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Isabella Minho Bandeira
1 TRABALHOS TÉCNICOS Divisão Jurídica NOVA REGULAMETNAÇÃO DO CONSELHO NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (CNAS) PROJETO DE LEI (PL) Nº 7.494/2006 REFLEXOS PARA O SESC E PARA O SENAC Jorge Cézar Moreira Lanna Advogado O Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) foi criado pela Lei nº 8.742/1993, em substituição ao então Conselho Nacional de Serviço Social (art. 17 c/c art. 33). A Lei reconhece como entidades e organizações de assistência social aquelas que prestam, sem fins lucrativos, atendimento e assessoramento aos beneficiários por ela abrangidos, bem como as que atuam na defesa e garantia de seus direitos (art. 3º). Segundo a citada norma legal, a assistência social tem sua organização pautada na descentralização político- -administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; participação da população, por meio de organizações representativas; e responsabilidade do Estado na condução da política de assistência social em cada esfera do Governo (art. 5º). A fixação das normas para a concessão de registro e certificado de fins filantrópicos às entidades privadas prestadoras de serviços e assessoramento de assistência social é de competência do CNAS (art. 18 e incisos). A referida concessão é regulamentada pelo Decreto nº 2.536/1998. O CNAS, por intermédio da Resolução nº 86, de 11 de maio de 2005, publicada no Diário Oficial da União (DOU) de 25 de maio de 2005, e regula, ainda, a emissão de certificados às entidades beneficentes de assistência social. As entidades beneficentes de assistência social são beneficiárias de isenções de contribuições sociais, se cumpridos, cumulativamente, os requisitos elencados nos incisos I a V do artigo 55 da Lei nº 8.212/1991, quais sejam: I o reconhecimento da entidade como de utilidade pública de uma das esferas de governo; II que seja portadora do Registro e do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social, fornecidos pelo CNAS, renovado a cada três anos; III que promova, gratuitamente e em caráter exclusivo, a assistência social beneficente a pessoas carentes, em especial a crianças, adolescentes, idosos e portadores de deficiência; Outubro de 2009
2 32 IV que não percebam seus diretores, conselheiros, sócios, instituidores ou benfeitores remuneração e benefícios a qualquer título; e V que aplique integralmente o eventual resultado operacional na manutenção e desenvolvimento de seus objetivos institucionais, apresentando anualmente ao órgão do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) competente relatório circunstanciado de suas atividades. SESC E SENAC: ASSISTÊNCIA SOCIAL E FORMAÇÃO PROFISSIONAL Os serviços sociais autônomos são entidades de assistência social e formação profissional vinculados ao sistema sindical. O Serviço Social do Comércio (SESC) e o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC) não se enquadram nos requisitos cumulativos dos incisos I a V da referida Lei nº 8.212/1991, na sua redação vigente, em virtude do seu objeto social, da origem de seus recursos e do desempenho de suas finalidades essenciais voltadas para sua clientela preferencial, bem como da cobrança de alguns dos seus serviços prestados, e, portanto, não são reconhecidos pelo CNAS como entidades de assistência social. A matéria já foi objeto de exaustiva análise pela Divisão Jurídica da CNC, que firmou posição no sentido de que a inscrição ou certificação pelo CNAS, em que pese o fato de o certificado ser exigido por alguns órgãos públicos para o reconhecimento de sua imunidade tributária, não se mostra imprescindível para configuração da atividade da entidade como assistência social, já que esta decorre da Lei, recepcionada pela Constituição Federal (CF) de 1988 e reconhecida pelos nossos Tribunais Superiores. De fato, o SESC é pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, instituída por lei, seu regime jurídico foi constitucionalizado pelo artigo 240 da Constituição de 1988 e tem como objeto ações que contribuam para o bem-estar e a melhoria do padrão de vida dos comerciários e seus familiares, bem como o aprimoramento social da coletividade, em complemento à ação do Estado, por meio do desempenho de atividades de assistência social na área de educação, saúde, nutrição, habitação, vestuário e transporte. Por sua vez, o Senac, que não é entidade de assistência social, atua na formação profissional, nos termos da legislação própria e do mesmo artigo 240 da Constituição Federal de De fato, ambas as entidades gozam de imunidade sobre os impostos incidentes sobre o seu patrimônio, renda e serviços, amparada pela alínea c do inciso VI do artigo 150 da Constituição da República de 1988, e isenções específicas sobre contribuições sociais também decorrem de disposição expressa de lei. Trabalhos Técnicos Outubro de 2009
3 33 IMUNIDADE TRIBUTÁRIA DO SESC E DO SENAC: ARTIGO 150, VI, C CF/1988 Portanto, sendo o SESC uma entidade de assistência social, e o Senac, entidade de formação profissional, a Constituição Federal lhes garante a imunidade tributária quanto aos impostos incidentes sobre seu patrimônio, renda e serviços, desde que utilizados exclusivamente no desempenho das finalidades institucionais da entidade e atendidos os requisitos da lei. Ao remeter o dispositivo constitucional à necessidade de regulamentação pela lei, é incontroverso que o legislador constituinte refere-se à lei federal, e não a quaisquer outras normas infralegais, como querem fazer valer alguns, inclusive entes tributantes. E tratando-se de limitações constitucionais do poder de tributar, é restrita à Lei Complementar a definição dos requisitos necessários para o auferimento da imunidade tributária pelas entidades contempladas pelo artigo 150, entendimento esse decorrente de expressa previsão constitucional inserida no próprio Capítulo I, que trata do Sistema Tributário Nacional. Nesse sentido, vale observar o artigo 146 da CF/88, que, em seu inciso II, dispõe textualmente sobre o cabimento de lei complementar para regulamentação das restrições ao poder do ente tributante. Então, a Lei que regula os pressupostos para obtenção da imunidade tributária é o próprio Código Tributário Nacional Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, erigida ao status de lei complementar no sentido material por ocasião da sua recepção pela Constituição Federal vigente. Inspirador do texto constitucional, o Código Tributário Nacional regulamenta, em artigo seu 9º, o elenco das entidades que fazem jus à imunidade tributária, definindo, em seu artigo 14, os pressupostos legais aos quais se subordinam essas entidades, para plena fruição desse direito. Se dúvidas ainda persistissem, teriam sido dissipadas pelas manifestações de nossos tribunais superiores em diversas decisões sobre a matéria. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 446, DE 7 DE NOVEMBRO DE 2008: REJEITADA O Poder Executivo editou, em novembro de 2008, a Medida Provisória (MP) nº 446/2008, na tentativa de regular a certificação das entidades beneficentes de assistência social e dispor sobre os procedimentos de isenção de contribuições para a seguridade social. A edição da Medida Provisória provocou enorme controvérsia no Legislativo, ao ponto de o Presidente do Senado à época, Senador Garibaldi Alves, devolver o texto da MP à Presidência da República, uma vez que a sua redação tratava de matéria já regulada pelo Pro- Outubro de 2009 Trabalhos Técnicos
4 34 jeto de Lei nº 3.021/08, que tramitava no Congresso Nacional, e que havia meses que o tema vinha sendo discutido pelas duas casas legislativas. Por fim, a Medida Provisória foi rejeitada pelo Congresso, e o referido Projeto de Lei nº 3.021/08, apensado ao PL nº 7.494/06 objeto de análise do presente Trabalho Técnico, na forma do substitutivo apresentado em pelo seu Relator, o Deputado Federal Fernando Ferro (PT-PE). PL Nº 7.494/06 SUBSTITUTIVO DEP. FERNANDO FERRO (PT-PE) Em que pese desenvolverem suas atividades como prestação de serviços nas áreas de assistência social, saúde ou educação, em perfeita consonância com o artigo 1º do PL, a princípio o SESC e o Senac não se enquadrariam nas entidades beneficentes de que trata o presente Projeto de Lei, que já no seu artigo 2º dispõe que essas instituições deverão obedecer ao princípio da universalidade do atendimento, o que, todavia, pode ser questionado. No entanto, na continuação do texto do mesmo artigo 2º está disposto que é... vedado dirigir suas atividades exclusivamente a seus associados ou a categoria profissional. Art. 1º A certificação das entidades beneficentes de assistência social e a isenção de contribuições para a seguridade social serão concedidas às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, reconhecidas como entidades beneficentes de assistência social com a finalidade de prestação de serviços nas áreas de assistência social, saúde ou educação, e que atendam ao disposto nesta Lei. [...] Art. 2º As entidades de que trata o art. 1º deverão obedecer ao princípio da universalidade do atendimento, sendo vedado dirigir suas atividades exclusivamente a seus associados ou a categoria profissional. (Grifamos.) Ora, é notório que o SESC e o Senac, assim como as demais entidades do Sistema S, têm como atividades finalísticas o atendimento prioritário às categorias profissionais que representam, mas não atendimento exclusivo aos comerciários, em especial depois do acordo firmado com o Ministério da Educação. E tanto o SESC quanto o Senac podem comprovar a disponibilização de suas atividades para o atendimento à comunidade em geral, como autorizam os seus regulamentos e normas internas próprias. Na Seção I do PL, artigos 4º até o 12, são tratadas as condições dos estabelecimentos de saúde, mediante atendimento direto ou, por sua reconhecida excelência em saúde, a parti- Trabalhos Técnicos Outubro de 2009
5 35 cipação em projetos de apoio ao desenvolvimento institucional do sistema único de saúde, alternativa essa também concedida às entidades de educação por força do 5º do artigo 11. Já na Seção II, artigos 13 a 17, são definidos os critérios e condições para o enquadramento dos estabelecimentos de educação, em especial o atendimento a padrões mínimos de qualidade e oferecimento de bolsas de estudo a alunos selecionados por critérios socioeconômicos, os quais devem ser objeto de análise técnica, para constatar a efetiva adequação do Senac aos requisitos exigidos para a certificação e concessão de benefícios tributários. Por sua vez, a Seção III, nos artigos 18 a 20, trata das entidades de assistência social e dos requisitos para o seu reconhecimento e certificação. Em relação ao SESC, em uma interpretação literal do caput do artigo 18, a expressão de forma gratuita pode sugerir um impeditivo relevante ao seu enquadramento. No entanto, em uma interpretação sistemática, integrada com o texto de outro artigo do presente Projeto de Lei, podemos deduzir que a exigência é de atendimento de forma gratuita, e não de forma exclusivamente gratuita. Como parâmetro, observe-se que o artigo 2º dispõe que é vedado dirigir suas atividades exclusivamente a seus associados ou a categoria profissional. A contrario sensu, podemos interpretar que, se a exigência fosse de gratuidade total, deveria constar do texto do artigo 18 a expressão... entidade que presta serviços ou realiza ações assistenciais exclusivamente de forma gratuita. Ora, o SESC é uma entidade de assistência social que presta serviços de interesse público e que realiza ações assistenciais tanto para a sua clientela preferencial quanto para a coletividade. Cobra por alguns serviços, mas também atua de forma gratuita, em especial a Escola SESC de Ensino Médio e o Convênio de gratuidade firmado com o Ministério da Educação. Por isso, a entidade de assistência social poderia reivindicar sua certificação e os benefícios fiscais. Os artigos 21 a 26 descrevem pormenorizadamente os procedimentos necessários à formalização das concessões e ao cancelamentos das certificações e as atribuições e responsabilidades dos correspondentes Ministérios, bem como os critérios de conceituação de receitas financeiras para fins de enquadramento das entidades. No capítulo III, na redação dos artigos 27 a 29 estão inseridas as disposições normativas que regularão as hipóteses de contencioso administrativo entre as partes, decorrentes de possíveis indeferimentos de certificação, cancelamentos e eventuais irregularidades, tratando de prazos e procedimentos para interposição de recursos e representações. Outubro de 2009 Trabalhos Técnicos
6 36 O Capítulo IV do Projeto de Lei é de vital importância. Trata do objetivo principal das entidades, ou seja, a isenção fiscal. O artigo 30 reporta-se à Lei nº 8.212, em especial a seus artigos 22 e 23, para tratar do objeto da isenção, que são a contribuição para a seguridade social incidente sobre a folha de salários e a contribuição social sobre o lucro, incidente sobre o lucro líquido das empresas. Portanto, as entidades que atenderem aos requisitos da futura Lei ficariam isentas dessas contribuições previdenciárias, conforme a seguir transcritos os artigos: Art. 30 A entidade beneficente certificada na forma do Capítulo II fará jus à isenção do pagamento das contribuições de que tratam os arts. 22 e 23 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, desde que atenda, cumulativamente, aos seguintes requisitos: I - não percebam seus diretores, conselheiros, sócios, instituidores ou benfeitores, remuneração, vantagens ou benefícios, direta ou indiretamente, por qualquer forma ou título, em razão das competências, funções ou atividades que lhes sejam atribuídas pelos respectivos atos constitutivos; II - aplique suas rendas, seus recursos e eventual superavit integralmente no território nacional, na manutenção e desenvolvimento de seus objetivos institucionais; III - não constitua patrimônio individual ou de sociedade sem caráter beneficente; IV - apresente certidão negativa ou certidão positiva com efeito de negativa de débitos relativos aos tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil e à dívida ativa da União, certificado de regularidade do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) e de regularidade em face do Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal (CADIN); V mantenha escrituração contábil regular que registre as receitas e despesas, bem como a aplicação em gratuidade de forma segregada, em consonância com as normas emanadas do Conselho Federal de Contabilidade; VI - não distribua resultados, dividendos, bonificações, participações ou parcelas do seu patrimônio, sob qualquer forma ou pretexto; VII - aplique as subvenções e doações recebidas nas finalidades a que estejam vinculadas; Trabalhos Técnicos Outubro de 2009
7 37 VIII - conserve em boa ordem, pelo prazo de 10 (dez) anos, contado da data da emissão, os documentos que comprovem a origem e a aplicação de seus recursos e os relativos a atos ou operações realizados que impliquem modificação da situação patrimonial; IX - cumpra as obrigações acessórias estabelecidas na legislação tributária; X apresente as demonstrações contábeis e financeiras devidamente auditadas por auditor independente legalmente habilitado nos Conselhos Regionais de Contabilidade quando a receita bruta anual auferida for superior ao limite fixado pela Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de Art. 31. A isenção de que trata esta Lei não se estende a entidade com personalidade jurídica própria constituída e mantida pela entidade à qual a isenção foi concedida. (Grifamos.) Ressalvada uma análise contábil mais criteriosa, entendemos que o SESC e o Senac, para o aferimento das isenções pretendidas, não terão dificuldades em atender aos requisitos elencados nos incisos I a X do artigo 30, acima transcritos, inspirados que foram nos artigos 9º e 14 do Código Tributário Nacional (CTN), ao qual sempre atenderam. Destacamos entre os requisitos do PL para o reconhecimento do direito à isenção, a necessidade de conservação dos documentos que comprovem a movimentação contábil- -financeira da entidade pelo prazo de 10 anos, no inciso VIII, e especialmente a obrigatoriedade do cumprimento das obrigações tributárias acessórias exigidas pela legislação, nos termos do inciso IX do referido artigo 30. Os artigos 32 e 33 dispõem sobre o direito das entidades à isenção, seu reconhecimento desse direito, a fiscalização e as penalidades aplicáveis, decorrentes do eventual descumprimento dos requisitos. Os artigos 34 a 42 trazem as disposições gerais e transitórias e as disposições finais, por si autoexplicativos. Os demais dispositivos revogados que não se referem à citada Lei nº 8.212/91 tratam, em suma, de procedimentos de fiscalização e do trâmite do contencioso administrativo relativos à matéria; e o artigo 47 fixa a vigência para a data de sua publicação. Os artigos 43 a 47 detalham as alterações e revogações de dispositivos legais sobre a matéria, que especificam a vigência da Lei, se aprovada. Outubro de 2009 Trabalhos Técnicos
8 38 Merece destaque o impacto trazido pelo artigo 46, que dispõe sobre a revogação do artigo 55 da Lei nº 8.212/91, que se mostra de significativo interesse para o SESC e para o Senac. Art. 46 Revogam-se: I - o art. 55 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991; É notório que o SESC e o Senac sempre atenderam aos artigos 9º e 14 do CTN e tiveram sua imunidade constitucional reconhecida. Não obstante, o principal entrave para o reconhecimento da isenção das entidades sobre contribuições sociais, não abrangidas pela imunidade, salvo legislação específica, é o atual artigo 55 da Lei nº 8212/1991, dispositivo legal que traz, em seus incisos I a V, exigências cumulativas intransponíveis. CONCLUSÃO A análise do texto do PL nº 7.494/2006 permite-nos concluir que o SESC, em que pese o fato de não ser tecnicamente uma entidade beneficente ou filantrópica, independentemente da sua imunidade garantida pela Constituição, por suas reconhecidas atividades de assistência social, poderia reivindicar os benefícios do presente Projeto de Lei, se aprovado, ou seja, a certificação prevista no artigo 3º e as isenções e benefícios fiscais dela decorrentes. Da mesma forma, o Senac, reconhecida entidade de formação profissional, portanto instituição de educação, poderia ter reconhecida sua isenção sobre contribuições sociais, pleiteando sua certificação pelo CNAS, caso seja aprovado o referido Projeto de Lei. Trabalhos Técnicos Outubro de 2009