''A boa governança se faz com o esforço de todos:
alta administração comprometida, agentes públicos envolvidos
e cidadãos interessados em mudar a realidade do serviço
público em prol do bem comum.''
Segundo o Decreto nº 9.203, de 22 de novembro de 2017, que dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, governança no setor público é um conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade.
Esse conceito é pautado no "Referencial Básico de Governança Aplicável a Órgãos e Entidades da Administração Pública", do Tribunal de Contas da União (TCU), que, por sua vez, utilizou como referenciais teóricos recomendações da literatura especializada e de organizações internacionais, notadamente da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), que sintetizam as melhores práticas de governança.
A necessidade de criar uma política de governança no setor público surgiu da percepção de que era necessária uma condução integrada e coerente das diversas iniciativas setoriais isoladas em vários entes públicos e que, por meio da fixação de alguns mecanismos considerados importantes, essa práticas poderiam ser aprimoradas e difundidas, gerando maiores resultados para os cidadãos.
De forma muito simples, entendo que a governança no serviço público tem o propósito de identificar as necessidades dos cidadãos e ampliar os resultados esperados.
Como foram as suas experiências na Secretaria-Executiva de Governança do Governo do Distrito Federal e na Presidência da República?
Na Secretaria-Executiva de Governança do Governo do Distrito Federal tive a oportunidade de trabalhar na elaboração do Decreto nº 39.736, de 28 de março de 2019, que estabeleceu a Política de Governança Pública e Compliance, bem como a instituição de programas de integridade no âmbito do Poder Executivo do Distrito Federal. Esse normativo foi inspirado no Decreto nº 9.203/2017, que dispõe sobre a política de governança pública do governo federal.
Estava previsto no Plano de Governo a criação de uma política de integridade e compliance. Com auxílio de uma equipe multidisciplinar, formada por integrantes competentes, técnicos, com muita experiência na administração pública federal e distrital, foi possível iniciar um trabalho na construção de um modelo de governança pública e integridade adaptada para a realidade do Distrito Federal.
É importante destacar que cada órgão e cada entidade deve possuir um modelo próprio de governança pública baseado nas suas peculiaridades e deve contar com o apoio da alta administração. Partindo dessa premissa, foi elaborada uma estratégia de sensibilização dos gestores através de reuniões, cursos e capacitações, contando inclusive com o apoio de órgãos federais, como o Tribunal de Contas da União. A equipe também buscou levantar boas práticas no âmbito das entidades públicas distritais. É possível destacar os mecanismos de gestão utilizados pelo Corpo de Bombeiros do Distrito Federal e a política de integridade implementada no Hemocentro. Acredito que lançamos uma semente da boa governança no governo do Distrito Federal.
Na Presidência da República trabalhei na Comissão de Ética Pública da Presidência da República (CEP) e na Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Públicas Governamentais na Casa Civil da Presidência da República (SAG).
Na CEP, tive oportunidade de fazer visitas técnicas em instituições públicas federais, organizar e coordenar cursos ligados à gestão da ética, levantar boas práticas realizadas pelas comissões de ética locais, conhecer os normativos e precedentes ligados ao tema.
Na SAG, tive a oportunidade de estudar melhor o Decreto nº 9.203/2017, participar da coordenação técnica do Guia da Política de Governança Pública[1], auxiliar na estruturação da página da internet de Governança da Casa Civil, consolidar as recomendações do Comitê Interministerial de Governança. Trabalhei também na transição de governo, na elaboração Agenda dos 100 dias, no acompanhamento das ações prioritárias e na capacitação dos novos gestores públicos.
Tanto na CEP como na SAG, tive oportunidade de fazer networking com pessoas comprometidas com a integridade e com a boa governança.
Aprendi, nos lugares que passei e com as pessoas que estudam o assunto, que a boa governança se faz com o esforço de todos: alta administração comprometida, agentes públicos envolvidos e cidadãos interessados em mudar a realidade do serviço público em prol do bem comum. Percebi que para a consolidação de uma Política de Governança e Integridade faz-se necessário um trabalho contínuo e a longo prazo, pois exige mudança de cultura e maturidade institucional.
[1]https://www.gov.br/casacivil/pt-br/centrais-de-conteudo/downloads/guia-da-politica-de-governanca-publica.
Creio que o maior desafio para a implementação da governança no setor público é a sensibilização da alta administração sobre a importância da sua instituição contar com uma Política de Governança Pública e Compliance. Os gestores com poder decisório precisam dar apoio efetivo para a execução das ações necessárias para essa implementação, chamado de "tom do topo". Não adianta a organização contar apenas com um normativo que prevê a criação da Política ou de um Comitê de Governança "pro forma", por exemplo, só para constar no papel e para os órgãos de controle.
Também é preciso compreender que órgãos e entidades têm características, objetivos e níveis de maturidade institucional distintos. Dessa forma, não caberia uma solução única para a implementação da governança a partir de um modelo genérico e universal. Por isso, a equipe responsável pela implementação dessa política na instituição ou ente federativo precisa estudar a realidade daquela organização para realizar as adequações e particularizações necessárias.
Outrossim, é preciso envolver todos os agentes públicos (desde o mais alto agente político até um funcionário público na parte mais remota do país) na construção dessa política. Portanto, o setor público deve se preocupar com a forma como recruta, recompensa e gerencia seus funcionários se quiser ser capaz de desenvolver uma boa governança para os cidadãos, já alertava Guy Peters no supramencionado Guia da Política de Governança Pública. É importante investir fortemente em capacitações, cursos, treinamento de todos.
O trabalho de coordenação das ações de governo também não é fácil. Recomenda-se a criação de uma unidade própria, com infraestrutura adequada e autonomia, responsável pelo monitoramento das ações e a coordenação, gestão dos comitês de governança.
Em última análise, o cidadão precisa entender que a boa governança é crucial para qualquer sociedade que deseje promover seu desenvolvimento econômico e o bem-estar de seu povo. Ressalta-se que todo mundo pode contribuir na medida das suas possibilidades e capacidades para alcançar esse propósito.
Nesse sentido, creio que a criação de redes de fomento e disseminação de boas práticas de governança e integridade são muito bem-vindas.
O Decreto nº 9.203/2017, que dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, completará, em breve, 3 anos. Qual o balanço que podemos fazer sobre a implementação desse normativo?
O Decreto nº 9.203, de 2017, teve um papel importante nesses 3 anos da sua publicação, uma vez que serviu como principal elemento para a criação de um arcabouço institucional capaz de direcionar a atuação estatal por diferentes contextos.
O conceito de governança, que orientou a estruturação do Decreto, serviu como ponto de partida para a formação de um consenso mínimo acerca do tema, com a indicação de um conjunto inicial de referências de boas práticas e a delimitação de um objetivo no setor público. Percebo que, depois desses anos, esse conceito está mais difundido e caminhando para uma uniformização de entendimento, uma vez que o Decreto é constantemente citado em manuais, publicações, capacitações e cursos ministrados no Brasil todo.
O Decreto também foi utilizado como modelo para a criação da política de governança de vários entes federativos, vide a publicação do Decreto nº 39.736, de 28 de março de 2019, que estabeleceu a Política de Governança Pública e Compliance, bem como a instituição de programas de integridade no âmbito do Poder Executivo do Distrito Federal.
Nesses últimos anos, também é visível que a administração pública tem caminhado gradualmente no sentido de incorporar e aplicar as melhores práticas de governança. A criação dos Comitês de Governança é um exemplo disso.
Reitero que a consolidação de uma Política de Governança e Integridade pressupõe um trabalho contínuo e a longo prazo, pois exige mudança de cultura e maturidade institucional.
Como a política de governança instituída por meio do Decreto nº 9.203, de 2017, é restrita ao Poder Executivo federal, acredito que seria importante que o projeto de Lei nº 9.163, de 2017, fosse aprovado pelo Congresso Nacional, permitindo que todos os demais Poderes e entes federativos fossem orientados pelo mesmo conjunto de princípios e diretrizes, fortalecendo a coerência de políticas e programas.
Qual a importância das assessorias jurídicas no fomento à governança dos órgãos públicos? E qual é o papel da Advocacia-Geral da União nesse contexto?
Na época em que estava trabalhando na Casa Civil da Presidência da República, tive oportunidade de atuar na coordenação técnica do Guia da Política de Governança Pública. O item 6.5 do Capítulo VI dispõe sobre o papel das assessorias jurídicas, ressaltando a relevância dessa atuação para o sucesso da política de governança pública.
Esclarecemos, no referido Guia, que as assessorias jurídicas podem desempenhar um papel relevante para o sucesso da política de governança, posto que essa atuação ultrapassa o mero controle formal da legalidade dos atos administrativos. As assessorias jurídicas podem auxiliar a administração pública no desenvolvimento de políticas mais efetivas a partir de uma constante melhoria regulatória. Para tanto, compete aos assessores jurídicos serem partes ativas na construção de soluções jurídicas mais adequadas ao cumprimento dos objetivos da organização, em constante cooperação com os gestores públicos.
No que tange à Advocacia-Geral da União, recebemos contribuição dos gestores na época da elaboração do Guia sobre o papel da AGU. A partir desse material, sintetizamos que os advogados públicos precisavam desenvolver algumas capacidades, quais sejam: i) atuar ao lado dos gestores públicos, acompanhando permanentemente as atividades da organização; ii) propor soluções jurídicas para que os atos da administração não conflitem com a ordem jurídica estabelecida; e iii) monitorar os padrões de judicialização das atividades da organização.
Concluímos, no Guia, que a boa governança requer uma advocacia pública estável e permanente, que compreenda profundamente as atividades desempenhadas pela organização e os resultados por ela pretendidos. Por outro lado, impõe aos advogados públicos uma atuação muito mais voltada à construção permanente de soluções, em detrimento de uma atividade meramente binária de controle formal a posteriori.
Percebo que, nos últimos anos, a Advocacia-Geral da União tem se estruturado muito no que tange à implantação e à consolidação da sua política de governança, tendo instituído, por meio da Portaria nº 414, de 19 de dezembro de 2017, o seu Sistema de Governança, a Política de Governança de Processos de Trabalho, a Política de Gestão de Riscos e a Política de Governança de Programas e Projetos da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral Federal.
A pandemia do novo coronavírus trouxe uma nova realidade para o setor público brasileiro, que precisa enfrentar desafios ligados à implementação do trabalho remoto dos agentes públicos, digitalização de serviços públicos, à estruturação de um novo conjunto de regras, que trazem mudanças em arquiteturas regulatórias do País, bem como à necessidade de utilização de novas ferramentas tecnológicas e de novas formas de comunicação.
Os agentes públicos precisaram "na marra" se adaptar a uma nova forma de trabalho, o chamado home office. Outrossim, precisaram rapidamente desenvolver novas competências para coordenar equipes, de forma eficiente, a distância, além de repensarem a maneira como monitorar e coordenar diferentes atividades desenvolvidas simultaneamente.
A pandemia se tornou um marco relevante para a inovação e aceleração da adoção digital no serviço público brasileiro, o que abre caminho para implementação de novas iniciativas, posto que se faz necessário criatividade para criar soluções que tragam respostas rápidas e satisfatórias aos cidadãos.
Por isso, entendo que, para vencer esses desafios, mais do que nunca, é preciso fortalecer a governança pública, permitindo que as nossas instituições fiquem mais preparadas para identificar as atuais necessidades dos cidadãos e ampliar os resultados esperados, atuando de forma planejada e harmônica, sobretudo, no uso de mecanismos e ferramentas de gestão adequados.
Analiso de forma positiva as consequências da pandemia, posto que "o novo normal" pode ser uma oportunidade para inovação e desburocratização dos serviços públicos brasileiros, capazes de permitir uma universalização de acessos por meio da tecnologia, entre outras vantagens.
Durante a atual pandemia da Covid-19, observamos a publicação de muitas novas normas e casos de corrupção envolvendo compras públicas, principalmente de produtos hospitalares. Na sua opinião, como os órgãos públicos poderão atuar para fomentar a integridade nesse período?
O volume de recursos investidos na área da saúde durante a Pandemia da Covid-19 foi muito alto, conjugado com a necessidade de compras emergenciais, sem licitação, com flexibilização legislativa, criou-se um ambiente propício para corrupção em toda a cadeia produtiva da saúde. Esse cenário, com menos controles e mais riscos, resultou em várias contratações fraudadas, carteis, conluio, sobrepreço, nepotismos e outros atos ilícitos. É fato que o risco de práticas corruptas sempre foi mais elevado nessa área diante da alta demanda mundial pelos equipamentos, diagnóstico e demais insumos para saúde e da sua escassez.
Assim, a agenda de integridade no setor da saúde tornou-se mais importante do que nunca. Para controlar os riscos à integridade, os órgãos públicos poderão atuar investindo em programas de integridade robustos, conscientizando os gestores públicos, sobretudo, nesse contexto mais restritivos, bem como fomentando o controle social por meio de canal de denúncia, dando mais transparência à tomada de decisões e exigindo prestação de contas dos agentes públicos.
O compliance pode, sim, contribuir para a melhoria da gestão pública, bem como para as empresas que contratam com o poder público em tempos de pandemia.
Um dos princípios da boa governança é a integridade. Destaco duas diretrizes relacionadas com a integridade que podem auxiliar os gestores públicos durante a atual pandemia: fazer incorporar padrões elevados de conduta pela alta administração para orientar o comportamento dos agentes públicos, em consonância com as funções e as atribuições de seus órgãos e de suas entidades; e implementar controles internos fundamentados na gestão de risco, que privilegiará ações estratégicas de prevenção antes de processos sancionadores.
Destaco que a área responsável pelo compliance precisa estar próxima da alta administração para orientá-los adequadamente nesse momento de crise, permitindo que todos os colaboradores possam incorporar os novos padrões de conduta acarretados pela pandemia.
Durante esse período, a relação público-privada aumentou e envolve mais riscos à integridade. Dessa forma, no âmbito dos programas de integridade, é preciso realizar um novo mapeamento de riscos para adaptar as necessidades da empresa ou do órgão público, por exemplo: como atingir e sensibilizar o funcionário de forma remota, com treinamentos a distância, procurando soluções inovadoras e divulgando o compromisso da alta administração.
Entendo que também é necessário que o compliance oriente internamente como fazer uma gestão documental, devendo ser registrado todos os atos e tomadas de decisões realizados durante a crise para subsidiar uma eventual auditoria num contexto posterior.
Cabe esclarecer que a flexibilização da regulamentação é apenas para o momento da contratação, todavia, aplicam-se as mesmas regras vigentes antes da pandemia para execução contratual, inclusive no que tange à responsabilização do gestor, de modo que o poder público deve monitorar toda a execução do contrato, pautado na justificativa apresentada pelo gestor.
Concluo que a pandemia pode ser uma oportunidade para fortalecimento do compliance no âmbito das empresas e das instituições públicas. Os programas de compliance/integridade podem ser justamente a arma necessária para impedir que os elementos excepcionais decorrentes da crise possam vir a incentivar o cometimento de desvios em prejuízo a interesses sociais.
Se você tivesse que orientar alguém que queira começar hoje a estudar sobre o compliance no setor público. Quais dicas você daria?
O Decreto nº 9.203, de 2017, incluído pelo Decreto nº 9.901, de 2019, trouxe, em seu art. 20-A, a previsão que compete à Controladoria-Geral da União estabelecer os procedimentos necessários à estruturação, à execução e ao monitoramento dos programas de integridade dos órgãos e das entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.
Dessa forma, orientaria, primeiramente, a pessoa a acessar o site da Controladoria-Geral da União e estudar os manuais publicados e orientações sobre integridade pública e riscos. É preciso conhecer todo o arcabouço normativo e orientações que envolvem o compliance no setor público, mais conhecido como "integridade".
O site do TCU também é muito rico em publicações, destaco o Referencial de Combate à Fraude e Corrupção, que propõe a criação de uma gestão de risco de fraude e corrupção. Organismos internacionais são também ótimas fontes de pesquisa, como o site oficial da OCDE.
Indicaria também a pessoa a acompanhar as boas práticas de compliance no setor público divulgadas principalmente pelas unidades responsáveis pela implementação dos programas de integridade nos órgãos e nas entidades da administração pública federal.
Atualmente, é possível participar de cursos, webinar, lives, capacitações, oferecidos por instituições públicas, muitas vezes gratuitos e de livre acesso. A ENAP oferece vários cursos a distância, na sua plataforma virtual, por exemplo.
Por fim, recomendaria fazer networking com pessoas que trabalham com integridade do setor público. Uma forma interessante de ajudar o País a desenvolver uma cultura de integridade e conhecer especialistas no tema é participando de redes ligadas à governança, integridade, compliance e riscos como a Rede GIRC e a Rede de Governança Brasil (RGB).
Mariana Montenegro é Procuradora da Fazenda Nacional, mestre e especialista em Administração Pública e Governo (FGV), especialista em Direito Processual Civil (UNISUL); graduada em Bacharelado em Direito (UNIFOR). Atualmente, lotada na Corregedoria Geral da Advocacia Geral da União. Foi cedida, em 2017, para a Presidência da República e cedida, em 2019, para o Governo do Distrito Federal para ocupar um cargo de Subsecretária de Compliance na Secretaria de Governança e Compliance na Casa Civil do GDF. Já exerceu vários cargos no governo federal: Assessora na Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Públicas Governamentais na Casa Civil da Presidência da República; Assessora na Comissão de Ética Pública da Presidência da República; Diretora-Geral do Centro de Altos Estudos; Coordenadora de Estratégia de Cobrança na Dívida Ativa da União; Procuradora Federal junto à Fundação Nacional de Saúde- FUNASA; Procurador-Chefe na Procuradoria Federal Especializada do INSS em Imperatriz/Maranhão.