Breve ensaio sobre o quinto alargamento comunitário | RESPUBLICA EUROPEIA
Breve ensaio sobre o quinto alargamento comunitário
Prof. Direito Comunitário
IP Tomar e Univ Internacional
O quinto alargamento, para além de ser o maior em termos de número de Estados que se jun-tam ao projecto comunitário de uma única vez – são dez os Estados que se juntam à União Europeia, enquanto que no primeiro alargamento (1973) foram apenas três (Reino Unido, Irlanda e Dinamarca), no segundo (1980) apenas um (Grécia), no terceiro (1986) dois (Portugal e Espanha) e no quarto (1995) de novo três os Estados que se juntaram ao projecto comunitário (Áustria, Suécia e Finlândia) – e de transformar a União Europeia num imenso espaço de cidadania que abrange mais de 450 milhões de cidadãos, reveste uma importância transcendente por dois outros motivos de que se deve deixar a devida nota.
Em primeiro lugar, este quinto alargamento da União Europeia assinala e concretiza, do ponto de vista institucional, o verdadeiro fim da guerra-fria no continente europeu. Decerto: o muro de Berlim caiu em 1989, a União Soviética implodiu em 1991 e no mesmo ano a guerra-fria foi proclamada oficialmente extinta pelos Presidentes George Bush e Mikail Gorbatchov. Nessa mudança e transição de década, a generalidade dos Estados europeus vassalos da dependência soviética recuperaram a plenitude da sua soberania; alguns recuperaram essa mesma soberania (caso dos Estados bálticos) aproveitando a implosão soviética; outros (casos da República Checa, da Eslováquia ou dos integrantes da antiga República federativa jugoslava) alcançaram-na mediante fenómenos secessórios. Em todo o caso, sempre os novos Estados estiveram institucionalmente não-integrados, desenquadrados e apartados dos grandes espaços emergentes no Velho Continente. Ora, com este quinto alargamento são vários os Estados outrora integrantes da esfera de hegemonia soviética que, no plano institucional, passam a estar inseridos na União Europeia. É, explicitamente, o que acontece com a Polónia, a Hungria, os três Estados bálticos (Estónia, Letónia e Lituânia), República Checa, Eslováquia e Eslovénia. Nessa medida, é o verdadeiro ponto final no mundo bipolar típico da guerra-fria que é colocado com este alargamento, a partir do momento em que os Estados outrora na órbita soviética transitam para a União Europeia (como já havia sido o prenúncio deste momento a inclusão de muitos deles na Aliança Atlântica).
Em segundo lugar, este quinto alargamento da União Europeia assinala outro aspecto merecedor de atenção: a transformação definitiva da União Europeia de um bloco económico sub-regional (como começou por ser a Comunidade Económica Europeia) num bloco geopolítico de vocação continental paneuropeia. Nessa medida, é a própria União Europeia que muda de natureza. Que evolui e se transforma. Donde, este alargamento não é meramente quantitativo. É verdadeiramente qualitativo, assinalando uma mudança de natureza ou de paradigma da própria União Europeia.
Um alargamento com estas características e esta importância só pode, mesmo, ser fértil em problemas ou questões que suscita. O elenco definitivo de tais problemas e questões está, ainda, longe de ser definido. Muitos deles surgirão com o decurso do tempo e deverão ser havidos por desconhecidos no momento do alargamento. Alguns, todavia, por já suficientemente estudados e referenciados poderão ser enumerados. Assim:
Desde logo deve assinalar-se que com este quinto alargamento comunitário o «centro nevrálgico» da União Europeia se desloca inquestionavelmente para leste. A consequência directa e imediata dessa deslocalização reside no acentuar das periferias comunitárias. Estados, regiões e territórios já periféricos relativamente ao centro nevrálgico da União dos quinze transformam-se, agora, na União dos vinte cinco, em zonas quase ultra-periféricas. Com tudo o que aparece associado a esse facto em termos de consequências económicas e perda de influência política.
Depois – este alargamento coloca, fatalmente, a questão de sabermos até onde poderá ir o conceito de Europa, que o mesmo é dizer, que Estados poderão vir a integrar o projecto europeu? Até onde poderá ir o conceito de Europa? É o conceito de Europa uma noção exclusivamente geográfica (admitindo na União apenas os Estados territorialmente vinculados ao solo europeu, à geografia da Europa) ou, pelo contrário, deverá a noção de Europa ser entendida de um modo mais amplo e abrangente, não exclusivamente territorial ou geográfico (admitindo-se que à União se possam vir a juntar Estados de duvidoso europeísmo geográfico mas partilhando valores e uma cultura eminentemente europeia)? Ao enunciar-se assim o problema tem-se em vista uma questão específica e concreta: a da eventual adesão da Turquia à União Europeia. A Turquia é aliada da generalidade dos Estados membros da União Europeia no quadro da NATO. A Turquia já denunciou, reiteradamente, a intenção de aderir à União Europeia. A Turquia ainda não recebeu, da parte da União Europeia, a necessária «luz verde» para se iniciarem as conversações visando o alargamento. Simultaneamente, sabe-se que são muitos e de vária ordem os entraves que se colocam a essa eventual adesão (problemas económicos, culturais, civilizacionais, outros vários) mas sabe-se igualmente que no entretanto têm sido vários os esforços feitos pelo Estado turco para se adaptar e para adaptar a sua legislação aos princípios fundamentais da União Europeia. Tudo considerado, coloca-se a questão de saber se este quinto alargamento prenunciará um próximo que contemple o ingresso turco na Europa da União. Deverá ser, antes de mais, política a resposta à questão formulada. Relevará do domínio do político a primeira resposta à pretensão turca em se juntar à União Europeia. Na formulação dessa resposta crê-se fundamental ter bem presente a distinção básica entre dois conceitos ou duas noções que ilustram realidades bem diferentes e que não podem ser confundidas ou misturadas sob pena de indesejável confusão. Referimo-nos às noções e conceitos de «aliança» e de «comunidade». Uma aliança agrupa, por definição, Estados que se juntam para enfrentar um perigo, um inimigo ou uma ameaça comum. O catalisador da aliança assenta nesse inimigo comum – para além do que nada mais une os seus membros. O exemplo paradigmático do conceito de aliança foi-nos dado pela coligação vencedora da segunda guerra mundial, em cujo âmbito se contaram várias ditaduras ao lado das democracias ocidentais. Para além do inimigo comum, simbolizado nos Estados do Eixo, nada mais unia os integrantes da coligação. A prova foi dada com o fim do conflito: mal este terminou a coligação desfez-se, a aliança implodiu. E implodiu por ter desaparecido o inimigo que a todos mantinha agrupados, por ter desaparecido o catalisador da aliança. Outro exemplo clássico de aliança é dado pela Aliança Atlântica: a NATO congrega uma bandeira islâmica (justamente a bandeira da Turquia) ao lado das demais originárias da civilização ocidental que é cristã. O inimigo comum, originariamente simbolizado pela União Soviética, encarregou-se de unir e congregar diferentes bandeiras provenientes de diferentes civilizações. Para além desse inimigo comum, nada mais unia tais bandeiras. Já o conceito de «comunidade», por seu lado, é mais vasto e mais profundo. Supõe uma maior interligação entre os Estados membros, uma partilha maior, uma comunhão mais alargada. Valores, princípios, postulados fundamentais – a zona de partilha e de convergência é incomensuravelmente maior. Ora, retornando à questão maior que nos levou à distinção entre os conceitos de «aliança» e de «comunidade» – a questão da eventual adesão da Turquia à União Europeia – a resposta à mesma – que, repetimos, é essencialmente política – reside no entendimento que se tenha sobre o que é a União Europeia: uma simples «aliança» entre os seus Estados membros ou uma verdadeira «comunidade»? Ensaiando uma resposta à questão formulada, encarando-se a União Europeia como uma verdadeira comunidade e não como uma simples aliança, tal eventual adesão deverá ter-se, obviamente, por prejudicada. Mas com base neste argumento e não a partir de considerações religiosas, culturais, civilizacionais, étnicas ou económicas.
O terceiro aspecto que merece uma referência e uma reflexão – este quinto alargamento da União Europeia obrigará, necessariamente, a uma reavaliação da estrutura institucional da União. Sabe-se que esta «adoptou» a estrutura institucional das Comunidades assente em quatro pilares, a saber: uma instituição de natureza supraestadual e comunitária (a Comissão Europeia), uma instituição de representação dos Estados membros (o Conselho da União), uma instituição de natureza parlamentar representando os povos da Europa (o Parlamento Europeu) e uma instituição de âmbito jurisdicional (o Tribunal de Justiça). Estas instituições, comunitárias, são completadas por uma outra, exclusiva e própria da União Europeia: o Conselho Europeu. Ora, esta foi a estrutura pensada e idealizada para um projecto integrando seis Estados; foi a mesma quando o projecto se alargou para nove Estados; suportou, igualmente, o alargamento comunitário ao décimo Estado membro; o terceiro alargamento já começou a criar algumas constrições ao modelo institucional; essas constrições agravaram-se e tornaram-se mais evidentes com o quarto alargamento, quando a União Europeia passou a ser composta por quinze Estados membros. Ora, parece de todo evidente que o modelo se manifestará profundamente desajustado ao funcionamento de uma entidade que comporta agora vinte cinco Estados integrantes quando ele foi pensado e estruturado para funcionar apenas com seis Estados.
Interligada com a reforma institucional que o quinto alargamento não deixará de reivindicar, surgir-nos-á igualmente a necessária e não menos urgente reforma do funcionamento dessas mesmas instituições e, sobretudo, da forma, métodos e processos utilizados para a tomada de deliberações por essas instituições comuns. É dos procedimentos de deliberação que curamos neste momento. E da necessidade que se impõe de que os mesmos sejam simplificados em nome do funcionamento e da agilidade de deliberação das instituições. Esta é a questão que tem como aspecto central e como tema fulcral a existência (e em que número e relativamente a que matérias) das deliberações consensuais ou tomadas por unanimidade. O jargão comunitário submete a discussão à dicotomia maniqueísta entre «unanimidade» e «maioria qualificada». Parece inquestionável, resulta da simples constatação de uma pura evidência, que a obtenção de unanimidades numa organização «a 25» se torna num processo quase inglório, antecipadamente condenado ao fracasso e ao insucesso. E advogar o recurso à unanimidade como método «normal» de funcionamento quotidiano do Conselho da União significa, na prática, pretender a sua paralisação e a sua inactividade. Não perecerá, porém, prudente e avisado, sequer mesmo desejável, preconizar a completa abolição das deliberações por unanimidade. Também aqui a prudência aconselhará a encontrar o meio-termo ideal entre a abolição da regra da unanimidade e a sua transformação em regra normal de funcionamento do Conselho. Tal equilíbrio alcançar-se-á reservando o princípio da unanimidade para as deliberações de natureza «para-constitucional», a saber e a título meramente exemplificativo: as alterações aos tratados fundamentais e, duma maneira geral, toda a elaboração de normas de direito comunitário originário, os alargamentos da União Europeia, a designação do Presidente e demais membros da Comissão Europeia. Como procedimento-regra, contudo, o princípio da deliberação com recurso ao método da maioria qualificada e da ponderação de votos deverá permanecer como base normal de funcionamento do Conselho da União Europeia. Sendo certo que, para evitar a formação de indesejáveis (e perigosos) directórios, a ponderação de votos a consignar deverá sempre permanecer fiel a requisitos básicos: impedindo que os Estados grandes, apenas por o serem e apesar de serem menos numerosos, consigam sozinhos alcançar o número de votos necessários à obtenção de uma maioria qualificada; impedindo, igualmente, que os Estados ditos pequenos e médios, só por serem mais numerosos, consigam fazer prevalecer as suas posições, contra o voto dos grandes Estados. Em síntese, exigindo que, para a obtenção de uma maioria qualificada concorram sempre votos de Estados grandes e pequenos, por forma a evitar tanto a «ditadura dos grandes» (apesar de menos numerosos) como a «ditadura dos pequenos e médios» (só por serem em maior número). No fundo, impõe-se encontrar a regra de ponderação de votos que garanta a necessária solidariedade comunitária. E, neste domínio, também nada parece obstar a que seja levado em consideração, na referida ponderação de votos, o elemento populacional – com a exigência de uma determinada percentagem de votos que traduza determinada percentagem de cidadãos da própria União Europeia.
Um alargamento com as características já enunciadas, sobretudo no que ao número de Estados membros que passam a integrar o projecto comunitário respeita, suscitará uma outra questão de não menor acuidade: a questão da velocidade ou do ritmo a que, doravante, a integração europeia evoluirá. Num universo alargado de 25 Estados membros será absolutamente normal que uns queiram avançar mais depressa do que outros. O que, em termos de União Europeia, se traduzirá no lançamento de novas políticas comunitárias ou no aprofundamento de algumas das já existentes. O «confronto» entre os que pretenderão avançar mais e os que mais reagirão a tais avanços será, assim, muito mais do que uma simples possibilidade. Ora, é neste quadro que ganham redobrada importância as «cooperações reforçadas» – que se traduzem, justamente, na possibilidade que pode e deve ser conferida aos Estados que queiram e pretendam avançar mais no processo de integração, fazê-lo sem esperar por todos os outros. Fundamental será que essas cooperações reforçadas estejam, sempre, abertas à participação de todos os demais Estados membros que a qualquer momento se lhes queiram juntar e que cumpram, para tanto, os requisitos técnicos exigidos. De resto, a mais visível cooperação reforçada que a União Europeia até hoje contemplou – a terceira fase da União Económica e Monetária com o lançamento da moeda única – constitui, por si só, um exemplo do sucesso que tais cooperações podem vir a revestir. O que parece inquestionável é que, na União a 25, o instrumento das cooperações reforçadas poderá vir a ser cada vez mais utilizado e cada vez mais necessário. Domínios como a política exterior e de defesa comum, a política de segurança ou o aprofundamento de algumas políticas já lançadas serão, eventualmente, domínios de eleição para novas cooperações reforçadas.
O alargamento para 25 Estados da União Europeia não pode deixar de colocar com redobrada importância uma questão fundamental e nuclear para o desenvolvimento futuro do próprio processo de integração europeia – a questão do princípio da plena igualdade jurídica dos Estados membros da União. A afirmação deste princípio supõe, entre outras manifestações, a recusa do princípio do directório e/ou de uma qualquer hierarquia entre os Estados membros da União Europeia. Resulta da própria natureza da União Europeia a recusa de qualquer tipo de directório ou hierarquização entre os Estados membros – que, a verificar-se, deve ser sempre tida como contrária ao espírito de comunidade que preside à própria União.
Finalmente, ainda no domínio dos eventuais problemas associados ao quinto alargamento, vem-se discutindo com desusada ênfase a questão de saber a quem mais poderá aproveitar este alargamento e, correspectivamente, quem mais prejudicado poderá resultar da sua efectivação. Ora, se se considerar o princípio da solidariedade comunitária como um princípio estruturante do próprio projecto europeu, a discussão e a controvérsia só se poderão ter por desnecessárias e dispensáveis. Atentemos no específico caso português; consideremos, por hipótese, que enquanto Estado, Portugal poderá vir a ser negativamente afectado com o recente alargamento da União. Será, então, altura de recordar os enormes benefícios (políticos e económicos) que o país retirou há menos de duas décadas da sua junção à Europa comunitária. Fomos, teremos sido, objectivamente, favorecidos com essa adesão. E se mais o não fomos, talvez devamos procurar em nós próprios, enquanto Estado, as razões para tanto desperdício de tanta ajuda recebida. Ora, com esta realidade bem presente e recordada, seremos, eventualmente, dos últimos a terem legitimidade para invocar prejuízos ou danos decorrentes do alargamento. Correremos sempre o risco de nos virem lembrar e recordar o muito que beneficiámos com o terceiro alargamento. Assim, colocar a discussão nesses ter-mos será colocá-la num registo errado. Será travá-la em bases exclusivamente individualistas e egoísticas quando a essência do projecto europeu é, por natureza, solidária. Pela nossa parte preferimos outro enfoque: o de analisar e discutir se o alargamento foi e é ou não benéfico para a própria União. Na certeza de que se o for para o todo, necessariamente terá de o ser para as partes. E, até prova em contrário, nada parece indicar que o passivo supere o activo em termos de consequências globais deste quinto alargamento. Apesar de ainda ser cedo para se fazerem as contas finais.
Por fim, um dado deve ser devidamente considerado. O quinto alargamento ocorre num momento temporal que coincide com o debate «para-constitucional» que se trava na União Europeia. Impõe-se, portanto, uma breve reflexão, também, sobre esse momento que é o do debate «para-constitucional», marcado pela discussão do texto de uma futura eventual Consti-tuição da União Europeia.
Ora, se é verdade, como ensinam os clássicos, que uma Constituição em sentido formal é a emanação directa da vontade constituinte de um povo, que é quem detém esse mesmo poder constituinte, e se é verdade, também, que na Europa não existe – nem se deseja que venha a existir – um povo europeu, antes existe uma pluralidade de povos, parece resultar evidente a impossibilidade prática de a União Europeia se vir a dotar de uma Constituição em sentido formal. Pelo menos no sentido clássico que o termo e a função de uma Constituição supõem. Ou então seríamos reconduzidos a uma Constituição sem ethos (sem povo) e sem demos (sem democracia). Por outro lado, sabemos dos mesmos clássicos, que uma Constituição apenas pode emergir de um de três factos fundamentais: a ruptura com uma ordem constitucional pré-existente, a revelação de uma norma pré-estabelecida ou a afirmação de uma norma superior. Não consta do catálogo das manifestações do poder constituinte a hipótese de «convencionar» uma norma – que foi, em última análise, o que a Convenção Europeia fez.
A estes factos acresce uma razão suplementar de não menor peso. A Convenção Europeia sobre o Futuro da Europa, responsável pela elaboração do referido projecto dito de Constituição, abusivamente auto-investida num poder constituinte que ninguém lhe conferiu porque ninguém nele estava investido, ultrapassou claramente o âmbito do mandato outorgado pelo Conselho Europeu de Laeken. E não consta que nesse abuso de funções tenha primado pela democraticidade pois não há registo de ter efectuado uma única votação no decurso dos seus trabalhos – sempre em nome de um discutido e duvidoso consenso que não raro chegou a perturbar alguns dos próprios espíritos convencionais.
Como se tudo não bastasse para que a contradição atingisse o seu auge, eis-nos face a uma pretensa Constituição que se prepara para ser aprovada pelo mais clássico dos métodos intergovernamentais que é o da outorga de um Tratado internacional – sinal inequívoco de que estamos ante um documento produzido pelos Estados da União e com o qual esses mesmos Estados pretendem dotar esta mesma União; e não como uma emanação formal de qualquer poder constituinte desta União Europeia que, a existir, dispensaria tal dotação. Paradoxo assinalável – a União Europeia, que se pretende e deseja como uma nova forma ou modelo de organização política, que é mais do que uma simples organização internacional e menos que um Estado (designadamente um Estado federal) a pretender usar a semântica estadual para designar um dos seus textos fundamentais! A querer recorrer-se a figuras constitucionais clássicas, reconheça-se estarmos bem mais próximos do instituto da Carta Constitucional (em regra "dada" pelo príncipe ao Estado, neste caso pelos Estados membros à União) do que da figura da Constituição, expressão máxima do poder constituinte e de auto-governo de um povo. Melhor seria, porém, também aqui, permanecermos fiéis ao princípio inovador e fundar nomenclatura diferente e nova para designar o que também se pretende que seja diferente e novo – o texto jurídico fundamental de uma forma nova e original de organização política como é a União Europeia. Tão inovadora em alguns aspectos, mostra-se aqui deveras presa à doutrina pré-concebida e pré-estabelecida, assim contribuindo para uma sempre indesejável indefinição ou confusão conceptual. Da mesma forma, tão-pouco se invoque a inclusão da Carta dos Direitos Fundamentais no texto do tratado para que este passe a revestir imediatamente a dignidade constitucional. Outros tratados internacionais foram particularmente pródigos na outorga de direitos humanos fundamentais, a nível regional e a nível universal, não constando que deles tenham nascido outras Constituições regionais ou a Constituição mundial.
Porque, repetimos, em política a semântica não é despicienda, melhor fôra – e melhor será – escutar a prudência e ouvir a modéstia, recorrendo ao tão falado mas tão pouco praticado "método Monnet", funcional e dos "pequenos passos" (a que acrescentaríamos: pequenos mas seguros), permanecendo fieis à figura do tratado internacional, porque de facto é disso que estamos a tratar e será isso que inevitavelmente resultará, em termos materiais, da CIG, independentemente do nome que se venha a dar a esse resultado. E se, por uma questão de comodidade, outro nome houver que encontrar para crismar o nado, que não se recorra ao que já identifica outras realidades porque estas – as realidades, e é isso que importa acima de tudo – são e pretende-se que continuem a ser bem diferentes.
E daí nenhum mal viria para a União Europeia – que, aliás, em sentido puramente material, possui já a sua Constituição. Constituição não formal mas material, não contida num texto único mas integrando um verdadeiro "bloco de constitucionalidade" composto pelos Tratados institutivos e pelos que sucessivamente os modificaram (o direito comunitário originário), pelas principais decisões jurisprudenciais do tribunal comunitário, mas também, e isto deve ser realçado, pelas Constituições dos Estados membros e pela alta jurisprudência constitucional desses mesmos Estados. Ora, este verdadeiro "bloco de constitucionalidade", já hoje existente, constitui a verdadeira Constituição material da União Europeia. Que nessa medida já possui o seu ordenamento constitucional próprio mesmo na ausência de uma Constituição formal. E com a enorme vantagem de, múltiplo na diversidade, ilustrar com perfeição a realidade plural que a União Europeia é e que se pretende que continue a ser.
Que o novo Tratado preconizará a prevalência do direito comunitário sobre todo o direito nacional, e designadamente as Constituições nacionais, é algo que se adivinha e de que se suspeita. Mas mesmo que se venha a dizer que essa prevalência se reconduz apenas aos domínios materiais transferidos pelos Estados para a União porque nos outros continuará a afirmar-se a prevalência do direito nacional – então melhor será reescrever-se toda a teoria constitucional clássica pois no quadro da mesma essa prevalência é, pura e simplesmente, inexplicável.