Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 15 de fevereiro de 2016.
J. N. contra Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Reenvio prejudicial — Tramitação prejudicial urgente — Normas para o acolhimento de requerentes de proteção internacional — Diretiva 2008/115/CE — Situação regular — Diretiva 2013/32/UE — Artigo 9.° — Direito de permanecer num Estado‑Membro — Diretiva 2013/33/UE — Artigo 8.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea e) — Detenção — Proteção da segurança nacional ou da ordem pública — Validade — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Artigos 6.° e 52.° — Limitação — Proporcionalidade.
Processo C-601/15 PPU.
15 de fevereiro de 2016 ( *1 )
«Reenvio prejudicial — Tramitação prejudicial urgente — Normas para o acolhimento de requerentes de proteção internacional — Diretiva 2008/115/CE — Situação regular — Diretiva 2013/32/UE — Artigo 9.o — Direito de permanecer num Estado‑Membro — Diretiva 2013/33/UE — Artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea e) — Detenção — Proteção da segurança nacional ou da ordem pública — Validade — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Artigos 6.° e 52.° — Limitação — Proporcionalidade»
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Raad van State (Países Baixos), por decisão de 17 de novembro de 2015, que deu entrada no Tribunal de Justiça no mesmo dia, no processo
em representação de J. N., por S. Thelosen e S. Pijl, advocaten,
em representação do Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, por D. Kuiper, na qualidade de agente,
em representação do Governo belga, por S. Vanrie, M. Jacobs e C. Pochet, na qualidade de agentes,
em representação do Governo checo, por M. Smolek, J. Vláčil e S. Šindelková, na qualidade de agentes,
em representação do Governo cipriota, por A. Argyropoulou, na qualidade de agente,
em representação do Parlamento Europeu, por T. Lukácsi e R. van de Westelaken, na qualidade de agentes,
em representação do Conselho da União Europeia, por M. Chavrier e F. Naert, na qualidade de agentes,
em representação da Comissão Europeia, por M. Condou‑Durande, H. Krämer e G. Wils, na qualidade de agentes,
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a validade do artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional (JO L 180, p. 96).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe J. N. ao Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Secretário de Estado da Segurança e da Justiça, a seguir «Secretário de Estado») a respeito da sua detenção.
Intitulado «Direito à liberdade e à segurança», o artigo 5.o, n.o 1, da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»), dispõe:
Se se tratar de prisão ou detenção legal de uma pessoa para lhe impedir a entrada ilegal no território ou contra a qual está em curso um processo de expulsão ou de extradição.»
O artigo 6.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), intitulado «Direito à liberdade e à segurança», dispõe:
Nos termos do artigo 52.o da Carta, intitulado «Âmbito e interpretação dos direitos e dos princípios»:
O considerando 4 da Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular (JO L 348, p. 98), enuncia:
O artigo 3.o da Diretiva 2008/115, intitulado «Definições», dispõe:
'situação irregular', a presença, no território de um Estado‑Membro, de um nacional de país terceiro que não preencha ou tenha deixado de preencher as condições de entrada previstas no artigo 5.o do [Regulamento (CE) n.o 562/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, que estabelece o código comunitário relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen) (JO L 105, p. 1),] ou outras condições aplicáveis à entrada, permanência ou residência nesse Estado‑Membro;
Nos termos do artigo 7.o da Diretiva 2008/115, intitulado «Partida voluntária»:
O artigo 8.o desta diretiva, intitulado «Afastamento», dispõe, no seu n.o 1:
«1. Os Estados‑Membros tomam todas as medidas necessárias para executar a decisão de regresso se não tiver sido concedido qualquer prazo para a partida voluntária, nos termos do n.o 4 do artigo 7.o, ou se a obrigação de regresso não tiver sido cumprida dentro do prazo para a partida voluntária concedido nos termos do artigo 7.o»
O artigo 11.o da Diretiva 2008/115, intitulado «Proibição de entrada», prevê:
O artigo 2.o da Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional (JO L 180, p. 60), intitulado «Definições», dispõe:
'Requerente', um nacional de um país terceiro ou apátrida que apresentou um pedido de proteção internacional relativamente ao qual não foi ainda proferida uma decisão definitiva;
'Permanência no Estado‑Membro', a permanência no território do Estado‑Membro em que o pedido de proteção internacional foi apresentado ou esteja a ser apreciado, incluindo a fronteira e as zonas de trânsito desse território;
'Pedido subsequente', um pedido de proteção internacional apresentado após ter sido proferida uma decisão definitiva sobre um pedido anterior, incluindo os casos em que o requerente tenha retirado expressamente o seu pedido e aqueles em que o órgão de decisão tenha indeferido um pedido na sequência da sua retirada implícita nos termos do artigo 28.o, n.o 1.
A Diretiva 2013/33 enuncia, nos seus considerandos 15 a 18, 20 e 35, o que segue:
A detenção de requerentes deverá ser aplicada de acordo com o princípio subjacente de que as pessoas não deverão ser detidas apenas com fundamento no fa[c]to de solicitarem proteção internacional, de acordo, em especial, com as obrigações jurídicas internacionais dos Estados‑Membros e com o artigo 31.o da Convenção [relativa ao estatuto dos refugiados, assinada em Genebra em 28 de julho de 1951 [Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, p. 150, n.o 2545 (1954)], completada pelo Protocolo de Nova Iorque de 31 de janeiro de 1967]. Os requerentes só poderão ser detidos em circunstâncias excecionais, definidas de forma muito clara na presente diretiva, e nos termos dos princípios da necessidade e da proporcionalidade, no que se refere à forma e à finalidade da detenção. Se um requerente for detido, deverá ter acesso efetivo às garantias processuais necessárias, tal como o direito de recurso perante uma autoridade judicial nacional.
No que respeita aos procedimentos administrativos relativos aos fundamentos de detenção, o conceito de 'diligência devida' exige que, no mínimo, os Estados‑Membros adotem medidas concretas e significativas para assegurar que o tempo necessário para verificar os fundamentos de detenção seja o mais breve possível e que haja perspetivas reais de que essa verificação possa ser levada a cabo o mais rapidamente possível. A detenção não deve exceder o tempo razoavelmente necessário para completar os procedimentos necessários.
Os fundamentos de detenção previstos na presente diretiva aplicam‑se sem prejuízo de outros fundamentos de detenção, designadamente os fundamentos de detenção no âmbito de processos‑crime, que são aplicáveis ao abrigo do direito nacional independentemente dos pedidos de proteção internacional de nacionais de países terceiros ou apátridas.
Os requerentes que se encontrem detidos deverão ser tratados respeitando plenamente a dignidade humana e o seu acolhimento deverá ser especificamente concebido para satisfazer as suas necessidades nesta situação. Os Estados‑Membros deverão assegurar, em especial, a aplicação do artigo 37.o da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança[, celebrada em Nova Iorque, em 20 de novembro de 1989 e ratificada por todos os Estados‑Membros].
A presente diretiva respeita os direitos fundamentais e os princípios reconhecidos, nomeadamente, pela [Carta]. Em especial, a presente diretiva procura assegurar o respeito integral pela dignidade humana e promover a aplicação dos artigos 1.°, 4.°, 6.°, 7.°, 18.°, 21.°, 24.° e 47.° da [...] Carta e deverá ser aplicada em conformidade.»
Nos termos do artigo 2.o da Diretiva 2013/33, intitulado «Definições»:
'Requerente', um nacional de um país terceiro ou um apátrida que apresentou um pedido de proteção internacional que ainda não foi objeto de decisão definitiva;
'Detenção', qualquer medida de reclusão de um requerente por um Estado‑Membro numa zona especial, no interior da qual o requerente é privado da liberdade de circulação;
O artigo 8.o da Diretiva 2013/33, intitulado «Detenção», enuncia o seguinte:
Se o requerente detido estiver sujeito a um processo de retorno, ao abrigo da Diretiva [2008/115], para preparar o regresso e/ou executar o processo de afastamento, e se o Estado‑Membro puder demonstrar, com base em critérios objetivos, designadamente que o requerente já teve oportunidade de aceder ao procedimento de asilo, que há fundamentos razoáveis para crer que o seu pedido de proteção internacional tem por único intuito atrasar ou frustrar a execução da decisão de regresso;
Nos termos do artigo 28.o do Regulamento (UE) n.o 604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro ou um apátrida [(JO L 180, p. 31)].
Segundo o artigo 9.o da Diretiva 2013/33, intitulado «Garantias dos requerentes detidos»:
O artigo 8.o da Lei dos estrangeiros de 2000 (Vreemdelingenwet 2000) (a seguir «lei dos estrangeiros») dispõe:
enquanto aguardam a decisão de um pedido de autorização de residência temporária (asilo) […], quando, em conformidade com a presente lei ou com uma disposição aprovada nos seus termos ou com uma decisão judicial, não se deva proceder à sua expulsão até à decisão do pedido.
Nos termos do artigo 30.oa da lei dos estrangeiros:
«1. Um pedido de autorização de residência temporária (asilo) […] pode ser declarado inadmissível, na aceção do artigo 33.o da Diretiva 2013/32, se:
o estrangeiro tiver apresentado um pedido de asilo subsequente que não esteja fundamentado em elementos ou factos novos, ou se não tiverem surgido elementos ou factos novos suscetíveis de ser pertinentes para a apreciação daquele pedido; ou
3. Podem ser adotadas regras relativas à aplicação do n.o 1 por um regulamento geral ou com base nele.»
O artigo 59.ob da lei dos estrangeiros prevê:
«1. O estrangeiro em situação regular na aceção do artigo 8.o, alínea f) [...] pode, na medida em que essa situação diga respeito a um pedido de residência temporária (asilo), ser colocado em detenção por ordem do Ministro, se:
a detenção for necessária para determinar a identidade ou a nacionalidade do estrangeiro;
a detenção for necessária para recolher as informações necessárias à apreciação de um pedido de residência temporária referido no artigo 28.o, em particular se houver um risco de fuga;
o estrangeiro constituir um perigo para a segurança nacional ou a ordem pública, na aceção do artigo 8.o, n.o 3, [primeiro parágrafo,] alínea e), da Diretiva 2013/33.
4. A detenção ao abrigo do n.o 1, alínea d), não pode exceder seis meses.
5. Nos termos do n.o 1, alínea d), a detenção poderá ser prorrogada até nove meses por ordem do Ministro, em caso de:
circunstâncias factuais e jurídicas complexas que digam respeito à apreciação do pedido de residência temporária (asilo); e
uma razão imperiosa de ordem pública ou de segurança nacional.»
O artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento dos estrangeiros de 2000 [Vreemdelingenbesluit 2000] enuncia:
o estrangeiro tiver apresentado um pedido subsequente após um pedido subsequente anterior ter sido declarado inadmissível por decisão definitiva, nos termos do artigo 30.oa, n.o 1, alínea d), da [lei dos estrangeiros], ou ter sido indeferido por manifesta falta de fundamento ou por falta de fundamento, em aplicação do artigo 30.ob ou do artigo 31.o da [lei dos estrangeiros], sem que tenham surgido elementos ou factos novos suscetíveis de ser pertinentes para a apreciação daquele pedido.
3. As exceções referidas no n.o 2 não se aplicam se a expulsão conduzir à violação da Convenção [relativa ao estatuto dos refugiados, assinada em Genebra, em 28 de julho de 1951, completada pelo Protocolo de Nova Iorque de 31 de janeiro de 1967], de obrigações de direito da União, da [CEDH] ou da Convenção contra a Tortura e Outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes.»
O recorrente no processo principal entrou nos Países Baixos em 23 de setembro de 1995 e, no mesmo dia, apresentou um primeiro pedido de asilo. Este pedido foi indeferido por decisão de 18 de janeiro de 1996. Por sentença de 5 de junho de 1997, o rechtbank Den Haag (Tribunal de Primeira Instância de Haia, Países Baixos) negou provimento ao recurso interposto dessa decisão pelo recorrente no processo principal. Essa sentença transitou em julgado.
Do seu registo criminal, a que o órgão jurisdicional de reenvio teve acesso, resulta que, entre 25 de novembro de 1999 e 17 de junho de 2015, o interessado foi condenado vinte e uma vezes pela prática de infrações, constituídas na sua maioria por furtos, a penas que vão desde multas até penas de prisão.
Em 19 de dezembro de 2012, o recorrente no processo principal apresentou um segundo pedido de asilo, mas retirou‑o no dia 24 de dezembro seguinte.
Em 8 de julho de 2013, o recorrente no processo principal apresentou um terceiro pedido de asilo. Por decisão de 8 de janeiro de 2014, o Secretário de Estado indeferiu este pedido, ordenou que o interessado abandonasse de imediato a União Europeia e impôs‑lhe uma proibição de entrada com uma duração de dez anos. Por sentença de 4 de abril de 2014, o rechtbank Den Haag negou provimento ao recurso interposto dessa decisão pelo recorrente no processo principal. Essa sentença transitou igualmente em julgado.
Em 28 de janeiro de 2015, o recorrente no processo principal foi detido no território neerlandês por ter cometido um furto e por não ter respeitado a proibição de entrada que lhe havia sido imposta. Em razão destas duas infrações, foi condenado, em 11 de fevereiro de 2015, a uma pena de prisão de dois meses.
Em 27 de fevereiro de 2015, quando cumpria essa pena, o recorrente no processo principal apresentou um quarto pedido de asilo, mas, por razões ligadas ao seu estado de saúde, não foi possível decidir deste novo pedido durante o cumprimento da referida pena.
Em 27 de março de 2015, ou seja, quando essa pena terminou, o recorrente no processo principal foi colocado em detenção na qualidade de requerente de asilo, nomeadamente para se avaliar se podia ser ouvido sobre o seu pedido de asilo.
Em 9 de abril de 2015, foi posto termo à detenção, a fim de evitar que o prazo máximo previsto pela legislação nacional em vigor à data fosse ultrapassado.
Em 16 de junho de 2015, o recorrente no processo principal foi de novo detido por ter cometido um furto e por não ter respeitado a proibição de entrada que lhe havia sido imposta. Em razão destas duas infrações, foi condenado, em 1 de julho de 2015, a uma pena de prisão de três meses. Esta pena terminou em 14 de setembro de 2015.
Na medida em que, nesta última data, razões de ordem médica continuavam a impedi‑lo de ser ouvido sobre o seu quarto pedido de asilo, o recorrente no processo principal foi novamente colocado em detenção, na qualidade de requerente de asilo, por decisão de 14 de setembro de 2015, com fundamento no artigo 59.ob, n.o 1, alínea d), da lei dos estrangeiros, que transpõe o artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva 2013/33. Com efeito, segundo as autoridades neerlandesas, apesar de, ao abrigo do artigo 8.o, alínea f), da lei dos estrangeiros, o interessado ter o direito de permanecer de forma regular nos Países Baixos devido ao quarto pedido de asilo, a sua detenção justificava‑se por motivos de segurança nacional ou de ordem pública, uma vez que havia sido condenado pela prática de infrações e era suspeito da prática de outras.
O recorrente no processo principal interpôs um recurso em que impugnou a decisão de 14 de setembro de 2015 que ordenou a sua detenção, tendo pedido uma indemnização. Esse recurso foi julgado improcedente por sentença de 28 de setembro de 2015 do rechtbank Den Haag, proferida em primeira instância.
Em 28 de setembro de 2015, o perito em medicina legal constatou que o recorrente no processo principal continuava a não poder ser ouvido sobre o seu pedido de asilo.
Em 23 de outubro de 2015, a detenção do recorrente no processo principal foi suspensa a fim de este poder cumprir outra pena de prisão a que tinha sido condenado.
No âmbito do recurso que interpôs da sentença do rechtbank Den Haag de 28 de setembro de 2015 para o órgão jurisdicional de reenvio, o recorrente no processo principal sustenta que a sua detenção é contrária ao artigo 5.o, n.o 1, alínea f), segundo membro de frase, da CEDH, que prevê que um estrangeiro só pode ser privado da sua liberdade se estiver em curso um processo de expulsão ou de extradição. Com efeito, na opinião do recorrente no processo principal, manter em detenção um estrangeiro que reside regularmente nos Países Baixos enquanto aguarda uma decisão sobre o seu pedido de asilo é contrário a esta disposição.
Atendendo a esta alegação, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a validade do artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva 2013/33 à luz do artigo 6.o da Carta e assinala que, segundo as anotações relativas à Carta, os direitos previstos no seu artigo 6.o correspondem aos que são garantidos pelo artigo 5.o da CEDH e têm, em conformidade com o artigo 52.o, n.o 3, da Carta, o mesmo sentido e o mesmo âmbito que os que lhes são conferidos pela CEDH.
Nestas condições, o Raad van State (Conselho de Estado) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«O artigo 8.o, n.o 3, [primeiro parágrafo,] alínea e), da Diretiva 2013/33[…] é válido à luz do artigo 6.o da Carta […]:
numa situação em que um nacional de um país terceiro foi colocado em detenção por força do artigo 8.o, n.o 3, [primeiro parágrafo,] alínea e), desta diretiva e tem o direito de, ao abrigo do artigo 9.o da Diretiva 2013/32 […], permanecer num Estado‑Membro até o seu pedido de asilo ser decidido em primeira instância, e
atendendo à[s] [a]notaç[ões relativas] à Carta […], segundo a[s] qua[is] as restrições que [suscetíveis de] ser legitimamente impostas aos direitos consagrados no artigo 6.o [da Carta] não poderão exceder as autorizadas pela CEDH nos termos do disposto no artigo 5.o, n.o 1, alínea f), da [referida Convenção], e à interpretação dada pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem a esta última disposição, designadamente no seu acórdão de 22 de setembro de 2015, [Nabil e o. c. Hungria, [n.o] 62116/12, [§ 38], no sentido de que a detenção de um [requerente de asilo] viola o referido artigo 5.o, n.o 1, alínea f), se essa detenção não tiver sido imposta para efeitos de afastamento?»
O Raad van State pede que o presente reenvio prejudicial seja submetido à tramitação urgente, prevista no artigo 107.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
Como fundamento deste pedido, o órgão jurisdicional de reenvio invoca, nomeadamente, o facto de o recorrente no processo principal estar atualmente privado de liberdade. Precisa que, segundo informações que obteve junto do Secretário de Estado, embora a medida de detenção de que foi objeto desde 14 de setembro de 2015 tenha sido suspensa em 23 de outubro de 2015, o interessado cumpre, desde essa data, uma pena de prisão («strafrechtelijke detentie») que terminará no dia 1 de dezembro de 2015 e, muito provavelmente, no fim desta pena será novamente colocado em detenção («vreemdelingenbewaring»).
A este respeito, importa sublinhar, em primeiro lugar, que o presente reenvio prejudicial, que tem por objeto a validade do artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva 2013/33, suscita questões respeitantes aos domínios visados no título V, relativo ao espaço de liberdade, segurança e justiça, da terceira parte do Tratado FUE. É, portanto, suscetível de ser sujeito a tramitação prejudicial urgente.
Em segundo lugar, importa assinalar que, à data do exame do pedido de tramitação urgente, o recorrente no processo principal estava privado de liberdade. Embora seja verdade que, nessa data, a privação de liberdade não se fundava no artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva 2013/33, pois resultava do cumprimento de uma pena de prisão, não é menos certo que a referida detenção se tinha sucedido, em 23 de outubro de 2015, a uma detenção ordenada nos termos da Diretiva 2013/33. Por outro lado, segundo as previsões das autoridades nacionais, o recorrente no processo principal devia ser novamente colocado em detenção, na aceção do artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33, no termo da sua pena de prisão.
Tendo em conta as considerações precedentes, a Quarta Secção do Tribunal de Justiça decidiu, em 24 de novembro de 2015, sob proposta do juiz‑relator, ouvido o advogado‑geral, deferir o pedido do órgão jurisdicional de reenvio de que o presente reenvio prejudicial fosse submetido a tramitação urgente. Por outro lado, decidiu remeter o processo ao Tribunal de Justiça a fim de ser atribuído à Grande Secção.
Em 1 de dezembro de 2015, o órgão jurisdicional de reenvio, que se tinha comprometido a enviar todas as informações pertinentes sobre a evolução da situação do recorrente no processo principal, comunicou ao Tribunal de Justiça que, a contar daquela data, o mesmo tinha sido de novo colocado em detenção («vreemdelingenbewaring») ao abrigo do artigo 59.ob, n.o 1, alínea d), da lei dos estrangeiros.
Com a sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pede, em substância, ao Tribunal de Justiça que examine a validade do artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva 2013/33 à luz do artigo 6.o da Carta.
Decorre dos autos que os motivos pelos quais o recorrente no processo principal foi colocado em detenção têm a ver, nomeadamente, com as infrações que cometeu no território neerlandês e com o facto de ter sido objeto de uma decisão de afastamento desse território, acompanhada de uma proibição de entrada, as quais se tornaram definitivas. O órgão jurisdicional de reenvio refere a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem relativa ao artigo 5.o, n.o 1, alínea f), da CEDH, nomeadamente o acórdão Nabil e o. c. Hungria, já referido (§ 38), que deve ser tida em consideração em virtude do artigo 52.o, n.o 3, da Carta, para efeitos da interpretação do artigo 6.o desta última. Segundo essa jurisprudência, a detenção de um requerente de asilo é contrária a esta disposição da CEDH se não tiver sido ordenada para fins de afastamento.
A título preliminar, importa recordar que, embora, como é confirmado pelo artigo 6.o, n.o 3, TUE, os direitos fundamentais reconhecidos pela CEDH façam parte do direito da União, enquanto princípios gerais, e o artigo 52.o, n.o 3, da Carta disponha que os direitos nela contidos que correspondam aos direitos garantidos pela CEDH têm o mesmo sentido e o mesmo âmbito que os que lhes são conferidos pela referida Convenção, esta não constitui, enquanto a União não aderir à mesma, um instrumento jurídico formalmente integrado na ordem jurídica da União (acórdãos Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, n.o 44, e Inuit Tapiriit Kanatami e o./Comissão, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, n.o 45).
Assim, o exame da validade do artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva 2013/33 deve ser realizado unicamente à luz dos direitos fundamentais garantidos pela Carta (v., neste sentido, acórdãos Otis e o., C‑199/11, EU:C:2012:684, n.o 47, e Inuit Tapiriit Kanatami e o./Comissão, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, n.o 46).
A este respeito, resulta das anotações relativas ao artigo 6.o da Carta, as quais, em conformidade com o artigo 6.o, n.o 1, terceiro parágrafo, TUE e o artigo 52.o, n.o 7, da Carta, devem ser tidas em consideração para efeitos da sua interpretação (v., neste sentido, acórdãos Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, n.o 20, e Spasic, C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586, n.o 54), que os direitos previstos no artigo 6.o da Carta correspondem aos direitos garantidos pelo artigo 5.o da CEDH e que as restrições suscetíveis de ser legitimamente impostas ao exercício dos direitos consagrados na primeira destas disposições não podem exceder as autorizadas pela CEDH no próprio enunciado da segunda dessas disposições. Todavia, as anotações relativas ao artigo 52.o da Carta indicam que o n.o 3 deste artigo visa garantir a coerência necessária entre a Carta e a CEDH, «sem que tal atente contra a autonomia do direito da União e do Tribunal de Justiça da União Europeia».
Por outro lado, segundo um princípio geral de interpretação, um ato da União deve ser interpretado, na medida do possível, de forma a não pôr em causa a sua validade e em conformidade com o direito primário no seu conjunto, nomeadamente com as disposições da Carta (acórdãos McDonagh, C‑12/11, EU:C:2013:43, n.o 44, e Reapreciação Comissão/Strack, C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, n.o 40).
Ao autorizar a detenção de um requerente de asilo se a proteção da segurança nacional ou da ordem publica o exigir, o artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva 2013/33 prevê uma restrição ao exercício do direito à liberdade consagrado no artigo 6.o da Carta.
Ora, em conformidade com o artigo 52.o, n.o 1, da Carta, qualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades por ela reconhecidos deve ser prevista por lei e respeitar o seu conteúdo essencial. Na observância do princípio da proporcionalidade, só podem ser introduzidas restrições ao exercício desses direitos e dessas liberdades se forem necessárias e corresponderem, efetivamente, a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União, ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros.
A este respeito, cumpre salientar que, visto proceder de uma diretiva, que constitui um ato legislativo da União, essa restrição está prevista por lei.
Além disso, o artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva 2013/33 não afeta o conteúdo essencial do direito à liberdade consagrado no artigo 6.o da Carta. Com efeito, aquela disposição não põe em causa a garantia desse direito e, como decorre do teor da referida disposição e do considerando 15 daquela diretiva, apenas confere aos Estados‑Membros o poder de colocarem em detenção um requerente de asilo devido ao seu comportamento individual e nas circunstâncias excecionais mencionadas nesta mesma disposição, sendo essas circunstâncias delimitadas pelo conjunto de condições que figuram nos artigos 8.° e 9.° da referida diretiva.
Uma vez que a proteção da segurança nacional e da ordem pública constitui um objetivo do artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva 2013/33, deve concluir‑se que uma medida de detenção fundada nesta disposição corresponde, efetivamente, a um objetivo de interesse geral reconhecido pela União. De resto, a proteção da segurança nacional e da ordem pública contribui igualmente para a proteção dos direitos e liberdades de terceiros. A este respeito, o artigo 6.o da Carta enuncia o direito das pessoas não só à liberdade mas também à segurança (v., neste sentido, acórdão Digital Rights Ireland e o., C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238, n.o 42).
No que toca à proporcionalidade da ingerência constatada, há que recordar que o princípio da proporcionalidade exige, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, que os atos das instituições da União não excedam os limites do que é adequado e necessário para a realização dos objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa, não devendo os inconvenientes causados por esta ser desproporcionados relativamente aos objetivos prosseguidos (v., neste sentido, acórdãos Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, n.o 45; Nelson e o., C‑581/10 e C‑629/10, EU:C:2012:657 n.o 71; e Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, n.o 50).
A este respeito, a detenção de um requerente de asilo quando a proteção da segurança nacional ou da ordem pública o exige é, por natureza, uma medida apta a proteger o público do perigo que o comportamento dessa pessoa pode constituir e, assim, é suscetível de realizar o objetivo prosseguido pelo artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva 2013/33.
Quanto ao caráter necessário do poder, conferido aos Estados‑Membros por essa disposição, de colocarem um requerente de asilo em detenção por motivos relacionados com a proteção da segurança nacional ou da ordem pública, deve sublinhar‑se que, atendendo à importância do direito à liberdade consagrado no artigo 6.o da Carta e à gravidade da ingerência nesse direito que uma medida desta natureza constitui, as restrições ao seu exercício devem ocorrer na estrita medida do necessário (v., por analogia, quanto ao direito ao respeito da vida privada, acórdão Digital Rights Ireland e o., C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238, n.o 52).
A este respeito, decorre quer do teor e do contexto quer da génese do artigo 8.o da Diretiva 2013/33 que a possibilidade, prevista no n.o 3, primeiro parágrafo, alínea e), deste artigo, de colocar em detenção um requerente de asilo por motivos relacionados com a proteção da segurança nacional ou da ordem pública está sujeita à observância de um conjunto de condições que têm como objetivo delimitar de forma estrita o recurso a essa medida.
Com efeito, primeiro, resulta dos próprios termos do artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva 2013/33 que um requerente de asilo só pode ser colocado em detenção se a proteção da segurança nacional ou da ordem pública o «exigirem».
Por outro lado, cumpre sublinhar que o artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, da Diretiva 2013/33 enumera de forma exaustiva os diferentes motivos, entre os quais figura a proteção da segurança nacional ou da ordem pública, suscetíveis de justificar uma detenção, e que cada um desses motivos corresponde a uma necessidade específica e reveste caráter autónomo.
O artigo 8.o, n.o 3, segundo parágrafo, da Diretiva 2013/33 dispõe, além disso, que os fundamentos da detenção devem ser previstos no direito nacional. A este respeito, importa recordar que, quando as disposições de uma diretiva deixam aos Estados‑Membros uma margem de apreciação para definirem medidas de transposição adaptadas às diferentes situações possíveis, incumbe‑lhes, na execução dessas medidas, não só interpretar o seu direito nacional em conformidade com a diretiva em causa mas também providenciar no sentido de não se basearem numa interpretação dessa diretiva que entre em conflito com os direitos fundamentais ou com os outros princípios gerais do direito da União (v., neste sentido, acórdãos Promusicae, C‑275/06, EU:C:2008:54, n.o 68, e N. S. e o., C‑411/10 e C‑493/10, EU:C:2011:865, n.o 77).
Segundo, os outros números do artigo 8.o da Diretiva 2013/33 introduzem, como indicam os considerandos 15 e 20 desta diretiva, restrições importantes ao poder conferido aos Estados‑Membros de procederem a uma detenção. Com efeito, decorre do artigo 8.o, n.o 1, da referida diretiva que os Estados‑Membros não podem colocar uma pessoa em detenção pelo simples motivo de ter apresentado um pedido de proteção internacional. Além disso, o artigo 8.o, n.o 2, desta mesma diretiva exige que uma detenção só pode ser ordenada quando isso se revele necessário e com base numa apreciação individual de cada caso, se não for possível aplicar de forma eficaz outras medidas alternativas menos coercivas. O artigo 8.o, n.o 4, da Diretiva 2013/33 prevê que os Estados‑Membros asseguram que o seu direito nacional estabelece normas relativas às medidas alternativas à detenção, como a obrigação de apresentação periódica às autoridades, o depósito de uma caução ou a obrigação de permanecer em determinado lugar.
Do mesmo modo, o artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva 2013/33 dispõe que um requerente de asilo só deve ser colocado em detenção pelo período mais breve possível e enquanto os fundamentos enunciados no artigo 8.o, n.o 3, desta diretiva forem aplicáveis. Por outro lado, a ordem de detenção está sujeita à observância de importantes garantias processuais e jurisdicionais. Assim, em conformidade com o artigo 9.o, n.os 2 e 4, da referida diretiva, essa ordem deve indicar os motivos de facto e de direito em que se baseia e deve ser comunicado ao requerente um certo número de informações, numa língua que ele compreenda ou seja razoável presumir que compreenda. Por seu turno, o artigo 9.o, n.os 3 e 5, da mesma diretiva precisa as modalidades da fiscalização jurisdicional da legalidade da detenção que os Estados‑Membros devem adotar.
Terceiro, resulta do título 3, ponto 4, da exposição de motivos da Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados‑Membros [COM(2008) 815 final], na origem da Diretiva 2013/33, que o motivo de detenção relativo à proteção da segurança nacional e da ordem pública, assim como os três outros motivos que figuram nesta proposta e que serão ulteriormente reproduzidos no artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alíneas a) a c), desta diretiva, assenta na Recomendação do Comité de Ministros do Conselho da Europa sobre medidas de detenção dos requerentes de asilo, de 16 de abril de 2013, e nas Orientações do Alto‑Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) sobre os critérios e normas aplicáveis à detenção dos requerentes de asilo, de 26 de fevereiro de 1999. Decorre, nomeadamente, dos pontos 4.1 e 4.2 dessas orientações, na sua versão adotada em 2012, que, por um lado, a detenção é uma medida excecional que apenas pode ser justificada por uma finalidade legítima e que três razões, geralmente conformes com o direito internacional, a saber, a ordem pública, a saúde pública e a segurança nacional, podem tornar a detenção necessária num caso individual. Por outro lado, a detenção só deve ser utilizada como último recurso, quando esteja provado que é necessária, razoável e proporcionada a uma finalidade legítima.
Importa acrescentar que a delimitação estrita a que está sujeito o poder reconhecido às autoridades nacionais competentes de colocarem em detenção um requerente de asilo, com fundamento no artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva 2013/33, é igualmente assegurada pela interpretação, na jurisprudência do Tribunal de Justiça, dos conceitos de «segurança nacional» e de «ordem pública» que figuram noutras diretivas, e que também é aplicável no que respeita à Diretiva 2013/33.
Assim, o Tribunal de Justiça declarou que o conceito de «ordem pública» pressupõe, em qualquer caso, além da perturbação da ordem social que qualquer infração à lei constitui, a existência de uma ameaça real, atual e suficientemente grave para um interesse fundamental da sociedade [acórdãos Zh. e O., C‑554/13, EU:C:2015:377, n.o 60 e jurisprudência referida, no que respeita ao artigo 7.o, n.o 4, da Diretiva 2008/115, e T., C‑373/13, EU:C:2015:413, n.o 79 e jurisprudência referida, no que respeita aos artigos 27.° e 28.° da Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO L 158, p. 77, e retificações JO 2004, L 229, p. 35, e JO 2005, L 197, p. 34)].
Quanto ao conceito de «segurança nacional», decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o mesmo compreende quer a segurança interna de um Estado‑Membro quer a sua segurança externa, e que, portanto, uma ameaça ao funcionamento das instituições e dos serviços públicos essenciais, bem como a sobrevivência da população, tal como o risco de uma perturbação grave das relações externas ou da coexistência pacífica dos povos, ou ainda uma ameaça a interesses militares, podem afetar a segurança pública (v., neste sentido, acórdão Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:708, n.os 43 e 44).
Por conseguinte, uma ameaça à segurança nacional ou à ordem pública só pode, à luz da exigência da necessidade, justificar a colocação ou a manutenção de um requerente de asilo em detenção com base no artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva 2013/33 na condição de o seu comportamento individual representar uma ameaça real, atual e suficientemente grave a um interesse fundamental da sociedade ou à segurança interna ou externa do Estado‑Membro em causa (v., neste sentido, acórdão T., C‑373/13, EU:C:2015:413, n.os 78 e 79).
O artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea e), da diretiva também não é desproporcionado relativamente às finalidades visadas. A este respeito, há que salientar que esta disposição resulta de uma ponderação equilibrada entre o objetivo de interesse geral prosseguido, a saber, a proteção da segurança nacional e da ordem pública, por um lado, e a ingerência no direito à liberdade provocada por uma medida de detenção, por outro (v., por analogia, acórdão Volker und Markus Schecke e Eifert, C‑92/09 e C‑93/09, EU:C:2010:662, n.os 72 e 77).
Com efeito, essa disposição não pode servir de fundamento a medidas de detenção sem que as autoridades nacionais competentes tenham previamente verificado, caso a caso, se o perigo que as pessoas em causa representam para a segurança nacional ou a ordem pública corresponde, pelo menos, à gravidade da ingerência no direito à liberdade dessas pessoas que tais medidas constituem.
Atendendo às considerações precedentes, deve concluir‑se que, ao adotar o artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva 2013/33, o legislador da União respeitou o justo equilíbrio entre, por um lado, o direito à liberdade do requerente de asilo e, por outro, as exigências respeitantes à proteção da segurança nacional e da ordem pública.
Quanto à aplicação das exigências decorrentes, em particular, do princípio da proporcionalidade no contexto de um processo como o principal, e a fim de dar uma resposta completa ao órgão jurisdicional de reenvio, importa salientar que, segundo as indicações deste último reproduzidas nos n.os 30 e 44 do presente acórdão, os motivos da detenção do recorrente no processo principal têm a ver, essencialmente, com as infrações que cometeu no território neerlandês e com o facto de ter sido objeto de uma decisão de afastamento desse território, acompanhada de uma proibição de entrada com uma duração de dez anos, as quais se tornaram definitivas.
No que respeita, em primeiro lugar, a esta última circunstância, cumpre sublinhar que, em conformidade com o artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115, a duração de uma proibição de entrada, que é determinada tendo em devida consideração todas as circunstâncias relevantes do caso concreto, não deve em princípio exceder cinco anos. Contudo, segundo esta mesma disposição, essa duração pode ser superior a cinco anos se a pessoa em causa constituir uma ameaça grave para a ordem pública, a segurança pública ou a segurança nacional.
Nestas condições, as razões que conduziram as autoridades nacionais a considerar que o comportamento individual do recorrente no processo principal constitui uma ameaça grave para a ordem pública, a segurança pública ou a segurança nacional, na aceção do artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115, podem igualmente justificar uma detenção por motivos relativos à proteção da segurança nacional ou da ordem pública, na aceção do artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva 2013/33. Importa, porém, verificar se essa detenção foi ordenada na estrita observância do princípio da proporcionalidade e se essas razões se mantêm válidas.
A circunstância de, após ter sido objeto de uma ordem de afastamento do território neerlandês assim como de uma proibição de entrada com uma duração de dez anos, o recorrente no processo principal ter apresentado um novo pedido de proteção internacional não obsta à adoção, a seu respeito, de uma medida de detenção fundada no artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva 2013/33. Com efeito, essa detenção não tem como consequência retirar ao requerente o direito de permanecer no Estado‑Membro ao abrigo do artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32, unicamente para efeitos do processo de proteção internacional, até que a autoridade responsável se tenha pronunciado em primeira instância sobre o pedido de proteção internacional.
Quanto à indicação do órgão jurisdicional de reenvio segundo a qual, de acordo com a sua própria jurisprudência, a apresentação de um pedido de asilo por uma pessoa objeto de um processo de regresso tem por efeito tornar caduca qualquer decisão de regresso anteriormente adotada no âmbito desse processo, importa sublinhar que, em qualquer caso, o efeito útil da Diretiva 2008/115 exige que um processo iniciado ao abrigo desta diretiva, no âmbito do qual tenha sido adotada uma decisão de regresso, eventualmente acompanhada de uma proibição de entrada, possa ser retomado na fase em que foi interrompido devido à apresentação de um pedido de proteção internacional, assim que este pedido seja indeferido em primeira instância. Com efeito, os Estados‑Membros estão obrigados a não comprometer a realização do objetivo prosseguido por esta última diretiva, a saber, a instauração de uma política eficaz de afastamento e de repatriamento dos nacionais de países terceiros em situação irregular (v., neste sentido, acórdão El Dridi, C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, n.o 59).
A este respeito, resulta quer do dever de lealdade dos Estados‑Membros decorrente do artigo 4.o, n.o 3, TUE, recordado no n.o 56 do acórdão El Dridi, C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268), quer das exigências de eficácia enunciadas, nomeadamente, no considerando 4 da Diretiva 2008/115 que a obrigação imposta aos Estados‑Membros pelo artigo 8.o desta diretiva de, nas hipóteses enunciadas no n.o 1 deste artigo, procederem ao afastamento deve ser cumprida o mais rapidamente possível (v., neste sentido, acórdão Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, n.os 43 e 45). Ora, esta obrigação não seria respeitada se o afastamento fosse atrasado pelo facto de, após o indeferimento do pedido de proteção internacional em primeira instância, um processo como o descrito no número precedente não poder ser retomado na fase em que tinha sido interrompido, mas no seu início.
Por último, deve recordar‑se que, na medida em que a Carta contém direitos correspondentes aos direitos garantidos pela CEDH, o artigo 52.o, n.o 3, da Carta prevê que o sentido e o âmbito desses direitos são os mesmos que os que lhes são conferidos pela referida Convenção. Por conseguinte, há que ter em conta o artigo 5.o, n.o 1, da CEDH para efeitos da interpretação do artigo 6.o da Carta. Ora, ao adotar o artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva 2013/33, o legislador da União não ignorou o nível de proteção oferecido pelo artigo 5.o, n.o 1, alínea f), segundo membro de frase, da CEDH.
Com efeito, como indica o seu enunciado, esta última disposição permite a detenção legal de uma pessoa contra a qual está em curso um processo de expulsão ou de extradição. A este respeito, embora, no acórdão Nabil e o. c. Hungria, já referido (§ 29), o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem tenha declarado que uma privação de liberdade fundada na referida disposição só pode ser justificada quando está em curso um processo de expulsão ou de extradição e que, no caso de esse processo não ter sido conduzido com a diligência exigida, a detenção deixa de ser justificada à luz dessa mesma disposição, esse acórdão não excluiu a possibilidade de um Estado‑Membro proceder, no respeito das garantias processuais que a referida disposição prevê, à detenção do nacional de um país terceiro contra o qual uma decisão de regresso, acompanhada de uma proibição de entrada, tenha sido adotada antes da apresentação do pedido de proteção internacional.
O Tribunal Europeu dos Direitos Homem precisou igualmente que a existência de um procedimento de asilo em curso não implica, por si só, que a detenção de uma pessoa que apresentou um pedido de asilo deixe de poder ser aplicada «com vista a uma expulsão», uma vez que um eventual indeferimento desse pedido pode dar lugar à execução das medidas de afastamento já decididas (TEDH, Nabil e o. c. Hungria, já referido, § 38).
Assim, como foi constatado nos n.os 75 e 76 do presente acórdão, um processo iniciado ao abrigo da Diretiva 2008/115, no âmbito do qual tenha sido adotada uma decisão de regresso, eventualmente acompanhada de uma proibição de entrada, deve ser retomado na fase em que foi interrompido devido à apresentação de um pedido de proteção internacional, assim que este pedido seja indeferido em primeira instância, pelo que esse processo se mantém «em curso» na aceção do artigo 5.o, n.o 1, alínea f), segundo membro de frase, da CEDH.
Importa ainda sublinhar que, segundo a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem relativa ao artigo 5.o, n.o 1, da CEDH, para ser conforme ao objetivo que consiste em proteger o indivíduo contra a arbitrariedade, a execução de uma medida de privação de liberdade implica, nomeadamente, que não contenha nenhum elemento de má‑fé ou de dolo por parte das autoridades, que se enquadre no objetivo das restrições autorizadas pelo parágrafo pertinente do artigo 5.o, n.o 1, da CEDH e que exista uma relação de proporcionalidade entre o motivo invocado e a privação de liberdade em causa (v., neste sentido, TEDH, Saadi c. Reino Unido, n.o 13229/03, §§ 68 a 74, CEDH 2008). Ora, como resulta das considerações respeitantes ao exame da sua validade à luz do artigo 52.o, n.o 1, da Carta, o artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva 2013/33, cujo alcance está estritamente delimitado à luz do contexto daquela disposição, satisfaz essas exigências.
Por conseguinte, deve responder‑se à questão prejudicial que o exame do artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva 2013/33 não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade desta disposição à luz dos artigos 6.° e 52.°, n.os 1 e 3, da Carta.
O exame do artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea e), da Diretiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional, não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade desta disposição à luz dos artigos 6.° e 52.°, n.os 1 e 3, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.