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<p align="center"><em>Rapporteurs spéciaux</em> : MM. Alain HOUPERT et
Yannick BOTREL</p>
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<div align="center"><center><table border="1"><tbody><tr><td class="wborder">
<p align="left"><em>(1) Cette commission est composée de :
</em>M. Vincent Éblé<em>, président ;
</em>M. Albéric de Montgolfier<em>, rapporteur
général ; </em>MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon
Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati,
Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude
Raynal<em>, vice-présidents ; </em>M. Thierry Carcenac,
Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie<em>,
secrétaires ; </em>MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Arnaud
Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier,
Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac,
MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain
Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard
Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine
Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel,
Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François
Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie
Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel<em>.</em></p>
</td></tr></tbody></table></center></div>
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<p align="justify"><sup><strong>Voir les numéros</strong> :</sup></p>
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<p align="left"><strong>Assemblée nationale</strong>
(<strong>15</strong><sup>ème</sup> législ.)
: <strong>235</strong>, <strong>264 <em>rect.</em></strong>, <strong>266
<em>rect.</em></strong>, <strong>273</strong> à <strong>278</strong>,
<strong>345</strong> et T.A. <strong>33</strong></p>
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<p align="left"><strong>Sénat </strong>:<strong> 107 </strong>et
<strong>109 </strong>à <strong>114 </strong>(2017-2018)</p>
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<h2><a name="toc0"></a> LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS
SPÉCIAUX</h2>
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<div align="center"><center><table border="1"><tbody><tr><td class="wborder">
<p align="justify"><strong>1.</strong> La mission confirme
l'<strong>évolution regrettable intervenue l'an dernier avec la
suppression du programme 149 spécifiquement consacré
à la politique en faveur de la forêt</strong>. Vos rapporteurs
spéciaux persistent à s'interroger sur la conformité de la
confusion des crédits pour la forêt avec ceux consacrés
à l'économie agricole avec <strong>les termes de
l'alinéa 6 de l'article 7 de la loi organique du
1<sup>er</sup> août 2001 relatif aux programmes budgétaires
dans la mesure où les objets de ces politiques publiques ne sont pas
nécessairement les mêmes.</strong> Rappelant qu'ils avaient
exprimé le souhait que les services concernés sollicitent l'avis
des parlementaires des commissions des finances des deux chambres, pour avis,
avant d'engager de telles démarches, ils ne peuvent que constater que
l'inclusion réalisée cette année des crédits de la
pêche et de l'aquaculture dans le programme 149 s'est affranchie de
cette recommandation. Vos rapporteurs spéciaux le regrettent vivement
comme, de façon plus générale, ils déplorent le
manque de suites données aux recommandations formulées par les
parlementaires à l'occasion de leurs travaux de contrôle et
d'évaluation.</p>
<p align="justify"><strong>2.</strong> Le présent projet de loi de
finances propose de doter en 2018 la mission « Agriculture,
alimentation, forêt et affaires rurales » (AAFAR),
portée par le ministère de l'agriculture et de l'alimentation de
<strong>3,322 milliards d'euros en AE et 3,435 milliards d'euros en
CP</strong>, soit, pour les AE, une baisse de 3,1 % et pour les CP une
hausse de 1,3 %.</p>
<p align="justify"><strong>3.</strong> Cependant, ces évolutions sont
largement « visuelles », les conditions d'exécution
et de programmation du budget agricole conduisant à relativiser la
portée des comparaisons entre exercices. En premier lieu,
l'exécution budgétaire en 2017 devrait largement dépasser
les crédits ouverts en loi de finances initiale du fait des reports
considérables de crédits de l'exercice 2016. Par ailleurs, le
niveau très élevé des sous-budgétisations de la loi
de finances initiale pour 2017 doit être mentionné, le
contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) les
évaluant à plus de 600 millions d'euros. Enfin, le projet de
budget pour 2018 comporte des inscriptions budgétaires destinées
à couvrir des engagements correspondant à l'année 2017.
Dans ces conditions, l'on doit observer, pour le déplorer, que le projet
de budget pour 2018 vient, par avance, consacrer les
défectuosités de l'exécution budgétaire de
l'année en cours et fait peser un risque nouveau. Si
insincérité il y avait en 2017, alors force est de constater que
cette insincérité existe toujours.</p>
<p align="justify"><strong>4.</strong> Il faut encore tenir compte des
engagements nouveaux que pourrait devoir supporter le budget agricole en 2018
afin de vérifier que la programmation de ses crédits respecte les
principes de sincérité et de crédibilité. Sur ce
point, il y a lieu de considérer les risques nouveaux tenant à la
procédure de refus d'apurement européens. Selon les informations
transmises à vos rapporteurs spéciaux, ils peuvent être
estimés à 1 081 millions d'euros, dont environ
150 millions d'euros pourraient devoir être réglés
dès 2018. Compte tenu des refus d'apurement non provisionnés en
2017 (221,9 millions d'euros selon le CBCM), l'inscription au budget d'une
réserve de 300 millions d'euros pour acquitter des dépenses
imprévisibles ne suffirait pas à absorber les seules charges en
cause. <em>A fortiori</em>, elle ne laisserait aucune marge pour faire
face à la survenance d'autres risques (environnementaux, sanitaires,
économiques ou géopolitiques) alors que l'accroissement de la
résilience des exploitations agricoles est sans conteste devenu l'un des
défis majeurs que doit relever le monde agricole.</p>
<p align="justify"><strong>5.</strong> Au demeurant, vos rapporteurs
spéciaux éprouvent un sentiment mitigé devant
l'inscription de cette dotation. Si, de prime abord, elle paraît
témoigner d'un progrès de sincérité
budgétaire, elle peut également être analysée compte
tenu des conditions de sa budgétisation (son niveau est d'emblée
inférieur aux à celui de risques quasiment certains) comme s'en
éloignant en pratique. Vos rapporteurs spéciaux insistent pour
que la dotation corresponde réellement à sa vocation de couvrir
des dépenses imprévisibles et qu'elle ne
dégénère pas, comme hélas le projet de budget pour
2018 semble l'annoncer, en une facilité de caisse ouverte pour combler
des impasses financières régulières de la programmation du
programme 149. Alors que le gouvernement a largement communiqué sur
l'accroissement de la sincérité de la programmation
budgétaire par rapport aux exercices précédents, force est
de constater qu'une approche analogue prévaut pour ce nouveau projet de
loi de finances.</p>
<p align="justify"><strong>6.</strong> Il apparaît, au surplus, dans
ces conditions que le projet de budget pour 2018 ne comporte, en
réalité, aucune réserve susceptible d'être
mobilisée pour couvrir les risques alternatifs à ceux liés
aux contentieux européens alors même que l'agriculture est de plus
en plus confrontée à des risques de toutes natures. S'agissant
des risques environnementaux, ni le dispositif de soutien public à
l'assurance récolte, ni le fonds national de gestion des risques en
agriculture (FNGRA) ne présentent une situation financière apte
à en assurer une couverture efficace. Quant aux risques
économiques, ils demeurent sans solutions. En définitive, le
projet soumis à vos rapporteurs spéciaux est
caractérisée par une approche défensive et de facto
pro-cyclique quand la situation du monde agricole appelle une politique
offensive, contra-cyclique, marquée par une ambition véritable
pour accroître notamment la résilience des exploitations
agricoles.</p>
<p align="justify"><strong>7.</strong> Vos rapporteurs spéciaux
relèvent plus globalement que les crédits ouverts en 2018 pour
financer des dépenses de 2017, comme celles en lien avec les mesures
agroenvironnementales et climatiques, une fois déduits, la programmation
du budget 2018 entérine une forte réduction des crédits
budgétés en direction des exploitations agricoles alors
même que la situation économique et sociale de l'agriculture ne
laisse d'être préoccupante.</p>
<p align="justify"><strong>8.</strong> Dans ce contexte morose, les
interventions agricoles du programme 149 perdent une dimension offensive
axée sur la modernisation des entreprises agricoles, nécessaire
pour relever, par un niveau d'investissement plus fort que celui, très
faible, observé ces dernières années, les défis de
la concurrence internationale et européenne, que leur conférait
le plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations
agricoles (PCAE) qui, encore doté de 84,5 millions d'euros en 2017,
est ramené à 56 millions d'euros. S'ajoutent à cette
évolution regrettable les interrogations sur l'adéquation entre
les soutiens à la modernisation des exploitations de palmipèdes
(5 millions d'euros) et les besoins révélés par la
crise de l'influenza aviaire, dont le coût économique a pu
être estimé à 500 millions d'euros.</p>
<p align="justify"><strong>9.</strong> La programmation pluriannuelle des
finances publiques qui verrait les crédits de la mission reculer de
350 millions d'euros en 2020 par rapport au niveau de 2018 (soit une
baisse de plus de 10 %) renforce les inquiétudes engendrées
par un projet de budget pour 2018 sans tonus.</p>
<p align="justify"><strong>10.</strong> Il est vrai que le déclin des
dotations qu'il manifeste est en partie lié à la suppression des
crédits ouverts pour financer la réduction de 7 points de la
cotisation d'assurance-maladie des exploitants agricoles qui avait
justifié une ouverture de crédits de 480 millions d'euros
l'an dernier. Vos rapporteurs spéciaux relèvent que les
économies en dépenses budgétaires de la mission n'auront
pas de correspondance dans l'évolution générale des
charges publiques. En revanche, le réaménagement des conditions
de financement de la protection sociale des exploitants agricoles qui en
découle, dont les effets sont mal évalués à ce
jour, devrait leur être défavorable. Si la progressivité
des contributions sociales est un objectif politique majeur et que la
disposition y contribue, votre rapporteur spécial Yannick Botrel
estime que cette mesure est prématurée dans la mesure où
aucune étude d'impact précise n'est disponible à ce
stade.</p>
<p align="justify"><strong>11.</strong> La mission « Agriculture,
alimentation, forêt et affaires rurales » (AAFAR) ne porte
qu'une portion très minoritaire des concours publics à
l'agriculture. Alors que la<strong> contribution totale </strong>du
ministère au financement public du secteur agricole
représenterait 5,8 <strong>milliards d'euros en 2018 </strong>(en
incluant les crédits d'enseignement agricole), le<strong> financement
communautaire </strong>devrait atteindre environ<strong> 8,9 milliards
d'euros tandis que les allègements fiscaux et sociaux et les
dépenses fiscales </strong>(dont certaines ne sont pas
évaluées) porteraient la totalité des concours publics
à l'agriculture à <strong>21,4 milliards d'euros. Vos
rapporteurs spéciaux, qui renouvellent leur souhait de voir mieux
appréciés les concours des collectivités territoriales
à l'agriculture, relèvent qu'ainsi </strong>le
périmètre de <strong>la mission AAFAR</strong> recouvre donc
<strong>de l'ordre de 16 % de l'ensemble des concours publics annuels
à l'agriculture</strong>.</p>
<p align="justify"><strong>12.</strong> Ceux-ci ont connu une profonde
modification de leur structure dont les effets mériteraient une
évaluation à part entière. La part des dépenses
budgétaires (européennes ou nationales) sur crédits a
nettement reculé au profit de celle des allégements fiscaux et
sociaux. De l'ordre de 22 % des concours à l'agriculture en 2013,
celle-ci est passée à près du tiers. La baisse relative
des dépenses européennes s'accompagne d'une diminution du taux de
retour de la France, pourtant largement contributrice nette au budget
européen, évolution d'autant moins acceptable que les refus
d'apurement européen semblent témoigner qu'elle n'est pas sans
lien avec une mauvaise exécution de la dépense européenne
par la France. Quant au renforcement du poids relatif des soutiens
apportés par le jeu des prélèvements obligatoires, ses
effets en termes de stabilisation des revenus (il s'accompagne d'une plus
grande procyclicité des transferts à l'agriculture) et au regard
de la distribution des concours publics doivent être examinés.</p>
<p align="justify"><strong>13.</strong> Une fois encore un mécanisme
<strong>d'apports de trésorerie remboursables</strong> a
été mis en place pour compenser le versement
différé des aides européennes et le calendrier des
paiements des aides s'est trouvé considérablement retardé,
ces circonstances alourdissant considérablement la charge de travail
déjà très lourde des exploitants qui se trouve
aggravée par des coûts d'administration inacceptables tandis que
la mauvaise exécution des paiements crée un risque
économique dont ils subissent la charge. Vos rapporteurs spéciaux
ont entamé un travail sur cette problématique et
présenteront un rapport d'information sur ce point dans les mois
à venir.</p>
<p align="justify"><strong>14.</strong> La mission<strong>
« Développement agricole et rural »
</strong>correspond au <strong>compte d'affectation spéciale
éponyme, dit « CAS-DAR »</strong>. Ses recettes
proviennent du produit d'une taxe affectée dont le montant est
évalué à <strong>136 millions d'euros pour
2018</strong>. La prévision de recettes, en retrait de
11,5 millions d'euros, semble <em>a priori </em>plus réaliste que
les années précédentes. On relève une
<strong>augmentation du financement d'actions par le biais de</strong>
<strong>procédures d'appels à projets, ce dont il faut se
féliciter, les investissements financés n'ayant pas vocation
à constituer une réserve de crédits d'abonnement.
</strong>En dépit des avancées constatées, la
<strong>justification des dépenses reste encore insuffisante</strong>
pour s'assurer que les crédits concourent efficacement à des
objectifs stratégiques.</p>
<p align="justify"><strong>15.</strong> Votre rapporteur spécial
Yannick Botrel relève la diminution des dotations prévues en
faveur de la forêt, particulièrement forte pour les autorisations
d'engagement (- 9,5 %) dans un contexte marqué il est vrai par la
réduction des charges de rétablissement des forêts
dévastées par la tempête Klaus. Il s'interroge sur la
provision prévue à ce titre en crédits de paiement dans la
mesure où un nombre encore important de dossiers restent à
traiter. </p>
<p align="justify"><strong>16.</strong> Vos rapporteurs spéciaux
soulignent une certaine atonie des crédits destinés à
l'investissement forestier alors même que les feux de forêt
dévastateurs subis en cours d'année en démontrent la
pleine nécessité. </p>
<p align="justify"><strong>17.</strong> Rappelant que les crédits du
programme 149 ne sont qu'une partie de l'effort global de soutien public
qui bénéficie aux acteurs du secteur forestier, ils remarquent
que les avantages fiscaux consentis pour la forêt, peu
évalués, sont justifiés par les particularités des
activités forestières, rappel utile à l'heure de la
transformation de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en
impôt sur la fortune immobilière (IFI). </p>
<p align="justify"><strong>18.</strong> Votre rapporteur spécial
Yannick Botrel remarque que le nouveau contrat d'objectifs et de
performance de <strong>l'Office national des forêts </strong>(ONF)
lui garantit un maintien de ses moyens, tout en assignant à l'ONF des
objectifs de mobilisation de la ressource forestière globalement
satisfaisants, compte tenu de la part plus grande que doit prendre la
production de bois façonné. Il reste que les évolutions
entre le précédent et le nouveau COP seront marquées par
les <strong>moindres ambitions des objectifs de l'opérateur en termes de
mobilisation de la ressource bois</strong> (6,5 millions de mètres
cube par an au lieu de 6,8 millions en forêt domaniale,
8,5 millions de mètres cube par an au lieu de 9,3 millions
dans les forêts des collectivités). </p>
<p align="justify"><strong>19.</strong> La situation financière de
l'ONF a connu une amélioration, dont il faut se féliciter, du
fait d'un niveau plus favorable du cours du bois, qui demeure une variable
évolutive. Ainsi, les efforts de l'office en matière
d'<strong>organisation interne </strong>doivent être poursuivis,
notamment pour ce qui concerne la mise en place d'une comptabilité
analytique permettant d'identifier les charges propres à la gestion du
« régime forestier » et l'optimisation de sa
fonction ressources humaines. Votre rapporteur spécial
Yannick Botrel rappelle que les missions de police de l'ONF justifient que
cet établissement public, malgré son caractère industriel
et commercial, emploie des agents sous statut de la fonction publique. Quant
aux agents sous statut privé, il importe que l'ONF, pour pouvoir
contribuer à la diffusion des emplois aidés et au
développement de l'apprentissage, assume une politique de recrutement de
qualité.</p>
<p align="justify"><strong>20.</strong> Les objectifs de la transition
énergétique conduisent à élever l'effort de
mobilisation de la ressource, mais aussi de reboisement, pour satisfaire les
différents usages du bois, ce qui suppose des efforts de collecte. Votre
rapporteur spécial Yannick Botrel souhaite que les éventuels
conflits d'usage pouvant se présenter soient surmontés au profit
des utilisations les plus valorisées de la ressource et qu'un effort
particulier accompagne la production de bois-matériaux.</p>
<p align="justify"><strong>21.</strong> Le programme 206
« Sécurité et qualité sanitaires de
l'alimentation » consacré au fonctionnement de la direction
générale de l'alimentation (DGAL) et de l'Agence nationale de
sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du
travail (ANSéS) a fait l'objet d'un contrôle budgétaire
dont les conclusions ont été présentées par vos
deux rapporteurs spéciaux en cours d'année autour de
61 recommandations, dont certaines peuvent supposer de profonds
réaménagements du cadre d'exercice de la maîtrise des
risques sanitaires.</p>
<p align="justify">La situation sanitaire a connu des tensions exceptionnelles
dans un contexte où l'attention a pu être polarisée sur de
graves incidents impliquant le bien-être animal. Par ailleurs, les
produits phytosanitaires font l'objet d'une attention renforcée, tandis
que les scientifiques doivent encore s'attacher à mesurer des effets
d'accumulation de certains produits, tout au long de la vie.</p>
<p align="justify">Prenant bonne note des travaux lancés dans le cadre des
États généraux de l'alimentation, bien qu'ils n'y aient
pas été associés et qu'ils le déplorent, vos
rapporteurs spéciaux suivront avec attention les suites qui leur seront
réservées.</p>
<p align="justify"><strong>Dans ce contexte, le projet de budget pour 2018
paraît davantage marqué par des dépenses subies que par une
volonté de renforcer les moyens d'une politique publique dont la bonne
exécution présente des enjeux majeurs</strong>, alors même
que la maquette de performances du programme aux résultats souvent
décevants illustre la nécessité d'une mise à
niveau.</p>
<p align="justify">Ponctuellement, le projet de budget est l'occasion de
souligner la nécessité de consolider les infrastructures de la
sécurité de l'alimentation. Parmi les nombreux problèmes
à résoudre, le traitement réservé aux
vétérinaires sanitaires se doit d'être exemplaire. </p>
<p align="justify">À cet égard, votre rapporteur spécial
Alain Houpert est conduit à s'interroger à nouveau sur le
niveau de la programmation prévue au titre du règlement des
contentieux avec les vétérinaires en mission, qui pourrait
n'être pas suffisante pour couvrir les dépenses tandis que votre
rapporteur spécial Yannick Botrel, prolongeant les recommandations
fortes du rapport mentionné plus haut rappelle que l'urgence d'un
traitement efficace de la<strong> </strong>tuberculose bovine, zoonose
particulièrement grave, dont la prévalence dans les cheptels
demeure beaucoup trop forte, suppose une bonne couverture sanitaire du
territoire mise à mal par l'apparition de déserts
vétérinaires.</p>
</td></tr></tbody></table></center></div>
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| 28 |
<div align="center"><center><table border="1"><tbody><tr><td class="wborder">
<p align="justify"><em>En application de l'article 49 de la loi organique
relative aux lois de finances, pour le retour des réponses du
Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent
projet de loi de finances, la <strong>date limite était fixée au
10 octobre 2017.</strong> </em></p>
<p align="justify"><em>À cette date, 98 %<strong> des réponses
au questionnaire budgétaire étaient parvenues à vos
rapporteurs spéciaux</strong>.</em> </p>
</td></tr></tbody></table></center></div>
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<ul>
<li class="first"><a class="link-list" href="l17-108-33.html">Sommaire</a></li><li><a class="link-next" href="l17-108-331.html">Page suivante</a></li></ul>
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<h2><a name="_Toc467574437"></a><a name="_Toc494876323"></a><a name="_Toc496775094"></a><a name="_Toc496882619"></a><a name="_Toc497323375"></a><a name="_Toc497396462"></a><a name="_Toc497403811"></a><a name="_Toc497405257"></a><a name="_Toc497468256"></a><a name="_Toc497485373"></a><a name="_Toc497486970"></a><a name="_Toc497487028"></a><a name="_Toc497487079"></a><a name="_Toc497733906"></a><a name="_Toc497733975"></a><a name="_Toc497734062"></a><a name="_Toc497734423"></a><a name="_Toc497812426"></a><a name="_Toc497822440"></a><a name="_Toc497822495"></a><a name="_Toc497822550"></a><a name="_Toc497831018"></a><a name="_Toc497831186"></a><a name="_Toc497835197"></a><a name="_Toc499046995"></a><a name="_Toc499047052"></a><a name="_Toc499047109"></a><a name="_Toc499047166"></a><a name="_Toc499047406"></a><a name="_Toc499047463"></a><a name="_Toc499047535"></a><a name="_Toc499128187"></a><a name="_Toc499832439"></a><a name="_Toc499832677"></a><a name="_Toc499832735"></a><a name="toc1"></a> PREMIÈRE PARTIE - LES
CONCOURS BUDGÉTAIRES À L'AGRICULTURE</h2>
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<p align="justify">Le présent projet de loi de finances propose de doter
la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires
rurales » (AAFAR)<sup>1<a name="fnref1"></a>(<a href="#fn1">*</a>)</sup>, portée par le ministère de
l'agriculture et de l'alimentation (MAA) de <strong>3,322 milliards
d'euros en AE et 3,435 milliards d'euros en CP </strong>(hors fonds
de concours).</p>
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<p align="center"><strong>Évolution 2017-2018 de la
mission<br/>« Agriculture, alimentation, forêt et affaires
rurales »</strong></p>
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<p align="center"><em>(en millions d'euros et en %)</em></p>
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<div align="justify"><table border="2" cellpadding="2"><tbody><tr>
<td align="left" rowspan="2" valign="middle">
<p align="left"><strong>Programmes</strong></p>
</td>
<td align="left" colspan="2" valign="middle">
<p align="center"><strong>LFI 2017</strong></p>
</td>
<td align="left" colspan="2" valign="middle">
<p align="center"><strong>Projet de loi de finances 2018</strong></p>
</td>
<td align="left" colspan="2" valign="middle">
<p align="center"><strong>Évolution</strong></p>
</td>
</tr>
<tr>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="center">AE</p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="center">CP</p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="center">AE</p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="center">CP</p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="center">AE</p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="center">CP</p>
</td>
</tr>
<tr>
<td align="left" valign="middle">
<p align="left">149 « Compétitivité et durabilité
de l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et
de l'aquaculture »</p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right">2 266,6</p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right">2 232,7</p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right">2 117,1</p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right">2 225,4</p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right">- 6,6 %</p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right">- 0,3 %</p>
</td>
</tr>
<tr>
<td align="left" valign="middle">
<p align="left">206 « Sécurité et qualité
sanitaires de l'alimentation »</p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right">508,2</p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right">505,7</p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right">555,0</p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right">553,0</p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right">+ 10,8 %</p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right">+ 9,3 %</p>
</td>
</tr>
<tr>
<td align="left" valign="middle">
<p align="left">215 « Conduite et pilotage des politiques de
l'agriculture »</p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right">653,6</p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right">652,7</p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right">650,2</p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right">656,2</p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right">- 0,05 %</p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right">+ 0,05 %</p>
</td>
</tr>
<tr>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="left"><strong>Total mission</strong></p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right"><strong>3 428,4</strong></p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right"><strong>3 391,1</strong></p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right"><strong>3 322,3</strong></p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right"><strong>3 434,7</strong></p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right"><strong>- 3,1 %</strong></p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right"><strong>+ 1,3 %</strong></p>
</td>
</tr>
<tr>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right"><em>dont dépenses de personnel</em></p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right"><em>868,5</em></p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right"><em>868,5</em></p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right"><em>887,1</em></p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right"><em>887,1</em></p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right"><em>+ 2,1 %</em></p>
</td>
<td align="left" valign="bottom">
<p align="right"><em>+ 2,1 %</em></p>
</td>
</tr>
</tbody></table></div>
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| 35 |
<p align="center"><em>Source : projet annuel de performances annexé
au projet de loi de finances pour 2018</em></p>
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| 36 |
<p align="justify">Dans la présentation qui en est faite par le
Gouvernement, le projet budgétaire de la mission renouerait avec
l'exigence de sincérité. Toutes choses égales par ailleurs
par rapport au précédent projet de loi de finances et si l'on
considère que ce dernier était insincère, il n'est pas
possible de qualifier de sincère ce projet de budget construit selon des
logiques analogues de sous-budgétisation des dépenses. La
sincérité du budget de la mission supposerait de pouvoir
vérifier que les engagements liés aux choix qui structurent les
politiques publiques financées par la mission sont convenablement
couverts par la programmation budgétaire, ce qui n'est pas le cas en
l'espèce.</p>
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| 37 |
<p align="justify">Par ailleurs, si un projet de budget doit respecter des
principes élémentaires, il doit faire mieux en répondant,
de façon conséquente, aux différents enjeux auxquels se
trouve confrontées les politiques publiques qu'il accompagne.</p>
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| 38 |
<p align="justify">De ce dernier point de vue, le projet de budget de la mission
ne donne pas satisfaction.</p>
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| 39 |
<h3>
<a name="_Toc496775095"></a><a name="_Toc496882620"></a><a name="_Toc497323376"></a><a name="_Toc497396463"></a><a name="_Toc497403812"></a><a name="_Toc497405258"></a><a name="_Toc497468257"></a><a name="_Toc497485374"></a><a name="_Toc497486971"></a><a name="_Toc497487029"></a><a name="_Toc497487080"></a><a name="_Toc497733907"></a><a name="_Toc497733976"></a><a name="_Toc497734063"></a><a name="_Toc497734424"></a><a name="_Toc497812427"></a><a name="_Toc497822441"></a><a name="_Toc497822496"></a><a name="_Toc497822551"></a><a name="_Toc497831019"></a><a name="_Toc497831187"></a><a name="_Toc497835198"></a><a name="_Toc499046996"></a><a name="_Toc499047053"></a><a name="_Toc499047110"></a><a name="_Toc499047167"></a><a name="_Toc499047407"></a><a name="_Toc499047464"></a><a name="_Toc499047536"></a><a name="_Toc499128188"></a><a name="_Toc499832678"></a><a name="_Toc499832736"></a><a name="toc2"></a><a name="toc3"></a><a name="toc4"></a><a name="toc5"></a>I. UN BUDGET QUI CULTIVE
LES APPARENCES</h3>
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| 40 |
<h4><a name="_Toc496775096"></a><a name="_Toc496882621"></a><a name="_Toc497323377"></a><a name="_Toc497396464"></a><a name="_Toc497403813"></a><a name="_Toc497405259"></a><a name="_Toc497468258"></a><a name="_Toc497485375"></a><a name="_Toc497486972"></a><a name="_Toc497487030"></a><a name="_Toc497487081"></a><a name="_Toc497733908"></a><a name="_Toc497733977"></a><a name="_Toc497734064"></a><a name="_Toc497734425"></a><a name="_Toc497812428"></a><a name="_Toc497822442"></a><a name="_Toc497822497"></a><a name="_Toc497822552"></a><a name="_Toc497831020"></a><a name="_Toc497831188"></a><a name="_Toc497835199"></a><a name="_Toc499046997"></a><a name="_Toc499047054"></a><a name="_Toc499047111"></a><a name="_Toc499047168"></a><a name="_Toc499047408"></a><a name="_Toc499047465"></a><a name="_Toc499047537"></a><a name="_Toc499128189"></a><a name="_Toc499832679"></a><a name="_Toc499832737"></a><a name="toc6"></a><a name="toc7"></a><a name="toc8"></a><a name="toc9"></a>A. UN PROJET DE BUDGET
INSCRIT DANS UN CONTEXTE CHAOTIQUE</h4>
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| 41 |
<h5><a name="_Toc496775097"></a><a name="_Toc496882622"></a><a name="_Toc497323378"></a><a name="_Toc497396465"></a><a name="_Toc497403814"></a><a name="_Toc497405260"></a><a name="_Toc497468259"></a><a name="_Toc497485376"></a><a name="_Toc497486973"></a><a name="_Toc497487031"></a><a name="_Toc497487082"></a><a name="_Toc497733909"></a><a name="_Toc497733978"></a><a name="_Toc497734065"></a><a name="_Toc497734426"></a><a name="_Toc497812429"></a><a name="_Toc497822443"></a><a name="_Toc497822498"></a><a name="_Toc497822553"></a><a name="_Toc497831021"></a><a name="_Toc497831189"></a><a name="_Toc497835200"></a><a name="_Toc499046998"></a><a name="_Toc499047055"></a><a name="_Toc499047112"></a><a name="_Toc499047169"></a><a name="_Toc499047409"></a><a name="_Toc499047466"></a><a name="_Toc499047538"></a><a name="_Toc499128190"></a><a name="_Toc499832680"></a><a name="_Toc499832738"></a><a name="toc10"></a><a name="toc11"></a><a name="toc12"></a><a name="toc13"></a>1. Des dépenses
non dotées, des dotations non dépensées</h5>
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| 42 |
<p align="justify">L'appréciation du budget de la loi de finances initiale
destiné à notre politique agricole et de l'alimentation est
perturbée ces dernières années par d'importants mouvements
de crédits intervenant en cours de gestion. </p>
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| 43 |
<p align="justify">Qu'ils concernent les crédits de l'année de base
retracés dans la loi de finances en cours ou ceux de l'exercice couvert
par le projet de loi de finances ils ont pour effet de modifier les
équilibres budgétaires à un point tel que les choix
budgétaires, sans être totalement illisibles, s'en trouvent pris
dans une sorte de relativisme qui brouille une bonne partie des repères
usuels. </p>
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| 44 |
<p align="justify">Destinés à couvrir des besoins apparus en cours
d'année en lien avec des événements de toutes sortes ou
avec les affres de la gestion des interventions agricoles, ces ajustements
traduisent aussi un défaut de crédibilité des lois de
finances de l'année, que votre rapporteur spécial
<strong>Alain Houpert</strong> a régulièrement
dénoncé comme manifestant un <strong>manque de
sincérité des différents « budgets
agricoles » </strong>qu'il a eu l'honneur de rapporter.</p>
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| 45 |
<p align="justify">Si <strong>cette appréciation</strong>, qui a
reçu une forme de consécration dans les travaux sur la situation
des finances publiques réalisés par la Cour des comptes à
la suite de l'élection du nouveau Président de la
République<strong>, a pu être nuancée</strong>, votre
rapporteur spécial <strong>Yannick Botrel estimant difficile de
provisionner des aléas se prêtant mal à la
prévision</strong>, force est de reconnaître que les ajustements
de grande ampleur des dotations budgétaires réservées au
monde agricole ces dernières années traduisent l'existence
d'engagements latents mal provisionnés un temps et qu'il faut bien se
résoudre à budgéter quand leur manifestation ne peut plus
être différée.</p>
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| 46 |
<p align="justify">Plus techniquement, il convient de considérer, d'abord,
que <strong>ces évolutions très heurtées viennent
relativiser les observations qu'il est possible de porter sur les grandes
évolutions de crédits des projets de loi de finances pour
l'année à venir</strong>, du fait tant des révisions
fréquentes qui les frappent en cours d'année que des
difficultés à déterminer la solidité et la
signification même de la base de comparaison qu'offrent les
crédits de l'année en cours. En effet, il est fréquent que
ceux-ci soient profondément remaniés par le collectif de fin
d'année alors même qu'ils reflètent plus ou moins des
facteurs exceptionnels, de peu de portée si l'on veut apprécier
l'effort structurel du pays en faveur de son agriculture. Par ailleurs, il faut
bien prendre en compte <strong>les incidences pratiques des errements
budgétaires</strong>. Les <strong>impasses budgétaires sont
également des impasses de gestion </strong>au fond desquelles les
gestionnaires sont pris entre des injonctions contradictoires et quelque
peu inconfortables : dépenser ce qu'ils n'ont pas ;
économiser ce qu'ils devraient en dépenser. </p>
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| 47 |
<div align="center"><center><table border="1"><tbody><tr><td class="wborder">
<p align="center"><strong>L'exemple de l'exécution budgétaire en
2016</strong></p>
<p align="justify">On rappelle que jusqu'en 2016, les interventions de l'actuel
programme 149 étaient réparties en deux programmes :
l'un concernant la politique forestière (ancien programme 149),
l'autre correspondant aux diverses mesures de soutien aux exploitations
agricoles (programme 154).</p>
<p align="justify">S'agissant du programme 149, un solde d'exécution
avait pu être constaté. Le taux de consommation des crédits
ouverts en loi de finances initiale s'était établi à
84,6 % en crédits de paiement tandis que le taux de consommation
des crédits finalement ouverts avait été sensiblement
supérieur à 96,5 %, compte tenu d'importantes annulations de
crédits en cours d'année (plus de 34 millions d'euros, soit
près de 12 % des dotations de la loi de finances initiale).</p>
<p align="justify">La situation avait été tout autre pour le
programme 154 dont le taux d'exécution des crédits de la loi
de finances initiale avait atteint 131,2 % (en crédits de paiement)
alors que le taux d'exécution des dotations finalement ouvertes n'avait
été de son côté que de 86 %. La loi de finances
de l'année avait ouvert 1 279,6 millions d'euros de
crédits de paiement mais ceux-ci avaient été
augmentés de 671,4 millions d'euros en cours d'année, les
688,2 millions d'euros ouverts par la loi de finances rectificative de fin
d'année ayant dépassé de beaucoup les annulations de
crédits décidées en cours de gestion. Finalement, en
contrepoint de dotations disponibles se montant à
1 951 millions d'euros, le solde d'exécution a
été de 272,3 millions d'euros, 259,2 millions d'euros
se trouvant gelés par précaution en fin de période en
prévision des demandes de reports de crédits prévisibles
compte tenu des retards de paiement concernant principalement
l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN).</p>
<p align="justify">On relève également que tant les crédits
destinés à verser l'ICHN que ceux devant financer le dispositif
d'allègement de cotisations sociales des travailleurs occasionnels
(TO/DE) ont été « surgelés » dans
l'attente de crédits nouveaux pour financer d'autres dépenses
urgentes. Ainsi, ce n'est qu'en toute fin d'année 2016 qu'a
été versée à la CCMSA la compensation
budgétaire due par l'État au titre des exonérations de
cotisations sociales, en contravention avec la convention du
29 février 2008 qui en prévoit le règlement par trois
versements (février, juin et novembre) contraignant la Caisse à
demander à l'ACOSS une majoration de ses concours financiers.</p>
</td></tr></tbody></table></center></div>
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| 48 |
<h5><a name="_Toc497323379"></a><a name="_Toc497396466"></a><a name="_Toc497403815"></a><a name="_Toc497405261"></a><a name="_Toc497468260"></a><a name="_Toc497485377"></a><a name="_Toc497486974"></a><a name="_Toc497487032"></a><a name="_Toc497487083"></a><a name="_Toc497733910"></a><a name="_Toc497733979"></a><a name="_Toc497734066"></a><a name="_Toc497734427"></a><a name="_Toc497812430"></a><a name="_Toc497822444"></a><a name="_Toc497822499"></a><a name="_Toc497822554"></a><a name="_Toc497831022"></a><a name="_Toc497831190"></a><a name="_Toc497835201"></a><a name="_Toc499046999"></a><a name="_Toc499047056"></a><a name="_Toc499047113"></a><a name="_Toc499047170"></a><a name="_Toc499047410"></a><a name="_Toc499047467"></a><a name="_Toc499047539"></a><a name="_Toc499128191"></a><a name="_Toc499832681"></a><a name="_Toc499832739"></a><a name="toc14"></a><a name="toc15"></a><a name="toc16"></a><a name="toc17"></a>2. Un projet de budget
pour 2018 sur lequel pèse l'épée de Damoclès de
l'exécution 2017</h5>
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| 49 |
<p align="justify">Le projet de budget pour 2018<strong> </strong>ne saurait
être apprécié indépendamment des conditions de la
programmation budgétaire de l'année en cours<strong>.
</strong></p>
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| 50 |
<p align="justify">Sa crédibilité dépend de l'issue
réservée aux difficultés qu'elle présente et qui
témoignent d'une<strong> </strong>gestion existentielle du budget
agricole confrontée à des impasses de financement
récurrentes et recourant à des expédients au
détriment de la sécurité financière des
exploitations agricoles (et de certains organismes partenaires) et au prix de
la crédibilité des objectifs poursuivis par la politique
agricole, notamment pour les plus fragiles des acteurs de l'agriculture
française.</p>
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| 51 |
<p align="justify"><strong>Le projet de budget pour 2018 n'échappe pas
à ces difficultés. On doit même signaler que, d'ores et
déjà, çà et là, il les incarne et les
consacre malgré une communication gouvernementale affirmant le
contraire.</strong></p>
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| 52 |
<p align="justify"><strong>L'exécution 2017</strong> n'est pas
achevée mais elle témoigne d'enchaînements analogues
à ceux survenus en 2016 (et est placée sous leur influence
directe) et crée des problèmes de programmation financière
aigus. On peut en suggérer un résumé en mentionnant l'avis
défavorable rendu par le contrôleur budgétaire et comptable
ministériel (CBCM) sur la programmation des crédits pour 2017.</p>
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| 53 |
<p align="justify">Les tableaux ci-dessous présentent ainsi les impasses
de financement identifiées par le contrôleur budgétaire et
comptable ministériel sur le nouveau programme 149 tel qu'issu de
la fusion des programmes 154 et 149 ancien.</p>
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| 54 |
<p align="justify"><strong>Le</strong> <strong>total des impasses
identifiées par le CBCM s'élève à
1 059,3 millions d'euros</strong> dont <strong>414,6 millions
d'euros au titre des refus d'apurement européens</strong>. Compte tenu
du dégel intégral de la réserve de précaution
(151,8 millions d'euros dont 105,9 millions sur des lignes
considérées comme « à dégel
obligatoire » par le CBCM, donnée qui conduit à
relativiser considérablement la dimension opérationnelle de la
réserve de précaution appliquée au crédits de la
mission) et des reports massifs de crédits de l'exercice 2016 sur
l'exercice 2017 (280,7 millions d'euros) en lien avec l'ouverture tardive
réalisée dans la loi de finances rectificative de fin 2016,
<strong>l'impasse nette de financement de l'exercice 2017 s'élève
encore</strong>, selon le CBCM,<strong> à 626,8 millions
d'euros</strong>, <strong>dont 212,2 millions d'euros de refus d'apurement
européen</strong>. Il y aurait lieu de définir avec
précision une méthodologie plus rigoureuse de chiffrage de la
réserve de précaution qui aurait vocation à être
appliquée sur le long terme.</p>
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| 55 |
<p align="center"><strong>Impasses budgétaires identifiées par le
contrôleur budgétaire <br/>et comptable
ministériel</strong></p>
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| 56 |
<p align="center"><em>Source : Rapport du contrôleur budgétaire
et comptable ministériel sur la répartition des crédits
pour 2017</em></p>
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| 57 |
<p align="justify">Dans ces conditions, <strong>il y a tout lieu d'envisager des
ouvertures complémentaires de fin d'année du même ordre que
celle du « collectif » de fin 2016</strong>.</p>
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| 58 |
<p align="justify"><strong>Mais, dans l'état de l'information fournie au
Parlement par le Gouvernement, rien ne permet d'en donner la garantie.
</strong></p>
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| 59 |
<p align="justify"><strong>En toute hypothèse, en l'absence de corrections
apportées au dispositif actuel de financement de la politique agricole
pour 2017, le projet de budget pour 2018 devrait n'être
considéré que comme purement virtuel.</strong></p>
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| 60 |
<p align="justify">Sans préjuger d'évolutions qui pourraient encore
advenir au cours de cette fin d'année, il reste que, d'ores et
déjà, <strong>le projet de budget pour 2018 entérine en
partie le choix de ne pas couvrir toutes les impasses budgétaires de
l'année en cours en 2017</strong>. En effet, il comporte des
crédits destinés à acquitter des dépenses qui
auraient dû être payées (et donc budgétées) en
2017 (voir <em>infra</em>), choix qui, loin d'être un motif de
satisfaction, incarne une forme de cavalerie budgétaire (voir
<em>infra</em>) mise en oeuvre au détriment des agriculteurs.</p>
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| 61 |
<p align="justify">En quelque sorte, <strong>le budget proposé pour 2018
vient consacrer les pratiques de l'exécution budgétaire de
l'année en cours, pourtant dénoncées avec insistance par
le gouvernement à la suite du rapport de la Cour des comptes du 29 juin
2017 et que ce dernier indiquait avoir corrigé. </strong></p>
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| 62 |
<p align="justify">Force est de conclure cette introduction par plusieurs
observations.</p>
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| 63 |
<p align="justify">En premier lieu, la base de comparaison des dotations
demandées pour 2018 se trouve d'emblée très
supérieure à celle qu'extériorise le projet annuel de
performances pour 2018. Celui-ci ne récapitule que des crédits
ouverts en loi de finances initiale pour 2017. Or, ceux-ci sont
inférieurs de plus d'un milliard aux besoins effectifs de l'exercice en
cours, déficit considérable en termes relatifs puisqu'à
mettre en rapport avec des ouvertures initiales de 2 232,7 millions
d'euros.</p>
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| 64 |
<p align="justify">En second lieu, une sorte de « cavalerie »
semble de pratique courante dans la gestion des crédits de la mission.
Les déficits consentis dans la programmation initiale des
crédits, qui ne couvre pas l'ensemble des engagements certains à
payer au cours de l'année, et, en particulier, le cumul des droits
ouverts lors des exercices précédents et au titre de l'exercice
en cours, conduisent à reporter les paiements relatifs à
plusieurs dépenses retracées dans le budget de l'année,
généralement de guichet, ou, à tout le moins,
inéluctables, jusqu'en fin d'année dans l'attente de
crédits complémentaires ouverts en loi de finances rectificative,
dont certains ne seront consommés que lors de l'exercice
ultérieur à partir des reports de crédits provenant du
solde d'exécution budgétaire entre les crédits ouverts par
l'ensemble des textes financiers de l'année (loi de finances initiale et
lois de finances rectificatives) et les dépenses de l'exercice. </p>
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| 65 |
<p align="justify"><a href="#fnref1">*</a> <sup><em>1</em></sup><em> Des
évolutions ont influé sur la mission au cours des cinq
dernières années, processus qui se prolonge pour 2018. En premier
lieu, on peut rappeler que la mission s'appelait jusqu'au projet de loi de
finances 2013 « Agriculture, pêche, alimentation,
forêt et affaires rurales ». Les crédits de la
pêche qui avaient alors été transférés
à la mission « Écologie, développement et
aménagement durables », sont réintégrés
cette année dans le périmètre de la mission sans que
l'intitulé de la mission ne s'en trouve modifié. En second lieu,
l'an dernier, les crédits de la forêt avaient été
fondus avec ceux de la performance économique et environnementale des
entreprises dans le programme 149. Pour mémoire, en 2016, le projet
de loi de finances initiale proposait d'ouvrir 277,7 millions d'euros
d'autorisations d'engagement et 291,3 millions d'euros de crédits
de paiement au titre du programme 149 alors consacré à la
seule politique forestière.</em></p>
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| 67 |
<h4><a name="_Toc497323380"></a><a name="_Toc497396467"></a><a name="_Toc497403816"></a><a name="_Toc497405262"></a><a name="_Toc497468261"></a><a name="_Toc497485378"></a><a name="_Toc497486975"></a><a name="_Toc497487033"></a><a name="_Toc497487084"></a><a name="_Toc497733911"></a><a name="_Toc497733980"></a><a name="_Toc497734067"></a><a name="_Toc497734428"></a><a name="_Toc497812431"></a><a name="_Toc497822445"></a><a name="_Toc497822500"></a><a name="_Toc497822555"></a><a name="_Toc497831023"></a><a name="_Toc497831191"></a><a name="_Toc497835202"></a><a name="_Toc499047000"></a><a name="_Toc499047057"></a><a name="_Toc499047114"></a><a name="_Toc499047171"></a><a name="_Toc499047411"></a><a name="_Toc499047468"></a><a name="_Toc499047540"></a><a name="_Toc499128192"></a><a name="_Toc499832682"></a><a name="_Toc499832740"></a><a name="toc18"></a><a name="toc19"></a><a name="toc20"></a><a name="toc21"></a>B. LA TRÈS
RELATIVE STABILITÉ DES DOTATIONS DEMANDÉES POUR 2018</h4>
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| 68 |
<p align="justify">Face à une programmation financière semblant
souvent creuser des trous budgétaires pour combler les trous
budgétaires creusés l'année précédente, le
projet de budget initial pour 2018 semble échapper, par son apparente
stabilité, aux heurts d'une gestion budgétaire qualifiée
de chaotique par la Cour des comptes. Au moins pour les crédits de
paiement, la dotation demandée pour 2018 apparaît globalement
stabilisée. Les crédits de paiement connaissent une progression
de 1,3 % en ligne avec l'inflation prévisible si bien qu'en valeur
réelle ils se trouvent stabilisés.</p>
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| 69 |
<p align="justify">Mais, outre la très faible significativité des
inscriptions budgétaires dans leur état actuel du fait des
conditions hasardeuses de l'exécution budgétaire en 2017, il y a
lieu, pour jauger d'une stabilisation, qui apparaît d'emblée
très relative, de tenir compte de modifications de
périmètre aux effets considérables et des très
fortes incertitudes quant aux charges qui pourraient apparaître au cours
de l'année 2018 (voir <em>infra</em>, les développements
spécifiquement consacrés au programme 149).</p>
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| 70 |
<p align="justify">Par ailleurs, les éléments de programmation
budgétaire à moyen terme, qui ne laissent d'être
préoccupants, doivent être pris en compte.</p>
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| 71 |
<h5><a name="_Toc497323381"></a><a name="_Toc497396468"></a><a name="_Toc497403817"></a><a name="_Toc497405263"></a><a name="_Toc497468262"></a><a name="_Toc497485379"></a><a name="_Toc497486976"></a><a name="_Toc497487034"></a><a name="_Toc497487085"></a><a name="_Toc497733912"></a><a name="_Toc497733981"></a><a name="_Toc497734068"></a><a name="_Toc497734429"></a><a name="_Toc497812432"></a><a name="_Toc497822446"></a><a name="_Toc497822501"></a><a name="_Toc497822556"></a><a name="_Toc497831024"></a><a name="_Toc497831192"></a><a name="_Toc497835203"></a><a name="_Toc499047001"></a><a name="_Toc499047058"></a><a name="_Toc499047115"></a><a name="_Toc499047172"></a><a name="_Toc499047412"></a><a name="_Toc499047469"></a><a name="_Toc499047541"></a><a name="_Toc499128193"></a><a name="_Toc499832683"></a><a name="_Toc499832741"></a><a name="toc22"></a><a name="toc23"></a><a name="toc24"></a><a name="toc25"></a>1. Une modification de
structure de grande ampleur</h5>
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| 72 |
<p align="justify">Le projet de budget pour 2018 est tributaire d'une
<strong>profonde restructuration </strong>du programme 149. </p>
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| 73 |
<p align="justify">Les <strong>crédits destinés à financer
la protection sociale</strong> des exploitants <strong>diminuent de
435,5 millions d'euros</strong> tandis que les <strong>crédits
ouverts au titre de l'action 27 « Moyens de mise en oeuvre des
politiques publiques et gestion des interventions »</strong>
<strong>de ce programme </strong>progressent de <strong>306,2 millions
d'euros, principalement sous l'effet de l'inscription d'une dotation
provisionnelle</strong> de <strong>300 millions d'euros</strong>. </p>
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| 74 |
<p align="justify">Une partie importante de la solidarité nationale au
bénéfice des exploitants agricoles se trouve ainsi
transférée du budget de l'État vers l'architecture
générale du financement de la protection sociale, qui
relève des équilibres des lois de financement de la
sécurité sociale. </p>
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| 75 |
<p align="justify">Ce troc, qui pourrait se révéler
désavantageux pour les exploitants agricoles du fait de la hausse de
leur contribution au financement de la protection sociale (voir <em>infra</em>)
soulage considérablement les charges inscrites au budget.</p>
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| 76 |
<p align="justify">En revanche, le niveau des charges publiques ne devraient pas
ressortir diminué de cette évolution qui peut, sous cet angle,
s'analyser comme un simple changement de périmètre comptable.</p>
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| 77 |
<p align="justify">Cette économie budgétaire est partiellement
compensée par l'inscription d'une <strong>dotation provisionnelle
globale</strong> destinée à financer la survenance d'un certain
nombre de sinistres sanitaires, environnementaux ou de gestion. </p>
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| 78 |
<p align="justify">Vos rapporteurs spéciaux tendent à
considérer cette inscription avec faveur, dans la mesure où elle
pourrait rapprocher le projet de budget d'une plus grande
sincérité.</p>
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| 79 |
<p align="justify">Toutefois, hormis les réserves précisées
ci-dessous sur ce point particulier du fait des inconnues portant sur les
engagements latents du budget agricole, force est d'observer que la dotation
dont s'agit n'a pas <em>a priori</em> vocation à être
dépensée, en dehors de la survenance de dépenses
imprévisibles. Elle constitue une réserve assurantielle
appelée à financer les suites de sinistres dont la nature
très diversifiée doit, au demeurant, être soulignée
dans la mesure où les dépenses associées
présenteraient des conséquences très inégales pour
les agriculteurs. Dans l'hypothèse où cette cagnotte serait
utilisée pour financer les impérities de la gestion par la France
des interventions agricoles européennes, son emploi, consacré
à régler les dettes de l'Etat, ne profiterait que de façon
très indirecte aux exploitations.</p>
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| 80 |
<p align="justify"><strong>Dans ces conditions, il n'est pas possible de compter,
sans bénéfice d'inventaire, les 300 millions d'euros ouverts en
2018 au rang des dotations représentatives des concours à
l'agriculture française.</strong></p>
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| 81 |
<h5><a name="_Toc497323382"></a><a name="_Toc497396469"></a><a name="_Toc497403818"></a><a name="_Toc497405264"></a><a name="_Toc497468263"></a><a name="_Toc497485380"></a><a name="_Toc497486977"></a><a name="_Toc497487035"></a><a name="_Toc497487086"></a><a name="_Toc497733913"></a><a name="_Toc497733982"></a><a name="_Toc497734069"></a><a name="_Toc497734430"></a><a name="_Toc497812433"></a><a name="_Toc497822447"></a><a name="_Toc497822502"></a><a name="_Toc497822557"></a><a name="_Toc497831025"></a><a name="_Toc497831193"></a><a name="_Toc497835204"></a><a name="_Toc499047002"></a><a name="_Toc499047059"></a><a name="_Toc499047116"></a><a name="_Toc499047173"></a><a name="_Toc499047413"></a><a name="_Toc499047470"></a><a name="_Toc499047542"></a><a name="_Toc499128194"></a><a name="_Toc499832684"></a><a name="_Toc499832742"></a><a name="toc26"></a><a name="toc27"></a><a name="toc28"></a><a name="toc29"></a>2. Un premier pas vers
un repli des soutiens aux exploitations</h5>
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| 82 |
<p align="justify">C'est encore par d'autres aperçus qu'il convient de
nuancer l'apparente stabilité du budget agricole pour 2018. Outre les
évolutions contrastées entre les programmes il y a lieu de
constater qu'elle ne s'étend pas aux autorisations d'engagement, dont la
programmation qui traduit les orientations budgétaires à plus
long terme doivent être considérées comme d'autant plus
négatives que la programmation pluriannuelle des finances publiques les
ancrent dans le moyen terme.</p>
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| 83 |
<h6><a name="_Toc497323383"></a><a name="_Toc497396470"></a><a name="_Toc497403819"></a><a name="_Toc497405265"></a><a name="_Toc497468264"></a><a name="_Toc497485381"></a><a name="_Toc497486978"></a><a name="_Toc497487036"></a><a name="_Toc497487087"></a><a name="_Toc497733914"></a><a name="_Toc497733983"></a><a name="_Toc497734070"></a><a name="_Toc497734431"></a><a name="_Toc497812434"></a><a name="_Toc497822448"></a><a name="_Toc497822503"></a><a name="_Toc497822558"></a><a name="_Toc497831026"></a><a name="_Toc497831194"></a><a name="_Toc497835205"></a><a name="_Toc499047003"></a><a name="_Toc499047060"></a><a name="_Toc499047117"></a><a name="_Toc499047174"></a><a name="_Toc499047414"></a><a name="_Toc499047471"></a><a name="_Toc499047543"></a><a name="_Toc499128195"></a><a name="_Toc499832685"></a><a name="_Toc499832743"></a><a name="toc30"></a><a name="toc31"></a><a name="toc32"></a><a name="toc33"></a>a) Un programme 149
sous pression</h6>
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http://www.senat.fr/rap/l17-108-33/l17-108-33.html
| 84 |
<p align="justify">Le programme 149 qui regroupe les interventions
correspondant au renforcement des exploitations agricoles répondant
à des choix structurels de politique de développement agricole et
rural. Particulièrement significatif pour les exploitants, il subit une
contraction de ses moyens. Déjà importante pour les seuls
crédits de paiement (- 0,3 % en valeur et, ainsi plus de
1 % en volume), elle ressort comme tout à fait considérable
pour les autorisations d'engagement. Celles-ci reculent de plus de 6 %.</p>
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| 85 |
<p align="justify">Le programme 206 consacré à la
sécurité sanitaire de l'alimentation connaît, de son
côté, une forte progression de ses crédits (9,3 % en
CP ; plus de 10 % en AE). Compte tenu de son poids relatif, cette
dynamique n'alourdit les charges budgétées que de
47,3 millions d'euros contre une économie apparente de
7,3 millions d'euros associée au repli de 0,3 % des dotations
du programme 149. Enfin, le programme de financement général
de l'administration de l'agriculture (d'autres dépenses d'administration
sont toutefois logées dans les deux autres programmes de la mission)
connaît une légère augmentation de ses moyens.</p>
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| 86 |
<h6><a name="_Toc497323384"></a><a name="_Toc497396471"></a><a name="_Toc497403820"></a><a name="_Toc497405266"></a><a name="_Toc497468265"></a><a name="_Toc497485382"></a><a name="_Toc497486979"></a><a name="_Toc497487037"></a><a name="_Toc497487088"></a><a name="_Toc497733915"></a><a name="_Toc497733984"></a><a name="_Toc497734071"></a><a name="_Toc497734432"></a><a name="_Toc497812435"></a><a name="_Toc497822449"></a><a name="_Toc497822504"></a><a name="_Toc497822559"></a><a name="_Toc497831027"></a><a name="_Toc497831195"></a><a name="_Toc497835206"></a><a name="_Toc499047004"></a><a name="_Toc499047061"></a><a name="_Toc499047118"></a><a name="_Toc499047175"></a><a name="_Toc499047415"></a><a name="_Toc499047472"></a><a name="_Toc499047544"></a><a name="_Toc499128196"></a><a name="_Toc499832686"></a><a name="_Toc499832744"></a><a name="toc34"></a><a name="toc35"></a><a name="toc36"></a><a name="toc37"></a>b) Des orientations
préoccupantes pour l'avenir</h6>
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| 87 |
<p align="justify">Même si elle résulte également d'autres
déterminants, la forte baisse des autorisations d'engagement du
programme 149 paraît préfigurer le choix d'inscrire les
dépenses agricoles sur une trajectoire baissière au cours des
années à venir tel que l'illustre le projet de loi de
programmation des finances publiques en cours d'examen par le Parlement.</p>
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| 88 |
<p align="justify"><strong>Évolution des crédits de paiement de la
mission (2018-2020)</strong></p>
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| 89 |
<p align="center"><em>(en milliards d'euros)</em></p>
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| 90 |
<div align="center"><table border="2" cellpadding="2"><tbody><tr>
<td align="left" valign="middle"> </td>
<td align="left" valign="middle">
<p align="center"><strong>2018</strong></p>
</td>
<td align="left" valign="middle">
<p align="center"><strong>2019</strong></p>
</td>
<td align="left" valign="middle">
<p align="center"><strong>2020</strong></p>
</td>
<td align="left" valign="middle">
<p align="center"><strong>Écart 2020/2018</strong></p>
</td>
</tr>
<tr>
<td align="left" valign="middle">
<p align="center"><strong>Crédits de paiement</strong></p>
</td>
<td align="left" valign="middle">
<p align="center">3,19</p>
</td>
<td align="left" valign="middle">
<p align="center">2,88</p>
</td>
<td align="left" valign="middle">
<p align="center">2,84</p>
</td>
<td align="left" valign="middle">
<p align="center">- 0,35</p>
</td>
</tr>
</tbody></table></div>
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| 91 |
<p align="center"><em>Source : projet de loi de programmation des finances
publiques pour les années 2018 à 2022</em></p>
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| 92 |
<p align="justify">Les crédits de paiement dessinent une baisse de
350 millions d'euros en 2020 par rapport au projet de budget pour 2018.</p>
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| 93 |
<p align="justify">Il s'agit d'une <strong>réduction (plus de 10 %)
dont l'ampleur considérable doit être appréciée en
fonction d'une série de paramètres. </strong></p>
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| 94 |
<p align="justify"><strong>Il convient d'abord de rappeler que la cible
d'évolution des dépenses des administrations centrales suppose
une croissance en volume de 1 % par an sur la période de
programmation d'où le niveau de priorité accordée à
l'agriculture se déduit aisément. </strong></p>
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| 95 |
<p align="justify"><strong>Encore faut-il considérer que la programmation
budgétaire pour les deux années 2019 et 2020 est
déjà préemptée par 588,3 millions d'euros
correspondant à des dépenses engagées.</strong></p>
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| 96 |
<p align="justify"><strong>Enfin, et peut-être surtout, la programmation
triennale intervient dans un contexte général de très
fortes incertitudes</strong>.</p>
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| 97 |
<p align="justify">Non seulement elle s'étalonne sur un projet de budget
pour 2018 dont la consistance pourrait être très inférieure
aux besoins (du fait des charges reportées et de la survenance de
nouveaux risques ; voir <em>infra</em>) mais encore paraît
négliger un contexte européen offrant la perspective de nouveaux
défis financiers et un contexte mondial de très fortes
tensions.</p>
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| 98 |
<p align="justify">Sur ce dernier point, il suffit de rappeler que le nombre des
personnes souffrant de la faim dans le monde, qui avait reculé ces
dernières années, devrait connaître une augmentation en
2017, la perspective d'une hausse de la demande mondiale de nourriture en lien
notamment avec celle de la population mondiale posant bien les termes d'un
défi alimentaire auquel il est de la responsabilité de la France,
d'autant que de grands voisins y pourraient être particulièrement
confrontés, d'apporter sa contribution.</p>
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| 99 |
<p align="justify">Quant au cadre européen, la nouvelle programmation
financière ne s'ouvre pas sur des perspectives particulièrement
favorables si l'on en juge par la tonalité générale du
débat budgétaire où la politique agricole commune
n'apparaît plus comme une priorité offensive pouvant permettre
à l'Europe d'assumer les responsabilités d'une puissance agricole
mondiale mais comme un élément « à ne pas
sacrifier », ou encore par les incertitudes liées au
« Brexit »<sup>2<a name="fnref2"></a>(<a href="#fn2">*</a>)</sup>.</p>
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| 100 |
<p align="justify"><strong>Dans ces conditions, vos rapporteurs spéciaux
regrettent que le Gouvernement, par les orientations financières qu'il
entend donner à notre politique agricole, ajoute au climat d'ensemble
qui pèse sur l'environnement agricole un facteur d'alourdissement de ses
perspectives.</strong></p>
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| 101 |
<p align="justify"><a href="#fnref2">*</a> <sup><em>2</em></sup><em> Vos
rapporteurs spéciaux ont abordé certains scenarios liés
à cet événement dans leur rapport annexé au rapport
général sur le projet de loi de finances pour 2017.</em></p>
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| 102 |
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| 103 |
<h3>
<a name="_Toc496775100"></a><a name="_Toc496882625"></a><a name="_Toc497323385"></a><a name="_Toc497396472"></a><a name="_Toc497403821"></a><a name="_Toc497405267"></a><a name="_Toc497468266"></a><a name="_Toc497485383"></a><a name="_Toc497486980"></a><a name="_Toc497487038"></a><a name="_Toc497487089"></a><a name="_Toc497733916"></a><a name="_Toc497733985"></a><a name="_Toc497734072"></a><a name="_Toc497734433"></a><a name="_Toc497812436"></a><a name="_Toc497822450"></a><a name="_Toc497822505"></a><a name="_Toc497822560"></a><a name="_Toc497831028"></a><a name="_Toc497831196"></a><a name="_Toc497835207"></a><a name="_Toc499047005"></a><a name="_Toc499047062"></a><a name="_Toc499047119"></a><a name="_Toc499047176"></a><a name="_Toc499047416"></a><a name="_Toc499047473"></a><a name="_Toc499047545"></a><a name="_Toc499128197"></a><a name="_Toc499832687"></a><a name="_Toc499832745"></a><a name="toc38"></a><a name="toc39"></a><a name="toc40"></a><a name="toc41"></a><a name="toc42"></a>II. UN BUDGET LOIN DE RECOUVRIR L'ENSEMBLE DES CONCOURS
PUBLICS À L'AGRICULTURE </h3>
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| 104 |
<p align="justify">Le budget de la mission n'épuise pas l'ensemble des
concours publics à l'agriculture. Au demeurant, sa contribution aux
soutiens publics à l'agriculture suit une tendance à la baisse
depuis quelques années, évolution qui n'est pas sans susciter
quelques interrogations quant aux équilibres ordonnant le financement de
notre politique agricole.</p>
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| 105 |
<h4><a name="_Toc496775101"></a><a name="_Toc496882626"></a><a name="_Toc497323386"></a><a name="_Toc497396473"></a><a name="_Toc497403822"></a><a name="_Toc497405268"></a><a name="_Toc497468267"></a><a name="_Toc497485384"></a><a name="_Toc497486981"></a><a name="_Toc497487039"></a><a name="_Toc497487090"></a><a name="_Toc497733917"></a><a name="_Toc497733986"></a><a name="_Toc497734073"></a><a name="_Toc497734434"></a><a name="_Toc497812437"></a><a name="_Toc497822451"></a><a name="_Toc497822506"></a><a name="_Toc497822561"></a><a name="_Toc497831029"></a><a name="_Toc497831197"></a><a name="_Toc497835208"></a><a name="_Toc499047006"></a><a name="_Toc499047063"></a><a name="_Toc499047120"></a><a name="_Toc499047177"></a><a name="_Toc499047417"></a><a name="_Toc499047474"></a><a name="_Toc499047546"></a><a name="_Toc499128198"></a><a name="_Toc499832688"></a><a name="_Toc499832746"></a><a name="toc43"></a><a name="toc44"></a><a name="toc45"></a><a name="toc46"></a>A. LE BUDGET DE LA
MISSION NE REPRÉSENTE QUE 16 % DE CONCOURS PUBLICS À
L'AGRICULTURE ATTENDUS PLUS DYNAMIQUES QUE LES DÉPENSES
BUDGÉTAIRES EN 2018 </h4>
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| 106 |
<p align="justify">Pour appréhender l'ensemble des concours publics
à l'agriculture, il convient de compléter la considération
des crédits de la mission AAFAR par d'autres transferts publics.</p>
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| 107 |
<p align="justify">Aux 3,435 milliards d'euros de crédits de paiement
demandés pour 2018, il faut ajouter <strong>17,927 milliards
d'euros</strong> d'autres concours publics.</p>
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| 108 |
<p align="center"><strong>Évolution et décomposition des concours
publics à l'agriculture<br/>(2013-2018)</strong></p>
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| 109 |
<p align="center"><em>(en millions d'euros)</em></p>
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| 110 |
<p align="center"><em>Source : commission des finances du Sénat
d'après les données du ministère de l'agriculture et de
l'alimentation</em></p>
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| 111 |
<p align="justify">En six ans, les concours publics à l'agriculture auront
rassemblé <strong>120,1 milliards d'euros</strong>, soit, en
moyenne annuelle, 20 milliards d'euros. </p>
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| 112 |
<p align="justify"><strong>Hors financement de l'enseignement agricole
</strong>(technique et supérieur) et de la <strong>recherche</strong>
(voir le tableau ci-dessous), ils auront totalisé
<strong>109,8 milliards d'euros</strong>.</p>
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| 113 |
<p align="center"><strong>Évolution des dépenses et crédits
de l'enseignement et de la recherche agricoles<br/>(2013-2018)</strong></p>
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| 114 |
<p align="center"><em>(en millions d'euros)</em></p>
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| 115 |
<p align="center"><em>Source : commission des finances du Sénat
d'après les données du ministère de l'agriculture et de
l'alimentation</em></p>
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| 116 |
<p align="justify">Prolongeant une tendance bien installée, les concours
apportés à l'agriculture en 2018, en augmentation de 15,1 %
par rapport à l'année 2013, progresseraient davantage entre 2017
et 2018 que les seules dépenses budgétaires (+ 4,8 %
contre + 1,40 %) et <em>a fortiori </em>que les seules dotations
de la mission (+ 1,3 %).</p>
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| 117 |
<p align="justify">Pourtant, avec 8,907 milliards d'euros de subventions
européennes, les aides versées par l'Europe s'inscriraient en
baisse par rapport à un référentiel théorique pour
2017 de 8,936 milliards d'euros. En 2013, elles étaient encore de
9,132 milliards d'euros et ont ainsi connu un repli de 2,5 % en
valeur sur la période, soit un repli en volume considérable. Ce
recul confirme la tendance des dépenses sur crédits à
décliner. Il est partiellement le reflet des refus d'apurement
communautaire qui, sur la période, ont contraint le budget national
à prendre le relais des paiements en provenance du budget
européen. ce point appelant d'ailleurs la poursuite et
l'approfondissement du travail méthodologique conduit en matière
d'octroi de ces aides afin d'en limiter la portée financière
parfois très conséquente pour l'État. Mais, il correspond
aussi à une programmation financière pluriannuelle qui n'a pas
témoigné d'une volonté de maintenir la politique agricole
commune comme première priorité de l'Union européenne. </p>
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| 118 |
<p align="justify">Les facteurs de soutien à la dynamique des concours
publics agricoles sont ailleurs. Prolongeant également une tendance qui
semblait acquise, ils résident dans la forte croissance attendue des
allègements de cotisations sociales et des dépenses fiscales.
Cumulée leur augmentation apporterait en 2018 269 millions d'euros
aux exploitations agricoles et atteindrait 4,1 %. </p>
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http://www.senat.fr/rap/l17-108-33/l17-108-33.html
| 119 |
<p align="justify">On relèvera qu'avec 1,8 milliard d'euros
l'estimation des dépenses fiscales réalisée par les
comptables nationaux diffère de celle présentée dans le
projet annuel de performances de la mission pour 2018. Il semble que des motifs
méthodologiques soient en cause.</p>
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| 120 |
<p align="justify">Dans l'annexe budgétaire, les 37 dépenses
fiscales désormais rattachées au programme 149 devraient
avoir un coût de 2,862 milliards d'euros en 2018, dont
2,67 milliards d'euros pour les impôts perçus par
l'État et 171 millions d'euros pour les dépenses fiscales
concernant les impôts locaux prises en charge par l'État.</p>
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