PARECER N°. 01/95
Responde solicitação do Sindicato Único dos Trabalhadores em Educação - SINDIUTE
O Sindicato Único dos Trabalhadores em Educação - SINDIUTE, em processo protocolado sob n°.3715/94, de 12 de setembro do corrente ano, solicita PARECER deste Conselho sobre os seguintes fatos:
1. O Estado do Ceará ao implantar o Plano de Cargos e Carreiras do Magistério decorrente da Lei 12.066, de 13.01.93, o fez transformando a carreira do Supervisor em Coordenação de Ensino e a do Inspetor em Auditor Escolar. Em decorrência, as exigências de qualificação não são restritas ao supervisor e inspetor escolar, mas podem ser exercidas por qualquer profissional do Magistério, portador de licenciatura plena. Por outro lado, o âmbito de atuação destes profissionais, inclusive do Orientador Educacional não será restrito a uma única escola, passando a efetivar-se num conjunto de escolas indicadas pela Delegacia Regional de Educação, onde o profissional é lotado.
2. Argumenta, em favor do Orientador Educacional, que a Lei Federal N°. 5.564/68 provê sobre o exercício da profissão, e sua regulamentação, oriunda do Decreto N°. 72.846/73, estabelece a obrigatoriedade do serviço de orientação educacional na unidade escolar.
3. Ressalta que o âmbito do Estado existem dispositivos legais, decorrentes de resolução do CEC, estabelecendo como critério de reconhecimento de escolas estaduais a existência destes profissionais na unidade escolar.
4. Entende que uma habilitação específica, realizada após a licenciatura plena, deve ser reconhecida como curso de aperfeiçoamento, para fins de promoção, fato que não é aceito pela Secretaria da Educação no seu PCC.
5. Informa, ainda, que para o exercício do cargo de Orientador Educacional se exige habilitação específica, mas a função do supervisor foi descaracterizada, uma vez que qualquer profissional do magistério pode exercê-la.
6. Questiona, conjuntamente com instituições formadoras de recursos humanos para a educação, a institucionalização da seleção interna para que profissionais sejam promovidos de uma classe para outra, mediante acesso (Art. 24,V).
7. Finalmente, questiona:
a) se uma lei estadual pode se sobrepor à lei maior?
b) se o Poder Executivo estadual pode extinguir cargos e funções prescritas em leis federais e estaduais?
c) como fica a situação do supervisor que foi nomeado oucontratado para a função supervisora e que é obrigado a desenvolver um novo papel, desgastando-se profissionalmente.
d) se o Poder Executivo pode ter "dois pesos e duas medidas" para profissionais da mesma categoria e formação profissional equivalente?
e) se pode um curso de graduação ou pós-graduação, ministrado por uma Universidade reconhecida, ser questionado pela SEDUC, no caso do acesso ou promoção?
f) a quem servem tais medidas?
Antes de qualquer fundamentação legal impõe-se uma reflexão acerca das mudanças implementadas nos últimos 8 (oito) anos, pelos Governos do Estado do Ceará, na gestão de pessoal. Houve uma mudança de postura com relação à política de recursos humanos, seja no que concerne ao tratamento salarial, seja no que implica a alocação de mão-de-obra e sua qualificação. Esta política resultou de um amplo programa de reforma administrativa que extinguiu e fundiu órgãos e que introduziu, em seu discurso e ação a idéia da racionalidade como estratégia para viabilizar mudanças pontuais ou de maior alcance no Estado.
A área da educação não ficou imune a tais alterações. E a variável mais afetada foi a de pessoal. É no âmbito desta reformulação que deve ser analisada a política de pessoal definida pela Secretaria da Educação do Estado.
Por outro lado, se analisarmos as alterações do trabalho a nível mundial ou do Brasil, vamos verificar que "o trabalho tornou-se mais difícil, mais complexo, e quem se comporta segundo os padrões antigos se arrisca a ingressar nos gráficos de desemprego do IBGE. Até porque as empresas se reciclaram em busca de produtividade e estão funcionando melhor com menos empregados". (VEJA, 19.10.94. p. 88). Na área da educação assiste-se a toda uma discussão acerca das antigas habilitações ofertadas pelo curso de Pedagogia, e a tendência, que se manifesta no cenário nacional, é para a formação do educador de educação básica ou mesmo do educador que tenha uma visão mais ampla do fenômeno educativo. Argumenta-se que muitas funções básicas estão desaparecendo para dar lugar a novos postos de trabalho.
Nestas condições, parece que foi concebido e aprovado o Plano de Cargos e Carreiras do Magistério Público - PCC estadual, que também sofre efeitos do que disciplinam a Constituição Federal de 1988 e a Constituição Estadual de 1989.
Assim, para responder a consulta formulada pelo SINDIUTE impõe-se, fazê-la por partes.
I - SOBRE AS EXIGÊNCIAS DE QUALIFICAÇÃO, ÂMBITO DE ATUAÇÃO E LOCALIZAÇÃO DOS ORIENTADORES, SUPERVISORES E INSPETORES E SUA DENOMINAÇÃO.
Com amparo na Constituição Estadual de 1989 é possível configurar critérios para a formulação do PCC, a partir do que ali se estabelece:
"Art. 226 - O estatuto e o plano de carreira do magistério público serão elaborados com a participação de entidades representativas da classe, observados:
I - piso salarial único para todo o magistério, de acordo com o grau de formação; (grifei)
II - condições plenas de reciclagem e atualização permanentes, com direito a afastamento das atividades docentes, sem perda da remuneração;
III - progressão funcional na carreira, baseada na titulação; (grifei)
V - concurso público para o provimento de cargos:
2°. Professor é todo profissional com a devida titulação que exerça atividade de magistério, incluindo-se nesta, além da docência, as decorrentes das funções de direção, planejamento, supervisão, inspeção, coordenação, acompanhamento, controle, avaliação, orientação e pesquisa. (grifei)
Com efeito, os critérios estatuídos na Constituição Estadual de 1989, levam em conta que:
a) o piso salarial e a progressão funcional na carreira devem ser baseados na titulação ou grau de formação;
b) todos os profissionais com a devida titulação são considerados da área de magistério, incluindo-se, além da docência, as decorrentes das 10 (dez) funções ali escalonadas.
Apoiando-se no Novo Dicionário Aurélio (p. 661), por função, entende-se: posição, papel, prática ou exercício de cargo, serviço, ofício. Pode ser, também, o conjunto de direitos, obrigações e atribuições de uma pessoa em sua atividade profissional específica.
Se atentarmos para o que disciplina a Lei 12.066/93 "função pública" é o conjunto de atribuições, deveres e responsabilidades cometidas a um servidor público, cuja extinção dar-se-á quando vagar.
Parece, salvo melhor juízo, que o termo função tem o sentido de identificar as tarefas, direitos e deveres a serem realizados por um servidor público e não como quer entender o SINDIUTE, a exigência de uma habilitação específica.
Por outro lado, se formos aquilatar o que dispõe algumas leis federais e a Resolução N°. 165/81 do Conselho de Educação do Ceará, as exigências ali especificadas para os diferentes serviços são da seguinte ordem:
a) Quanto à orientação educacional
- necessidade de serviço de orientação educacional na escola para que o estabelecimento pleiteie o reconhecimento; (Art. 157)
- comprovação de que o estabelecimento possui orientador educacional, quando da renovação do reconhecimento do estabelecimento. (Art. 158)
b) Quanto a Supervisão Escolar
- compete à Secretaria de Educação supervisionar o funcionamento dos cursos supletivos aprovados e exames supletivos, por meio de licenciados em Pedagogia, com habilitação em supervisão para esse tipo de ensino (Art. 338).
- a supervisão do ensino pré-escolar será exercida por licenciado em Pedagogia, com habilitação específica. (Art. 339).
c) Quanto à Inspeção Escolar
- a inspeção abrangerá orientação e assistência técnica, bem como acompanhamento do nível de desempenho e da condição de funcionamento do estabelecimento de ensino (Art. 331 a 337).
Deve-se levar em conta, ainda, que o orientador educacional é, dentre os profissionais indicados nesta consulta, o único com profissão regulamentada, e a orientação educacional, é, também, a única atividade escolar que no art. 10, da Lei 5.692/71 é obrigatória. Vejamos:
Art. 10 - Será instituída obrigatoriamente a orientação educacional, incluindo aconselhamento vocacional, em cooperação com os professores, família e comunidade.
Por outro lado, a obrigatoriedade da orientação educacional, segundo o Parecer N°. 686/88 do CEF (Documento 331 Brasília, julho de 1988) "refere-se a escola ou estabelecimento de ensino e não a sistema, mesmo que se admitisse usar a palavra sistema, tomando a parte pelo todo".
A lógica que parece presidir a Resolução do CEC é de que a inspeção escolar será itinerante. A mesma resolução é omissa quanto à necessidade de supervisão em escolas de 1°. e 2°. graus, mas explicita que a Secretaria de Educação supervisionará cursos e exames supletivos, através do licenciado em pedagogia, com habilitação em supervisão para esse tipo de ensino. Evidencia-se, assim, que o supervisor não será fixo em uma escola, atuando de forma programada, itinerante, para realizar o serviço de supervisão do supletivo e da educação pré-escolar. Quanto à orientação educacional, tanto a Resolução do CEC, quanto o Decreto Federal que a regulamentam, parecem indicar que ela será fixa em estabelecimento de ensino.
Pode-se argumentar, ainda, que não há nenhum impedimento de que se alterem as denominações das funções, mesmo porque a própria Constituição Estadual já o fez ao nominar 10 (dez) funções como atividades específicas do magistério. Por outro lado uma Lei estadual é maior do que uma resolução do Conselho de Educação do Ceará. Este só pode legislar supletivamente, em matéria de educação, e não de política de cargos e salários.
Para o cumprimento do PCC o legislador estadual alterou a denominação das classes, carreiras, referências e categoria funcional do Grupo Ocupacional Magistério (Leis 12.066/93 e 12.102/93) e aprovou, pelo Decreto N°. 23.407, de 19.09.94, as descrições e especificações dos mesmos cargos e funções, amparado pelo inciso IV do art. 88 da Constituição Estadual.
Assim, parece fora de dúvida que o legislador estadual pode:
a) estabelecer as exigências de qualificação requeridas para os cargos ou funções;
b) definir o âmbito de atuação de seus integrantes;
c) alterar denominações de cargos e funções.
Conclusivamente, estas são decisões atinentes à sua esfera de atuação, importando ressaltar que o processo teve origem no Poder Executivo e certamente obteve a participação das entidades representativas da classe, tal como dispõe o caput do art. 226 da Constituição Estadual. Ademais, parece não haver, salvo melhor juízo, nenhum conflito com a legislação educacional.
II - SOBRE A POSSIBILIDADE DE UMA NOVA HABILITAÇÃO ESPECÍFICA SER RECONHECIDA COMO CURSO DE APERFEIÇOAMENTO
A idéia reside na permissão de que novas habilitações, obtidas após a licenciatura plena, sejam reconhecidas como cursos de aperfeiçoamento. É que o PCC nos seus anexos, estabelece que a promoção de especialistas do nível 16 para o 17 pode ocorrer através de cursos de aperfeiçoamento de no mínimo 180 horas em área específica de atuação.
A análise e a decisão a ser tomada deve levar em conta o que se considera curso de aperfeiçoamento, o que é área de atuação específica e quem realiza o curso. Preliminarmente, parece que o primeiro critério foi o do limite mínimo de carga horária estipulado em 180 (cento e oitenta horas). O segundo, de que o curso seja realizado em área específica de atuação. Quanto ao primeiro critério, parece, salvo melhor juízo, que os cursos obtidos por via de nova habilitação não podem ser considerados como de aperfeiçoamento. É que o art. 30 da Lei 12.066/93 estabelece que:
Art. 30 - As atividades de capacitação e aperfeiçoamento do Profissional do Magistério do 1°. e 2°. graus, serão planejadas, organizadas, executadas e avaliadas pelo órgão de treinamento da Secretaria de Educação, com o objetivo de habilitar o servidor para o desempenho das atribuições inerentes à respectiva classe.
Art. 31 - Na inexistência de estrutura de formação e capacitação, o órgão de treinamento da Secretaria de Educação providenciará o incentivo à utilização de recursos externos de formação e estágios.
Deste modo, parece evidente que os benefícios advindos de novas habilitações ou cursos de aperfeiçoamento não planejados, organizados, executados e avaliados pelo órgão próprio da SEDUC, não podem ser aceitos para fins de promoção. A possibilidade de sua aceitação decorre da comprovação de que o órgão de Treinamento não tem estrutura para a oferta de cursos desta natureza, ou que delegou sua realização a outras instituições educacionais.
III - QUANTO À SELEÇÃO INTERNA, PARA QUE PROFISSIONAIS SEJAM PROMOVIDOS, POR ACESSO, DE UMA CLASSE PARA OUTRA
O acesso é considerado dentro do PCC (Art. 24) a elevação do profissional do Magistério de 1°. e 2°. graus de uma série de classes para a referência inicial de classe integrante de outra série de classes afins, dentro da mesma carreira, em razão de título de nova habilitação profissional e dependerá, cumulativamente, de:
I - habilitação legal para o exercício do cargo/função integrante da classe;
II - desempenho eficaz de suas atribuições;
III - cumprimento do interstício fixado no regulamento;
IV - observância das linhas de acesso definidas no anexo IV da Lei 12.066/93;
V - aprovação em seleção interna a ser realizada através de prova escrita.
Os critérios estabelecidos para o acesso e sua conceituação, assemelham-se, ao que consta do Art. 26 do PCC, para progressão. Três exigências, no entanto, são acrescentadas para o acesso: as dispostas nos incisos I, IV e V. É sobre a seleção interna (inciso V), através de provas escritas, que se insurgem o SINDIUTE, a UECE e a UFC. Dentre seus argumentos, expõem, que este critério põe em xeque os processos criteriosos de avaliação e credenciamento das IES e que as demais exigências são mais do que suficiente para o acesso regulamentar do profissional. Propõem a modificação do Art. 24 da Lei 12.066/93, dele excluindo o critério de "seleção interna através de provas escritas".
Tal como está conceituado, acesso é uma forma de promoção ou progressão. E não pode ser entendido de outra forma, porque se assim fosse, seria tido como ingresso ou investidura no serviço público, que só pode realizar-se exclusivamente, por concurso público de provas e títulos, no caso do magistério. Se é uma forma de progressão a ele devem aplicar-se apenas as exigências do Art. 26 do PCC.
Não é preciso uma análise exaustiva do PCC, para perceber que ele necessita de muitas correções para tornar-se uma figura constitucional. Supõe-se que o Art. 25 está em desacordo com a Constituição Federal de 1988, porque segundo Parecer do Supremo Tribunal Federal (Acordão STF - ADIN n°. 231-7 RJ/Sentença N°. 191/89 - 5ª. Vara Federal/Ce/Parecer CGR (Ascensão Funcional) (p. 1137).
"Hoje, a proibição de se prover cargos públicos sem concursos torna-se mais rigorosa, pois a necessidade de concurso não é só para a primeira investidura, como ocorria no ordenamento constitucional anterior, mas também para as demais investiduras eventualmente sobrevindas no decorrer da vida profissional do funcionalismo, para cargo diferente daquele no qual já fora investido, ressalvadas as nomeações para cargos em comissões".
Entende-se que esta citação aplica-se, à figura da transformação de que trata o Art. 25 da Lei 12.066/93.
Por outro lado, admite-se que a figura do acesso desapareceu e, em conseqüência, não faz mais sentido o argumento de sua continuidade no PCC do Magistério da rede pública estadual de 1°. e 2°. graus e as exigências dali decorrentes.
Também, impõe-se que se faça valer o que dispõe a Lei 5.692/71, no seu Art. 39.
Art. 39 - Os sistemas de ensino devem fixar a remuneração dos professores e especialistas de ensino de 1°. e 2°. graus, tendo em vista a maior qualificação em cursos e estágios de formação, aperfeiçoamento ou especialização, sem distinção de graus escolares em que atuem.
Com efeito, o artigo anterior não impõe nenhum requisito adicional para a fixação da remuneração, mas apenas a maior qualificação do profissional. Adquirida esta condição parece evidente que o peticionário deve ser atendido.
Dada a repercussão que a decisão oriunda deste Parecer possa vir a ter, sugiro que a Procuradoria Geral do Estado seja ouvida. A consulta formulada tem uma abrangência que parece extrapolar o âmbito de atuação do Conselho.