A perspectiva ambiental diante do desenvolvimento econômico - Âmbito Jurídico - Educação jurídica gratuita e de qualidade
A Título de Introdução: O Problema.
Nas páginas que se seguem, será realizado um estudo jurídico-político, numa perspectiva crítica, demonstrando a interdependência entre meio ambiente e desenvolvimento econômico, e, ao mesmo tempo, expondo, em especial, os efeitos colaterais dessa relação.
É indubitável que a Constituição Federal vigente constitui um marco em termos de proteção ambiental, visto que, inovadamente, foi destinado um capítulo exclusivo ao meio ambiente, elevando-o à categoria de direito fundamental.
Como se pode observar facilmente, o meio ambiente, ao longo do tempo, sempre foi condenado à revelia: entre as nações centrais, pairava dominante a idéia de inexauribilidade do recursos naturais. Desse modo, a exploração da natureza era feita de maneira irracional, acabando por gerar o processo de degradação ambiental e a direta escassez dos recursos.
Os efeitos gerados por essa política exploratória foram tão sérios que as naç ões agora passam a se dar conta da gravidade do dano causado a seu patrimônio, resultado da exploração desmedida e inconseqüente dos recursos da natureza. O problema da tutela jurídica ambiental se manifesta a partir do momento em que sua degradação passa a ser fator ameaçador do bem-estar e da qualidade de vida humana.1
A partir de então, exigiu-se potencialmente a criação de uma legislação capaz de proporcionar perfeita coadunação entre a necessidade de exploração dos recursos e a imprescindibilidade da preservação do meio ambiente, visando ao desenvolvimento econômico.
O Meio Ambiente frente aos Direitos Humanos
A partir da conferência de Estocolmo, em 1972, o meio ambiente incorporou-se definitivamente ao mundo moderno. Em meio a esse contexto, surgiu o conceito de desenvolvimento sustentável – processo de transformação no qual a exploração de recursos e a direção dos investimentos se harmonizam e reforçam o potencial presente e futuro, a fim de atender às necessidades humanas2 – e as normas de direito ambiental contidas na CF apontam para um conjunto de princípios cujo objetivo é moldá-lo.
As novas realidades advindas acarretaram a necessidade de transformações profundas no modelo jurídico herdado do século passado. Assim, o direito moderno começou a criar toda uma série de novas categorias jurídicas, que são exatamente os interesses difusos, cujo elemento informador é a participação democrática na vida da sociedade. Percebemos, então, que os direitos humanos se ampliam a cada dia, como resposta ao fenômeno de massificação social e das dificuldades crescentes para que todos possam vivenciar uma sadia qualidade de vida. Portanto, é preciso que se perceba que não se pode entender a natureza econômica do direito ambiental como um tipo de relação jurídica que privilegie a atividade produtiva em detrimento do padrão razoável de vida que deve ser assegurado aos seres humanos.
"O legislador constituinte, no art. 225 da Constituição, erigiu o meio ambiente à categoria de bem de uso comum do povo, assever ando, assim, ser direito de todos tê-lo de maneira ecologicamente equilibrado, e em contrapartida determinou que sua defesa e preservação para as presentes e futuras gerações é dever do Poder Público e de toda a coletividade".3 Todo esse sistema da Política Nacional do Meio Ambiente – que está legitimada na Lei 6.938/81 – aproxima a concepção de desenvolvimento às necessidades concretas dos seres humanos.
Destarte, a interpretação do direito ambiental deve ser feita considerando-o um prolongamento dos direitos humanos e que os seus evidentes aspectos econômicos sejam compreendidos como um instrumento capaz de fazê-lo assegurar uma melhor qualidade de vida à população. Agora, a questão que se coloca é a de saber em que medida é possível conciliar o desenvolvimento econômico com a proteção ao meio ambiente, e mais, até que ponto prevalece o interesse da proteção ambiental ou o interesse econômico.
Por regular as relações econômicas, cuida o direito econômico de atuar nas relações de expansão, tal como é o desenvolvimento da produção. Observando por este ângulo, torna-se nítida sua dupla dimensão: a atuação como implementador do bem estar social, paralela a esta, a função de manter a iniciativa econômica privada.
No âmbito das relações internacionais, a Constituição Brasileira está inserida em um movimento de ampla reestruturação do capitalismo e da construção de uma nova ordem econômica internacional, na qual o tema meio ambiente desempenha importantíssimo papel. Portanto, compreender a sistemática adotada pela Lei Maior é de suma importância para uma percepção adequada de como se faz a integração da proteção ambiental com o desenvolvimento econômico e para que se tenha uma exata dimensão do valor que é atribuído ao meio ambiente quando comparado com valores de outra natureza, sobretudo valores econômicos.
É certo, contudo, que direito econômico e direito ambiental, além de se cruzarem, abarcam idênticas preocupações, resumidas exatamente na busca de uma melhoria de vida às pessoas e da estabilidade do processo produtivo.
A aceitação de que a qualidade de vida corresponde ao objetivo de ambos os direitos em questão afasta a equívoca idéia de que as normas de proteção ambiental se configuram em um obstáculo ao desenvolvimento econômico e tecnológico.
A Constituição Federal, em seu art. 170, determina que a proteção ao meio ambiente se enquadra como um dos princípios norteadores da ordem econômica brasileira. Não há, portanto, como negar o visível caráter econômico do Direito Ambiental. A partir dessa percepção, faz-se necessário um perfeito equacionamento dos princípios do Direito Ambiental como princípios econômicos, a fim de compreender a necessidade da manutenção de um meio ambiente ecologicamente equilibrado para a garantia de uma mínima qualidade de vida aos homens.
A obrigação de ordenação racional do desenvolvimento através da gestão sustentável da utilização dos recursos naturais de forma não predatória e diminuindo a agressividade ao elemento humano do relacionamento antrópico é o fundamento de qualquer alternativa de atuação nacional no domínio econômico.
O Princípio da Precaução contra a Degradação do Meio Ambiente
Em junho de 1992, o Rio de Janeiro transformou-se na capital mundial da ecologia ao sediar a "Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento", com o objetivo de elaborar estratégias e medidas que interrompessem e revertessem os efeitos da degradação ambiental em todo o mundo e promovessem o desenvolvimento auto-sustentado. Pretendia-se, com esse acontecimento, que o futuro do planeta fosse amplamente debatido, juntamente com inúmeras reflexões sobre o bem-estar do ser humano.
Em linhas bem definidas, já estava presente a obrigação dos Estados nacionais de equacionar o desenvolvimento econômico à eficiência de práticas vinculadas de previsibilidade do dano ambiental, constituindo o paradigma que nortearia a Conferência do Rio/92, e, como conseqüência disso, a adoção do princípio da precaução como compromisso ambiental internacional.
De fato, na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento ficaram definidas com maior ênfase as diretrizes norteadoras do princípio da precaução, pelos Princípios:
"Princípio 15: De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental.
Princípio 17: A avaliação de impacto ambiental, como instrumento internacional, deve ser empreendida para as atividades planejadas que possam vir a ter impacto negativo considerável sobre o meio ambiente, e que dependam de uma decisão de autoridade nacional competente".
Nota-se, então, que o texto da Declaração flexibiliza sua observância à capacidade de implementação de que goze cada Estado nacional, ao mesmo tempo em que o condiciona a um critério objetivo, qual seja, a identificação de ameaça de danos sérios ou irreversíveis, demonstrando que é suficiente a apresentação da potencialidade da lesão, que no entanto, deve ser mensurada no tocante à sua extensão e gravidade.
Em breves palavras, compreendemos que esse princípio se fundamenta, sobretudo, na utilização racional dos bens ambientais. Trata-se, na verdade, de uma preocupação contra o risco, e, portanto, seu trabalho é anterior à manifestação do perigo.
Uma prática ambiental preventiva requer não só a de fesa contra perigos eminentes, mas também suscita proteção e utilização regular e ordenada dos recursos naturais. "Precaução ambiental é necessariamente modificação do modo de desenvolvimento da atividade industrial."4
A precaução em questão, por si só, não é capaz de trazer resultados suficientemente favoráveis. É fundamental e imprescindível que o governo atue concomitantemente no desenvolvimento de políticas públicas, sobretudo baseadas na implementação de pesquisas no campo ambiental, visando ao melhoramento e desenvolvimento de uma política econômico-ambiental satisfatória e eficiente.
Contudo, a participação do Poder Público não se traduz exatamente em identificar e afastar os riscos de determinada atividade. É necessário se questionar se tal atividade causaria um dano ao meio ambiente, analisando, em contrapartida, se a atividade é realmente necessária. Nada mais é que uma espécie de "jogo de valores", ou seja, o que traria mais benefícios à sociedade: a realização do empreendimento ou a preservação do meio ambiente?5
A partir daí, percebemos que não é o risco proporcionado por uma atividade que deve gerar mudanças no desenvolvimento da atividade econômica, mas sim o esclarecimento da razão final daquilo que é produzido, que seria o ponto de partid a de uma política que tenha em vista o bem-estar de uma comunidade.
É, portanto, no questionamento acerca da razão de existir de determinada atividade que reside o início da política do princípio da precaução.6
O Princípio do Poluidor-Pagador contra o Degradador do Meio Ambiente
Como forma de coadunar o desenvolvimento econômico e a proteção ambiental, faz-se mister a análise e aplicação efetiva do princípio do poluidor-pagador.
Podemos entender tal princípio como sendo um instrumento econômico cap az de compelir o agente poluidor a arcar com os efeitos nocivos/degradadores que sua atividade poluidora promoveu. Ou seja, "busca-se fazer com que os agentes que originaram as externalidades assumam os custos impostos a outros agentes, produtores e/ou consumidores".7
Contudo, não se pode compreender esse princípio como forma de coonestar a poluição; deve ele ser instrumento capaz de evitar a irreparabilidade do dano ecológico.
"A reparação do dano não pode minimizar a prevenção do dano. É importante salientar esse aspecto. Há sempre o perigo de se contornar a maneira de se reparar o dano estabelecendo-se uma liceidade para o ato poluidor, como se alguém pudesse afirmar: `poluo, mas pago`."8
Entretanto, em que se basearia a responsabilidade pelos danos g erados?
Pela teoria clássica, ter-se-ia que a responsabilidade nasce de uma conduta, positiva ou negativa, tomada por imprudência ou negligência, geradora de dano a outrem.
"Tal fato, do ponto de vista processual, implica em que deve ser provada a relação de causa e efeito entre uma determinada situação e o dano que desta tenha sido originado, esta prova deve ser feita por aquele que aciona o causador do dano."9
Analisando o dispositivo civil ora mencionado, percebe-se uma responsabilidade baseada, indisc utivelmente, na culpa, que, no entanto, remetida para o campo do direito ambiental, torna-se, pela sua própria natureza, inexeqüível e inconcebível, haja vista estar-se diante de uma categoria de interesses difusos, como é o meio ambiente, e não individuais. Mesmo porque na quase totalidade dos casos, são protagonistas grandes empresas econômicas, e, nas palavras de José Carlos Barbosa Moreira, a luta de um cidadão comum "corre o risco de assemelhar-se à que travaria contra o gigante um Davi desarmado de funda. Tudo concorre para desencorajá-lo: o vulto das despesas, a complexidade das questões, a carência de conhecimentos técnicos, a força política e econômica dos adversários. Raro é aquele que se arrisca à empresa, fiado em seus exclusivos recursos."10
É imperioso que, em termos ambientais, a idéia de culpa seja abstraída, dando espaço à responsabilidade civil objetiva, que preconiza como condição necessária e suficiente a existência do nexo de causalidade para que se apliquem as devidas penalidades, pois "não se aprecia subjetivamente a conduta do poluidor, mas a ocorrência do resultado prejudicial ao homem e seu ambiente" 11
Brasil: A Ineficácia das Indenizações
Nota-se na jurisprudência brasileira, satisfatoriamente, a constância de pareceres tendo como base a responsabilidade objetiva. Contudo, ainda há um ponto, de grande relevância, que necessita de veemente discussão, qual seja, as indenizações.
Veja-se o recente caso envolvendo a Petrobrás.
Em janeiro último, mais de 1 milhão de litros de óleo foram despejados na Baía de Guanabara, no Rio de Janeiro, resultado de um vazamento em um oleoduto da Petrobrás. As conseqüências desse derramamento foram drásticas: milhares de espécies animais e vegetais foram dizimadas, afetando diretamente, inclusive, os pescadores e moradores das regiões adjacentes.
À Petrobrás foi anunciada pelo IBAMA uma multa de 50 milhões de reais. Já o governo do Estado multou a empresa em 94 mil reais. Se compararmos com as multas aplicadas, v.g., nos Estados Unidos, compreenderemos a ineficácia das nossas penalidades.
Em 1989, a Exxon, empresa petrolífera americana, despejou 42 mil toneladas de óleo na Baía de Valdez, no Alasca, matando milhares de baleias, focas, peixes, aves. A despoluição da reserva ambiental custou à Exxon mais de 1 bilhão de dólares. E não é a maior indenização aplicada. O governo americano chega a aplicar em multas ambientais 5,6 bilhões de dólares. Importante frisar, contudo, é que o prejuízo financeiro imposto à Exxon fez com que a empresa redobrasse os cuidados no sentido de preservação ambiental.
A situação da Petrobrás é oposta. Nos últimos 4 anos, a empresa foi multada 12 vezes por derramamentos de óleo na mesma Baía de Guanabara, mas, pelo que parece, tais multas não surtiram efeitos. Afinal, o governo brasileiro tem sido muito condizente com tais situações, ainda mais considerando o desconto de 30% que a Petrobrás recebeu na multa. O resultado de toda essa "conjuntura" é que o valor da indenização não se mostrou suficiente para cobrir os danos causados à Baía de Guanabara.
Toda a movimentação em torno do acidente serviu para provar que a empresa não tem estrutura nem planejamento para enfrentar desastres desse nível: mandou buscar no exterior, além de equipamentos, técnicos especialistas em um assunto que não domina: o meio ambiente. Ou seja, apenas comprovou a total despreparação em que a Petrobrás se encontrava, ainda mais considerando que o laudo pericial provou que o oleoduto rompeu-se por fadiga de material.
Ironia. O mesmo Rio de Janeiro que há oito anos pretendia servir de exemplo ao resto do mundo no que diz respeito à preservação do meio ambiente, hoje se mostra palco de uma tragédia de incomensuráveis medidas e de repercussão, inclusive, no âmbito internacional, fruto do descaso das companhias privadas e mesmo das autoridades competentes, que, apesar de ser seu trabalho, ainda não aprenderam como aplicar com justiça as penalidades . Belo exemplo.
A população mundial cresceu assustadoramente, e continua a crescer, e as necessidades são maiores a cada dia. Desenvolveram-se técnicas para atender às suas necessidades principais e supérfluas, para exportar produtos primários. Contudo, o meio ambiente não foi objeto de preocupação: a exploração da natureza era desordenada, obtinha-se, poluindo e degradando, tudo o que ela podia oferecer, representando técnicas que, na verdade, hoje estão colocando em risco a vida do homem. Agora, faz-se mister a elaboração de técnicas de exploração adequada dos recursos naturais, a fim de corrigir o que de errado foi feito.
Crise ambiental, na verdade, não se traduz apenas em ameaças aos sistemas ecológicos – ar, água etc. É, igualmente, como decorrência daquelas, uma ameaça às condições precípuas de existência.
Coloca-se como oportuno o posicionamento do ilustre economista Capra, segundo o qual um pensamento ambiental superficial preocupa-se com o controle mais eficiente e um melhor gerenciamento do meio natural para a utilização da humanidade. Por outro lado, um pensamento ambiental mais consistente reconhece que o equilíbrio ecológico requer fortes mudanças sobre nossas concepções do papel do homem no ecossistema planetário.
É importante agora não relegar o meio ambiente a segundo plano, como comumente vem ocorrendo, tendo em vista a importância extrema que merece ser conferida ao tema, já que se trata, hodiernamente, de um prolongamento dos direitos fundamentais do homem, e, como tal, qualquer prática que possa pelo menos ameaçar sua conservação natural é considerada, indiscutivelmente, inconstitucional, devendo ser abolida. E, muitas vezes, o interesse econômico acaba por se sobressair frente à proteção do meio ambiente, gerando a degradação deste último. Isso deve ser minuciosamente repensado.
1.ALBUQUERQUE, Fabíola Santos. A Responsabilidade Civil e o Princípio do Poluidor- Pagador. Projeto de Pesquisa apresentado à Comissão de Seleção do Programa Institucional de Bolsas de Iniciação Científica – PIBIC/CNPQ – da UFPE. Recife, 2000. (voltar ao texto)
2. MATEO, Ramon Martin . Tratado de Derecho Ambiental. 2 vols. Madrid: ed. Trivium, 1991. pp. 384-385. (voltar ao texto)
3. ALBUQUERQUE, Fabíola Santos. A responsabilidade civil e o princípio do poluídor-pagador. :http://www.jus.com.br/polupag/html, 20 de Abril de 2000. (voltar ao texto)
4. DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. São Paulo: Max Limonad, 1997. p. 166. (voltar ao texto)
5. WINTER, Gerd. "Brauchen wir das? – von der Risikominimierung zur Berdarfsprüfung". Kritische Justiz. Heft 4, Baden-Baden. Nomos Verlag, 1992 (389-404), p.390. (voltar ao texto)
6. DERANI, Cristiane. op. cit. p.168. (voltar ao texto)
7. BENJAMI N, Antônio H.V.(coord.). Dano Ambiental: prevenção, reparação e repressão. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. p. 227. (voltar ao texto)
8. MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 3ªed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991. p. 191. (voltar ao texto)
9. ANTUNES, Paul o de Bessa. op. cit.. p. 130. (voltar ao texto)
10. Apud. ALBUQUERQUE, Fabíola Santos. op. cit. (voltar ao texto)
11.MACHADO, Paulo Afonso Leme. op. cit. p. 200. (voltar ao texto)
1.ALBUQUERQUE, Fabíola Santos. A responsabilidade civil e o princípio do poluídor-pagador. http://www.jus.com.br/polupag.html. 20 de Abril de 2000.
2.______________. A responsabilidade civil e o princípio do poluidor-pagador. Projeto de Pesquisa apresentado à Comissão de Seleção do Programa Institucional de Bolsas de Iniciação Científica – PIBIC/CNPQ – da UFPE. Recife, 2000.
3.ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental como Direito Econômico-Análise Crítica. Revista de Informação Legislativa. Brasília, n.115, a.29, jul./set. 1992. (301-324).
4.BENJAMIN, Antônio H.V.(coord.). Dano Ambiental: prevenção, reparação e repressão. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993.
5.DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. São Paulo: Max Limonad, 1997.
6.MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 3ªed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991.
7.MATEO, Ramon Martin. Tratado de Derecho Ambiental. 2 vols. Madrid: ed. Trivium, 1991.
8.WINTER, Gerd. Brauchen wir das? – von der Risikominimierung zur Berdarfsprüfung. Kritische Justiz. Heft 4, Baden-Baden. Nomos Verlag, 1992 (389-404