Parecer 1500/2019
PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 31/2019
AUTORIA: DEPUTADO WALDEMAR BORGES
PROPOSIÇÃO QUE DISPÕE SOBRE O LICENCIAMENTO AMBIENTAL DA AQUICULTURA NO ESTADO DE PERNAMBUCO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS. LICENCIAMENTO AMBIENTAL. PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE. PRODUÇÃO E CONSUMO. COMPETÊNCIA LEGISLTIVA CONCORRENTE DOS ESTADOS-MEMBROS. POSSIBILIDADE DE INICIATIVA PARLAMENTAR. COMPATIBILIDADE FORMAL E MATERIAL. PREDOMINÃNCIA DO INTERESSE. PECULIARIDADES REGIONAIS. PELA APROVAÇÃO NOS TERMOS DO SUBSTITUTIVO
Vem a esta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, para análise e emissão de parecer, o Projeto de Lei Ordinária nº 31/2019, de autoria do Deputado Waldemar Borges, que dispõe sobre o licenciamento ambiental da aquicultura no Estado de Pernambuco, e dá outras providências.
Inicialmente, imperioso destacar que o PLO 31/2019 dispõe sobre matéria tipicamente afeta ao direito ambiental, conservação da natureza, proteção do meio ambiente, matérias cuja competência legislativa foi concedida ao Estado, em concorrência com a União e o Distrito Federal, nos termos do art. 24, VI, da CF/88. Do ponto de vista da competência material ou administrativa, também é competente o Estado - ao lado dos demais entes federados, em competência comum- para proteger o meio ambiente, combater a poluição em qualquer de suas formas, preservar as florestas, a fauna, a flora, fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar, conforme o art. 23, VI, VII e VIII, da CF/88.
É cediço que o Estado brasileiro adotou como forma de Estado a Federação, positivando-a, inclusive, como cláusula pétrea na Constituição de 1988. Característica indissociável do Estado Federado é a autonomia dos entes que o integram, presente tanto no âmbito administrativo, quanto no âmbito do governo e também no âmbito legislativo, que mais importa para o estudo da viabilidade do presente PL.
Em seu artigo 24, a CF/88 elenca matérias que podem ser legisladas concorrentemente pela União e pelos Estados, disciplinando, em seus parágrafos, regras com o intuito de evitar eventuais conflitos no exercício dessa competência legislativa. Vejamos:
Da análise do dispositivo constitucional percebe-se que à União, nas matérias previstas no artigo 24, somente é dado legislar de forma geral. No entanto, o que se vê ultimamente é um crescente emaranhado de normas de cunho infralegal emanadas por órgãos subordinados ao Poder Executivo Federal, no exercício do fenômeno da "delegificação", mas em flagrante afronta ao desenho político-estruturante posto pelo constituinte de 1988. Neste sentido, afirma Diogo de Figueiredo Moreira Neto:
"[...] o conteúdo válido das normas baixadas pelas agências reguladoras, das quais a de vigilância sanitária é um adequado exemplo, está integralmente definido na margem da escolha técnico-científica que a legislação delegante abriu à exclusiva discrição dos respectivos agentes técnicos.
Ultrapassar tais limites, ao acrescentar às normas reguladoras critérios político-administrativos onde não deveriam existir, caracteriza a invasão de poderes que são próprios à esfera das decisões do Poder Legislativo e propositadamente retirados dos agentes da burocracia administrativa direta. [...]
A deslegalização não produz legislação das mesma hierarquia que as leis, aqui entendidas no sentido amplo, como produtos dos processos legislativos políticos, tratados na Constituição de 1988 no art. 59 e seus sete incisos.
Por esta razão, as normas reguladoras baixadas pelas Agências delegatárias não podem alterar nem, muito menos, derrogar as leis (no sentido amplo) bem como os atos normativos remissivos, delas derivados.
Note-se que em duas hipóteses o legislador constitucional demitiu o Estado da regulação por via legal, no caso das telecomunicações e no do petróleo, o que não é a hipótese em exame que, como se expôs, é uma deslegalização instituída por lei."
(FIGUEIREDO MOREIRA NETO, Diogo. Anvisa: Natureza Jurídica, Competência Normativa, Limites de Atuação / Revista de Direito Administrativo. 215, pág. 71-83, – Rio de Janeiro, 1999)
Ora, naquilo que é dado de maneira privativa à União para legislar é admissível que haja delegação para órgãos técnicos, de fora do Poder Legislativo, para elaboração de atos de caráter normativo, ainda que despidos do caráter de lei em sentido formal. Contudo, a edição dessas normas deve ser feita de acordo com os limites da delegação e deve haver, de fato, razão técnico-científica para que tal delegação ocorra, não se encontrando a matéria no âmbito da escolha político-administrativa, própria do parlamento.
Por outro lado, quando se fala em competências concorrentes, o Constituinte de 1988 foi claro em como deve ocorrer essa atividade legislativa, demarcando com precisão, nos supracitados parágrafos do artigo 24 da CF/88, a atuação de cada Ente. Desta forma, também é admissível o fenômeno da delegificação em matérias de competência concorrente, desde que atendida a diferenciação, acima citada, entre questões de índole técnico-científica e questões político-administrativas, e desde que seja respeitado o campo de atuação de cada Ente.
Assim sendo, não cabe a órgãos técnicos federais, não integrantes do Poder Legislativo – com efeito, nem mesmo os próprios órgãos legislativos poderiam contrariar as disposições constitucionais sobre repartição de competências-, editar normas específicas, sobre peculiaridades locais, tratando das matérias de competência concorrente, pois, se assim o fosse, restaria maculado o pacto federativo, em afronta à autonomia estadual. Tais atos infralegais, acaso existentes, incorrem em flagrante inconstitucionalidade por extrapolarem os limites da atuação legislativa especificados na Carta Magna.
Neste diapasão, como citado anteriormente, o Estado, concorrentemente com a União e o Distrito Federal, pode legislar sobre conservação da natureza, proteção do meio ambiente e controle da poluição, nos termos do art. 24, VI, da CF/88, bem como, em decorrência da competência comum, deve proteger o meio ambiente, combater a poluição em qualquer de suas formas, preservar as florestas, a fauna, a flora, fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar, conforme o art. 23, VI, VII e VIII, da CF/88. Nesse contexto, é viável legislação estadual sobre licenciamento ambiental de aquicultura, inclusive para estabelecer as atividades que não demandam a obtenção de licenciamento ambiental ou que demandem um processo simplificado, desde que respeitadas, como é o caso, as normais gerais editadas pela União, e adentrando na seara específica de interesse do Estado-membro.
Ora, em um país de dimensões continentais como o Brasil diversas são as realidades de produção, os ecossistemas e as realidades sociais. Justamente por saber disso é que o Constituinte leva em conta o Princípio da Predominância do Interesse, de forma que naqueles assuntos que a Carta Magna estabeleceu como de competência legislativa concorrente – sendo o Direito Ambiental um deles- a União somente deverá elaborar normas gerais e os Estados, observadas suas peculiaridades, devem complementar estas normas gerais, sem contrariá-las.
Veja-se, ademais, que o CONAMA, órgão Deliberativo do SISNAMA, prevê, em sua Resolução nº 413/2009 que as peculiaridades regionais devem ser respeitadas:
"[...]Art. 2o Os procedimentos estabelecidos nesta Resolução, aplicam-se, em qualquer nível de competência, ao licenciamento ambiental de atividades e empreendimentos de aquicultura, sem prejuízo dos processos de licenciamento já disciplinados pelos Estados, Municípios e Distrito Federal em legislações específicas, considerando os aspectos ambientais locais. [...]"
Por fim, em atendimento a sugestões de índole técnica, emanadas por órgãos estaduais especializados em matéria ambiental, em observância às peculiaridades regionais, apresentamos o presente substitutivo:
SUBSTITUTIVO Nº ___/2019, AO PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 31/2019
Altera integralmente a redação do Projeto de Lei Ordinária nº 31/2019.
Artigo Único. O Projeto de Lei Ordinária nº 31/2019 passa a ter a seguinte redação:
"Dispõe sobre o licenciamento ambiental da aquicultura no Estado de Pernambuco, e dá outras providências.
Aquicultura: a atividade de cultivo de organismos cujo ciclo de vida em condições naturais se dá total ou parcialmente em meio aquático, implicando a propriedade do estoque sob cultivo, equiparada à atividade agropecuária, compreendendo as seguintes tipologias:
Piscicultura – Cultivo de peixes
Carcinicultura – Cultivo de crustáceos
Malacocultura – Cultivo de moluscos
Ranicultura – Cultivo de rãs
Algicultura ou algacultura – Cultivo de algas
Herpetocultura – Cultivo de répteis e anfíbios
Produção de formas jovens – cultivo de alevinos, girinos, imagos, larvas, mudas de algas marinhas (destinadas ao cultivo), náuplios, ovos, pós-larvas e sementes de moluscos bivalves destinados à engorda em cultivos;
Área Aquícola: espaço físico contínuo em meio aquático, delimitado, destinado a projetos de aquicultura, individuais ou coletivos;
Parque Aquícola: espaço físico contínuo em meio aquático, delimitado, que compreende um conjunto de áreas aquícolas afins, em cujos espaços físicos intermediários podem ser desenvolvidas outras atividades compatíveis com a prática de aquicultura;
Espécie exótica: espécie de origem e ocorrência natural somente em águas de outros países, quer tenha ou não já sido introduzida em águas brasileiras;
Espécie alóctone: espécie de origem e ocorrência natural em águas da bacia hidrográfica que não a considerada;
Espécie nativa: espécie de origem e ocorrência natural nas águas brasileiras;
Espécie autóctone: espécie de origem e ocorrência natural em águas da bacia hidrográfica considerada;
Espécie estabelecida: espécie exótica ou alóctone, adaptada às condições climáticas locais, já constituindo populações isoladas e em reprodução, aparecendo em pesca científica e extrativa;
Outorga dos direitos de uso de recursos hídricos: instrumento da Política Nacional de Recursos Hídricos, que tem como objetivos assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água e o efetivo exercício dos direitos de acesso à água;
Porte do empreendimento aquícola: classificação dos projetos de aquicultura utilizando como critério a área ou volume efetivamente ocupado pelo empreendimento, com definição de classes correspondentes a micro, pequeno, médio, intermediário e grande porte;
Potencial de severidade das espécies: critério baseado na característica ecológica da espécie e no sistema de cultivo a ser utilizado;
Potencial de impacto ambiental: critério de classificação dos empreendimentos de aquicultura em função de seu porte e do potencial de severidade das espécies;
Sistema de Cultivo: conjunto de características ou processos de produção utilizados por empreendimento aquícola, sendo dividido nas modalidades: Extensivo, Semi-Intensivo,
Intensivo, e Superintensivo;
Sistema de Cultivo Extensivo: sistema de produção em que os espécimes cultivados dependem principalmente de alimento natural disponível, podendo receber complementarmente alimento artificial e tendo como característica a baixa densidade de espécimes, variando de acordo coma espécie utilizada.
Sistema de Cultivo Semi-Intensivo: sistema de produção em que os espécimes cultivados dependem principalmente da oferta de alimento artificial, podendo buscar suplementarmente o alimento natural disponível, e tendo como característica a média ou baixa densidade de espécimes, variando de acordo com a espécie utilizada;
Sistema de Cultivo Intensivo: sistema de produção em que os espécimes cultivados dependem integralmente da oferta de alimento artificial, tendo como uma de suas características a alta densidade de espécimes, variando de acordo com a espécie utilizada;
Sistema de cultivo Superintensivo: Sistema de produção em que os espécimes cultivados dependem integralmente da oferta de alimento artificial de alta qualidade, com intensa e constante aeração e circulação de água, podendo ainda haver sistema de filtração e recirculação da água, tendo como uma das suas características a densidade superelevada de povoamento;
Tanque-rede: sistema de cultivo intensivo em confinamento, com estruturas de rede, boias e apoitamento ou fundeamento, instalados em meio aquático;
Viveiro escavado: estrutura de contenção de águas, podendo ser de terra, natural ou escavada, desde que não resultante de barramento ou represamento de cursos d`água, excetuadas áreas consolidadas, podendo ser revestido ou não.
Tanque elevado: Estrutura construída sobre a superfície à base ferro, cimento ou outros materiais, podendo ou não ser revestida de lona plástica, PVC ou geomembrana de polietileno de alta densidade (PEAD);
Sistema integrado de cultivo: Sistema que permite a circulação e aproveitamento dos nutrientes advindos dos cultivos de organismos aquáticos em outros sistemas produtivos, a exemplo da aquaponia, granjas agro-aquícolas, fertirrigação de sistemas agrícolas etc.
Policultivo: cultivo simultâneo de duas ou mais espécies de organismos aquáticos num mesmo ambiente.
§ 1º Para fins de enquadramento, visando a determinação do valor da taxa de licenciamento ambiental, será utilizada a Tabela 1.A, do Anexo I.
Art. 7°. Estão dispensados do licenciamento ambiental os empreendimentos e atividades aquícolas de McB, McM e PB, e que não sejam potencialmente causadores de significativa degradação do meio ambiente, conforme enquadramento constante no Anexo I desta norma
§1º Não serão objeto da dispensa de licenciamento ambiental, constante do caput deste artigo, as atividades e empreendimentos aquícolas que:
Art. 8°. Estão dispensados do licenciamento ambiental os empreendimentos de aquicultura que atendam aos critérios do Programa Nacional da Agricultura Familiar (PRONAF) conforme legislação vigente, com exceção dos descritos no § 1º, do Art. 7º;
§ 1°. A dispensa será concedida mediante a apresentação da Declaração de Aptidão ao PRONAF (DAP).
Art. 9°. Os titulares dos empreendimentos e atividades aquícolas passíveis de dispensa de licenciamento ambiental, deverão obter junto ao órgão ambiental competente, a declaração de Dispensa do Licenciamento Ambiental (DLA), mediante de cadastro do empreendimento, conforme Anexo III desta norma.
§ 1°. A DLA terá validade de 2 anos desde que não haja novas modificações ou ampliações do empreendimento e/ou atividade aquícola.
§ 2°. Até 30 dias antes do término da vigência deverá ser requerida uma nova DLA
Art. 10°. Os empreendimentos e atividades aquícolas de instituições públicas, voltados ao ensino, pesquisa, fomento e extensão poderão ainda ser dispensados de licenciamento ambiental, desde que promovam acordo de cooperação técnica com o órgão ambiental para compartilhamento e disseminação de tecnologias voltadas ao estabelecimento de aquicultura sustentável.
Art. 11°. Os empreendimentos aquícolas enquadrados como McA, MdB e PM serão licenciados por meio de procedimento de licenciamento ambiental simplificado – LAS, mediante licença única, compreendendo a localização, instalação e operação do empreendimento, conforme enquadramento constante na tabela 3, do Anexo I desta norma.
§ 1º Poderá ser admitido um único processo de licenciamento ambiental para os empreendimentos previstos no caput deste artigo, em regiões adensadas com atividades similares, desde que definido o responsável legal pelo conjunto de empreendimentos ou atividades.
Art. 12°. O licenciamento ambiental de parques aquícolas será efetivado mediante licença única e englobará todas as áreas aquícolas.
Art. 13°. O requerimento para o licenciamento ambiental simplificado deverá ser protocolado no órgão ambiental competente, e deverá conter:
Art. 14°. O órgão ambiental licenciador deverá exigir a outorga de direito de uso de recursos hídricos em águas continentais, sejam elas estaduais ou da União, quando for o caso.
Art. 15°. No caso de empreendimentos aquícolas, localizados diretamente no corpo hídrico, após a emissão da licença prévia, poderão ser autorizados, concomitantemente, a instalação e operação do empreendimento por meio da Licença de Instalação e Operação (LIO).
§1º O órgão ambiental aceitará o monitoramento dos parâmetros físico-químicos e biológicos dos efluentes de empreendimentos, conforme disposto no Anexo VII, mediante apresentação, pelo aquicultor, de laudos da qualidade da água realizados em laboratórios regularizados.
§2º O órgão ambiental poderá adotar um modelo de monitoramento coletivo dos efluentes, indicando os pontos de amostragem de acordo com as características da região, da disposição e adensamento dos empreendimentos, instalados em um mesmo corpo hídrico ou que captem água e/ou lancem efluentes em um mesmo manancial.
Art. 28. A regularização, o licenciamento ambiental ordinário ou simplificado e a dispensa de licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades aquícolas desenvolvidas em áreas rurais fica condicionada ao cadastramento da propriedade no Cadastro Ambiental Rural – CAR.
Art. 29. A intervenção em área de preservação permanente – APP fica condicionada aos critérios estabelecidos em legislação específica.
Art. 33. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, aplicando-se seus efeitos aos processos de licenciamento em tramitação nos órgãos ambientais competentes, inclusive os casos de renovação, em que ainda não tenha sido expedida alguma das licenças exigíveis.
Carcinicultura e piscicultura continental ou marinha em viveiro escavado Área (ha)
Carcinicultura e piscicultura continental ou marinha em tanque elevado volume (m3)
Piscicultura em tanques-rede volume (m3)
Piscicultura marinha em tanques-rede volume (m3)
Aquicultura Ornamental Área (m2)
Produção de formas jovens Área (m2)
Algicultura ou algacultura Área (ha)
Herpetocultura Área (m2)
> 1.500 a 3.000
> 140 a 1.000
>5.000 a 12.500
> 1.000 a 2.000
> 1.000 a 3.000
Médio (Md)
> 10 a 30
> 3.000 a 9.000
>1.000 a 3.500
> 12.500 a 30.000
> 2.000 a 5.000
>800 a 1.200
>5 a 15
> 3.000 a 5.000
> 9.000 a 18.000
> 3.500 a 9.000
> 30.000 a 60.000
> 5.000 a 10.000
>1.200 a 2.000
> 15 a 30
> 20 a 40
Tabela 1.A – Enquadramento dos empreendimentos aquícolas para fins de pagamento de taxa de licenciamento ambiental.
Carcinicultura e piscicultura continental ou marinha em viveiro escavado
Tabela 2 - Potencial de severidade das espécies
Autóctone, nativa ou espécie estabelecida na bacia hidrográfica (preferencialmente reconhecida por meio de normativo)
Não-Carnívora / onívora/ autotrófica
Legenda: B (baixo); M (médio); A (alto)
Tabela 3 - Potencial de impacto ambiental
McB = micro porte com baixo potencial de severidade da espécie;
McM = micro porte com médio potencial de severidade da espécie;
McA = micro porte com alto potencial de severidade da espécie;
PB = pequeno porte com baixo potencial de severidade da espécie;
PM = pequeno porte com médio potencial de severidade da espécie;
PA = pequeno porte com alto potencial de severidade da espécie;
MdB = médio porte com baixo potencial de severidade da espécie;
MdM = médio porte com médio potencial de severidade da espécie;
MdA = médio porte com alto potencial de severidade da espécie;
IB = intermediário porte com baixo potencial de severidade da espécie;
IM = intermediário porte com médio potencial de severidade da espécie;
IG = intermediário porte com alto potencial de severidade da espécie.
GB=grande porte com baixo potencial de severidade da espécie;
GM=grande porte com médio potencial de severidade da espécie;
GA=grande porte com alto potencial de severidade da espécie.
DOCUMENTAÇÃO MÍNIMA SOLICITADA PARA O PROCEDIMENTO SIMPLIFICADO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL COM LICENÇA AMBIENTAL ÚNICA E PARA O PROCEDIMENTO DE LICENCIAMENTO ORDINÁRIO
5. Cadastro Ambiental Rural (CAR) Certidão de averbação de reserva legal, quando couber;
Para empreendimentos de médio, intermediário e grande porte: planta de localização do empreendimento, delimitando sua poligonal em Coordenadas Geográficas (admitido erro de até 30m), com indicação de APP, Corpos Hídricos e Acessos.
5.1. Para empreendimentos de micro e pequeno porte, que não sejam passíveis de DLA:
5.2. Para empreendimentos de médio, intermediário e grande porte
PROGRAMA DE MONITORAMENTO AMBIENTAL: PARÂMETROS MÍNIMOS
Apresentar plano de monitoramento da qualidade da água, com pontos de coleta dispostos em plantas georreferenciadas em escala compatível com o projeto, em periodicidade de amostragem estabelecida pelo órgão ambiental.
Para empreendimentos localizados em bases terrestres:
No ponto de captação;
No ponto de lançamento dos efluentes;
À jusante do ponto de lançamento dos efluentes;
Ou a critério do órgão ambiental de acordo com as características geográficas da região.
Para empreendimentos localizados diretamente no corpo hídrico:
Ponto central da área aquícola;
Ao longo do sentido predominante das correntes;
Antes e depois do ponto central;
Ou a critério do órgão ambiental de acordo com as características geográficas da região e adensamento de empreendimentos.
Parâmetros hidrobiológicos:
Parâmetros mínimos: Material em suspensão (mg/L); Transparência (Disco de Secchi - m); Temperatura (°C); Salinidade (g/L); OD (mg/L); DBO, pH; Amônia-N; Nitrito-N; Nitrato-N (mg/L); Fosfato-P (mg/L), Clorofila "a" e coliformes termotolerantes.
Nota 1: Os dados de monitoramento de campo realizados pelo empreendedor devem estar disponíveis quando solicitados pelos órgãos competentes.
Apresentar cronograma de execução do Plano de Monitoramento durante o período de validade da Licença de Operação.
Apresentar os relatórios técnicos dos parâmetros hidrobiológicos, no formato orientado pelo órgão ambiental competente, no qual deverão indicar as principais alterações ambientais decorrentes do empreendimento, quando houver, comparando os períodos avaliados.
Diante do exposto, opino pela aprovação, nos termos do substitutivo ora apresentado, do Projeto de Lei Ordinária nº 31/2019, de autoria do Deputado Waldemar Borges.
Tendo em vista as considerações expendidas pelo relator, a Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, por seus membros infra-assinados, opina pela aprovação, nos termos do substitutivo proposto pelo relator, do Projeto de Lei Ordinária nº 31/2019, de autoria do Deputado Waldemar Borges.