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1. 1 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 1 16/11/2009 16:36:41
2. Presidente da República Luiz Inácio Lula da Silva Vice-Presidente da República José Alencar Gomes da Silva Ministro de Estado do Desenvolvimento Social e Combate à Fome Patrus Ananias de Sousa Secretária Executiva Arlete Avelar Sampaio LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 2 16/11/2009 16:36:42
3. 3 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços Apresentação OMinistério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS reconhece a impor- tância fundamental dos Centros de Referência de Assistência Social, os CRAS. Eles, seguramente, constituem a imagem mais representativa da rede de proteção e promo- ção social que o Governo Federal vem implantando no Brasil. Dessa forma, o MDS vem desenvolvendo um esforço sistemático de monitoramento visando sua expansão e seu aprimoramento contínuo. A consolidação dos CRAS no território nacional expressa a prioridade que se atribuiu às políticas sociais no País nos últimos anos. Ao constituir-se como equipamento estatal, os CRAS evidenciam a compreensão de que a assistência social é um dever do Estado e, em contrapartida, um direito do cidadão. Os equipamentos envolvem um número crescente de municípios brasileiros, cerca de 4 mil em 2009, o que enfatiza o caráter republicano e federativo com que são conduzidos. A implantação desses equipamentos se deu em curto espaço de tempo, de forma crescente, estruturada e levando em consideração a imensa diversidade brasileira e a necessidade de buscar respostas cultural e localmente adaptadas aos problemas objetivos das localidades. O CRAS é o lugar da convergência de diferentes ações e não se limita a um programa apenas. Ele integra o Programa de Atenção Integral à Família, o PAIF, com o acompa- nhamento das famílias participantes do Programa Bolsa Família e dos beneficiários do Benefício de Prestação Continuada, o BPC; e os serviços de convivência com programas de segurança alimentar e nutricional e, também, com outras políticas sociais. Devido justamente a isso, os CRAS atuam com mulheres, homens, crianças, jovens e idosos, reafirmando a importância da família e da comunidade na construção da autonomia e da segurança individual. A presente publicação, que conta com a valorosa colaboração da Organização das Na- ções Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura, UNESCO, insere-se nesse trabalho. Com ela, oferecemos aos nossos parceiros, especialmente aos coordenadores e projetis- tas de CRAS pelo país afora, recomendações para a melhoria das suas estruturas físicas e, consequentemente, dos serviços neles executados. Dessa forma trabalhamos juntos para a promoção de um País mais justo e equânime. Patrus Ananias Ministro de Estado do Desenvolvimento Social e Combate à Fome LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 3 16/11/2009 16:36:42
4. Publicação patrocinada pela Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura no âmbito do Projeto de Cooperação Internacional 914 BRA 3026 de Gestão da Política de Segurança Alimentar, Desenvolvimento Local e Combate à Pobreza. Expediente: Esta é uma publicação técnica da Secretaria Nacional de Assistência Social. Secretária Nacio- nal de Assistência Social: Rosilene Cristina Rocha; Diretora do Departamento de Gestão do SUAS: Simone Aparecida Albuquerque; Diretora do Departamento de Proteção Social Básica: Aidê Cançado Almeida; Diretora do Departamento de Proteção Social Especial: Margarete Cutrim Vieira; Diretora do Departamen- to de Benefícios Assistenciais: Maria José de Freitas; Diretor Executivo do Fundo Nacional de Assistência Social: Fernando Antônio Brandão. © Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome Ficha Técnica Tiragem: 5.000 exemplares Impressão: Gráfica Brasil Projeto gráfico e diagramação: Daniel Tavares Assessoramento Técnico: Renato Francisco dos Santos Paula Novembro / 2009 Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome Secretaria Nacional de Assistência Social - SNAS W3 Norte - SEPN 515 – Edifício Ômega – Bloco B 70.770-502 – Brasília – DF http://www.mds.gov.br Dados Internacionais de Catalogação na Publicação Biblioteca. Seção de Processos Técnicos - TEM ISBN: 978-85-60700-32-5 Castro, Flávio José Rodrigues de. CRAS: a melhoria da estrutura física para o aprimoramento dos serviços: orientações para gestores e projetistas municipais -- Brasília, DF: MDS, Secretaria Nacional de Assistência Social, 2009. 56 p. ; 28 cm. 1. Assistência social, Brasil. 2. Política social, Brasil. I. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. II. Centro de Referência da Assistência Social. CDU 364(81) LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 4 16/11/2009 16:36:42
5. 5 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços Sumário Apresentação............................................................................ 3 Sumário..................................................................................... 5 Introdução................................................................................. 7 A PNAS e o espaço físico do CRAS............................................ 10 1. As principais diretrizes políticas e sua influência no espaço físico do CRAS.................................................................... 10 2. Descentralização: municipalização, desconcentração e regionalização............................................................................ 12 3. Territórios e rede de serviços................................................................................ 14 4. Algumas palavras sobre metodologia de trabalho................................................. 16 5. Padronização ou flexibilização.............................................................................. 17 5.1. Constatações dos Estudos de Campo.............................................................................................17 5.2. Aprendendo com o SUS.................................................................................................................18 6. Planejamento....................................................................................................... 21 Construindo novos CRAS......................................................... 25 7. Localização........................................................................................ 25 8. Tipologia, aspectos culturais e ambientais e caráter público.............. 26 9. Roteiro para programação de serviços e de espaços........................... 26 10. Detalhamento do programa mínimo para o PAIF.............................. 29 10.1. Recepção....................................................................................................................................30 LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 5 16/11/2009 16:36:42
6. 6 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços 10.2. Sala de Atendimento...................................................................................................................31 10.3. Sala Multiuso..............................................................................................................................32 10.4. Sala de Coordenação..................................................................................................................34 10.5. Almoxarifado..............................................................................................................................35 10.6. Instalações Sanitárias.................................................................................................................36 10.7. Copa...........................................................................................................................................37 11. CRAS-PAIF e CRAS-Multiserviços...................................................... 37 12. Rede territorial de equipamentos e compartilhamento.................... 38 13. Acessibilidade.................................................................................. 39 Adaptando velhos imóveis para novos CRAS............................ 41 14. Aquisição, locação ou cessão?.......................................................... 41 15. Critérios de seleção.......................................................................... 41 Conclusão................................................................................ 51 Bibliografia.............................................................................. 53 LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 6 16/11/2009 16:36:42
7. 7 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços Introdução De que maneira a estrutura física do CRAS pode favorecer a qualificação da prestação de seus serviços socioassistenciais? Esta é a pergunta central que se pretende respon- der neste guia. De antemão, faz-se um esclarecimento: embora o foco aqui seja a estrutura física, em nenhum momento lhe é atribuído valor absoluto. Entende-se que ela é um insumo da política de assistência social e como tal é abordada. Nesses termos, o parâmetro de avaliação não é se ela é adequada ou não por si mesma, mas se ela o é ou não para que essa política pública alcance seus objetivos finalísticos: prover serviços para famílias, indivíduos ou grupos que deles necessitem; contribuir com a inclusão e a equidade dos usuários e grupos específicos, ampliando o acesso aos bens e serviços socioassisten- ciais, em área urbana e rural; e assegurar que as ações no âmbito da assistência social tenham centralidade na família e que garantam a convivência familiar e comunitária. Nesse sentido, desprezam-se aqui eventuais similaridades com iniciativas de provisão de espaços sociais públicos já empreendidas por quaisquer esferas de governo em que o equipamento propriamente sobrepôs-se à política que abrigava, determinando distor- ções comumente associadas ao termo "equipamentismo". Este guia produz reflexões e recomendações sobre um fato concreto expresso no êxito de implementação de bases físicas para o desenvolvimento da polítca pública de assis- tência social, orientada pelo governo federal e apoiada pelos governos subnacionais, sob a denominação de Centro de Referência de Assistência Social, o CRAS. Até o ano de 2002, a existência de equipamentos estatais especializados na prestação de serviços socioassistenciais estava restrita a alguns poucos municípios brasileiros, pionei- ros na descentralização ou regionalização desses serviços. No ano seguinte, os CRAS, já com essa nomenclatura, passaram a ser incentivados nacio- nalmente, no âmbito do Plano Nacional de Atendimento Integral à Família - PAIF: O centro de referência é um espaço físico onde funciona um serviço municipal de atendimento psicossocial às famílias vulneráveis em função de pobreza e de outros fatores de risco e exclusão social. Tem como base territorial comunida- des, regiões, bairros onde há maior concentração de famílias nessas condições. Este serviço pressupõe, para seu funcionamento, a existência de uma rede bá- sica de ações assistenciais na mesma base territorial. Sob a égide dos dispositivos constitucionais e da LOAS, o PAIF era a resposta "à necessi- dade de um programa que funcione (funcionasse) como sistema ordenador das ações da Assistência Social, capaz de articular e integrar, e que tenha (tivesse) como seus objeti- vos a promoção familiar, a descentralização político-administrativa, além da integração LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 7 16/11/2009 16:36:42
8. 8 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços e complementaridade das ações governamentais e da sociedade, por meio das redes1 ". Em torno dele, ajustou-se uma série de estratégias operacionais, como a distribuição de responsabilidades entre o então Ministério da Assistência Social / MAS, as secretarias estaduais e municipais de Assistência Social, a estrutura de cofinanciamento e a vincula- ção com outros programas governamentais. Em abril de 2004, já na competência do recém criado Ministério do Desenvolvimento So- cial e Combate à Fome / MDS, o PAIF2 foi alterado, dentro de uma nova base legal que preservou, como "eixo estruturante", a instalação do CRAS, definido como "uma unidade de Assistência Social, responsável por prestar um serviço municipal de atendimento às fa- mílias vulneráveis em função da pobreza e de outros fatores de risco e exclusão social3 ". No mesmo ano, com a edição da Política Nacional de Assistência Social / PNAS-2004 inaugurou-se outra perspectiva ao vincular esses centros de referência não mais a pla- nos ou programas, mas ao emergente Sistema Único de Assistência Social, o SUAS. Hou- ve, então, uma deliberada e substantiva mudança de orientação no encaixe desse equi- pamento dentro da política de assistência social. O novo sistema procurou romper com a fragmentação de programas, estabelecer um padrão de racionalidade e organicidade e reordenar-se por categorias de serviços e níveis de complexidade. Nesse contexto, o CRAS passou a ser o lócus preferencial para a articulação e coordenação da execução dos 'serviços de proteção social básica', uma das duas vertentes do sistema, fundamentado em dois pilares: o da centralidade das famílias e o da territorialidade. Em 2003, contavam-se menos de 500 CRAS em pouco mais de 400 municípios. Com um crescimento exponencial, em 2008, o Censo CRAS, realizado pelo MDS, cadastrou 5.142 centros em 3831 municípios brasileiros. Figura 1 1. BRASIL. Ministério da Assistência Social. PAIF – Plano Nacional de Atendimento Integral à Família (ou PNAIF). Brasília, 2003. 2. Em 2004, a sigla PAIF passou a significar Programa de Atenção Integral a Família, nos termos da Portaria MDS nº 78/2004. Mais recentemente a mesma sigla tem sido citada em referência a Serviços de Proteção e Atenção Integral à Família. 3. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Portaria nº 78 de 18 de abril de 2004. LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 8 16/11/2009 16:36:42
9. 9 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços O país passou a se defrontar com o sucesso de um componente de uma política pública, ela própria em processo de consolidação. O CRAS passou a ser uma sigla corrente, co- nhecida de norte a sul e um tema central nas agendas municipais, estaduais e federal. Em contrapartida a esse êxito, estabeleceu-se um desafio de monitoramento e avaliação de desempenho também comum aos diferentes níveis governamentais. O cadastramen- to das unidades existentes, o conhecimento de suas estruturas físicas, o levantamento dos recursos humanos mobilizados, dos serviços ofertados e da forma de funcionamen- to, a investigação sobre os diagnósticos realizados, os instrumentos de planejamento e os registros de informações utilizados e sobre a natureza da articulação com as redes locais passaram a ocupar o centro das atenções dos gestores. No nível federal, em 2007, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome realizou o mais abrangente desses esforços mediante o preenchimento das denominadas 'Fichas de Monitoramen- to', de forma auto-declarada pelos responsáveis de cada equipamento nos municípios e por meio eletrônico. 4.195 fichas foram preenchidas, configurando uma linha de base até então inexistente, sobre as quais se pôde desenvolver um conjunto de indicadores instrutivos para a definição de ações estratégicas de aprimoramento. No ano seguinte, já dentro de uma lógica anualizada, realizou-se o Censo CRAS 2008, alcançando o núme- ro mencionado de 5.142 centros, a partir do qual se desenvolveram novos indicadores, análises comparativas e se formularam novos encaminhamentos gerenciais. Especificamente sobre a estrutura física, com o apoio da UNESCO, no âmbito do projeto de cooperação 914BRA3026, foram desenvolvidos estudos de caso sobre 'A adequação do espaço físico do CRAS à política do MDS4 ' e sobre 'A inter-relação do CRAS e outros equipamentos da rede socioassistencial do SUAS e sobre os aspectos regulatórios perti- nentes aos seus espaços físicos5 ' que, a despeito das limitações estatísticas típicas desses estudos, levantaram evidências, positivas e negativas, quanto ao 'estado da arte' desses equipamentos. Entre projetos arquitetônicos analisados e unidades visitadas, mais de 80 CRAS foram conhecidos, avaliados e comparados nesses estudos. Foi com base nas reflexões que eles suscitaram e nas sinalizações que eles emitiram, que se organizou a presente publicação. O seu propósito é compartilhar informações com gestores de assis- tência social e coordenadores de CRAS e, em especial, com projetistas – profissionais de arquitetura e engenharia chamados a contribuir nesse tema –, pelo país afora, coope- rando de forma prática, nas decisões futuras em favor da melhoria física desse equipa- mento social e que repercutam no aprimoramento da sua oferta de serviços. Brasília, maio de 2009. Arquiteto Flávio José Rodrigues de Castro 4. CASTRO, 2007. 5. CASTRO, 2008. LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 9 16/11/2009 16:36:42
10. 10 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços Parte I A PNAS e o espaço físico do CRAS 1. As principais diretrizes políticas e sua influência no espaço físico do CRAS OCRAS relaciona-se com duas das principais deliberações da Política Nacional de As- sistência Social – PNAS/2004: a de que a política deve adotar um enfoque territorial e a de que deve considerar a unidade familiar como ponto focal para compreensão das vulnerabilidades e potencialidades da população e como objeto central de sua ação pre- ventiva e protetiva. A adoção do conceito da territorialidade implica o reconhecimento de que inexistem ca- tegorias padronizadas de pessoas e famílias, de demandas e respostas. Ao contrário, traz consigo o entendimento de que, ainda que os fenômenos da pobreza e da desigualdade possam ter explicações sociológicas e econômicas gerais, eles apresentam característi- cas locais que exigem soluções particularizadas para a conquista de direitos e a constru- ção de autonomia e integridade pessoal, familiar e comunitária. A noção de território incorporada pela política de assistência social referencia-se na ideia de 'território vivido' difundida pelo geógrafo Milton Santos. Nesses termos, integra, de maneira indissociável, materialidade e ação; ou seja, remete a um espaço, mas ao espaço usado pelos homens, o território que não apenas espelha, mas que tem em si, no sentido constitutivo, o caráter da inclusão ou da exclusão socioespacial, os elementos que apro- fundam esse fenômeno ou favorecem sua superação, que marginalizam ou resgatam. O Centro de Referência de Assistência Social é a base física dessa política territorializada e, portanto, está obrigado a se adequar aos requisitos territoriais. Isso tem conseqüências concretas: uma delas, por exemplo, é de que deve estar habilitado a realizar a 'vigilância social', ou seja, dedicar-se, de forma continuada, à "produção, sistematização de informa- ções, indicadores e índices territorializados das situações de vulnerabilidade e risco pessoal e social que incidem sobre famílias/pessoas", à compreensão dessa dinâmica e ao moni- toramento e avaliação dos "padrões de serviços de assistência social" (BRASIL, 2004), fun- ções que demandam, naturalmente, espaços físicos e equipamentos compatíveis. Outra consequência é que o CRAS deve se organizar não segundo padrões genéricos, mas em estrita observância às exigências locais. Tais exigências, definidas a partir de diagnóstico da sua área de abrangência, manifestam-se, mais diretamente, no conjunto de serviços demandados que ele deve ofertar e nas condições dessa oferta. Determi- nado território exige certo repertório de serviços socioassistenciais que, por seu turno, LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 10 16/11/2009 16:36:42
11. 11 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços requisitam certas provisões, que precisam ser contempladas também na estrutura física disponibilizada. Em síntese, esses dois exemplos ilustram a tese de que a decisão pela territorialização da política de assistência social carrega, subsidiariamente, a decisão pela customização dos seus equipamentos: cada CRAS é um CRAS, produzido segundo os imperativos locais. A diretriz da centralidade na família determina, por sua vez, uma nova abordagem meto- dológica para os conhecidos fenômenos que desafiam a assistência social. "(...) A matri- cialidade sociofamiliar passa a ter papel de destaque no âmbito da Política Nacional de Assistência Social – PNAS. Esta ênfase está ancorada na premissa de que a centralidade da família e a superação da focalização, no âmbito da política de Assistência Social, re- pousam no pressuposto de que para a família prevenir, proteger, promover e incluir seus membros é necessário, em primeiro lugar, garantir condições de sustentabilidade para tal. Nesse sentido, a formulação da política de Assistência Social é pautada nas necessi- dades das famílias, seus membros e dos indivíduos6 ". O conceito da matricialidade fami- liar também tem impacto na organização do espaço. Até a sua adoção, um serviço so- cioassistencial voltado para crianças podia ter foco exclusivo na própria criança. Agora, a preocupação, em tese, volta-se, sobretudo, para a relação dessa mesma criança com seu ambiente familiar. Ou seja, a nova metodologia traz os pais dessa criança para dentro do CRAS que, portanto, precisa oferecer espaços capazes de abrigar adultos e crianças con dinâmicas apropriadas. E mais: um espaço capaz de abrigar não uma criança e seus pais, mas um conjunto de crianças e pais que ponham em discussão, de modo comunitário, a natureza da relação pais e filhos. Essa mesma diretriz metodológica passa a valer para todos os ciclos etários - para jovens e para idosos – e, para cada um deles, há requisições de provisões espaciais particulares, circunstancialmente determinadas. É muito importante que os gestores municipais da política de proteção social básica, os coordenadores de centros de referência e os projetistas – arquitetos, engenheiros ou profissionais afins – participantes da organização de um CRAS estejam atentos a esses novos conceitos. O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, por meio da Secretaria Nacional de Assistência Social, tem editado documentos es- clarecedores com orientações operacionais obrigatórias para os CRAS, alinhadas com essa nova concepção. Mas essas orientações precisam ser traduzidas e interpretadas à luz das características do território, do território particular daquele CRAS. A resposta a esse desafio depende da interação daqueles agentes: à adequada ordenação territo- rial promovida pelo gestor local, ao conhecimento do território e à formulação de suas demandas pelo coordenador, deve-se unir a ação criativa do projetista com soluções compatíveis com o ambiente social, suas pessoas e suas famílias. 6. BRASIL, 2004. LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 11 16/11/2009 16:36:42
12. 12 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços 2. Descentralização: municipalização, desconcentração e regionalização Adescentralização político-administrativa foi também uma diretriz da Política Nacional de Assistência Social. À esfera nacional ficou atribuída a coordenação e a definição de nor- mas de caráter geral; às esferas estaduais, do Distrito Federal e municipais, a coordenação e execução dos programas, garantido o comando único das ações em cada esfera de governo. Em realidade, a configuração atual descentralizada da assistência social, a exem- plo das outras políticas sociais, originou-se na Constituição de 1988, que produziu uma reordenação de receitas, com redistribuição de competências tributárias e redefinição de transferências intergovernamentais. Ainda que o processo que daí decorreu tenha sido marcado pela imprevisibilidade e pelo risco - pela ausência de um prévio pacto federativo que equalizasse a relação entre disponibilidade de recursos e atribuição de competências -, foi ele, efetivamente, que abriu oportu- nidade à superação do modelo anterior, centralizado e subordinado à União. De toda forma, embora resultante de um difícil esforço de acomodação, os municí- pios se interpuseram, ao longo desses anos, como atores relevantes nesse modelo descentralizado, com elevação substantiva no volume dos seus gastos na gestão da política de assistência social, de forma sustentável ou não. Neste contexto, des- centralização foi sinônimo de municipalização. Dezesseis anos após a CF-88, sob o amparo da Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS/1993, a construção do Sistema Único de Assistência Social avançou, em 2004, na direção da ordenação deste modelo descentralizado, reforçando suas ins- tâncias de pactuação federativas, suas regras de cofinanciamento e o seu aparato normativo. No âmbito do SUAS, o conceito da territorialização foi além, então, da noção administrativa e ganhou novos contornos, relacionados à descentralização no contexto intraurbano. Reconheceu-se a necessidade de aproximação da política não apenas da heterogeneidade que conforma a rede de municípios brasileiros, mas dentre de cada um deles, das desigualdades do processo de ocupação intraur- bana. Nessa nova abordagem, em que se insere o CRAS, descentralização ganhou duas conotações. Na primeira, para o caso dos municípios de pequeno porte com um ou dois CRAS, descentralizar significou desconcentrar. O desafio aí passou a ser desagregar as funções relativas ao 'comando único' local da política de assistência social e à gestão do sistema, de competência do órgão gestor; das relacionadas à oferta de serviços continuados de proteção social básica, típicas do CRAS. Nos es- tudos desenvolvidos, disfunções dessa ordem mostraram-se potencialmente nega- tivas para afirmação do CRAS. A tradição de referência do usuário sempre no órgão central determinou uma tendência à neutralização do papel do CRAS. Nesse caso, há necessidade de uma abordagem objetiva, seja na inequívoca delimitação dos papéis de um e outro, seja na cabal transferência do status de referência e con- trarreferência de um para o outro. Naturalmente, aspectos logísticos associados LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 12 16/11/2009 16:36:42
13. 13 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços ao CRAS como localização adequada, visibilidade pública e acessibilidade para po- pulações de zonas peri-urbanas e rurais são fatores que se mostraram favoráveis nesse processo de desconcentração. Na segunda conotação, para municípios de médio e grande porte, descentralizar implicou em regionalizar. Em alguns casos observados, a forma acidental como os diversos CRAS foram distribuídos no território municipal comprometeu o sucesso de todos eles. A delimitação dos territórios para implantação de centros de referência não pode ser arbitrária e artificial, descolada das características socioeconômicas, geográficas, culturais que conferem identidade a cada um deles, no contexto do macroterritório do município, inclusive de sua área rural. Nem mesmo os critérios gerais da política podem se sobrepor a essas características fundamentais; e, in- corretamente, constatou-se que não faltaram territórios demarcados, de maneira abstrata, em razão exclusivamente do número de famílias a serem referenciadas no seu respectivo CRAS, numa matemática às avessas. A opção preferencial da PNAS é pelo território na sua mais abrangente concepção, e os parâmetros operacionais, como o número de famílias referenciadas, são subsidiários a essa opção. Isto é: não é o porte do CRAS pactuado que deve definir o território referenciado, mas o território é que deve dimensionar o centro de referência. "(...) Exige-se agregar ao conhecimento da realidade a dinâmica demográfica associada à dinâmica socioter- ritorial em curso" (BRASIL, 2004: 43); ou ainda: "importantes conceitos no campo da descentralização foram incorporados a partir da leitura territorial como expressão do conjunto das relações, condições e acessos inaugurados pelas análises de Milton Santos, que interpreta a cidade com significado vivo a partir dos 'atores que dele se utilizam'" (Idem: 43); ou citando afirmação de Koga7 : "(...) pensar na política pública a partir do território exige também um exercício de revista à história, ao cotidiano, ao universo cultural da população que vive neste território (...)"(Idem: 44), são ex- certos da PNAS/2004, nos quais ela busca se fundamentar. É importante enfatizar que o CRAS é parte integrante de uma política de descentrali- zação. O êxito dessa política depende do acerto do gestor local na interpretação da re- alidade urbana e no recorte territorial que identifica populações que vivenciam opor- tunidades e situações de vulnerabilidade similares. A apropriação do CRAS, como de outros equipamentos sociais, pelos seus usuários vincula-se diretamente à percepção de que aquele equipamento é patrimônio da sua comunidade. Isso se opõe a critérios meramente administrativos (número de famílias ou capacidade de atendimento) ou puramente geográficos (setorização norte, sul, leste e oeste, por hipótese) de divisão territorial e distribuição desse equipamento de assistência social, que o torna indistin- to para a população referenciada. 7. Ver também em KOGA, 2003: 25. LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 13 16/11/2009 16:36:42
14. 14 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços 3. Territórios e rede de serviços Para um só conceito de território, há um sem-número de conformações encon- tradas na realidade. Na maioria dos municípios de pequeno porte, por exem- plo, o território é o próprio município. Ao seu CRAS interessa compreender tanto a realidade social da população de bairros centrais bem estruturados, quanto de vilas sem infraestrutura urbana adequada, habitadas por populações em situações de vulnerabilidade social e de áreas rurais mais ou menos povoadas. Mesmo que raras, outras cidades também de pequeno porte apresentam características muito fragmentadas, com áreas de exclusão socioambiental desintegradas da mancha urbana, rupturas estas tão pronunciadas que tornam difícil interpretar essa reali- dade como um só território, ainda que um território heterogêneo. Por sua vez, em cidades de médio e grande porte, amplas regiões ocupadas por vi- las ou favelas demarcam com precisão territórios com características homogêneas desde o seu padrão socioeconômico, passando pela trajetória de vida de seus mo- radores até a estrutura urbano-arquitetônica do assentamento. Em outras de igual porte, ilhas de ocupação irregular e precária, incrustadas em contextos típicos de classe média, por exemplo, definem um território que, diferentemente do anterior, deve ser concebido não necessariamente pelo recorte do que é mais vulnerável, mas exatamente pela ótica da contradição ou da complementaridade, ainda que de uma complementaridade sob tensão. Esse é o traço irrecusável daquela realidade. Sem se opor a essa diversidade, é natural que as normas gerais da política nacional trabalhem com arquétipos de territórios, fundados nas características mais comuns observadas pelo país afora, tanto quanto é admissível que elas prescrevam condutas tipificadas para cada caso arbitrado. Aos agentes locais, entretanto, compete inter- pretar essas normas frente à singularidade do seu universo. Pelo critério de número de famílias referenciadas, por exemplo, a indicação operacional é de que pequenos municípios tenham apenas um centro de referência. A análise urbana local, em caso de grande dispersão ou presença de um núcleo muito delimitado e descentralizado de pobreza ou presença de populações tradicionais vulneráveis pode reconsiderar essa orientação em favor de um número maior de CRAS. Em sentido contrário, um território amplo e bastante populoso, mas com elementos de identidade ostensiva- mente presentes, pode requerer não vários CRAS, mas um único com capacidade de atendimento acima da usual. Essas decisões, que sobrepõem o conceito constituti- vo do território a parâmetros administrativos gerais, são inteiramente consistentes com a política de assistência social e devem ser valorizadas. Na mesma perspectiva deve ser compreendida a noção de rede de serviços. Os docu- mentos oficiais, pelo seu caráter geral, fazem menção a uma conformação idealizada dessas redes que pode não se reproduzir igualmente em todos os lugares. O pressu- posto é que existem entidades públicas ou privadas que ofertam a integralidade de LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 14 16/11/2009 16:36:42
15. 15 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços serviços socioassistenciais, distinguidas segundo a condição de serem de proteção social básica ou especial, territorialmente circunscritas. Os estudos apontaram, en- tretanto, que a composição, a presença ou a ausência de rede, no todo ou em parte, também são variáveis territoriais e, mais do que isso, variáveis que podem denotar um menor ou maior grau de exclusão de determinado território. Observou-se, sobre esse tema, que alguns territórios dispunham de redes de entidades bastante bem caracterizadas: redes socioassistenciais de proteção básica, distintas de outras de proteção especial e distintas, também, daquelas de outras políticas sociais – de saú- de, de educação, de trabalho etc. – exatamente como preconizado nos documentos do SUAS; outros territórios, todavia, não dispunham de qualquer entidade socioas- sistencial e se valiam do trabalho de entidades de outras políticas públicas ou de redes de outros territórios próximos, mesmo de municípios vizinhos, para suporte à demanda de serviços de sua população. De que forma essas realidades interferem no projeto de um CRAS? A correta com- preensão de território e o bom diagnóstico da rede ou das redes é que, na ver- dade, devem dimensionar o CRAS. A população em situação de vulnerabilidade e risco social do território é que deve mensurar o número de famílias referenciadas e, por sua vez, a capacidade de atendimento que o CRAS deve ter. A menor ou maior extensão da rede é que deve definir quais serviços, além do PAIF, precisam ser executados diretamente no CRAS, pela ausência de entidades prestadoras no território. E, naturalmente, esse elenco de serviços a ser ofertado é que deve de- terminar qual o programa de espaços o CRAS deve prover. Sobre esse tema, há uma série de instruções ou parâmetros estabelecidos pelo SUAS, to- dos influentes no dimensionamento do espaço físico do CRAS. Um parâmetro importan- te a se observar é a relação entre famílias referenciadas e capacidade de atendimento, que se dá na proporção aproximada de 5:1, conforme tabela abaixo: Tabela 1 Outra instrução, de caráter condicional, é sobre a incorporação de serviços não obrigatórios de convivência (para jovens, idosos ou crianças) ou inclusão produ- tiva no CRAS que não podem ocasionar prejuízos ao desenvolvimento do serviço obrigatório do PAIF. Ou seja, serviços que, uma vez observada a sua necessidade, deverão ser incorporados obedecendo-se a recomendações técnicas específicas e provisões espaciais exigíveis a cada um. LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 15 16/11/2009 16:36:43
16. 16 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços Ainda sobre território e rede, uma terceira instrução relaciona-se ao papel do CRAS, pre- cisamente, de articulação de redes, quando elas estão presentes no território. Há refe- rência à criação e manutenção de conexões entre as várias organizações, à compreensão do modo de funcionamento de cada uma, à coordenação de interesses, à construção de fluxo de informações, à definição de orientações técnicas e políticas de interesse público e à regulação do processo de encaminhamentos de pessoas e famílias na rede; ou seja, um conjunto de funções diretivas relevantes que não podem ser cumpridas adequada- mente sem a oferta de espaços administrativos compatíveis. 4. Algumas palavras sobre metodologia de trabalho Amaneira como a equipe do CRAS desenvolve suas várias atividades é um elemento importante a ser conhecido pelos profissionais projetistas. Em tese, se se conhece previamente o número de famílias referenciadas, definido pelo conhecimento do ter- ritório, e, a partir dele, a capacidade de atendimento anual do CRAS e, ainda, a equipe mínima definida pela NOB- SUAS/RH, pode-se, então, deduzir o programa mínimo de espaços daquele CRAS. Em 2007, a Divisão de Engenharia do Fundo Nacional de Assistência Social fez um cuida- doso trabalho a respeito disso. Nele, as capacidades de atendimento definidas na norma (500, 750 e 1.000 famílias/ano) foram convertidas para a unidade 'usuários/dia' e apli- cou-se a fórmula UD = {[(NF*4,5)/12]/20}/20, por meio da qual o número de usuários dias (UD) foi deduzido pela transformação da capacidade de atendimento em número de famílias (NF) para número de pessoas (4,5 pessoas/família), distribuídos por mês (12 meses/ano), depois por dia (20 dias/mês) e finalmente por turno (20 pessoas/turno). No caso especial das salas multiuso, o FNAS arbitrou a demanda a partir do número de usuários/mês gerados pela fórmula acima. Em resultado, chegou-se a três programas mínimos para os três portes de CRAS. A observação de campo realizada posteriormente ao conhecimento dessa proposição mostrou que ela era praticável em vários municípios ou territórios, mas que não podia ser tomada como regra universal. Um fator não previsto alterava substantivamente o resultado final: a metodologia de trabalho utilizada. Nos quase 40 CRAS visitados nas vá- rias regiões do país, constatou-se que a abordagem metodológica era também uma ca- racterística territorial e que não podia ser ignorada. Em uma cidade A, de grande porte, por exemplo, a compreensão conceitual e política de que a primeira acolhida das famí- lias deveria se dar em reuniões de grupo, com acolhidas individuais agendadas sequen- cialmente, enfatizava o uso ostensivo de salas multiuso e o uso disciplinado de salas de atendimento individual e familiar. Em outra cidade B, também de maior porte, as salas de atendimento eram mais demandadas porque havia uma prática metodológica opos- ta, centrada no acolhimento individual. Em outra cidade C, de médio porte, observou-se não apenas uma sobrecarga de uso das salas de atendimento para acolhimentos fami- liares conjuntos pelos profissionais de assistência social e psicologia, como uma menor LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 16 16/11/2009 16:36:43
17. 17 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços capacidade de produção da equipe em função do rigor em se desenvolver, caso a caso, estudos e diagnósticos familiares de vulnerabilidade. Nessa experiência, os atendimen- tos eram seguidos, obrigatoriamente, por visitas domiciliares e reuniões de equipe para estudos de casos individualizados, com categorização das famílias segundo três níveis de vulnerabilidade, havendo previsão, para cada qual, de um repertório de ações indicadas. Em resumo: aspectos culturais dos territórios demonstraram que metodologias de tra- balho peculiares alteravam diretamente a forma de uso do espaço físico do CRAS. Desse ponto de vista, o espaço físico a ser organizado entra numa equação que en- volve também o dimensionamento da equipe, os horários de disponibilidade dos usu- ários – muitas vezes com concentração de demandas em determinado turno – e o método de trabalho propriamente. Um trabalho conjunto entre a equipe do CRAS e o responsável pelo seu projeto, que explicite e coordene essas variáveis, pode chegar, com segurança, à definição da demanda espacial compatível localmente. 5. Padronização ou flexibilização 5.1. Constatações dos estudos de campo Aanálise, realizada em 2007, de projetos apresentados ao FNAS para financiamento, via emendas parlamentares, apontou um fato curioso: 40% do conjunto não eram projetos originais, mas referiam-se a soluções replicadas. Isso era verdadeiro tanto para projetos ela- borados por um mesmo profissional para várias cidades de um mesmo estado, numa ação coordenada,quantoparaprojetosderesponsabilidadedeprojetistasdiversos,demunicípios e estados diversos, num processo aleatório. Esse fato deu margem ao questionamento sobre eventual interesse pela elaboração de um 'projeto padrão' de CRAS para aplicação geral. A essa questão sucederam-se outras: do ponto de vista da política nacional, haveria interesse nesse processo de padronização? Ele seria consistente com a sua diretriz da territorialidade? Os estudos de campo desenvolvidos apontaram, em outra direção, obstáculos à eficácia de uma padronização rígida. O primeiro e mais importante deles residia no fato de que todas as referências a CRAS padronizados, ou pretensamente padronizáveis, resumiam-se a unidades exclusivamente executoras do PAIF, mesmo porque a oferta de outros serviços não era padronizável, mas, sim, uma variável determinada pelo território. Concretamente, e esse era o ponto central, um modelo de CRAS com essas características confrontaria a re- alidade: de 35 centros de referência visitados localmente, nenhum ofertava apenas o PAIF. Um segundo obstáculo referia-se à disponibilidade não-uniforme de terrenos no nível lo- cal. Ao que se observou, municípios de pequeno porte tendiam a oferecer terrenos com características mais favoráveis, mesmo em áreas de maior vulnerabilidade; municípios de médio e grande porte, em oposição, apresentavam terrenos muito heterogêneos. Na- LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 17 16/11/2009 16:36:43
18. 18 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços turalmente, a condição necessária para a padronização de projetos seria a presunção de oferta de terrenos com topografia, geometria e dimensões determinadas e invariáveis. Outro obstáculo estava no baixo índice de CRAS edificados originalmente para esse fim. Da- quele universo visitado in loco, apenas 3 imóveis foram construídos para funcionarem como CRAS e outros dois para função análoga, posteriormente readequada. Todos os demais, 30 em 35, ocupavam edificações adaptadas. Ou seja, apenas 5 centros poderiam ter sido objeto de um processo de padronização arquitetônica. Ainda assim, dois deles integravam equi- pamentos mais amplos, inseridos em estratégias locais de integração de políticas sociais, e pouco sujeitos a uma formatação nacional. Ou seja, um percentual inferior a 10% da seleção visitada poderia ter respondido positivamente a uma orientação geral dessa ordem. Refletindo sobre essas constatações, orientado para alcançar um resultado próximo a de uma padronização, mas evitando-se o risco de se negar as peculiaridades territoriais, o estudo desenvolvido8 propôs uma solução que se denominou de flexibilidade controlada. Objetivou-se, por intermédio dela, assegurar um padrão de edificação compatível com as exigências da política de proteção social básica; condições espaciais, de conforto ambien- tal, de salubridade e de segurança construtiva adequadas; racionalidade, previsibilidade e condições de planejamento do processo; e acompanhamento e controle de metas físicas e financeiras pelas várias esferas de governo. Tratava-se de uma visão de regulação construtiva em que a tipificação de serviços socioassistenciais remetia a provisão de espaços, decom- postos em módulos autônomos, com diferentes características dimensionais e ambientais, compondo-se o que se denominou de um repertório de módulos espaciais. Esses módulos, mediante princípios combinatórios gerais, determinariam a elaboração de arranjos múltiplos dando origem ao projeto arquitetônico definitivo, localmente customizado, em obediência àsdeterminantesdaofertadeserviços,dascondiçõesdeterrenosedosrecursosdisponíveis. 5.2. Aprendendo com o SUS Nessa ótica, a normatização de equipamentos socioassistenciais do SUAS tem muito o que aprender com a do SUS – o Sistema Único de Saúde. Um estudo comparativo de- senvolvido9 entre as maneiras como esses dois sistemas tratam a questão do espaço físico de suas respectivas unidades de atendimento mostrou potenciais pontos de con- vergência. O SUS, em 1994, com a Portaria nº 1.884, e em 2002, com a Resolução RDC nº 50, passou a adotar um processo de concepção espacial que contrapôs a ideia de pa- dronização com a instituição de mecanismos que associaram variáveis de programação de espaços, organização funcional e dimensionamento e quantificação dos ambientes integrantes dos estabelecimentos assistenciais de saúde - EAS. Isso repercutiu na capaci- dade de gerar arranjos particulares de espaços físicos, aderentes ao planejamento local de saúde, como se advoga para a assistência social, na perspectiva da territorialização. 8. CASTRO, 2007. Produto 3. Mimeo. 9. CASTRO, 2008. Produto 3. Mimeo. LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 18 16/11/2009 16:36:43
19. 19 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços Esses mecanismos de programação do SUS foram, sinteticamente, enunciados na aber- tura da seção do documento que deu publicidade ao novo instrumento10 : Elaborado o Plano de Atenção à Saúde e determinadas as ações a serem desenvolvidas e as metas a serem alcançadas, serão definidas as distintas tecnologias de operação e a conformação das redes físicas de atenção à saúde, delimitando no seu conjunto, a listagem de atribuições de cada estabelecimento de saúde do sistema. As atribuições são conjuntos de atividades e subatividades específicas, que correspondem a uma descrição sinóptica da organização técnica do trabalho na assistência à saúde. Os conjuntos de atribuições admitem diversas composições (teóricas) que são as tipologias (modelos funcionais) de estabelecimentos assis- tenciais de saúde. Portanto, cada composição de atribuições proposta definirá a tipologia própria a ser implantada. Dessa forma, adota-se uma nova abordagem, onde não se utilizam pro- gramas e projetos pré-elaborados, que frequentemente são desvincula- dos das realidades loco-regionais. A metodologia utilizada para a composição dos programas funcionais é a apresentação da listagem, a mais extensa possível, do conjunto das atribuições e atividades do EAS, aqui tratado genericamente, sem com- promisso com soluções padronizadas, embora seja reconhecida uma fa- mília de tipologias tradicionais. O objetivo é apresentar aos projetistas e avaliadores de EAS, um leque das diversas atividades e os ambientes respectivos em que elas ocorrem. A listagem contém as atribuições e atividades, com a qual se pode montar o estabelecimento desejado, ou seja, reunindo-se determinado grupo de atri- buições-fim, associadas às atribuições de apoio necessárias ao pleno desenvol- vimento das primeiras, define-se um estabelecimento específico. Para tanto, deve-se selecionar as atribuições que participarão do progra- ma de atividades do estabelecimento, de acordo com as necessidades da instituição, do município, da região e do estado, baseadas na proposta assistencial a ser adotada. Desse modo a decisão do tipo de estabeleci- mento a ser implantado, será dos gestores, dos técnicos e da comuni- dade envolvida, e não mais de acordo com padrões pré-estabelecidos nacionalmente. [grifos acrescidos] 10. BRASIL, 1994. Pág. 26. LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 19 16/11/2009 16:36:43
20. 20 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços Ou seja, do ponto de vista metodológico, a 'organização físico funcional' da nor- ma articulou três componentes: 'atribuições', 'atividades' e 'subatividades' e 'am- bientes' ou 'unidades funcionais', que embora tenham conotação espacial, não remetem imediatamente à noção de 'unidades espaciais'. As escolhas entre as possibilidades ofertadas por esse conjunto de componentes são responsáveis por determinar as características de um EAS concreto e particular: Figura 2 Não resta dúvida de que essa formulação guarda grande similaridade com a pro- posta nomeada como flexibilidade controlada nos estudos desenvolvidos, especi- ficamente sobre espaço físico do CRAS. Nesse caso, os componentes do processo de programação, analogicamente, foram os de 'tipificação de serviços', 'listagem de atividades' e 'modulação espacial'. Figura 3 Ainda que o SUAS não tenha, por ora, normatizado nacionalmente os disposi- tivos de conformação espacial de seus equipamentos socioassistenciais, nada impede que gestores e projetistas municipais organizem o espaço físico do seu CRAS, não com base em cópias de modelos rígidos, mas por meio da utilização de uma metodologia de programação similar à do SUS. LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 20 16/11/2009 16:36:43
21. 21 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços 6. Planejamento Os novos temas e eixos propostos pela Política Nacional de Assistência Social – terri- tório, rede local de serviços, descentralização e padronização de CRAS – só serão in- fluentes na reorganização da assistência social, no âmbito municipal, se forem colocados como objeto de planejamento, nos Planos Municipais de Assistência Social. A partir de 2004, os municípios tiveram que reagir muito rapidamente às novas diretri- zes da política nacional. É natural que o processo decorrente de organização territorial e implantação de CRAS tenha se dado, em muitos deles, sobre bases não inteiramente seguras e estruturadas. Há diversas razões para isso: em muitos casos não se tinha ain- da o número de CRAS desejável para cobertura de 100% das famílias em situação de vulnerabilidade social, o que deformava a delimitação local de territórios e a lógica de proximidade de prestação de serviços e referência e contrarreferência do CRAS. Con- templados nas pactuações anuais para recebimento de financiamento federal para o PAIF, diversos municípios, sem disponibilidade de imóveis públicos para instalação de Centros de Referência, viram-se obrigados à adoção de solução emergencial mediante locação de imóvel, para cumprimento do cronograma previsto, sujeitando-se a imóveis disponíveis nas áreas de interesse, nem sempre adequados. Dificuldades para elabora- ção de diagnósticos consistentes geraram, em muitos casos, CRAS com estruturas físicas e equipes profissionais incompatíveis com a demanda local. Impedimentos orçamentá- rios e financeiros, em outros, distanciaram as soluções possíveis das projetadas. Esses e demais exemplos caracterizam uma política pública em um processo de consolidação que precisa ser racionalizado com uma ação de planejamento que articule os insumos disponíveis e os resultados pretendidos, em um cenário previsível. Os planos municipais precisam incorporar esses temas e eixos sobre vários enfoques. O primeiro deles, na perspectiva da descentralização, está na conformação do território ou dos territórios municipais. A correta definição de territórios e o mapeamento das suas vulnerabilidades sociais, a eleição de prioridades regionalizadas, a disponibilização de informações e cadastros acessíveis e manipuláveis, a quantificação das famílias a serem referenciadas em cada território, o desenho das respectivas redes socioassistenciais e a identificação de requisitos para seu aprimoramento, o levantamento dos serviços ofer- tados pela rede e daqueles que precisam ser complementados são os primeiros passos dessa ação. E, naturalmente, a partir daí, o cotejamento entre essa conformação territo- rial e o número inicial de centros de referência possível, a progressão entre a cobertura inicial e a sua universalização, balizados pela disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros municipais e por uma medida de tempo factível, são questões que devem ser equacionadas no plano municipal. No caso específico da conformação de territórios, um ponto que vem recebendo desta- que cada vez maior refere-se ao nível de autonomia da assistência social em conformar os seus próprios territórios e o nível de inter-relacionamento desses territórios com os LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 21 16/11/2009 16:36:43
22. 22 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços de outras políticas sociais, como as de saúde e de educação. O pano de fundo dessa questão está na compreensão comum às diversas políticas públicas de que o processo de territorialização é convergente com o de integração de políticas, o de intersetoria- lidade. Ou seja, na medida em que as diversas políticas deslocam-se para o território e elegem a família como unidade de atenção, elas fazem emergir, condicionalmente, para uma ação resolutiva, uma identidade territorial ou, quando menos, uma regra de associação entre os territórios definidos para cada política, dentro de seus critérios de atendimento, em um mesmo setor urbano. Outro enfoque que não pode ficar fora das preocupações dos planos municipais localiza- se na correta divisão de funções entre os CRAS e o órgão de gestão local do sistema de assistência social. Isso tem a ver, diretamente, com a capacidade operacional progres- sivamente alocada em cada CRAS, para execução de serviços originalmente ofertados no órgão central, sem risco de prejuízos aos usuários do sistema e de incompreensões sobre o papel de cada uma dessas instâncias. Mais um ainda está na organização do CRAS dentro de seu próprio território de abrangên- cia. O diagrama de planejamento do CRAS (Ver Figura 4) apresenta uma linha dorsal que tem seu ponto de partida no 'conhecimento abrangente do território', que determina a 'avaliação qualitativa e quantitativa da demanda'. Nos estudos desenvolvidos, observou-se que dificuldades para elaboração de diagnósticos mais aprofundados, em diversos casos, conduziam a um conhecimento do território reduzido à demanda que afluía espontanea- mente ao CRAS, sobre a qual não se podia afirmar nem que retratava todo o universo, nem que incorporava as famílias em situação mais agravada de risco (Ver Figura 5). Figura 4 LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 22 16/11/2009 16:36:43
23. 23 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços Em síntese, a demanda não pode ser entendida como uma variável manipulável no planejamento, mas um dado do diagnóstico territorial, necessariamente qualificado e quantificado, que interfere tanto na 'definição da oferta de serviços', quanto na 'defi- nição de metas prioritárias de atendimento', quesitos sujeitos ao ciclo permanente de avaliação e monitoramento. Figura 5 Essas últimas definições remetem a um terceiro enfoque do planejamento: o 'dimensio- namento da capacidade operacional' do CRAS, nas suas várias vertentes, seja com res- peito ao dimensionamento da equipe técnica, seja dos equipamentos ou, o que nos inte- ressa especialmente aqui, da estrutura física necessária. Vertentes que, como se notou nos estudos de campo, podem não ser alcançadas de imediato, no mais das vezes, pela baixa capacidade de financiamento das prefeituras, mas que precisam ser programadas, numa logística sustentável, dentro de um determinado horizonte temporal. Ao se tratar de estrutura física, um dos pontos que, seguramente, será posto à decisão dos gestores locais é sobre à luz dos critérios de localização exigidos, em qual imóvel ins- talar o CRAS. Também nesse caso, muito provavelmente, será necessária uma visão de longo prazo. Sabe-se que não se pode compartilhar CRAS com organizações não gover- namentais e associações comunitárias, porque essas opções conflitam com o seu caráter estatal. Sabe-se, ainda que não é desejável o compartilhamento do CRAS com outras estruturas administrativas municipais que possam desfigurar seu status de referência de serviços socioassistenciais. Além desses impeditivos, o mecanismo de locação de imó- veis vem se apresentando, nos caos observados nos estudos de campo, como geradores de dois problemas principais: a difícil localização dentro de áreas efetivamente vulnerá- veis, pela oferta limitada de imóveis compatíveis, e o nível expressivo de improvisação, ou seja, de utilização de espaços em condições ambientais e dimensionais inadequadas para o desenvolvimento compulsório de atividades típicas do CRAS, pelas restrições à execução de reformas mais abrangentes nesses casos. Por exemplo, em uma seleção de LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 23 16/11/2009 16:36:43
24. 24 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços 29 centros visitados, em 2007, considerando-se aqueles efetivamente instalados em áre- as vulneráveis, quase a metade eram próprios e apenas esses podiam ser qualificados como não-improvisados. Figura 6 Essas constatações, vinculadas à hipótese de que imóveis alugados ou cedidos, portanto sujeitos a eventuais mudanças para devolução do imóvel, põem em risco um ativo im- portante que é a identificação do 'lugar' do CRAS perante os seus usuários, fragilizando seu caráter público, levaram à convicção de que a propriedade do imóvel pela prefeitura e a construção de CRAS com esse fim específico eram condições necessárias para se al- cançar um padrão de CRAS ambientalmente satisfatório, com localização compatível. Se isso é verdadeiro, definir uma estratégica de transferência de CRAS em imóveis locados, cedidos ou mesmo próprios, mas não inteiramente compatíveis – especialmente nos casos de imóveis originalmente residenciais –, é um desafio integrante do planejamento municipal de assistência social. Os projetistas de CRAS precisam conhecer essas informações do plano municipal. Tan- to os serviços, as respectivas atividades e as equipes técnicas responsáveis que ocupa- rão o espaço físico do CRAS, em determinado território, quanto à progressão com que esses serviços socioassistenciais serão ofertados para que se possa definir a estratégia de programação da estrutura física, em condições adequadas e sustentáveis. LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 24 16/11/2009 16:36:43
25. 25 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços Parte II Construindo novos CRAS 7. Localização Os guias operacionais sobre proteção social básica e sobre o CRAS, editados pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, trazem orientações detalhadas sobre a correta localização dos CRAS. Os estudos de campo realizados mostraram que esses critérios oficiais eram majoritariamente observados ou, quando não o eram, isso ocorria em razão de obstáculos momentaneamente intransponíveis, o mais recorrente, a indisponibilidade men- cionada de imóveis adequados localizados nas áreas de interesse. Essas áreas estão identifica- das nos documentos do MDS como aquelas de maior de concentração de famílias com renda per capita de até ½ salário mínimo. Nesse caso, associa-se a situação de empobrecimento das famílias, via de regra, a níveis de vulnerabilidade social mais elevados também em outras di- mensões: maior precariedade de infraestrutura urbana disponível, falta de acesso a produtos habitacionais, menor provisão de serviços ofertados e mais ostensiva ausência do Estado nos territórios de exclusão que ocupam. Em municípios de menor porte, as regras oficiais admitem a instalação de CRAS não ne- cessariamente naqueles territórios de exclusão, mas em áreas centrais ou em pontos de convergência de circulação, quando comprovado que esses locais são os mais acessíveis ao conjunto dos munícipes, inclusive daqueles de zonas rurais, quando em deslocamen- to para a sede do município. Essa alternativa também era cumprida pelos municípios visitados, conforme se pôde observar em campo. O ponto central, contudo, parece estar não no cumprimento automático desses coman- dos administrativos, mas na interpretação deles em confronto com a realidade local, com vistas à maior cobertura possível dos serviços para a população, com a mais estreita relação de proximidade. Mais uma vez, o território é que deve orientar a melhor e mais justa maneira de cumprir as diretrizes da política. Nesse aspecto localizacional, em qualquer das circunstâncias, a construção de novos CRAS, di- ferentemente da locação, da cessão ou do uso de imóveis próprios não adaptados, reconheci- damente, é um fator estratégico, na medida em que permite superar as limitações observadas de usual inocorrência de imóveis pré-existentes onde o CRAS é mais conveniente e necessário. LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 25 16/11/2009 16:36:43
26. 26 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços 8. Tipologia, aspectos culturais e ambientais e caráter público Afrequente instalação de CRAS em imóveis de origem residencial, conforme observado nos estudos de campo, tem levado à associação desse equipamento com aquela tipologia ar- quitetônica. A construção de novos CRAS deve superar essa tendência em pelo menos uma característica negativa que ela, em geral, determina: a atrofia do caráter público e estatal do CRAS. Residências, não raramente com muro no alinhamento, mesmo com placa de identifica- ção que abrigam um CRAS, levam a uma ambiguidade de função pública ou privada e não tem força atrativa necessária para superação de constrangimento de acesso de usuários. Por outro lado, imóveis cedidos ou locados, com adaptação limitada, em escala representa- tiva que alcançou 45% dos CRAS visitados, têm conduzido a soluções dentro da pior tradição construtiva: comumente inseguros, improvisados, degradados ou insalubres. A construção de novos CRAS, com essa finalidade de origem, abre perspectivas para edificações dimensio- nal e ambientalmente adequadas, com padrão construtivo seguro e condições de ilumina- ção, ventilação, conforto térmico e acústico, manutenção e conservação apropriadas. Além do caráter público e do padrão construtivo tecnicamente compatível, os novos CRAS permitem, ainda, o reforço à associação cultural entre o edifício e a comunidade referenciada, com possibilidade de emprego de sistema construtivo e tecnologia locais, especialmente para os casos de populações tradicionais. 9. Roteiro para programação de serviços e de espaços Diante dessas informações, propõe-se um roteiro básico para instalação de CRAS vol- tado à orientação de arquitetos, engenheiros e profissionais afins que venham a se defrontar com esse desafio. O pressuposto é que os gestores locais de assistência social e os responsáveis pelo CRAS, ao iniciar a fase de projeto, já tenham concluído as atividades prévias à sua instalação: a delimitação do território, a elaboração de diagnóstico socioter- ritorial, a identificação da rede de serviços e da necessidade de oferta de novos serviços. Sugerem-se, então, sete passos básicos para um levantamento de informações consistentes a fim de subsidiar a elaboração de um projeto arquitetônico, ressalvando-se que todas essas etapas devem ser desenvolvidas com a máxima interação com a equipe técnica do CRAS: Passo 1: conhecer o programa mínimo de espaços para o PAIF O PAIF - Programa de Proteção e Atenção Integral à Família - é o único serviço obrigatório para execução no CRAS e exclusivamente no CRAS. O conjunto de espaços que ele exige é, portanto, a célula básica de qualquer CRAS; ou seja, desse programa mínimo de espa- ços não se pode subtrair nem desvirtuar as funções de qualquer de seus componentes. Sobre esse programa espacial para a execução do PAIF, há um razoável consenso que está detalhado na próxima seção. LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 26 16/11/2009 16:36:43
27. 27 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços Passo 2: levantar as tipicidades metodológicas na execução local do PAIF O fato de haver uma definição de programa mínimo para realização das atividades do PAIF não significa que, localmente, fatores particulares não possam produzir alterações, ampliando-se a quantidade de determinados espaços ou inserindo-se espaços não previstos. Seguramente, isso decorre da metodologia empregada, o que interage com a capacidade de produção da equipe técnica e a disponibilida- de da população referenciada, dentre outros imperativos. Um exemplo: uma sala multiuso, por um cálculo matemático abstrato, pode ter capacidade bastante am- pliada de uso, mas se as famílias usuárias só têm disponibilidade de frequentar o CRAS em horários concentrados, essa capacidade se reduz e pode exigir a inclusão de uma segunda sala, mesmo em um CRAS de menor porte. Outro: o modo de operação da equipe técnica, com intensiva alocação de tempo a cada família para desenvolvimento de estudos de casos particularizados, reduzindo-se a sua capa- cidade quantitativa de atendimento, pode obrigar a um maior dimensionamento do grupo de profissionais e ampliação tanto da sala de coordenação, quanto do número de salas de atendimento. Há inúmeras variações possíveis, na proporção da diversificação metodológica. Isso recomenda que o projetista de CRAS acompanhe de perto a atuação da equi- pe técnica e quantifique a demanda diária que acorre ao centro, a tendência de crescimento dessa demanda, a forma e o tempo de realização das diversas ativida- des, a produtividade da equipe e, ao final, se for o caso, produza as intervenções necessárias no programa mínimo. Passo 3: levantar os serviços adicionais a serem executados no CRAS A partir do diagnóstico socioterritorial e do levantamento da oferta existente de servi- ços, os responsáveis pelo CRAS devem ter conhecimento de quais outros serviços de de Proteção Social Básica precisam ser incorporados na agenda do CRAS. Ao projetista compete, em entrevista com a equipe técnica, apropriar-se de informações sobre a tipi- ficação desses serviços, descrita por meio de seus públicos-alvos, das atividades relacio- nadas e da metodologia de trabalho a ser adotada. Passo 4: desenvolver a programação de espaços para os serviços adicionais As informações levantadas na etapa anterior devem ser trabalhadas para a compo- sição do programa de espaços de cada serviço. Nessa direção, sugere-se a aplica- ção do mecanismo comentado no item 5.2, em similaridade aos equipamentos de saúde regulados pelo SUS. Ou seja, para cada serviço tipificado devem ser elenca- das as atividades correlacionadas e, para cada atividade, os espaços que devem ser providos e sob quais condições quantitativas (capacidade e pré-dimensionamento) e qualitativas (características ambientais). LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 27 16/11/2009 16:36:44
28. 28 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços Passo 5: definir a programação final de espaços do CRAS A programação final de espaços do CRAS não deve resultar do simples somatório dos espaços destinados ao PAIF e dos destinados aos novos serviços. É preciso estabelecer uma regra de associação que defina quais espaços precisam ser adicionados e podem ser utilizados de forma compartilhada sem prejuízo de qualquer dos serviços, destacada- mente do PAIF. Nesse caso de espaços compartilhados, em algumas situações, pode-se defrontar com a necessidade de redimensionamento ou requalificação ambiental. Por exemplo: uma copa destinada apenas ao apoio de serviços do PAIF pode ser bastante reduzida, apenas para uso da equipe técnica; outra, destinada ao PAIF e a serviços com jovens, por hipótese, pode demandar espaço mais amplo para preparo de lanches e refeições. Um segundo exemplo: uma sala multiuso para o PAIF pode ser exigida apenas para grupos e oficinas de até 30 pessoas. Essa previsão quantitativa está descrita nas atividades do PAIF, nos documentos operacionais do SUAS. A inclusão de qualquer outro serviço pode exigir a ampliação de sua versatilidade de uso, com estimativa de públicos maiores e, por conseguinte, área física também ampliada. Passo 6: conhecer as condicionantes para o projeto É próprio de todo e qualquer projeto arquitetônico a avaliação do programa final frente às condições objetivas que estão dadas. Em linhas gerais, isso implica a certificação de compatibilidade entre o programa final e seu pré-dimensionamento e a dimensão do terreno disponível; entre o porte da edificação e as condições topográficas do terre- no; os atenuantes e as agravantes, dadas as circunstâncias, no custo da obra; o custo estimado da obra versus a capacidade de investimento do poder público municipal; os elementos favoráveis e desfavoráveis para a geração de projeto acessível, com desenho universal, em condições normais de custo. Essas avaliações, compartilhadas com os gestores municipais, podem levar à confirma- ção ou reorientação nas diretrizes de projeto e na própria escolha do terreno. Passo 7: elaborar o projeto arquitetônico O projeto, nas etapas sequenciais clássicas – estudo preliminar, anteprojeto, projeto bá- sico e executivo – deve ser conduzido de forma a permitir, em todas elas, sem perda da autoridade técnica do profissional, um alto nível de participação dos gestores nas deci- sões frente às soluções oferecidas. É importante que se tenha a adesão desses atores nas escolhas relativas ao partido arquitetônico, à setorização dos espaços, às interações espaciais, à organização de fluxos, aos aspectos funcionais e estéticos. Tanto quanto possível, especialmente em territórios com nível de organização social mais elevado, também a participação de usuários deve ser estimulada durante a elabo- ração do projeto do CRAS. LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 28 16/11/2009 16:36:44
29. 29 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços 10. Detalhamento do programa mínimo para o PAIF O programa mínimo de espaços para o CRAS que se apresenta, destina-se, exclusiva- mente, ao desenvolvimento do PAIF. A inserção de espaços para outros serviços é im- ponderável, por ser uma atribuição territorial. A quantidade de espaços foi deduzida a partir da observação de diferentes metodologias empregadas em centros de referência de municípios de variados portes e das soluções mais frequentes que elas geravam. Sobre as capacidades de uso das principais salas, elas foram estabelecidas de modo con- sistente com as instruções localizadas nos documentos operacionais de proteção social básica do SUAS, também cotejadas com as experiências observadas nos estudos de cam- po. Embora, naturalmente, salas com maior capacidade possam ser julgadas como mais convenientes, entendeu-se que esse programa, de fato, deveria ater-se ao dimensiona- mento mínimo necessário para viabilização das atividades como prescritas oficialmente e como relatadas e observadas nas situações práticas. Programa mínimo para o CRAS Espaço Atividade Capacidade Pré- dimensionamento Quantidade por porte de CRAS CRAS 500 CRAS 750 CRAS 1000 Recepção Transição, espera, acolhimento e atendimento inicial a famílias e indivíduos. - 12m² 1 1 1 Sala de atendimento Entrevista com famílias e indivíduos. 5-10 pessoas 12m2 1 1 2 Sala multiuso Grupos socioassistenciais, oficinas de reflexão e convi- vência, palestras e reuniões. 30 pessoas 35m2 1 1 2 Sala de coordenação Atividades administrativas: registro de informações, produção de dados, arquivo de documentos, alimentação de sistemas de informação e reuniões técnicas. 5 pessoas 20m2 1 1 1 Copa Preparo de lanches oferecidos aos usuários e para uso da equipe de referência do CRAS. - 5m² 1 1 1 Conjunto de instalações sanitárias Sanitários para uso coletivo e sanitários para uso de pessoas com deficiência. - 10m² 1 1 1 Almoxarifado Depósito de material destina- do às atividades de reflexão e convivência. - 5m² 1 1 1 Tabela 2 LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 29 16/11/2009 16:36:44
30. 30 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços Aconselha-se que esse programa mínimo seja organizado segundo uma setorização que favoreça a utilização simultânea do conjunto do equipamento, com todas as suas fun- cionalidades, sem que o desenvolvimento de uma atividade gere prejuízo ou limitação a outra em espaço contíguo. Nessa direção, a Figura 7 exemplifica uma forma de or- ganização espacial que distingue três setores básicos: [a] a sala multiuso, destinada a atividades coletivas, com públicos de variadas faixas etárias e, pelo número de pessoas, potencialmente mais geradora de ruídos; [b] a entrada e recepção, como elemento de maior movimento, disposta de forma centralizada para melhor distribuição de fluxos; e [c] as salas de atendimento e coordenação, destinadas a atividades individuais ou com número limitado de usuários e técnicos, onde a solicitação de privacidade, o menor vo- lume de ruído e de movimentação são mais convenientes. Figura 7 10.1. Recepção Em diversos aspectos, as funções da recepção do CRAS assemelham-se a de recepções de outros serviços sociais. É o espaço de transição e entrada, é o espaço de espera, é o espaço de divulgação de informações e é o espaço de encaminhamento inicial do usuá- rio. Mas há uma especificidade que precisa ser bem trabalhada no projeto: a recepção do CRAS é o espaço de acolhida das famílias, seus membros e indivíduos em situação de vulnerabilidade social. Isso tem uma repercussão concreta: é o primeiro local onde as famílias, necessariamente, relatam os problemas que estão vivenciando e reivindicam seus diretos, o que pressupõe condições mínimas de privacidade. LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 30 16/11/2009 16:36:44
31. 31 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços Figura 8 A Figura 8 ilustra uma configuração hipotética de uma recepção na qual se procura ga- rantir uma distância mínima entre o local do primeiro atendimento e o de espera [d1] e, quando for o caso, entre mais de um recepcionista [d2]. Nessas circunstâncias, o usuário pode dar seu depoimento pessoal sem se expor excessivamente. A dimensão mínima indicativa para uma recepção é da ordem de 12m², prevendo-se um espaço de atendimento e local de espera para um número limitado de pessoas. As varia- ções de demanda local devem, entretanto, ser avaliadas e solucionadas no projeto: se há, por exemplo, uma demanda maior, esse espaço deve ser ampliado ou, alternativamente, deve-se separar o espaço de recepção, propriamente, do espaço de espera para atendi- mento, resguardando-se condições satisfatórias de privacidade apenas no primeiro. 10.2. Sala de Atendimento A função precípua desse espaço é a entrevista com a família ou um de seus membros agendada após o seu acolhimento na recepção. É o momento de coleta mais detalhada de informações, orientação, avaliação e acompanhamento. Naturalmente, é o espaço onde se deve guardar o maior nível de sigilo, de maneira que o usuário possa sentir-se inteiramente seguro para sua manifestação. O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, em documentos sobre as- pectos metodológicos do trabalho no CRAS, tem orientado no sentido de que os seus principais profissionais - previstos na equipe mínima: o assistente social e o psicólogo - tenham uma ação integrada e multidisciplinar durante essa atividade de atendimento. LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 31 16/11/2009 16:36:44
32. 32 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços Essa diretriz deve se refletir no espaço físico do CRAS, especialmente na composição de salas de atendimento individual e familiar de uso comum da equipe técnica. Contraria- mente, observou-se em muitos CRAS, dentre os visitados, interpretações incorretas para essa concepção, organizando salas diferenciadas como 'sala do assistente social' e 'sala do psicólogo', o que deve ser evitado. Neste contexto, o projetista de CRAS não deve projetar uma sala para uso conservador, com um atendente e um número limitado entre um ou dois interlocutores em torno de uma mesa, mas uma sala com possibilidades de uso um pouco mais diversificadas. A Fi- gura 9 sugere uma configuração que permite um atendimento conjunto pelo assistente social e o psicólogo - para um diagnóstico psicossocial - e um número mais ampliado de membros de uma família, em torno de uma mesa alongada. Uma solução como essa pode comportar um número entre 5 a 10 pessoas em uma sala de cerca de 12m². Figura 9 10.3. Sala Multiuso Se é possível destacar um espaço como o mais emblemático do CRAS, este é a sala mul- tiuso. É o espaço que pode prestar a maior contribuição no sentido de tornar o CRAS um local atrativo para os diversos membros da família, onde, nas diferentes faixas etárias, podem se dedicar a atividades de convivência, de oficinas e atividades lúdicas e cul- turais. Ele pode ampliar o potencial de uso do CRAS, tornando-o, de fato, um lugar de acesso a direitos sociais. LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 32 16/11/2009 16:36:44
33. 33 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços Para que isso seja possível, é muito importante dotar a sala multiuso, fazendo justiça à sua nomenclatura, de mecanismos versáteis. As Figuras 10 e 11 ilustram, em hipó- tese, uma mesma sala que adquire ambientações diferenciadas, com o apoio de dois almoxarifados contíguos, unidos à sala principal por amplas portas de correr. Abrindo- se uma dessas portas (à direita) tem-se à disposição materiais diversos para atividades com crianças e suas famílias, abrindo-se a segunda (à esquerda), têm-se objetos úteis a dinâmicas com idosos. A aplicação de cores diferenciadas reforça a integração entre os espaços da sala e cada um dos almoxarifados. Figura 10 LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 33 16/11/2009 16:36:44
34. 34 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços Figura 11 Na solução da sala multiuso, recomenda-se fortemente a sua disposição no projeto em se- tor diferenciado do das salas de uso individual e, ainda, com a maior autonomia de acesso possível. A audição de música em volume mais alto, o desenvolvimento de atividades que geram mais elevado nível de ruído e a grande movimentação de pessoas são característi- cas desse ambiente e que devem ser garantidas para sua mais ampla utilização. Por fim, o dimensionamento desse espaço, deve ser capaz de abrigar, no mínimo, gru- pos ou oficinas de convivência com até 30 pessoas, que corresponde ao número mais elevado previsto nos documentos operacionais do SUAS. 10.4. Sala de Coordenação Nos estudos de campo, de maneira usual, foram encontradas salas de coordenação con- cebidas restritamente como 'salas de chefia', com layout interno definido por um posto de trabalho composto por uma mesa executiva com cadeiras para o coordenador do CRAS e para um ou dois interlocutores. Essa concepção não é suficientemente abrangente para abarcar todas as atividades pre- conizadas nos documentos do SUAS relacionadas aos papéis do coordenador do CRAS e de sua equipe técnica. Esses papéis pressupõem a execução de tarefas de administração geral e de pessoas, de coordenação técnica e política, de produção e gerenciamento de LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 34 16/11/2009 16:36:44
35. 35 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços informações, de monitoramento das atividades e avaliação de resultados e de articula- ção com outras entidades socioassistenciais e de outras políticas públicas para composi- ção de redes de atuação conjunta. Significa, portanto, que o espaço deve ir além de uma concepção burocrática para uma conformação semelhante a uma 'sala de situação11 ' com recursos adequados a todas essas funções. A Figura 12 simula uma situação ideal, em que a coordenação e os técnicos do CRAS têm ao seu alcance mapas do município e do território, computadores conectados à internet, mesa de reunião para trabalhos coletivos, arquivos de documentos e um posto de trabalho convencional. Figura 12 10.5. Almoxarifado OsalmoxarifadosforamconstatadoscomoitenscomunsnamaioriadosprogramasdosCRAS conhecidos, com características e usos diversos, mas, de maneira geral, de dois tipos: almo- xarifados de produtos alimentícios, quando o CRAS fornece alimentação a públicos determi- nados, e almoxarifados de material pedagógico e de suporte a atividades coletivas. 11. Sabe-se que salas de situação são instrumentos de origem militar destinados ao monitoramento de situações de risco, que têm o tempo como variável central. Referências relacionadas ao tema foram feitas pelo especialista em planejamento Carlos Matus/CEPAL com abordagem diferenciada para gestão pública. O termo é utilizado aqui como ambiente instrumentalizado para execução da vigilância social ou do monitoramento dos processos sociais no território, direcionados a fundamentar decisões estratégicas dos gestores locais. LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 35 16/11/2009 16:36:44
36. 36 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços Não há, naturalmente, uma regra para organização desse espaço, senão a observância das demandas locais. O que se vislumbra, a título de sugestão, é que, tanto quanto possí- vel, seja planejado em consórcio com a sala multiuso, como elemento de diferenciação, conforme ilustrado nas Figuras 10 e 11. 10.6. Instalações Sanitárias Figura 13 O programa mínimo sugere uma área reduzida de 10m² para o conjunto das instalações sanitárias. A área real deve ser definida, entretanto, a partir do dimensionamento da demanda de cada centro. O fato relevante a ser considerado sobre esse assunto diz repeito à legislação de acessibilida- de. É comum a observância da norma técnica ABNT NBR 9050: 2004, mas é importante que o projetista do CRAS conheça também o Decreto nº 5.296 de 02/12/04. A norma define critérios antropométricos a serem observados. O decreto, embora trate do tema da acessibilidade de forma mais ampla, tem influência na conformação de instalações sanitárias, especialmente no art. 22, que exige sanitários acessíveis com entrada independente dos sanitários coletivos: Art. 22. A construção, ampliação ou reforma de edificações de uso público ou de uso coletivo devem dispor de sanitários acessíveis destinados ao uso por pessoa portadora de deficiência ou com mobilidade reduzida. LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 36 16/11/2009 16:36:44
37. 37 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços § 1º Nas edificações de uso público a serem construídas, os sanitários desti- nados ao uso por pessoa portadora de deficiência ou com mobilidade reduzida serão distribuídos na razão de, no mínimo, uma cabine para cada sexo em cada pavimento da edificação, com entrada independente dos sanitários coletivos, obedecendo às normas técnicas de acessibilidade da ABNT. [grifos acrescidos] [...] § 3o Nas edificações de uso coletivo a serem construídas, ampliadas ou refor- madas, onde devem existir banheiros de uso público, os sanitários destinados ao uso por pessoa portadora de deficiência deverão ter entrada independen- te dos demais e obedecer às normas técnicas de acessibilidade da ABNT. A Figura 13 apresenta uma conformação básica, com área reduzida, compatível com a legislação vigente. 10.7. Copa Uma copa com área de 5m², como estimada no programa, destina-se exclusivamente ao su- porte às atividades do PAIF, no CRAS. Essa área deve ser revista, quando houver previsão de inserção de novos serviços. Nos estudos de campo, foi observada uma variedade de situações: CRAS que ofertavam serviços alimentares a segmentos específicos da sua população referen- ciada, que demandavam, por razões de saúde, dieta especial, impossível de ser preparada no próprio domicílio ou obtida em outro serviço público; CRAS que ofereciam lanches matinais e vespertinos para crianças e jovens; CRAS que ofereciam alimentação integral para idosos. Naturalmente, em cada um desses casos, a solução desse espaço oscilava entre uma pequena copa, a uma cópia média mais instrumentalizada, até uma cozinha com equipamento indus- trial. Ressalte-se, nesse último caso, a possibilidade de ocorrência de CRAS com inclusão de cozinhas comunitárias vinculadas a programas de segurança alimentar e nutricional, muitos deles financiados pelo próprio Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. 11. CRAS-PAIF e CRAS-Multiserviços Aocorrência de CRAS que executa apenas o Serviço de Proteção e Atenção Integral à Família – PAIF é pouco comum, sendo frequente a inclusão de outros serviços. Essa foi uma evidência revelada nos estudos de campo. De qualquer forma, ao projetarem novos Centros de Referência, os municípios brasilei- ros têm se comportado de forma heterogênea, com interpretações variadas sobre esse equipamento. Em um determinado município, por exemplo, em um loteamento popular de alta densidade, o poder municipal construiu um extraordinário complexo, onde eram oferecidos os serviços do PAIF, projeto de qualificação profissional com um espaço de co- mercialização e uma unidade produtiva de panificação. Deu-se a esse conjunto a deno- minação de CRAS? Não. No entendimento local, apenas o espaço destinado ao PAIF foi caracterizado como CRAS; a padaria comunitária e o centro de formação e comercializa- ção tinham acessos e identificações diferenciadas. Embora, visivelmente, o complexo se LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 37 16/11/2009 16:36:45
38. 38 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços constituísse em um centro de serviços e projetos socioassistenciais de proteção básica, ele não foi identificado, globalmente, como um Centro de Referência de Assistência Social. Em outro município, em outra região do país, um CRAS, em fase de projeto, adotava solução similar: o partido arquitetônico propunha um conjunto de blocos separados, onde seriam ofertados, em cada qual e distintamente, serviços socioassistenciais, mas apenas o bloco preparado para a execução do PAIF seria explicitamente nomeado como CRAS. A denominação não é, seguramente, a questão decisiva. Na realidade, o que emerge como significativo é o fato concreto de municípios estarem colocando à disposição da população em situação de vulnerabilidade equipamentos multifuncionais de qualidade, respondendo a diagnósticos territoriais. Esta é a intenção da política nacional. Nesses termos, concepção que estabelece uma relação direta, exclusiva e mútua entre CRAS e PAIF, no sentido de que o equipamento e o serviço são a mesma coisa, não se constitui na opção preferencial. Os documentos do SUAS informam que todo CRAS deve obrigatoriamente ofertar o PAIF, mas não estabelece uma regra de exclusividade. Outros serviços de proteção social básica ditados pelademandadoterritóriosãobem-vindosedevem,mesmo,serestimulados,consolidando o CRAS como um espaço multiserviços, no âmbito da proteção social básica do sistema. Ou seja, se os dois equipamentos exemplificados tivessem sido nomeados, no todo, como CRAS, haveria um ganho na fixação social da 'marca' CRAS, não apenas como lugar de execução de um serviço, mas como um espaço amplo de afirmação de direitos sociais. 12. Rede territorial de equipamentos e compartilhamento OCRAS não é o único equipamento de proteção social básica. O Ministério do Desen- volvimento Social e Combate à Fome concebe e financia outras categorias de equi- pamentos prestadores de serviços, desse nível de proteção, como os centros de juven- tude, os centros de convivência de idosos e os centros de múltiplo uso. Nestes casos, há ofertas de serviços para públicos específicos e não há a oferta do PAIF, próprio do CRAS. Além desses, ainda no âmbito do SUAS, tem-se os diversos equipamentos de proteção social especial. E, indo além, há, sabidamente, os equipamentos de outras políticas so- ciais, como os estabelecimentos assistenciais de saúde, regulados pelo SUS, as escolas públicas, os centros públicos de economia solidária e tantos outros. Com maior ou menor intensidade esses equipamentos sociais estão presentes nos terri- tórios – ainda que cada política pública trabalhe com um conceito próprio de território –, e referenciam um mesmo público. Ou, numa perspectiva contrária, da ótica territorial, os equipamentos sociais são ativos comunitários, socialmente apropriáveis, capazes de ampliar as possibilidades de acúmulo de habilidades e o nível de cidadania local. Essa observação abre a oportunidade de, territorialmente, se entender o conjunto de equipamentos disponíveis não de forma fragmentada, como somatório de elementos isolados, mas como rede, com sentido de complementaridade, com capacidade de tro- LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 38 16/11/2009 16:36:45
39. 39 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços cas mútuas. Nesse ambiente, a construção do CRAS não deve se constituir na inserção ocasional de um novo equipamento no território, mas pode e deve ser interpretada, de forma estratégica, como ação que adensa a rede de espaços sociais, posta à dispo- sição da comunidade. O que, concretamente, isto altera no processo de planejamento do espaço físico do CRAS? Sem prejuízo ao desenvolvimento dos serviços previstos e os espaços que eles demandam, os coordenadores e projetistas do CRAS devem avaliar a maneira mais virtuosa com que o novo CRAS pode participar da rede de equipamentos, no território, introduzindo ou redimensionando espaços no seu programa. Algumas hipóteses: se tem o diagnóstico de que há ausência de auditórios em determinada comunidade, o CRAS pode ampliar sua sala multiuso e equipá-la, de forma adequa- da, para cobrir essa deficiência. Se, ao contrário, a escola da comunidade dispõe de auditório, mas ressente-se, localmente, da falta de salas para reuniões de porte médio, o CRAS pode se direcionar ao atendimento dessa lacuna. É recomendável que os coordenadores e projetistas de CRAS incorporem no diagnós- tico territorial, um diagnóstico específico da rede de equipamentos sociais disponíveis para a comunidade, de forma a orientar o programa de espaços do CRAS na direção da maior complementaridade e da melhor interatividade possíveis. 13. Acessibilidade Os projetistas de CRAS precisam conhecer os dois principais instrumentos que regem a questão da acessibilidade: o Decreto nº 5.296 de 02/12/04 e a norma técnica ABNT NBR 9050: 2004. Essa norma estabelece padrões técnicos de proje- to relativos a parâmetros antropométricos, comunicação e sinalização, acessos e circulações, sanitários e vestiários, equipamentos urbanos e mobiliário. O decreto regulamenta duas leis: a Lei nº 10.048/2000 e a Lei nº 10.098/2000. A primeira trata de prioridade de atendimento e a segunda estabelece normas gerais e cri- térios básicos para a promoção da acessibilidade, ambas direcionadas às pessoas com deficiência ou com mobilidade reduzida. No caso de estrutura física, são de particular interesse, na NBR 9050, os itens 6 e 7, respectivamente, sobre acessos e circulações e sanitários e vestiários; e no decreto, o capítulo IV, da implementação da acessibilidade arquitetônica e urbanística. É importante salientar que ambos os instrumentos são inteiramente aplicáveis ao CRAS, por razões expressas: o art. 2º do decreto determina que ficam sujeitos ao cumprimento de seus dispositivos "a aprovação de projetos de natureza arquite- tônica e urbanística (...) bem como a execução de qualquer tipo de obra, quando LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 39 16/11/2009 16:36:45
40. 40 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços tenham destinação pública ou coletiva" (inciso I) e "a aprovação de financiamento de projetos com a utilização de recursos públicos, dentre eles os projetos de na- tureza arquitetônica e urbanística (...)" (inciso III) (grifos acrescidos); e, reiterada- mente, vários artigos do decreto remetem às soluções acessíveis ao que determi- nam os preceitos das normas técnicas da ABNT. A aplicação desses dispositivos legais tem implicações diversas no espaço físico do CRAS. A mais evidente está na organização das instalações sanitárias, que dife- rencia as coletivas das destinadas a pessoas com deficiência, como comentado e ilustrado no item 10.6. Mas estas implicações estendem-se, por exemplo, para a largura das circulações e aberturas, para a superação de obstáculos e para a insta- lação de itens de proteção. E, para além desses aspectos físicos, alcança também os de mobiliário, sinalização, comunicação e outros. Ainda nesse tema, sem contrapor-se às normas, é relevante mencionar que o conceito contemporâneo de 'acessibilidade' transcende favorecimento à autonomia de acesso a pessoas com deficiência, abrangendo, mais amplamente, todas as pessoas que fogem ao arquétipo de homem/mulher adulto(a). Isto significa, por exemplo, que as 'crianças' ou 'idosos', públicos bastante frequentes nos CRAS, também demandam condições de acessibilidade próprias. Nessa circunstância, o que se advoga é a utilização, no CRAS, do que se convencionou chamar de 'desenho universal', para o mais amplo espectro de usu- ários, adotando-se os princípios do uso equitativo, versátil, natural, intuitivo e seguro, da redução do esforço físico e da informação perceptível para todos. LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 40 16/11/2009 16:36:45
41. 41 CRAS - A Melhoria da Estrutura Física para o Aprimoramento dos Serviços Parte III Adaptando velhos imóveis para novos CRAS 14. Aquisição, locação ou cessão? Aconstrução de novos CRAS, com estruturas físicas inteiramente adequadas, é uma meta nem sempre possível de ser alcançada, imediatamente, pelas prefeituras mu- nicipais. Nos estágios iniciais do processo de descentralização da assistência social e im- plantação de equipamentos de referência territorializados, a experiência mostrou ser inevitável, em função da exiguidade de recursos ou de prazos para a urgente cobertura da área a ser referenciada, a adoção de soluções não-ideais, mas possíveis: a utilização da locação ou da cessão de imóveis para instalação do CRAS. Ou, ainda, a aquisição de imóveis com tipologia arquitetônica imprópria, em geral residencial, para esse fim. Em todos esses casos, com diferentes níveis de improvisação, as atividades próprias dos serviços do CRAS eram obrigadas a se adaptarem a ambientes inadequados, comprome- tendo o sucesso de sua realização. Ainda que os planos municipais de assistência social contemplem essas realidades provi- sórias e planejem, ao longo do tempo e com progressiva alocação de recursos, o alcance de soluções mais convenientes e estáveis, é inevitável dar resposta à realidade concreta: como lidar, da melhor forma, com essa condição inicial de aquisição, locação ou cessão de imóveis não preparados para abrigarem CRAS? Dois aspectos são especialmente in- fluentes nessa questão: a seleção de imóveis que favoreçam sua adaptação e o conhe- cimento prévio das reformas potencialmente mais resolutivas. 15. Critérios de seleção 15.1 Imóveis potencialmente acessíveis OMinistério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome desenvolveu um indica- dor de desenvolvimento dos CRAS que contemplou todas as dimensões monitora- das no Censo CRAS 2008, dentre elas a da 'estrutura física'. A formulação do indicador específico dessa dimensão arbitrou como programa mínimo aquele que contivesse: i) local para recepção, ii) 2 salas para entrevista que possibilitasse o atendimento individu- al, iii) salão para reunião com grupos de famílias e iv) banheiro. Cumulativamente, o critério distintivo para a obtenção do grau de suficiência foi a inclu- são, no programa mínimo, de condições de acessibilidade, ainda que sem conformidade LIVRO CRAS - A MELHORIA DA ESTRUTURA_6-11-2009.indd 41 16/11/2009 16:36:45