Impeachment não é impedimento - Migalhas
A projeção e relevância dos acontecimentos econômicos, políticos e jurídicos nos EUA para o resto do mundo são inegáveis. No Brasil, embora sejamos herdeiros em grande parte do sistema jurídico de nossa ex-matriz, Portugal, tanto pelo alargamento da esfera de influência política norte-americana a partir de 1823 (doutrina de Monroe), como também pelas consequências da 2ª Grande Guerra, inúmeros institutos, noções e arranjos jurídicos dos EUA têm se tornado parte de nossas vidas.
É o que ocorreu e.g. com a formação do nosso arcabouço constitucional no início da República, sobretudo por obra de Rui Barbosa, enorme apreciador dos institutos de direito constitucional dos EUA. Outro exemplo mais recente foi a implantação do sistema de agências regulatórias entre nós.
E é com isso em mente que inauguramos as "Migalhas Norte-americanas". O propósito desta coluna é discutir institutos e noções provenientes daquele sistema, os quais, bem ou mal, acabam por influenciar nosso debate jurídico brasileiro. Buscaremos oferecer pontos de partida ou referência para a arguta mente dos leitores do Migalhas na satisfação de sua curiosidade ou perquirição ligeiramente mais aprofundada das origens, causas e fundamentos dessas questões.
Neste contexto, inauguramos a coluna com tema que tem assombrado igualmente brasileiros e norte-americanos nos últimos tempos: o impeachment. E iniciamos pela avaliação da seguinte manchete de Jornal, a título ilustrativo:
"Quem assume em caso de impeachment?"1
À leitura da notícia acima segue-se a inevitável pergunta: impeachment é destituição ou impedimento?
Se há, entre nós, estrangeirismos cujo processo de incorporação à nossa linguagem coloquial - e até mesmo ao nosso "juridiquês" - se mostrou muito infeliz, certamente o termo impeachment é um deles.
O instituto do impeachment chegou às 13 colônias norte-americanas por herança do sistema jurídico de sua matriz, Inglaterra. Foi adotada pelos governos coloniais, assim como inserido nas Constituições Estaduais posteriormente.
Durante o movimento pela Independência, Alexander Hamilton, um dos founding fathers, escreveu no Texto Federalista n°65 que o escopo do impeachment são as infrações que resultam de improbidades dos homens públicos e, em última análise, da violação à fé pública2. E, após o fim da Guerra pela Independência, o instituto foi insculpido na Constituição de 1787, constituindo-se em um dos mais importantes pilares do sistema constitucional contemporâneo, os chamados "freios e contrapesos" (checks and balances).
Como era de se esperar, por se tratar de palavra estrangeira, não temos o termo impeachment em nosso ordenamento. Os estatutos jurídicos que tratam do tema, grosso modo, são a Constituição Federal de 1988 e a lei 1.079/50. Nenhum deles o contêm. E, quando fazem referência a "impedimento", é apenas em seu sentido processual. Paralelamente, os arts. 34 e 70 da lei 1.079/50 referem-se à "destituição" do cargo como um dos possíveis desdobramentos da condenação por crime de responsabilidade e não como sinônimo do impeachment, que sequer é mencionado.
Na verdade, em resposta à pergunta acima, na forma como foi importado o instituto, impeachment não se trata de destituição nem tampouco de impedimento.
Embora o termo possivelmente tenha origens etimológicas no Latim, no sentido de se prender o pé (pes, pedis), e no Francês arcaico, no sentido de prevenir (empêcher), no contexto de sua utilização pela linguagem jurídica hodierna, não parece haver dúvidas quanto à sua ligação ao instituto jurídico de origem norte-americana. Isto, não somente pela inesgotável referência doutrinária e jurisprudencial brasileira aos autores e precedentes norte-americanos, como também pela abundância de semelhanças no que diz respeito aos contornos do desenho institucional que preferimos adotar no Brasil para o tratamento da questão. No que releva lembrar, entre suas várias e riquíssimas contribuições para nosso Direito Constitucional prístino, famoso texto de Rui Barbosa, publicado na edição do Jornal do Brasil de 07.06.1893, onde era redator-chefe, intitulado "Theoria do Impeachment".
Entretanto, nos E.U.A., o significado de impeachment é outro: significa algo semelhante a indiciamento ou acusação. Em que pese haver natural tendência a utilizar o termo impeachment como sinônimo de impedimento, pela óbvia similitude entre os dois, trata-se de um estrangeirismo viciado por grave incorreção.
Não é incorreto, todavia, falar-se em processo de impeachment, pois o impeachment é mesmo um processo acusatório. E, mais importante, desde que se compreenda que um agente político que sofreu um impeachment não é aquele que foi impedido ou destituído do cargo, mas que foi "acusado" de infrações graves.
Mas é um equívoco utilizar o termo como sinônimo de efeitos de eventual "condenação por crime de responsabilidade a qual pode levar ao impeachment", tal como se depreende da manchete acima e até mesmo se registra em respeitáveis obras jurídicas. Em outras palavras, o impeachment é um caminho, uma via processual e não um resultado (impedimento ou destituição).
Assim tem-se, por exemplo, o caso do atual Presidente Norte-Americano, Donald J. Trump, que foi efetivamente "impeached" - isto é, acusado de infrações graves (high crimes and misdemeanors - Art. II, Sec. 4, da Constituição dos E.U.A.), embora tenha sido absolvido dessas acusações pelo Senado e não se viu impedido de continuar a exercer o cargo de Presidente.
Aliás, como logo se vê, nosso processo de julgamento por crimes de responsabilidade, conforme previsto no art. 86, CF/88, e detalhado pela lei 1.079/50, acompanhou, em linhas gerais, o rito adotado pela Constituição de Filadélfia para o processamento do impeachment, onde a acusação (articles of impeachment) é aprovada por maioria simples pela Câmara dos Deputados e julgada pelo Senado, sendo necessária a maioria de 2/3 dos presentes para condenação (conviction) do Presidente (Art. I, Sec. 3, da Constituição Norte-Americana). E as competências, como aqui, são exclusivas de cada Casa (Art. I, Sec. 2 e Sec. 3), embora lá as votações se deem em apenas um turno.
Observe-se que, no sistema norte-americano, a exigência de quorum simplificado pela maioria simples na Câmara torna menos difícil a eventual aprovação do impeachment; todavia, a exigência da maioria de 2/3 no Senado a dificulta, ainda mais quando se trata de Casa legislativa que, ao longo da história, sempre se mostrou assaz conservadora.
Assim, tanto no Brasil como nos EUA, o presidente da República, ao sofrer um impeachment, só virá a ser "destituído" se sobrevier a condenação pelo Senado.
Entre nós, a CF/88, art. 79 estabeleceu que "substituirá o Presidente, no caso de impedimento, e suceder-lhe-á, no de vaga, o vice-presidente". Isto porque, se foi destituído, o cargo se tornou "vago", fato jurídico de natureza definitiva, ao contrário do impedimento, que possui natureza temporária. É assim, pois, que pacificamente a doutrina diferencia "impedimento" de "vacância", sendo esta definitiva e aquela, temporária.
Pois veja-se que o artigo 81 da CF/88 disciplina o caso de vacância, mas nada diz a respeito do impedimento. E, claro, desnecessário seria, pois se se trata de obstáculo de fato ou de direito de natureza temporária, eleições para suprimento do cargo vago não serão necessárias.
Eis aqui, então, a armadilha de nosso "falso cognato jurídico": se um presidente sofre um processo de impeachment, e é acusado e condenado pelo Congresso Nacional, ele foi "impeached" na primeira fase do processo, mas não será "impedido" e, sim, "destituído" ao fim.
A relevância disto reside na infinita confusão que tem ocorrido no tráfego de informações entre os meios jornalísticos, as análises jurídicas e a percepção popular acerca do importantíssimo instituto do impeachment e, principalmente, de suas consequências jurídicas e políticas.
Esta armadilha terminológica, com efeito, veio à tona por ocasião do mais recente episódio congênere que vivenciamos em nosso país, e embora tenha passado quase que amplamente despercebida, gerando inúmeras confusões e incorretos vaticínios, convém, naturalmente, estar-se atento à gravidade de suas consequências.
Na próxima coluna, discutiremos outro instituto de origem norte-americana, cuja origem histórica e processo de importação ao Brasil produziram consequências interessantíssimas: o federalismo. Até lá.
1 Disponível aqui. Acesso em 04.jul.2020
2 A preocupação maior com a harmonia e equilíbrio entre os Poderes, sua limitação e eventual censura - incluindo a destituição de agentes políticos de seus cargos - esteve presente em vários momentos da Convenção de Filadélfia, recebendo referência direta de relevantes figuras históricas, como James Madison, Benjamin Franklin e Gouverneur Morris. Mas foi Hamilton que trouxe a questão ao debate público durante o árduo processo de ratificação da Constituição pelos Estados, através de sua contribuição para os famosos Textos Federalistas.