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Diego Fartaria Azenha
1 Programa de Governança Solidária Local A partir de 2005, a Prefeitura de Porto Alegre colocou em prática uma profunda reformulação no seu modelo de gestão e relação com a sociedade. Estruturadas a partir dos princípios da: pluralidade, reconhecendo que a sociedade é composta por múltiplas diferenças; do diálogo, contribuindo para que a sociedade seja um sistema de conexões sempre abertas, propensas à conversa e ao respeito mútuo; e do consenso, promovendo a formação de uma comunidade de projeto e pactos de co-responsabilidade social pelo desenvolvimento. A expressão maior destas mudanças sintetiza-se na Governança Solidária Local (GSL). A estratégia da Prefeitura parte de uma visão de futuro - onde queremos chegar - e das diretrizes estratégicas - como a prefeitura quer chegar - e traduz essas diretrizes e visão em objetivos estratégicos. Esses objetivos são compatibilizados com todos para que em conjunto direcionem seus esforços para o mesmo foco. A estratégia e a visão são representadas por objetivos a serem alcançados a médio e longo prazos (objetivos estratégicos) e estão organizadas no Mapa Estratégico. Cada objetivo estratégico é sustentado por programas de governo e mensurado por indicadores, possuindo metas associadas, o que permite seu acompanhamento e efetivação. O objetivo maior de Porto Alegre é ser referência em qualidade de vida, construindo um ambiente sustentável e participativo, garantindo a pluralidade por meio da Governança Solidária Local. Com esta missão, a Prefeitura Municipal de Porto Alegre reestruturou-se e assumiu o compromisso de não somente ofertar políticas públicas universais, prestar serviços de qualidade e atender às demandas da população como também induzir o desenvolvimento local. Um novo modelo de gestão foi adotado, foram criados 21 programas integrados e prioritários de forma a buscar o cumprimento de metas de inclusão social, e passou-se a trabalhar com a transversalidade entre as esferas de governo e com o gerenciamento das ações com metas e indicadores de avaliação e monitoramento. À Secretaria de Coordenação Política e Governança Local coube a tarefa principal de coordenar o Programa de Governança Solidária Local (PGSL) e o processo do Orçamento Participativo (OP). O desafio que se impôs foi o de remover as fronteiras interpostas por desigualdades internas, promover um salto de qualidade na gestão social da cidade, tendo em vista o desenvolvimento sustentável de suas regiões, territórios e bairros. Inaugurar uma nova forma do exercício da democracia na base da sociedade e mais perto do quotidiano dos cidadãos foi o objetivo assumido para a Governança Solidária Local. O PGSL se dedica à articulação de redes de participação política em Porto Alegre tendo em vista a experimentação inovadora de um novo padrão de relação entre Estado e sociedade. Governança porque baseada na parceria entre governo e sociedade, que estimula a participação social, o protagonismo e o empreendedorismo dos cidadãos e a sua co-responsabilidade na gestão das ações públicas. Solidária porquanto baseada na cooperação e na ajuda mútua entre as instituições governamentais de nível municipal, estadual e federal, não-governamentais e as pessoas que voluntariamente se disponham a participar da iniciativa, em prol do atingimento de objetivos comuns da localidade. Local porque essas redes, conquanto intersetoriais e multidisciplinares, têm como base a territorialidade constituída por regiões, bairros e vilas. PREFEITURA MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE Programa de Governança Solidária Local Praça Montevidéo, 10 CEP Porto Alegre RS Brasil
2 2 Com a Governança Solidária Local a Prefeitura Municipal de Porto Alegre busca a integração entre Governo, sociedade civil e iniciativa privada para a realização, de forma compartilhada, de agendas de desenvolvimento nas 17 regiões e nos 82 bairros de Porto Alegre. As iniciativas compartilhadas buscam novas atitudes e novas práticas dos diversos atores sociais, e mostram que, com novas maneiras de se relacionar, é possível realizar, em conjunto, agendas locais de desenvolvimento. São atores da Governança Solidária Local em cada uma das 17 regiões da cidade: fóruns regionais, associações representativas, conselhos setoriais, universidades, escolas, organizações não-governamentais, voluntariado, sindicatos, empresas, clubes de serviços, meios de comunicação e o Comitê Gestor Local, que integra todos os órgãos públicos municipais de cada região da cidade. Comitê Gestor Local O Comitê Gestor Local é uma rede governamental que integra todos os órgãos do governo municipal. É a expressão local do governo municipal. Tem por objetivos estimular ações de governança na sociedade e promover ações de endo-governança no governo municipal, e desta forma agilizar o atendimento das demandas da população; fermentar uma cultura social de governança a respeito dos serviços públicos; adequar os programas integrados de governo às peculiaridades locais e promover a articulação entre Orçamento Participativo, governo e ações de governança. É um grupo multidisciplinar, coordenador e facilitador do processo de governança local no sentido de: Articular e agregar os esforços e os recursos humanos, materiais e de conhecimento de todos os setores da sociedade: público(municipal, estadual e federal), privado e não-governamental, buscando mobilizar o capital social local e as parcerias estratégicas, promovendo o desenvolvimento local sustentável; Aumentar a eficiência e eficácia na solução dos problemas locais (foco nos serviços da Prefeitura), integrando os órgãos municipais para uma atuação de governo no território; Minimizar a ocorrência de problemas locais atuando de forma preventiva nos serviços de manutenção da prefeitura; Adequar os programas integrados de governo às peculiaridades locais, atendendo o plano estratégico de médio e longo prazo; Promover a articulação entre Orçamento Participativo, governo e ações de governança; Permitir a pactuação de compromissos de co-responsabilidade pelo atingimento de resultados sociais entre todos os atores públicos e privados envolvidos em cada projeto. Orçamento da Cidade A Governança Solidária Local gera um novo orçamento ao articular os recursos do governo e da comunidade em favor do desenvolvimento local e da inclusão social das regiões. Para isso foi necessário, em primeiro lugar, não restringir a participação cidadã apenas à disputa em torno de prioridades governamentais que atendam aos interesses particulares de um grupo, setor ou localidade. Não se pode mais desperdiçar o imenso potencial das comunidades e dos indivíduos dirigindo-o ou canalizando-o somente para exigir do governo essa ou aquela ação pontual, desconectada de um sonho de futuro, de um diagnóstico e de um planejamento participativos. Isso gera dispersão de esforços, podendo transformar as instâncias de participação em campos adversariais de confronto, tendo como resultado experiências de
3 3 democracia de baixa intensidade e com alto grau de antagonismo. A Governança Solidária Local está sendo construída a partir do pressuposto contemporâneo de que cidadania é direito e também responsabilidade. A cada direito a ser cobrado do Estado deve corresponder uma responsabilidade a ser assumida pela sociedade e pela cidadania. Ao invés de restringir as formas de participação popular para cobrar do Estado a realização dessa ou daquela ação, tendo como foco apenas o orçamento governamental, é necessário incorporar também o potencial da sociedade para descobrir e desenvolver os seus próprios ativos e para dinamizar as suas potencialidades. Não apenas cobrar, mas também propor. Não apenas exigir, mas também fazer. Ao invés de somente pedir recursos, mobilizar e alavancar recursos novos, que não podem ser captados como (ou da) receita fiscal, mas que podem ser encontrados na base da sociedade. Ao invés de centrar-se tão somente numa luta demandante, para arrancar do Estado uma determinada ação ou serviço público, tornar pública uma esfera social (não-estatal) de iniciativas, assumindo responsabilidades e agregando competências inéditas. Ao lado de um orçamento participativo, buscamos planejamento participativo, protagonismo local, empreendedorismo coletivo, parcerias entre os diversos tipos de agenciamento (o Estado, a iniciativa privada e a sociedade civil) para uma governança solidária. Esta soma, ordenada por um sonho de futuro, do orçamento da Prefeitura e deste novo orçamento, que é a mobilização dos recursos (não necessariamente financeiros) existentes na sociedade, se concretiza o verdadeiro Orçamento da Cidade. Modelo de Implantação do PGSL Como já vimos, o PGSL se dedica à articulação de redes de participação política em Porto Alegre tendo em vista a experimentação inovadora de um novo padrão de relação entre Estado e sociedade. Essas redes estão sendo articuladas, inicialmente, nas 17 regiões da cidade e, em seguida, nos 82 bairros e vilas da cidade. Os passos para a implantação da GSL nesse primeiro circuito de abrangência regional compreenderam: o lançamento público da proposta; a capacitação dos agentes animadores iniciais das redes; a constituição das equipes de articulação; a construção das redes de GSL; a realização dos seminários de visão de futuro; a confecção dos diagnósticos dos ativos e das necessidades; a elaboração do plano participativo e a definição das metas; a formulação da agenda de prioridades; e a celebração do Pacto pela Governança Solidária Local. Progressivamente o PGSL se estenderá aos bairros da cidade, envolvendo a participação de cerca de 12 mil agentes voluntários. Daí para frente o processo poderá se replicar pelas vilas, sem a necessidade de um maior protagonismo governamental. Deixará, portanto, de ser um programa específico de um governo e passará a ser uma dinâmica emergente e endógena de governança, contribuindo para enraizar um novo padrão de relação entre Estado e sociedade. A idéia é transformar Porto Alegre na Cidade-Rede, uma cidade que antecipa futuro ao ensejar que o cidadão e as comunidades, dentro de um ambiente de democracia participativa, exerçam de fato a sua cidadania como direito e como responsabilidade em prol do seu próprio desenvolvimento e do desenvolvimento da cidade como um todo.
4 4 Implantação do PGSL passo a passo A Governança Solidária Local começou a ser implantada nas 17 regiões (16 regiões do OP, mais Ilhas) do Município de Porto Alegre. De início foram implantadas, simultaneamente, 17 redes de GSL. Tais redes conectaram, em um primeiro momento, uma Equipe de Articulação (composta por cinco a 11 pessoas, embora este número não seja fixado obrigatoriamente dentro desses limites) e um primeiro circuito composto por 1/1.000 das pessoas residentes nos bairros abarcados pela região. Em cada uma das regiões a Governança Solidária Local foi implantada segundo os seguintes passos: Ação preliminar ou Passo Zero O processo de implantação da Governança Solidária Local é desencadeado com o anúncio e a discussão da proposta com lideranças de todas as 17 regiões, pela Secretaria de Municipal de Coordenação Política e Governança Solidária Local, com a participação de outros secretarias e órgãos do governo municipal e, inclusive, do prefeito. Passo 1 A implantação propriamente dita do programa começou com a sensibilização dos secretários municipais, secretários adjuntos e coordenadores de secretarias e com a capacitação dos agentes animadores iniciais dessas redes, os supervisores, os articuladores em cada região, os comitês gestores locais e os gerentes de programas da Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Supervisores e articuladores da GSL foram capacitados como multiplicadores do PGSL para que pudessem dar seguimento à capacitação dos participantes das redes de GSL em todas as regiões. Há cinco supervisores e 17 articuladores, sendo um articulador por região. Os supervisores se dedicam, cada qual, a acompanhar
5 5 o trabalho dos articuladores. Supervisores e articuladores são capacitados como agentes multiplicadores da presente metodologia. Passo 2 Em seguida ocorreu a constituição das equipes de articulação das redes de GSL em cada uma das 17 regiões. Dessa equipe participam, entre outros, o comitê gestor local, o(s) conselheiro(s) do OP na região e pessoas representativas das organizações da sociedade civil, das empresas e das demais instituições do Estado presentes na região. Os atores-parceiros da GSL são buscados em um extenso leque de instituições governamentais e não governamentais: associações representativas; clubes de serviço; conselhos; cooperação internacional; empresas; escolas e universidades; fóruns regionais; instituições religiosas; juízes; meios de comunicação; ONG s (OSCIP s e OSC s em geral); OP; órgãos públicos estaduais e federais; promotores; sindicatos; voluntariado, vereadores, etc. Passo 3 A primeira tarefa de cada equipe de articulação foi estimular a construção da rede de GSL na sua região. Dessa rede podem participar, voluntariamente, lideranças representativas dos bairros abarcados pela região numa proporção de 1/1000. As pessoas conectadas nas redes de GSL foram inscritas formalmente, estão sendo informadas regularmente do andamento da implantação do programa, têm a função de validar ou não tudo o que for produzido pelas respectivas equipes de articulação e são chamadas a participar das reuniões gerais e, sobretudo, das ações coletivas programadas e encaminhadas. As pessoas conectadas nas redes de GSL são capacitadas, progressiva e permanentemente, pelos multiplicadores das suas equipes de articulação. Passo 4 A segunda tarefa da equipe de articulação foi realizar, com a ajuda do articulador e do seu supervisor, o seminário devisão de futuro. Esse seminário foi feito em no mínimo oito horas de trabalho em uma oficina especialmente dedicada ao assunto. Nessa oficina, usando métodos participativos já largamente testados em iniciativas de desenvolvimento local, os participantes foram estimulados a sonhar um futuro desejado para a região tendo como horizonte estratégico o prazo de dez anos, que coincide com o prazo para o alcance das metas de inclusão social da Prefeitura de Porto Alegre sintonizadas com as Metas do Milênio da ONU. É a partir desse seminário que esperamos plantar a semente de uma comunidade de projeto em cada região. Uma vez elaborada participativamente uma visão de futuro coletiva pela equipe de articulação em cada região, esse sonho de futuro passou a ser compartilhado com a rede de GSL respectiva para ser validado. Em termos de planejamento o futuro vem antes do presente e a análise da situação presente é condicionada pela visão de futuro filtramos a realidade a partir das nossas expectativas e, assim, pelo menos em parte, vemos o que queremos ver. Para realizar este quarto passo, precisamos usar atividades que estimulassem trazer à tona os sonhos individuais e, depois, a construção coletiva do futuro, do sonho coletivo. Passo 5 A terceira tarefa da equipe de articulação foi realizar o diagnóstico dos ativos e das necessidades da sua região. A elaboração desse diagnóstico é uma tarefa prática, feita com trabalho de campo e muitas oficinas, lançando mão de metodologias participativas já consagradas. O diagnóstico dos ativos e das necessidades foi feito no prazo de 30 dias. Novamente aqui, uma vez elaborado o diagnóstico pela equipe de articulação em cada região, ele foi compartilhado com a rede de GSL respectiva para ser validado. Passo 6 A quarta tarefa da equipe de articulação foi elaborar, com base no diagnóstico, o plano participativo e estabelecer as metas a serem atingidas ao longo do tempo. Cada região escolheu o(s) seu(s) eixos prioritários de desenvolvimento e projetou as ações a serem desenvolvidas, dentro do horizonte temporal considerado, para atingir suas metas. Novamente aqui todo o produto final desse trabalho foi submetido à rede de GSL. O plano participativo foi elaborado na forma de um mapa do caminho para o futuro onde os marcos de referência são as realizações para superação dos obstáculos e para o aproveitamento das oportunidades, baseadas, fundamentalmente, na utilização dos próprios ativos
6 6 (na capacidade interna de investir nesses ativos e na capacidade de atrair investimentos externos). Ele deve estar sintonizado com as conclusões do Fórum de Planejamento Participativo do Plano Diretor e com as pautas e objetivos dos 21 programas integrados de governo. Na elaboração do plano participativo fez-se a escolha da vocação (ou das vocações) da região. Passo 7 A quinta tarefa da equipe de articulação foi formular a sua agenda de prioridades para o próximo ano. Essa agenda decorre do plano participativo, mas incorpora também outras ações do poder público ou da sociedade local que estejam em curso ou previstas. A elaboração do plano participativo (com suas metas) e a formulação da agenda de prioridades foi realizada, igualmente, em 30 dias. Como nos outros passos de implantação do programa, todos esses produtos devem ser validados pela rede de GSL em cada região. Passo 8 A sexta tarefa da equipe de articulação é organizar a celebração do Pacto pela Governança Solidária Local. Dessa celebração participarão todos os membros da rede de e todos os parceiros, governamentais, empresariais e da sociedade civil e das demais instituições de apoio e fomento que estiverem comprometidos com a realização da agenda de prioridades. O Pacto pela Governança Solidária Local também representa a formalização dos compromissos assumidos por todos os participantes na consecução das ações contidas na agenda de prioridades. Início de funcionamento do programa A partir da realização do passo 8, o programa estará implantado e poderá começar, em cada região, a realização propriamente dita da agenda de prioridades, o que envolve a mobilização dos membros da rede de GSL e seu engajamento nas equipes de trabalho que forem formadas. Inicialmente uma agenda mínima de capacitação, animação e sinalização deverá ser realizada em todas as 17 regiões. O trabalho prossegue depois, com a realização das ações específicas de cada agenda de prioridades. Avaliação e Monitoramento Juntamente com a elaboração do diagnóstico dos ativos e das necessidades haverá a coleta de dados para a avaliação e monitoramento do programa. Haverá um Índice de Governança Solidária Local, composto por indicadores especialmente desenvolvidos para o programa, que deverão ser coletados anualmente. O modelo de monitoramento e avaliação está sendo elaborado. Também está sendo desenvolvido um Indicador de Democracia Participativa para a Governança Solidária Local. Trata-se de um indicador especialmente elaborado para avaliar a evolução de uma das dimensões da democracia participativa que tem incidência direta sobre o processo da Governança Solidária Local, com destaque para o seu impacto sobre o capital social de cada localidade (de cada região, num Primeiro Circuito). Balanço geral e revisão da metodologia Decorrido um ano da implantação está sendo realizado um balanço geral do programa com a revisão da metodologia. Estamos também estabelecendo um novo cronograma visando a expansão da Governança Solidária Local para os bairros de Porto Alegre (Segundo Circuito da GSL). ObservaPoa Porto Alegre passou a contar, desde março de 2006, com uma das mais modernas ferramentas de acesso a informações sobre a própria cidade: o ObservaPoa. Trata-se de um novo espaço disponibilizado via Internet que reúne informações, reflexões e análises sobre os 82 bairros e 16 regiões do Orçamento Participativo. Em podem ser acessados dados das condições de vida da população nas regiões do OP, nos bairros e na cidade como um todo; das desigualdades sociais existentes
7 7 entre as diferentes regiões e bairros; renda, contexto socioeconômico; mapa das associações comunitárias da cidade; levantamento de infra-estrutura e equipamentos públicos; condição habitacional, entre outros. A própria constituição do ObservaPoa é um exemplo concreto do quanto a sociedade pode ser beneficiada com a união de esforços focados em prol de um projeto comum de desenvolvimento sustentável. A iniciativa é da Prefeitura de Porto Alegre, mas sua realização só foi possível graças à parceria feita com a Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Conselho do Orçamento Participativo (COP), Procempa, Fundação de Economia e Estatística (FEE), Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (DIEESE), Pontifícia Universidade Católica (PUC) e Rede Urb-Al (Comunidade Européia). Com informações territorializadas, este é o primeiro site do Brasil com detalhamento intraurbano cada dado referente a cada bairro está inserido geograficamente em um mapa. Isto significa que além de facilitar a visualização e compreensão, o acesso à informação qualifica a tomada de decisões dos cidadãos, auxiliando na construção de políticas públicas mais solidárias, transparentes e eficientes. O observatório é decisivo para a gestão participativa uma vez que, com mais acesso às informações oficiais, os cidadãos podem qualificar sua participação. Movimentos e redes sociais terão elementos mais consistentes para suas estratégias, e a relação entre governo e sociedade começa a tornar-se menos hierárquica. A bússola do ObservaPoa aponta sempre para o compromisso da Prefeitura de Porto Alegre com a transparência, fortalecimento democrático e empoderamento da cidadania. Para tanto, o ObservaPoa visa oferecer acessibilidade que democratiza a informação; legibilidade que oferece informação de fácil entendimento, e eqüidade que disponibiliza informação a todos, amplia o conhecimento e fortalece a identidade local. Isto permite avançarmos a participação cidadã, transformando o cidadão que reivindica em um cidadão bem informado, em condições de decidir seus caminhos por conta própria, sem tutela estatal ou partidária. Entre os principais objetivos do ObservaPoa estão: disseminar o conhecimento sobre a cidade; conhecer os fatores condicionantes das desigualdades sociais; capacitar agentes públicos e lideranças comunitárias; incentivar a figura do cidadão-gestor e colaborar para a elaboração e avaliação das políticas públicas. Com as informações ali disponibilizadas será possível construir indicadores capazes de medir o grau de participação social e de associativismo da população de Porto Alegre, e o impacto da democracia participativa sobre a gestão pública e a sociedade. Criação de Valor O conceito de criação de valor baseia-se na percepção dos benefícios gerados pela Prefeitura frente ao principal público-alvo: a Sociedade. A proposta é trabalhar para que os esforços maximizem a satisfação dos usuários de serviços prestados pela Prefeitura. O papel da Prefeitura é o de maximizar o potencial social existente na sociedade, promovendo a cooperação de todos os atores sociais em favor de objetivos comuns. O principal conceito que sustenta este esforço é o da Governança Solidária Local, uma rede intersetorial e multidisciplinar que se organiza territorialmente para promover espaços de convivência capazes de potencializar a cultura da solidariedade e cooperação entre governo e sociedade local. Territorialidade Local onde se expressam de modo concreto e específico e estabelecem suas relações os Recursos Humanos e de Conhecimento (Capital Humano), Naturais (Capital Natural), Materiais (Capital Econômico e Capital Físico) e Sociais (Capital Social) capazes de, em conjunto, potencializar o seu Desenvolvimento Sustentável.
8 8 Transversalidade Estimular a Transversalidade das políticas públicas e das ações de governo (Diálogo e Parceria interna). Planejar e implementar ações de Governo que integrem os diversos setores envolvidos, buscando o alinhamento entre as iniciativas e respeitando a especificidade de cada uma. Pluralidade Criar ambientes de diálogo, pluralidade e co-responsabilidade e reconhecer que a sociedade é composta de múltiplas diferenças. Cooperação Promover relações de cooperação entre governo, sociedade civil e iniciativa privada. Diálogo e Parceria Estimular atitudes de diálogo e parceria dos servidores com a sociedade e contribuir para que a sociedade seja um sistema de conexões sempre aberto. Consenso Promover a formação de uma Comunidade de Projeto e Pactos pela Governança Solidária Local. Confiança Recíproca Aumentar a confiança recíproca entre os diferentes atores sociais do governo e da sociedade. Novo Orçamento Agregar novos recursos (humanos, sociais e materiais) aos recursos governamentais. Transparência Democratizar a informação e prestar contas. Comunicação Interagir com a sociedade. Cidade-Rede e as Metas do Milênio O objetivo da Governança Solidária Local é transformar Porto Alegre em Cidade-Rede, uma cidade que, multiconectada, antecipa futuro ao ensejar que o cidadão e as comunidades, dentro de um ambiente de democracia participativa, exerçam de fato a sua cidadania plena, como direito e como responsabilidade, em prol do seu próprio desenvolvimento e do desenvolvimento da cidade como um todo. Inaugurar uma nova forma do exercício da democracia na base da sociedade e mais perto do quotidiano dos cidadãos é o objetivo e a justificativa política do Programa de Governança Solidária Local. Uma participação que expresse, cada vez mais, um novo metabolismo político, adequado à nova morfologia da sociedade-rede, aprofundando o compromisso da Prefeitura de Porto Alegre com a democracia participativa e inclusiva. A Prefeitura de Porto Alegre entende que, desta forma, a cidade se engaja consciente e efetivamente em somar esforços para que sejam cumpridos os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, cujas metas a serem atingidas até 2015 são: erradicar a pobreza absoluta e a fome; atingir educação primária universal; promover a igualdade de sexos e aumentar o poder das mulheres; reduzir a mortalidade infantil; melhorar a saúde materna; combater o HIV/AIDS, malária e outras doenças; assegurar o meio ambiente sustentável e desenvolver uma parceria global para o desenvolvimento. Assim é a Cidade-Rede, uma enorme teia municipal que interliga cidadãos conectados a redes locais, engajados com o desenvolvimento sustentável de suas comunidades e da cidade como um todo, e norteados por objetivos comuns baseados nas metas da ONU. É Porto Alegre trabalhando unida para atingir as Metas do Milênio.