Estudo mapeia capacitação dos municípios para implantar políticas habitacionais
Um estudo realizado pelo Centro de Estudos da Metrópole (CEM) em parceria com o Ministério das Cidades mapeou a evolução, ao longo da década de 2000, dos instrumentos de gestão de políticas públicas de habitação presentes nos municípios brasileiros.
Os resultados do trabalho foram sintetizados no livro Capacidades Administrativas dos Municípios Brasileiros para a Política Habitacional, lançado nesta quinta-feira (19/7) durante um seminário sobre o tema, em São Paulo. A partir do dia 23 de julho, a obra estará disponibilizada gratuitamente no site do CEM - um dos Centros de Pesquisa, Inovação e Difusão (CEPID) da FAPESP.
O estudo, coordenado pela diretora do CEM, Marta Arretche, que é professora do Departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo (USP), foi realizado com base em dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (Munic) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
De acordo com Arretche, o trabalho demonstra que a instituição do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), em 2005, induziu os municípios à criação de importantes instrumentos de gestão de políticas públicas habitacionais.
O sistema de habitação brasileiro, segundo ela, pressupõe a existência de estruturas administrativas funcionando em coordenação nos três níveis de governo. Mas a heterogeneidade dos municípios é muito grande e por isso esse sistema tem uma engenharia extremamente complexa.
"O estudo procurou mapear a evolução desse sistema ao longo da década e demonstrou que a coordenação federal se tornou mais efetiva depois de 2005. Foi possível também confirmar a importância de um sistema nacional que dê sustentação às políticas municipais", disse Arretche à Agência FAPESP.
Segundo ela, o estudo mapeou a existência, nos municípios brasileiros, de instrumentos importantes para as políticas públicas de habitação, como os cadastros feitos para identificar o déficit municipal de moradia, os conselhos e fundos municipais de habitação e a existência de órgãos habitacionais como secretarias específicas, ou setores dedicados ao assunto em outras secretarias. Para isso, o CEM desenvolveu uma metodologia especial.
"Temos municípios com populações que vão de 800 até 11 milhões de habitantes e um imenso número de municípios médios muito diversificados. Os instrumentos de gestão existentes variam tanto como a imensa gama de problemas habitacionais. A novidade da metodologia consiste em tentar captar essa diversidade, possibilitando comparações entre os municípios da situação de cada município com ele mesmo ao longo do tempo", explicou.
Cerca de um terço dos municípios não possuem nenhuma estrutura para gestão de políticas públicas habitacionais, segundo o estudo. Uma minoria de aproximadamente 4% dos municípios têm uma secretaria exclusivamente dedicada à habitação.
"A existência de uma burocracia municipal especializada, embora não baste, é uma condição fundamental para que se possa fazer políticas públicas habitacionais nas cidades", afirmou Arretche.
Segundo Arretche, o instrumento de políticas habitacionais mais disseminado entre os municípios é o cadastro que permite aos gestores diagnosticar se existem famílias com necessidades habitacionais. "Em 2004, mais de 73% dos municípios tinham esse recurso. Em 2009, o instrumento já existia em mais de 80% dos municípios", disse.
Cerca de dois terços dos municípios brasileiros contavam, no fim da década, com algum órgão para a gestão da política habitacional, segundo a pesquisa. Os instrumentos que mais ganharam espaço nos municípios brasileiros entre 2003 e 2009 foram os conselhos e fundos municipais.
"No início da década, só 14% dos municípios tinham conselhos e 7,4% deles tinham fundos habitacionais. No fim da década, aproximadamente 43% dos municípios contavam com um conselho ou um fundo municipal de habitação", disse.
A decisão dos municípios de instalar um órgão gestor da política habitacional varia extremamente em relação ao tamanho de cada um deles, segundo a pesquisa. "A ausência de um órgão de gestão é um fenômeno concentrado nos municípios pequenos, de até 20 mil habitantes da região Sudeste - provavelmente porque eles já contam com políticas estaduais e não querem usar recursos para implantar essas estruturas", afirmou.
A "morte institucional" do órgão - categoria adotada para designar a situação em que o governo municipal decide fechar uma secretaria ou departamento de habitação - está fortemente associada à região geográfica, segundo o estudo. "A morte institucional é mais recorrente nas regiões Norte e Centro-Oeste e nos municípios do Nordeste fora de Regiões Metropolitanas", disse Arretche.
Os municípios pequenos têm menor presença de órgãos de gestão da política habitacional, que estão presentes com alta frequência nos municípios de porte grande e médio e mais urbanizados. Por outro lado, a ausência de conselhos municipais de habitação está concentrada em municípios das regiões Norte e Nordeste, com até 20 mil habitantes e pouco urbanizados.
O estudo também mapeou os principais tipos de programas habitacionais implementados pelos municípios. A opção mais frequente foi a construção de unidades habitacionais: 61% dos municípios brasileiros implementaram programas de construção de moradias em 2007-2008. "Quanto à cooperação intergorvernamental, 41% do total de municípios implementaram seus programas em cooperação com o governo federal, enquanto 29% deles cooperaram com os estados", afirmou Arretche.
A melhoria de unidades habitacionais (47%), a oferta de material de construção (36%) e a oferta de lotes (25%) foram as categorias de programas mais adotadas pelos municípios no biênio 2007-2008. A categoria menos utilizada foi a de urbanização de assentamentos, com 14% do total.
Segundo a Diretora do Departamento de Desenvolvimento Institucional e Cooperação Técnica do Ministério das Cidades, Junia Santa Rosa, o grande mérito do trabalho é o rigor metodológico e conceitual garantido pela participação do CEM.
"Raras vezes encontramos essa profundidade em um trabalho sobre a questão urbana e habitacional. É fundamental trazer um conjunto de ferramentas e instrumentos de análises estatísticas e econométricas para lidar com esse tema", disse.
Segundo Santa Rosa, o trabalho demonstra que o sistema nacional é fundamental para induzir à criação dos instrumentos nos municípios. "O sistema nacional de habitação está cumprindo esse papel indutor. Confirmar isso é essencial para melhorar as políticas nacionais", afirmou.
A existência desses instrumentos nos municípios, segundo Santa Rosa, não soluciona por si só os problemas de habitação, mas ainda assim é fundamental. "Ter um sistema nacional e implementar fundos, planos e conselhos nas cidades não são condições suficientes, mas são condições necessárias para que o município possa gerir sues projetos", declarou.