As várias faces de uma CPI | Congresso em Foco
As várias faces de uma CPI
Por Congresso em Foco Em 11 dez, 2012 - 7:15 Última Atualização 11 dez, 2012 - 14:09
As comissões parlamentares de inquérito, que ganham relevância e atualidade, a exemplo da CPMI do Cachoeira, já nascem com a angustiante ameaça de não produzirem resultados esperados, virarem "pizza", como popularmente costuma-se referir à frustração em relação às possíveis conclusões frágeis ou a ausência delas.
Para além das suas funções e limites jurídico-constitucionais, as CPIs são instrumentos típicos do Poder Legislativo que têm como característica natural a constante disputa de poder, entendida como afirmação ou oposição a um projeto político.
Assim, parece imprescindível entender qual a mediação entre a necessária imparcialidade da investigação, as "contaminações" próprias das inevitáveis disputas políticas e os possíveis resultados esperados das CPIs.
No conceito de repartição dos poderes da República, como medida de freios e contrapesos essencial ao equilíbrio da ação do Estado em relação ao cidadão e às instituições político-democráticas, como afirma Canotilho[i], as CPIs são instrumentos investigatórios à disposição das Casas parlamentares destinadas à obtenção de informações necessárias ao exercício da sua função de fiscalização e controle.
A Constituição Brasileira no seu Art. 58, § 3º, prevê a instalação de CPIs com poderes de investigação típicos das autoridades judiciais, podendo ser criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, por intermédio de requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões encaminhadas ao Ministério Público, na hipótese da necessária promoção da responsabilidade civil ou criminal dos identificados infratores.
A exigência constitucional que o requerimento para a instalação da CPI seja subscrito por apenas um terço dos membros da Casa parlamentar, e não da maioria dos parlamentares, como ocorre em relação à aprovação dos demais requerimentos e de projetos de lei, é o reconhecimento da importância do exercício do poder da minoria na função de controle dos atos do Poder Executivo evitando assim a "ditadura da maioria" e a conivência com irregularidades, arbitrariedades e ineficiências perpetradas pelo governo em exercício.
A CPI está limitada à apuração de fato determinado e deve respeitar a independência entre os poderes, a forma federativa de Estado, os direitos e garantias fundamentais, a competência dos tribunais, e não deve assumir a forma de um inquérito policial. Estes limites têm por objetivo impedir excessos e desvios que poderiam ser praticados pelo Parlamento de modo a promover o desequilíbrio entre os poderes e a proteção do cidadão.
Assim, deve-se entender que, felizmente, as CPIs não podem tudo e que os poderes a elas atribuídos correspondem à responsabilidade de respeitar os limites igualmente impostos.
A equiparação dos poderes de uma CPI aos típicos das autoridades judiciárias lhe atribui o direito de convocar, inclusive coercitivamente, qualquer cidadão para depor, além de ter acesso a suas informações bancárias, fiscais e de comunicação.
Entretanto, deve respeitar o direito constitucional de o depoente manter-se em silêncio para não se auto incriminar; de preservação do sigilo das informações bancárias, fiscais e de comunicação dos depoentes; e, sobretudo, fundamentar todas as decisões, notadamente aquelas que dizem respeito aos direitos fundamentais do cidadão.
Desde que provocado, ao Supremo Tribunal Federal compete preservar o cidadão contra qualquer violação de direitos, o que a Corte feito ao longo da história da República brasileira.
Em artigo que trata dos excessos praticados por parlamentares quando da CPI dos Bancos e do Judiciário, Ives Gandra a firma que "instalada uma Comissão Parlamentar de Inquérito, os parlamentares desvestem-se da roupagem política de congressistas e revestem-se da roupagem técnica dos magistrados, devendo se comportar da mesma forma que um magistrado se comportaria, em instrução que dirigisse".
Naturalmente não há porque discordar de Ives Gandra em relação aos limites impostos aos parlamentares na condução dos trabalhos de uma CPI, principalmente em relação à preservação dos direitos dos investigados e à observação estrita dos limites legais inerentes e aplicáveis a membros do Poder Judiciário, decorrentes do devido processo legal. Não obstante, também não se pode imaginar que os parlamentares devam se despir da sua persona típica de representantes dos grupos sociais e de seus respectivos e legítimos projetos políticos.
A CPI será instalada independentemente de possível manifestação contrária da maioria da Casa Legislativa, desde que o requerimento de instalação esteja assinado pelo número suficiente de parlamentares, bem como observados os demais requisitos formais. Entretanto, entre a instalação da CPI e o seu encerramento, toda a sua condução estará inevitavelmente permeada pela lógica típica da ação parlamentar que é a disputa política.
O Parlamento é o locus próprio e a máxima expressão institucional da convivência dos segmentos e dos projetos políticos sociais existentes na diversidade que compõe a sociedade. Para isso, foi concebido e constituído. Os antagonismos na sociedade são observáveis com facilidade na práxis cotidiana do Congresso Nacional.
A existência deste espaço de negociação é imprescindível à manutenção da convergência mínima que assegura a coesão social de uma nação democrática. Dinâmico, com regras próprias e suficientes para dar voz e visibilidade aos diversos segmentos e posições, o Congresso Nacional é fundamental à paz social pela certeza de que as minorias ali representadas poderão ter seus anseios atendidos.
Diversas concepções e interesses de segmentos sociais e econômicos estão em constante disputa nas decisões adotadas no âmbito do Poder Executivo e até mesmo no Judiciário. No Poder Legislativo, essas disputas naturalmente são ainda mais acirradas.
Neste contexto, uma vez instaladas as CPIs, os parlamentares se utilizam de mecanismos retóricos, estratégicos e regimentais para buscar preservar os interesses partidários e sociais que representam, notadamente quando despertam o interesse da mídia. Assim, um olhar mais atento nos permitirá observar este fenômeno sócio-institucional por outros ângulos e melhor entendê-lo.
As CPIs se destinam prioritariamente à ação fiscalizatória do Poder Legislativo sobre o Executivo, salvo situações específicas e raras. Isto implica reconhecer que se trata de mais um palco de legítimas disputas.
Por outro lado, a constituição da base parlamentar de apoio ao governo significa um intrincado esforço de composição política que se reflete na ocupação de importantes postos ou cargos no Poder Executivo os quais são responsáveis pela realização das políticas de governo. Esta composição política representa um equilíbrio dinâmico dado a diversidade da base de apoio e a natural competição e representação política na própria base.
Pode-se depreender, portanto, que nenhum governo irá apoiar, por princípio, a instalação das CPIs, independentemente do que se proponha a investigar. Pela ótica do governo, as CPIs são mais um espaço de disputa secundária que poderão implicar, na melhor das hipóteses, no necessário dispêndio de esforço e energia para manter o equilíbrio dinâmico das relações políticas da base de apoio parlamentar.
Por outro lado, pela ótica do Poder Executivo, o combate à corrupção e outras irregularidades e ilicitudes, bem como a apuração das responsabilidades podem e devem ser levadas a efeito pelas instituições como Polícia Federal, Ministério Público e órgãos de controle interno e externo, onde a politização da investigação normalmente não está presente ou é minimizada a casos episódicos.
Conclui-se, pois, que as disputas no âmbito das CPIs tendem potencialmente a paralisar ou retardar o processo de tramitação das matérias imprescindíveis à implantação do projeto político do governo, portanto, é sempre uma potencial ameaça à governabilidade.
Governo x oposição? Nem sempre
Há uma série de temas tratados em CPIs que não necessariamente ocorrem em função do antagonismo entre governo e oposição, mas a partir de contendas políticas onde grupos de representação disputam a hegemonia da ação política em função da afirmação de posições, da repercussão na mídia e do fortalecimento destes grupos políticos para além da representação partidária.
CPIs como CBF/NIKE, aleitamento materno, tráfico de animais e plantas silvestres, desaparecimento de crianças e adolescentes, a princípio não contrapunham oposição e governo, embora invariavelmente a oposição busque associar, de alguma forma, as possíveis irregularidades aos governos, e estes, por sua vez, procurem minimizá-las demonstrando o protagonismo na apresentação das soluções ou atribuindo as mazelas a outros fatores ou responsáveis.
Está em curso na Câmara dos Deputados a CPI do Trabalho Escravo. O governo brasileiro tem sido reconhecido internacionalmente pelos esforços no combate à exploração do trabalho análogo ao de escravo.
Como a maior parte das denúncias ocorre no âmbito rural e um segmento expressivo dos produtores disputam a política e a ação governamental no segmento do agronegócio, ainda que haja incompatibilidade entre a produção mecanizada deste segmento econômico com o trabalho precarizado que caracterizaria o trabalho análogo a escravo, a CPI tem sido antagonizada entre os chamados ruralistas e as entidades de defesa dos direitos humanos. A representação ruralista é composta tanto por parlamentares oposicionistas quanto por representantes alinhados com a base do governo.
O contexto que envolve a instalação de uma CPI e suas repercussões, por vezes, encontra nos seus aspectos periféricos as motivações que a potencializam. Embora a motivação objetiva seja a investigação, estes aspectos acabam definindo a metodologia e/ou a ação concreta dos seus atores.
A radicalização dos embates no âmbito das CPIs gera adoção de medidas na esfera dos Poderes Legislativo e Executivo, por vezes, para muito além do que de fato foi apurado, o que leva grupos de interesse a se oporem às investigações.
O exemplo do impacto dos fatos divulgados pela mídia e sua repercussão nas decisões governamentais pode ser percebido pela resposta do Parlamento a crimes que provocam comoção social. É comum que nestas circunstâncias a solução apresentada seja o aumento das penas, sem, contudo, colocar em debate a correspondente reflexão relativa às políticas públicas necessárias ao enfrentamento das causas e não dos efeitos.
A CPI do Sistema Carcerário objetivou prioritariamente investigar as condições das prisões brasileiras e as violações aos direitos humanos básicos. Entretanto, subliminarmente neste contexto, estava o debate relativo à possibilidade de transferência para a iniciativa privada da gestão administrativa das penitenciárias.
Por sua vez, a CPI que investigou o tráfico de armas já tinha no seu âmago a política que originou o estatuto do desarmamento e a agressiva política que redundou no recolhimento voluntário pelo Estado de milhares de armas e munições que estavam em poder da população. Em alguma medida, o setor industrial brasileiro ligado à cadeia produtiva de armamentos foi ameaçado neste momento e, para além dos benefícios que uma política de combate ao tráfico poderia representar para o setor, a política de desarmamento se constituía justamente em uma ameaça ao segmento.
Nestes casos, invariavelmente a posição daqueles afetados perifericamente pelas investigações e suas consequências orientou os interessados nos resultados finais que não estavam na origem da própria CPI, mas se conformavam como subprodutos dela.
As CPIs, como de resto os grandes temas políticos em debate no Parlamento, implicam em exposição intensa na mídia e as versões, denúncias e acusações podem causar grande repercussão na sociedade e, não raro, são retomadas quando o assunto já não mais provoca interesses nos meios de comunicação. Desta forma, o desgaste é iminente e a reparação daquilo que não se comprovou é incerta ou não produzirá mais nenhum efeito no plano político.
No período pré-eleitoral esta realidade ganha maior significação. Denúncias nem sempre fundamentadas e não raro inverídicas produzidas no contexto das acirradas disputas político-partidárias têm a possibilidade concreta de influenciar, em alguma medida, os processos eleitorais.
Tais denuncias são ainda mais impactantes quando produzidas no contexto de uma CPI em que a disputa política extrapola o seu âmbito institucional.
Os vazamentos parciais de informações sigilosas advindas das comissões, associados a depoimentos em que a própria convocação e as perguntas por si só já incutem suspeitas, bem como o fato de o movimento de cada parlamentar poder ser interpretado como conivência com irregularidades, crimes e corrupção amplificam ainda mais a abrangência dos fatos que podem ganhar contornos maiores do que realmente são.
Estas disputas políticas que geralmente ocorrem entre oposição e governo também podem ser observadas no âmbito da base governista e mesmo dentro dos próprios partidos políticos. As denúncias e ataques anônimos a partir de informações produzidas ou vazadas de um processo investigatório ficaram popularmente conhecidos como "fogo amigo" em alusão aos bombardeios de aliados quando da intervenção das forças armadas de coalisão contra o governo do Iraque.
A dinâmica que envolve os meios de comunicação e a produção de notícias gera um fenômeno que torna as CPIs, em ano eleitoral, ainda mais desejadas pelos partidos de oposição ou em oposição uns aos outros e, por conseguinte, menos interessantes para os governos.
Trata-se da manipulação das informações pelos políticos utilizando a mídia como reprodutora dos seus interesses e, por outro lado, a mesma manipulação por alguns meios de comunicação em defesa de interesses próprios ou alinhamentos políticos inconfessáveis.
Nesta condição, os meios de comunicação podem ser protagonistas de ações que interferem no processo eleitoral mas também objeto do interesse de terceiros. Parte substancial dos processos judiciais em âmbito eleitoral diz respeito à utilização indevida dos meios de comunicação.
Maioria e governo
A natureza de constante instabilidade da maioria governista associada à necessidade dos partidos políticos em sobreviver na disputa pela representação social definida pelas eleições periódicas torna a qualidade do alinhamento dos partidos ao governo dependentes da popularidade circunstancial deste.
Um governo com baixa popularidade tenderá a ter mais dificuldade em formar maioria política, bem como, inexoravelmente, terá de fazer concessões aos demais partidos que, não raro, comprometem ainda mais a sua popularidade.
Neste contexto, a instalação de uma CPI ou o desenvolvimento dos seus trabalhos, mesmo com um objeto com baixo potencial de desgaste político, pode se constituir em um espaço ainda maior de atrito. Uma CPI dificilmente será utilizada em favor do governo. Se ele tem apoio da maioria será acusado de impedir as investigações. Caso contrário, se não tem maioria confortável, terá dificuldades em se defender, já que o método de condução das CPIs tenderá a potencializar o que mais fragilizará a imagem do governo em relação à opinião pública e ao eleitorado.
Um episódio marcante que demonstra o risco das CPIs associadas a momentos de crise e enfraquecimento foi a CPI dos Bingos instalada no Senado em 2005, cujo relator era o senador Garibaldi Alves Filho (PMDB). Esta CPI extrapolou totalmente o seu objeto ao estender a investigação para assuntos diversos como os assassinatos dos Prefeitos de Campinas e Santo André, Toninho do PT e Celso Daniel, respectivamente, a "máfia do lixo" em Ribeirão Preto, irregularidades e corrupção na LOTERJ, o caso que ficou conhecido como "mensalão", a renovação do contrato da GThech com a Caixa Econômica Federal, a suposta entrada de dólares cubanos para a campanha eleitoral do Lula e, até mesmo, a máfia do apito no Campeonato Brasileiro de Futebol.
Este é um dos exemplos que justificariam a ação contrária dos governos em iniciar ou apoiar as CPIs, ainda que detenha maioria no momento da sua instalação. Daí a expressão que qualifica esta realidade: "Sabe-se como começam as CPIs, mas não se sabe como vão terminar".
Estratégias parlamentares
A atuação dos partidos políticos levada a efeito no Parlamento está regulada pelo Regimento Interno de cada Casa Legislativa. Assim, por intermédio dos seus representantes e de acordo com as estratégias de cada agremiação partidária, várias ações podem ser adotadas para evitar, potencializar ou esvaziar uma CPI.
Regimentalmente somente cinco CPIs podem funcionar concomitantemente e a sua instalação é definida pela ordem de apresentação dos requerimentos à Mesa Diretora. Assim, as lideranças dos partidos governistas, por deterem a maioria e, portanto, melhores condições de mobilização, no início da legislatura rapidamente protocolam requerimentos cujos temas representam baixo potencial de interesse por parte da oposição. Tal mecanismo inviabiliza por bastante tempo a instalação de CPIs indesejadas.
Superado este primeiro empecilho, uma vez protocolado o pedido de instalação da CPI que não seja desejada pela maioria, os partidos políticos devem indicar os seus representantes. Na maioria das vezes, a instalação da CPI é impulsionada pela repercussão na imprensa. A permanência do tema em evidência na mídia depende do surgimento de novos fatos relacionados ao mesmo, bem como do aparecimento de outros assuntos que despertem o interesse público. Assim, a morosidade na indicação dos representantes poderá ser um artifício para tirar a CPI do foco da imprensa, com o menor desgaste político possível.
Regimentalmente, na hipótese de os partidos não indicarem os seus representantes na CPI o Presidente da Câmara ou do Senado tem a prerrogativa de fazer as indicações independentemente dos Partidos, o que geralmente faz para evitar o seu próprio desgaste.
A representação partidária em todos os órgãos internos na Casa parlamentar deve observar, o quanto possível, a proporcionalidade aferida quando da eleição que definiu a composição da legislatura. Esta regra também é utilizada para definir os representantes de cada partido político na CPI, inclusive o presidente e o relator. Ambos são estratégicos na condução dos trabalhos da comissão, já que o primeiro tem a prerrogativa de propor a pauta e adotar as decisões administrativas relativas ao funcionamento da comissão, enquanto que o relator propõe a metodologia e o plano de trabalho, é primeiro a fazer perguntas aos depoentes, além de apresentar o relatório que será apreciado pelo Plenário.
Naturalmente, ambos buscam ao máximo a composição entre governistas, opositores e demais grupos de interesses naquilo que é possível, evitando assim o desgaste pessoal já que tanto as decisões do presidente podem ser revertidas pelo Plenário ou mesmo pelo STF, quanto o relator pode ser destituído com a rejeição do seu relatório.
Outro artifício importante é a apresentação de requerimentos em quantidade que seja impossível viabilizar o seu atendimento no prazo de duração da CPI, bem como que represente alguma ameaça direta ou indireta a membros da CPI de maneira que se imponha a necessidade de negociação. Os requerimentos da oposição buscam associar os membros dos Partidos governistas aos fatos negativos e, independentemente de serem aprovados ou não, provocam desgastes. Já os partidos aliados buscam, com seus requerimentos, anular o trabalho dos oposicionistas e conduzir as investigações de maneira a evitar desgastes ou problemas mais expressivos.
A disputa final se dá quando da apreciação do relatório pelo Plenário da comissão. O desejável pelo relator é que seja aprovado por unanimidade ou pela maioria, evitando acusações e desgastes maiores que o necessário. Assim, as negociações não raro são intensas na definição do que entra na parte expositiva do relatório, como nas conclusões onde são apresentadas recomendações gerais decorrentes do que fora apurado, como a proposição de indiciamento pelo Ministério Público daquelas pessoas contra as quais se reuniu indícios de prática de delitos criminais.
O prazo de funcionamento da CPI é de 180 dias, podendo ser prorrogado por deliberação da Casa parlamentar onde a CPI esteja em funcionamento. Este limite temporal e a impossibilidade de apreciação final do relatório por falta de quórum, deliberadamente pela maioria ou obstrução eficiente pela minoria, pode redundar na finalização dos trabalhos da CPI sem conclusão.
Esta situação ou um relatório que não conclua pela existência das irregularidades que tenham originado a instalação da CPI, independentemente de as mesmas terem ou não sido comprovadas, ganham a alcunha pejorativa de ter resultado em "pizza".
Este sentimento de frustração em relação aos resultados das CPIs, independentemente do que foi efetivamente produzido, das repercussões sociais provocadas pela investigação, os realinhamentos políticos de grupos ou do dinâmico amadurecimento da compreensão da sociedade em relação ao tema evidenciado no curso dos trabalhos parlamentares e mesmo a evolução de conceitos e concepções de políticas públicas o efeito prático deste sentimento é a minimização ou banalização da importância de instrumento tão fundamental ao funcionamento das Casas Parlamentares e, sobretudo, à atuação das minorias e o consequente fortalecimento da democracia.
Um equívoco comum observado em relação às CPIs é querer que elas cumpram ou produzam resultados que são típicos de outras instituições, como Poder Judiciário, Ministério Público e Polícia Federal.
Para além de seu relatório final, que pode colaborar com a produção de insumos para a ampliação da investigação levada a efeito pela Polícia Federal, bem como a recomendação para indiciamento de possíveis responsáveis pela prática de delitos ao encargo do Ministério Público, as CPIs produzem outros resultados para o aperfeiçoamento das instituições públicas e o amadurecimento da sociedade em relação a importantes questões de interesse público.
A visibilidade assegurada ao tema sob investigação, ainda que muitas vezes o contexto seja deturpado em função das acirradas disputas políticas, permite ao cidadão ter conhecimento de nuances da vida política nacional e seus problemas, o que contribui para aumentar o espírito crítico da sociedade e menor tolerância com desvios.
O aprimoramento das instituições públicas e privadas é facilmente perceptível. Após a CPI dos Anões do Orçamento muitas mudanças neste âmbito ocorreram de forma que as leis orçamentárias se tornaram menos factíveis a produzir desvios. A CPI colaborou para melhorar a elaboração e execução da peça orçamentária.
O sistema financeiro nacional também sofreu modificações positivas em decorrência da CPI do Banestado de maneira a diminuir as lacunas legais e regulamentares que possibilitavam a evasão de divisas e lavagem de dinheiro.
O Congresso Nacional é a instituição que certamente melhor reflete a realidade da sociedade brasileira em relação à sua diversidade e complexidade. Os conflitos nela existentes reverberam fortemente em suas ações e comportamento.
Quando a então corregedora do Conselho Nacional de Justiça, Eliana Calmon, admitiu a possibilidade da existência de delinquentes travestidos de Juízes, provocou expressivo desconforto interno no âmbito do Poder Judiciário. Porém, esse conflito contribuiu para que se depurasse a instituição.
Não é razoável que se espere do Congresso Nacional uma instituição expressivamente coerente, homogênea e asséptica em relação às mazelas e as tensões sociais. Seria um contrassenso na medida em que comprometeria o caráter de representação do que temos de bom e ruim na sociedade. Seria um distanciamento indesejável.
Certamente aqueles acusados de prática de delitos também tentarão, em alguma medida, buscar se defender de forma explícita ou disfarçada na distorção de fatos e envolvimento de inocentes, num balé que confundirá realidade e ficção, mas o foro próprio para que arquem com suas responsabilidades se situa no eficiente trabalho da Polícia Federal, Ministério Público e Judiciário.
A observação atenta dos trabalhos de uma CPI, sem romantismos ou preconceitos, possibilitará ao cidadão perceber os movimentos dos atores políticos e interesses defendidos, bem como os mecanismos que caracterizam a disputa de poder que envolve estes interesses. Esta prática transformará o observador em ator político qualificado que poderá contribuir para que a prática política também seja aprimorada.
Nunca será demasiado repetir e esperar que cada crise represente uma oportunidade de crescimento e superação, notadamente em relação a uma instituição onde as crises são o fermento da criação.
[i] Canotilho. JJ Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. Lisboa. Livraria Almerinda. 3ª Ed. Pp. 590.
*Alan Trajano é advogado, especialista em Direito Público, Administração, Políticas Públicas e Gestão Governamental. É sócio-sênior do escritório Trajano Advogados Associados.