DEFENDA SEUS DIREITOS: STJ - MINISTERIO PUBLICO É PARTE LEGITIMA PARA INSTAURAR AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
STJ - MINISTERIO PUBLICO É PARTE LEGITIMA PARA INSTAURAR AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Para a configuração do ato de improbidade não se exige que tenha havido dano ou prejuízo material, restando alcançados os danos imateriais. MIN. Eliana Calmon
"Caracterizada afronta aos princípios administrativos da legalidade, impessoalidade e da moralidade, cabíveis as sanções por ato de improbidade administrativa (arts. 37, "caput", da Const. Da Rep.; art. 111, da Const. Estadual; art. 11, da Lei nº 8.429⁄92 e art. 9º, inc. III, da Lei nº 8.666⁄93) - TJ SP
RECURSO ESPECIAL Nº 541.962 - SP (2003⁄0101035-8)
FLÁVIA MARIA PALAVERI MACHADO E OUTRO
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – LEGITIMIDADE – MINISTÉRIO PÚBLICO – PEDIDO DE REPARAÇÃO DE DANOS CAUSADOS AO ERÁRIO – POSSIBILIDADE – PROVA DE DANO MATERIAL AO ERÁRIO – DESNECESSIDADE.
2. É perfeitamente cabível na ação civil pública, regulada pela Lei 7.347⁄85, pedido de reparação de danos causados ao erário pelos atos de improbidade administrativa, tipificados na Lei 8.429⁄92. Precedentes desta Corte.
Brasília-DF, 27 de fevereiro de 2007 (Data do Julgamento)
A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON: - Trata-se de recurso especial interposto, com base no permissivo constitucional das alíneas "a" e "c", contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (fl. 242):
AÇÃO DE REPARAÇÃO DE DANO, NASCENTE EM ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. – Distinção entre ação civil pública e de ação de reparação do dano, causado pela improbidade administrativa. Entendimento do artigo 29, inciso V, da Constituição da República. Caracterizada afronta aos princípios administrativos da legalidade, impessoalidade e da moralidade, cabíveis as sanções por ato de improbidade administrativa (arts. 37, "caput", da Const. Da Rep.; art. 111, da Const. Estadual; art. 11, da Lei nº 8.429⁄92 e art. 9º, inc. III, da Lei nº 8.666⁄93). Inocorrência de julgamento "extra petita" ou "ultra petita". Honorários advocatícios bem fixados e devidos em favor da Fazenda Estadual. Rejeitadas as preliminares de nulidade. Recurso improvido.
Aponta a recorrente violação do art. 535 do CPC, aduzindo que o Tribunal a quo não sanou as contradições apontadas em embargos de declaração, no que diz respeito ao cabimento de ação civil pública para reparação de danos ao erário por ato de improbidade, o que levaria à extinção do processo.
Outrossim, aduz que o acórdão é nulo pelos seguintes fundamentos: não foi realizada a citação de litisconsortes passivos necessários, em afronta ao art. 47 do CPC; houve cerceamento de defesa, uma vez que não foi lhe concedido prazo para sanar irregularidade de representação processual, nem foi nomeado advogado dativo para defesa, o que a levou a ser considerada revel, de modo que não foi intimada a produzir provas e acompanhar o processo; e não foi devidamente fundamentado o acórdão quanto à fixação da pena, o que implicou afronta ao art. 12, parágrafo único, da Lei 8.429⁄92, 131 e 458, II, do CPC.
Alega, também, além de dissídio jurisprudencial, que foi contrariado o art. 1º da Lei 7.347⁄85, sustentando que a ação civil pública não poderia ser usada para se obter provimentos próprios da ação de improbidade administrativa, tal como a reparação de dano ao erário, de modo que o processo haveria de ser extinto sem julgamento do mérito, por inadequação da via eleita e ilegitimidade ativa do Ministério Público.
No mérito, aponta violação aos arts. 131, 333, I, e 334, IV, do CPC, 9º, IV, 11 e 12, I, da Lei 8.429⁄92, defendendo que não há provas suficientes da prática de ato de improbidade; que os atos questionados não podem ser considerados como de improbidade, pois não foram praticados com dolo; bem como que não há prova de que tenha havido dano ao erário.
Por fim, consigna que, "em relação à condenação da verba honorária, ao contrário do que decidiu o E. Tribunal de Justiça, houve sim julgamento ultra petita, tendo sido, outrossim, afrontado o disposto no artigo 20 do Código de Processo Civil".
A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON (RELATORA): Preliminarmente, não conheço do recurso quanto às questões em torno do art. 47 do CPC, dos critérios para fixação da pena, bem como da ausência de dolo da recorrente para configuração de ato de improbidade, uma vez que tais pontos não foram prequestionados, atraindo a incidência da Súmula 282⁄STF. Ressalto que tais questões não foram objeto dos embargos de declaração aviados pela ré.
Também não conheço do recurso com relação ao cerceamento de defesa, pois, a par da falta de prequestionamento, nesse ponto o especial não indicou nenhum artigo de lei federal tido por violado, restando deficientemente fundamentado, pelo que tem aplicação a Súmula 284⁄STF.
Incide no óbice do mesmo verbete o exame da alegada violação do art. 20 do CPC, dada a deficiente fundamentação do recurso, não permitindo a exata compreensão da controvérsia.
Quanto à falta de provas suficientes da prática de ato de improbidade, verifico que o exame da alegação está vedada pela Súmula 7⁄STJ, que obsta a reapreciação de matéria fático-probatória.
Da análise dos autos, verifica-se que o Tribunal a quo bem fundamentou seu entendimento, rejeitando, ainda que implicitamente, a tese defendida pela ora recorrente nos embargos de declaração, não havendo de se falar em deficiência na jurisdição prestada. Não configurada qualquer violação dos arts. 458 e 535 do CPC.
No tocante ao cabimento da ação civil pública, esta Corte tem entendido ser perfeitamente cabível esta espécie de ação, regulada pela Lei 7.347⁄85, para pedido de reparação de danos causados ao erário pelos atos de improbidade administrativa, tipificados na Lei 8.429⁄92, de forma que se apresenta de absoluta correção o acórdão impugnado, em sintonia com a posição deste Tribunal, refletida nos julgados que destaco:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE. MINISTÉRIO PÚBLICO. DANO AO ERÁRIO PÚBLICO.
1. Ausência de prequestionamento que induz ao não-conhecimento do recurso.
2. A matéria constitucional é insuscetível de apreciação pelo STJ.
3. O Ministério Público é parte legítima para promover Ação Civil Pública visando ao ressarcimento de dano ao erário público.
4.O Ministério público, por força do art. 129, III, da CF⁄88, é legitimado a promover qualquer espécie de ação na defesa do patrimônio público social, não se limitando à ação de reparação de danos. Destarte, nas hipóteses em que não atua na condição de autor, deve intervir como custos legis (LACP, art. 5º, § 1º; CDC, art. 92; ECA, art. 202 e LAP, art. 9º).
5.A carta de 1988, ao evidenciar a importância da cidadania no controle dos atos da administração, com a eleição dos valores imateriais do art. 37, da CF como tuteláveis judicialmente, coadjuvados por uma série de instrumentos processuais de defesa dos interesses transindividuais, criou um microsistema de tutela de interesses difusos referentes à probidade da administração pública, nele encartando-se a Ação Popular, a Ação Civil Pública e o Mandado de Segurança Coletivo, como instrumentos concorrentes na defesa desses direitos eclipsados por cláusulas pétreas.
6.Em conseqüência, legitima-se o Ministério Público a toda e qualquer demanda que vise à defesa do patrimônio público sob o ângulo material (perdas e danos) ou imaterial (lesão à moralidade).
7. A nova ordem constitucional erigiu um autêntico 'concurso de ações' entre os instrumentos de tutela dos interesses transindividuais e, a fortiori, legitimou o Ministério Público para o manejo dos mesmos.
8. A lógica jurídica sugere que legitimar-se o Ministério Público como o mais perfeito órgão intermediário entre o Estado e a sociedade para todas as demandas transindividuais e interditar-lhe a iniciativa da Ação Popular, revela contraditio in terminis.
9. Interpretação histórica justifica a posição do MP como legitimado subsidiário do autor na Ação Popular quando desistente o cidadão, porquanto à época de sua edição, valorizava-se o parquet como guardião da lei, entrevendo-se conflitante a posição de parte e de custos legis.
10. Hodiernamente, após a constatação da importância e dos inconvenientes da legitimação isolada do cidadão, não há mais lugar para o veto da legitimatio ad causam do MP para a Ação Popular, a Ação Civil Pública ou o Mandado de Segurança coletivo.
11. Os interesses mencionados na LACP acaso se encontrem sob iminência de lesão por ato abusivo da autoridade podem ser tutelados pelo mandamus coletivo.
12. No mesmo sentido, se a lesividade ou a ilegalidade do ato administrativo atingem o interesse difuso, passível é a propositura da Ação Civil Pública fazendo as vezes de uma Ação Popular multilegitimária.
13. As modernas leis de tutela dos interesses difusos completam a definição dos interesses que protegem. Assim é que a LAP define o patrimônio e a LACP dilargou-o, abarcando áreas antes deixadas ao desabrigo, como o patrimônio histórico, estético, moral, etc.
14. A moralidade administrativa e seus desvios, com conseqüências patrimoniais para o erário público enquadram-se na categoria dos interesses difusos, habilitando o Ministério Público a demandar em juízo acerca dos mesmos.
15. O STJ já sedimentou o entendimento no sentido de que o julgamento antecipado da lide, não implica cerceamento de defesa, se desnecessária a instrução probatória, máxime a consistente na oitiva de testemunhas. In casu, os fatos relevantes foram amplamente demonstrados mediante prova documental conclusiva. Releva notar, por oportuno, que a não-produção de provas deveu-se por culpa exclusiva da Recorrente, que, instada a se manifestar sobre a documentação, quedou-se inerte, muito embora a causa petendi tenha sido elucidada pela prova documental existente nos autos e insindicável nesta via ( Súmula 07 ).
16. Recurso Especial parcialmente conhecido e improvido.
(REsp 401.964⁄RO - Min. Luiz Fux - Primeira Turma - DJ 11⁄11⁄2002 - Pág. 155)
PROCESSUAL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (L. 8.429⁄92) - ARRESTO DE BENS - MEDIDA CAUTELAR - ADOÇÃO NOS AUTOS DO PROCESSO PRINCIPAL - L. 7.347⁄85, ART. 12.
1. O Ministério Público tem legitimidade para o exercício de ação civil pública (L. 7.347⁄85), visando reparação de danos ao erário causados por atos de improbidade administrativa tipificados na Lei 8.429⁄92.
2. A teor da Lei 7.347⁄85 (art. 12), o arresto de bens pertencentes a pessoas acusadas de improbidade, pode ser ordenado nos autos do processo principal.
(REsp 199.478⁄MG - Min. Gomes de Barros - Primeira Turma - DJ 08⁄05⁄2000 - Pág. 61)
AÇÃO CIVIL PÚBLICA - DEFESA DO PATRIMÔNIO PÚBLICO - LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO - INDISPONIBILIDADE DE BENS.
I - "O Ministério Público possui legitimidade ativa para propor ação civil pública visando o ressarcimento de danos causados ao patrimônio público por prefeito municipal." (REsp 159231⁄Humberto)
II - A indisponibilidade patrimonial, na ação civil pública para ressarcimento de dano ao Erário deve atingir bens na medida em que bastam à garantia da indenização.
(REsp 226.863⁄GO - Min. Gomes de Barros - Primeira Turma - DJ 04⁄09⁄2000 - Pág. 123)
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DEFESA DO PATRIMÔNIO PÚBLICO. LEGITIMAÇÃO ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ARTS. 127 E 129, III. LEI 7.347⁄85 (ARTS. 1º, IV, 3º, II, E 13). LEI 8.429⁄92 (ART. 17). LEI 8.625⁄93 (ARTS. 25 E 26).
(REsp 154.128⁄SC - Min. Demócrito Reinaldo - Primeira Turma - DJ 18⁄12⁄1998 - Pág. 294)
Por fim, no que se refere à prova de dano ao erário, é importante frisar que não se exige, para a configuração do ato de improbidade, a existência de dano ou prejuízo material.
Aliás, desde a época em que surgiu no direito brasileiro a ação popular, tenta-se ligar a idéia de prejuízo ou dano à perda do erário, deixando à margem o imenso prejuízo que pode ser causado ao meio ambiente, às artes, à moralidade ou até mesmo ao patrimônio histórico e cultural da nação, nem sempre mensurável em dinheiro. O equivocado raciocínio está hoje inteiramente superado porque na ação civil pública, acertadamente, a expressão ATOS LESIVOS, constante do art. 1º da Lei 4.717⁄65, (ação popular), foi substituída pela expressão DANOS MORAIS E PATRIMONIAIS, o que deixa clara a intenção político-legislativa de sancionar não somente os atos danosos aos cofres públicos, mas também as improbidades geradoras de danos imateriais, eis que tais atos atingem a moralidade, requisito que hoje está explicitado na Constituição Federal como princípio da administração pública. Assim, é possível haver lesão presumida, na medida em que a moralidade passou a ser, por princípio, dever do administrador e direito público subjetivo.
Esse entendimento encontra-se sedimentado no direito pretoriano desta Corte, como demonstram as ementas que transcrevo, no que interessa:
PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - ALCANCE - PROVA - SÚMULA 7⁄STJ.
1. A ação civil pública, ao coibir dano moral ou patrimonial, é própria para censura a ato de improbidade, mesmo que não haja lesão aos cofres públicos.
2. Moralidade pública que, quando agredida, enseja censura.
(REsp 261.691-MG, rel. Min. Eliana Calmon, 2ª Turma, unânime, julgado em 28⁄05⁄2002, DJ 05⁄08⁄2002)
AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429⁄92. VIOLAÇÃO DOS DEVERES DE MORALIDADE E IMPESSOALIDADE. CONTRATAÇÃO MEDIANTE CARTA-CONVITE PELO MUNICÍPIO DE EMPRESAS AS QUAIS FAZIAM PARTE O VICE-PREFEITO E O IRMÃO DO PREFEITO, PESSOAS IMPEDIDAS DE LICITAR. LESÃO À MORALIDADE ADMINISTRATIVA QUE PRESCINDE DA EFETIVA LESÃO AO ERÁRIO. SANÇÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS COMPATÍVEIS COM A INFRAÇÃO. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE.
6. Recurso parcialmente provido, para aplicar a regra prevista no art. 12, III da Lei 8.429⁄92, imputando-se a multa civil em 10 vezes o valor da remuneração, excluindo-se o ressarcimento do dano ao erário e seus consectários e mantendo a suspensão dos direitos políticos, assim como a inabilitação para contratar com o Poder Público, pelo prazo de 03 (três) anos, como forma de obtemperar a sanção.