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PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA Impactos na distribuição da renda
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Antônia Vilaverde Carvalho
1 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO INSTITUTO SERZEDELLO CORRÊA ESPECIALIZAÇÃO EM ORÇAMENTO PÚBLICO LÚCIO FLÁVIO FERRAZ PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA Impactos na distribuição da renda Brasília-DF 2008
2 LÚCIO FLÁVIO FERRAZ PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA Impactos na distribuição da renda Monografia apresentada em cumprimento às exigências para obtenção do título de especialista latu sensu em Orçamento Público do Instituto Serzedello Corrêa ISC. Orientador: Marcelo Moraes Rodrigues Brasília-DF 2008
3 LÚCIO FLÁVIO FERRAZ PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA Impactos na distribuição da renda Brasília, 24 de março de 2008 Banca Examinadora Marcelo Moraes Rodrigues Orientador Examinador Examinador
4 RESUMO O problema da desigualdade na distribuição da renda é um componente histórico que permeia a própria dinâmica existente em qualquer sistema econômico voltado à produção de capitais. Nesses sistemas as virtudes individualistas são exercidas em detrimento dos critérios de igualdade. Nota-se o aumento constante do deficit de elementos necessários para condições básicas de sobrevivência, tais como moradia digna, acesso a serviços básicos de saúde e educação de qualidade. Nestas condições, os mais pobres, além de privados de liberdade possibilitada por meio da renda, são privados, por causa da violência, fruto, em grande parte, da desigualdade social, de liberdades como o direito de ir e vir. Em resposta a essa situação, o Estado brasileiro tem concebido e implementado diferentes programas de combate à pobreza, com destaque para aqueles concluídos pelo segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso e aos iniciados no mandato de Luiz Inácio Lula da Silva. Partindo-se dessas realidades, este trabalho tem o objetivo de analisar a atuação e os impactos do Programa Bolsa Família para o fomento da socioeconomia brasileira. Para tanto, serão analisados os possíveis resultados do Programa Bolsa Família, por meio das informações obtidas na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), bem como análises feitas pelo Instituto de Pesquisas Aplicadas (Ipea). Por fim, o estudo busca apresentar as principais conquistas alcançadas pelo Programa Bolsa Família na socioeconomia do Brasil. Palavras-chaves: Bolsa Família, redução da pobreza e distribuição de renda.
5 LISTA DE QUADROS, GRÁFICOS E TABELAS Quadro 1 Valores de Benefícios do PBF Gráfico 1 - Curvas de Incidência dos Programas de Transferência Condicionada de Renda.. 39 Gráfico 2 - Curvas de Concentração Gráfico 2.1 (antes dos PTCR ) Gráfico 2.2 (depois dos PTCR ) Tabela 1 - Coeficiente de Gini e sua decomposição em coeficientes de concentração e pesos relativos de cada fonte de renda Tabela 2 - Decomposição na variação no Coeficiente de Gini segundo variações nos coeficientes de concentração e nos pesos relativos de cada fonte de renda... 40
6 SUMÁRIO INTRODUÇÃO...7 CAPÍTULO 1 O desenvolvimento humano...11 CAPÍTULO 2 A pobreza como privação de capacidades...13 CAPÍTULO 3 - Programas de Renda Mínima Marco Legal...19 CAPÍTULO 4 - Breve síntese sobre programas de renda mínima...22 CAPÍTULO 5 - Conceituação de Programas de Transferência Condicionada de Renda...27 CAPÍTULO 6 - Programa Bolsa Família: a ação para a superação da pobreza Benefícios e contrapartidas Critérios de seleção Benefícios e condicionalidades Responsabilidades governamentais Responsabilidades da União Responsabilidades dos Estados Responsabilidades dos Municípios CAPÍTULO 7 Metodologia Decomposição do Coeficiente de Gini...35 CAPÍTULO 8 Análise dos Resultados A evolução da desigualdade de renda Decomposição da desigualdade Decomposição das mudança na desigualdade...40
7 CONCLUSÕES...42 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...44
8 INTRODUÇÃO O tema abordado neste trabalho foi inspirado em um fato ocorrido em 2006 quando o economista bengalês Muhammad Yunes, pioneiro do microcrédito e fundador do Banco Grameen, ganhou o Prêmio Nobel da Paz pelo desenvolvimento e implantação de um programa que já emprestou mais 4,7 bilhões de dólares para 4,5 milhões de famílias pobres, fazendo uma verdadeira revolução nos mecanismos existentes para distribuição de renda. Os organizadores do prêmio afirmaram que não é possível haver paz sem que haja desenvolvimento, e não haverá desenvolvimento se persistirem pobreza, fome e exclusão. Nessa concepção, o combate à exclusão social é prioritário para o desenvolvimento. Este é um estudo que busca discutir a questão referente à pobreza absoluta existente no Brasil e analisar o que tem sido feito para amenizar este fenômeno na sociedade brasileira. O problema da desigualdade é um componente histórico que perfaz a própria dinâmica do sistema de produção capitalista. O capitalismo representa quase sempre uma sociedade desigual, em que os valores individuais são exercidos em nome da suposta igualdade de condições. No caso brasileiro, especificamente, basta citar o contínuo aumento do déficit de moradia digna, do sucateamento dos serviços básicos de saúde e educação e principalmente da violência nos grandes aglomerados urbanos para perceber-se que a dicotomia entre igualdade e liberdade ainda está longe de ser superada. Segundo o trabalho da FJP/CEI - Centro de Estatística e Informações: o déficit de habitações cresceu 3,9% ao ano nas áreas urbanas e caiu 3,3% em igual período nas áreas rurais, entre 1991 e A pesquisa registra a necessidade de um estoque total de moradias, das quais teriam de ser construídas na área urbana e na área rural. 7
9 Por conseqüência, os menos favorecidos, além de privados da liberdade alcançada pela aquisição da renda, são privados, devido à violência, de direitos básicos como o de ir e vir. Diversos estudos que afirmam que uma das principais causas de toda essa violência é a desigualdade social. Contudo a privação da liberdade de ir e vir não é sentida apenas e tão-somente pelos mais pobres de renda, sendo também os mais ricos de renda considerados pobres desse tipo de liberdade. [...] violência como fenômeno complexo, multifacetário e resultante de múltiplas determinações articula-se intimamente com processos sociais que se assentam, em última análise, numa estrutura social desigual e injusta. (Minayo & Souza, 1993) A maioria dos países, hoje, não consegue resolver problemas referentes às condições básicas de saúde, educação e alimentação da população, em vista da premissa de que tudo é transformado em objeto mercantil. A preocupação com fenômenos tais como a pobreza não é recente, já no século XVIII se discutia a respeito de programas de renda mínima, mas as experiências com esses programas começaram a ser implementados com maior ênfase somente no século XX, à medida que foi se consolidando o chamado Estado de Bem-Estar. A idéia de promover uma renda mínima para parcela de população não é nova. Na Inglaterra em 1795, pouco antes da revolução industrial, ocorreu o primeiro programa de transferência de renda, a lei Speenhamlad, que garantia um abono baseado no preço do pão em complemento aos baixos salários ou sua ausência (POLANIY, 2000). O prêmio Nobel de 2006 foi dado para Muhammad Yunes, que ficou conhecido no mundo por suas inovações na concessão do microcrédito como uma solução viável para a diminuição da desigualdade na distribuição de renda. 8
10 No Brasil, os programas de renda mínima passaram a ser implementados pelo governo federal nos anos 90. O Brasil implantou, em 2003, por meio da Medida Provisória nº 132, de , que foi convertida na Lei , , o Programa Bolsa Família (PBF), resultado da unificação de diversos programas formulados nos anos 2000 (Bolsa Escola, Bolsa Alimentação e Auxílio-Gás). O programa consiste em conceder às famílias pobres e extremamente pobres um benefício em dinheiro que varia entre R$ 45,00 a R$ 90,00 mensais, mediante o compromisso de que algumas condicionalidades nas áreas de saúde e de educação sejam cumpridas. Atualmente, o PBF é a principal estratégia Brasileira para a diminuição da fome, da pobreza e da desigualdade social por meio do investimento no capital humano e atinge milhões de brasileiros, destes, um grande número de indigentes. O PBF foi criado no ano de 2003, a partir da união dos programas então vigentes: Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio-Gás e Cartão-Alimentação. Este programa surgiu com o objetivo de promover o alívio da pobreza por meio do repasse imediato de renda às famílias pobres e extremamente pobres. A questão é analisar se os objetivos desse programa estão sendo alcançados no Brasil. Para analisar os possíveis resultados do Programa Bolsa Família, este estudo utilizou os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD). Na maioria das vezes, ocorreu a análise dos dados percentuais das variáveis, já que os dados absolutos poderiam gerar conclusões que não refletem a realidade. Para examinar a pobreza e a desigualdade social utiliza-se o conceito de linha da pobreza. No Brasil, não existe uma linha oficial de pobreza, conceitualmente, um nível de renda abaixo do qual as pessoas sejam consideradas legalmente pobres para receber os benefícios públicos. Muitos pesquisadores adotam critérios distintos para fazer suas avaliações. 9
11 Pode-se citar três maneiras principais de estabelecer as linhas de pobreza: a pobreza relativa, ou seja, a renda dos que estão muito abaixo da renda média do país, e que a sociedade define como insatisfatória; a pobreza absoluta, em que a renda é inferior ao necessário para consumir os bens considerados essenciais para a vida das pessoas; e a terceira maneira que é a do Banco Mundial com o uso do critério de 1 dólar por dia em poder de compra como linha de pobreza. A definição de linha da pobreza utilizada neste estudo será a do Programa Bolsa Família, que se divide em dois patamares. A pobreza extrema (indigência), com a população sobrevivendo com menos de sessenta reais mensal per capita, e a pobreza cuja população sobrevive com sessenta reais e um centavo a cento e vinte reais mensal per capita. Para um estudo mais aprofundado dessa situação, esta monografia foi dividida em oito capítulos além desta introdução, que traz uma visão panorâmica do trabalho, explicando como se definiu a pesquisa, e sua conclusão. O primeiro capítulo define desenvolvimento humano. O segundo, apresenta uma breve contextualização e o referencial teórico que explica o termo significado do termo pobreza por meio da análise do livro Desenvolvimento como Liberdade, de Amartya Sen (2002). O terceiro traz o embasamento legal para a realização dos Programas de Transferência de Renda (PTRs). No quarto capítulo, são sintetizados alguns estudos existentes sobre os PTRs. O quinto capítulo conceitua os Programas de Transferência Condicionada de Renda. O sexto, apresenta o Programa Bolsa Família de forma minuciosa. No sétimo capítulo, explica-se a metodologia adotada para a realização da análise dos dados do Programa, e, por fim, no oitavo, é realizada a análise dos resultados, verificando quais foram as mudanças socioeconômicas ocorridas na realidade das famílias que receberam e recebem a transferência de renda pelo PBF. A conclusão aborda a importância do Programa Bolsa Família e apresenta a contribuição deste programa para as mudanças ocorridas na realidade socioeconômica de famílias que vivem em situação de pobreza e de extrema pobreza no Brasil. 10
12 CAPÍTULO 1 - O desenvolvimento humano O conceito de desenvolvimento é bem extenso, mas pode ser definido como processo de ampliação de opções e oportunidades das pessoas. Assim, três opções básicas estão presentes em todos os níveis de desenvolvimento e são condições para os demais: desfrutar de uma vida longa e saudável, adquirir conhecimento e ter acesso aos recursos necessários a um padrão de vida decente. Cabe ressaltar que as opções são infinitas e se alteram com o passar do tempo e com o desenvolvimento. Portanto, o desenvolvimento deve ser analisado por diversas faces: social, econômica, cultural e também ambiental. O conceito de desenvolvimento humano é mais amplo do que o desenvolvimento econômico, estritamente associado à idéia de crescimento. Isto não significa contrapô-los. Na verdade, a longo prazo, nenhum país pode manter e muito menos aumentar o bem-estar de sua população se não experimentar um processo de crescimento que implique no aumento da produção e da produtividade do sistema econômico, amplie as opções oferecidas a seus habitantes e lhes assegure a oportunidade de empregos produtivos e adequadamente remunerados. [...] (PNUD, 1996, p. 1) O crescimento econômico não é o objetivo único nem final do desenvolvimento e também não assegura a melhoria de vida da população. É crucial que os frutos do desenvolvimento sejam compartilhados pela população, principalmente pela camada menos favorecida. Importante também em qualquer processo de crescimento econômico é a parcela de recursos alocada à melhoria de serviços públicos principalmente de saúde e de educação. O desenvolvimento humano não pode ser dissociado do crescimento econômico, contudo, é preciso enfocá-lo a partir da perspectiva do desenvolvimento das pessoas. Dessa forma, a equidade aparece como um segundo componente essencial do desenvolvimento humano: as pessoas devem ter acesso a iguais oportunidades para se favorecerem dos frutos e das opções criadas pelo processo de crescimento econômico. A grande desigualdade existente em diversos países talvez seja o maior empecilho para a camada mais pobre ter uma participação mais efetiva e assim se beneficiar de todo o processo. 11
13 Os seres humanos nascem com certas capacidades potenciais. O objetivo do desenvolvimento é criar um ambiente no qual todas as pessoas possam expandir as suas capacidades e no qual se ampliem as oportunidades da geração presente e futura. O fundamento real do desenvolvimento humano é o universalismo do direito à vida. O Paradigma do desenvolvimento humano sustentável é o dos valores da própria vida humana. A vida não é valorizada apenas porque as pessoas podem produzir bens materiais. Nem a vida de uma pessoa vale mais do que a de outra. No seu nascimento, nenhuma criança deve ser condenada a uma vida curta ou miserável apenas por ter nascido na classe errada, no lugar errado. O desenvolvimento deve permitir a todos os indivíduos desenvolver ao máximo as capacidades humanas e fazer delas o melhor uso em todos os campos: econômico, social, cultural e político [...] (PNUD, 1996, p. 2) O terceiro componente essencial do conceito de desenvolvimento humano é a sustentabilidade (desenvolvimento sustentável). É preciso garantir às próximas gerações a oportunidade de usufruir pelo menos o mesmo nível de bem-estar disponível hoje em dia. Dessa forma, o desenvolvimento sustentável pode ser definido como aquele que satisfaz eqüitativamente as necessidades da geração atual, sem limitar o potencial para satisfazer as necessidades das gerações futuras. Sustentabilidade não faz sentido se significar sustentar formatos de vida que conduzam à miséria e à indulgência: o objetivo não pode ser o de sustentar, perpetuar, as carências humanas, nem negar aos menos privilegiados de hoje a atenção que estamos dispostos a conceder às gerações futuras. Desenvolvimento e sustentabilidade são, assim, componentes essenciais da mesma ética do universalismo dos direitos da vida, a qual exige equidade para com a geração presente e para com a geração futura. Essa equidade significa oportunidades e não resultados iguais [...] (PNUD, 1996, p. 2) A participação na decisão é o quarto componente essencial do paradigma do desenvolvimento humano. Cabe a cada nação a definição dos rumos a serem traçados para alcançar o desenvolvimento e, mais do que isso, garantir aos cidadãos, por meio de estruturas apropriadas, a participação nas decisões e nos processos que afetam suas vidas. O universalismo dos direitos da vida é o fundamento da busca da satisfação das necessidades mais básicas do ser humano. Este universalismo torna as pessoas mais capazes, protege os mais elementares direitos humanos (econômicos, sociais, cívicos, políticos e ambientais), considerando sagrados direitos que vão desde a simples alimentação até o ato de votar [...] (PNUD, 1996, p. 2). 12
14 CAPÍTULO 2 A pobreza como privação de capacidades A base deste capítulo é a análise do livro Desenvolvimento como Liberdade, de Amartya Sen, Economista, ganhador do prêmio Nobel de Economia de 1998, que é considerado hoje um dos maiores especialistas do mundo no que diz respeito a questões referentes à pobreza. Sen (2002, p. 30) introduz, como um dos fundamentos da economia, o exercício da liberdade de escolha. Isso significa que sem a livre escolha dos cidadãos, sem eleições ou seja, sem democracia não é possível combater e superar a pobreza. Isso fica evidente quando se verifica o fracasso de todos os países que adotaram um sistema político mais rígido, tentando eliminar a pobreza por meio de um estado totalitário, isto é, eliminando a democracia. O desenvolvimento econômico apresenta ainda outras dimensões, entre elas a segurança econômica. Com grande freqüência, a insegurança econômica pode relaciona-se à ausência de direitos e liberdades democráticas. De fato, o funcionamento da democracia e dos direitos políticos pode até mesmo ajudar a impedir a ocorrência de fomes coletivas e outros desastres econômicos. Os governantes autoritários, que raramente sofrem os efeitos de fomes coletivas (ou de outra calamidades econômicas como essa), tendem a não ter estímulo para tomar providencias preventivas oportunas. Os governantes democráticos, em contraste, precisam vencer eleições e enfrentar a crítica pública, dois fortes incentivos para que tomem medidas preventivas contra aqueles males. Não surpreende que nenhuma fome coletiva jamais tenha ocorrido, em toda historia do mundo, em uma democracia efetiva [...]. (SEN, 2002, p. 30). O autor definiu as fomes coletivas como uma forma de privação de liberdade, pois negam às pessoas a liberdade básica de sobreviver. Existem outras formas de privações como a falta de serviços de saúde, educação, saneamento básico e água tratada, além de desemprego, analfabetismo etc.. A liberdade é um começo e um meio do desenvolvimento, por isso o desenvolvimento deve estar relacionado com a melhoria tanto da vida das pessoas quanto das liberdades que estas desfrutam. Não se deve ter uma visão restrita e identificar o desenvolvimento apenas como o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), aumento da renda per capita, industrialização, avanço tecnológico ou modernização. Essas cinco 13
15 façanhas são obviamente importantíssimas como meios de expandir as liberdades, mas as liberdades são essencialmente determinadas pela saúde, pela educação e pelos direitos civis. O crescimento do PNB ou das rendas individuais obviamente é muito importante como um meio de expandir as liberdades desfrutadas pelos membros da sociedade. Mas as liberdades dependem também de outros determinantes, como as disposições sociais e econômicas (por exemplo, os serviços de educação e saúde) e os direitos civis (por exemplo, a liberdade de participar de discussões e averiguações publicas). De forma análoga, a industrialização, o progresso tecnológico ou a modernização social podem contribuir substancialmente para expandir a liberdade humana, mas ela depende também de outras influências. (SEN, 2002, p. 17). De acordo com Sen (2002, p. 52), a liberdade é um fim e se relaciona de maneira direta com o enriquecimento da vida humana. Define-se, então, o desenvolvimento como expansão das liberdades substantivas. Assim, para avaliar o desenvolvimento humano, necessariamente, tem-se de avaliar a expansão das liberdades substantivas. As liberdades substantivas incluem capacidades elementares como, por exemplo, ter condições de evitar privações como a fome, a subnutrição, a morbidez evitável e a morte prematura, bem como as liberdades associadas a saber ler e fazer cálculos aritméticos, ter participação política e liberdade de expressão etc. Nessa perspectiva constitutiva, o desenvolvimento envolve a expansão dessas e de outras liberdades básicas: é o processo de expansão das liberdades humanas, e sua avaliação tem de basear-se nessa consideração. (SEN, 2002, p. 52). Segundo Sen (2002), liberdade é um meio de desenvolvimento (liberdade instrumental) que inclui liberdades políticas, que são oportunidades que as pessoas têm de escolher aqueles que irão governar seu país, também de fiscalizar e de criticar seus governantes e suas autoridades. Também inclui liberdades econômicas, que são oportunidades de as pessoas utilizarem os recursos econômicos para consumo, troca, produção, etc.. Oportunidades sociais são as disposições que a sociedade estabelece nas áreas de educação, saúde etc., as quais influenciam a liberdade substantiva de o indivíduo viver melhor. Essas facilidades são importantes não só para a condução da vida privada (como por exemplo levar uma vida saudável, livra-se da morbidez e da morte prematura), mas também para uma participação mais efetiva em atividades econômicas e políticas. Por exemplo, analfabetismo pode ser uma barreira formidável a participação em atividades econômicas que requeiram produção segundo especificação ou que exijam rigoroso controle de qualidade (uma 14
16 exigência sempre crescente no comércio globalizado); mas de modo semelhante, a participação política pode ser tolhida pela capacidade de ler jornal ou de comunicar-se por escrito com outros indivíduos envolvidos em atividades políticas. (SEN, 2002 p. 56). Este autor afirma que a riqueza ou renda são necessárias, não por serem um fim em si, mas por serem um meio de obtenção de mais liberdades e de oportunidades de levar uma vida melhor. É tão importante reconhecer o papel crucial da riqueza na determinação de nossas condições e qualidade de vida quanto entender a natureza restrita e dependente dessa relação. Uma concepção adequada de desenvolvimento deve ir além da acumulação de riqueza e do crescimento do Produto Nacional Bruto e de outras variáveis relacionadas a renda.. Sem desconsiderar a importância do crescimento econômico, precisamos enxergar muito além dele. (SEN, 2002 p. 28). Sen (2002) define a pobreza como privação de capacidades, destacando que esta deve ser vista como privação das liberdades substantivas e não somente como baixo nível de renda. O que não indica que uma das principais causas da pobreza não seja a renda baixa, mas que existem outras causas da privação das capacidades de uma pessoa. Uma renda insuficiente gera uma vida pobre. No entanto, a renda é apenas um instrumento para o aumento das capacidades básicas, ou seja, um meio e não um fim. A relação instrumental entre baixa renda e baixa capacidade é variável entre comunidades, famílias e indivíduos. O impacto da renda sobre as capacidades é incerto e condicional. Isto dever ser levado em conta quando se analisa a ação pública para reduzir a pobreza e a desigualdade porque a relação entre a renda e a capacidade seria muito afetada pela idade da pessoa, pela localização, pelas condições epidemiológicas e por outras variáveis sobre as quais não se tem controle. Por exemplo, uma pessoa doente, deficiente ou de idade avançada tem mais dificuldade de obter renda, e também mais dificuldade em converter renda em capacidade. 15
17 Isso implica que a pobreza real (no que se refere à privação de capacidades) pode ser, em um sentido significativo, mais intensa do que pode parecer no espaço da renda. Essa pode ser uma preocupação crucial na avaliação da ação publica de assistência aos idosos e outros grupos com dificuldades de conversão adicionais à baixa renda. (SEN, 2002, p. 110). Conforme análise de Sen (2002) das famílias da Ásia e África Setentrional, constatou-se que a renda familiar era utilizada na maior parte nos interesses dos meninos em detrimento das meninas. O grau de privação das meninas fica mais evidente quando se verifica a privação de capacidades como mortalidade, morbidez, subnutrição, negligência médica etc., do que quando se analisa a renda familiar. Por isso, é preciso incluir as divisões intrafamiliares entre as considerações importantes para a elaboração de políticas públicas. Outro aspecto importante é a privação relativa de renda que pode resultar em privação absoluta de capacidade. Pois ser uma pessoa relativamente pobre em um país rico pode representar uma privação de capacidade, mesmo que a pessoa em questão possua uma renda absoluta elevada para os padrões mundiais. Em um país rico, é preciso mais renda para adquirir mercadorias suficientes para participar da vida da comunidade, e esta necessidade induz as pessoas a demandar equipamentos modernos (televisores, videocassetes, automóveis etc.), pois viver privados de determinados confortos em um país onde essas comodidades são comuns, pode gerar exclusão da vida em comunidade. Nestes termos, a análise da pobreza com base na capacidade, segundo Sen (2002), melhora o entendimento da natureza e das causas da pobreza e das privações, dando atenção principal aos fins que as pessoas buscam e às liberdades para alcançar estes fins, e não aos meios, ou seja, a renda. Sen (2002) conclui que a renda é um meio de obter capacidades. Pode-se esperar que quanto maiores as capacidades, maior o potencial de uma pessoa produzir mais e conseguir elevar sua renda. Logo, também se espera que o aumento da capacidade resulte em um aumento da renda, e não o contrário. De acordo com Sen (2002), quanto mais inclusivo for o alcance da educação básica e dos serviços de saúde, maior será o potencial de as pessoas de obterem renda, e os mais pobres poderão livrar-se da pobreza medida pela renda. Assim também como a pobreza 16
18 medida pela capacidade, por exemplo, uma pessoa analfabeta é privada da liberdade de ler e de fazer cálculos; da liberdade de comunicar-se por meio de escritos e da liberdade de participar em atividades econômicas e políticas. A pobreza é uma privação de capacidades, pois nega às pessoas a possibilidade de terem uma vida longa e digna. Mas a referida capacidade humana não pode ser confundida com o capital humano, como distinguiu Sen (2002, p 331). Pode-se dizer que a literatura sobre o capital humano tende a concentra-se na atuação dos seres humanos para aumentar as possibilidades de produção. A perspectiva da capacidade humana, por sua vez, concentra-se no potencial -a liberdade substantiva- das pessoas para levar a vida que elas têm razão para valorizar e para melhorar as escolhas reais que elas possuem. Essas duas perspectivas não podem deixar de estar relacionadas, uma vez que ambas se ocupam do papel dos seres humanos e, em particular, dos potenciais efetivos que eles realizam e adquirem. Mas o aferidor usado na avaliação concentra-se em realizações diferentes. (SEN, 2002, p. 331). Para se compreender o papel das capacidades humanas é necessário levar em consideração sua importância direta para o bem-estar e a liberdade das pessoas; o seu papel indireto que é o de influenciar a mudança social e a produção econômica. Por exemplo, a educação faz uma pessoa mais eficiente na produção de mercadorias, ou seja aumenta o capital humano, resultando em renda para a pessoa que recebeu a educação. Mas não é só o capital humano que se beneficia da educação, pois a educação além de tornar as pessoas mais capazes de produzir, também contribuiu para as pessoas terem mais liberdade de realização, como de se comunicar, de ler, de fazer cálculos etc.. Observando o desenvolvimento humano da Índia, Sen (2002) constatou que a região de Kerala apresentava níveis bem mais elevados de educação, serviços de saúde e de reforma agrária em relação às outras regiões. E mesmo com níveis pequenos de crescimento econômico, Kerala teve um ritmo de redução da pobreza de renda mais rápido do que outros estados. Para ter êxito na redução da miséria, segundo Sen (2002), Kerala não se baseou no elevado crescimento econômico, como fizeram os demais estados, mas sim na expansão da educação básica, distribuição justa de terras e expansão dos serviços de saúde. 17
19 A redução da pobreza de renda em si não pode ser vista como motivação de políticas de combate a pobreza. A preocupação deve ser a de alcançar o fim que é a redução da pobreza de capacidade por meio da redução da pobreza de renda. Acontece que o aumento das capacidades humanas também tende a andar junto com a expansão das produtividades e do poder de auferir renda. Essa conexão estabelece um importante encadeamento indireto mediante o qual um aumento de capacidades ajuda direta e indiretamente a enriquecer a vida humana e a tornar as privações humanas mais raras e menos pungentes. (SEN, 2002, p. 114). Se uma pessoa com renda elevada não tiver oportunidades de participação política, ela não será classificada como pobre no sentido de renda, mas pobre em capacidade de usufruir uma liberdade importante, muito embora nas estatísticas sobre distribuição de renda esta pessoa seja classificada como rica. Assim também como um desempregado, que recebe uma transferência de renda do governo, por receber esta ajuda ele passará menos privações no que diz respeito à renda, mas a esta pessoa está sendo negada a oportunidade de emprego. Há provas abundantes de que o desemprego tem efeitos abrangentes além da perda da renda, como dano psicológico, perda da motivação para o trabalho, perda de habilidades e autoconfiança, aumento de doença e morbidez (e até mesmo das taxas de mortalidade), perturbação das relações familiares e da vida social, intensificação da exclusão social e da acentuação de tensões raciais e das assimetrias entre sexos. (SEN, 2002, p. 117). O desemprego é um problema que não será resolvido com transferências de renda por parte do governo, pois retira a liberdade e as habilidades das pessoas, resultando em exclusão social e perda da saúde física e psicológica. Por arruinar vidas, o desemprego deve ser levado em consideração na análise da desigualdade social. Com essa análise, conclui-se que a pobreza pode ser vista como a privação de capacidades e que a renda é apenas um instrumento, um meio para a obtenção dessas capacidades. É importante também ressaltar que o impacto da renda sobre as capacidades é variável e condicional e só a expansão das liberdades existentes torna as pessoas seres sociais mais completos. 18
20 CAPÍTULO 3 - Programas de Renda Mínima Marco Legal A última metade do século XX foi um período de profunda transformações políticas e econômicas, trazendo mudanças sem precedentes nas condições humanas tanto em países industrializados quanto países em desenvolvimento. Uma das modificações mais significativas do período foi a do papel do Estado: de um ente provedor direto do progresso social e econômico, para uma nova responsabilidade, de tornar-se sócio da sociedade civil e do setor produtivo no processo de alavancagem do desenvolvimento da nação. A formação e o desenvolvimento do Estado brasileiro tiveram seu início ainda no período colonial, em que havia uma relação de tutela entre o Estado e a Nação. Entretanto, é nos anos 30 que se dá o nascimento do Estado Burocrático, fortemente centralizador e intervencionista. Este Estado surge em um ambiente de crescente industrialização brasileira, assumindo o Estado um papel decisivo que lhe permite intervir diretamente no setor produtivo de bens e serviços. Este modelo, eficaz no princípio, tornou-se ultrapassado a partir da década de setenta, devido à influência de fatores externos e internos. Em 1973, com a primeira da crise do petróleo, uma grave turbulência econômica mundial findou os anos prósperos advindos após a Segunda Guerra Mundial. Os Estados Unidos e alguns países europeus perceberam que em vez de um modelo burocrático, já esgotado, deveria se trabalhar no sentido da criação de um modelo de Estado gerencial, menos intervencionista. Cria-se a idéia do Estado Mínimo, mantenedor apenas da educação, saúde e segurança, administrando a justiça. A partir dos anos 90, o Brasil se vê diante de uma nova realidade evidenciada pela rápida abertura aos capitais e ao comércio internacionais. 19