Covid-19 e o desacerto das medidas do Banco Central - CartaCapital
Poucas medidas foram implementadas em benefício direto de vulneráveis ou mesmo de agentes econômicos
Fachada do Banco Central do Brasil (Foto: Raphael Ribeiro/BCB)
*Com Gilberto Bercovici e Anderson Medeiros Bonfim.
A chamada "Linha Temporária Especial de Liquidez", que sequer por metonímia significa mera liberação de liquidez, assegura empréstimos de recursos públicos no patamar de até 740 bilhões de reais, os quais serão realizados sobre condições específicas não regulamentadas. Os empréstimos serão garantidos por meio de debêntures adquiridas no mercado secundário (Resolução 4.786, Circular 3.994/2020 e Carta Circular 4.019) ou, ainda, por ativos financeiros ou valores mobiliários das instituições financeiras (Resolução 4.795 e Circular 3.996), consoante autorizado pelo Conselho Monetário Nacional.
As citadas linhas de crédito foram acompanhadas de diversas outras ações flexibilizadoras de obrigações das instituições financeiras, em prejuízo da estabilidade do sistema financeiro nacional. Dentre outras, admitiu-se a captação de depósitos a prazo em favor do Fundo Garantidor de Créditos (FGC) e para ajustar a contribuição adicional das instituições financeiras associadas (Resoluções 4.785 e 4.799) e, ainda, a redução dos depósitos compulsórios sobre recursos a prazo (Circulares 3.993 e 3997 e Carta Circular 4.021), do provisionamento para operações de crédito reestruturadas (Resoluções 4.782 e 4.791) e do adicional de conservação de capital (Resolução 4.783 e Carta Circular 4.016). As instituições financeiras também foram desobrigadas de deduzir do seu capital os efeitos tributários das operações de hedge de moeda estrangeira (Resolução 4.784 e Carta Circular 4.016). Tais providências beneficiarão as instituições financeiras em valores da ordem de aproximadamente R$ 500 bilhões.
Outra providência, esta também no plano legislativo, é relativa à Proposta de Emenda à Constituição 10 instituidora do regime extraordinário fiscal, financeiro de enfrentamento da pandemia, popularmente conhecido como o "orçamento de guerra". Dentre outras propostas, pretende-se autorizar o Banco Central a comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, nos mercados secundários local e internacional, e direitos creditórios e títulos privados de crédito. O Banco Central deve prestar contas ao Congresso Nacional a cada 45 dias, sendo que a compra de direitos creditórios e títulos privados de crédito requer autorização pelo Ministério da Economia e aporte de capital de pelo menos 25% do montante pelo Tesouro Nacional. Não foram estabelecidos critérios, condições e, em especial, as características dos direitos creditórios e títulos privados de crédito elegíveis. Portanto, independentemente do nível de risco, eles podem ser adquiridos pelo Banco Central.
Poucas medidas foram implementadas em benefício direto de vulneráveis ou mesmo de agentes econômicos, as quais são pouco significativas quando comparadas aos vultosos valores destinados às instituições financeiras. Por meio do Programa Emergencial de Suporte a Empregos, a Medida Provisória 944 viabilizou o financiamento da folha salarial por dois meses com 85% dos recursos do Tesouro Nacional e 15% das instituições financeiras, totalizando 40 bilhões de reais (Resolução 4.800). Outro mecanismo recentemente instituído viabilizará a concessão de crédito e renegociação de dívidas dos agricultores familiares enquadrados no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Resolução 4.802). Por fim, o BNDES criou uma linha de crédito de 5 bilhões para agentes econômicos em geral e de 2 bilhões para as atividades privadas de saúde.
A primeira questão que se coloca é que tais medidas – praticadas, por uma obviedade, no exercício da função pública – não foram acompanhadas de debate público. A absoluta ausência de transparência na adoção dos mecanismos é acompanhada de inexistência motivação e mesmo obnubilação, a impossibilitar o controle social e mesmo pelos órgãos estatais de controle.
Qualquer medida estatal, especialmente regulatória, requer uma adequada discussão sobre a sua necessidade, dos seus custos e efeitos por ela pretendidos, sobre quem irá beneficiar e de que modo. Especialmente com relação à atuação do Banco Central, a atividade estatal deve ser informada pela necessidade de manutenção do equilíbrio do sistema financeiro e da sua eficiência, o que é absolutamente instrumental à busca do desenvolvimento social e econômico.
Com efeito, são objetivos fundamentais da nossa República (art. 3º) garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalização, reduzir as desigualdades sociais e regionais, promover o bem de todos e, ainda, construir uma sociedade justa e solidária. Do mesmo modo, a ordem econômica visa assegurar a todos uma existência digna, conforme os ditames da justiça social (art. 170), isso com vistas a, inclusive, reduzir as desigualdades regionais e sociais. Especificamente com relação ao sistema financeiro, ele deve ser estruturado para promover o desenvolvimento equilibrado do Brasil e servir aos interesses da coletividade (art. 192). Portanto, ainda que o desempenho de atividade econômica seja informado pelos princípios da autonomia privada e da livre iniciativa, os interesses egoísticos não se sobressaem aos elencados princípios.
A livre iniciativa, no texto constitucional de 1988 (artigos 1º, IV e 170, caput), não representa o triunfo do individualismo econômico, mas é protegida em conjunto com a valorização do trabalho humano, em uma ordem econômica com o objetivo de garantir a todos uma vida digna, com base na justiça social. Isto significa que a livre iniciativa é fundamento da ordem econômica constitucional no que expressa de socialmente valioso, o que não representa nenhuma novidade na tradição constitucional brasileira, pois a livre iniciativa está presente como fundamento da ordem econômica constitucional desde 1934.
A relação entre mercado e Estado no contexto da industrialização europeia levou Karl Marx a constatar que o mecanismo de dívida pública é uma forte alavanca de acumulação primitiva do capital na medida em que os credores do Estado pouco se expõem ao esforço e ao risco na medida em que, por um lado, os títulos de dívida pública são facilmente transferíveis (MARX, Karl. O capital: crítica da economia política. São Paulo Nova Cultural, 1996, vol. 1, p. 370). Raciocínio similar pode ser aplicado à concentração de capital mediante acesso ao sistema de crédito público por instituições financeiras, cujas generosas condições são desacompanhadas de garantias sociais.
É inegável que as políticas de moeda e crédito, inclusive em favor das instituições financeiras, tendem a viabilizar trocas no âmbito das relações de mercado, além de direcionarem consumo, poupança e investimento. Entretanto, os devedores do Estado pouco ou nada se expõem ao risco e ao esforço, razão pela qual as recentes medidas adotadas pelo Banco Central e aquelas objeto de discussão legislativa contribuem, decisivamente, para a concentração de capital e de fortalecimento do poder econômico, o que ganha projeções particularmente dolorosas no cenário atual.
A falha no acesso universal e igualitário às ações e serviços de saúde, a despeito das previsões constitucionais e infraconstitucionais é notoriamente histórica no Brasil e ganhou contornos ainda mais fatais com a pandemia relativa à "COVID-19". Acidulou-se a grave e massiva violação de direitos fundamentais e sociais, bem como das falhas estruturais, razão pela qual são prementes políticas públicas que assegurem a universalização do direito à saúde e distribuam renda. Portanto, o contexto sanitário e social impõe o fortalecimento dos mecanismos sociais de proteção a vulneráveis. É no mínimo, falacioso o raciocínio de que é preciso fortalecer as instituições financeiras, para que elas, consoante parâmetros informados pelo lucro, executem políticas de crédito abrangentes.
A relação entre sistema financeiro e desenvolvimento, inclusive mediante mecanismos de crédito financeiro, impõe que se compreenda, com precisão, a correlata função esperada do Estado. Conforme preleciona José Tadeu de Chiara, "a imprescindível presença da moeda e do crédito no seio das economias, como elementos viabilizadores das relações de mercado, confere-lhes o atributo de instrumentar a política econômica do Estado" (DE CHIARA, José Tadeu. Moeda e ordem jurídica. Tese (Doutorado). Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. São Paulo, 1986, p. 84-85).
Também não se pode esquecer que o mercado financeiro é acentuadamente marcado por relações de dominação, poder econômico este que, naturalmente, não se despoja voluntariamente, consoante palavras de Fábio Konder Comparato (COMPARATO, Fábio Konder. A transferência empresarial de tecnologia para países subdesenvolvidos: um caso típico de inadequação dos meios aos fins. Revista da Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, n.º 77, 277-291).
Consequentemente, empréstimos públicos para instituições financeiras não podem divorciar-se da necessária atuação estatal para fins de execução de políticas de desenvolvimento social, bem como imposição de garantias sociais e para o direcionamento produtivo, com vedação à especulação.
No Brasil, a fragmentação de interesses, a estratificação social, da diferenciação cultural, regional e ideológica e, em especial, o desenvolvimento incompleto do Estado de direito, acarretam o constante questionamento do papel do Estado por gentes econômicos ávidos a relativizar o seu poder (CAMPILONGO, Celso Fernandes. Direito e democracia. São Paulo: Max Limonad, 1997, p. 53). Por essa razão, é fundamental que o Estado seja dotado de mecanismos afastadores da sua captura.
Esses privilégios para o setor financeiro são absolutamente injustificáveis. O próprio liberalismo não os admite. Às vésperas da Revolução Francesa, em seu texto Ensaio sobre os Privilégios ("Essai sur les Privilèges"), publicado em novembro de 1788, Sieyès afirma que a desigualdade pertencente aos privilégios é fruto de uma esfera arbitrária que deve ser eliminada pelos direitos do homem. A nação moderna é uma instituição econômica, fundada na hierarquia dos valores do mercado, devendo a esfera política privilegiar a dimensão econômico-produtiva. A liberdade é a possibilidade de cada um perseguir e satisfazer seus próprios interesses vitais, por meio da divisão do trabalho, da troca e da dependência recíproca dos homens (SIEYÈS, Emmanuel-Joseph. Essai sur les Privilèges. In: Écrits Politiques. Bruxelles: Editions des Archives Contemporaines, 1994, pp. 93-111). Ou seja, nem os grandes pensadores liberais defendem os privilégios que classes ou grupos sociais, como os rentistas, têm assegurados em países como o Brasil.
Conclui-se, portanto, que fundamentadas na necessidade de se garantir o adequado funcionamento do sistema financeiro brasileiro, bem como da sua solidez e estabilidade, as medidas já adotadas pelos órgãos de cúpula do sistema financeiro nacional e aquelas pendentes de discussão legislativa violam, flagrantemente, as bases constitucionais que estruturam nossa ordem econômica e, inclusive, nosso sistema financeiro, o qual é informado pela necessária vinculação teleológica ao interesse público. Ao contrário, os mecanismos implementados atendem aos interesses egoísticos das instituições financeiras num cenário de absoluta escassez de recursos públicos. Afinal, o que deve prevalecer em um Estado Democrático de Direito: as medidas que beneficiam os setores privilegiados, como o sistema financeiro, ou os direitos da maioria da população, como está consagrado na Constituição? Infelizmente, a atual política econômica demonstra que a Constituição de 1988 é solenemente ignorada e que o atual governo pode até ter sido eleito pelo povo, mas definitivamente não governa para os interesses deste mesmo povo que o elegeu.
Gilberto Bercovici é professor titular da Faculdade de Direito da USP e professor da pós-graduação do Mackenzie e da Uninove.