Construindo um campo de conhecimento: a gestão pública como disciplina profissional orientada ao design
Bruno Dias Magalhães é líder MLG, especialista em políticas públicas e gestão governamental do Estado de Minas Gerais e Coordenador do Curso de Graduação em Administração Pública da Escola de Governo da Fundação João Pinheiro. Pedro Junqueira Vilela é professor, consultor e empreendedor social na área de gestão pública e inovação. Sérgio Nogueira Seabra é Auditor Federal da Controladoria-Geral da União, Doutor em Administração pela Universidade de Bath (UK) e Mestre em Administração Pública e Políticas Públicas pela Universidade de York (UK).
Este texto é o último de uma série de reflexões publicadas junto ao blog do MLG sobre o design aplicado à gestão pública e se dedica a uma contribuição recente e de grande fôlego: o livro "A Gestão Pública como uma disciplina profissional orientada ao design", escrito por Michael Barzelay (London School of Economics). A contribuição é de grande fôlego, pois assume integral e explicitamente um objetivo apenas tangenciado em obras anteriores sobre gestão pública (parte delas integrantes desta curadoria, notadamente Criando Valor Público, de Mark H. Moore, e As Ciências do Artificial, de Herbert Simon), a saber: realizar o empreendimento de desenvolver a gestão pública enquanto uma disciplina profissional.
O livro em questão, publicado originalmente no ano de 2019 pela editora Edward Elgar, e traduzido para o português pela Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), ambos de acesso livre e gratuito, dá contorno a um complexo de reflexões sobre a gestão pública desenvolvidas ao longo de décadas de pesquisa, ensino e vivências do autor Michael Barzelay neste campo. Barzelay doutorou-se em Ciência Política na Universidade de Yale, orientado por ninguém menos que Charles E. Lindblom. Sua tese de doutoramento analisou o programa de álcool no Brasil (Pró-álcool), selando uma longa relação do acadêmico com o país. Em 1985, Barzelay iniciou sua carreira de professor assistente na Harvard John F. Kennedy School of Government, período no qual ministrou aulas, escreveu livros, estudos de casos e contribuiu para o desenvolvimento de uma tradicional abordagem da gestão pública (ver Mark Moore, "Criando Valor Público…").
Desde este momento, no entanto, Barzelay via a gestão pública como mais do que uma prática profissional artesanal, de um lado; ou apenas um curso integrante do currículo básico da área de administração pública, de outro. Longe disso, a gestão pública deveria ser desenvolvida como uma disciplina específica, cujo objetivo incluiria a realização de pesquisas que levassem ao fornecimento de conhecimento e competências profissionais dos gestores públicos ("praticantes"). Ao longo de sua carreira, o autor foi elaborando esta visão, incorporando teorias do design e da retórica a outras já bem estabelecidas nesse domínio, como a administração, as ciências políticas e as ciências sociais, finalmente atribuindo à gestão pública a ideia de disciplina profissional orientada ao design.
Mas que tipo de disciplina profissional seria essa? O termo "gestão pública como disciplina profissional orientada pelo design" aparece no livro de Barzelay com significado bastante próximo ao termo "ciências do artificial", elaborado por Herbert Simon no final da década de 1960. No livro As Ciências do Artificial, Simon usou-o para distinguir as disciplinas que estudam os fenômenos naturais, como os planetas, os organismos ou o clima, das disciplinas que estudam os fenômenos artificiais, ou seja, aqueles criados por alguém com um propósito pré-definido, a exemplo dos prédios, dos softwares e das organizações. Em outras palavras, enquanto as ciências naturais estão preocupadas em explicar o que foi ou o que é, as ciências do artificial estão preocupadas com o que poderia ser. Todavia, o que Simon não considerou é que as disciplinas orientadas pelo design se distinguem uma das outras em relação ao domínio, que é determinado tanto pelo tipo de fenômeno que está sendo investigado quanto pelas práticas usadas em seu desenvolvimento. Se na arquitetura os fenômenos investigados são os prédios, na gestão pública eles correspondem às organizações públicas. Já as práticas profissionais são representadas pelas atividades que arquitetos e gestores públicos desempenham no exercício regular de suas profissões – no caso dos últimos, resolver problemas públicos e gerenciar programas e organizações públicas.
Um elemento distintivo da abordagem proposta por Barzelay são os estudos de caso com foco em design, que servem para gerar, desenvolver e ensinar conhecimento profissional sobre gestão pública. Nesse tipo de estudo de caso, o conhecimento profissional é adquirido por meio da recuperação do seu design: uma atividade que envolve compreender as declarações descritivas (factuais) e argumentos explicativos (práticos) que respondem a três perguntas sobre um determinado fenômeno: o que ele é, em que ele consiste e como ele funciona. Como resultado, os casos não geram regras tecnológicas, melhores práticas ou mesmo lições aprendidas (que podem ser replicadas por especialistas em situações semelhantes à apresentada no caso), mas precedentes de design. Os precedentes de design são esquemas argumentativos, que explicam como os mecanismos implementados desempenharam o papel de contribuições causais para superar desafios e/ou executar as funções necessárias para alcance do valor público. Esses esquemas contêm conhecimento profissional que ao ser recuperado, pode ser usado pelos gestores públicos para estruturar problemas e desenvolver soluções em determinados contextos. Seu uso requer pensamento crítico e criativo, capaz de explorar analogias próximas e distantes entre um fenômeno intencional que já se consumou e outro que ainda está sendo projetado.
O segundo ponto a destacar é justamente sobre este leitor e esta leitora, isto é, para quem a obra se destina. Barzelay é explícito. A obra se destina a acadêmicos, estudantes e a um grupo muito específico de praticantes da gestão pública, os chamados praticantes-acadêmicos (ou, do inglês, "pracadêmicos"). Essa última categoria merece uma reflexão mais detalhada. Se a intenção do livro é contribuir para tornar a gestão pública uma disciplina profissional, é necessário que sua prática – uma prática eminentemente voltada para a solução de problemas em organizações públicas – esteja a um só tempo envolvida em duas comunidades com significativas áreas de sobreposição entre si. São elas: a comunidade de docentes dedicados a desenvolver a gestão pública como disciplina; e a comunidade de profissionais dedicados à prática da gestão pública orientada ao design e à realização do valor público. Os "pracadêmicos", portanto, são acadêmicos profissionais de excelência, que habitam, dialogam e fertilizam de forma cruzada ambas as comunidades. Neste sentido, o livro não se destina meramente a um público-alvo já previamente consolidado, mas assume o desafio duplo de desenvolver a comunidade epistêmica e profissional para a qual o autor escreve.
Vale ainda notar duas características adicionais que tornam única a obra de Barzelay. A primeira delas é o intenso uso da metalinguagem. Isto é, trata-se de uma obra que se apresenta, discute e reflete a todo momento sobre si mesma e sobre o empreendimento que pretende realizar. Como não poderia ser diferente, o texto é cuidadosamente desenhado (poder-se-ia dizer que possui um design apropriado), adotando diferentes formatos argumentativos e recursos estilísticos conforme o propósito (intenção) de cada seção. Um exemplo é o próprio formato dialógico escolhido para o primeiro capítulo. Ora, se a gestão pública ainda não é consensualmente vista como disciplina profissional (esse é o projeto!) e o modo mais comum em que estudantes se deparam com ela é por meio de cursos pertencentes a currículos básicos de administração pública, há certa genialidade em adotar um gênero narrativo, no mínimo peculiar às ciências, para assumir – e simular – este mesmo estranhamento do e da leitora ao se deparar com o livro em si.
Evidentemente, em uma única obra, este empreendimento só pode ser assumido de forma incompleta e não determinista (open-ended, conforme a expressão em inglês). Sem embargo, a pedra angular parece ter sido solidamente instalada, assim como os processos de constituição parecem estar devidamente sinalizados. Nesta linha, o próximo livro de Barzelay, já em elaboração, tem a intenção de tornar os estudos de caso com foco no design em uma abordagem de pesquisa qualitativa central no campo da gestão pública. Noutras palavras, aprender a fazer estudos de caso focados em design que recuperam o conhecimento profissional em gestão pública é visto pelo autor como "um bom problema", em que as perspectivas e habilidades estão enraizadas na tradição de estudos de caso de ciências sociais, mas vão além desta, incorporando os conhecimentos especializados e desenvolvendo as competências profissionais da gestão pública.