INSTITUTO BRASILIENSE DE DIREITO PÚBLICO IDP ESCOLA DE DIREITO DE BRASÍLIA EDB CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO TRIBUTÁRIO E FINANÇAS PÚBLICAS - PDF
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Cláudio Almeida de Sintra
1 INSTITUTO BRASILIENSE DE DIREITO PÚBLICO IDP ESCOLA DE DIREITO DE BRASÍLIA EDB CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO TRIBUTÁRIO E FINANÇAS PÚBLICAS ABRAÃO GONÇALVES SAIGG EXCESSO DE ARRECADAÇÃO: IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DE SUA UTILIZAÇÃO COMO MEDIDA DE COMPENSAÇÃO A RENÚNCIA DE RECEITA BRASÍLIA, SETEMBRO 2014
2 ABRAÃO GONÇALVES SAIGG EXCESSO DE ARRECADAÇÃO: IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DE SUA UTILIZAÇÃO COMO MEDIDA DE COMPENSAÇÃO A RENÚNCIA DE RECEITA Trabalho de conclusão de curso apresentado como requisito parcial para obtenção do título de Especialista no curso de pós-graduação lato sensu em Direito Tributário e Finanças Públicas. Orientador: Prof. Me. Weder de Oliveira BRASÍLIA, SETEMBRO 2014
3 Abraão Gonçalves Saigg Excesso de Arrecadação: impossibilidade jurídica de sua utilização como medida de compensação a renúncia de receita Trabalho de conclusão de curso apresentado como requisito parcial para obtenção do título de Especialista no curso de pós-graduação lato sensu em Direito Tributário e Finanças Públicas. Brasília-DF, em de de Prof. Me. Weder de Oliveira Professor Orientador Membro da Banca Examinadora Membro da Banca Examinadora
4 RESUMO O presente trabalho tem como objetivo comprovar que o excesso de arrecadação não pode ser utilizado como medida de compensação a renúncia de receita, no âmbito da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. Para tanto, faz-se uma incursão sobre a gênese da LRF, bem como sobre o instituto da renúncia de receita e sobre as medidas de compensação previstas na LRF. São analisados também os conceitos de gasto tributário (tax expenditure) e do sistema paygo americano. Ao fim, seguindo os passos da hermenêutica estrutural, busca-se, à luz dos fatores axiológicos e teleológicos, inseridos em uma realidade econômica subjacente e em um ordenamento jurídico de referência, a exegese do inciso II do art. 14 da LRF. Chega-se à conclusão, conforme proposto, de que o excesso de arrecadação não é medida de compensação a renúncia de receita. Palavras-Chave: renúncia, receita, excesso, arrecadação, medida, compensação, LRF, responsabilidade, fiscal, equilíbrio, orçamento, impossibilidade, tax expenditure, paygo, economia, finanças, direito, transparência
5 ABSTRACT The presente work aims to demonstrate that excess revenues can not be used as a measure of compensation waiver of revenue under the Fiscal Responsability Law LRF. Therefore, was done a raid on the genesis of the LRF as well as on the institution of waiver of revenue and the measures of redress under LRF. This study also analyzes the concepts of tax expenditures and the American paygo system. After following the steps of structural hermeneutics, we seek the light of axiological and teleological factors, embedded in an underlying economic reality and a legal system of reference, the exegesis of item II of art. 14 LRF. Comes to the conclusion, as proposed, that the excess revenue is not the measure of compensation for waiver of revenue. Keywords: renunciation, revenues, surplus, storage, measurement, compensation, LRF, accountability, fiscal, balance, budget, impossibility, tax expenditure, PAYGO, economics, finance, law, transparency.
6 SUMÁRIO INTRODUÇÃO HERMENÊUTICA ESTRUTURAL DIREITO FINANCEIRO E ECONOMIA A LRF E O EQUILÍBRIO FISCAL A RENÚNCIA DE RECEITA NA LRF O EXCESSO DE ARRECADAÇÃO AS DECISÕES DO TCU POSIÇÕES DOUTRINÁRIAS PROPOSTA DE INTERPRETAÇÃO CONCLUSÃO REFERÊNCIAS... 77
7 7 INTRODUÇÃO Analisando o Processo n / o Tribunal de Contas da União TCU proferiu o Acórdão n. 747/2012-P, sob a Relatoria do Ministro Augusto Nardes, decidiu, entre outros assuntos, que a utilização de excesso de arrecadação constitui-se medida indevida para compensação de renúncia de receitas. Entendeu o TCU que o inciso II do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF não pode ser interpretado extensivamente. Decidiu, pois, que o rol de hipóteses de compensação para renúncia de receita é taxativo. Determinou, ainda, que o Ministério da Fazenda se abstivesse de utilizar o excesso de arrecadação como medida de compensação, em observância ao inciso II do art. 14 da LRF. Ainda sobre o assunto, o TCU proferiu os Acórdãos 1.381/2012 e 3.437/2012. O primeiro decidiu sobre os efeitos do efeito suspensivo concedido em face de pedido de reexame da matéria. Acordou que, até o final de 2012, não estaria sujeito o recorrente à multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/92. O segundo negou provimento ao próprio pedido de reexame da matéria (itens 9.2 e do Acórdão n. 747/2012). As decisões do TCU constituem o ponto de partida para o presente trabalho monográfico buscar evidenciar, do ponto de vista do Direito, mormente do Direito Financeiro e das normas correlatas, que o excesso de arrecadação não pode ser considerado como medida compensatória de renúncia de receita, nos termos do art. 14 da LRF. Entende-se que o presente tema seja relevante na medida em que discute mecanismos de atuação estatal. Discute a receita pública e a renúncia de receita, nos moldes estabelecidos pela LRF. Se por um lado o Estado não deve se abster de compor sua Receita, também não deve descurar em promover os incentivos para setores e localidades necessitadas. Discutir se os excessos de arrecadação amoldam-se como medida compensatória é verificar se o inciso II do art. 14 da LRF deve ser interpretado restritivamente, como entende o TCU, ou se há abertura semântica para ser interpretado extensivamente, dentro de seu âmbito normativo. Essa busca hermenêutica desenvolve-se à luz dos princípios constitucionais e legais referentes às finanças públicas, não se descurando também de toda a realidade jurídica
8 8 subjacente. No campo especulativo, é importante também conhecer, mesmo que perfunctoriamente, as razões macroeconômicas para a virada das políticas fiscais ocorridas no final do século passado. Buscar-se-á também a apresentação de alguns conceitos, como os de receita, renúncia de receita e excesso de arrecadação, naquilo em que for necessário para a análise do problema proposto. O presente trabalho monográfico tem como escopo, de lege lata, provar que o excesso de arrecadação de receita tributária não pode ser considerado como medida de compensação para renúncia de receita tributária. Nesse sentido, a conclusão do presente trabalho é no sentido de que as medidas de compensação inscritas no inciso II do art. 14 da LRF são taxativas, não se admitindo interpretação extensiva. Cuida-se de compreender que as medidas de renúncia de receita constituem-se, nos termos da LRF, como exceção à regra que impõe aos administradores a efetiva instituição de todos os tributos de sua competência. Por fim, será adotado como marco teórico a Hermenêutica Estrutural de Miguel Reale, que entende que toda interpretação jurídica tem natureza teleológica (finalística), inserida na consistência axiológica (valorativa) do Direito. Ademais, toda interpretação jurídica dá-se numa estrutura de significações, e não de forma isolada. Além do mais, cada preceito significa algo situado no todo do ordenamento jurídico. 1 1 REALE, Miguel. Lições Preliminares de Direito. 25ª ed. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 293.
9 9 1 HERMENÊUTICA ESTRUTURAL Preliminarmente, tendo em vista que a questão que se põe é sobre a interpretação e aplicação do dispositivo do inciso II do art. 14 da LRF, é fundamental a utilização de uma linha hermenêutica para a compreensão da norma e seu âmbito de aplicação. Nesse sentido, oportuna a citação do escólio de Miguel Reale acerca da Compreensão Atual do Problema Hermenêutico : Interpretar uma lei importa, previamente, em compreendê-la na plenitude de seus fins sociais, a fim de poder-se, desse modo, determinar o sentido de cada um de seus dispositivos. Somente assim ela é aplicável a todos os casos que correspondam àqueles objetivos. Como se vê, o primeiro cuidado do hermeneuta contemporâneo consiste em saber qual a finalidade social da lei, no seu todo, pois é o fim que possibilita penetrar na estrutura de suas significações particulares. O que se quer atingir é uma correlação coerente entre o todo da lei e as partes representadas por seus artigos e preceitos, à luz dos objetivos visados. 2 Interpretar os dispositivos sobre renúncia de receita demanda, nesse sentido, um conhecimento prévio das condicionantes da própria Lei de Responsabilidade Fiscal em seus aspectos genéticos e de sua atualidade. entende que: Ainda no campo hermenêutico, e continuando a lição de Miguel Reale, esse A teoria da intepretação, que prevaleceu até poucos anos atrás, procedia como a antiga Psicologia, que explicava as ideias como uma associação de imagens : começava pela análise de cada preceito para, paulatinamente, reuni-los e obter o sentido global da lei. Cumpre, ao contrário, reconhecer que o processo interpretativo não obedece a essa ascensão mecânica das partes ao todo, mas representa antes uma forma de captação do valor das partes inserido na estrutura da lei, por sua vez inseparável da estrutura do sistema e do ordenamento. É o que se poderia denominar Hermenêutica estrutural. 3 A proposta do presente trabalho monográfico é inicialmente compreender a realidade do nascimento da LRF, mormente em suas condições macroeconômicas. Dessa forma, a busca da solução do problema apresentado dar-se-ia pela visão global do texto normativo, inserido em um ordenamento jurídico. 2 REALE, 2000, p Ibid., p. 292.
10 10 Como se vê, a adoção da hermenêutica estrutural implica em não analisar isoladamente o inciso II do art. 14, mas sim de forma de global. Veja-se, ainda, a continuação da lição de Miguel Reale: Já o nosso genial Teixeira de Freitas, inspirado nos ensinamentos de Savigny, nos ensinara, em meados do século passado, que basta a mudança de localização de um dispositivo, no corpo do sistema legal, para alterar-lhe a significação. Esse ensinamento, antes de alcance mais lógico-formal, passou, com tempo, a adquirir importância decisiva, porque ligado à substância da lei, que é o seu significado, em razão de seus fins. A compreensão finalística da lei, ou seja, a interpretação teleológica veio se afirmando, desde as contribuições fundamentais de Rudolf von Jhering, sobretudo em sua obra O Fim no Direito. Atualmente, porém, após os estudos de teoria do valor e da cultura, dispomos de conhecimento bem mais seguro sobre a estrutura das regras de direito, sobre o papel que o valor nela representa: o fim, que Jhering reduzia a uma forma de interesse, é visto antes como o sentido do valor reconhecido racionalmente enquanto motivo determinante da ação. Fim da lei é sempre um valor, cuja preservação ou atualização o legislador teve em vista garantir, armando-o de sanções, assim como também pode ser fim da lei impedir que ocorra um desvalor. Ora, os valores não se explicam segundo nexos de causalidade, mas só podem ser objeto de um processo compreensivo que se realiza através do confronto das partes com o todo e vice-versa, iluminando-se e esclarecendo-se reciprocamente, como é próprio do estudo de qualquer estrutura social. Nada mais errôneo do que, tão logo promulgada uma lei, pinçarmos um de seus artigos para aplica-lo isoladamente, sem nos darmos conta de seu papel ou função no contexto do diploma legislativo. Seria tão precipitado e ingênuo como dissertarmos sobre uma lei, sem estudo de seus preceitos, baseando-nos apenas em sua ementa... 4 É clara a necessidade, no que toca ao presente trabalho, da busca dos valores que nortearam e norteiam a LRF, bem como sua inserção no ordenamento jurídico. Miguel Reale sumariza os pontos essências do que seria a hermenêutica estrutural: Estas considerações iniciais visam pôr em realce os seguintes pontos essenciais da que denominamos hermenêutica estrutural: a) toda interpretação jurídica é de natureza teleológica (finalística) fundada na consistência axiológica (valorativa) do Direito; b) toda intepretação jurídica dá-se numa estrutura de significações, e não de forma isolada; c) cada preceito significa algo situado no todo do ordenamento jurídico. Pois bem, dessa compreensão estrutural do problema resulta, em primeiro lugar, que o trabalho do intérprete, longe de reduzir-se a uma passiva adaptação a um texto, representa um trabalho construtivo de natureza axiológica, não só por se ter de captar o significado do preceito, correlacionando-o com outros da lei, mas também porque se deve ter presentes os da mesma espécie existentes em outras leis: a sistemática 4 Ibid., p
11 11 jurídica, além de ser lógico-formal, como se sustentava antes, é também axiológica ou valorativa. Não pode absolutamente ser contestado o caráter criador da Hermenêutica Jurídica nesse árduo e paciente trabalho de cotejo de enunciados lógicos e axiológicos para atingir a real significação da lei, tanto mais que esse cotejo não se opera no vazio, mas só é possível mediante contínuas aferições no plano dos fatos, em função dos quais as valorações se enunciam.... Não é apenas a natureza criadora do processo hermenêutico-jurídico que se salienta, em nossa época, mas também o seu caráter unitário. Contesta-se, em primeiro lugar, que se deva partir, progressivamente, da análise gramatical do texto até atingir sua compreensão sistemática, lógica e axiológica. Entende-se, com razão, que essas pesquisas, desde o início, se imbricam e se exigem reciprocamente, mesmo porque, desde Saussure, não se tem mais uma compreensão analítica ou associativa da linguagem, a qual também só pode ser entendida de maneira estrutural, em correlação com as estruturas e mutações sociais. 5 É, pois, sob a perspectiva de uma análise unitária da LRF e o ordenamento jurídico é que se buscará a resposta ao problema apontado. A exegese do dispositivo do inciso II do art. 14 da LRF passa por um entendimento amplo de sua realidade jurídica, cotejando-se os aspectos lógico-formais, os teleológicos e os axiológicos. O TCU interpreta o inciso II do art. 14 da LRF de forma restritiva. Já o Governo fundamenta que o art. 14, tendo em vista os fins propostos pela LRF, deve ser interpretado extensivamente. Miguel Reale também se posicionou sobre a distinção entre interpretação extensiva e estrita, veja-se: 5 Ibid., p Por outro lado, não nos parece destituída de sentido a distinção entre a interpretação extensiva e a estrita, sob a alegação de que o hermeneuta só pode extrair o significado que a lei tem, sem restringi-lo ou alargá-lo. Na realidade porém, o que se chama interpretação extensiva é exatamente o resultado do trabalho criador do intérprete, ao acrescer algo de novo àquilo que, a rigor, a lei deveria normalmente enunciar, à vista das novas circunstâncias, quando a elasticidade do texto normativo comportar o acréscimo. Desse modo, graças a um trabalho de extensão, revela-se algo de implícito na significação do preceito, sem quebra de sua estrutura. Pela intepretação restritiva, dá-se o contrário, porque o intérprete, limitando a incidência da norma, impede que a mesma produza efeitos danosos. Se bem analisarmos, porém, tal assunto, veremos que, no fundo, as chamadas interpretações extensiva e estrita se referem mais à aplicação do direito do que à sua interpretação. São ambas formas prudentes de correção de deficiências e excessos das normas legais, sem que para tanto se adote a tese extremada da interpretação contra legem, a não ser quando o acúmulo dos fatos e exigências sociais se colocar em aberto e permanente contraste com um texto estiolado e
12 12 esquecido. A Ciência do Direito contemporâneo não se deixou seduzir pelo canto de sereia do Direito Livre, continuando, em linhas gerais, a preferir as imperfeições de um Direito predeterminado ao risco de um Direito determinável, em cada caso, pelo juiz. Prevaleceu, em suma, o valor da certeza, que é irmã gêmea da segurança, muito embora não se exclua, de maneira absoluta, se possa recusar aplicação a uma lei caída em evidente desuso, como a seu tempo assinalamos. 6 Por meio investigação retrospectiva e prospectiva é que se delineará o âmbito normativo do inciso II do art. 14 da LRF. Dizer que o excesso de arrecadação não é medida de compensação de renúncia de receita é resultado da compreensão do dispositivo da LRF em suas condicionantes e atualidade, tanto em seus aspectos axiológicos e teleológicos. Em reforço à adoção da hermenêutica estrutural, cite-se, também, a lição de Inocêncio Mártires Coelho, adepto de uma perspectiva integradora da atividade hermenêutica, que, nos passos de Reale, apresentou as seguintes linhas sobre as diretrizes para uma interpretação estrutural dos modelos jurídicos : Adotada essa perspectiva integradora da atividade hermenêutica, uma abordagem que, de resto, decorre da unidade essencial da experiência jurídica, ganham relevo reflexões como as de Miguel Reale sobre as diretrizes de uma interpretação estrutural, cujas notas distintivas ele sistematizou em conferência de homenagem ao septuagésimo aniversário de nascimento de Recaséns Siches. Considerando que o ordenamento jurídico é uma totalidade orgânica em perene dinamismo; que as regras de direito, como todo produto históricocultural, encerram um motivo e um sentido consubstanciadores de certa intencionalidade; e que, diante da correlação essencial entre ato normativo e ato hermenêutico, lhe parecia absurdo ter de optar entre dois termos que são complementares o propósito inicial da lei e a sua possível adequação a valores e fatos supervenientes -, Miguel Reale sustentou que chegara a hora de reformular a tradicional compreensão da experiência normativa, para deixar de entendê-la como estrutural lógico-formal e passar a vivenciá-la em termos retrospectivos de fontes e prospectivos de modelos. Pois bem, em razão dessa nova compreensão da experiência normativa, operaram-se radicais mudanças nos domínios da hermenêutica jurídica, abandonando-se os antigos métodos ou critérios de interpretação que aprisionavam o aplicador do direito à estrita literalidade da lei -, para se adotarem pautas axiológicas mais amplas e flexíveis, não raro indeterminadas, que permitissem aos operadores do direito ajustar os modelos jurídicos às necessidades de um mundo cada vez mais complexo e, por isso, cada vez menos propício a toda forma de arrumação. Na esteira dessa viragem hermenêutica, mesmo sob o risco de se comprometerem os valores da estabilidade e da segurança jurídicas, alguns dos autodenominados juristas críticos muitos deles ideólogos sem consciência dialética, que não conseguem apreender a síntese dos contrários, até porque os assemelham aos contraditórios -, alguns desses pósmodernistas chegaram a sugerir, sem maior exame, que se trocasse a 6 Ibid., p
13 13 interpretação da lei pela concretização do direito e as inegabilidades dogmáticos pelas aporias (u)tópicas. Nesse contexto de crise, as diretrizes para uma interpretação estrutural da experiência jurídica no modo como apresentadas por Miguel Reale consubstanciam inegavelmente o mais completo inventário crítico das diferentes contribuições que foram sendo incorporadas à hermenêutica jurídica, um balanço a tal ponto abrangente que logrou retratar quase todas as correntes da teoria jurídica contemporânea, no particular aspecto das respostas que os juristas-filósofos entenderam adequadas para o problema do compreender enquanto dimensão essencial da existência humana. 7 A importância dessa abordagem assenta-se no fato de que não se pode compreender o fenômeno jurídico descolado de sua evolução histórico-cultural. Ademais, uma abordagem de cunho fenomenológico da experiência jurídica tem como principal objetivo evitar as explicações unilaterais ou reducionistas da realidade jurídica. Nesse sentido, sem deixar de considerar a importância de importantes escolas do direito, não se pode compreender a complexidade do fenômeno jurídico partindo-se, por exemplo, apenas de explicações ligadas ao Sociologismo Jurídico, ao Normativismo ou ao Moralismo Jurídico. Nas pegadas da hermenêutica estrutural ou interpretação estrutural, a norma inscrita no inciso II do art. 14 da LRF deve ser interpretada em sua atual realidade axiológica e teleológica, mormente em face do constitucionalismo contemporâneo. Em termos axiológicos, deve-se perscrutar se os valores que informaram o nascimento da lei ainda existem, bem como a possibilidade da confluência de novos valores que podem moldar uma nova normatividade sem alteração de seu texto. Destarte, partindo-se da convicção da complexidade do fenômeno jurídico, buscar-se-á a delineação da norma em comento em seu ambiente jurídico (caráter normativo), bem como sua ligação com as finanças públicas (caráter especulativo). Assim, a próxima seção cuidará de estabelecer o posicionamento da norma no mundo jurídico, especificamente no Direito Financeiro, bem como apresentar algumas ligações entre o Direito e a Economia, importantes para a elucidação do problema proposto. Aspecto importante é a configuração do momento especulativo e sua atualidade, buscando-se a compreensão atual do fenômeno normativo, tendo em vista a necessidade de uma constante análise prospectiva dos modelos jurídicos. 7 MENDES, Gilmar Ferreira et alii. Curso de Direito Constitucional. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p
14 14 É bem verdade que possíveis adeptos à tese do Governo Federal podem objetar que partindo da ideia de uma hermenêutica estrutural pode-se chegar a uma conclusão diversa, ou seja, que o excesso de arrecadação pode ser medida de compensação de renúncia de receita. Nesse sentido, é importante sempre deixar claro que uma hermenêutica estrutural é uma proposta de análise de qualquer realidade jurídica. A conclusão da não possibilidade de utilização do excesso de arrecadação surgirá a partir da análise da realidade global da experiência jurídica, tanto em termos retrospectivos quanto prospectivos. A conclusão buscará evidenciar que a posição do Governo Federal não se coaduna com a pauta normativa, porquanto não conforme aos valores e aos fins perseguidos pela LRF e pelo ordenamento jurídico como um todo. Defende-se no presente trabalho monográfico que, a partir da hermenêutica estrutural, a melhor solução para a interpretação do inciso II do art. 14 da LRF é a de que o excesso de arrecadação não é meio de compensação de renúncia de receita. Não se cuida de analisar propriamente se os excessos de arrecadação poderiam ser utilizados como medida de compensação, esta é outra discussão. Para tal desiderato, por exemplo, não se poderia olvidar a necessidade de criação de mecanismos de controle da utilização desses recursos. Assim, a adoção do presente modelo hermenêutico condiciona a forma de abordagem da realidade normativa em exame. Todavia, o resultado dessa investigação deve ser coerente não só com o pressuposto de um modelo hermenêutico, mas também com os argumentos jurídicos trazidos à colação. Fincada a linha de abordagem hermenêutica, serão apresentadas seções que demonstrarão a relevância do problema na Ciência Jurídica, mormente à luz do Direito Financeiro. A Ciência Econômica também será abordada, principalmente para se compreender as condicionantes para a adoção de um modelo de rigidez de equilíbrio fiscal. Dessa forma, é a partir da compreensão da realidade histórico-cultural que se poderá comprovar que o excesso de arrecadação não é medida de compensação para renúncia de receita.
15 15 2 DIREITO FINANCEIRO E ECONOMIA As normas referentes à LRF inserem-se no ambiente do Direito Financeiro, importante ramo do Direito. Sendo parte do Direito Financeiro comunica-se também com a Economia, mas propriamente com as finanças públicas. Enquanto no Direito sobreleva-se o caráter normativo, na Economia sobreleva-se o caráter especulativo. Para os fins do presente trabalho, não se deve confundir o Direito Financeiro com o Direito Tributário, tampouco o Direito Financeiro com a Ciência das Finanças Públicas. No presente estudo, a LRF é tratada como lei de Direito Financeiro. Nesse sentido, veja-se, por exemplo, o escólio de Hugo de Brito Machado, que no artigo Finanças Públicas: Fiscalização Financeira e Orçamentária, da obra Tratado de Direito de Direito Financeiro, Volume 2, assim diferenciou o direito tributário, o direito financeiro e a ciência das finanças públicas: O direito tributário regula a atividade financeira do Estado no pertinente à tributação. O direito financeiro regula toda a atividade financeira do Estado, menos a que se refere à tributação. A ciência das finanças públicas estuda a atividade financeira do Estado, como ciência especulativa, sob diversas perspectivas, informando o legislador e acompanhando a evolução do Direito, de sorte a que se obtenha o que mais conveniente se mostre ao desenvolvimento dessa atividade estatal. 8 Em relação às finanças públicas, José Afonso da Silva aponta que a Constituição Federal, em seu art. 163, informa que lei complementar disporá sobre finanças públicas, que, em seu entender é uma expressão de ciência especulativa e não normativa, e por isso tem como conteúdo o estudo especulativo não jurídico da despesa e da receita públicas, do orçamento e do crédito públicos; (...). 9 Deve-se também colocar que, em que pese à preocupação em apontar a ligação entre Direito e Economia, não se pode desconhecer, por exemplo, que a Ciência Econômica, da qual faz parte a Ciência das Finanças Públicas, e o Direito também se comunicam com outras áreas do conhecimento. 8 MARTINS, Ives Gandra da Silva. Tratado de Direito Financeiro. Volume 2 / Ives Gandra da Silva Martins, Gilmar Mendes e Carlos Valder do Nascimento (Coordenadores). São Paulo: Saraiva, 2013, p O autor do artigo aponta remissão a sua obra MACHADO, Hugo de Brito, Curso de direito tributário. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p DA SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 18ª ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 712.
16 16 Em relação à Economia, José Paschoal Rosseti informa que a Ciência Econômica passa do isolacionismo para adotar um enfoque multidisciplinar, tendo fortes correlações, por exemplo, com a Política, a Sociologia, a História, a Geografia e também com o Direito. O mesmo autor coloca a interdependência entre o Direito e Economia, veja-se sua opinião: Além de condicionada às características do espaço geográfico em que se localiza, à evolução Histórica e às alterações das bases institucionais e sociais, a atividade econômica mantém-se ainda ligada à estrutura jurídica do sistema. Esta ligação confere elevado grau de interdependência entre o Direito e a Economia, uma vez que compete à lei jurídica situar o homem, a empresa e a sociedade diante do poder político e do meio-ambiente definindo direitos e responsabilidades e também fixando as balizas dentro das quais poderá ser exercida a liberdade de ação de cada um dos agentes econômicos. Todos os fatos econômicos têm raízes e condicionamentos que os situam também na área específica do Direito. A ação econômica tem por sujeitos os indivíduos, as empresas e o setor governamental. Esses três sujeitos definem três diferentes esferas de interesse, cada uma das quais em conflito potencial com as duas outras. A liberdade de organização e de concorrência das empresas, bem como a liberdade de escolha dos indivíduos para o trabalho, o consumo e a acumulação, serão permanentemente ajustadas pela ordem jurídica, de tal forma que se conciliem os interesses e as responsabilidades de cada um. Reconhecidamente, nenhuma ordem econômica é possível sem que o Direito limite as liberdades em função das responsabilidades recíprocas, solucionando claramente os conflitos potenciais observados. 10 Defende, pois, o economista supracitado que a maior inter-relação entre Economia e Direito deve-se a uma maior participação estatal na ordem econômica, demandando regulamentação jurídica para a solução dos conflitos entre o setor governamental, as empresas e as famílias, em meio a uma nova concepção econômica. Do ponto de vista jurídico, e citando mais uma vez Miguel Reale, transcreve-se aqui lição que analisa a relação entre o Direito e as Ciências Afins, assim elucidando a relação entre o Direito e a Economia: Entre os fins motivadores da conduta humana destacam-se os relativos à nossa própria subsistência e conservação, tendo as exigências vitais evidente caráter prioritário. O primo vivere, deinde philosophari, antes viver e depois filosofar, é, a bem ver, um enunciado de Filosofia existencial, reconhecendo a ordem de urgência com que devem ser atendidas as necessidades ligadas à nossa estrutura corpórea. É claro que os atos dos heróis, dos sábios e dos santos, assim como de abnegados anônimos no campo das ciências e das técnicas, estão aí atestando o possível sacrifício de necessidades vitais em benefício de outros valores, mas a regra é a satisfação primordial dos interesses relacionados com a vida e o seu desenvolvimento. 10 ROSSETI, José Paschoal. Introdução à Economia. 16ª ed. São Paulo: Atlas, 1994, p
17 17 Esse tipo de ação, orientada no sentido da produção e distribuição de bens indispensáveis ou úteis à vida coletiva, é a razão de ser da Economia, cujo estudo já iniciaram nesta Faculdade, tornando-se dispensáveis maiores considerações. O que nos cabe analisar é apenas a relação entre o fenômeno jurídico e o econômico, inclusive dado o significado da concepção marxista da história na civilização contemporânea. Segundo o chamado materialismo histórico, o Direito não seria senão uma superestrutura, de caráter ideológico, condicionada pela infra-estrutura econômica. É esta que, no dizer de Marx, modela a sociedade, determinando as formas de Arte, de Moral ou de Direito, em função da vontade da classe detentora dos meios de produção. Em palavras pobres, quem comanda as forças econômicas, através delas plasma o Estado e o Direito, apresentando suas volições em roupagens ideológicas destinadas a disfarçar a realidade dos fatos. Os próprios marxistas mais abertos à crítica já reconheceram o caráter unilateral dessa colocação do problema, a qual peca inclusive do vício lógico de conceber uma estrutura econômica anterior ao Direito e independente dele, quando, na realidade, o Direito está sempre presente, qualquer que seja a ordenação das forças econômicas. Por outro lado, quando uma nova técnica de produção determina a substituição de uma estrutura jurídica por outra, a nova estrutura repercute, por sua vez, sobre a vida econômica, condicionando-a. Há, pois, entre Economia e Direito uma interação constante, não se podendo afirmar que a primeira cause o segundo, ou que o Direito seja mera roupagem ideológica de uma dada forma de produção. Há, em suma, uma interação dialética entre o econômico e o jurídico, não sendo possível reduzir essa relação a nexos causais, nem tampouco a uma relação entre forma e conteúdo. Rudolf Stammler, um dos renovadores da Filosofia do Direito contemporâneo, em obra célebre, publicada em fins do século passado, contrapunha-se ao materialismo histórico afirmando que, se o conteúdo dos atos humanos é econômico, a sua forma é necessariamente jurídica. Nada justifica o entendimento do Direito como forma abstrata e vazia casada a um conteúdo econômico, inclusive porque o Direito está cheio de regras que disciplinam atos totalmente indiferentes ou alheios a quaisquer finalidades econômicas. Como bem observa Ascarelli, a questão é bem outra, por ser próprio do Direito receber os valores econômicos, artísticos, religiosos etc., sujeitando-os às suas próprias estruturas e fins, tornando-os, assim, jurídicos na medida e enquanto os integra em seu ordenamento. Cabe, outrossim, ponderar que, assim como fator econômico atua sobre o Direito, este resulta também de elementos outros, de natureza religiosa, ética, demográfica, geográfica etc., o que demonstra a unilateralidade e a inconsistência de todas as teorias que, como a marxista, enxergam no homem apenas uma de suas múltiplas dimensões. Diríamos que o Direito é como um rei Midas. Se na lenda grega esse monarca convertia em ouro tudo aquilo em que tocava, aniquilando-se na sua própria riqueza, o Direito, não por castigo, mas por destinação ética, converte em jurídico tudo aquilo que toca, para dar-lhe condições de realizabilidade garantida, em harmonia com os demais valores sociais REALE, op. cit., p
18 18 Assim, pode-se entender que Direito e Economia, além de se inter-relacionarem dialeticamente, sofrem também a influência de outras condicionantes, como citado acima, de natureza religiosa, demográfica, ética, geográfica, histórica, política, sociológica, entre outras. Assim, a LRF é também resultado dessas condicionantes, devendo seus dispositivos ser interpretados e aplicados de acordo com a atualidade de outros contextos. No que tange à diferenciação específica entre Direito Financeiro e Ciências das Finanças, interessante trazer à colação a lição de Kiyoshi Harada, que em sua obra Direito Financeiro e Tributário, apresenta uma síntese dos conceitos de Ciência das Finanças Públicas e de Direito Financeiro, veja-se: CIÊNCIA DAS FINANÇAS E O ESTUDO DA ATIVIDADE FINANCEIRA SOB O ENFOQUE ECONÔMICO O conceito de Ciência das Finanças não é pacífico, ainda, na doutrina, porque esta não precisou os exatos limites do campo de suas investigações. Classicamente, seu objeto se exauria no estudo da atividade fiscal, consistente na arrecadação e aplicação de recursos para atingimento das finalidades do Estado. Mas, com o passar dos tempos, seu objeto foi-se alargando para abranger os efeitos extrafiscais da atividade financeira, colhendo elementos mercê dos quais os estadistas possam comandá-la, em diferentes sentidos, segundo diretrizes econômicas, políticas, morais e sociais, conforme ensinamento de Aliomar Baleeiro.... É fora de dúvida que se trata de uma ciência especulativa, não normativa. Tem por objeto o estudo da atividade financeira do Estado sob o ponto de vista teórico. É uma ciência informativa, pertencente ao ramo da Ciência Política, destinada a auxiliar o agente político na tomada de decisões sobre as questões mais variadas, abarcando inclusive o campo legislativo.... Podemos afirmar que a Ciência das Finanças tem por objeto o estudo teórico da atividade financeira do Estado, que se desdobra em receita, despesa, orçamento e crédito público, visando municiar os agentes públicos de elementos necessários à formulação da política financeira do Estado.... CONCEITO E OBJETOS DO DIREITO FINANCEIRO Segundo Regis Fernandes de Oliveira, a disciplina jurídica da atividade financeira do Estado denomina-se Direito Financeiro. Outros autores adotam a mesma conceituação. Para Carlos M. Giuliani Fonrouge, Direito Financeiro é o conjunto de normas jurídicas que regula a atividade financeira do Estado em seus diferentes aspectos: órgãos que a exercem, meios em que se exterioriza e conteúdo das relações que originam. Geraltdo Ataliba, por sua vez, conceitua o Direito Financeiro como ciência exegética, que habilita mediante critérios puramente jurídicos os juristas a compreender e bem aplicarem e bem aplicarem as normas jurídicas, substancialmente financeiras, postas em vigor. Podemos dizer que o Direito Financeiro é o ramo do Direito Público que estuda a atividade financeira do Estado sob o ponto de vista jurídico. Seu objeto material é o mesmo das Ciências das Finanças, ou seja, a atividade financeira do Estado que se desdobra em receita, despesa,
19 19 orçamento e crédito público. Enquanto estas estuda esses desdobramentos sob o ponto de vista especulativo, o Direito Financeiro disciplina normativamente toda a atividade financeira do Estado, compreendendo todos os aspectos em que se desdobra. Ambas as ciências têm o mesmo objeto, diferenciando-se uma da outra apenas pela forma pela cada qual uma delas estuda o mesmo fenômeno. Por isso, são ciências afins, que se distinguem pelo método de investigação científica peculiar a cada uma delas. Uma é ciência teórica; outra, ciência prática ou aplicada. 12 De maneira mais sintética, o próprio Kiyoshi Harada define o que seja o Direito Financeiro: é o ramo do Direito Público que estuda a atividade financeira do Estado sob o ponto de vista jurídico. Por seu turno, as Ciências das Finanças constitui-se em ciência especulativa, teorizando sobre a atividade financeira. 13 A razão da citação supra é evidenciar que o tema do presente trabalho pertence ao Direito Financeiro, importante ramo do Direito. Por seu turno, entender que a Ciência das Finanças Públicas, ramo da Economia, constitui-se em ciência especulativa ajuda na compreensão da Lei de Responsabilidade Fiscal. O tema deste trabalho, como já apontado, é a renúncia de receita, bem como as medidas de compensação. O art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal é que cuida da renúncia de receita. Assim, inicialmente, necessária uma incursão sobre as condicionantes da própria LRF, sua gênese e razão de existência, bem como sua realidade atual. 12 HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 23ª ed. São Paulo: Atlas, 2014, p HARADA, 2014, p. 17. Na mesma obra o autor aponta conceitos de outros autores. Assim, cita que para Regis Fernandes de Olivera a disciplina jurídica da atividade financeira do Estado denomina-se Direito Financeiro (OLIVEIRA, Regis Fernandes de (Coord.). Manual de direito financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, p. 16). Transcreve também que para Carlos M. Giulani Fonrouge, Direito Financeiro é o conjunto de normas jurídicas que regula a atividade financeira do Estado em seus diferentes aspectos: órgãos que a exercem, meios em que se exterioriza e conteúdo das relações que originam (Derecho financeiro. Buenos Aires: Depalma, 1970, p. 28.). Cita também a definição de Geraldo Ataliba que a tem como ciência exegética, que habilita mediante critérios puramente jurídicos os juristas a compreender e bem aplicarem as normas jurídicas, substancialmente financeiras, posta em vigor (Apontamentos da ciência das finanças, direito financeiro e tributário). São Paulo: Revista dos Tribunais, 1969, p. 50.
20 20 3 A LRF E O EQUILÍBRIO FISCAL A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) engloba um conjunto de normas voltadas para a gestão fiscal. Trata-se da Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de A Exposição de Motivos, elaborada pelos então Ministros de Estado do Orçamento e Gestão (Pedro Parente), da Fazenda (Pedro Sampaio Malan) e da Previdência e Assistência Social (Waldeck Ornélas) aponta os objetivos principais da proposta legislativa que seria encaminhada ao Congresso Nacional. Salutar, pois, a apresentação de alguns excertos: EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS DOS MINISTROS PEDRO PARENTE, PEDRO MALAN E WALDECK ORNÉLAS AO PRESIDENTE FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E.M. INTERMINISTERIAL N. 106/MOG/MF/MPAS, DE 13 DE ABRIL DE 1999 Excelentíssimo Senhor Presidente da República, Temos a honra de submeter à elevada consideração de Vossa Excelência Projeto de Lei Complementar que estabelece o regime de gestão fiscal responsável; dispõe sobre os princípios fundamentais e normas gerais das finanças públicas, conforme o art. 163 da Constituição; regula o art. 169 da Constituição e altera a Lei Complementar n. 64, de 18 de maio de Este Projeto integra o conjunto de medidas do Programa de Estabilização Fiscal PEF, apresentado à sociedade brasileira de 1998, e que tem como objetivo a drástica e veloz redução do déficit público e a estabilização do montante da dívida pública em relação ao Produto Interno Bruto da economia. (...) 5. Este Projeto de Lei publicamente conhecido como Lei de Responsabilidade Fiscal LRF também faz parte desse elenco de importantes inovações estruturais da Administração pública que, após aprovado, terá vigência num ambiente fiscal mais favorável, sedimentado pelos efeitos positivos do PEF, da reestruturação das dívidas dos Estados e Municípios, da reorganização do sistema bancário estadual, e de outras medidas de ajuste fiscal. 6. Entendemos que a combinação desse ambiente fiscal mais favorável com a aprovação de uma norma que estabelece princípios norteadores da gestão fiscal responsável, que fixa limites para o endividamento público e para expansão de despesas continuadas, e que constitui mecanismos prévios e necessários para assegurar o cumprimento de metas fiscais a serem atingidas pelas três esferas de governo, é a condição necessária e suficiente para a consolidação de um novo regime fiscal no País, compatível com a estabilidade de preços e o desenvolvimento sustentável. 7. O presente Projeto de Lei Complementar regulamenta os arts. 163 e 169 da Constituição e disciplina, de forma inovadora e abrangente, o conjunto de principais questões referentes aos efeitos macroeconômicos e fiscais decorrentes do uso dos recursos públicos. Abrangente, porque tal disciplina é válida para as três esferas de governo e para cada um dos seus definidores de uma gestão fiscal responsável, experiência que não tem precedente na