Концентрация власти в руках госчиновников — основная причина, по которой законы и ведомства в РФ не в силах обуздать коррупцию, децентрализации недостаточно для роста качества муниципальных услуг, а мер бюджетно-налоговой политики — для снижения волатильности и стимулирования долгосрочных сбережений. К такому выводу пришли авторы доклада Всемирного банка о мировом развитии в 2017 году. По степени несоответствия структуры власти потребностям развития Россия в нем ставится на одно место с Руандой и Турцией.

Доклад Всемирного банка (ВБ) о мировом развитии в 2017 году "Госуправление и закон" исследует, как неравномерное распределение власти в развивающихся странах и странах с переходной экономикой снижает эффективность мер государственной и экономической политики. Авторы оговаривают, что рассматривают госуправление как результат работы над политикой государственных и негосударственных агентов, ограниченных при этом "набором формальных и неформальных правил, которые сформулированы властью и формируют власть".

В документе рассмотрены государственное строительство в Сомали, борьба с коррупцией в Нигерии, причины замедления роста в КНР и развитие городов Индии. Эксперты ВБ приходят к общему выводу: концентрация власти — основная причина низкого качества управления, не позволяющая развивающимся странам эффективно бороться с коррупцией и бедностью и уйти от сырьевой модели развития. Пример России экономисты банка рассматривают лишь в общем, но их выводы заслуживают особого внимания. Так, в ВБ отмечают, что хотя основной целью приватизации госактивов в РФ в 1990-х было повышение их эффективности, в реальности это породило неэффективные олигополии — а также "новый класс олигархии, который сопротивлялся реформам, направленным на развитие конкуренции". Альтернативой ВБ называет опыт Польши, где сначала были созданы условия для появления большого числа новых компаний, заинтересованных в реформах,— и только потом последовала постепенная приватизация госактивов.

Доклад констатирует: чаще всего эффективность и качество реформ, как и темпы развития экономики, определяет баланс интересов групп, допущенных к принятию ключевых решений, ссылаясь при этом на исследование ВБ и института V-Dem о влиянии элит на разработку и исполнение законов (за сто лет в 12 государствах). Для России динамических данных не приводится, но отмечено, что к 2015 году в стране (как в Руанде и Турции) не осталось групп, реально влияющих на политику, кроме высших чиновников (см. график), а единственные реформы, которые реализуются, являются меритократическими и производятся в пользу существующих элит.

Для перезапуска подобных систем управления эксперты ВБ призывают расширить круг элит, вовлеченных в принятие решений, и пересмотреть подход к реформам. Вместо инвестиций в правильные по форме институты в ВБ рекомендуют задуматься об их функциях с учетом имеющейся асимметрии власти. Концентрацию же на укреплении верховенства законов в ВБ советуют дополнить оценкой их реального влияния на общество.

Российские эксперты считают, что в Белом доме и Кремле также осознают ограничения, которые накладывает концентрация власти на развитие страны. "Участие граждан в принятии решений на уровне государства сильно сократилось вместе с ограничением выборов",— признает эксперт Научно-образовательного центра федеральных и региональных программ РАНХиГС Игорь Кокин. Он отмечает активизацию общественных организаций, выделяя ОНФ и общественные палаты,— однако степень их влияния трудно оценить, исследований не проводилось, а доступ к государственным финансовым потокам по-прежнему имеет ограниченный круг больших компаний, "несмотря на законы и пожелания" открыть доступ к ним малому и среднему бизнесу. Глава Центра макроэкономических исследований Сбербанка Юлия Цепляева согласна: низкое качество госуправления является "узким горлышком для всех реформ, часто дискредитирующим все задуманное",— но не ждет последовательности в реформах госуправления, даже если они начнутся: издержки для нынешних элит окажутся очень высоки.

Алексей Шаповалов