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UTILIZAÇÃO DE INDICADORES DE DESEMPENHO NA AVALIAÇÃO DE GESTÃO REALIZADA PELO TCU
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Lorena Tuschinski Laranjeira
1 SÉRGIO BRAGA MACHADO UTILIZAÇÃO DE INDICADORES DE DESEMPENHO NA AVALIAÇÃO DE GESTÃO REALIZADA PELO TCU Monografia apresentada à Comissão de Coordenação do Curso de Pós- Graduação em Controle Externo - PGCE do Instituto Serzedello Corrêa do Tribunal de Contas da União como requisito à obtenção do título de Especialista em Controle Externo, Área AUDITORIA GOVERNAMENTAL. Orientador: Fernando Antônio Dorna Magalhães Brasília-DF 2004
2 Resumo O novo modelo de gestão pública que preconiza a busca da eficiência e da efetividade da ação governamental e o controle voltado para resultados inspirou a mudança de foco do Tribunal de Contas da União - TCU no desempenho da sua função constitucional de apreciação e julgamento de contas dos responsáveis pela gestão dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal. Além de dar ênfase nos aspectos de legalidade e legitimidade até então predominantes, o TCU vem levando em conta, com maior profundidade, a eficiência, eficácia e economicidade das ações administrativas a partir dos resultados quantitativos e qualitativos alcançados pelos órgãos e entidades. Como ferramenta essencial para aferir esses resultados, destacam-se os indicadores de desempenho, que consistem em números, percentuais ou razões que medem aspectos de desempenho, objetivando comparar as medidas com metas preestabelecidas ou com os resultados atingidos em períodos anteriores. O trabalho propôs-se a contextualizar a importância da avaliação de resultados, descrever as experiências e as tendências de aplicação de indicadores de desempenho pelo TCU e, por fim, apresentar uma sugestão de roteiro de elaboração e implementação de indicadores, como subsídio para o exame das tomadas e prestações de contas anuais dos gestores públicos.
3 Lista de Abreviaturas e Siglas ACE Analista de Controle Externo ANOP Auditoria de Natureza Operacional BSC Balanced Scorecard FCS Fatores Críticos de Sucesso IFES Instituições Federais de Ensino Superior IN Instrução Normativa INTOSAI - International Organisation of Supreme Audit Institutions MEC Ministério de Educação PDRAE - Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado PQSP Programa de Qualidade no Serviço Público SECEX Secretaria de Controle Externo SEGECEX Secretaria-Geral de Controle Externo SFC Secretaria Federal de Controle Interno SESu Secretaria de Educação Superior TCU Tribunal de Contas da União
4 Sumário 1. INTRODUÇÃO CONSIDERAÇÕES INICIAIS JUSTIFICATIVA DA PESQUISA OBJETIVOS ESTRUTURA DA MONOGRAFIA FUNDAMENTAÇÃO CONCEITUAL CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ATUAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Origem e competência Composição e estrutura Funções do Tribunal AVALIAÇÃO DE GESTÃO Conceitos gerais Avaliação de gestão sob a ótica do TCU BALANCED SCORECARD (BSC) PROGRAMA DA QUALIDADE NO SERVIÇO PÚBLICO (PQSP) INDICADORES DE DESEMPENHO Considerações gerais Fundamentos para a construção de indicadores de desempenho institucional Tipos e classificação de indicadores Metodologia de construção de indicadores UTILIZAÇÃO DE INDICADORES NA AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO DA G ESTÃO PELO TCU ORIGEM E TENDÊNCIAS EXEMPLO PRÁTICO DE UTILIZAÇÃO DE INDICADORES DE DESEMPENHO PELO TCU Origem e primeiros desafios Seleção dos indicadores e definição da metodologia de cálculo Implementação dos indicadores Outros casos de utilização de indicadores PROPOSTA DE ROTEIRO DE ELABORAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DE INDICADORES CONCLUSÃO...71 Bibliografia Glossário... 79
6 1. Introdução 1.1 Considerações Iniciais As reformas administrativas que vêm ocorrendo no mundo nos últimos vinte anos decorrem, essencialmente, das exigências da sociedade por instituições governamentais que atendam de forma rápida, eficiente e satisfatória suas demandas. É possível observar, nesse período, a tendência de a atuação dessas instituições ficar mais parecida com a de organizações privadas, no sentido de ter compromissos com resultados e responsabilidades perante os contribuintes; por sua vez, os contribuintes têm exigido que o dinheiro oriundo dos tributos que pagam seja melhor gerenciado e despendido. Algumas das características desse novo cenário que se destacam são: a maior exigência de responsabilidades dos servidores, a escassez de recursos e a pressão para melhorar a gestão financeira, bem como a consideração de o público ser o cliente principal dos serviços prestados pelo Estado. Assim, a avaliação e/ou monitoramento do desempenho constituem parte indispensável da gestão moderna para controlar a prestação dos serviços públicos (SANTOS; CARDOSO, 2001). Nesse processo, consolidou-se um novo modelo de gestão pública que preconiza a busca da eficiência e da efetividade da ação governamental e o controle voltado para resultados. No Brasil, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), de 1995, lançou bases para a reforma gerencial. A estratégia definida fundamenta-se em três dimensões: a primeira, institucional-legal, aborda os obstáculos de ordem legal para o alcance de maior eficiência do aparelho do Estado; a segunda, cultural, trata da mudança da cultura burocrática para a gerencial; a terceira aborda a gestão pública, incluindo os aspectos de modernização da estrutura organizacional e dos métodos de gestão. 6
7 Entre as principais características dessa reforma, está sua orientação para o controle de resultados em vez do controle passo a passo das normas e procedimentos. A efetiva e sistemática medição do desempenho das organizações públicas e dos programas de governo passou a ser, assim, essencial para a consolidação de alguns princípios da reforma do Estado, servindo como um instrumento técnico capaz, não só de aferir se as metas foram cumpridas, mas também de fazer as organizações aprenderem com seus erros e, a partir disso, elaborarem suas estratégias futuras. Isso é o que tem sido denominado princípio do aprendizado organizacional, fundamental para que a administração por objetivos não seja meramente uma forma de punir ou encontrar responsáveis pelo eventual mau desempenho dos órgãos públicos, mas sim de conseguir desenvolver a capacidade de aprender com sua performance e de melhorar continuamente a prestação de serviços públicos (CLAD, 1999, apud RANSON; STEWART, 1994). A importância da avaliação das instituições públicas vem-se manifestando em diversos países e, em muitos casos, de forma vinculada à adoção de contratos de gestão ou formas assemelhadas de vincular ganhos de eficiência e eficácia à autonomização ou reautonomização dos aparelhos estatais. Em outros, vem-se associando à adoção de formas mais flexíveis de gestão dos recursos humanos, cuja adequação varia de país para país conforme o perfil de seu corpo de funcionários e quadros de dirigentes (SANTOS; CARDOSO, 2001). A literatura aponta o difícil e longo caminho trilhado por aqueles que se aventuram a construir sistemas de medição de desempenho, tanto governos quanto empresas privadas, destacando a importância de sua utilização para medir o sucesso de uma organização. O desafio levou Kaplan e Norton a desenvolver modelo para medição denominado Balcanced Scorecard (BSC), que abrange além de medidas de desempenho financeiro, medidas não-financeiras como, por exemplo, relacionamento com clientes, qualidade, prazos de entrega, ciclo de produção, 7
8 satisfação dos clientes, desempenho de processos e inovação. A estrutura do BSC possibilita uma visão equilibrada das áreas estratégicas da organização (financeira, relativa aos clientes, processos internos e aprendizado e crescimento) e incorpora medidas nessas áreas numa relação causa-efeito para melhoria do desempenho. Inúmeras organizações públicas e privadas passaram a adotar esse modelo de medição (GALVÃO, 2f, 2001). Na dimensão da gestão pública, o principal instrumento de aplicação do PDRAE é o Programa da Qualidade no Serviço Público (PQSP), coordenado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e inspirado no BSC. O programa tem por objetivo a mobilização e a sensibilização das organizações públicas brasileiras quanto à necessidade de melhoria da qualidade da gestão pública e do desempenho organizacional. No âmbito do Tribunal de Contas da União, destaca-se a experiência nas Instituições de Ensino Superior (IFES) vinculadas ao MEC, com o objetivo de comparar essas entidades e de acompanhar e avaliar o desempenho individual ao longo do tempo. 1.2 Justificativa da pesquisa O cenário decorrente da reforma gerencial do Estado vem refletindo, notoriamente, na forma de atuação do Tribunal de Contas da União no sentido de se ajustar ao contexto das recentes mudanças introduzidas no âmbito nacional e mundial. Veja-se, por exemplo, que o Plano de Diretrizes do TCU para 2004 destaca, como medidas a serem implementadas para o cumprimento da sua missão institucional 1 : a racionalização dos procedimentos internos visando à redução de seu estoque de processos, refletindo na maior tempestividade de atuação; o aperfeiçoamento das ações de controle voltadas para o combate à corrupção, desvio e fraude; a ampliação da sua contribuição para o aperfeiçoamento da administração pública; o 1 Missão: assegurar a efetiva e regular gestão dos recursos públicos em benefício da sociedade. 8
9 aprimoramento da política interna de gestão de pessoas; a ampliação da interação com os públicos interno e externo. A modernização do TCU frente às tendências do controle da gestão pública sofreu substancial incremento a partir do abrangente diagnóstico realizado pelo Grupo de Pesquisa Tendências do Controle da Gestão Pública em Naquela oportunidade, foram identificadas várias oportunidades de melhoria de atuação do Tribunal. Entre elas, a forma de análise e julgamento das tomadas e prestações de contas apresentadas pelos administradores públicos. Esse procedimento destaca-se do rol de competências previstas no art. 71 da Constituição Federal, conforme a seguir: Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público. De acordo com o grupo de pesquisa, as tomadas e prestações de contas apresentaram dois problemas centrais: intempestividade e baixa contribuição para a efetividade do controle externo. A partir dessa constatação, algumas medidas foram implementadas visando minimizar o quadro, porém, não foram suficientes, haja vista que essa área requeria uma mudança substancial do seu enfoque. Em decorrência disso, foi constituído o Projeto Certificação da Gestão Pública, cujo objetivo principal é desenvolver nova sistemática de controle por meio de tomadas e prestações de contas anuais, fortemente integrada com os instrumentos de fiscalização e orientada à conformidade e desempenho da gestão. 2 A pesquisa Tendência de Controle da Gestão Pública, instituída por deliberação do Plenário do TCU, em sessão de 30/09/98, foi subdividida em seis áreas temáticas, envolvendo os principais aspectos de atuação do Tribunal: 9
10 Para o alcance do objetivo do projeto, diversas metas foram estabelecidas, entre elas, a definição de indicadores nos relatórios de gestão das contas anuais de grupos e unidades jurisdicionadas. A apresentação de indicadores já vem sendo exigida dos gestores públicos desde a edição da Instrução Normativa TCU nº 6, de 8/6/ No entanto, as informações apresentadas são pouco aproveitadas ante o enfoque estritamente legalista das análises das contas dos órgãos e entidades. Diante do desafio de se buscar também a avaliação dos resultados da gestão, entendeu-se oportuno o desenvolvimento do tema proposto de forma a contribuir com o projeto, considerando a ausência de estudo específico no Tribunal. 1.3 Objetivos O objetivo geral deste estudo foi investigar, a partir de pesquisa em livros e documentos, a utilização de indicadores para a avaliação da gestão pública pelo controle externo, propondo metodologia para sua elaboração baseada nas melhores práticas identificadas. Para isso, estabeleceram-se os seguintes objetivos específicos: discorrer sobre os fundamentos conceituais que envolvem o tema; discorrer sobre o Balanced Scorecard (método para o ger enciamento estratégico que contempla avaliação do desempenho a partir de indicadores); ambiente de controle, paradigma de controle, cultura organizacional, arquitetura organizacional, modelo de gestão e profissionais de controle. 3 Art. 13. Os processos de tomadas de contas de que trata este Capítulo serão compostos das seguintes peças: II - relatório de Gestão do Titular da Diretoria -Geral de Administração ou unidade equivalente destacando, dentre outros elementos:... c) indicadores de gestão que permitam aferir a eficiência, eficácia e economicidade da ação administrativa, levandose em conta os resultados quantitativos e qualitativos alcançados pelo órgão. 10
11 identificar experiências da utilização de indicadores no setor público e no TCU (casos Programa da Qualidade no Serviço Público do governo federal e 6ª Secex- TCU/Instituições Federais de Ensino Superior - IFES); apresentar a visão histórica e atual do TCU sobre avaliação de gestão e indicadores; apresentar proposta para atuação do TCU como indutor da implantação e da institucionalização de indicadores de desempenho em unidades jurisdicionadas e para a efetivação desses indicadores como instrumentos de controle. 1.4 Estrutura da monografia O Capítulo 1, Introdução, contempla a contextualização da avaliação do desempenho da gestão pública a partir das novas tendências advindas da reforma gerencial introduzida no Brasil em No Capítulo 2, Fundamentação Conceitual, procurou-se apresentar embasamentos teóricos importantes para melhor entendimento do desenvolvimento do tema. O Capítulo 3, Utilização de Indicadores pelo TCU, traz a visão evolutiva e tendências sobre o uso dessa ferramenta no Tribunal, bem como explora casos práticos no TCU na elaboração de indicadores objetivando a avaliação de desempenho. Propõe-se, no Capítulo 4, roteiro de elaboração e implantação de indicadores para a avaliação do desempenho da gestão realizada pelo TCU. Por fim, no Capítulo 5, é apresentada a conclusão contemplando os principais aspectos constantes no desenvolvimento do trabalho e algumas sugestões de caráter geral. 11
12 2. Fundamentação Conceitual Na pesquisa realizada, observou-se a escassez de literaturas sobre a utilização de indicadores na avaliação do desempenho da gestão pública, sendo mais comuns obras direcionadas ao setor privado, que serão consideradas, subsidiariamente, no trabalho. Neste tópico, subdividido para melhor compreensão da leitura, são apresentadas explanações teóricas importantes que auxiliam o entendimento do problema no contexto geral do conhecimento. 2.1 Controle da Administração Pública Enfocando o aspecto jurídico, Meirelles (1998, p.544) salienta que:...a palavra controle é de origem francesa e por isso sempre encontrou resistências entre os cultores do vernáculo. Mas, por ser intraduzível e insubstituível no seu significado vulgar ou técnico, incorporou-se definitivamente no nosso idioma, já constando dos modernos dicionários da Língua Portuguesa nas suas várias acepções. E, no direito pátrio, o vocábulo controle foi introduzido e consagrado por Seabra Fagundes desde a publicação de sua insuperável monografia o Controle dos Atos Administratvios pelo Poder Juciário (1ªed., 1941). No direito, o controle fundamenta-se na aplicação da lei. Toda atividade administrativa do Estado está subordinada à lei e ao interesse público, que impõem sua necessária eficiência e utilidade. Nesse sentido, Gasparini (2000, p.723) ensina que: a Administração Pública [há] que observar a ordem jurídica e atender ao princípio da eficiência, e, para tornar efetiva sua submissão a esses vetores, o ordenamento prescreve mecanismos ou sistema de controle de suas atividades, utilizáveis em sua própria defesa e na defesa dos direitos e garantias dos administrados. Meirelles (1998, p.544) define controle, em tema de administração pública, como a faculdade de vigilância, orientação e cor reção que um poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro. Segundo Chiavenato (1993), o controle como função administrativa consiste na definição de padrões para medir desempenho, corrigir desvios ou discrepâncias e garantir que o 12
13 planejamento seja realizado. Para esse autor, a finalidade do controle é garantir que a consecução dos resultados daquilo que foi planejado, organizado e dirigido se ajuste, tanto quanto possível, aos objetivos estabelecidos. O controle serve como retroalimentação ao planejamento. Meirelles ensina que o controle administrativo pode incidir sobre a legalidade (ou legitimidade) e sobre o mérito do ato administrativo: a) o primeiro visa a verificar unicamente a conformação do ato com as normas legais recaindo inclusive sobre o ato discricionário, visto que esse só é lícito e válido quando permitido e emitido nos limites legais; b) o segundo objetiva o controle de eficiência, resultado, conveniência ou oportunidade do ato. O controle da legalidade pode ser efetuado pelos três poderes, mas o controle de mérito de natureza política é de apreciação privativa do Executivo e do Legislativo. Segundo Citadini (1999, p ), existem três modalidades de controle exercidos pelos órgãos superiores de fiscalização: prévio, concomitante e posterior. O primeiro consiste em submeter o ato do administrador ao tribunal ou controladoria para sua aprovação antes que adquira pleno vigor. O segundo constitui a forma de verificação pelo órgão fiscalizador durante a execução do ato do administrador. O último caracteriza-se pela apreciação dos atos depois de consumados, de forma que a administração não tenha que aguardar que suas decisões sejam apreciadas previamente pelo órgão de fiscalização. Meirelles (1998, p.545) reconhece ainda outros dois tipos de controles, consoante a localização do órgão que os realiza: o interno, quando realizado pela entidade ou órgão responsável pela atividade controlada, no âmbito da própria Administração, e o externo, quando exercido por órgão estranho à Administração responsável pelo ato controlado, como, por exemplo: a apreciação das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo; a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de determinada despesa do Executivo. 13
14 2.2 Atuação do Tribunal de Contas da União Origem e competência Em 7 de novembro de 1890, por iniciativa do então Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, o Decreto nº 966-A criou o Tribunal de Contas da União, norteado pelos princípios da autonomia, fiscalização, julgamento, vigilância e energia. A Constituição de 1891, a primeira republicana, ainda por influência de Rui Barbosa, institucionalizou definitivamente o Tribunal de Contas da União, inscrevendo-o no seu art. 89. A instalação do Tribunal, entretanto, só ocorreu em 17 de janeiro de 1893, graças ao empenho do Ministro da Fazenda do governo de Floriano Peixoto, Serzedello Corrêa. Teve originariamente competência para o exame, revisão e julgamento de todas as operações relacionadas com a receita e a despesa da União. Mecanis mo de fiscalização se fazia pelo sistema de registro prévio. A Constituição de 1891, que institucionalizou o Tribunal, conferiu-lhe a competência para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade antes de serem prestadas ao Congresso Nacional. Pela Constituição de 1934, o Tribunal recebeu, entre outras atribuições, a de proceder ao acompanhamento da execução orçamentária, o registro prévio das despesas e dos contratos, o julgamento das contas dos responsáveis por bens e dinheiro públicos, assim como a apresentação de parecer prévio sobre as contas do Presidente da República para posterior encaminhamento à Câmara dos Deputados. Com exceção do parecer prévio sobre as contas presidenciais, todas as demais atribuições do Tribunal foram mantidas pela Carta de Foi a Constituição de 1946 que acresceu sua competência com um novo encargo: julgar legalidade das concessões de aposentadorias, reformas e pensões. 14
15 Pela Constituição de 1967, ratificada pela Emenda Constitucional nº 1, de 1969, retirouse do Tribunal o exame e julgamento prévio dos atos e contratos geradores de despesas, sem prejuízo da sua competência para apontar falhas e irregularidades que, caso não fossem sanadas, seriam, então, objeto de representação ao Congresso Nacio nal. Eliminou-se, também, o julgamento da legalidade das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ficando a cargo do Tribunal, tão-somente, a apreciação da legalidade para fins de registro. O processo de fiscalização financeira e orçamentária passou por completa reforma nessa etapa. Como inovação, deu-se incumbência ao Tribunal para o exercício de auditoria financeira e orçamentária nas contas das unidades dos três poderes da União, instituindo-se desde então os sistemas de controle externo, a cargo do Congresso Nacional, com auxilio da Corte de Contas, e de controle interno, este exercido pelo Poder Executivo e destinado a criar condições para uma controle externo eficaz. Finalmente, pela Constituição de 1988, o Tribunal de Contas da União teve a sua jurisdição e competência substancialmente ampliadas. Recebeu poderes para, no auxílio ao Congresso Nacional, exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade e economicidade e a fiscalização da aplicação das subvenções e renúncia de receitas. O controle externo, previsto no art. 71 da atual constituição, não se circunscreve apenas ao tradicional controle a posteriori, mas abrange igualmente a possibilidade de qualquer espécie de controle (legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas) a realizar-se de modo concomitante e a priori. Houve, assim, uma significante inovação do regime jurídico dos tribunais de contas no Brasil, inclusive com listagem taxativa de competências no texto constitucional. O quadro a seguir apresenta as competências constitucionais e infra-constitucionais do TCU: 15
16 Quadro 2.1 Competências do TCU Atribuição COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS Funda mentação Legal 1 Apreciar as contas anuais do presidente da República. Art. 71, inciso I Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos. Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal e de concessão de aposentadorias, reformas e pensões civis e militares. Realizar inspeções e auditorias por iniciativa própria ou por solicitação do Congresso Nacional. Art. 33, 2º e art. 71, inciso I Art. 71, inciso III Art. 71, inciso IV 5 Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais. Art. 71, inciso V 6 Fiscalizar as aplicações dos recursos da União repassados aos estados, ao Distrito Federal e a municípios. Art. 71, inciso VI 7 Prestar informações ao Congresso Nacional sobre fiscalizações realizadas. Art. 71, inciso VII Aplicar sanções e determinar a correção de ilegalidades e irregularidades em atos e contratos. Sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal. Emitir pronunciamento conclusivo, por solicitação da Comissão Mista Permanente de Senadores e Deputados, sobre despesas realizadas sem autorização. Apurar denúncias apresentadas por qualquer cidadão, partico político, associação ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades. Fixar coeficientes dos fundos de participação dos estados, Distrito Federal e dos municípios e fiscalizar a entrega dos recursos aos governos estaduais e às prefeituras municipais. COMPETÊNCIAS INFRA-CONSTITUCIONAIS Decidir sobre consulta formulada a respeito de dúvida na aplicação de dispositivos legais e regulamentares. Art. 71, inciso VIII e XI Art. 71, inciso X Art. 72, 1º Art. 74, 2º Art. 161, parágrafo único Lei 8.443/92 2 Decidir sobre representação contra irregularidades em processo licitatório. Lei 8.443/ Exercer o controle da legalidade e legitimidade das declarações de bens e rendas apresentadas por ocupantes de cargos, empregos e funções dos Poderes da União. Decidir sobre representação referente ao descumprimento da obrigatoriedade de notificar as câmaras municipais da transferência de recursos federais para os respectivos municípios. Lei 8.730/93 Lei 9.452/97 5 Acompanhar e fiscalizar os processos de desestatização. Lei 9.491/ Criar e manter homepage para divulgação de dados e informações acerca das contas públicas. Fiscalizar o cumprimento das normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com ênfase no que se refere ao cumprimento, pela União, dos limites das despesas com pessoal. Lei 9.755/98 Lei Complementar 101/ Processar e julgar infrações administrativas contra as leis de finanças públicas. Lei / Fiscalizar a aplicação dos recursos repassados aos Comitês Olímpico e Paraolímpico Brasileiros. Remeter à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional a análise e a avaliação dos relatórios de gestão fiscal previstos na Lei Complementar 101/2000. Lei /2001 Lei /2001, art. 73, inciso III. 16
17 11 12 previstos na Lei Complementar 101/2000. Enviar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional informações sobre a execução físico-financeira das obras constantes dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimento. Remeter ao Congresso Nacional, em até quinze dias após sua constatação, informações referentes a indícios de irregularidades graves identificados em fiscalização de contratos, convênios, parcelas ou subtrechos referentes a obras constantes do orçamento. Fonte: Lei /2001 Lei /2001, art. 83, 8º Composição e estrutura O Tribunal de Contas da União tem sede no Distrito Federal e é composto por nove ministros, dos quais seis são escolhidos pelo Congresso Nacional e três pelo presidente da República. Em relação a estes últimos, dois são escolhidos entre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal. Integram, ainda, o Tribunal três auditores, nomeados pelo presidente da República, mediante concurso público, que substituem os ministros nos afastamentos, impedimentos e em casos de vacância do cargo. Os julgamentos do Tribunal são realizados em três Colegiados: Plenário, Primeira e Segunda Câmaras. O Plenário é integrado por todos os ministros, sendo presidido pelo presidente do TCU. As Câmaras são compostas por quatro ministros e um ou dois auditores, cada, conforme o caso. A Primeira Câmara é presidida pelo vice-presidente do Tribunal e a Segunda pelo ministro mais antigo no cargo. Atua junto à Corte de Contas, de acordo com o art. 130 da Constituição Federal, um Ministério Público especializado e autônomo, composto de um procurador-geral, três subprocuradores-gerais e quatro procuradores, nomeados pelo presidente da República. Suas funções básicas consistem em promover a defesa da ordem jurídica e requerer as medidas de interesse da justiça, da administração e do erário perante o Tribunal. Adicionalmente, podem 17
18 manifestar-se em todos os assuntos sujeitos à deliberação da Corte e interpor recursos admitidos em lei ou previstos no Regimento Interno do TCU. No desempenho de sua missão institucional, o Tribunal conta com três unidades básicas que têm por finalidade desempenhar atividades técnicas, administrativas e operacionais necessárias ao pleno exercício das competências do Tribunal de Contas da União, que são: Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex), Secretaria-Geral de Sessões (SGS) e Secretaria- Geral de Administração (Segedam). A Segecex tem por finalidade gerenciar a área técnico-executiva de controle externo visando a prestar apoio e assessoramento às deliberações do Tribunal. Integram a estrutura da Segecex: Secretaria Adjunta de Fiscalização (Adfis), Secretaria Adjunta de Contas (Adcon), Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip), Secretaria de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União (Secob), Secretaria de Fiscalização e Desestatização (Sefid), Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo (Seprog), Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag), Secretaria de Recursos (Serur) e trinta e duas Secretarias de Controle Externo (Secex), sendo seis localizadas em Brasília, sede do TCU, e vinte e seis nas capitais dos estados da federação Funções do Tribunal Com base nas competências legais descritas no tópico 2.2.1, pode-se agrupar as funções básicas do TCU da seguinte forma: fiscalizadora, consultiva, informativa, judicante, sancionadora, corretiva, normativa e de ouvidoria (TCU, 2003b). Para fins deste trabalho, é interessante conhecer as funções fiscalizadora, judicante e a consultiva. 18
19 Função fiscalizadora Esta função, regulamentada pelos artigos 230/258 do Regimento Interno do TCU e pela IN/TCU nº 9/1995, compreende a realização de levantamentos, inspeções, auditorias, acompanhamento e monitoramentos, relacionados com o controle externo. O levantamento é empregado para conhecer previamente a organização e o funcionamento de órgãos e entidades, além de fundos, sistemas, programas, projetos e atividades governamentais, a fim de identificar objetos/ações de fiscalização e avaliar a necessidade e viabilidade da realização de outro procedimento de fiscalização. A inspeção é utilizada para suprir omissões e lacunas de informações, esclarecer dúvidas ou apurar denúncias ou representações quanto à legalidade, à legitimidade e à economicidade de fatos da administração e de atos administrativos praticados por qualquer responsável sujeito à sua jurisdição. As auditorias são instrumentos de fiscalização que envolvem maior amplitude de atuação. Podem ter caráter de conformidade ou de natureza operacional A primeira consiste no instrumento de fiscalização utilizado pelo Tribunal para examinar a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão dos responsáveis sujeitos a sua jurisdição quanto ao aspecto contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial. A auditoria de natureza operacional consiste na avaliação sistemática dos programas, projetos, atividades e sistemas governamentais, assim como dos órgãos e entidades jurisdicionadas ao Tribunal. Abrange duas modalidades: a auditoria de desempenho operacional e a avaliação de programa. O objetivo da auditoria de desempenho operacional é examinar a ação governamental quanto aos aspectos da economicidade, eficiência e eficácia, enquanto a avaliação de programa busca examinar a efetividade dos programas e projetos governamentais. 19
20 As auditorias, acompanhamentos e monitoramentos obedecem a um plano de fiscalização elaborado normalmente a cada semestre pela Presidência do TCU. Já os levantamentos e inspeções são realizados por determinação do Plenário, da Câmara, do relator ou do presidente, em alguns casos, independentemente de programação, observada a disponibilidade dos recursos humanos e materiais necessários. O planejamento das fiscalizações é fundamentado numa Matriz de Risco, calcada, entre outros critérios, em relevância da unidade jurisdicionada, materialidade dos recursos geridos e complexidade das atividades Função judicante A função judicante decorre da atribuição constitucional (art. 71, inciso II, da CF) de julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal. 4. As contas anuais são organizadas de modo diferenciado, conforme a materialidade dos recursos públicos geridos, a natureza e a importância socioeconômica dos órgãos e entidades. A Instrução Normativa TCU 12/1996, em vigor nesta data, estabelece os critérios e elementos para formalização dos processos de contas. De modo geral, as tomadas e prestações de contas são compostas de demonstrações financeiras, de demonstrativos e de informações fornecidas pelos administradores (relatório de gestão) e pelo controle interno (relatório e certificado de auditoria). 4 As contas dos ordenadores de despesa podem ser de três grandes tipos: a) as relacionadas à avaliação da gestão anual (Tomadas de Contas An uais TCA e Prestação de Contas Anuais PCA), b) as relacionadas a irregularidades (Tomada de Contas Especial - TCE) e c) as relacionadas à extinção de órgãos (Tomadas de Contas Extraordinária e Prestação de Contas Extraordinária). As TCA são levantadas ao final de cada exercício financeiro com o objetivo de entregar as contas anuais dos ordenadores de despesa ou responsávis pela guarda de valores públicos da administração direta. As PCA têm o mesmo objetivo, mas vale para os agentes responsáveis da administração indireta. As TCE são instauradas por autoridade competente para apurar prejuízo causado à Fazenda Pública, omissão no dever de prestar contas, não comprovação da aplicação dos recursos repassados pela União no caso 20