Creative Blue Variedades: PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA NA GESTÃO PÚBLICA
O princípio da eficiência apareceu no ordenamento jurídico desde o Decreto-lei 200/67, quando submeteu toda atividade pública ao controle de resultado (arts. 13 e 25, V), fortaleceu o sistema de mérito (art. 25, VII), sujeitou a Administração indireta a supervisão ministerial quanto à eficiência administrativa (art. 26, III) e recomendou a demissão ou dispensa do servidor comprovadamente ineficiente ou desidioso (art. 100).
A Emenda Constitucional nº 19, de 4-6-98, inseriu o princípio da eficiência entre os princípios constitucionais da AdministraçãoPública, previstos no artigo 37, caput.
Temos a partir de Emenda 19/98, alguns artigos incluídos na Constituição Federal tais como: art. 39, § 2º- a União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados; art. 41, §1º, III- O servidor público estável só perderá o cargo: III mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa; art. 41, § 4º- como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade.
A eficiência apresenta como princípio dois aspectos: o primeiro diz respeito ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; o segundo ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público.
Nesse sentido é importante distinguir alguns conceitos. A eficiência não se confunde com eficácia nem com efetividade. A eficiência transmite sentido relacionado ao modo pelo qual se processa o desempenho da atividade administrativa; a idéia diz respeito, portanto, à conduta dos agentes. Por outro lado, eficácia tem relação com os meios e instrumentos empregados pelos agentes no exercício de seus misteres na administração; o sentido aqui é tipicamente instrumental. Finalmente, a efetividade é voltada para resultados obtidos com ações administrativas; sobreleva nesse aspecto a positividade dos objetivos. O desejável é que tais qualificações caminhem simultaneamente, mas é possível admitir que haja condutas administrativas produzidas em eficiência, embora não tenham eficácia ou efetividade,. De outro prisma, pode a conduta não ser muito eficiente, mas, em face da eficácia dos meios, acabar por ser dotada de efetividade. Até mesmo é possível admitir que condutas eficientes e eficazes acabem por não alcançar os resultados desejados; em consequência, serão despidas de efetividade.
A eficiência é um objetivo que está presente na Reforma do estado. No Plano Diretor da Reforma do Estado, elaborado em 1995, expressamente se afirma que reformar o Estado significa melhorar não apenas a organização e o pessoal do Estado, mas também suas finanças e todo o seu sistema institucional-legal, de forma a permitir que o mesmo tenha uma relaçãoharmoniosa e positiva com a sociedade civil. A reforma do Estado permitirá que seu núcleo estratégico tome decisões mais corretas e efetivas, e que seus serviços- tanto os exclusivos, quanto os competitivos, que estarão apenas indiretamente subordinados na medida que se transformem em organizações públicas não estatais– operem muito eficientemente.
Em atendimento ao princípio da eficiência é que estão sendo idealizados institutos, como os contratos de gestão, as agências autônomas, as organizações sociais, as organizações civis de interesse coletivo, e demais inovações com que se depara o administrador público a todo momento.
O princípio da eficiência apesar de se encontrar entre os princípios elencados na Constituição Federal não deve ser aplicado de forma absoluta. Ao lado da eficiência deve ser sempre obedecida o princípio da legalidade, pois, não se justificaria medidas ilegais com o objetivo de alcançar eficácia do ato administrativo, significa dizer que a eficiência é princípio que deve respeitar aos demais impostos à Administração, não podendo sobrepor-se a nenhum deles, sobretudo ao da legalidade, sob pena de riscos indeléveis à segurança jurídica e ao próprio Estado de Direito.
Mas não se pode negar que a eficiência no setor público é uma exigência da nova tendência mundial em atender os interesses coletivos de forma célere e com resultados efetivos. Busca-se um Estado que planeje, desenvolva e execute suas funções de forma eficaz e com mais efetividade, fazendo uso de novas técnicas e hábitos que visem resultados perenes e satisfatórios.
Neste sentido que a eficiência deve ser exigida pelo controle social, parlamentar e jurisdicional. Em síntese, a atividade administrativa deve ser controlada em seus atos pelo aspecto de eficiência, principalmente no tocante aos atos discricionários, que são aqueles onde o administrador possui liberdade de atuação de acordo com sua conveniência e oportunidade. Então o administrador público em confronto com várias soluções possíveis, deve escolher aquela a solução ótima, que satisfaça, minimize ou atenue a demanda pública de forma mais eficiente possível. Podemos dizer que determinadas soluções podem ser, em vista da diversidade de situações concretas, mais eficientes que outras. A lei, que instrumentaliza a autoridade pública de poderes especiais e de certa autonomia decisória, o faz, é claro, tendo em vista a escolha da solução mais eficaz, a que melhor satisfaça o interesse público em questão.
No controle jurisdicional, o juiz, quando provocado, deverá aferir, diante dos argumentos alegados, se o comportamento do administrador público, diante do caso concreto, revelou-se, mais eficiente, que alcançou o melhor resultado, de acordo com a lei. Diante disso, a autoridade judiciária poderá concluir que, a despeito de fazer uso de competência discricionária, a decisão tomada não foi a mais eficiente, ou seja, a que melhor se ajustava ao escopo legal.
Então, o administrador público, mesmo diante da competência discricionária, não detém a prerrogativa de optar por uma solução que seja, no ponto de vista técnico, a menos eficiente, ou seja, aquela de eficácia duvidosa. Tal ato considerar-se-ia uma afronta ao princípio da legalidade, já que a eficiência revestida de exigência constitucional, está intimamente atrelada à aplicabilidade das leis.
No controle parlamentar ou legislativo, no exercício do controle externo constitucionalmente previsto, vale salientar o papel exercido pelos tribunais de contas, que avalia não só a legalidade dos atos administrativos, relacionados àqueles que implicam despesas, mas também à eficiência, economicidade e legitimidade de tais atos. Ou seja, o controle é exercido sob aspectos que se relacionam aos resultados obtidos diante dos dispêndios empreendidos, portanto se avalia, concomitantemente, a legalidade e a eficiência num mesmo prisma.
Diante de novas exigências, concebeu-se uma nova concepção de legalidade, passando de uma natureza formal, para uma de caráter material, onde se avalia a satisfação dos interesses públicos, atendendo ao princípio da eficiência nos atos administrativos.
Neste novo contexto, se justifica a imposição do princípio da eficiência na tomada de decisões, enquanto vinculador de toda atividade administrativa, e, portanto, passível de aferição pelo controle jurisdicional dos atos administrativos.
Para que o princípio da eficiência seja efetivo é necessário um comprometimento por parte da Administração e de seus agentes. A atividade administrativa deve ser conduzida por dirigentes preocupados e comprometidos com a efetividade na prestação de serviços públicos cada vez mais eficazes. O papel do núcleo dirigente é relevante para tornar a atividade estatal mais próxima das necessidades sociais, aproximando a demanda da sociedade com a oferta de produtos e serviços adequados. Por isso, a ausência de comprometimento com a eficiência atrasa as atividades do Estado e torna cada vez mais distante a verdadeira reforma que precisamos, a da postura dos agentes públicos.
Mas o agente público não é o único responsável pela eficiência no serviço público, também a Administração deve oferecer as condições necessárias para que o aparelho estatal seja cada vez menos burocrático e mais moderno em sua estrutura e modo de atuar. Dessa forma, deve profissionalizar seu pessoal, incentivar novos modelos de gestão que priorize a agilidade e produtividade, com o devido respeito aos demais princípios constitucionais.
A eficiência na administração pública passou a ser de obediência obrigatória. Conforme parágrafo terceiro do artigo 37 da Constituição Federal, incluído pela Emenda 19: "a lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: I – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e indireta, da qualidade dos serviços; II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art.º 5.º, X e XXXIII; III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública."
Para que a Administração Pública alcance a eficiência deve almejar a qualidade na prestação de serviços postos à disposição da sociedade, quer sejam prestados pela União, Estados, Municípios, quer sejam prestados por terceiros, em atividades de interesse público sob regime de concessão ou permissão. O Estado deve desempenhar suas ações de forma célere, buscando a perfeição para alcançar resultados positivos.
Concretamente a eficiência é a busca do melhor resultado commenor dispêndio de recursos públicos, estes oriundos da arrecadação de tributos da própria sociedade, tornando a atividade pública menos dispendiosa, coibindo o desperdício do dinheiro público.
Neste sentido, o administrador de recursos públicos deve obedecer o princípio da eficiência de forma obrigatória, pois no exercício da atividade de controle interno e externo serão avaliados não só a legalidade do gasto, mas também os resultados obtidos, ou seja, a despesa ou investimento foi empregado de forma mais eficiente tendo em vista os objetivos almejados. É a velha máxima do mundo capitalista, produzir mais e gastar menos.
O Setor Público, no sentido amplo, deve em obediência ao princípio da eficiência buscar o melhor resultado com o menor dispêndio. Por isso, os serviços públicos devem ser mais baratos, mas também, mais acessíveis aos usuários, coibindo o desperdício. Economia de recursos não deve significar restrição aos usuários, exemplo disso são os serviços de saúde pública, onde os recursos são maiores e os serviços cada vez piores, ou seja, os gastos apesar de crescentes, não vêm acompanhados por qualidade e efetividade, gerando cada vez mais insatisfação e ineficácia. Nesse caso, onde os recursos públicos são tão mal aplicados, deveria ser verificado não só a aplicação de recursos, mas os resultados efetivos, talvez, seria o caso de reduzir os recursos, buscando novas alternativas válidas para o atendimento aos usuários através de parcerias, onde outras entidades gerissem os recursos e dessa forma estivessem obrigadas a prestarem serviços com maior qualidade e celeridade. Devem sempre ser adotadas medidas legais que tornem a prestação de serviços públicos mais acessíveis com o menor gasto de recursos públicos. Entre uma e outra opção válidas, deve ser escolhida aquela que seja mais efetiva em relação aos resultados e com menor gasto possível.
Os recursos públicos, como o nome já diz, pertencem à sociedade, e em benefício desta devem ser aplicados. Por isso, a gestão do dinheiro público deve ser adequada e transparente, obedecendo o planejamento estabelecido nas leis de orçamento, de diretrizes orçamentárias e no Plano Plurianual, pois este é o planejamento de governo, onde os representantes eleitos no Parlamento, o Poder Legislativo, estabelecem os objetivos econômicos e setoriais, tendo em vista os problemas sociais que afetam a sociedade. Por isso é importante o controle social desde a elaboração até a aprovação das leis que regem a atividade financeira do Estado. Interessa como os agentes políticos pretendem aplicar os recursos arrecadados pela sociedade, e se estes serão aplicados de forma mais eficiente possível para atender às necessidades sociais e econômicas do país.
O princípio da eficiência deve ser respeitado pelos agentes públicos pois não permite o emprego da máquina pública para atender os interesses pessoais dos administradores, nem o seu uso perdulário, o desperdício e os gastos sem justificativa. Todo recurso, em obediência ao princípio, deve ser de aplicado forma legal, moral e eficiente, sob pena de responsabilização dos que transgredirem o postulado.
A gestão administrativa ineficiente é ilegítima. Por isso o administrador público deve sempre buscar o menor desembolso e a maior vantagem, o emprego das melhores opções disponíveis, sempre objetivando alcançar a solução mais vantajosa para o atendimento das necessidades sociais.
Qualquer que seja a atuação da Administração Pública, esta deve se pautar nos princípios legais que impõem a execução dos serviços públicos conforme as normas e condições preestabelecidas, sem interrupções ou paralisações injustificadas, com resultados satisfatórios que atendam às necessidades permanentes da coletividade. Impõe-se também aos agentes prestadores de serviços públicos a adoção das cautelas e providências necessárias diante das circunstâncias, para evitar danos a quem quer que seja, pois a segurança dos cidadãos é fundamental. Eles devem ser executados com tecnologia atualizada, instalações e equipamentos modernos e outros referenciais de eficiência, cuja inobservância poderá legitimar a aplicação das sanções contratuais previstas e a extinção unilateral do contrato administrativo. Ou seja, em matéria de serviços e obras públicas, não pode ocorrer interrupção, podendo a Administração tomar medidas exorbitantes para defender o interesse público. Nesse sentido, o interesse e a satisfação da sociedade prevalece sobre o interesse particular.
O Estado, em atendimento ao princípio da eficiência e da continuidade dos serviços públicos deve atuar de forma legal, utilizando dos seus mecanismos de fiscalização e controle, para garantir a qualidade e a efetividade de suas atividades. É importante notar que os serviços relacionados à saúde, educação, segurança e assistência social, são essenciais à sociedade, e, principalmente, atendem às camadas mais pobres; por isso; em se tratando de serviços relacionados à essas atividades deve o setor público planejar, executar e avaliar medidas adequadas que atendam a maior parcela da população com qualidade e resultados permanentes.
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