Responsabilidade fiscal pode garantir casamentos duradouros | Valor Econômico
Responsabilidade fiscal pode garantir casamentos duradouros
Canuto: "A definição prévia de responsabilidades e incentivos ajuda a dissuadir comportamentos irresponsáveis"
A equalização de alíquotas do ICMS e medidas complementares, em discussão no Congresso Nacional, destinadas a dar fim à "guerra fiscal" entre Estados, podem ser entendidas como mais um passo na evolução da estrutura institucional-fiscal do sistema federativo brasileiro. No princípio desse ajustamento de regras em face de uma realidade também em mudança, estão parâmetros de controle das finanças públicas adotados a partir do fim dos anos 1990, consubstanciados principalmente na Lei de Responsabilidade Fiscal.
A "guerra fiscal", conduzida por Estados e municípios que esgrimem alíquotas de impostos em intermináveis embates, ora atacando, ora se defendendo, não é espetáculo exclusivo do Brasil. "'Guerras fiscais' existiram e existem entre entidades subnacionais em muitos países", disse ao Valor o economista Otaviano Canuto, vice-presidente do Banco Mundial, editor, com Lili Liu, do livro "Until Debt Do Us Part", agora publicado. "A possibilidade de 'guerra fiscal' decorre da natureza intrínseca das federações, conforme abordamos no livro. O que faz a diferença é a presença ou não de regras que coíbem o comportamento de "pegar carona" ("free ride") e exportar os ônus das decisões subnacionais para o conjunto do país. O governo federal tem a responsabilidade de coibir a concorrência predatória entre as entidades subnacionais."
"Na medida em que o arcabouço construído a partir do fim dos anos 1990 para lidar com a responsabilidade fiscal subnacional deu resultados e a realidade fiscal do país evoluiu, cumpre agora adequá-lo à nova realidade, na medida em que as necessidades também vão mudando", observa Canuto. "Será fundamental, porém, a preservação da disciplina fiscal embutida no desenho original."
Pode-se prever que "as entidades subnacionais [Estados e municípios brasileiros] terão papel ainda mais acentuado, como implementadoras e gestoras do gasto público" - em direta correspondência com a expansão das necessidades de financiamento de infraestrutura física e social, como acontece de modo geral em países de economias emergentes, em boa parte como consequência da urbanização.
Na época dos primeiros acertos, mais de uma década atrás, diz Canuto, "havia apenas o 'bastão', mas sem 'cenouras' para premiar bons comportamentos. Agora, passado o tempo e mostrados os bons resultados, o arcabouço pode evoluir na direção de embutir uma estrutura de incentivos que recompense o comportamento fiscal responsável das entidades subnacionais".
O título do livro editado por Otaviano Canuto e Lili Liu, coletânea de artigos deles próprios e de outros economistas, de vários países, contém um evidente jogo de palavras, lembrando o que se diz em cerimônias de casamento. Por quê?
"Fizemos uma brincadeira", disse Canuto. "O casamento entre unidades subnacionais é indissolúvel e, ao mesmo tempo, pleno de possibilidades de comportamento oportunístico por alguns, caso não haja uma regulação adequada. Crises de dívida de subnacionais tendem a colocar em risco a estrutura do casamento… A independência de um subnacional muda toda a federação."
O livro estará disponível para download, no site do Banco Mundial, a partir de amanhã.
A seguir, a entrevista que Canuto concedeu ao Valor.
Valor: Certos países saíram à frente e estão movimentando o mercado de crédito subnacional para o financiamento de infraestrutura. Nos últimos anos, o desempenho fiscal das entidades subnacionais brasileiras foi bastante bom, como se diz no próprio livro. Por que o Brasil ficou para trás na iniciativa de revigorar esse mercado?
Otaviano Canuto: Dado o histórico de irresponsabilidade fiscal no passado, o formidável arranjo implementado a partir do final dos anos 90 -- a Lei de Responsabilidade Fiscal, os acordos de absorção de dívida pelo governo federal com as condicionalidades de ajuste e reforma nos subnacionais -- evitou contemplar de imediato "portas de saída". Por razões compreensíveis. Qualquer facilidade de saída poderia gerar logo pressões políticas de afrouxamento, enquanto a profundidade e a extensão dos ajustes e reformas necessários naquele momento eram grandes e tomariam tempo. Nesse sentido, o arcabouço construído limitou-se a restrições. Passado o tempo e mostrados os bons resultados, o arcabouço pode evoluir na direção de embutir uma estrutura de incentivos que recompense o comportamento fiscal responsável das entidades subnacionais. De certa maneira, isso começou a acontecer com o espaço criado pelo governo federal para operações do Banco Mundial com entidades subnacionais fiscalmente bem comportadas, com o prepagamento parcial da dívida do governo federal com o Banco Mundial. No futuro, isso poderá até ser complementado com emissão de títulos no mercado por entidades subnacionais. Os desafios aí são os mesmos de outras áreas de mercados de títulos de dívida no país.
Valor: A reestruturação da dívida das entidades subnacionais no Brasil foi satisfatoriamente concluída, com medidas que culminaram na Lei de Responsabilidade Fiscal. Persistem, porém, fragilidades institucionais que ainda devem ser equacionadas. O que ensinam outros países?
Canuto: Entre as lições de outros países, eu apontaria os benefícios de ter-se uma estrutura normativa, regulatória, com regras definindo "ex ante", de antemão, como proceder em situações de insolvência. Riscos de insolvência acompanham qualquer processo de endividamento. O importante é ter clareza e regras de como proceder em tais situações. E o interessante é que, em geral, a definição prévia de responsabilidades e incentivos ajuda a prevenir contra insolvência, dissuadindo comportamentos irresponsáveis.
Valor: A questão dos 'ciclos políticos' e efeitos sobre as relações entre o governo central e os Estados e municípios é assunto recorrente da atualidade brasileira. Que comparações podem ser feitas, em linhas essenciais, com outros países, na importância e nos efeitos?
Canuto: Essa é uma questão universal. Regras fiscais -- como as de orçamento público anticíclico no Chile -- ajudam a proteger a gestão pública e o país dos riscos econômicos derivados dos ciclos políticos. A saudável competição política se volta mais para a qualidade do gasto público, em lugar da tentação de aumentos insustentáveis no longo prazo com fins de ganhos políticos no curto prazo. Nesse campo, o Brasil ainda tem bastante a evoluir, a meu juizo.
Valor: Por que foram escolhidas as experiências da China, Filipinas, Rússia e África do Sul para ilustrar, no livro, o desenvolvimento de mercados de crédito subnacionais?
Canuto: Por serem todas economias federativas grandes, por terem passado por situações similares e por ilustrarem bem a diversidade de arranjos possíveis diante de um mesmo conjunto de desafios e riscos que enfrentam quaisquer economias nacionais plenas de entidades subnacionais. Há diversidade nas respostas, mas em todas elas o sucesso ou fracasso dependeu de lidarem com a estrutura de incentivos a bom ou mau comportamento fiscal subnacional. Observe também que o livro tem capítulos sobre economias federativas avançadas -- Estados Unidos, Franca -- além de Índia, Colômbia, México, Hungria e os que você mencionou. O conjunto de riscos é universal. Um ponto importante é que vemos métodos de lidar tanto com a restruturação de dívidas quando um endividamento insustentável já ocorreu, como com arranjos que tentam coibir de antemão o curso de um endividamento insustentável.
Valor: Teria havido um momento específico, de dimensão global, em que o mercado de dívidas subnacionais entrou em renovação? Qual era a situação anterior e o que a determinava (globalmente falando)?
Canuto: No caso das economias emergentes, pode-se dizer que foi a percepção de melhora substancial na gestão fiscal que se deu nos anos 2000, particularmente em regiões como a América Latina e nos paises maiores da África. A crise global desde 2008 vem acentuando tal percepção, na medida em que esses países puderam mostrar capacidade de atuação fiscal anticíclica sem comprometer suas posições fiscais -- pelo menos até aqui. Como eu e outro colega do Banco -- Marcelo Giugale -- abordamos em outro livro que editamos em 2010 ("O Dia Depois de Amanhã"), o eixo do dinamismo na economia mundial tem se deslocado para o mundo em desenvolvimento e isso vem levando ao interesse de investidores de todas as partes do mundo. Por razões que Lili e eu tratamos no livro "Até que a Dívida nos Separe", o peso dos investimentos subnacionais tende a aumentar e, por isso, tem-se assistido a uma maior atividade de mercados de divida subnacional.
Valor: Como avalia a iniciativa brasileira de atrair bancos privados para o financiamento de infraestrutura com o estímulo de participação da União com recursos do Tesouro? Qual seria, a seu ver, uma distribuição adequada de papéis entre os setores público e privado no financiamento de projetos de infraestrutura, com adequado enquadramento no que se refere à sustentabilidade fiscal das entidades subnacionais?
Canuto: Acho que o futuro, no Brasil e no mundo, passará por maior parceria público-privada, inclusive na realização, gestão e financiamento de investimentos de infraestrutura. Mas aí será fundamental a definição dos diferentes papéis, com a alocação de responsabilidades e riscos de acordo com as capacidades dos diferentes tipos de agentes econômicos. Governos federais podem preencher lacunas de "falhas de coordenação", podem aplainar alguns riscos de âmbito mais geral etc. O que não pode ocorrer é a ausência de incentivos alinhados com a responsabilidade fiscal e com a qualidade do gasto público em todas as esferas. Como o livro mostra, não pode haver desalinhamento de incentivos nem no lado tomador nem no lado aplicador do financiamento subnacional.
Valor: As dificuldades de financiamento subnacional devem continuar, afirma-se no livro -- do custo potencialmente mais alto do capital, à fragilidade da recuperação global, riscos de refinanciamento e riscos soberanos. Nesse quadro de fatores, em qual posição pode ser colocada hoje, a seu ver, a qualidade da situação macroeconômica brasileira e quais perspectivas essa situação atual sugere, para alicerçar em termos mais duradouros o desenvolvimento daquele mercado para papeis brasileiros, inclusive e particularmente em mercados externos?
Canuto: Com algumas exceções esporádicas -- grandes empresas mistas com títulos de dívida com circulação internacional, municípios ou Estados em paises onde há segmentação de seu financiamento em relação ao nacional -- é normal que entidades subnacionais tenham prêmios de risco um pouco maiores que o do governo federal. Em geral, ainda vale a pena seu financiamento via títulos de dívida, caso os retornos sejam maiores que na alternativa de o governo federal assumi-los. A situação macroeconômica brasileira, hoje, é muito mais favorável do que em muitas décadas. Mas é claro que não se pode relaxar com isso, porque uma deterioração sempre pode ocorrer de modo muito rápido. A meu juizo, uma melhora na qualidade do gasto público federal, abrindo espaço para assim reduzir o espaco fiscal ocupado pelo governo federal, pode sempre ajudar.
Valor: O que acha da ideia de criação de um banco dos Brics, que poderia, como se alega, substituir o Banco Mundial no financiamento de infraestrutura? Se isso acontecer, teria alguma importância, direta ou indireta, para um avivamento do mercado de dívida dos entes subnacionais?
Canuto: Nós, do Banco Mundial, somos favoráveis à expansão dos arranjos de financiamento multilateral aos investimentos no mundo onde há pobreza extrema a eliminar ou prosperidade compartilhada a intensificar. Além disso, como o fazemos com as diversas instituições multilaterais de fomento ao desenvolvimento, estaremos prontos a colaborar e ajudar como pudermos. Isso inclui a operação com entidades subnacionais.
"Until Debt Do Us Part - Subnational Debt, Insolvency and Markets"
Otaviano Canuto e Lili Liu, editores. Banco Mundial. 648 páginas. US$ 49,95 na versão impressa
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