http://dx.doi.org/10.1590/0103-1104202012512
Lana Carrilho Lisbôa1
1Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca (Ensp) - Rio de Janeiro (RJ), Brasil. lcarrilholisboa@gmail.com
PALAVRAS-CHAVE Direitos humanos; Política pública; Seguridade social; Carência social; Família
KEYWORDS Human rights; Public policy; Social welfare; Low-income population; Family
As práticas de assistência social sempre estiveram relacionadas à solidariedade e à benevolência dirigida principalmente aos pobres, doentes e deficientes. O processo de redemocratização iniciado no final da década de 1970 teve por objetivo restabelecer, além dos direitos políticos, os direitos fundamentais de grupos historicamente excluídos1. Nesse contexto, a assistência social foi introduzida na Constituição para garantia de proteção social aos cidadãos, e compõe o tripé da seguridade social juntamente com a saúde e a previdência2, rompendo com a visão assistencialista e clientelista existente1. Tal direito, contudo, apenas ganhou status de política pública e dever do Estado após a promulgação da Lei Orgânica da Assistência Social (Loas)3. A implantação da Loas, no entanto, é dificultada por aspectos políticos e econômicos, já que o Estado passa a transferir suas responsabilidades para as organizações sem fins lucrativos e para o mercado, mantendo as práticas de assistencialismo por meio de ações pontuais e fragmentadas direcionadas aos mais pobres, comprometendo a efetivação da assistência social no Brasil1. A Loas, não obstante, foi a base para estruturação do Plano Nacional de Assistência Social (PNAS)4, que se concretizou com a implantação do Sistema Único de Assistência Social (Suas), sendo o território a base para organização e consolidação do sistema5. O Suas tem sido fundamental para o combate à violência e à extrema pobreza em todo o país, proporcionando o reconhecimento da relevância da Política Pública de Proteção Social6.
Os serviços de proteção social estão organizados por níveis de baixa, média e alta complexidade. Os serviços de proteção social básica são de baixa complexidade e atuam de forma preventiva; os de proteção social especial são de média e alta complexidade e atendem indivíduos e famílias que já tiveram seus direitos violados7. Os Centros de Referência de Assistência Social (Cras) são unidades locais que têm por atribuição a organização da rede socioassistencial e a oferta de serviços de proteção social básica em determinado território. O objeto de intervenção é a família e a matricialidade sociofamiliar, uma das diretrizes estruturantes de gestão do Suas. O Cras tem como objetivo prevenir o rompimento de vínculos familiares e comunitários com ações preventivas, protetivas e proativas, ampliando o acesso dos usuários aos direitos e políticas públicas para mais de assistência social8. A intersetorialidade é um dos objetivos previsto na Loas, e prevê no seu parágrafo único que
a assistência social realiza-se de forma integrada às políticas setoriais, garantindo mínimos sociais e provimento de condições para atender contingências sociais e promovendo a universalização dos direitos sociais9.
O Paif é um serviço que implica a construção de um plano de acompanhamento familiar juntamente com os usuários, no qual são estabelecidos os compromissos entre a família e os profissionais de forma a subsidiar ações para contribuir na superação dos problemas sociais vivenciados pela família. O atendimento pode ocorrer de forma pontual ou continuada e o propósito é fortalecer a função protetiva da família, prevenindo o rompimento de vínculos familiares e reconhecendo suas potencialidades, e colocando-a como sujeito da sua própria história. Dar suporte ao desenvolvimento das capacidades humanas pressupõe admitir a existência de indivíduos ativos e respeito à sua liberdade, o que contribui para eliminar as relações assimétricas de forma a fortalecê-los para o enfrentamento das situações de vulnerabilidade vivenciadas10. Dessa forma, o Paif, em conjunto com outros serviços, programas e projetos, contribui para que seja garantido o acesso a direitos e serviços tanto na rede socioassistencial como nos serviços setoriais e demais políticas públicas, principalmente em relação ao acesso à saúde11.
As famílias inseridas para acompanhamento no Paif apresentam vulnerabilidade ou risco social12. A vulnerabilidade social compreende uma condição de fragilidade dos vínculos familiares e relacionais, comprometendo a inserção e estabilidade no mercado de trabalho e o acesso aos serviços públicos e de proteção social. Já o risco, é uma consequência da não prevenção das situações de vulnerabilidade13. Dentre os mais vulneráveis encontram-se os beneficiários do Programa Bolsa Família e do Benefício de Prestação Continuada, i.e., idosos e deficientes com renda menor que 1/4 do salário-mínimo; pessoas que não possuem documentação civil básica; famílias com indivíduos reconduzidos ao convívio familiar após cumprimento de medidas protetivas ou outras situações de privação do convívio familiar e comunitário8.
No Brasil, considerando os censos de 2000 e 2010, houve uma redução de 40,2% no percentual da população que vive pobreza extrema, percebendo até um quarto do salário mínimo, embora tal população ainda corresponda a 15,7% da população14. A pobreza extrema, embora seja determinante da maioria das situações de vulnerabilidade, não é suficiente para definir quais sujeitos necessitam de apoio15.
Belford Roxo é um município da região metropolitana do estado do Rio de Janeiro, localizado na Baixada Fluminense. Está dividido em cinco distritos e contém 28 favelas, i.e, assentamentos subnormais. O município possui um dos mais elevados Produto Interno Bruto (PIB) do Estado, embora a renda per capita seja uma das mais baixas. Apresenta Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) médio (0,684), abaixo da média do Estado (0,768) e do País (0,744). Em 2010, a população estimada era de 495.783 habitantes, sendo o sétimo município mais populoso do Estado. Adicionalmente, 15,7% da população vive em pobreza extrema, correspondendo à 12ª pior posição do Estado14.
A rede socioassistencial do Município começou a ser implantada a partir da aprovação da PNAS-Suas, ocorrida em 2004. No ano posterior, o município contava com um Centro de Referência Especializado de Assistência Social (Creas) e seis Cras16. Atualmente, o município dispõe de treze Cras, três Creas e um Centro de Referência Especializado para População em Situação de Rua (Centro POP).
Calculou-se o percentual de cada categoria das variáveis estudadas e o tempo mediano de acompanhamento das famílias no Paif. Também foram construídas curvas de tempo de acompanhamento das famílias utilizando o método de Kaplan Meier, que é uma estimação não paramétrica do tempo de ocorrência de um evento17. As curvas de tempo foram estratificadas por grupo etário, sexo, vínculo empregatício, recebimento de benefício, forma de acesso ao Paif e descumprimento de condicionalidade do PBF. O teste Log-rank foi calculado para comparar as curvas dos estratos das variáveis, e a diferença encontrada foi considerada estatisticamente significativa quando o respectivo valor de p foi ≤ 0,0517.
*Pode ter mais de uma demanda.
Apenas 87 famílias ficaram em acompanhamento no Paif, inviabilizando a análise da mudança na tendência no período estudado. Embora tenha ocorrido um aumento na inclusão das famílias desde a implantação do serviço em 2005 até 2012, houve decréscimo nos anos posteriores, o que pode ser mais o reflexo de uma mudança macro política do que uma redução da demanda, tendo em vista que as condições de vida da população têm piorado com o aumento do desemprego. Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua19 o percentual de desocupação superou 10% a partir de 2016, alcançando 12,7% no primeiro trimestre de 2019, crescendo o aumento das iniquidades sociais, principalmente para grupos populacionais em situação de maior vulnerabilidade. Some-se a isso a implementação das políticas de austeridade, que vem trazendo efeitos nefastos sobre o financiamento das políticas sociais no Brasil e resultando na precarização dos serviços e da política de saúde, por exemplo.
Em 2016, ano com nenhuma família incluída, o contexto foi de intensificação das ações neoliberais, visando à redução dos gastos públicos20. Os programas e serviços relacionados à pasta da assistência social tendem a ser os mais afetados por não haver um percentual mínimo da arrecadação pactuado em cada esfera de governo em razão da vinculação obrigatória, como ocorre com a saúde e a educação.
Viu-se que, das famílias em acompanhamento, a maioria tinha a mulher como responsável (92%). Embora a família seja o foco da atenção, como previsto nos marcos legais da Política de Assistência - PNAS4 e nos marcos normativos do Suas - Norma Operacional Básica (NOB)/Suas5, há a priorização das mulheres como responsável pelo cadastro único. Esse cadastro é um instrumento de identificação e caracterização socioeconômica das famílias de baixa renda a ser obrigatoriamente utilizado para seleção de beneficiários e integração de programas sociais do governo federal. Posteriormente, torna-se o público preferencial do programa de transferência da renda - PBF, que reforça a responsabilização feminina por meio das condicionalidades, compromissos assumidos pela família nas áreas da educação e da saúde e que precisam ser cumpridos para manutenção do benefício.
Outro achado relevante a ser destacado é que 17,3% dos responsáveis familiares em situação de desemprego não participou de nenhum programa de transferência de renda. Tal fato reflete as implicações da gestão neoliberal no campo das políticas sociais, trazendo impactos em nível do trabalho e também implicações psicossociais e tornando relevante articular as intervenções tanto na assistência social como em outras políticas públicas, como as de saúde e saúde mental21.
Ademais, segundo o último Censo Suas, publicado 201622, observa-se que, desde 2010, mais da metade dos profissionais das Secretarias Municipais de Assistência Social é comissionada ou sem vínculos trabalhistas. Tal situação favorece a alta rotatividade desses profissionais, relacionada à descontinuidade político-partidária, o que prejudica a continuidade das ações e o estabelecimento de vínculos entre esses profissionais e os usuários, impactando diretamente o atendimento prestado.
O fato de haver repasse do governo federal tem estimulado a implantação desses serviços nos municípios, embora geralmente em condições precárias, sem recursos humanos suficientes para atender à demanda, dificultando a operacionalização e a execução da política de assistência social. As recomendações do Paif não contemplam a realidade e desconsideram a complexidade das refrações da questão social. Tal situação superestima a capacidade do profissional em responder às demandas das famílias, que, por não serem atendidas, frustram o profissional. Em contrapartida, a sociedade acaba, muitas vezes, atribuindo a culpa às famílias pelo fracasso, reforçando e transferindo a responsabilidade dos cuidados e da proteção social para as famílias. As necessidades sociais são tratadas como problemas privados, de "forma despolitizada, quando na verdade se trata de questões de ordem pública, afetas à sociedade e, em particular, ao Estado"23(136).
1 Lonardoni E, Gimenes JG, Santos ML, et al. O processo de afirmação da assistência social como política social. Serviço Social em Revista. 2006 [acesso em 2020 maio 7]; 8(2). Disponível em: http://www.uel.br/revistas/ssrevista/c-v8n2_sonia.htm. [ Links ]
2 Brasil. Constituição da República Federativa do Brasil. Capítulo II da Seguridade Social. 1988 [acesso em 2018 jun 14]. Disponível em: https://www2.camara.leg.br/atividadelegislativa/legislacao/Constituicoes_Brasileiras/constituicao1988.html/arquivos/Constituiode1988.pdf. [ Links ]
3 Brasil. Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Dispõe sobre a organização da Assistência Social e dá outras providências. Diário Oficial da União. 8 Dez 1993. [acesso em 2020 maio 7]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8742.htm. [ Links ]
4 Brasil. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Política Nacional de Assistência Social (PNAS). Brasília, DF: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; 2004. [ Links ]
5 Brasil. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Norma Operacional Básica da Assistência Social - NOB/SUAS. Brasília, DF: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; 2005. [ Links ]
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9 Brasil. Lei nº 12.43, de 6 de julho de 2011. Altera a Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, que dispõe sobre a organização da Assistência Social. Diário Oficial da União. 7 Jul 2011. [acesso em 2020 maio 7]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12435.htm. [ Links ]
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Recebido: 28 de Junho de 2019; Aceito: 08 de Abril de 2020
Lisbôa LC (0000-0002-5669-481X)* contribuiu para elaboração do trabalho, análise e interpretação dos dados, redação da primeira versão e aprovação da versão final do manuscrito. Girianelli VR (0000-0002-8690-9893)* contribuiu para a concepção do estudo, análise e interpretação dos dados, revisão crítica do conteúdo e aprovação da versão final do manuscrito. Vasconcellos LCF (0000-0002-7679-9870)* contribuiu para análise e interpretação dos dados, revisão crítica do conteúdo e aprovação da versão final do manuscrito.