O pós-crise na perspectiva da Constituição de 1988
O período pós-pandemia no Brasil será de reconstrução em vários sentidos. A virada de página, após um dos piores períodos políticos já vividos no país, será desafiadora. Os movimentos suprapartidários em curso para a superação do obscurantismo autoritário, para se desdobrarem em ação política capaz de reconduzir o país à plenitude do funcionamento democrático, deverão passar pelo estabelecimento de uma pauta de compromisso entre as várias forças que os integram.
Mais uma vez, isso pode desaguar em propostas de convocação de uma constituinte. A eleição de Bolsonaro e o que ela significou em termos de agressão às bases da democracia sugerem, para alguns, que a "Nova República", iniciada com a redemocratização em 1985, pode ter chegado a um limiteii. A isso se soma uma leitura "cosmética" que outros fazem da CF 88, considerando que seria a oportunidade de "passar a limpo" o seu texto. Há posições à esquerda e à direita que defendem essa revisão. Para o lado conservador, isso significaria retirar os "excessos de direitos" e as "garantias corporativistas"; para outros, conferir mais funcionalidade ao texto.
Em crises anteriores (2009 e 2013), falou-se em "constituinte exclusiva" ou "miniconstituinte", que seria restrita a temas estruturantes para o funcionamento do sistema político (eleições, partidos e representação política) – o núcleo vital da democracia institucionalizada. Essa constituinte exclusiva nunca saiu do papel, porque houve grande resistência da sociedade civil e do meio jurídico. O processo de construção único da CF 88, que lhe deu "cheiro de povo" como nenhum outro na história constitucional brasileira, nas palavras de José Afonso da Silvaiii, não poderia ser colocado em risco por uma aventura fora das regras de revisão previstas no texto constitucional.
Um tópico importante desse reformismo acabou sendo aprovado por emenda constitucional regular (EC 97/2017), no calor da crise política que se seguiu ao impeachment da Presidente Dilma Rousseff e à cassação do Presidente da Câmara, Eduardo Cunha, quando o Congresso proibiu a coligação partidária para eleições proporcionais e reintroduziu a cláusula de desempenho. Aprofundamentos desse tema seriam complexos demais para o momento da reconstrução e é pouco provável que a conjunção de forças seja suficiente para maiores reformas sobre isso, uma vez que os partidos estarão ocupados com a depuração que deve acontecer ao longo das próximas eleições. E os movimentos de renovação política, mesmo tonificados com o aumento da participação da sociedade civil nas iniciativas solidárias durante a pandemia, não têm expressão para impulsionar reformas mais profundas.
Mas, há uma razão de fundo que leva a crer que, de fato, a CF 88 superou os momentos de contestação. O título da ordem social (art. 193 e seguintes) é seu lastro de sustentação. Tanto a estrutura do texto constitucional – iniciado por princípios que remetem à solidariedade e à redução das desigualdades –, como a forma como vêm sendo efetivados os direitos sociais, em políticas públicas de alcance nacional, que articulam de forma inédita os entes federativos, como no caso do Sistema Único de Saúde (art. 198) e da educação (arts. 211 e 212), passaram a compor as fundações do Brasil democrático.
Os resultados das políticas públicas como referência para a reconstrução
O grande tema da agenda da reconstrução, o papel do Estado, deve ser tratado nos marcos da CF 88, em que atualmente já se defrontam duas posições. Para além da antiga disputa econômica entre o equilíbrio fiscal (agora agravado com os gastos extraordinários da pandemia) e a ampliação do gasto público para minimizar os efeitos da desigualdade estrutural (dramaticamente acentuada), as tensões políticas entre as duas visões deverão ficar mais evidentes. O fato de esse conflito ser embalado em questões técnicas, se permite identificar pontos de convergência entre as medidas concretas de cada visão não afasta a decisão política que legitima cada uma delas. As propostas de aumento da tributação dos mais ricos, em linha com o que vem sendo debatido nos países europeus como fonte de custeio de um direito à renda básica permanente e de mecanismos de proteção do trabalho, devem reforçar tensões de classe sobre a atuação do Estado.
Por isso a necessidade de simplificar a comunicação no debate público reclama rótulos. Os fiscalistas falam em "falência do Estado"iv para se referir aos funcionários públicos, que seriam excessivos, distribuídos entre uma elite bem paga e uma massa desqualificada, sem preparo para a provisão de serviços públicos de qualidade. Ou, de maneira mais suave, em nome de uma suposta melhoria das políticas públicas, necessária para evitar que elas sejam apropriadas pelos setores mais organizados da sociedade, acabando por "concentrar ainda mais a renda no país"v, seria conveniente o enxugamento do Estado. Ou ainda, deveriam ser retiradas da CF 88 regras de vinculação e outras disposições que "poderiam estar melhor em leis complementares"vi (aqui combinando-se a abordagem fiscalista com a cosmética).
No campo dos defensores da ampliação da presença do Estado, a CF 88 é um divisor de águas para as políticas públicas no Brasil. Graças a ela, às suas políticas estruturantes e às regras de vinculação do gasto público (não por acaso, seguidamente esvaziadas por regras de desvinculação), o cumprimento dos direitos sociais vem melhorando contínua e consistentemente desde 1988. Progressos na organização dos serviços públicos que lhes dão materialidade e o aprimoramento das "capacidades estatais" – com crescente sofisticação técnica sobre "como atores, instituições e processos são mobilizados e combinados na produção de ações públicas"vii – resultam em evolução evidente do padrão da provisão de direitos no Brasil (pelo menos até 2016). Assim, não apenas o Estado não está falido, mas teve sucesso em construir e coordenar esquemas de ação capazes de orientar os entes públicos e privados para resultados relevantes.
Isso pode ser ilustrado com estudo publicado pelo Todos Pela Educação:
"notícia positiva vem do 5º ano do Ensino Fundamental, onde a aprendizagem em língua portuguesa e matemática segue avançando consistentemente ao longo dos anos. Entre 2007 e 2017 o percentual de estudantes com aprendizado adequado no 5º ano dobrou: em língua portuguesa aumentou de 27,9% para 60,7% (32.8 pontos percentuais) e, em matemática, cresceu de 23,7% para 48,9% (25.2 pp)."viii
Melhora semelhante ocorreu no mesmo período em indicadores de saúde, assistência social, ciência e tecnologia, cultura e nas demais áreas e programas organizados sob a lógica das políticas públicasix. Ou seja, nesse quesito, o Brasil esteve alinhado com a tendência mundial de expansão e melhoria das políticas sociais (que não se alterou, em termos gerais, mesmo depois da crise de 2008, embora não tenha conseguido evitar o crescimento da desigualdade e da pobreza). Como "país retardatário", não apenas participou da "corrida para cima", como também diminuiu a distância em relação aos líderes.x
No entanto, esses resultados nem sempre são reconhecidos. Para enxergá-los é preciso romper a barreira ideológica de que "o Estado brasileiro (…) 'custa muito e serve pouco'. É um grande distribuidor dos recursos que por ele transitam, tarefa que executa mal – sem adequada definição de prioridades, avaliação e controle da qualidade dos serviços prestados."xi
O "Estado invisível" e os desafios para a sustentação política dos direitos sociais
As políticas públicas representaram um importante salto de promoção da cidadania no Brasil dos últimos 30 anos, ainda que insuficiente para o tamanho das demandas civilizatórias. Mas, talvez sejam complexas demais num debate como o que vai se travar na reconstrução. Elas integram o que se poderia chamar de "Estado invisível", porque apesar do seu apelo intuitivo, "a capacidade estatal é um fenômeno latente e não observável diretamente"xii. Além disso, por conta de sua característica e inevitável carga técnica, nem sempre são identificadas com a visão de Estado necessária para lhes dar suporte. Essa, em última análise, não é econômica, mas política.
A questão da separação entre política e políticas públicas foi apresentada de maneira simples pelo ex-presidente Obama a propósito dos protestos raciais de maio de 2020, nos EUA. Apesar de reconhecer a importância do protesto para colocar o problema do racismo na agenda pública, "as aspirações precisam ser traduzidas em leis e práticas institucionais específicas – e numa democracia isso só acontece quando elegemos gestores governamentais que respondem às nossas demandas."xiii
O problema de sustentação política das políticas públicas não é novo. Esping-Andersen, em estudo clássico sobre o welfare state do pós-guerra, mencionava a necessidade de coalizões de classe para sustentar programas de custo elevadoxiv. Nos exemplos históricos que analisa, a sustentação das políticas ocorreu quando havia apoio político. Mas, considerando o declínio das bases do welfare state tradicional (industrialização, organização política do mundo do trabalho em sindicatos e partidos trabalhistas e formação da classe média), no "novo" welfare state do séc. XXI, "a estrutura política de apoio do investimento social permanece um enigma"xv. Como observa Yasha Mounk, os imensos ganhos de produtividade da globalização e da economia digital e de serviços, hoje apropriados por poucas empresas ou trabalhadores especializados, não precisariam necessariamente produzir segmentos marginalizados, desde que houvesse iniciativas redistributivas do Estado, como tributos sobre o patrimônio. Mas,
"as políticas públicas necessárias para fazer isso estão longe de ser simples ou imediatas e, com frequência, são impopulares. Assim, não surpreende que os políticos encontrem cada vez mais dificuldade para vender a ideia de que as coisas são complicadas." xvi
Por isso, a eleição americana de 2016 consagrou um populista que conseguiu canalizar a frustração e raiva de milhões de eleitores
"que viram a simplicidade das propostas de Trump como uma marca de sua autenticidade e determinação e a complexidade das propostas de Clinton como uma marca de sua insinceridade e indiferença."xvii
No Brasil, o Estado social foi constitucionalizado, mas há uma disputa constante pelos sentidos e formas de execução da CF 88. Há um caminho de desacreditar a Constituição, acusando-a de irrealista ou "descolada do PIB", e de esvaziar suas disposições, como vem acontecendo com o financiamento da saúde. O outro é, seguindo mais uma vez Esping-Andersen, compreender os legados institucionais, isto é, como as decisões anteriores contribuíram para a institucionalização das preferências de classe e do comportamento político, como no caso da Escandinávia, em que, ao expandir os serviços sociais e o emprego público, o welfare state participou de forma direta na constituição de uma classe média instrumentalmente ligada à social democracia.
No caso brasileiro, no momento da reconstrução, essa via passará por incorporar o significativo aprendizado institucional que as políticas públicas representam para a promoção da cidadania social no Brasil, tomando-as como base para melhorias de eficiência, de alcance e qualidade.
[1] Sobre o assunto, ver José Pastore, "O trabalho do futuro e o futuro do direito", Revista LTR, setembro de 2019; "A proteção do trabalho independente", Folha 19/8/2019.
Agradeço a Emiliano Brunet (FND-UFRJ) pela interlocução e comentários ao longo da construção deste texto.
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Ana Carla Abrão Costa. A Falência do Estado Brasileiro e a Urgência de uma Reforma Administrativa. Interesse Nacional. (http://interessenacional.com.br/2020/04/03/a-falencia-do-estado-brasileiro-e-a-urgencia-de-uma-reforma-administrativa/)
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Persio Arida. Constitucionalização excessiva prende o país ao passado. Ter que adaptar a Carta a cada mudança do quadro econômico compromete a agilidade das respostas das políticas públicas. Folha de S.Paulo, Ilustríssima, 14/12/2019.
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https://www.todospelaeducacao.org.br/conteudo/meta-3-em-10-anos-aprendizado-adequado-ensino-medio-segue-estagnado-avancos-5-ano-fundamental
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Yasha Mounk. O povo contra a democracia. Por que nossa liberdade corre perigo e como salvá-la. Tradução de Cássio de Arantes Leite e Débora Landsberg. São Paulo: Companhia das Letras, 2019, p. 56.
xvii Mounk, idem, ibidem.
Written by Maria Paula Dallari Bucci
É professora na Faculdade de Direito da USP, Departamento de Direito do Estado. Foi secretária de Educação Superior e Consultora Jurídica do MEC (2005-10). Autora de Fundamentos para uma Teoria Jurídica das Políticas Públicas (Prêmio Jabuti, 2014).