts dus à la tempête Klaus s'élevaient
encore à plus de 40 millions d'euros en 2016 et ont
été une composante importante des crédits pour la
forêt à la suite de cette calamité. On avait pu juger que
cette tempête avait préempté les marges de manoeuvre de la
politique forestière. Force est de constater que les économies
prévues désormais ne sont pas recyclées vers d'autres
actions propres à atteindre les objectifs de la politique
forestière qui pourraient l'être avec un impact budgétaire
modéré et contrôlé. </p>
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| 268 |
<p align="justify">Compte tenu de l'information fournie à vos rapporteurs
spéciaux, les évolutions notables des dotations réellement
disponibles pour chaque action ne peuvent être identifiées avec
précision, situation en lien avec les conditions générales
de l'information budgétaire qu'il convient de regretter, même dans
un contexte caractérisé par une très grande inertie des
dépenses du fait des contraintes mises sur le budget forestier.</p>
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| 269 |
<div align="center"><center><table border="1"><tbody><tr><td class="wborder">
<p align="center"><strong>Avertissement de méthode</strong></p>
<p align="justify">Sans même compter les éventuels mouvements de
crédits décidés en gestion, la granularité des
informations budgétaires est insuffisamment fine pour comparer les
orientations budgétaires, et leur modification, par action, les
informations disponibles à ce niveau pour l'année en cours
étant celles du projet de loi de finances de l'année et non de la
loi de finances. Ainsi, les analyses ci-après doivent être
considérées comme établies sur la base des seules
informations disponibles qui peuvent admettre quelques écarts par
rapport à la réalité budgétaire issue de l'examen
du projet de loi de finances de l'année en cours par le Parlement. Le
niveau de spécialité budgétaire ne va pas jusqu'à
conférer à l'action une reconnaissance dans la nomenclature
budgétaire accessible au Parlement, mais à ce niveau une
traduction politique des choix budgétaire est, c'est indispensable,
présentée au Parlement. Force est de recommander que cette
information soit plus complète.</p>
</td></tr></tbody></table></center></div>
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| 270 |
<p align="justify">Tout juste peut-on indiquer que, dans le cadre d'une
stabilité<strong> de la subvention à l'Office national des
forêts</strong> (elle absorbe 64,5 % des moyens consacrés
à la forêt par le ministère) <strong> </strong>par rapport
au projet de loi de finances initiale pour 2017,<strong> </strong>la
<strong>structure du projet de budget en crédits de paiement voit la
part revenant aux entreprises très sensiblement diminuer</strong>, les
<strong>transferts aux collectivités territoriales</strong> directement
financés par la mission voyant la leur renforcée sans pour autant
connaître une quelconque expansion.</p>
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| 271 |
<p align="justify">Compte tenu de leur rôle dans les investissements
destinés à prévenir les incendies et de l'importance des
dégradations occasionnées par les feux de forêt de
l'année aux différents massifs, <strong>la légère
baisse des dotations prévues pour accompagner les collectivités
dans la défense des forêts contre l'incendie est un mauvais
signal. </strong></p>
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| 272 |
<p align="justify">Il en va de même pour l'évolution des<strong>
dotations destinées à financer la restauration des terrains en
montagne.</strong></p>
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| 273 |
<p align="justify">Les crédits<strong> d'investissement</strong>
bénéficient de dotations à peu près
inchangées (10,8 millions d'euros) tout comme<strong> </strong>les
moyens de l'institut technologique « Forêt cellulose
bois-construction ameublement » (FCBA). </p>
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| 274 |
<p align="justify">Dans les usages du bois, il est particulièrement
souhaitable de favoriser ceux qui ont un potentiel de valorisation
comparativement élevé et assurent à la matière
première une survie et, avec elle, un horizon de services, notamment
environnementaux, dépassant l'usage ponctuel. C'est toute la question du
choix entre le bois-feu et le bois matériau. Dans ces conditions, il
faut souhaiter que le centre technique qu'est le FCBA puisse trouver les moyens
de contribuer encore plus à l'affirmation des choix les plus pertinents
de mobilisation de la ressource.</p>
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<p align="justify"><strong>En 2017 la subvention versée par le
programme 149 au centre national de la propriété
forestière</strong> (CNPF) avait été fixée à
hauteur de 15,1 millions d'euros en baisse par rapport à
<strong>2016</strong> (15,6 millions d'euros). On rappelle que
l'établissement avait subi une lourde perte en 2015 qui avait
été couverte par un prélèvement sur son fonds de
roulement<strong>. L'exercice 2017 prévoit à nouveau une perte de
1,1 million d'euros. Malgré ce contexte et la conclusion d'un nouveau
contrat d'objectifs et de performance</strong> confirmant ses ambitions,
<strong>le subventionnement du centre par le programme 149 s'inscrirait
à nouveau en baisse </strong>à un peu moins de 15 millions
d'euros (auxquels on doit ajouter une subvention de 381 000 euros en
provenance du programme 206). </p>
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<h4><a name="_Toc497323402"></a><a name="_Toc497396488"></a><a name="_Toc497403837"></a><a name="_Toc497405284"></a><a name="_Toc497468283"></a><a name="_Toc497485400"></a><a name="_Toc497486997"></a><a name="_Toc497487055"></a><a name="_Toc497487106"></a><a name="_Toc497733933"></a><a name="_Toc497734002"></a><a name="_Toc497734089"></a><a name="_Toc497734450"></a><a name="_Toc497812453"></a><a name="_Toc497822467"></a><a name="_Toc497822522"></a><a name="_Toc497822577"></a><a name="_Toc497831045"></a><a name="_Toc497831213"></a><a name="_Toc497835224"></a><a name="_Toc499047022"></a><a name="_Toc499047079"></a><a name="_Toc499047136"></a><a name="_Toc499047193"></a><a name="_Toc499047433"></a><a name="_Toc499047490"></a><a name="_Toc499047562"></a><a name="_Toc499128214"></a><a name="_Toc499832704"></a><a name="_Toc499832762"></a><a name="toc105"></a><a name="toc106"></a><a name="toc107"></a><a name="toc108"></a>B. LA TEMPÊTE
KLAUS, LA PAGE EST-ELLE VRAIMENT TOURNÉE ?</h4>
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| 278 |
<p align="justify">La tempête Klaus a frappé le 24 janvier 2009 les
régions d'Aquitaine, de Midi-Pyrénées et du
Languedoc-Roussillon. Près de 700 000 hectares de forêts
ont été touchés correspondant à un volume de bois
tombé de 45 Mm<sup>3</sup>, dont 43 en Aquitaine (95 % du
total) et 41,5 Mm<sup>3</sup> de pin maritime (92 % du total), soit
l'équivalent de cinq années de récolte pour cette
essence. Le coût économique global de la tempête a
été évalué à 5 milliards d'euros.</p>
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| 279 |
<p align="justify">Le plan de solidarité nationale Klaus a pour objectif
d'aider les acteurs de la filière à réparer les
dégâts, à valoriser les bois des arbres endommagés
et à préparer la reconstitution du massif forestier. Il repose
sur deux piliers :</p>
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| 280 |
<p align="justify">- subventions consacrées principalement au
déblaiement des pistes et routes forestières, au transport et au
stockage des bois, ainsi qu'au nettoyage et à la reconstitution des
forêts sinistrées ;</p>
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| 281 |
<p align="justify">- des prêts bonifiés destinés
à accompagner la filière pour la valorisation des bois. Ces
prêts peuvent être garantis par l'État. </p>
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| 282 |
<p align="justify">L'objectif de nettoyage des parcelles et de reconstitution des
forêts a été rehaussé en cours de plan de
<strong>182 000 à 203 000 hectares</strong>, afin que la
grande majorité des surfaces sinistrées à plus de
40 % puissent être reconstituées.</p>
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| 283 |
<p align="justify">Au total, au 1<sup>er</sup> juillet 2017,
<strong>630 millions d'euros de subventions</strong> ont été
attribuées et <strong>563 millions d'euros sont déjà
payées</strong>. Ces subventions ont notamment permis : le
déblaiement de routes et pistes forestières, la remise en
état des infrastructures de DFCI (défense des forêts contre
l'incendie), la création ou la réhabilitation d'aires de
stockage, le transport de longue distance et les ruptures de charge lors du
transport (que ce soit pour l'exportation ou le stockage), le renforcement des
moyens en personnel de certains organismes de la filière
forêt-bois impliqués dans la mise en oeuvre du plan Klaus, le
nettoyage et la reconstitution d'une partie importante des parcelles
sinistrées.</p>
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| 284 |
<p align="justify">Le <strong>seul programme 149 </strong>a finalement
été doté de <strong>490 millions d'euros</strong>.
Sur ce total, les dossiers engagés ont donné lieu à
<strong>413,5 millions d'euros de paiements pour 477,8 millions
d'euros d'engagements</strong> (416,8 millions d'euros à partir du
budget de la mission AAFAR, 61 millions d'euros venant du FEADER, le reliquat
attribuable à des crédits territoriaux).</p>
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| 285 |
<p align="justify">Dans ce contexte, <strong>au 1<sup>er</sup> juin
2017</strong>, les services de l'État avaient engagé des dossiers
permettant le nettoyage de <strong>199 000 ha de forêts
sinistrées</strong> (pour 257 millions d'euros d'aides
payées à 98 %) <strong>et la reconstitution de
182 000 ha (</strong>pour 220 millions d'euros d'aides
payées à 75 %). </p>
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| 286 |
<p align="justify">L'estimation de réalisation finale à partir de
la file d'attente des dossiers déposés est aujourd'hui d'environ
<strong>203 000 hectares.</strong> L'année 2017 est la
dernière année du plan pour l'engagement de dossiers de
reconstitution (25 200 ha à engager en 2017). Aucun montant
n'est inscrit dans le projet de loi de finances pour 2018.</p>
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| 287 |
<p align="justify"><strong>Le montant inscrit dans le projet de loi de finances
pour 2017 (22,4 millions d'euros) ayant été ramené
à 18,4 millions d'euros en loi de finances initiale, il est
à craindre que le disponible soit inférieur aux besoins.
</strong></p>
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| 288 |
<p align="justify"><strong>À cette sous-budgétisation probable des
autorisations d'engagement, il faut ajouter un montant de restes à payer
qu'on peut évaluer à partir de l'écart entre les
engagements et les paiements d'ores et déjà
réalisés autour de 60 millions d'euros.</strong></p>
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| 289 |
<p align="justify"><strong>D'un point de vue plus qualitatif, outre qu'une partie
des bois atteints n'a pas été incluse dans le plan de
solidarité arrêté en 2009 (seul un tiers de la surface a
été alors retenue), il faut considérer que</strong>
seulement 26 millions de tonnes de bois à terre ont pu être
exploitées sur les 38 millions de tonnes de bois chablis en
Aquitaine (environ 38 Mt), 15 millions de tonnes ayant
été perdues. Il n'empêche que la charge de travail a
été particulièrement lourde, l'exploitation des chablis
représentant à 2011 près de trois années de
récolte. Cette exploitation semble avoir exercé une influence
négative sur les cours, évolution qui a contribué à
une facture économique très lourde (5 milliards d'euros)
dont une partie seulement a pu être couverte par la solidarité
nationale.</p>
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| 290 |
<p align="justify">Dans ces conditions, et compte tenu de la perspective de voir
se reproduire des épisodes climatiques extrêmes dans les
années à venir, <strong>il est plus qu'urgent de mettre en place
des plans de sauvegarde contre les tempêtes, en particulier dans les
massifs les plus à risques.</strong></p>
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| 291 |
<p align="justify">Là encore, l'impératif d'accroissement de la
résistance des exploitations (agricoles ou forestières) n'est pas
traduite dans ce projet de budget et fait s'interroger sur l'orientation
retenue pour la politique forestière : l'intégration de
mécanismes budgétaires pertinent et dotés de
manière adaptée afin de se prémunir contre les
différents aléas pouvant exister apparaît aujourd'hui
nécessaire.</p>
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| 292 |
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| 293 |
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NATIONAL DES FORÊTS (ONF) DOIT FAIRE PLUS POUR UNE FILIÈRE
FORÊT-BOIS FRANÇAISE CONFRONTÉE À DE NOMBREUX
DÉFIS</h4>
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| 294 |
<p align="justify">Les activités forestières sont
économiquement fragiles et confrontées à des ambitions
élevées. L'ONF principal opérateur public de la politique
forestière occupe à ce titre une position stratégique,
même s'il va de soi que l'organisme confronté à des
missions diversifiées ne saurait résoudre à lui seul les
problèmes structurels rencontrés par la forêt
française.</p>
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| 295 |
<div align="center"><center><table border="1"><tbody><tr><td class="wborder">
<p align="center"><strong>Une branche d'activité économiquement
fragile</strong></p>
<p align="justify">En 2016, la récolte de bois commercialisé
s'élève à 37,6 millions de mètres cubes,
chiffre quasi-stable par rapport à 2015 et 2014. Cette récolte se
compose à 51 % de bois d'oeuvre (19,2 millions de
mètres cubes, en légère hausse de 1 %), à
28 % de bois d'industrie (10,5 Mm3, -2 %) et à 21 %
de bois-énergie (7,8 Mm3, + 1 %). La récolte de
bois énergie est en augmentation continue depuis 2008 (date à
laquelle elle était plus de moitié inférieure à
aujourd'hui, avec seulement 3 Mm récoltés), mais cette
croissance s'est ralentie ces dernières années. Le taux de
prélèvement moyen stagne depuis plusieurs décennies
à environ 50 % de la production biologique nette de la
mortalité. Ce taux est de 45 % en forêt privée,
64 % en forêt publique, et de 64 % en résineux,
45 % en grands feuillus. Il est de 66 % dans l'Union
européenne. En 2016, la production de sciages a légèrement
augmenté de + 0,9 % par rapport à 2015. Pour autant,
les volumes sciés en 2016 sont de 6,3 Mm pour les résineux
(en baisse tendancielle depuis 2007 où ce volume était de
8 Mm) et de 1,3 Mm pour les feuillus (+ 2,9 %). La
production de sciages a globalement baissé de 25 % en France depuis
quinze ans, la consommation ayant également baissé dans les
mêmes proportions. Le nombre d'entreprises françaises ayant une
activité de scierie a diminué de - 4 % en 2015 par
rapport à 2014, prolongeant ainsi la tendance observée depuis au
moins dix ans.</p>
<p align="justify">La consommation de produits techniques en bois est en
augmentation malgré la dégradation du marché de la
construction. Les produits importés sont prépondérants
pour les produits techniques et industriels finis les plus valorisés,
notamment les produits de construction collés en structure. Le
déficit de la filière forêt-bois s'établit à
5,9 milliards d'euros en 2016 (9,4 milliards d'euros d'exportations
et 15,3 milliards d'euros d'importations). Ce déficit s'est
dégradé de 3 % en 2016 pour atteindre son plus haut niveau
depuis 2012. </p>
<p align="justify">Le déficit est dû pour 6 % aux bois ronds et
scieries, pour 53 % aux industries de transformation du bois
(deuxième transformation et meubles en bois), et pour 38 % aux
industries de la pâte à papier et du papier.</p>
</td></tr></tbody></table></center></div>
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| 296 |
<p align="justify">Vos rapporteurs spéciaux rappellent qu'ils ont
récemment rendu un <strong>rapport sur cette filière</strong>,
ses atouts, ses difficultés et les réformes qu'il convient de
mettre en oeuvre<sup>5<a name="fnref5"></a>(<a href="#fn5">*</a>)</sup>. Si les
actions mises en oeuvre par les pouvoirs publics vont dans le bon sens, les
préconisations qui y sont présentées restent
entièrement d'actualité et doivent faire l'objet de
réflexions et d'actions. Cela est d'autant plus prégnant et
dommageable que le Gouvernement, par le truchement du questionnaire
budgétaire, a indiqué assez clairement un certain manque
d'intérêt qu'il accorde aux rapports d'information de vos
rapporteurs spéciaux, ce qui n'est pas sans conduire à
s'interroger, ne serait-ce que sur le plan institutionnel. Il convient, en
particulier, de privilégier davantage le <strong>soutien à
l'innovation et à la stratégie de montée en gamme</strong>
dans le domaine du bois, ce qui devrait dégager des perspectives
économiques nouvelles pour la filière forêt-bois
française, qui souffre d'une concurrence importante à
l'international. Tout en rappelant la nécessité de transformer
nos ressources brutes sur le territoire, qui doit guider une politique de
renforcement de tous les maillons de la chaîne, on peut s'interroger sur
la pérennité de certaines mesures réglementaires allant
dans ce sens.</p>
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| 297 |
<p align="justify">S'agissant du financement de l'ONF par l'État, il
s'élève à <strong>182,4 millions d'euros</strong>,
dont <strong>175,2 millions d'euros financés par le
programme 149</strong>, dotations stables par rapport au niveau de l'an
dernier et, ainsi, en léger déclin en valeur réelle.</p>
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| 298 |
<p align="justify">Comme l'an dernier, sa contribution se décompose en un
<strong>versement compensateur</strong>, stable à
<strong>140,4 millions d'euros</strong>, une <strong>subvention
d'équilibre de 12,5 millions d'euros</strong> et un
<strong>financement de ses missions d'intérêt
général</strong> de <strong>22,3 millions
d'euros</strong>.</p>
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| 299 |
<p align="justify">La situation de l'ONF avait inspiré de très
fortes inquiétudes au point que la pérennité de
l'établissement avait pu être mise en doute. Le redressement de
ces dernières années est, par conséquent, bienvenu.</p>
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| 300 |
<p align="justify">Depuis quelques années, la forte réduction de la
part des charges de l'ONF couverte par ses ventes de bois se modère un
peu. Celles-ci représentaient entre 70 % et 80 % de ses
recettes dans les années 1980 contre moins d'un tiers désormais.
Néanmoins, l'ONF, qui avait dégagé au titre de ses ventes
de bois un chiffre d'affaires record de 270 millions d'euros en 2014,
continue de bénéficier d'un cours du bois plutôt favorable.
Même si le chiffre d'affaires apporté par les ventes de bois a
été un peu décevant en 2016 (258,3 millions d'euros contre
278,8 millions d'euros attendus), les prévisions pour 2017
demeurent plutôt bonnes à 268 millions d'euros.</p>
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| 301 |
<p align="justify">Comme indiqué, cette évolution traduit
<strong>le redressement du cours du bois, qui demeure une variable
évolutive et dont l'impact sur d'autres acteurs de la filière
n'est pas également favorable</strong>. Il convient donc de
réaliser de nouveaux efforts pour <strong>maîtriser les charges
d'exploitation</strong> de l'ONF et augmenter sa production de bois enrichie en
produits de qualité.</p>
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| 302 |
<p align="justify">La nouvelle <strong>dégradation du fonds de roulement
de l'établissement</strong> (22,1 millions d'euros en 2017
après 42,4 millions d'euros en 2016) sollicité pour financer
les investissements de l'établissement (102,1 millions d'euros) et,
en particulier, les travaux forestiers en forêt domaniale
(53,2 millions d'euros) illustre un <strong>problème de
capacité de financement</strong> sur lequel vient <strong>buter
l'amélioration du patrimoine forestier du pays.</strong></p>
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| 303 |
<p align="justify">Ces améliorations sont souhaitées par la tutelle
qui, à l'issue de la renégociation anticipée du contrat
d'objectifs et de performance (COP) de l'ONF pour 2016-2020, a conclu avec
l'établissement un nouveau contrat d'objectifs et de performance le
7 mars 2016, auquel s'est jointe la fédération nationale des
communes forestières.</p>
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| 304 |
<p align="justify">On rappelle que le nouveau COP de l'ONF s'articule autour des
six axes suivants :</p>
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| 305 |
<p align="justify"><br/>· accroître la mobilisation du bois au
bénéfice de la filière et de l'emploi ;</p>
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| 306 |
<p align="justify"><br/>· relever le défi du changement
climatique et de la préservation de la biodiversité ;</p>
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| 307 |
<p align="justify"><br/>· mieux répondre aux attentes
spécifiques de l'État et des citoyens ;</p>
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| 308 |
<p align="justify"><br/>· adapter la gestion de l'ONF aux
spécificités des départements d'outre-mer ;</p>
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| 309 |
<p align="justify"><br/>· stabiliser les effectifs et accompagner les
évolutions de l'établissement par une gestion dynamique des
ressources humaines ;</p>
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| 310 |
<p align="justify"><br/>· améliorer la durabilité du
modèle ONF et consolider son équilibre financier.</p>
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| 311 |
<p align="justify">Le précédent COP avait fixé à
l'ONF<strong> des objectifs en termes de mobilisation de la ressource
bois</strong> de 6,8 millions de mètres cube par an en forêt
domaniale et de 9,3 millions dans les forêts des
collectivités. Le nouveau COP a un peu réduit ces objectifs qui
passent à 6,5 millions de mètres cube et 8,5 millions
de mètres cube respectivement, soit, au total, <strong>15 millions
de mètres cube de bois</strong>, contre <strong>13 millions de
mètres cube actuellement</strong>.</p>
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| 312 |
<p align="justify">Ces objectifs, qui supposent une augmentation des volumes
mobilisés de 2 millions de mètres cube, doivent être
appréciés au regard de la part trop modeste prise par l'ONF dans
la récolte de bois (la récolte de bois commercialisée
s'est élevée à 37,9 millions de mètres cube
en 2015). </p>
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| 313 |
<p align="justify">Ils doivent également être resitués dans
un contexte marqué par l'actualité d'une série de
programmations à long terme concernant plus ou moins directement la
ressource forestière. Il en ressort que la contribution de l'ONF
apparaît trop modeste. </p>
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| 314 |
<p align="justify">On doit, en effet, considérer le « Programme
national de la forêt et du bois » (PNFB), publié en
février 2017, qui définit les orientations de la politique
forestière pour les dix prochaines années (2016-2026). Il fixe un
objectif <strong>de mobilisation supplémentaire de 12 millions de
mètres-cube</strong> <strong>en dix ans</strong>. </p>
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| 315 |
<p align="justify">Cette cible doit elle-même être mise en
perspective avec le rôle assigné au bois dans la loi de
transition énergétique et dans la programmation pluriannuelle de
l'énergie (PPE).</p>
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| 316 |
<p align="justify">Les objectifs retenus dans la PPE (arrêté du 24
avril 2016 relatif aux objectifs de développement des énergies
renouvelables) concernant la biomasse forestière sont les
suivants :</p>
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| 317 |
<p align="justify">- pour la cogénération, des
capacités installées de 540 MW en 2018, et de 790 MW en 2023
(option basse) à 1040 MW (option haute) (340 MW installés au
31 décembre 2014) ;</p>
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| 318 |
<p align="justify">- pour la production de chaleur à partir de
biomasse, une production additionnelle de 12 Mtep en 2018, et de
13 Mtep (bas) à 14 Mtep (haut) en 2023 (production de
10,7 Mtep au 31 décembre 2013). </p>
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| 319 |
<p align="justify">Ils correspondent approximativement à une demande
additionnelle de 1,7 Mtep en 2018, et de 3,0 Mtep (bas) à
4,3 Mtep (haut) en 2023.</p>
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| 320 |
<p align="justify">Si la totalité de cette demande additionnelle
était satisfaite par du bois énergie, cela représenterait
<strong>entre 13 et 19 millions de mètres cube en 2023.</strong></p>
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