Personal Income Tax - A comparative analysis between Brazil and Latin America
Econ. soc. vol.23 no.2 Campinas Aug. 2014
http://dx.doi.org/10.1590/S0104-06182014000200008
Imposto de Renda da Pessoa Física - Uma análise comparativa do Brasil em relação à América Latina
Nelson Leitão Paes
Professor do Programa de Pós-Graduação em Economia (PIMES/UFPE) da Universidade Federal de Pernambuco, Centro de Ciências Sociais Aplicadas / Pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), Recife, PE, Brasil. E-mail: nlpaes@gmail.com.
Este artigo irá se concentrar no estudo comparativo do imposto de renda da pessoa física (IRPF) em países da América Latina, com foco sobre a evolução da estrutura do imposto na região e dos seus níveis de arrecadação. Constatou-se que um típico país latino-americano arrecada muito menos com o IRPF do que a média dos países desenvolvidos, apresentando alíquotas máximas menores e faixas de isenção maiores. Verificou-se que trabalhadores latino-americanos com rendimento entre 67% e 167% do salário médio de cada país apresentam alíquotas médias bastante inferiores às de um país da OCDE. Quanto ao Brasil, a tributação da renda da pessoa física está completamente dentro do esperado para um país da região, com alíquotas e faixas de isenção compatíveis com a sua arrecadação. Conclui-se que há amplo espaço para o reforço do IRPF na América Latina.
Palavras-Chave: América Latina; Arrecadação; Tributação; Alíquotas; Renda da Pessoa Física
This article will focus on the comparative study of personal income tax (PIT) in Latin America, with an analysis of the evolution of the tax structure in the region and the revenue collected. It was found that a typical Latin American country collects much less PIT than the average for developed countries, with smaller maximum rates and larger exemption limits. It was also found that the tax rates for Latin American workers with incomes between 67% and 167% of the average wage in each country are well below the average for an OECD country. Regarding Brazil, the taxation of personal income in the country is as expected for a country in the region, with rates and exemption limits consistent with the revenue collected. We conclude that there is ample room for strengthening PIT in Latin America.
Key words: Latin America; Tax Revenues; Taxation; Tax Rates; Personal Income Tax
O estudo sobre o IRPF na América Latina se reverte de grande importância, principalmente pelas características que a região apresenta. Trata-se de países com alto índice de desigualdade e de nível de renda entre baixo e médio, de acordo com a classificação do Banco Mundial. De fato, é de se presumir que o IRPF poderia desempenhar um importante papel na região.
Este artigo irá se concentrar no estudo comparativo do imposto de renda da pessoa física (IRPF) em países da América Latina, com foco sobre a evolução da estrutura do imposto na região e dos seus níveis de arrecadação. A abordagem será calcada em dados retirados de novos materiais sobre o tema, como a recente publicação pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) sobre estatísticas de arrecadação dos países da região.
O trabalho mostra que, nos últimos vinte anos, o IRPF, na média da América Latina, aumentou cerca de 30% a sua participação no PIB, atingindo pouco mais de 2%. Embora tenha crescido pouco menos de 10% no período, a participação do imposto de renda da pessoa física no bolo das receitas dos países da região chegou a quase 12% em 2010. Mas ainda são números muito distantes da média dos países desenvolvidos da OCDE de 9% e 25%, respectivamente. Há ainda amplo espaço para crescimento.
Para o Brasil, o IRPF apresentou maior tendência à estabilidade, com a participação do imposto no PIB tendo crescido menos de 10% entre 1990 e 2010 e sua participação no total de receitas decrescido em pouco mais de 5%. O país está aquém da média latino-americana neste último indicador. Por outro lado, as alíquotas máximas aplicadas ao imposto, os limites de isenção e a arrecadação em relação ao PIB per capita brasileiro, parecem estar adequados à posição do país na América Latina.
Também foram calculadas as alíquotas médias da tributação da renda da pessoa física sobre os salários médios da região. Verificou-se que, com algumas exceções como Argentina e Peru, a grande maioria dos países sequer tributa o IRPF de um trabalhador com renda média. As faixas de isenção são relativamente elevadas na América Latina. No caso brasileiro, ocorre a tributação, mas apenas em alguns anos pesquisados e com baixas alíquotas médias.
A literatura sobre a análise comparada da tributação da renda da pessoa física é relativamente escassa. Em sua maioria, esta se concentra sobre questões relacionadas à desigualdade. Goñi, Lopez e Servén (2008) apontam que a tributação da renda da pessoa física na América Latina contribui muito menos para a redução da desigualdade do que nos países da OCDE e que a redistribuição de recursos fiscais, quando ocorre, se dá muito mais pelo gasto do que pela tributação. A análise distributiva comparada também foi objeto do estudo de Jiménez, Sabaini e Podestá (2010). Para os países que compõem a amostra1do trabalho, verificou-se que o IRPF é progressivo, mas dada a sua pequena importância, acaba sendo insuficiente para compensar a alta regressividade da onipresente tributação do consumo2. Este resultado também é encontrado em inúmeros artigos aplicados para o Brasil3. Porém, há outros estudos que chegam até mesmo a contestar a progressividade do imposto de renda da pessoa física na região4.
A literatura não vai muito além da questão distributiva. Daude, Melguizo e Neut (2009) avaliam o comportamento cíclico da política fiscal na América Latina entre 1990 e 2010. Nesta ótica, em relação ao IRPF, verificam que o imposto é progressivo, mas o número de contribuintes é pequeno, sendo esta uma consequência direta das elevadas faixas de isenção na região.
Em relação à estrutura tributária e arrecadação, Figari e Gandullia (2007) estudam a tributação da renda da pessoa física na região e observam que a arrecadação do imposto é baixa por conta do reduzido número de contribuintes, das elevadas faixas de isenção e da permissividade das deduções, bem como pela fragilidade das Administrações Tributárias da região. Bernardi et al. (2007) trazem vários capítulos detalhando individualmente o sistema tributário de oito países da região, além de estabelecer algumas análises comparativas dos países estudados.
O presente artigo se insere nesta última área da literatura, na análise comparativa da estrutura e da arrecadação do IRPF na América Latina. A sua maior contribuição advém do fato de se buscar estabelecer relações entre as diversas variáveis que compõem o imposto de renda da pessoa física, e não apenas relatar as experiências de cada país. Aqui, ao se buscar integrar diversas bases de dados, procura-se enriquecer a análise e potencialmente oferecer novos subsídios para o seu aprofundamento. Este é tipicamente o caso do cálculo das alíquotas médias por salário médio para os países latino-americanos, com dados da OCDE e da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que ainda não havia sido disponibilizado na literatura, até onde se pode pesquisar. Uma segunda contribuição é o uso da recente publicação da OCDE (2011) com novas informações sobre a arrecadação e a estrutura da tributação na América Latina.
O trabalho está dividido em três partes, além desta introdução. Na seção seguinte apresenta-se a metodologia do trabalho e logo depois, na seção 2, os principais resultados. A última seção traz as principais conclusões.
Com o intuito de se obter subsídios sobre como os diferentes sistemas tributários dos países da América Latina tributam a renda das pessoas físicas, serão apresentadas várias métricas de comparação. Irá se buscar apresentar as diferentes alíquotas envolvidas, a importância da arrecadação do IRPF e a sua relação com a renda per capita de cada país, bem como a estrutura da tributação da renda na América Latina considerando-se percentuais do salário médio na região.
Os dados de arrecadação utilizados nesta pesquisa foram encontrados na publicação da OCDE (2010, 2012). Para efeito da determinação das receitas do IRPF, considerou-se o rendimento dos indivíduos, excetuando-se o ganho de capital, e incluindo-se as retenções na fonte. Quando não é possível separar se a retenção é da pessoa jurídica ou da pessoa física, a arrecadação das retenções é dividida entre estes dois grupos conforme as receitas de cada grupo. Esta dificuldade em determinar exatamente o valor das retenções do IRPF se constitui em uma limitação importante deste trabalho. No caso brasileiro, porém, foi possível ser mais detalhista na identificação das retenções com o uso de informações da Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB, 2011).
As alíquotas legais foram obtidas no sítio do CIAT -Centro Interamericano de Administração Tributária, organismo internacional que reúne administrações tributárias da maioria dos países das Américas, além de alguns países da África, Europa e Ásia.
Outra fonte de dados para o artigo foram as informações da Organização Internacional do Trabalho, que fornece séries econômicas com os valores médios de salário para vários países da região.
1 Tributação da renda da pessoa física na América Latina
O imposto de renda da pessoa física será aqui estudado em relação a sua função como fonte de receitas, observando dados relativos à arrecadação, alíquotas, limites de isenção e base de cálculo do imposto. Iniciando pela carga do IRPF, a Tabela 1 abaixo apresenta a arrecadação do imposto em relação ao PIB e em relação às receitas totais para alguns países da América Latina (AL), bem como a média dos países da OCDE5.
Tabela 1 Arrecadação do IRPF - América Latina
% Arrecad.
Argentina 0,59 3,66 0,89 4,39 1,64 7,61 1,80 6,68 1,65 4,94
Brasil 2,03 7,21 2,06 7,69 2,05 6,83 2,07 6,30 2,14 6,61
Chile 1,91 10,90 1,84 9,70 2,36 12,15 3,05 14,10 3,52 17,94
Colômbia 1,44 15,98 2,39 18,10 2,84 20,14 2,91 16,81 3,39 19,58
Costa Rica 1,78 11,06 2,13 13,08 2,62 14,40 0,38 1,90 1,56 7,63
Rep. Dominicana 2,17 26,13 2,27 21,40 2,78 22,41 1,35 9,22 1,69 13,21
El Salvador 2,02 19,25 3,18 24,45 3,30 27,05 1,84 13,02 2,46 16,49
Guatemala 0,08 0,90 0,38 3,61 0,11 0,87 1,10 8,41 1,14 9,28
México 4,28 27,09 3,78 24,88 4,36 25,81 2,76 15,23 3,01 16,00
Panamá 2,13 14,47 1,91 11,14 2,09 12,49 1,81 12,42 1,45 8,19
Paraguai 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,01
Peru 0,06 0,51 0,97 6,31 1,14 8,19 1,28 8,09 1,67 9,63
Uruguai 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,01 0,05 0,78 3,09
Venezuela 1,36 7,29 2,25 16,93 1,65 12,10 2,42 15,20 2,77 24,27
Média AL 1,42 10,32 1,72 11,55 1,92 12,15 1,63 9,10 1,95 11,20
Média OCDE 10,60 32,02 9,39 27,13 9,48 26,86 8,92 25,50 8,55 25,31
Fonte: OECD (2011) e RFB (2011).
Antes de adentrar na análise, é conveniente ressaltar que na América Latina grande parte da arrecadação do Imposto de Renda das Pessoas Físicas ocorre por meio de retenções. O ajuste anual acaba sendo relativamente pequeno e ocorre no ano seguinte ao recebimento dos rendimentos. Assim, uma primeira limitação deste exercício é que a arrecadação de cada ano reflete os valores que foram retidos na fonte neste mesmo ano somados com o valor do ajuste anual do ano anterior.
A arrecadação do IRPF no Brasil ficou relativamente estável em relação ao PIB durante todo o período analisado, em patamar pouco acima de 2%. Porém, em relação à arrecadação total, o imposto de renda da pessoa física vem perdendo espaço na arrecadação caindo mais de 0,5% durante os vinte anos da análise. Este resultado reflete a perda de importância do tributo e a preferência do governo federal em aumentar a tributação de impostos ligados ao consumo, notadamente durante o período da crise vivida pelo país no final da década de 90.
Já para os demais países da América Latina, o movimento foi exatamente ao contrário da experiência brasileira. O IRPF teve grande crescimento, aumentando em mais de 1/3 a sua arrecadação em relação ao PIB. Por outro lado, em relação à arrecadação total, o aumento da participação do imposto de renda da pessoa física foi mais modesto, com acréscimo de pouco mais de 1%. É importante observar que o IRPF responde por uma fração da arrecadação muito maior nos demais países da América Latina do que no Brasil, muito embora o peso deste imposto em relação ao PIB seja similar nos dois casos.
Um olhar mais detalhado sobre os dados mostra duas correntes distintas na tributação da renda da América Latina. Países como Argentina, Colômbia, Peru e Venezuela aumentaram fortemente a arrecadação, quase triplicando as receitas do IRPF no período. A Venezuela claramente aumentou o peso do imposto a partir do ano 2000, época em que Hugo Chávez assumiu o poder no país. Já na Argentina, o crescimento da arrecadação aconteceu durante a década de 90 e reflete o crescimento do país no período, além do fato de que as estatísticas da OCDE (2011) apontam que a renda estava subtributada no país no começo da década de 1990. O Uruguai somente introduziu o imposto em 2007. Por outro lado, países como México, Costa Rica e Panamá reduziram a arrecadação do imposto de renda. O México apresentava a maior arrecadação em relação ao PIB em 1990 e, mesmo com a redução, continua a ser um dos países que mais exploram esta base.
É interessante cotejar os números brasileiros e da América Latina com os da OCDE. Entre os países mais ricos, o comportamento do imposto de renda da pessoa física foi sempre o de perda de espaço, caindo substancialmente no período analisado, tanto em relação ao PIB quanto em relação à arrecadação total. Por trás deste resultado está o grande incremento da importância das contribuições para a seguridade social na Europa e a redução de alíquotas do IRPF durante a década de 90. Trata-se de um movimento contrário ao ocorrido na América Latina.
Ainda assim, a arrecadação do IRPF na América Latina ainda é muito inferior à dos países da OCDE, seja como proporção do PIB, seja na distribuição das fontes de receita. Conforme ressalta Corbacho et al. (2013), os países latinoamericanos desperdiçam seu potencial arrecadatório no Imposto sobre a Renda da Pessoa Física. Os autores ressaltam quatro razões para este desempenho ruim: o desenho da estrutura de alíquotas e faixas do imposto, a generosidade das deduções e benefícios fiscais, o tratamento preferencial ao rendimento do capital e a evasão fiscal.
Os gráficos a seguir mostram a relação entre a arrecadação do IRPF e o PIB per capita dos catorze países objeto do estudo da OCDE (2011).
Gráfico 1 Relação Arrecadação IRPF e PIB per capitaFonte: OCDE (2011) e Heston et al. (2012).
Os gráficos apontam para uma tendência positiva do IRPF em relação ao PIB per capita na América Latina. Para os países da região, quanto maior o PIB per capita, maior a arrecadação do imposto de renda da pessoa física em relação ao PIB. Um resultado bastante intuitivo. Mahon (2009), com dados de 14 países da América Latina, em 1995, encontrou resultados similares. Segundo este autor, com uma amostra de países diferente da utilizada acima, a tendência naquele ano era positiva e em torno de 1,53.
O resultado encontrado complementa o que mostra a Tabela 1. De acordo com a tabela, em média, os 14 países da América Latina que foram objeto do estudo da OCDE (2011) aumentaram a importância do IRPF em suas estruturas tributárias. Esta informação deve ser complementada pelos dados dos gráficos acima, que indicam que este ajuste ocorreu com muito mais força nos países de maior renda per capita. Dos cinco países de maior renda em 2010 - Chile, Argentina, México, Uruguai e Costa Rica -, dois deles apresentam as maiores arrecadações do IRPF neste mesmo ano entre todos os 14 países que foram objeto do estudo da OCDE. Já entre os cinco de menor renda, Guatemala e Paraguai apresentam as menores arrecadações neste mesmo grupo de países.
O ponto em branco em cada um dos gráficos acima representa os valores para o Brasil. Destaca-se que o país, dado o seu PIB per capita (PPP), está sempre muito próximo do que deveria arrecadar com o IRPF em comparação aos demais países da América Latina, sempre acompanhando a linha de tendência. Em comparação aos seus vizinhos, a arrecadação do imposto de renda da pessoa física no Brasil, em relação ao PIB, parece adequada ao nível de renda do país, considerando a amostra de países latino-americanos.
Uma terceira análise interessante em relação ao IRPF na América Latina é a de se cotejar as alíquotas máximas do imposto em relação a sua arrecadação. O CIAT possui em sua página na internet séries de alíquotas tributárias para diversos países latino-americanos entre 2000 e 2010. Os gráficos a seguir mostram qual a relação entre as máximas alíquotas do IRPF e a arrecadação deste imposto.
Verifica-se uma relação positiva entre as máximas alíquotas do imposto de renda da pessoa física e a arrecadação deste imposto em percentual do PIB. Isto ocorreu em todos os três anos pesquisados. Há, portanto, um indicativo de que as alíquotas mais elevadas correspondem à maior arrecadação.
A alíquota máxima média para os doze países latino-americanos estudados para os anos de 2000, 2005 e 2010, foi de 28%, 28% e 29%, respectivamente. As alíquotas mais elevadas em toda a série são as do Chile de 45%, 40% e 40%. Já as menores alíquotas máximas foram encontradas na Costa Rica, 15% durante todo o período. O Uruguai é um caso à parte, já que o país não tributava a renda da pessoa física até 2007 mas, em 2010, a alíquota máxima já estava em 25%. Em 2000, dez países apresentavam alíquotas máximas entre 25% e 35%, número que se manteve em 2005 e que subiu para onze em 2010.
O Brasil, representado pelos pontos em branco, novamente apresenta-se muito próximo da tendência linear. Tanto a alíquota máxima brasileira é praticamente igual à média dos países da AL, como também a arrecadação do imposto no Brasil, em relação ao PIB, é quase igual à média na América Latina. Portanto, a arrecadação alcançada pelo país novamente está dentro do esperado, considerando-se os dados dos países latino-americanos.
Gráfico 2 Relação Arrecadação e Alíquotas Máximas do IRPFFonte: OCDE (2011) e CIAT (s.d.)
Limites para isenção do imposto de renda são utilizados direta ou indiretamente por todos os países pesquisados. Curiosamente, verificou-se que há uma relação positiva entre a faixa de isenção e a arrecadação do IRPF na América Latina, conforme mostra o Gráfico 3, exceto para o ano 2000. A faixa de isenção foi medida como proporção do salário médio de cada país, de acordo com os dados da OIT.
Gráfico 3 Relação Arrecadação e Faixas de Isenção do IRPFFonte: OCDE (2011) e CIAT (s.d.).
Há, portanto, uma pouco intuitiva relação positiva entre faixa de isenção e arrecadação. Uma hipótese inicial que pode ser levantada é que os salários médios na região são ainda muito baixos, com pouca capacidade contributiva para o imposto de renda. Uma segunda possibilidade é dada pela estrutura tributária prevalecente na região que privilegia a tributação do consumo. Assim, para a maioria dos países, a estratégia tem sido a de manter elevadas faixas de isenção no imposto sobre a renda como forma de evitar o agravamento da tendência à regressividade do sistema tributário em razão da pesada tributação sobre o consumo.
Observe que a faixa de isenção nos países latino-americanos é relativamente alta, próxima ao salário médio em muitos países. Dois países se destacam dos demais. A Colômbia apresenta faixas de isenção bastante elevadas, correspondendo em média a três vezes o salário médio de um trabalhador colombiano. Inobstante, a arrecadação do IRPF no país, em proporção do PIB, se mantém como a mais elevada da região. Por outro lado, a Costa Rica apresenta faixa de isenção extremamente baixa, de cerca de 20% do salário médio de um trabalhador costarriquenho. Porém, sua arrecadação ficou abaixo da média latinoamericana em 2005 e 2010.
O Brasil novamente se situa em posição neutra quando em relação aos demais países da América Latina. Nos três gráficos, o país sempre se situa nas proximidades da linha de tendência. A faixa de isenção do país, que é praticamente igual ao salário médio, é compatível com a sua arrecadação do IRPF.
Conforme ressalta Corbacho et al. (2013), as faixas de isenção são tão elevadas na América Latina que é preciso ser rico para se pagar imposto sobre a renda. Segundo os autores, os limites de isenção e faixas de renda com alíquota zero são os mais elevados do mundo. Eles estimam que um latino-americano deve ter 1,4 vezes a renda per capita média para começar a pagar imposto.
Por outro lado, é preciso reconhecer que o exercício aqui realizado, que mostra a relação positiva entre o limite de isenção e a arrecadação, é frágil. Uma primeira limitação é o tamanho da amostra, que é pequena. Uma segunda dificuldade é que os limites de isenção são apenas parte da história na hora de se pagar o IRPF. Também é necessário levar em conta a diversidade de deduções que são permitidas em cada país e que não foram consideradas nos gráficos. Corbacho et al. (2013) trata desta última questão, mas ressalta a falta de estatísticas na região sobre o gasto tributário com o Imposto de Renda, o que limita uma comparação entre as deduções permitidas entre os países.
Uma última análise do Imposto de Renda da pessoa física na América Latina mostra como se dá a tributação média do IRPF, de acordo com o salário médio dos trabalhadores nos países da AL. A base de dados é a do sítio da OIT, que nos fornece o salário médio na economia para diversos países. Foram coletados dados de salários para o período de 2000 a 2010. Os dados de salário foram introduzidos nas tabelas de imposto de renda da pessoa física de acordo com as faixas de tributação. Em todos os casos construiu-se uma série entre 2000 e 2010 com a alíquota média que cada trabalhador pagaria de imposto de renda por país.
Foi possível obter a série de dados para nove países latino-americanos. Os resultados são apresentados nas próximas tabelas:
Tabela 2 Tributação do IRPF na América Latina de acordo com o rendimento
i) Trabalhador que recebe o salário médio do país (em %)
Argentina 3,9 3,7 3,2 3,8 4,2 5,3 4,6 4,7 5,1 6,5 8,4
Brasil 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,5
Chile 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Colômbia 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Equador 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
México 0,7 0,0 2,2 2,8 3,5 4,9 5,5 5,4 1,9 2,3 2,6
Peru 5,6 5,0 4,8 5,2 5,1 4,8 4,5 4,4 4,5 5,1 5,1
Uruguai 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,3 0,0 0,0 0,1
Venezuela 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
ii) Trabalhador que recebe 67% do salário médio do país (em %)
Argentina 1,4 1,1 0,4 1,2 1,9 3,5 2,4 2,6 2,9 3,9 4,1
Brasil 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
México -4,8 -3,2 -2,3 -1,6 -1,0 -0,2 -7,0 -6,5 -2,1 -1,8 -1,5
Peru 1,0 0,1 0,0 0,3 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,2
Uruguai 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
iii) Trabalhador que recebe 133% do salário médio do país (em %)
Argentina 5,1 5,0 4,7 5,1 5,4 6,2 5,8 6,5 7,3 8,7 10,1
Brasil 2,0 2,6 1,5 2,5 3,1 2,8 2,8 3,0 3,6 2,3 2,7
Chile 0,7 0,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3
México 4,7 5,6 5,9 6,4 6,8 7,9 8,3 8,3 4,3 4,8 5,2
Peru 7,9 7,5 7,3 7,6 7,6 7,4 7,1 7,0 7,1 7,6 7,6
Uruguai 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 3,4 2,0 2,5 2,5
iv) Trabalhador que recebe 167% do salário médio do país (em %)
Argentina 5,9 5,8 5,6 5,9 6,1 7,5 7,5 8,1 9,3 10,8 12,8
Brasil 4,6 5,2 4,2 5,1 5,5 5,3 5,3 5,5 5,9 4,1 4,6
Chile 1,6 1,6 0,4 0,5 0,5 0,6 0,7 0,7 0,7 1,0 1,3
México 7,5 8,4 8,4 8,9 9,4 11,8 11,3 12,3 6,9 7,4 7,7
Peru 9,4 9,0 8,9 9,1 9,1 8,9 8,7 8,6 8,7 9,1 9,1
Uruguai 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 5,2 4,1 4,8 4,8
Fonte: ILO (2012) e CIAT (s.d.).
A estrutura da tributação de cada país foi obtida na página do CIAT. Para a construção das tabelas foram considerados quatro valores de rendimento. O objetivo é procurar descobrir quanto um trabalhador que recebe o salário médio do país paga em imposto de renda. Consideraram-se também trabalhadores que recebem 67%, 133% e 167% do salário médio.
Segundo dados publicados pelo CIAT, apenas o México não apresenta uma faixa de isenção do imposto de renda da pessoa física. Porém, o país adota um crédito tributário que pode ser deduzido contra o imposto apurado. Todos os demais países adotam um valor da renda abaixo do qual não há a incidência do imposto. Não foram considerados nestes cálculos quaisquer tipos de dedução individual, apenas o limite de isenção e o crédito tributário do imposto mexicano. Trabalhou-se com o rendimento anual.
Para o Brasil, observa-se que um trabalhador que recebe um rendimento médio não precisou pagar imposto em metade dos anos pesquisados e, quando teve algum valor a pagar, a alíquota média máxima sequer chegou a 1%. A tributação da renda se apresenta claramente progressiva nos rendimentos considerados, aumentando junto com a renda. Para o caso brasileiro, a alíquota inicial em 2010 passa de 0% para o indivíduo que recebe 67% do salário médio e chega até 6,4% para o indivíduo que ganha 167% do salário médio. Ainda, a alíquota média parece aumentar com o tempo. A principal razão é que a correção das faixas de incidência do IRPF no Brasil subiu bem menos que o rendimento dos trabalhadores. Até 2002, as faixas do imposto de renda da pessoa física estavam congeladas, tendo sido corrigidas em 2003. Permaneceram congeladas neste novo patamar até 2005 e passaram a ser corrigidas anualmente a partir de 2006, de acordo com as metas de inflação. Porém, em 2009 houve uma mudança na estrutura da tabela do IRPF com a introdução das alíquotas de 7,5% e 22,5%, que reduziu o peso da tributação sobre a renda no país.
Considerando a média dos países da América Latina da tabela 2, verifica-se que o imposto na região incide num patamar médio entre 1% e 2% do rendimento médio do trabalhador. Vale, novamente, a observação de Corbacho et al. (2013) de que na América Latina é preciso uma renda substancialmente elevada para se pagar imposto. Observa-se também que o sistema parece progressivo, com as alíquotas aumentando conforme a renda aumenta. Cerca de metade dos países sequer tributam a renda média. Por outro lado, para rendimentos mais elevados, como é o caso da tabela (iv), Chile, Equador, Venezuela e Colômbia praticamente não tributam seus contribuintes, enquanto os demais já impõem alíquotas médias superiores a 5%. A tendência de elevação da arrecadação da tributação sobre a renda da pessoa física, já vista na Tabela 1 com dados da OCDE, se confirma também com os dados do CIAT e da OIT. As alíquotas são crescentes para três dos quatro níveis de rendimento entre 2000 e 2010. Apenas para os rendimentos mais baixos, de até 67% do salário médio, é que não houve alteração na alíquota média da região no período.
Destacando os números de alguns países, a Argentina apresenta não só alíquotas bastante elevadas, como também forte crescimento entre 2000 e 2010. Segundo dados do CIAT, o principal motivo é o congelamento das faixas de rendimento da tabela de apuração do IRPF em todo este período. Apenas o limite de isenção é que sofreu correções. Ao contrário do Brasil, não houve qualquer correção na tabela do imposto de renda da pessoa física entre 2000 e 2010 na Argentina, o que levou ao forte incremento das alíquotas médias.
Outro país que caminhou no sentido de arrecadar mais com este imposto foi o Uruguai. O IRPF foi introduzido apenas em meados de 2007. Pela Tabela 2, percebe-se que os trabalhadores de rendimento mais baixo (67% do salário médio) não foram afetados pelo novo imposto, enquanto que para os de renda mais elevada, a carga do IRPF se tornou maior até do que a média dos países da AL.
Ainda, vale a pena mencionar a experiência mexicana. Este país apresenta alíquotas nominais entre as mais altas do grupo pesquisado. Entretanto, para os trabalhadores de renda mais baixa, o crédito tributário supera o imposto a pagar, o que leva estes trabalhadores a ter incidência com alíquota negativa do imposto de renda. Ademais, o país reduziu as alíquotas do IRPF a partir de 2008, sem, entretanto, atualizar a tabela de apuração do imposto. Com isto, houve forte queda da alíquota média a partir de 2008, quando comparado com os valores de 2007.
Outro exemplo de redução da tributação ocorreu com o Chile a partir de 2002. Este país aumentou o limite de isenção do imposto, sem alterar a tabela de apuração. Esta mudança beneficiou principalmente os trabalhadores de menor rendimento, que passaram a ficar isentos do imposto, ver tabela (iii), ou tiveram sua carga de imposto reduzida por mais do que a metade, ver tabela (iv).
A OCDE publica anualmente o relatório "Taxing Wages" no qual, entre outras análises, faz as mesmas comparações da tabela 2, só que apenas para os países membros. Dos países membros da OCDE, Chile e México também aparecem na nossa amostra. Na publicação de 2013 (OCDE (2013)), relativa ao ano de 2012, o Chile apresenta alíquotas médias de 0% nos três primeiros níveis de rendimento (67%, 100% e 133% do salário médio) e 0,9% no último nível (167% do salário médio), bastante próximos ao encontrado na Tabela 2. Já para o México, o resultado é de 0,3%, 8,1% e 11,5% para os níveis 67%, 100% e 167% do salário médio, respectivamente. Neste caso, as diferenças deste estudo em relação ao da OCDE aparecem principalmente em relação às tabelas (i) a (iii). Ainda assim, as discrepâncias não são elevadas e, qualitativamente, os resultados são similares. A principal razão para as diferenças encontradas reside na apuração do salário médio, que neste trabalho foi feita com base em dados da OIT, um pouco menores do que os usados no estudo da OCDE.
A OCDE não calcula uma média entre seus países membros dos valores da tributação média sobre os salários. Porém, é possível verificar em que posição a tributação média dos países da América Latina e do Brasil se encontram em relação aos da OCDE. Por exemplo, para o nível de 67% do salário, a tributação média em 2010 era de 0,3% para a AL e 0% para o Brasil. Apenas o Chile não tributa este nível de renda dos 34 países pesquisados na OCDE. Quando se considera 100% do salário médio, apenas o Chile tinha alíquota menor do que o Brasil e do que a média da AL, com todos os outros 33 países apresentando alíquotas superiores. Para 167% do salário médio, novamente, somente o Chile apresenta alíquota média inferior à do Brasil e a da média da América Latina. Estes resultados sugerem que a carga da tributação da renda da pessoa física na América Latina ainda está muito aquém da dos países mais desenvolvidos. É necessária, porém, a ressalva que o diferencial de salário médio entre os dois grupos de países é bastante relevante, mas ainda assim, parece que há amplo espaço para o avanço da tributação da renda nos países latino-americanos.
Este artigo procurou analisar a tributação da renda da pessoa física na América Latina sob a ótica comparada. Assim, foram realizadas diversas análises comparativas para o IRPF considerando níveis de arrecadação, alíquotas máximas, faixas de isenção e alíquota média por faixas de renda selecionadas. Avaliou-se, também, a evolução destas variáveis nas duas últimas décadas.
Constatou-se que um típico país latino-americano arrecada muito menos com o imposto de renda da pessoa física do que a média dos países desenvolvidos. Porém esta diferença vem reduzindo com o tempo, reflexo do crescimento da importância deste imposto na América Latina e sua diminuição entre os países da OCDE. De fato, como percentual do PIB, a arrecadação do IRPF cresceu mais de 33% entre 1990 e 2010 na América Latina. Corroborando o resultado de baixa arrecadação, verificou-se que um país latino-americano médio apresenta alíquotas máximas menores e faixas de isenção maiores (como proporção do salário médio), em relação à média dos países desenvolvidos. Ainda, dados da OIT e do CIAT sugerem fortemente que trabalhadores latino-americanos com rendimento entre 67% e 167% do salário médio de cada país apresentam alíquota média do IRPF bastante inferiores ao de um país da OCDE.
Quando se observa os dados do Brasil, é possível perceber algumas conclusões surpreendentes. A arrecadação do país, em percentual do PIB, é pouco superior à média da América Latina e está dentro do esperado, dado o seu PIB per capita e considerando a amostra da região. Ainda, a alíquota máxima e a faixa de isenção adotada no Brasil também são compatíveis com o nível de arrecadação do país dentro da amostra. Por fim, as alíquotas médias pagas por um trabalhador brasileiro com rendimento entre 67% e 167% são muito próximas às obtidas para a média dos trabalhadores latino-americanos. Conclui-se, portanto, que a tributação da renda da pessoa física no Brasil está completamente dentro do esperado para um país da região.
É claro que o nível de renda na América Latina não rivaliza com o dos países da OCDE, mas a grande diferença que ainda persiste entre os níveis de arrecadação nos dois grupos de países indica que há amplo espaço para aumentos de receita deste imposto na região. E a imensa desigualdade de renda ainda presente nos países latino-americanos reforçam os resultados encontrados. O caminho para um sistema tributário mais justo em toda a região passa, necessariamente, pelo reforço do IRPF tanto como fonte de receita quanto como instrumento para a redução das desigualdades.
(1)Argentina, Chile, Equador, El Salvador, Guatemala, México e Peru.
(2) Mahon (2009) e Sabaini e Martner (2007) expressam a mesma conclusão.
(3)Por exemplo, Silveira (2008) e Siqueira, Nogueira e Souza (2010).
(4) Engel et al. (1999) e Goñi et al. (2006)
(5)Foram consideradas como arrecadação do IRPF as receitas classificadas nos códigos 1110. - Imposto sobre a renda e lucros dos indivíduos e 1300 - Receitas mistas. No caso do Brasil, as receitas no código 1300 foram ponderadas entre pessoa física e jurídica utilizando os dados da RFB. A ponderação considerou a razão (Imposto de Renda Retido na Fonte - Trabalho/Imposto de Renda Retido na Fonte Total).
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