O Projeto de Lei da Câmara nº 39/2014 em tramitação no senado e as mudanças nas atribuições das guardas municipais - Âmbito Jurídico - Educação jurídica gratuita e de qualidade
O Projeto de Lei da Câmara nº 39/2014 em tramitação no senado e as mudanças nas atribuições das guardas municipais
Resumo:O presente trabalho tem como objetivo precípuo analisar as atribuições e a área de atuação das Guardas Municipais no que foi instituído no artigo 144, §8º, da Constituição Federal, referentes à proteção de bens, serviços e instalações. E as mudanças que o Projeto de Lei da Câmara de nº 39 de 2014 que tramita no Senado proporcionando padronização e segurança jurídica a essas instituições quando aprovado.
Palavras-chave: Projeto de Lei do Senado nº39/2014; Guarda Municipal; Segurança pública; Competência; Atribuições.
Abstract: This work has as main objective to analyze the role and area of operation of the Municipal Guards which was established under Article 144, § 8, of the Constitution, relating to the protection of goods, services and facilities. And the changes that the House Bill No. 39 of 2014 pending in the Senate that providing standardization and legal certainty to these institutions when approved
Keywords: Senate Bill No. 39/2014; Municipal Guard; Public safety; competence; Assignments.
As Guardas Municipais são instituições centenárias que existiam inicialmente para proteger as cidades, e foram praticamente extintas do texto legal durante a ditadura militar, devido à transferência exclusiva da competência exclusiva da Segurança Pública para os Estados e retornaram a cena na
Constituição de 1988 com a missão de proteger bens, serviços e instalações conforme disposição do artigo 144, parágrafo 8º da Carta Magna.
No caso concreto, essas organizações extrapolaram a barreira do que estava prevista no texto legal e de fato exercem as mais diversas funções, nas cidades em que as existem de maneira a contribuir de forma importante na Segurança Pública, até mesmo, pela tendência de municipalização dos serviços públicos, tendo como exemplo saúde, ensino básico, trânsito, meio ambiente.
Junto com esses fatores é possível notar que as Guardas também cresceram em decorrência do aumento da violência e criminalidade no nosso país, até em cidades do interior onde antes não se ouvia falar na ocorrência de crimes.
1. O PROJETO DE LEI DA CÂMARA Nº 39 DE 2014 E O ESTATUTO DAS GUARDAS MUNICIPAIS
Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988 as Guardas Municipais necessitam de regulamentação, pois no texto normativo pátrio, as atribuições desses agentes estavam dispostas como a proteção de bens, serviços e instalações conforme dispuser a Lei.
Visando corrigir tal distorção o Deputado Arnaldo Faria de Sá propôs o projeto de Lei nº 1332/2003 que conforme outras tantas propostas que tramitam no Congresso tinha como objetivo regulamentar as atribuições das Guardas Municipais.
O referido projeto também denominado de Estatuto Geral das Guardas Municipais ficou por treze aguardando a votação no Congresso até ser votado no dia 23 de abril de 2014 e ter sido enviado para o Senado se transformando no Projeto de Lei da Câmara nº 39 de 2014.
1.1 AS MUDANÇAS COM O PROJETO DE LEI DA CÂMARA Nº 39 DE 2014 A SER VOTADO NO SENADO
O projeto de Lei da Câmara que tramita no Senado com o nº 39 de 2014 deve mudar de maneira importante panorama da segurança pública no Brasil, pois os municípios, até então, não tinham responsabilidade alguma pela segurança pública apesar do clamor social e da crescente onda de insegurança sentida pela sociedade.
A partir de então é necessário analisar as mudanças que tal projeto pode trazer nas atribuições das Guardas Municipais caso tal matéria seja aprovada.
No artigo 2º do supra mencionado projeto estão dispostas as atribuições das Guardas Municipais, senão vejamos:
"Art. 2º Incumbe as Guardas Municipais, instituições de caráter civil, uniformizadas e armadas conforme previsto em Lei, a função de proteção municipal preventiva, ressalvadas as competências da União do Estado e do Distrito Federal"
Aqui a estrutura das Guardas Municipais se mantém de maneira inalterada, pois as Guardas Municipais já existentes já tinham caráter civil, e os dispositivos para a concessão de porte de armas a Guardas Municipais estão previstas na Lei 10.826 de 22 de dezembro de 2003 (Estatuto do Desarmamento) e no decreto nº 5123, de Julho de 2004 que dispõe sobre o controle de armas de fogo.
A novidade trazida no caput do artigo é a possibilidade da proteção municipal preventiva, o que significa que os Guardas Municipais também poderiam colaborar na preservação da ordem pública como forças auxiliares, sem, contudo concorrer com os demais órgãos de segurança pública, de maneira residual.
O artigo 3º do Projeto de Lei traz os princípios norteadores da atuação das Guardas Municipais no território nacional
"Art. 3º São princípios mínimos na atuação das Guardas Municipais
I. Proteção dos direitos humanos fundamentais, do exercício da cidadania e das liberdades públicas;
II. Preservação da vida, redução do sofrimento e diminuição das perdas
IV. Compromisso com a evolução social da comunidade; e
V. Uso progressivo da força. (…)"
Essa parte do texto no dispositivo legal faz referência ás novas técnicas de policiamento preconizadas pela Secretaria Nacional de Segurança-SENASP.
No artigo 4º são estabelecidas as atribuições das Guardas Municipais para a proteção de bens, serviços e instalações municipais e no paragrafo único ficam expressamente descritos que os bens a serem protegidos são os bens de uso comum, os de uso especial e os dominiais.
Com relação classificação dos bens, é possível explicitar que os bens de uso comum do povo são os mais amplos porque neles estão incluídos os rios, mares, florestas, praças, estradas ruas, mares, como citado por Meirelles, (2007, pág.495) seriam "o todo, os locais abertos à utilização pública", adquirem esse caráter de comunidade, de uso coletivo, de fruição própria do povo, sociedade.
A proteção meramente patrimonial a esses bens, de inúmeros frequentadores, implicaria numa dissociação da segurança de quem os frequenta, coisa que na pratica não é possível, porque tais servidores protegeriam um parque público e não poderiam prestar socorro aos frequentadores de um parque, quando sofressem um furto? Perder uma criança? Precisarem de uma informação? Ou mesmo necessitar que alguém solicite auxilio médico?
Tal pensamento também pode se aplicar perante todos os bens de domínio publico, pois não é possível imaginar que delitos ocorram, ou a necessidade de auxilio, informações, ou prestação de socorro a transeuntes de uma rua, ou uma praça onde a Guarda esteja presente e mantenha a sua atuação voltada apenas ao local, porque o lugar seria o meio esquecendo uma finalidade de garantir lazer, ou transito, locomoção, e a Guarda Municipal deve garantir que essa finalidade seja atingida pela população, sem a interferência de terceiros, e o Guarda é quem primeiro se defronta com tal situação.
Os Guardas Municipais, que estão organizando as filas de um hospital, ou prestam segurança aos usuários de um mercado público, informam quem tem dúvidas em uma repartição, ajudam no cumprimento dos atos administrativos emanados por esses órgãos aos particulares, ressaltando o caráter da vigilância não apenas patrimonial, colaboram com o ideal funcionamento dos logradouros públicos e a correta aplicação das posturas publicas.
Os bens dominicais, para Gonçalves, (2008, p.274), são aqueles que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades".
No artigo 5º do Projeto Lei que tramita no Senado Federal se estabelecem as competências especificas das Guardas Municipais, respeitando as competências dos outros entes federativos.
A proteção dos prédios públicos, do patrimônio histórico, cultural e a coerção contra as pessoas que atentem aos bens, serviços e instalações do município já eram executados pelas Guardas mais a grande novidade no bojo do projeto de Lei é a participação efetiva dos guardas Municipais em várias novas atribuições que já aconteciam nos Municípios de fato e agora encontrarão respaldo legal.
As inovações do texto normativo são a proteção das populações que usam os bens, serviços e instalações, a colaboração com os demais órgãos de segurança em ações conjuntas visando à paz social, a pacificação de conflitos presenciados pelos integrantes das Guardas Municipais, cooperação dos órgãos de defesa civil nos municípios, interação e discussão de projetos voltados à melhoria da segurança das comunidades locais, a celebração de convênios com órgãos Estaduais e Federais e Municipais para a realização de ações integradas, auxiliar na proteção de grandes eventos, na segurança de autoridades e dignitários, atuar nas ações de segurança escolar e principalmente a possibilidade do atendimento a ocorrências policiais senão vejamos os incisos XIII e XIV do artigo 5º:
"XIII — garantir o atendimento de ocorrências emergenciais, ou prestá-lo direta e imediatamente quando deparar-se com elas;
XIV — encaminhar ao delegado de polícia, diante de flagrante delito, o autor da infração, preservando o local do crime, quando possível e sempre que necessário;"
Um ponto polêmico, na atuação dos Guardas Municipais a ser dirimido com a aprovação do PLC 39/2014 é a detenção de infratores, pois integrantes das Policias Militares, Civis e até mesmo do Poder Judiciário entendem se tratar de Usurpação da Função Pública Guardas Municipais efetuarem prisões.
O Código Penal define o crime de Usurpação da Função Pública como "Usurpar o exercício da função pública com Pena-detenção de três meses a dois anos, e multa, e em seu parágrafo único prescreve que se do ato o agente aufere vantagem: reclusão, de dois anos a cinco anos, e multa."
A jurisprudência pátria, em especial o STJ quando acionado, em diversos julgados, referentes à suposta ilegalidade da Prisão em Flagrante feita por Guardas Municipais, vem negando os Hábeas Corpus, entendendo ser legitima a atuação dessa instituição pelo entendimento que a prisão em flagrante efetuada por Guardas se configura como ato legal em proteção a segurança social, desmistificando o caráter apenas patrimonial da Guarda Municipal.
Os questionamentos se estendem para a dúvida sobre a possibilidade dos Guardas Municipais abordarem pessoas em fundadas suspeitas.
Para Noberto Avena, (2010, p.634-635) a busca pessoal será feita a partir de fundadas suspeitas de que o individuo, portanto algo proibido ou ilícito, podendo ser realizada pela autoridade policial e seus agentes. Ressalta ainda que por fundadas suspeitas entende-se a desconfiança ou suposição, algo intuitivo e frágil.
Conforme jurisprudência do STJ, no Hábeas Corpus nº109. 105-SP é possível Guardas Municipais realizarem a prisão e a busca pessoal, porque seus membros são autorizados a defender a sociedade, quando forem solicitados pela população ou encontrarem infratores em flagrante delito, conforme exposto a seguir:
"(…) É certo que não se desconhecendo a limitação da atividade funcional dos guardas municipais trazidas pela Constituição Federal, dispositivo este que no entanto, não retira de seus membros a condição de agentes da autoridade, e como tal autorizados à prática de atos de defesa da sociedade, sobretudo em circunstâncias como a dos autos, em que o acusado se encontrava em condição de flagrância, apontado pela vítima como autor de grave delito ocorrido momentos antes nas proximidades do local onde se encontrava. Outra não poderia ser a conduta esperada dos guardas que ali se encontravam, que não o pronto atendimento à solicitação da vítima, com abordagem do apontado autor do delito e subsequente revista pessoal, que saliente-se, tornou-se frutífera, com apreensão de numerário de mesmo valor daquele que fora subtraído.
Ademais, a prisão em flagrante delito é facultada a qualquer povo, dentre eles, os guardas municipais que se estão autorizados ao mais (realização de prisão), certamente também estão ao menos (efetivação da revista na tentativa de localização do produto do crime)."
O artigo 66 da Lei de Contravenções prevê que ao agente que não comunicar a ocorrência de crime de ação pública pode inclusive ser punido. Condição que também se aplica aos Guardas Municipais. Reforçando o entendimento que as Guardas Municipais podem prender em flagrante delito, realizar abordagem em suspeitos e que fazem parte da Segurança Pública SENASP editou através de portaria a participação das Guardas Municipais ao sistema de informações de segurança, INFOSEG, na portaria nº48 de 27 de agosto do ano passado, com intenção de estimular e propor aos órgãos municipais a elaboração de planos e programas integrados de segurança pública, controlar ações de organizações criminosas ou fatores específicos geradores de criminalidade e violência, bem como estimular ações sociais de prevenção da violência e criminalidade, por considerar que o acesso a dados e informações de segurança pública são indispensáveis à formulação desses planos e programas.
A Lei nº 12.681 de 04 de julho de 2012 que instituía o Sistema Nacional de Informações de Segurança Pública trouxe a inclusão dos Municípios no sistema, que se justifica devido a crescente participação desses entes na implementação das políticas de Segurança Pública em todo Brasil, conforme o artigo 4º onde se tem: "Os Municípios", o Poder Judiciário, a Defensoria Pública e o Ministério Público poderão participar do Sinesp mediante adesão, na forma estabelecida pelo Conselho Gestor."
No artigo 4º, mais precisamente no inciso III, da já suscitada Lei obriga que o Município tenha Conselho Municipal de Segurança Pública, realize ações de Policia Comunitária, ou que mantenha "Guarda Municipal" para fazer parte do SINESP.
Com a aprovação do PLC 39/2014 por parte do Senado Federal todos esses questionamentos restarão pacificados.
No artigo 6º fica definido que os municípios poderão criar por Lei suas Guardas Municipais que serão subordinadas ao chefe do Executivo Municipal.
Como é possível perceber continua o caráter facultativo para os Municípios criarem Guardas Civis, talvez pela questão financeira e orçamentaria de penúria nas diversas cidades brasileiras.
No artigo 7º o Projeto de Lei traz limites aos efetivos das Guardas Municipais:
"Art. 7° As guardas municipais não poderão ter efetivo superior a:
III — 0,2% (dois décimos por cento) da população, em Municípios com mais de 500.000 (quinhentos mil) habitantes, desde que o efetivo não seja inferior ao disposto no inciso I;
Parágrafo único. Se houver redução da população referida em censo ou estimativa oficial da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, fica garantida a preservação do efetivo existente, o qual deverá ser ajustado à variação populacional, nos termos de lei municipal. "
As limitações com o numero de Guardas nos municípios são importantes porque evitam exageros provocados pelo arbítrio dos gestores e visam dar uma maior padronização as Guardas do território nacional.
O artigo 8º cria a possibilidade de municípios limítrofes utilizarem os serviços das Guardas Municipais vizinhas de maneira compartilhada facilitando o reforço da segurança publica em determinadas épocas de maior necessidade de cada cidade e o artigo 9º define que os municípios devem formar Guardas integrantes de carreira única e planos de cargos e salários conforme disposto em Leis Municipais.
Com relação aos requisitos mínimos para a investidura no cargo de Guarda Municipal dispostos no artigo 10º também foi objetivada a padronização com as exigências de nível médio de escolaridade, idade mínima de 18 (dezoito) anos, gozo dos direitos políticos, nacionalidade brasileira, apresentar diversas certidões da justiça, quitações eleitorais, aptidão física, mental e psicológica, investigação social e a liberdade para os Municípios criarem outros critérios.
Os artigos 11º e 12º dispõem sobre o treinamento das Guardas Municipais tendo como referencia a Matriz Curricular Nacional da SENASP (Secretaria Nacional de Segurança Pública), mas facultando alterações ao Municípios, respeitando as peculiaridades e aspectos sociais e culturas além da possibilidade de formalização de convênios entre os municípios ou com os Estados Membros para realização dos cursos de formação.
Com relação ao controle da atividade dos Guardas Municipais o Projeto prevê a criação do corregedoria nas Guardas que possuírem mais de 50 (cinquenta) integrantes de carreira e todas que usarem armas de fogo para apuração de infrações disciplinares e a criação de Ouvidorias qualquer que sejam o numero de integrantes para receber e encaminhar sugestões, reclamações, elogios e denuncias, bem como a possibilidade dos municípios criarem órgãos colegiados visando o controle social das atividades de segurança do município analisar a alocação e aplicação dos recursos públicos, monitorar os objetivos e metas da política municipal de segurança e, posteriormente, a adequação e eventual necessidade de adaptação das medidas adotadas face aos resultados obtidos
O Projeto de Lei dispõe em seu artigo 14º que as Guardas Municipais terão Códigos de Conduta próprios e não ficarão sujeitas a regulamentos de origem militar.
Uma importante mudança trazida nesse projeto que é também denominado Estatuto Geral das Guardas Municipais é que conforme preconiza o artigo 15º do dispositivo legal o provimento dos cargos em comissão referente as Guardas Municipais deverá ocorrer por membros efetivos da carreira da Guarda Municipal, o que acarretara uma drástica mudança no panorama atual das Guardas uma vez que em praticamente todas as instituições no pais existem profissionais de outras forças de segurança como policiais civis, militares, federais e bombeiros que são diretores, comandantes ou exercem cargos de alto escalão dentro das Guardas.
A medida força que os Guardas Municipais capacitem profissionais dentro das próprias instituições mais ao mesmo tempo incentiva a meritocracia e almeja criar uma identidade própria e também uma padronização dado o caráter civil destas instituições.
Há de salientar que no paragrafo 1º, do artigo 15º foi criada uma regra de transição onde os municípios nos primeiros 04 (quatro) anos de funcionamento as Guardas Municipais poderiam ser dirigidas por profissionais estranhos aos seus quadros, despertando algumas interpretações porque nas Guardas que tem mais tempo de criação a mudança seria automática, ou os quatro anos seriam contados a partir da promulgação da Lei em epigrafe, possibilitando aos municípios uma qualificação aos futuros dirigentes destas instituições ou visando readequações em conjunturas politicas apalavradas em acordos eleitorais.
Mas o artigo 22º do mesmo projeto de lei vem dirimindo essas duvidas estabelecendo o prazo de 02 (dois) anos para os municípios se adaptarem ao Estatuto Geral das Guardas Municipais o que significa que o prazo para as Guardas que já existiam a mais de 04 (quatro) anos é de 02 (dois) anos para substituir o quadro comissionado para servidores de carreira e as que forem criadas a partir de então são de 04 (quatro) anos conforme exposto aqui.
O projeto de Lei também assegura percentual mínimo de mulheres nas instituições Guardas Municipais que deverá ser estabelecida em Lei Municipal e garante a progressão funcional da carreira de Guarda Municipal em todos os níveis.
Em seu artigo 16º o referido projeto traz a autorização para o porte de arma de fogo das Guardas Municipais conforme previsto em Lei.
Essa previsão legal está na Lei 10.826/2002 (Estatuto do Desarmamento) que prevê a possibilidade da Guarda Municipal ser armada nos seguintes casos:
"Art. 6o É proibido o porte de arma de fogo em todo o território nacional, salvo para os casos previstos em legislação própria e para:(…)
IV – os integrantes das guardas municipais dos Municípios com mais de 50.000 (cinqüenta mil) e menos de 500.000 (quinhentos mil) habitantes, quando em serviço; (…)"
A matriz curricular da SENASP institui a modalidade de curso de habilitação necessário a obtenção do porte de arma de fogo e os exames psicológicos e curso de habilitação profissional dos quais os Guardas serão submetidos durante o processo para habilitação profissional ao uso de arma de fogo são regulamentados e fiscalizados através da Policia Federal conforme o artigo 40 do Decreto Presidencial de 5123 de 01 de Julho de 2004.
O projeto de Lei da Câmara amplia as hipóteses de suspensão do porte de arma de fogo para as Guardas Municipais no parágrafo único do artigo 16º em razão de decisão médica, decisão judicial ou justificativa da adoção da medida pelo respectivo dirigente.
O artigo 17º do Estatuto geral proporcionará melhorias na estrutura das Guardas já existentes e nas que ainda serão criadas pois será destinada por parte da Anatel frequência de rádio exclusiva aos Municípios que possuam Guarda Municipal e também ocorrerá a destinação de linha telefônica gratuita de numero 153 para Guarda Municipal sem custos possibilitando que a população acione os serviços da Guarda sem custos para os cidadãos nem para os municípios.
No artigo 18º do mencionado projeto de Lei é possível notar uma das conquistas mais importantes para os integrantes das Guardas Municipais do país, onde fica disposto que é assegurado ao Guarda Municipal o recolhimento a cela, isoladamente dos demais presos, quando sujeito á prisão antes da condenação definitiva.
Tal dispositivo não necessitaria ser incluído se nas unidades prisionais brasileiras fosse cumprido o que está disposto no artigo 5º da Constituição Federal e no principio fundamental da dignidade da pessoa humana, mais na pratica o que acontece com os integrantes das Guardas que são presos provisoriamente é que ficam expostos a toda sorte de humilhações e violência, pois são colocados junto com outros presos, o que deve mudar se o Projeto de Lei da Câmara for aprovado e posteriormente sancionado.
Os artigos 19º e 21º do Projeto de Lei reforçam o caráter civil das Guardas Municipais proibindo denominação idêntica das forças militares com relação a postos, graduações, títulos, uniformes, distintivos e condecorações e dispondo que Guardas Municipais utilizarão equipamentos padronizados preferencialmente na cor azul marinho.
Um passo muito importante para que as Guardas Municipais passem a participar na elaboração das politicas de segurança pública no país é prevista no artigo 20º do referido projeto com a representatividade das Guardas Municipais no Conselho Nacional de Segurança Pública, no Conselho Nacional das Guardas Municipais e no interesse dos Municípios do Conselho Nacional de Secretários e Gestores Municipais de Segurança Pública.
Conclui-se que o Projeto de Lei da Câmara 39/2014, se aprovado pelo Senado e sancionado pela Presidente da República vai trazer importantes benefícios para a segurança pública no Brasil, não por se tratar de uma municipalização da segurança pública, conforme dizem os opositores do projeto, mas porque se trata do oferecimento de condições estruturais e de segurança jurídica aos Municípios que possuem Guardas Municipais e que já atuam, de fato na segurança pública dos cidadãos e seria possível contribuir em diversas situações com a população necessitada.
Uma medida importantíssima trazida pelo Projeto de Lei é a padronização das instituições Guardas Municipais através de critérios para seleção, nomeação de cargos de carreira, criação de telefones e frequências específicas, fixação de número de efetivo de Guardas por Município, código de conduta, corregedoria e ouvidoria.
Ao estabelecer as carreiras das Guardas e garantir a representatividade politica dessas instituições civis em formular as politicas de segurança pública no Brasil através dos mais diversos conselhos o projeto também protagoniza os integrantes das Guardas Municipais como agentes promotores da cidadania e participantes, de fato, do sistema de segurança pública do país.
Apesar de todas as outras inovações que o Estatuto Geral das Guardas pode incorporar a atividade dos Guardas as mais notadas são sem sombra de dúvidas as novas atribuições conferidas de proteger as populações, atuar em emergências, pacificar conflitos e outras relacionadas à paz social. Isso porque na prática, as guardas já faziam isso, pelo fato de ser impossível proteger bens, serviços e instalações de maneira dissociada de quem frequenta, utiliza ou de quem presta serviço nos logradouros onde os guardas prestam seus serviços rotineiramente.
Portanto os grandes avanços trazidos pelo Projeto de Lei da Câmara nº39/2014 são a padronização das mais de mil Guardas Municipais existentes nos Municípios brasileiros e a segurança jurídica para exercerem atividades relacionadas à segurança publica que de maneira fática já exercem.
BRASIL, Ministério da Justiça. Secretaria Nacional de Segurança Pública. Relatório Descritivo. Pesquisa do Perfil Organizacional das Guardas Municipais 2003. Disponível em: <http://www2.camara.gov.br/legin/fed/leicom/1999/leicomplementar-97-9-junho-1999-377583-publicacaooriginal-1-pl.html>. Acesso em 10 ago. 2013.
BRASIL, Câmara dos Deputados. Consulta de Legislação. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2003/L10.826compilado.htm>. Acesso em 10 jun. 2014.