O custo de desenvolvimento de novos produtos tecnológicos é assustadoramente alto, principalmente no campo da segurança e defesa. Mas, ao mesmo tempo, sabemos que a pesquisa e o desenvolvimento (P&D) são vitais para o país. Sem autonomia tecnológica não há autonomia decisória, o que condena a nação a depender cronicamente de fontes de aprovisionamento externo, não só de bens, mas, o que é mais grave, de saber.
A Guerra das Malvinas foi uma lição ilustrativa a respeito: por confrontar o Reino Unido, uma nação desenvolvida e aliada estratégica dos EUA, a Argentina teve seu acesso a peças de reposição, estoques de munição e novos armamentos completamente bloqueado, o que acabou por gerar virtual paralisia do seu sistema de defesa, independentemente de outros fatores-chave para seu insucesso naquela aventura de 74 dias nos idos de 1982. A lição daquele conflito é inequívoca: é preciso fomentar senão a autonomia absoluta dos sistemas nacionais de segurança e defesa, mas a capacidade endógena de produção de saber e de bens.
Como se equaciona a questão do financiamento do desenvolvimento tecnológico das Forças Armadas, em momentos de tal austeridade e escassez orçamentária? A resposta parece um tanto óbvia: na medida do possível, os esforços de P&D das Forças Armadas têm de estar intimamente conjugados com metas mais amplas e comuns do sistema produtivo civil. Em outras palavras: a pesquisa científica e tecnológica financiada pelo Ministério da Defesa tem de gerar o maior número possível de “spin-offs” para o aparato industrial da nação.
Como diplomata e Chefe do Departamento Econômico do Itamaraty, sempre tive de tratar com os intricados temas dos
contenciosos comerciais. Era o Brasil – como o é até hoje em dia – acusado da utilização de subsídios, diretos ou indiretos, pelos países desenvolvidos, mormente os EUA e as Comunidades Europeias, porque, devido à nossa ingenuidade e despreparo, não encontrávamos as formas de “maquiar” formas de incentivo à produção.
Costumo afirmar que subsídio só é pecado para quem não pode pagar a conta… Os EUA despejam bilhões de dólares anuais no financiamento de P&D na área de defesa (inclusive da NASA), e ninguém jamais pode argumentar contra isso, alegando subsídios indiretos ao sistema industrial daquele país. Não obstante, temos consciência de que a maioria dos produtos gerados para a defesa americana nas últimas décadas acabou por se tornar indispensável para nossa vida cotidiana. É o caso, nada mais nada menos, do que a própria rede mundial de computadores (derivados da Arpanet desenvolvida pela DARPA, com recursos militares); da tecnologia dos telefones celulares; do forno de micro-ondas; do GPS; até mesmo do inocente Velcro (produto desenvolvido pela NASA). Sem mencionar, evidentemente, toda a panóplia de softwares desenvolvidos para os sistemas de defesa, que acabaram migrando para a vida cotidiana.
Insisto num ponto que julgo essencial: a aproximação do futuro pela velocidade das mudanças nos obriga a planejar e simular, levando em conta todos os tipos de cenário, antes de embarcar em qualquer projeto concreto. Ademais de planejar, é preciso gerir com grande eficiência os projetos em curso ou no pipeline. Como agente de Governo, sei de nossas limitações na área de gestão.
Isso é particularmente importante para as Forças Armadas nacionais, por causa dos custos envolvidos e, de certa forma, em razão da baixa “legitimidade” dos pleitos da área, em comparação aos levados a cabo por outros Ministérios, como o da Educação, Saúde ou Previdência Social. Conhecemos todos a velha cantilena, diplomatas e militares…
Em um encontro promovido pela Agência Nacional do Petróleo (ANP), tivemos o prazer de assistir recentemente a uma exposição do “guru” da construção de cenários, Peter Schwartz (autor das importantes obras The Art of the Long View – Planning for the Future in an Uncertain World; e Inevitable Suprises: Thinking ahead in a Time of Turbulence). Posso assegurar-lhes que foi uma experiência extremamente gratificante.
Schwartz foi um dos responsáveis pela adoção do desenho de cenários na Shell, ferramenta que catapultou uma empresa de médio porte, nos anos 60, para o lugar de segunda maior petrolífera do mundo na atualidade. Seu grande mérito: ter desenhado cenários para lidar com a eventualidade de uma grave crise no Oriente Médio, o que de fato veio a ocorrer com os dois choques do petróleo. A Shell lidou com o desafio a cavaleiro, em função de seu planejamento estratégico.
Peter Schwartz é, hoje, Presidente da empresa Global Business Network, especializada no desenvolvimento de cenários, com as ferramentas que ele e seu grupo de colaboradores desenvolveram nos últimos anos. Seu principal cliente hoje é justamente a área de segurança e defesa dos EUA, e seu principal campo de investigação: mudanças climáticas. O tema pode parecer esotérico, mas tivemos recentemente notícias de um vazamento para a imprensa (matéria publicada na Revista Nature) de que o Ministério da Defesa norte-americano leva a questão a sério e nele investe recursos substanciais. Com efeito, temem-se, de acordo com Schwartz, desastres climáticos de magnas proporções nos anos vindouros, e é preciso estar preparado para esses cenários.
Passo, a seguir, de forma esquemática, em razão da limitação de espaço que impõe um artigo dessa natureza, a fazer algumas
considerações sobre questões relativas à previsão de cenários, a alguns importantes desafios tecnológicos a serem enfrentados pela defesa nacional nos anos vindouros e, ainda, a considerações sobre o impacto de fenômenos contemporâneos e futuros na gestão pública.
A ponderação acima feita por Peter Schwartz é reveladora: a concepção de cenários jamais será uma previsão acurada do futuro, mas sim uma projeção, não necessariamente válida, do presente no futuro. Tal limitação ontológica serve para desqualificar a construção de cenários? Longe disso: a experiência positiva das empresas que operam na complexa área petrolífera, setor permeado por incertezas econômicas, políticas e tecnológicas, é a prova substancial de que a metodologia funciona a contento. Decisões de investimento envolvendo bilhões de dólares são corriqueiras no mundo do petróleo e do gás natural (uma plataforma de águas profundas pode custar até US$ 3 bilhões), e as empresas precisam estar preparadas para todos os tipos de contingência. Por causa da magnitude dos investimentos e das pequenas margens de lucro, qualquer erro de avaliação pode simplesmente alijar uma empresa da competição internacional.
Creio ser de grande importância para o Ministério da Defesa refinar ao extremo os exercícios de construção de cenários. Num mundo de mudanças velozes e custosas, assim como empresas, os países devem estar preparados para contingências e criar cenários alternativos de projeções para o futuro.
Claro que o esforço de construção de cenários terá pouca ou nenhuma validade sem a definição prévia das grandes linhas da defesa nacional, que por sua vez depende do que o País pretende ser e aonde quer chegar. Antes de desenhar cenários, é preciso definir a política, a estratégia, para depois saber como direcionar o esforço de pesquisa e desenvolvimento na área militar.
De certa forma, a própria definição do que entendemos por “soberania” tem a ver com esse esforço de traçar grandes diretrizes de defesa nacional. O conceito de soberania sofreu, ao longo do século XX – século coincidentemente marcado pelas dúvidas de Albert Einstein sobre a conceção newtoniana clássica de tempo e espaço – alterações significativas, como o próprio encurtamento do tempo e do espaço, o desenvolvimento das armas de destruição em massa em mãos de poucos Estados, a globalização econômica, a aceleração dos vários processos de integração (alguns com vertentes supranacionais explícitas, como é o caso da União Europeia), o crescimento da importância de temas transnacionais (terrorismo, questões ecológicas, mudanças climáticas, controle do crime organizado, tráfico de drogas, lavagem de dinheiro), entre outros.
A visão de uma soberania monolítica, ilimitada no concerto internacional está superada pelos fatos e conflita com o próprio interesse nacional. Limito-me apenas a um exemplo: qual deveria ser o curso de ação do Brasil se algum de seus vizinhos sul¬americanos decidisse produzir armas de destruição em massa? Deveríamos calar e respeitar a soberania absoluta de um vizinho sul-americano ou deveríamos acionar todos os mecanismos a nosso alcance (inclusive a ameaça com uso de força) para “limitar” a ação de um Estado que atenta contra o interesse nacional?
O Estado de direito internacional é o ideal por excelência dos multilateralistas utópicos, como eu próprio. É lamentável para todos nós tomar consciência do abalo que o multilateralismo sofreu nos últimos anos, com a implantação da chamada “doutrina Bush”, que transforma o unilateralismo no motor da ação internacional da megapotência.
Insisto num ponto: a soberania das nações ainda é um conceito válido, politicamente funcional; e o “direito de ingerência”, embora seja uma realidade cada vez mais palpável, deve pautar-se por regras estritas da comunidade internacional, jamais pelo voluntarismo decorrente da assimetria de força.
Há uma série de fatores que limitam nossa capacidade de trabalhar com a construção de cenários. O mais concreto são as limitações orçamentárias, que manietam a defesa nacional. Mesmo assim, permito-me fazer algumas propostas para o desenvolvimento do tema entre nós.
Em primeiro lugar, é preciso dispor das ferramentas mais atualizadas em matéria de construção de cenários. Os EUA são, indubitavelmente, o país que mais avançou nesse setor nos últimos anos. Parece interessante desenvolver algum tipo de parceria com centros de pesquisa ou universidades norte-americanas para darmos um salto qualitativo no uso dessa expertise.
Os times que tratariam de construir os cenários para o País teriam de ter uma composição ampla e diversificada. As Forças Armadas brasileiras precisam cada vez mais abrir o grau de envolvimento de civis na definição das grandes linhas da defesa nacional. A criação do Ministério da Defesa foi um avanço decisivo nessa direção, e tenho percebido, embora hoje em dia eu viva em um mundo de regulação de petróleo e gás, que pelo menos a interlocução com a Academia aumentou consideravelmente.
O desenho de cenários, principalmente ao tratar de questões tecnológicas, deve levar em conta algumas premissas essenciais:
a) nos próximos 50 anos, o Brasil não ultrapassará a condição de potência média, cuja capacidade de intervenção extrafronteiras, sobretudo em áreas de conflito fora da América do Sul, continuará muito limitada;
b) é remota, quase desprezível, a perspetiva de uma nação sul-americana vir a adquirir um estoque de poder suficiente para fazer frente ao Brasil na região. Este fato afiança a possibilidade de se trabalhar concretamente na construção de um sistema de defesa sul-americano, sob a liderança brasileira;
c) a liderança norte-americana no campo econômico e tecnológico continuará incontrastável pelo menos nas próximas três ou quatro décadas; e
d) os temas do terrorismo, das transformações climáticas, da transnacionalização progressiva do crime ganharão espaço crescente na agenda de defesa internacional.5
Publiquei em 1988, no livro “Temas de Política Externa Brasileira”, artigo intitulado “A Política Externa e as Questões de Alta Tecnologia”.
Os três lustros que separam a data da publicação do mencionado artigo do momento atual não tornaram obsoletas certas afirmações e alertas daquele artigo de 1988, que tinha, naquele momento, o objetivo de chamar a atenção da opinião pública brasileira para as negociações da Rodada Uruguai, iniciada em 1986 e encerrada em 1994, culminando com a transformação do antigo GATT na Organização Mundial do Comércio.
O artigo tratava, em sua essência, da importância do binômio Ciência e Tecnologia, como motor da terceira revolução industrial, “que estaria configurando uma nova divisão internacional do trabalho e modificando o perfil da sociedade em escala mundial”.
Prenunciava-se o risco de que, no novo cenário que se delineava, mais do que nunca a tecnologia passaria a ser o fator definitório da hegemonia. Dizia-se ali: “hoje, cada vez mais a vantagem comparativa de um país reside na sua capacidade de utilizar eficientemente as novas tecnologias, na rapidez de sua absorção pelo estamento produtivo e na eficiência relativa de sua aplicação. Em contrapartida, cada vez menos os outros fatores de produção, a disponibilidade de matérias-primas ou o custo da mão-de-obra determinam quais os países detêm a vantagem e têm o menor custo global”.
Alertava, ainda, para certas características do momento que se vivia e para as dificuldades com que se deparava o Brasil no processo de negociação de uma nova ordem internacional. Entre elas, além das diferenças advindas de fatores estruturais, como a estabilidade institucional e macroeconômica, nível de educação e de saúde da população, conhecimento científico e tecnológico, e certa homogeneidade no campo social, também para dois tipos de proteção. A clássica, ou seja, a perpetuação das dificuldades de acesso aos mercados dos países desenvolvidos para produtos tradicionais (agrícolas, têxteis, siderúrgicos, etc.). E para a mais nova e talvez mais perversa forma de proteção: os esforços para cercear os acessos dos países periféricos a tecnologias consideradas sensíveis, ou de dupla utilização (“dual use”).
Já há mais de uma década vinha o Brasil debatendo-se para ter acesso a maior conhecimento na área nuclear, onde encontrava severas resistências de um mundo desenvolvido cada vez mais dominado pela hegemonia norte-americana. [Lembremo-nos de que o Tratado de Não Proliferação Nuclear, o TNP, é de 1968.] Mas não era apenas na pesquisa atômica que havia restrição de acesso. Também a encontrávamos na área espacial – vide COCOM (Coordinating Committee for Multilateral Export Controls) e o MTCR (Missile Technology Control Regime) – e, nos anos mais recentes da década de oitenta, na área da tecnologia da informática. Até a pesquisa geológica para a busca de lençóis petrolíferos, em conseqüência dessas restrições, foi cerceada. Basta recordar as dificuldades enfrentadas e os compromissos que teve o Brasil de assumir para que a Petrobras pudesse utilizar, na época, um super-computador Cray.
A respeito, vale a pena rememorar as palavras do ex-Secretário de Estado norte-americano, George Schultz, em palestra proferida em 1987: “Outros países – de economias monoculturais e de subsistência – correm o risco de se tornarem participantes marginais na economia da Era da Informação… Contudo, mesmo esses países atrasados economicamente podem usufruir alguns dos frutos da nova era que infelizmente não são suficientemente proibidos”. A palavra de ordem de então era cercear de todas as formas o acesso a tecnologias que pudessem atentar contra a hegemonia política e econômica dos países centrais, além de sua segurança.
Esse dique de contenção contra a expansão do conhecimento dos países periféricos surtiu, na prática, muitos efeitos, mas não foi capaz de impedir que todos os países periféricos ficassem privados do conhecimento. Por um lado, pelas próprias necessidades comerciais dos produtores de tecnologia sediados nos países desenvolvidos, que não poderiam nem desejariam prescindir de nossos mercados. Por outro, pelo fato de certos países periféricos haverem conseguido lograr avanços importantes em temas centrais da revolução tecnológica, como o domínio do ciclo atômico completo, avanços em biotecnologia e informática, desenvolvimento de novos materiais, tecnologias aeroespaciais, entre outros.
Foi notório o progresso alcançado nas últimas décadas por países como a China, a Índia, o Paquistão, as Coréias, a Malásia, a Indonésia e até mesmo o próprio Brasil.
É bem verdade que a pressão dos países hegemônicos, em particular dos EUA, para que aderíssemos aos tratados, protocolos e regimes de controle foi vitoriosa, em muitos casos. Embora, no
Brasil, muitos setores da opinião pública tenham criticado o Governo anterior pela adesão a esses instrumentos, afirmo, sem sombra de dúvida, que essas decisões foram corretas, livrando o País de ônus político e econômico importante, sem sacrifícios capitais para nossa soberania. Até mesmo porque, no momento em que o Brasil tomou a decisão de assinar o TNP, com a exceção de Índia e Paquistão, que estavam no limite para construir um artefato nuclear, apenas poucos países que, de uma forma ou de outra, se tinham colocado à margem da “sociedade internacional” – o que quer que isso signifique –, ainda não eram signatários do Tratado.
Seria difícil imaginar avanços na integração regional nos últimos anos, sobretudo com a Argentina, se uma das duas nações tivesse desenvolvido um artefato nuclear, por exemplo. A inevitável competição dos sistemas de defesa de ambos os países teria levado a enfrentamentos da magnitude dos que hoje opõem Índia e Paquistão, com graves consequências para a estabilidade regional e internacional.
O acesso hoje pressupõe acima de tudo a capacidade de interagir com países dispostos a permitir a transferência de tecnologias sensíveis (basicamente Rússia e demais integrantes da CEI, China, Índia); a possibilidade de negociar projetos tecnológicos em parceria com países em nível de desenvolvimento mais ou menos similar ao nosso (México, Argentina, Chile, Indonésia, Malásia, África do Sul); a busca de participação societária em empresas de tecnologias sensíveis nos países desenvolvidos (estratégia que a China vem perseguindo com êxito); o desenvolvimento de projetos tecnológicos em parceria com Universidades e governos estrangeiros (destaco como exemplo o Programa Decenal de Levantamentos Geológicos e Geofísicos desenvolvido pela Agência Nacional de Petróleo(ANP), em cooperação com a Universidade Gubkin de petróleo e gás, sediada em Moscou, a AGP – estatal russa especializada em aerolevantamentos, e a UNIDO – United Nations Industrial
Development Organization. O projeto prevê a transferência de tecnologia e a formação de quadros brasileiros, numa área vital para o desenvolvimento energético e a pesquisa mineral do País).
O tema do acesso à tecnologia, portanto, continua redivivo na agenda externa brasileira, mas a bem da verdade é mister ressaltar que perdeu a relevância que tinha três lustros atrás, menos pelo desejo dos países detentores de tecnologia de ponta de compartilharem seu conhecimento, do que pelo surgimento de um enorme leque de aberturas tecnológicas, inimagináveis em época tão recente. Não pode, pois, o Brasil perder esta nova janela de oportunidade, como, de certo modo, perdeu a anterior para adquirir grau superior de conhecimento tecnológico, único caminho para garantir a soberania nacional.
O articulista Gilberto de Mello Kujawski, em recente artigo intitulado “A Era do Terror”7 afirma com razão que: “a era das revoluções passou. Revolução é utopia, a utopia da perfeita organização racional da sociedade pelo Estado. […] Fechado o ciclo das Revoluções,
o tempo que agora se abre à nossa frente é a era do terror, que está apenas começando e promete abalar perigosamente, nos alicerces, a estabilidade dos séculos futuros. O terror constitui o mais gigantesco e o mais urgente desafio lançado hoje a toda a humanidade, perto do qual outros problemas de vulto empalidecem, seja o narcotráfico, o esgotamento das fontes renováveis de energia ou a poluição ambiental. Os terroristas não querem justiça, eles querem assaltar o poder, depredando em massa, indiscriminadamente, vidas e instituições. Na verdade, o que eles pretendem é minar a resistência da sociedade e do Estado para impor sobre a maioria a ditadura da minoria.”
O terror, queiramos ou não, tornou-se a maior ameaça ao Estado contemporâneo. E como conseqüência direta disso ao próprio conceito de soberania. A porosidade crescente da soberania nacional contemporânea, com a circulação pelo globo de milhões de turistas e homens de negócio, a par de fluxos financeiros virtualmente incontroláveis, transformou o terrorismo na forma mais barata de fazer a guerra por outros meios. A tecnologia, ademais, é um instrumento poderoso a serviço do terrorismo.
Para o estamento militar, que sempre foi preparado para a “arte nobre” da guerra, ter de lidar com questões novas, como o terrorismo ou a transnacionalização do crime, é um desafio não apenas de doutrina, mas também psicológico.
A prevenção e a contenção do terrorismo exigem do militar um trabalho de natureza muito mais policial do que propriamente marcial. Muitos militares conservadores crêem equivocadamente que isso seja uma verdadeira capitis diminutio. Nada mais longe da realidade. A guerra clássica já sofreu profundas alterações, desde o nascimento das nações. Basta recordar o surgimento da era nuclear e o impacto que trouxe para a doutrina e a estratégia militar tradicional. A universalização do terrorismo é mais uma dessas mudanças. Talvez a mais imprevisível delas.
O problema do terrorismo, é evidente, não pode ser enfrentado apenas por forças policiais e de inteligência. A coordenação desses esforços deveria caber, permito-me opinar, ao Ministério da Defesa. Com quem mais poderia estar essa coordenação? Seria o caso de seguirmos o exemplo norte-americano e criar um Ministério de Homeland Security? Não me parece o caso.