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O controle judicial no processo administrativo disciplinar e a recente jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça
O controle judicial no processo administrativo disciplinar e a recente jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça
Cesar Augusto Godinho da Silva Assis
Publicado em 03/2020 . Elaborado em 02/2020 .
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Atos administrativos
Processo administrativo (Direito Administrativo)
Processo administrativo disciplinar
Controle judicial dos atos administrativos
O texto aborda brevemente aspectos relacionados ao controle judicial do mérito administrativo, especificamente no que tange ao ato punitivo decorrente de processo disciplinar.
A inafastabilidade da jurisdição é garantia individual prevista pelo constituinte originário no art. 5º, inciso XXXV, da Carta Política de 1988, segundo a qual “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.
Assim, a regra é de que toda e qualquer lesão, ou ameaça de lesão, a direito, seja apreciada pelo Poder Judiciário, que não pode se negar a prestar a jurisdição, sob pena de malferir garantia constitucionalmente prevista para o cidadão.
Doutrina majoritária tem admitido que essa garantia constitucional da inafastabilidade da jurisdição tem natureza principiológica, o que a difere, portanto, do tratamento dado às regras. E isso porque, os princípios, diversamente das regras, estão sujeitos à conformação e à restrição, notadamente em razão do caráter dialético do texto constitucional vigente, o qual acampa tanto postulados liberais quanto comunitaristas, que, somados à norma do art. 5º, caput e inciso II, da CF/88, dão ensejo à cláusula geral de liberdade.[1]
Sobre o tema, Virgílio Afonso da Silva[2] ensina que:
[…] a teoria dos princípios sustenta que, em geral, direitos fundamentais são garantidos por uma norma que consagra um direito prima facie. Como visto […], o suporte fático dessa norma — que tem a estrutura de princípio — é o mais amplo possível. Isso implica, entre outras coisas, que a colisão com outras normas pode exigir uma restrição à realização desse princípio. Essas normas constituem, portanto, as restrições ao direito fundamental garantido pelo princípio em questão. (2006, p. 39).
Contudo, embora esse princípio consagre a inafastabilidade da jurisdição, o seu conteúdo não leva a crer, e não impõe, que tudo, necessariamente, deva ser decidido de maneira definitiva pelo Judiciário. Há jurisprudência antiga, por exemplo, que fixa que questões políticas são, em regra, insusceptíveis de controle jurisdicional, o que não faz concluir que isso violaria o princípio da inafastabilidade. A propósito:
EMENTA. Agravo regimental. Mandado de segurança. Questão interna corporis. Atos do Poder Legislativo. Controle judicial. Precedente da Suprema Corte. 1. A sistemática interna dos procedimentos da Presidência da Câmara dos Deputados para processar os recursos dirigidos ao Plenário daquela Casa não é passível de questionamento perante o Poder Judiciário, inexistente qualquer violação da disciplina constitucional. 2. Agravo regimental desprovido (STF, MS 25588 AgR, rel. min. Menezes Direito, Tribunal Pleno, j. em 2/4/2009, DJe 22/4/2009) (grifo nosso)
Na verdade, a lógica adotada pelo sistema constitucional brasileiro leva a crer que o próprio fato de decidir não julgar, já é uma decisão definitiva, o que não atentaria contra a inafastabilidade, não havendo, portanto, falta de prestação jurisdicional.
Dito isto, questiona-se: o Poder Judiciário pode controlar o mérito administrativo da sanção disciplinar?
O Superior Tribunal de Justiça firmou a tese de que o controle judicial no processo disciplinar é restrito. Segundo a “tese 1”, publicada na edição nº 141 da base de jurisprudências em tese do STJ, de 07 de fevereiro de 2020[3]:
1) O controle judicial no processo administrativo disciplinar - PAD restringe-se ao exame da regularidade do procedimento e da legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, não sendo possível nenhuma incursão no mérito administrativo.
Julgados: MS 24126/DF, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 11/12/2019, DJe 17/12/2019; MS 23464/DF, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 11/12/2019, DJe 13/12/2019; MS 17796/DF, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Rel. p/ Acórdão Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 25/09/2019, DJe 19/11/2019; RMS 60913/PI, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/10/2019, DJe 22/10/2019; MS 24031/DF, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 28/08/2019, DJe 16/10/2019; AgInt no MS 25060/DF, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 11/09/2019, DJe 16/09/2019. (Vide Informativo de Jurisprudência N. 367)
Assim, de acordo com a Corte Superior, seria possível o exame de legalidade do ato punitivo. Como exemplo, verifica-se controle de legalidade do ato quando o Judiciário anula uma sanção que deixa de motivá-lo, indicando apenas a fundamentação jurídica. Outra hipótese seria a anulação de sanção precedida de processo em que não foram dispensados contraditório e ampla defesa ao acusado.
No que tange ao mérito administrativo da sanção disciplinar, ou seja, quanto à valoração da motivação e a escolha do objeto do ato punitivo, o STJ, ao que parece, rechaça a hipótese de intromissão do Poder Judiciário, considerando-a irregular caso aconteça. “Ao que parece”.
E isso porque, a impossibilidade de adentar no mérito administrativo não quer dizer que o Judiciário não possa fazer ponderação de valores ao analisar se o ato é, ou não, razoável e proporcional. A primeira razão para tanto é o próprio dever de inafastabilidade que recai sobre o Estado-Juiz.
É que o exame de razoabilidade e proporcionalidade do ato administrativo sancionador é compreendido como exame de devido processo legal. Nesse sentido, concebe-se que só se terá devido processo legal quando forem observados os princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório e segurança jurídica. Essa é a interpretação que se faz numa leitura sistemática, tomando-se por base, inicialmente, a Lei nº 9.784/99, que trata sobre o processo administrativo federal, a qual iremos nos restringir nessa análise sumária quanto ao tema. Vejamos:
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Ora, caso não houvesse a possibilidade de controlar o ato administrativo sancionador com base em critérios de razoabilidade e proporcionalidade, notadamente verificando se a sanção guarda peso com a transgressão disciplinar praticada, a garantia constitucional da inafastabilidade, a qual tem o acusado, estaria sendo violada.
Há precedentes no próprio STJ nesse sentido:
ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. REPROVAÇÃO DECORRENTE DE SUPOSTA DEFICIÊNCIA VISUAL. LAUDO MÉDICO QUE ATESTA A DESNECESSIDADE DE CORREÇÃO PARA O EXERCÍCIO DE QUALQUER ATIVIDADE MENTAL OU FÍSICA. NÃO-INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ, ANTE A CLARA E INCONTESTÁVEL CONCLUSÃO DA PROVA TÉCNICA, QUE NÃO PRECISA SER REEXAMINADA. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.
1. A recorrente foi desclassificada em concurso público para o Curso de Formação de Soldados da Polícia Militar do DF sob a alegação de que sua suposta deficiência (miopia) a tornava inapta para o exercício das respectivas funções, consoante previsão em edital. O laudo médico, todavia, atesta a desnecessidade de correção visual para realizar qualquer atividade física ou mental. Nesse contexto, revela-se injusta, e fora dos parâmetros da razoabilidade, a exclusão da candidata, sendo desnecessário para tal conclusão o reexame de prova. 2. Recurso Especial provido. (REsp 945357/DF, Rel.: Ministro Arnaldo Esteves Lima, DJe: 04/05/2009)
Com essas razões, entende-se, sumariamente, que o Superior Tribunal de Justiça, ao pacificar o entendimento de que não é possível “incursão no mérito administrativo”, está, na verdade, concluindo que não é possível apenas a revisão fática sobre se é cabível, ou não, sanção sob o ato do servidor infrator, eis que esse juízo faz parte da função administrativa, não estando excluída a possibilidade de verificar se eventual sanção é, ou não, proporcional ao ato praticado.
Obviamente que o estudo aprofundado sobre o tema pode levar a outras conclusões, o que não significa que a conclusão aqui exposta está equivocada, principalmente se verificarmos a jurisprudência da própria Corte Superior, como se viu.
Tudo isso para dizer que, não obstante a tese firmada pelo STJ, ainda existe base para se fazer o controle do ato administrativo sancionador que aplica punição ao servidor de forma indevida, ou seja, inobservando postulados constitucionais e legais.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, 1988. Brasília: Senado Federal, Centro Gráfico, 1988.
BRASIL. Lei n. 9.784/99. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso especial provido. Administrativo. Concurso Público. Reprovação Decorrente De Suposta Deficiência Visual. Laudo Médico Que Atesta A Desnecessidade De Correção Para O Exercício De Qualquer Atividade Mental Ou Física, Rel.: Ministro Arnaldo Esteves Lima, DJe: 04/05/2009.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 33ª. Ed. São Paulo: Malheiros, 2016.
MORAIS, Alexandre de. Direito Constitucional. Constituição do Brasil Interpretada. – 13. ed. – São Paulo: Atlas, 2003.
PEREIRA, Jane Reis Gonçalves. Aspectos gerais sobre a restrição de direitos fundamentais. Disponível em: <https://works.bepress.com/cgi/viewcontent.cgi?article=1007&context=janere>, acesso em: 7jan2020.
SILVA, Virgílio Afonso da. O conteúdo essencial dos direitos fundamentais e a eficácia das normas constitucionais. Revista de Direito do Estado, Rio de Janeiro, a. 1, n. 4, out./dez., 2006.
[1] PEREIRA, Jane Reis Gonçalves. Aspectos gerais sobre a restrição de direitos fundamentais. Disponível em: <https://works.bepress.com/cgi/viewcontent.cgi?article=1007&context=janere>, acesso em: 7jan2020.
[2] SILVA, Virgílio Afonso da. O conteúdo essencial dos direitos fundamentais e a eficácia das normas constitucionais. Revista de Direito do Estado, Rio de Janeiro, a. 1, n. 4, out./dez., 2006.
[3] Disponível em https://scon.stj.jus.br/SCON/jt/toc.jsp?edicao=EDI%C7%C3O%20N.%20141:%20PROCESSO%20ADMINISTRATIVO%20DISCIPLINAR%20-%20IV, acesso em 07fev2020.
Assuntos relacionados
Jurisprudência do STJ
Jurisprudência por órgão
Controle judicial dos atos administrativos
Processo administrativo disciplinar
Processo administrativo (Direito Administrativo)
Atos administrativos
Autor
Cesar Augusto Godinho da Silva Assis
Advogado. Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito do Vale do Rio Doce – FADIVALE. Mestrando no Programa de Pós-graduação stricto sensu em Direito pela Faculdade de Direito de Vitória - FDV, com área de concentração em Direitos e Garantias Fundamentais (Conceito: CAPES 5). Membro do Grupo de Pesquisa (CNPq): Hermenêutica Jurídica e Jurisdição Constitucional, coordenado pelos Professores Doutores Américo Bedê Freire Junior, Alexandre Castro Coura, e Cássius Guimarães Chai. Pós-graduado em Direito Administrativo, com ênfase em gestão pública, pela Faculdade de Direito do Vale do Rio Doce – FADIVALE. Pós-graduado em Direito Eleitoral pela Faculdade Verbo Educacional. Pós-graduado em Processo Civil pela Faculdade Verbo Educacional. Pós-graduado em Direito e Processo do Trabalho pela Faculdade Damásio. Pós-graduado em Direito Penal Comum e Militar pela Faculdade de Tecnologia e Educação de Goiás – FATEG.
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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)
ASSIS, Cesar Augusto Godinho da Silva. O controle judicial no processo administrativo disciplinar e a recente jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 25, n. 6162, 15 maio 2020. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/80248. Acesso em: 2 dez. 2021.
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