Direito Constitucional e Segurança Pública: evolução histórica e análise do atual modelo
Publicado por Rodrigo Blanco Galvão
A pesquisa tem como objetivo a investigação histórico-jurídica de nossas constituições no trato do tema da segurança pública, bem como realizar uma análise dos dispositivos de nossa atual constituição que tratam direta ou indiretamente da matéria. A pesquisa buscará entender a evolução histórica da temática da segurança pública através de nossas constituições e, paralelamente, apresentar o contexto histórico e os diversos entendimentos jurídicos que a matéria sofreu com o passar do tempo no que diz respeito ao direito constitucional.
Também é objetivo dessa pesquisa encontrar as razões políticas, históricas e sociais que levaram o constituinte a formular o atual modelo de segurança pública presente na constituição de 88, de modo a analisar mais profundamente seus dispositivos referentes ao tema. É dada uma especial atenção na questão das polícias civis e militares, de suas raízes históricas, suas competências e as diversas razões de não se configurarem como uma única corporação.
Ainda no elenco de objetivos, a pesquisa busca confrontar com o texto constitucional a realidade atual da segurança pública no país e o uso das Forças Armadas nas novas políticas de segurança, bem como a criação da Força Nacional de Segurança e suas competências.
Por fim, a pesquisa visará contribuir com um maior entendimento sobre o tema, de modo a oferecer um panorama atual e detalhado da matéria, e com o intuito de alargar as discussões sobre a segurança pública no âmbito constitucional.
Entende-se como "modelo constitucional de segurança pública" o Art. 144 do Capítulo II, Título V da Constituição Federal, no qual é elencada as forças policiais e suas respectivas competências.
"Novas políticas de segurança" são aquelas realizadas visando à ocupação de territórios dominados pelo crime organizado através do auxilio das Forças Armadas e da Força Nacional de Segurança. São as novas medidas adotadas em parcerias entre os entes federativos, que perdem um caráter local para se tornarem políticas nacionalizadas de segurança e combate ao crime, comumente acompanhadas por grandes operações com órgãos de segurança estaduais e federais integrados para ação de retomada e ocupação de territórios pelo Estado.
1 BREVE HISTÓRICO DA SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL
1.1 A COLÔNIA E O REGIME DAS ORDENAÇÕES FILIPINAS
Ao aportar suas naus e caravelas diante da nova terra tropical, imensa e povoada por povos indígenas que ora eram amistosos, ora bastante hostis, os portugueses, sedentos por recursos naturais diversos demandadas no mercado europeu, ficaram diante de um enorme problema logístico: como proceder a exploração de uma porção continental de terra desconhecida, estranha e que impunha riscos imensos a qualquer desbravador que dela quisesse extrair riquezas?
A colonização do Brasil foi uma enorme empreitada, sensivelmente marcada pelas decisões da coroa portuguesa ao longo de mais de três séculos.
A primeira dessas relevantes decisões foi a criação das chamadas Capitanias Hereditárias. Enormes porções do território fatiado foram distribuídas para poucos nobres portugueses que, sob um regime que hoje chamaríamos de "concessão", empreenderiam, com todos os ônus e riscos, a construção de fazendas, minas, explorações e qualquer atividade econômica que gerasse riqueza e propiciasse dividendos à metrópole. Junto com esses primeiros senhores de terra, veio a escravidão indígena, posteriormente a africana, para servirem de mão de obra a esta nova fronteira comercial.
Diversas são as consequências desse modelo de colonização na história do Brasil. O latifúndio, as castas privilegiadas de donos de terra riquíssimos contrastando com a miséria das multidões camponesas, os enormes abismos sociais e raciais existentes até hoje em nossa sociedade moderna têm raízes profundas nesse passado remoto.
O país, assim, forma-se no entorno de grandes fazendas produtoras de monoculturas. Um país rural e periférico, dependente de sua metrópole até para prover os insumos mais básicos.
Ainda que incipiente, o processo de urbanização ganha impulso ao longo dos séculos XXVI, XXVII e XXVIII, com importantes centros comerciais, como Olinda, São Luis, Salvador e Rio de Janeiro.
No século XXVIII ocorre um surto de urbanização com as atividades da extração de ouro e diamante na região de Minas Gerais, então território de São Paulo. O aparato burocrático-legal do Estado português aperfeiçoa-se para colher os tributos das novas minas que surgiam. Funcionários públicos da metrópole chegam à colônia para exercerem seu ofício. Legiões de migrantes chegam à região mineradora e cidades como Ouro Preto, Diamantina e São João Del Rey afloram no interior do país. O mercado consumidor interno cresce, assim como a produção de produtos básicos. A sociedade brasileira, apesar de extremamente estratificada, ganha algum dinamismo econômico e novos atores sociais surgem, como comerciantes, pequenos produtores rurais e até mesmo ex-escravos alforriados que acumulam fortunas, como a famosa Xica da Silva.
Em consequência desse novo ciclo, surgem novas estradas, ou "caminhos", ao longo do território, a fim de escoar a produção da zona mineradora para os portos do litoral. Junto com eles, o banditismo e todos os tipos de infrações ganham força.
1.1.1 As Guardas Municipais, As Ordenanças E Corpos De Milicias.
Em resposta aos infratores, bandidos e qualquer sujeito que assim fosse considerado, gozando da grande autonomia que as Ordenações Filipinas lhes concediam[1], as Câmaras Municipais criaram guardas do município, ou "Quadrilheiros", formados dos homens livres que patrulhem as ruas e locais de alcance da administração da Câmara "[...] E feitos assi os Quadrilheiros, ficarão escriptos no livro da Câmara pelo Scrivão della, para servirem tres annos com as quadrilhas, que lhes forem ordenadas"[2].
As guardas municipais, ordenanças ou corpo de milícias, como viriam a ser chamadas e divididos os corpos destacados dos "Quadrilheiros" não eram órgãos públicos tal como entendemos na modernidade. Eram particulares que trabalhavam para o Estado português, "[...] para que melhor se prendam os malfeitores [...]"[3], regidos pelas normas das Ordenações.
Havia milícias para patrulhas de portos, estradas, "caminhos", comarcas, "Parochias" e outros locais de interesse e segundo a conveniência e necessidade das administrações locais. Eram organizações descentralizadas, ainda que respondessem diretamente às Câmaras municipais.
No Brasil, as Ordenações Filipinas vigoraram até o advento da Constituição de 1824, que traria enormes inovações de como a segurança pública seria tratada no Império escravocrata que então emergia.
1.2 A CONSTITUIÇÃO DO IMPÉRIO, O FIM DAS MILÍCIAS E A CRIAÇÃO DO EXÉRCITO E DA GUARDA NACIONAL
Inspirada profundamente pelos ares do liberalismo, especialmente aquele que fundara o novo Estado francês, a Constituição de 1824, outorgada no dia 25 de março daquele ano, trás diversas e profundas mudanças no trato da segurança pública, ainda que não a aborde diretamente o tema em seu texto. Isso ocorre principalmente porque a carta funda o Estado brasileiro, até então um braço do Império português.
Como bem aponta WALKMER (1998, p. 109) "As duas primeiras constituições, elaboradas no século XIX [...] foram, portanto, imbuídas profundamente pela particularidade de um individualismo liberal-conservador [...]Sem sombra de dúvida, os textos constitucionais em questão configuram o controle político-econômico das oligarquias agroexportadoras"
Surgem novos órgãos em substituição àqueles do antigo regime colonial, como o Exército do Império e a Guarda Nacional. Na lei de 18 de agosto de 1931, que institui a Guarda Nacional, lê-se em seu artigo 140: "Art. 140. Ficam extinctos todos os corpos de Milicias, e Guardas Municipaes, e de Ordenanças, logo que em cada um dos municipios de que forem esses corpos, se tenham organizado as Guardas Nacionaes."[4]
Assim, o Estado brasileiro passa a deter o papel de prover a segurança pública, de modo mais centralizado, regime que seria reproduzido, com modernizações, nos textos constitucionais seguintes, próprios de um Estado moderno que deixa a vida de colônia de potência absolutista para trás, e legando uma parte importante da história do constitucionalismo brasileiro..
1.3 AS CONSTITUIÇÕES REPUBLICANAS
O Brasil teve ao todo seis Constituições em sua República, algumas democráticas, outras ditatoriais, casa das cartas de 1937 e 1967.
Em todas há um padrão do modo de trato da segurança pública. Desenha-se a responsabilidade maior dos estados no trato do tema, legando à União apenas as competências de defesa e crimes de ordem federal, tal como delineado em nossa atual Constituição.
Como bem aponta WALKMER (1998, p. 111) "A constituição de 1934 [...] caracterizou-se por ser um pacto político híbrido, sem unidade ideológica [...] a Constituição de 1937, inspirada no fascismo europeu, instituiu o autoritarismo corporativista do Estado Novo e implantou a ditadura do executivo "
Esse modelo de 1937 seria reproduzido com os militares em 1969, com graves consequências para os direitos humanos e no trato da segurança pública, agora, tratada como segurança de Estado.
Era justamente esse modelo ditatorial e centralizador que a nova Constituição por vir deveria enfrentar, humanizando o Estado, trazendo o conceito de segurança pública cidadã e, ao mesmo tempo, acomodar os lobbys e interesses escusos dos antigos poderosos do regime que ruía.
2. DO ATUAL MODELO CONSTITUCIONAL DA SEGURANÇA PÚBLICA
2.1 DEFINIÇÃO DE SEGURANÇA PÚBLICA
A Constituição de 1988 é a primeira a dedicar um capítulo ao tema da segurança pública.
A segurança é um direito previsto no artigo 5 º da Constituição e como um direito social no artigo 6º. O artigo 144, assim, embasa o funcionamento, a execução e as diretrizes básicas de como esse direito fundamental será garantido pelo Estado.
Sendo a segurança um direito individual e também social, "não há, pois, como desassocia-las, já que não há como existir segurança da comunidade sem que haja segurança individual" (DONIZETTI, 2011, p.58)
Para Gislene Donizetti Gerônimo, "a norma constitucional tem dupla função". A primeira "estabelece o direito à segurança como garantia fundamental e social", enquanto que a segunda é atribuir "competência para legislador sobre a organização e funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública" (2011, p.58). Ou seja, o texto constitucional assume a missão de reconhecer a segurança enquanto direito e dizer como o Estado assegurar esse direito, através de seus órgãos e competências delimitadas.
Não há na doutrina brasileira um conceito fechado e pacificado do que venha a ser Segurança Pública.
O que se observa em todos os estudos que se debruçam sobre o tema é que esse conceito está umbilicalmente ligado à outro, chamado de "ordem pública".
O que é ordem pública e qual sua relação com o conceito constitucional de segurança pública?
O atual modelo constitucional emergido do contexto de redemocratização da constituinte de 88 está vinculado ao termo "Segurança Pública", que confere o título ao Capítulo III do Título V de nossa Constituição.
É preciso, portanto, compreender o que este termo significa antes de analisarmos o artigo 144 e incisos, único artigo presente nesse capítulo, que elenca as funções das forças de segurança e suas competências.
No mundo jurídico, a palavra "segurança" assume diversos significados, como AFONSO (2007, p.635) bem aponta: "assume o sentido geral de garantia, proteção, estabilidade de situação ou pessoa em vários campos, dependendo do adjetivo que a qualifica".
Segundo o mesmo Autor, "Segurança Pública" diz respeito à manutenção da ordem pública interna. Por conseguinte, aqui se revela a necessidade de mais uma definição. Se segurança pública diz respeito à manutenção da ordem pública, significa dizer que "ordem pública será uma situação de pacífica convivência social, isenta de ameaça de violência ou de sublevação que tenha produzido ou que supostamente possa produzir, a curto prazo, a prática de crimes" (AFONSO, 2007, p. 635).
Portanto, temos que a segurança pública é o conjunto de medidas e garantias que assegurem a manutenção da ordem pública, traduzindo-se em um convívio pacífico e harmônico entre os membros da sociedade, ou que
consiste numa situação de preservação ou restabelecimento dessa convivência social que permite que todos gozem de seus direitos e exerçam suas atividades sem perturbações de outrem, salvo nos limites de gozo e reivindicação de seus próprios direitos e defesa de seus legítimos interesses. (AFONSO, 2007, p.635).
DONIZETTI (2011, p.57) aponta a dificuldade de se definir com clareza o que segurança pública e ordem pública querem dizer, e qual relação os dois termos tem entre si. Sabe-se, somente, que estão diretamente ligados.
Assim, citando o mesmo Professor José Afonso da Silva, define segurança pública como " a manutenção da ordem pública interna e atividade de vigilância, preservação e repressão das condutas delituosas" (2011, p.56)
Temos que em nossa Constituição
A segurança pública é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio através da Polícia Federal, da Polícia Rodoviária Federal, da Polícia Ferroviária Federal, das Polícias Civis, das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares (art. 144).
2.2 AS POLÍCIAS DE SEGURANÇA
O poder de polícia se estende em todas as áreas do direito, desde o direito penal até o tributário. Este poder diz respeito à competência estatal de fiscalizar, registrar ou expedir determinado ato.
Segundo AFONSO (2007, p. 635), o poder de polícia se divide em dois ramos principais "pelo quê a polícia se distingue em administrativa e de segurança, esta compreendendo a polícia ostensiva e a polícia judiciária" (grifo do autor).
As polícias de segurança são os objetos presentes do artigo 144 e aquelas que dizem respeito à segurança pública. Entende-se como polícia ostensiva as Polícias Militares de cada estado, que tem por objetivo "a preservação da ordem pública e, pois, as medidas preventivas que em sua prudência julga necessárias para evitar o dano ou o perigo para outras pessoas" (AFONSO, 2007, p.636)
As polícias judiciárias são as polícias civis, também de competência de cada estado da federação em conjunto com a União, cuja razão de existir é apurar, investigar e apontar autoria dos crimes cometidos, ou
tem por objetivo precisamente aquelas atividades de investigação, de apuração das infrações penais e indicação de sua autoria, a fim de fornecer elementos necessários ao Ministério Público em sua função repressiva das condutas criminosas, por via de ação penal pública (AFONSO, 2007, p. 636).
Nossos constituintes adotaram o entendimento de que segurança pública não é apenas uma atribuição de polícia repressiva, uma vez que o texto constitucional reza que a segurança é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos (art. 144), acolhendo, assim, a concepção do "I Ciclo de Estudos sobre Segurança". Sobre isso, AFONSO (2007, p.636), citando a Revista da PMERJ de outubro de 85, "25 sugestões para uma Polícia melhor" diz que essa concepção advoga
que a questão de segurança seja discutida e assumida como tarefa e responsabilidade permanente de todos, Estado e população. Daí decorre também de outras teses daquele certame, tal como a de que "se faz necessária uma nova concepção de ordem pública, em que a colaboração e a integração comunitária sejam os novos e importantes referenciais"; e a de que "(...) a amplitude da missão de manutenção da ordem pública, o combate à criminalidade deve ser inserido no contexto mais abrangente e importante de proteção da população", o que requer a adoção de outro princípio ali firmado, de acordo com o qual é preciso "adequar a Polícia às condições exigências de uma sociedade democrática [...]" (grifo nosso).
Temos, portanto, que a concepção de segurança pública de nossa Constituição é, em tese, embasada na ideia de uma sociedade democrática e cidadã, contrapondo-se à antiga forma de observar a problemática da ordem pública como uma questão de segurança de Estado, típica de regimes ditatoriais e que deu sustentação às forças de segurança durante o período de repressão política.
Para MORAES (2008, p. 794) " A multiplicidade dos órgãos de defesa da segurança pública" se faz presente em nossa Constituição para atender "dupla finalidade: o atendimento aos reclames sociais e a redução da possibilidade de intervenção das Forças Armadas na segurança interna."
Ocorre que o modelo adotado pelo constituinte consagra o modelo anterior de segurança, criado pela ditadura civil-militar, pelo menos em sua forma militarizada e repressiva de lidar com a questão da criminalidade e a paz pública. Sobre essa aparente contradição, BICUDO (2000, pag.97) explica que
O artigo 144, §§ 4º, 5º e 6º da Constituição Federal institucionalizou o modelo imposto pelo decreto 1.072, de 30 de dezembro de 1969, que extinguiu as guardas civis em todo o país, anexando-as às força militares estaduais existentes, então chamadas genericamente de "Forças Públicas".[...]Sob esse aspecto, os constituintes de 1986 não quiseram ou, provavelmente, não puderam enfrentar o desafio de desmontar por inteiro os fundamentos de uma ditadura que então se desfazia. Ao invés, consolidaram a existência de uma Polícia Militar autoritária e arbitrária, cuja atuação contava com a complacência de uma justiça corporativa que tornava impunes as violações das normas de direitos humanos contempladas, explicitamente, no pórtico da Constituição promulgada em 1988, como o fundamento mesmo do Estado Democrático de Direito.
Observa-se com clareza, a partir da análise de Hélio Bicudo, que as razões das forças de segurança estaduais assumirem a configuração de duas corporações distintas, separadas em sua hierarquia, carreiras e funções, são eminentemente políticas, não se justificando por qualquer motivo "técnico" ou mesmo ideológico.
Na realidade, Helio Bicudo denuncia uma forte pressão sobre a Constituinte pela manutenção do modelo vigente, muito por motivações de corporativismo, conservadorismo do constituinte e uma forte pressão das Forças Armadas, temerosas do completo desmonte do aparato repressivo por elas montado. Como bem aponta FABRETTI (2013, p. 123), ocorreram manobras políticas para o controle da subcomissão que foi incumbida de redigir o texto relativo à Segurança Pública, que teve como consequência
concentrar na mesma subcomissão os principais temas de interesse das Forças Armadas: garantir sua missão constitucional, a manutenção do serviço militar obrigatório,, a preservação de uma jurisdição especial para crimes militares, o veto ás propostas de criação e um Ministério da Defesa, e a manutenção das polícias militares e sua subordinação ao exército. (grifo nosso)
Natural que em um país que emergia de um processo longo de redemocratização, forças do antigo regime convergiriam para a constituinte, e assim disputassem o controle das subcomissões a fim de defender determinados interesses. Embora o controle das subcomissões que resultaram no art. 144 tenha sido controlada pelos interesses das Forças Armadas, houve debate sobre o assunto.
Segundo FABRETTI (2013, p.126 e 127), dividido em duas concepções muito distintas: uma visão belicista de segurança, que enxerga o território e os cidadãos como potenciais inimigos da ordem pública e, principalmente, do estado, e a visão de segurança como um "serviço público", isto é, o cidadão como um ser digno de proteção a ser recebida do estado, afim de manter sua integridade e plenas condições de exercer sua cidadania sem prejuízo causado por terceiros. Segundo o mesmo autor (p. 127), a Constituição
não optou expressamente por nenhum dos dois modelos, pois, se por um lado concebeu a segurança pública como 'um direito e responsabilidade de todos' que tem por finalidade a preservação da ' incolumidade das pessoas e do patrimônio', o que aproximaria da perspectiva de segurança como prestação de um serviço público ao cidadão, por outro lado manteve a militarização de parte relevante da polícia, que embora subordinadas aos governos estaduais, continuam como ' forças auxiliares e reservas do Exército (art. 144, parágrafo 5º)
Esta dualidade entre as polícias civis e militares, bem como sua eficácia, presentes na competência dos Estados, é, desde a promulgação da Constituição, um dos maiores debates na área de segurança pública no país.
O atual modelo constitucional de segurança pública é fruto de uma histórica centralização política na formação do estado brasileiro, observável nas constituições que antecederam a carta de 1988, bem como fruto de uma visão repressiva no tratamento da questão de segurança, com forte viés militarista e autoritário por parte do Estado.
2.3 A ORGANIZAÇÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA
O artigo 144 da Constituição elenca e define quais são os órgãos responsáveis pela segurança pública em todo o território nacional. Mais que isso, o texto deixa claro as atribuições e competências de cada ente federativo na questão da segurança, apontando as responsabilidades de cada unidade da federação, visando o pacto federativo e reafirmando o princípio de a segurança pública ser um direito e responsabilidade de todos.
A priori, observa-se um esforço de reafirmar o princípio federativo de nossa Constituição. Cabe à União competências de matérias muito específicas, delimitadas com rigor pelo texto de lei, de tal sorte que qualquer caso que se afaste dessas competências elencadas, restará a competência dos Estados. São estes últimos os responsáveis por organizar a segurança pública.
Como bem ensina AFONSO (2007, p. 637) "Tanto é de sua responsabilidade primária o exercício dessa atividade que, se não a cumprirem devidamente, poderá haver ensejo de intervenção federal, no termos do art. 43, III [...]".
Dessa forma, quando a Constituição afirma que a Lei disciplinará esses órgãos de segurança, significa dizer que a lei estadual o fará, enquanto que a lei federal restará disciplinar de forma mais restrita o tema, dentro de sua competência mais limitada, ou seja, as polícias federais (Ferroviária, Rodoviária e Federal).
Cabe aos Estados, portanto, a maior parte da responsabilidade da manutenção da ordem pública e garantia do direito á segurança e da paz social. E o fazem através de dois órgãos de polícia de segurança que, como vimos, são de competências distintas e complementares, ostensiva e judiciária.
Neste ponto há uma ressalva. Embora os estados fiquem com a maior competência de organizar o corpo normativo e organizacional referente à segurança pública, à União cabe normas gerais do tema, mencionadas nos artigos 22, XXI e 24, XVI, que tratam, respectivamente, das Polícias Militares e Polícias Civis[5].
O art. 144[6] da Constituição Federal, como dito, enumera os órgãos responsáveis pela Segurança Pública, bem como a competência de cada ente federativo em relação à formação e manutenção desses órgãos.
Analisemos cada um desses órgãos elencados no art. 144.
2.3.1 Polícia Federal
A Polícia Federal é assim chamada por se tratar da polícia judiciária da União. Segundo AFONSO (p.638) é função primordial é "exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União". A Polícia Federal está vinculada diretamente e é órgão permanente do Ministério da Justiça, e tem, por óbvio, sede na Capital Federal.
Destina-se a apurar crimes infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União, de suas entidades autárquicas e suas empresas públicas, bem como aqueles crimes de dimensões interestaduais ou internacionais e exijam investigação coordenada e uniforme.
Também é função da polícia federal prevenir e reprimir o tráfico ilícito de substancias entorpecente e drogas diversas. São os crimes de contrabando e descaminho típicas ocorrências de atuação da Polícia Federal.
Por fim, cabe à Polícia Federal ser a polícia de fiscalização marítima, aeroportuária e das fronteiras do território nacional.
2.3.2 Polícia Rodoviária Federal
Esse órgão tem como objetivo o patrulhamento ostensivo das estradas federais - somente estas – embora colabore, por vezes, com a fiscalização nas rodovias estaduais, através de convênios.
A Polícia Rodoviária Federal era até o ano de 1990 subordinada ao antigo DNER (Departamento Nacional de Estradas de Rodagem), atual DNIT. Tal situação jurídica mudou com a publicação da Lei nº 8.028, de 12 de abril de 1990 que fez com que essa polícia passasse a ser subordinada ao Ministério da Justiça.
Suas competências, além daquelas definidas pela Constituição Federal, são dadas pela Lei nº 9503 (O Código de Trânsito Brasileiro), pelo Decreto nº 1655, de 3 de outubro de 1995 e pelo seu regimento interno, aprovado pela Portaria Ministerial nº 1.375, de 2 de agosto de 2007.
2.3.3. Polícia Ferroviária Federal
Nunca foi regulamentada, apesar de sua previsão constitucional. Aponta-se como causa de sua não implementação a falência do sistema ferroviário nacional à partir da década de 50, quando o país optou por um modelo rodoviarista de transporte pelo território, legando às ferrovias o abandono e sucateamento.
2.3.4 Polícia Civil
Trata-se de um órgão estadual de polícia judiciária. Dirigida por delegado de carreira, as polícias civis de cada estado ficam com a maior parte da competência de investigação e apuração de infrações penais, uma vez que sua atuação alcança todos os delitos, salvo aqueles de competência da Polícia Federal e os crimes militares.
Estão subordinadas ao executivo estadual. Suas carreiras são organizadas conforme a constituições Federal e Estadual.
A polícia civil tem dever de atender as requisições dos cidadãos, judiciário e Ministério Público nas atividades relacionadas à sua função.
2.3.5 Polícia Militar
A Polícia Militar é o órgão mais presente e visível dentro do aparto de segurança pública montado pela Constituição – e o mais polêmico.
Cabe à Polícia Militar o policiamento ostensivo e a "preservação da ordem", segundo nossa Constituição. Essa polícia tem a função de coerção imediata dos delitos, tumultos e reprender desordens que afetem a paz social.
Segundo DONIZETTI (2011, p.77) "Seu objetivo" enquanto corporação policial, "é demonstrar a presença policial nas ruas", ou seja, fazer-se presente como órgão mantenedor da ordem e repressivo, "de modo a inibir e reprimir a prática criminal".
A mesma autora (p.76) afirma que a função da Polícia Militar se divide em duas frentes: "Uma é a preservação da ordem pública, isto é, da paz interna, com a salvaguarda da incolumidade da pessoa e do patrimônio. Outra, o policiamento ostensivo, o que na verdade", observa, "já estaria abrangido na tarefa de preservação da ordem pública".
Importante destacar que a maior peculiaridade deste tipo de destacamento policia e que, segundo a Constituição, as Polícias Militares são forças auxiliares das forças armadas. Significa dizer que, em momentos de crise de estado, envolto num conflito externo, as Polícias Militares convertem-se em destacamentos de combate sob as ordens das Forças Armadas.
2.3.6 Guardas Municipais
As "polícias municipais", ou órgãos policiais subordinados às Câmaras Municipais foram comuns durante os períodos Colonial e Imperial da história brasileira. O constituinte optou por não reproduzir esse modelo.
José Afonso da Silva (p.639) nos conta que "Os constituintes recusaram várias propostas no sentido de instituir alguma forma de Policia Municipal." A consequência disso, afirma,
os municípios não ficaram com qualquer responsabilidade específica pela segurança pública. Ficaram com a responsabilidade por ela na medida em que, sendo entidades estatais, não podem eximir-se de ajudar os Estados nessa função. Contudo, não se lhes autorizou a instituição de órgãos policiais de segurança, a menos ainda de polícia judiciária.
Em relação às atividades que margeiam as competências principais da Polícia Militar, Afonso (p.639) afirma que "Quanto às funções auxiliares do policiamento ostensivo, só serão admissíveis aquelas que se refiram a aspectos estatísticos" e exemplifica, "como atendimento e orientação em postos policiais da Polícia Militar e sob orientação desta".
São funções das guardas municipais, conforme a Constituição, proteger os bens, os serviços e as instalações do município, conforme disposto em lei.
As Guardas Municipais são órgãos facultativos ao ente municipal. Quanto a está atividade principal, Afonso da Silva aponta que "Aí, certamente, está uma área que é de segurança pública: assegurar a incolumidade do patrimônio municipal, que envolve bem de uso comum do povo, bens de uso especial e bens patrimoniais" e destaca, "mas não é de polícia ostensiva, que é função da polícia militar". (p. 639)
2.4 O MODELO CONSTITUCIONAL EM XEQUE
Frente a esse modelo adotado, o Brasil passou pelas suas primeiras décadas de democracia restabelecida com um acentuado crescimento dos números referentes à criminalidade e violência, tanto da parte dos criminosos quanto da parte do Estado, sensivelmente de seu braço armado mais atuante, a Polícia Militar.
O atual modelo está se mostrando limitado diante das novas políticas de segurança, uma vez que faltam previsões constitucionais para os novos protagonistas do combate a violência e crime organizado, qual seja, as Forças Armadas e a Guarda Nacional de Segurança.
Paralelo a essa situação, foram constantes as crises nas polícias civis e militares de vários estados, inclusive com confrontos diretos entre as duas corporações, como ocorreu nos Estados de São Paulo, Bahia e Pernambuco nos últimos anos, inclusive em greves recentes que causaram caos urbano, ondas de saque e aumento vertiginoso no número de crimes violentos, grande parte motivado por disputas de organizações criminosas pelo controle de determinada área, a revelia do poder público.
Quando observamos as políticas recentes impulsionadas pelo Governo Federal, resta evidente que os órgãos responsáveis pela manutenção da ordem pública não são vistos como suficientes para reprimir e combater as grandes organizações criminosas ou mesmo o criminoso comum.
Novos protagonistas surgem nesta "guerra" ao crime. São eles a Força Nacional de Segurança e as Forças Armadas, e seu objetivo passa a ser a "conquista" e ocupação de áreas ocupadas pelo tráfico e restabelecimento da ordem. Ordem esta que muitas vezes é quebrada pelas próprias corporações que deveriam defendê-la, como foi o caso da greve da Polícia Militar do Estado de Pernambuco, a qual se fez necessário a presença da Força Nacional de Segurança para patrulhar as ruas enquanto os policiais buscavam negociar suas reivindicações junto ao governador. Casos semelhantes ocorreram no Rio de Janeiro e na Bahia.
Mas o que a Constituição tem a dizer sobre essas novas políticas? Onde, no esquema que o artigo 144 nos apresenta, as Forças Armadas se encaixam? Qual é o papel da Força Nacional de Segurança em todo esse contexto?
Está claro, diante de uma análise atenta, que o modelo Constitucional fechado de segurança pública entrou em xeque.
Por isso, vamos nos debruçar sobre o papel constitucionalmente definido das Forças Armadas e as possibilidades de sua orientação dentro do campo da segurança pública, no trato com os cidadãos e no combate às organizações criminosas paramilitares de ocupação de territórios.
Além das Forças Armadas, analisemos o papel da Força Nacional de Segurança, desde sua criação legal, com foco nos embasamentos constitucionais para sua efetivação.
[1] Ordenações Filipinas – Livro I
Titulo LXVI: Dos Vereadores; Titulo LXVII: Em que modo se fará a eleição dos Juízes, Vereadores, Almotaces, e outros oficiais[..];Titulo LXXI: Do Escrivão da Câmara; Titulo LXXII: Do Escrivão da Almotaceria; Titulo LXXIII: Dos Quadrilheiros; Titulo LXXIV: Dos Alcaides Móres; Titulo LXXV: Dos Alcaides pequenos das Cidades e Vilas
[2]Ordenações Filipinas - Livro 1 Tit. 73: Dos Quadrilheiros
[3] Ordenações Filipinas - Livro 1 Tit. 73: Dos Quadrilheiros
Leii 18 de agosto de 1931, Congresso Nacional.
[5] Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
[6] Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:I - polícia federal;II - polícia rodoviária federal;III - polícia ferroviária federal;IV - polícias civis;V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a:I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;II - prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.§ 2º A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais. § 3º A polícia ferroviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais. § 4º - às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.§ 5º - às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil.§ 6º - As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.§ 7º - A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades.§ 8º - Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.§ 9º A remuneração dos servidores policiais integrantes dos órgãos relacionados neste artigo será fixada na forma do § 4º do art. 39.
Rodrigo Blanco Galvão
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