RELATÓRIO sobre uma estratégia coordenada para melhorar a luta contra a fraude fiscal
Processo : 2008/2033(INI)
Ciclo relativo ao documento : A6-0312/2008
PE 404.725v02-00 A6-0312/2008
sobre uma estratégia coordenada para melhorar a luta contra a fraude fiscal
(2008/2033 (INI))
– Tendo em conta a Comunicação da Comissão sobre a necessidade de desenvolver uma estratégia coordenada tendo em vista melhorar a luta contra a fraude fiscal (COM(2006)0254),
– Tendo em conta a Comunicação da Comissão sobre determinados elementos fundamentais que contribuem para o estabelecimento da estratégia contra a fraude em matéria de IVA a nível da EU (COM(2007)0758),
– Tendo em conta o Relatório da Comissão sobre o recurso aos instrumentos de cooperação administrativa na luta contra a fraude no IVA (COM(2004)0260),
– Tendo em conta as Conclusões da Presidência do Conselho de 7 de Junho de 2006, 28 de Novembro de 2006, 5 de Junho de 2007 e 14 de Maio de 2008,
– Tendo em conta o Relatório Especial n.º 8/2007 do Tribunal de Contas Europeu sobre a cooperação administrativa no domínio do imposto sobre o valor acrescentado,
– Tendo em conta a Comunicação da Comissão sobre a contribuição das políticas fiscais e aduaneiras para a Estratégia de Lisboa (COM(2005)0532),
– Tendo em conta a Comunicação da Comissão relativa a medidas para modificar o sistema do IVA com vista a combater a fraude (COM(2008)0109),
– Tendo em conta as propostas da Comissão de uma directiva do Conselho que altera a Directiva 2006/112/CE do Conselho relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado com vista a lutar contra a fraude fiscal ligada às operações intracomunitárias e de um regulamento do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.º 1798/2003 com vista a lutar contra a fraude fiscal ligada às operações intracomunitárias (COM(2008)0147),
– Tendo em conta as recomendações constantes nas Conclusões da Presidência do Conselho, de 14 de Maio de 2008, sobre questões fiscais relacionadas com os acordos a concluir pela Comunidade e os seus Estados-Membros com países terceiros,
– Tendo em conta o relatório da Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários e o parecer da Comissão dos Assuntos Jurídicos (A6‑0312/2008),
A. Considerando que a fraude fiscal acarreta sérias consequências para os orçamentos nacionais e para o sistema de recursos próprios da União Europeia, conduz a violações do princípio de tributação equitativa e transparente e tende a criar distorções de concorrência, perturbando assim o funcionamento do mercado interno; considerando que as empresas honestas se encontram em desvantagem competitiva em resultado da fraude fiscal e que a perda de receitas fiscais acaba por ser colmatada pelo contribuinte europeu através de outras formas de tributação,
B. Considerando que a fraude fiscal prejudica a equidade e a justiça fiscal, dado que a perda de receitas pelas finanças públicas é frequentemente compensada por um aumento da carga fiscal que atinge os contribuintes mais modestos e honestos, os quais não têm possibilidade nem vontade de contornar ou infringir as suas obrigações fiscais,
C. Considerando que o aumento do comércio transfronteiras suscitado pela criação do mercado interno se traduz num crescente número de transacções em que o local de tributação e o local de estabelecimento do sujeito passivo de IVA se situam em dois Estados‑Membros distintos,
D. Considerando que as novas formas de fraude fiscal ligadas a transacções transfronteiras, como a fraude "carrossel" ou a fraude intracomunitária do operador fictício, tiraram partido da fragmentação e das lacunas dos actuais sistemas fiscais, e que são necessárias alterações ao funcionamento do IVA,
E. Considerando que a evasão e a fraude ao IVA afectam o financiamento do orçamento da União Europeia, pois traduzem-se numa necessidade acrescida de mobilizar os recursos próprios dos Estados-Membros, com base no respectivo rendimento nacional bruto,
F. Considerando que a luta contra a fraude é um problema que, sendo embora na sua maior parte da competência dos Estados-Membros, não pode ser resolvido unicamente a nível nacional,
G. Considerando que a globalização tem tornado cada vez mais difícil o combate à fraude fiscal ao nível internacional, dado o crescente envolvimento das empresas estabelecidas em países terceiros na fraude "carrossel", a expansão do comércio electrónico e a globalização dos mercados de serviços; considerando que esses factores militam fortemente a favor da melhoria da cooperação internacional, em particular no que diz respeito ao IVA,
H. Considerando que a dimensão da fraude fiscal na União Europeia se deve ao actual sistema transitório do IVA, que é demasiado complexo e torna as transacções intracomunitárias difíceis de controlar, opacas e, consequentemente, susceptíveis de abuso,
I. Considerando que, ao analisarem possíveis soluções, a Comissão e os Estados-Membros devem evitar ao máximo medidas susceptíveis de conduzir a encargos administrativos desproporcionados para as empresas e as administrações fiscais ou de gerar discriminação entre os operadores comerciais,
J. Considerando que a Comissão e o Tribunal de Contas Europeu têm reiteradamente afirmado que o sistema de intercâmbio de informações entre os Estados-Membros no que respeita aos fornecimentos intracomunitários de bens não permite informações pertinentes ou atempadas para combater eficazmente a fraude ao IVA; considerando que tal exige a instauração de regras mais claras e vinculativas em matéria de cooperação entre os Estados-Membros e o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF),
K. Considerando que a utilização de todas as tecnologias disponíveis, incluindo o armazenamento e a transmissão electrónicos de determinados dados para efeitos de IVA e de impostos especiais de consumo, é indispensável ao funcionamento adequado dos sistemas fiscais dos Estados-Membros; considerando que as condições para a troca de dados e o acesso directo dos Estados-Membros aos dados armazenados em formato electrónico em cada Estado-Membro devem ser melhoradas; considerando que as autoridades fiscais dos Estados-Membros devem tratar os dados pessoais com o devido cuidado, para os fins especificados e com base na autorização da pessoa visada, ou com outra fundamentação legítima prevista na lei,
L. Considerando que é frequente os operadores só conseguirem obter informações muito fragmentadas sobre o estatuto dos seus clientes em relação ao IVA,
M. Considerando que o reforço dos meios de detecção da fraude fiscal deve ser acompanhado de um reforço da legislação em vigor em matéria de apoio à recuperação de impostos, igualdade de tratamento fiscal e exequibilidade por parte das empresas,
A estratégia da UE de luta contra a fraude fiscal
1. Observa que a estratégia da UE no domínio da luta contra a fraude fiscal deve ter por objectivo combater os prejuízos fiscais decorrentes da fraude fiscal mediante a identificação dos sectores em que se afigura possível, tanto a nível da legislação comunitária como da cooperação administrativa entre Estados-Membros, introduzir melhorias tendentes a contribuir efectivamente para a redução da fraude fiscal, evitando ao máximo onerar desnecessariamente as administrações fiscais e os contribuintes;
2. Insta os Estados-Membros a levarem finalmente a sério a luta contra a fraude fiscal;
3. Recorda que o estabelecimento de um sistema de IVA baseado no "princípio do país de origem", que implica que as transacções entre Estados-Membros sujeitas a IVA suportem o imposto cobrado no país de origem em vez da aplicação da taxa zero, continua a ser uma solução de longo prazo através da qual se pode promover um combate eficaz à fraude fiscal; observa que o "princípio do país de origem" deverá tornar desnecessária a isenção de IVA dos bens trocados no mercado interno e a sua tributação subsequente no país de destino; recorda que, para ser operacional, um sistema de IVA baseado no "princípio do país de origem" pressupõe a aproximação entre os regimes fiscais dos países para evitar a concorrência fiscal, bem como o estabelecimento de um sistema de compensação, em conformidade com a proposta inicial da Comissão de 1987;
4. Lamenta a atitude de bloqueio de alguns Estados-Membros que, ao longo dos últimos 10 anos, se opuseram a toda e qualquer estratégia comunitária eficaz de combate à fraude fiscal;
5. Lamenta que, apesar das mais variadas análises, pedidos e reclamações, não tenha ainda sido adoptada no Conselho uma estratégia eficaz de combate à fraude fiscal;
6. Exorta a Comissão a enfrentar o problema de forma ofensiva, apesar dos vários insucessos verificados ao longo das últimas décadas;
Questões gerais: dimensão da fraude fiscal e suas consequências
7. Reconhece que as estimativas relativas aos impostos (directos e indirectos) não cobrados devidos à fraude fiscal apontam para valores da ordem dos 200 a 250 mil milhões de euros, o que representa 2 a 2,25 % do PIB da União Europeia, dos quais 40 mil milhões de euros correspondem à fraude em matéria de IVA, que se estima abranger 10% de receitas do IVA, 8% das receitas totais do imposto especial sobre o consumo de bebidas alcoólicas em 1998 e 9% das receitas totais do imposto especial sobre o consumo de produtos do tabaco; lamenta, contudo, a indisponibilidade de valores precisos devido à grande variação registada na actuação dos Estados-Membros em matéria de notificação;
8. Exige uma recolha de dados uniforme em todos os Estados-Membros como base para a transparência e para as medidas nacionais de combate à fraude fiscal;
9. Lamenta que, devido à insuficiência dos dados recolhidos a nível nacional, nem a verdadeira extensão do problema possa ser convenientemente quantificada, nem a supervisão das mudanças, positivas ou negativas, possa ser devidamente avaliada;
10. Solicita à Comissão que estude um sistema europeu harmonizado de recolha de dados e de produção de dados estatísticos sobre fraude fiscal susceptível de conseguir uma avaliação tão precisa quanto possível da extensão real do fenómeno;
11. Recorda que não é possível eliminar a economia informal sem a aplicação dos incentivos adequados; sugere, além disso, que os Estados-Membros comuniquem, através do painel de avaliação de Lisboa, até que ponto têm conseguido reduzir as respectivas economias informais;
O sistema de IVA em vigor e seus pontos fracos
12. Observa que a fraude fiscal no domínio do IVA constitui um factor de particular preocupação no que respeita ao funcionamento do mercado interno, porquanto tem uma incidência transfronteiras directa, implica perdas substanciais de receitas e prejudica directamente o orçamento comunitário;
13. Reitera que o actual sistema de IVA, criado em 1993, se destinava a vigorar apenas por um período transitório e que o Parlamento tem instado a Comissão a apresentar propostas tendentes à obtenção, até 2010, de uma decisão final sobre o sistema definitivo de IVA;
14. Defende que a livre circulação de pessoas, bens, serviços e capitais no seio do mercado interno desde 1993, bem como os progressos registados no domínio das novas tecnologias e envolvendo artigos de pequena dimensão e elevado valor, têm contribuído conjuntamente para tornar cada vez mais difícil combater a fraude ao IVA, problema este exacerbado pela complexidade e o carácter fragmentado do actual sistema, que torna difícil o seguimento das transacções e é por conseguinte mais propício a abusos;
15. Regista a crescente ocorrência de casos de fraude do operador fictício, ou fraude "carrossel", bem como o abuso deliberado do sistema de IVA por parte de grupos criminosos que montam tais esquemas para tirar proveito das deficiências do sistema; destaca o processo relativo a fraude "carrossel" iniciado pela Eurojust, que abrange 18 Estados-Membros e diz respeito a uma fraude fiscal de um montante estimado em 2,1 mil milhões de euros;
16. Apoia a Comissão nos seus esforços com vista a introduzir uma mudança de fundo no actual sistema de IVA; congratula-se com o facto de os Estados-Membros conferirem hoje um certo carácter prioritário a esta questão e insta os Estados-Membros a estarem preparados para tomar medidas concretas nesta matéria;
17. Considera que o actual sistema se encontra desactualizado e requer uma revisão radical, sem contudo criar sobrecargas burocráticas para as empresas que cumprem as suas obrigações; crê que a manutenção do status quo não é uma opção viável;
Sistemas alternativos ao sistema de IVA em vigor
Mecanismo de autoliquidação
18. Observa que, num sistema de autoliquidação, o IVA é assumido pelo cliente tributável e não pelo fornecedor; reconhece que tal mecanismo tem a vantagem de afastar a possibilidade de envolver o operador fictício, ao estabelecer que o sujeito passivo a quem os bens são fornecidos é a pessoa responsável pela liquidação do IVA;
19. Observa que a criação de um sistema dual de IVA prejudicaria o eficaz funcionamento do mercado interno e daria azo a um ambiente de maior complexidade, susceptível de desencorajar o investimento empresarial, e que, a longo prazo, tal sistema seria suplantado por um sistema geral de autoliquidação com carácter obrigatório, por oposição a um sistema facultativo ou aplicável apenas a determinados fornecimentos;
20. Mais observa que o sistema de autoliquidação não permite o pagamento fraccionado, sendo o IVA total pago apenas no final da cadeia de fornecimento, o que implica a supressão do mecanismo de controlo do IVA "por autopoliciamento"; alerta para o facto de que poderão surgir novas formas de fraude, incluindo perdas fiscais acrescidas ao nível do comércio retalhista e a utilização abusiva dos números de identificação de IVA, e que o combate a esse tipo de fraudes através da introdução de novas verificações poderá traduzir-se em novos encargos para os operadores honestos; consequentemente, insta a que se proceda a uma análise séria e cuidadosa antes da introdução de um sistema de autoliquidação; observa, em todo o caso, que a aplicação de um limiar a fim de limitar o risco de consumo final não tributado ajuda a lutar contra a fraude e considera razoável o limite de 5 000 euros proposto pelo Conselho;
21. Nota que, apesar de permanecer preocupado e crítico, um projecto-piloto poderá contribuir para que os Estados-Membros compreendam melhor os riscos inerentes ao mecanismo de autoliquidação e insta a Comissão e os Estados-Membros a preverem garantias adequadas para assegurar que nem o Estado-Membro participante nem qualquer outro Estado-Membro sejam expostos a grandes riscos durante o funcionamento do projecto-piloto;
Tributação dos fornecimentos intracomunitários
22. Crê que a melhor solução para combater a fraude ao IVA ligada às transacções transfronteiras passa pela introdução de um sistema em que a isenção de IVA nos fornecimentos transfronteiras seja substituída pela tributação à taxa de 15%; observa que o funcionamento desse sistema muito lucraria se a diversidade e a complexidade das taxas reduzidas fossem substancialmente simplificadas, minimizando assim os encargos administrativos para as empresas e as autoridades fiscais; observa que as reduções individuais das taxas de IVA adoptadas antes de 1992 devem ser cuidadosamente analisadas e avaliadas, tendo em vista determinar se a sua persistência se justifica em termos económicos;
23. Reconhece que, devido ao diferencial de taxas de IVA, a tributação dos fornecimentos intracomunitários exigiria um reajustamento dos pagamentos entre Estados-Membros; considera que tal reajustamento deveria ser efectuado através de uma "câmara de compensação" que facilitaria a transferência das receitas entre Estados-Membros; salienta que o funcionamento de uma tal câmara de compensação é tecnicamente viável;
24. Considera que um sistema baseado numa câmara de compensação que actua de forma descentralizada é susceptível de ser mais adequado e poderá ser desenvolvido mais rapidamente, na medida em que abre possibilidades aos Estados-Membros de acordarem bilateralmente sobre detalhes relevantes, tendo em atenção a respectiva balança comercial, semelhanças no funcionamento do sistema de IVA e nos procedimentos de controlo utilizados por cada um, e a confiança mútua;
25. Salienta que a administração fiscal do Estado-Membro fornecedor deve ser a entidade responsável pela cobrança do IVA ao fornecedor e por proceder à transferência, através do sistema de compensação, para a administração fiscal do Estado-Membro onde teve lugar a aquisição intracomunitária; reconhece a necessidade de reforçar a confiança mútua entre as administrações fiscais;
Cooperação administrativa e assistência mútua em matéria de IVA, impostos especiais de consumo e impostos directos
26. Salienta que não é possível aos Estados-Membros combaterem isoladamente a fraude fiscal transfronteiras; considera que o intercâmbio de informação e cooperação entre Estados‑Membros e entre estes e a Comissão têm sido insuficientes, tanto em termos de conteúdo como de celeridade, para combater eficazmente a fraude fiscal; é de opinião que os contactos directos entre os serviços de luta antifraude locais e nacionais não se encontram desenvolvidos nem suficientemente implementados, o que redunda em ineficiência, subutilização dos dispositivos de cooperação administrativa e atrasos na comunicação;
27. Insiste em que, para a protecção das receitas fiscais de todos os Estados‑Membros no que diz respeito ao mercado interno, os Estados-Membros devem tomar medidas comparáveis contra os autores das fraudes, em particular ao nível das sanções e das acções penais, independentemente do local onde ocorram as perdas de receitas; insta a Comissão a propor eventuais mecanismos de promoção da cooperação a esse nível entre os Estados-Membros;
28. Saúda as propostas da Comissão de alteração da Directiva IVA e do Regulamento relativo à cooperação administrativa no domínio do IVA visando acelerar a recolha e o intercâmbio de informações em matéria de transacções intracomunitárias a partir de 2010; considera que as regras de notificação propostas, sob a forma de declarações recapitulativas mensais, constituirão um encargo administrativo adicional para as empresas que apenas prestam serviços actualmente não sujeitos a tal regra, mas reconhece a necessidade da mesma face à possibilidade da prática de fraude "carrossel" em determinados serviços;
29. Insta o Conselho a adoptar rapidamente as medidas propostas e convida a Comissão a apresentar mais propostas em matéria de acesso automatizado de todos os Estados-Membros a determinados dados não sensíveis na posse dos Estados-Membros sobre os seus contribuintes (sector de actividade, determinados dados relacionados com o volume de negócios, etc.) e em matéria de harmonização dos procedimentos de registo e de cancelamento do registo de contribuintes sujeitos ao regime de IVA, tendo em vista assegurar a rápida detecção e cancelamento do registo de contribuintes fictícios; salienta que os Estados-Membros devem assumir a responsabilidade por manter os seus registos actualizados, em particular no que diz respeito ao cancelamento de registos e à detecção de registos fraudulentos;
30. Recorda que os paraísos fiscais representam um obstáculo à execução da Estratégia de Lisboa, pois pressionam as taxas de tributação em baixa e, em geral, também as receitas fiscais, exacerbando por essa via os efeitos da concorrência fiscal, o que afecta negativamente a soberania fiscal dos Estados-Membros;
31. Salienta igualmente que, em tempos de disciplina orçamental, qualquer erosão da base fiscal provocada por paraísos fiscais ou por concorrência fiscal sem restrições comprometerá a capacidade dos Estados-Membros para cumprir o Pacto de Estabilidade e Crescimento reformado e que a redução das receitas públicas põe em causa o Modelo Social Europeu;
32. Salienta que a eliminação dos paraísos fiscais obriga, inter alia, a uma estratégia com três abordagens: combater a evasão fiscal, alargar o âmbito da Directiva relativa à tributação dos rendimentos da poupança e solicitar que a OCDE, através dos seus membros, sancione os paraísos fiscais não cooperantes;
33. Lamenta que os Estados-Membros recorram sistematicamente a novas reservas e tácticas dilatórias para impedir uma reforma da Directiva relativa à tributação da poupança e incentiva a Comissão a apresentar as suas propostas com a maior brevidade possível, não obstante as resistências;
34. Sublinha que a reforma da Directiva relativa à tributação da poupança deve corrigir as várias lacunas e deficiências da Directiva, que facilitam as operações de evasão e de fraude fiscal;
35. Solicita à Comissão que, no contexto da reforma da Directiva relativa à tributação da poupança, examine opções de reforma que incluam o alargamento do respectivo âmbito de forma a abranger todas as entidades dotadas de personalidade jurídica e todas as fontes de recursos financeiros;
36. Insta a União Europeia a fazer da eliminação dos paraísos fiscais ao nível mundial uma prioridade, tendo em conta os seus efeitos perniciosos sobre as receitas fiscais de cada um dos Estados‑Membros; convida o Conselho e a Comissão a utilizarem a alavanca do poder comercial da UE ao negociarem acordos de comércio e cooperação com os governos de paraísos fiscais, a fim de os persuadir a eliminar as disposições e práticas fiscais propiciadoras da fraude e evasão fiscais; saúda, como primeiro passo, as recomendações do Conselho, de 14 de Maio de 2008, no sentido da inclusão de uma cláusula relativa à boa governação em matéria fiscal nos acordos comerciais; solicita à Comissão que proponha de imediato uma cláusula dessa natureza para as negociações de acordos comerciais no futuro;
Dimensão da fraude fiscal
A fraude fiscal tem graves consequências para os orçamentos nacionais, conduz a violações do princípio de tributação equitativa e tende a criar distorções de concorrência, perturbando assim o funcionamento do mercado interno. As distorções causadas pela fraude no domínio do IVA afectam o equilíbrio geral do sistema de recursos próprios, que deve ser justo e transparente para garantir o bom funcionamento da Comunidade.
Embora nem todos os Estados-Membros tenham levado a cabo investigações sobre a amplitude da evasão e da fraude fiscais, foram publicadas várias estimativas. A Associação Internacional do IVA estima as perdas de IVA entre 60 e 100 mil milhões de euros por ano em toda a União Europeia. Só no Reino Unido, a HM Revenue and Customs (HMRC), a administração fiscal e aduaneira britânica, calcula que, no ano fiscal de 2005‑2006, a perda de receitas em sede de IVA se elevou a 18,2 mil milhões de euros. Na Alemanha, o Ministério das Finanças publicou os resultados de um estudo em que se estima em 17 mil milhões de euros os prejuízos fiscais sofridos em 2005 no domínio do IVA. Além disso, como recorda o Tribunal de Contas Europeu, a evasão e a fraude no domínio do IVA afectam igualmente o financiamento do orçamento da União Europeia, na medida em que originam uma maior necessidade de utilização dos recursos próprios baseados no rendimento nacional bruto dos Estados-Membros.(1)
A fraude ao IVA
Recorde-se aqui que o actual sistema "transitório", que remonta a 1993, é o resultado de um compromisso entre, por um lado, a decisão de criar um mercado único sem controlos fronteiriços internos, e, por outro lado, o facto de os Estados-Membros não terem chegado a acordo quanto a um grau de harmonização do IVA tendente à concretização de um mercado interno totalmente homogéneo. Inicialmente, a Comissão propôs a adopção do princípio do país de origem (isto é, a tributação à taxa do Estado-Membro exportador). O Conselho adoptou o denominado "sistema transitório", que permitiu a abolição dos controlos nas fronteiras internas mantendo em simultâneo a possibilidade de cobrar imposto no Estado‑Membro de destino.
No âmbito do sistema transitório, o IVA (enquanto imposto sobre o consumo) é cobrado no local de consumo como uma percentagem do custo real do produto. Quando um produto é movimentado de uma empresa para a próxima (entre operadores registados para efeitos do IVA), o IVA é cobrado e deduzido e remetido à autoridade fiscal nacional.
No caso das transacções intracomunitárias, actualmente sujeitas à taxa zero, o exportador não cobra IVA, mas pode pedir um reembolso do IVA a montante; em contrapartida, o comprador não paga IVA mas tem de o cobrar em vendas subsequentes e remeter o rendimento do IVA à sua autoridade fiscal.
Mecanismos de crédito e reembolso
Se bem que a maior parte dos casos de evasão ao IVA está relacionada com actividades económicas não declaradas ("economia paralela"), há uma parte cada vez mais significativa que pode ser considerada como um efeito colateral do supracitado regime de IVA, instaurado em 1993, sobretudo no caso das transacções intracomunitária, sujeitas à taxa zero, em que os operadores não cobram IVA mas podem ainda assim reclamar um reembolso do IVA a montante. Uma vez que as transacções intracomunitárias estão sujeitas à taxa zero, tais transacções podem dar origem a evasão ao IVA, tanto no país de origem (porquanto o fornecedor, após ter declarado uma entrega intracomunitária, pode reter os produtos para venda no mercado interno sem IVA) como no país de destino (por o destinatário não pagar o IVA devido quando da entrada no país), ou através da prática da denominada fraude do operador fictício.
Fraude do operador fictício
Neste tipo de fraude (também conhecida como "fraude carrossel"), os infractores importam bens sujeitos à taxa zero, cobram IVA quando vendem os produtos na cadeia de fornecimento, mas empocham o dinheiro em lugar de o entregar às autoridades fiscais. O "carrossel" continua se os bens são repetidamente exportados e importados. As perdas multiplicam-se. Isto acarreta um abuso deliberado do sistema por grupos criminosos que montam tais esquemas para tirar proveito do sistema. Os progressos no domínio da tecnologia e o desenvolvimento de artigos de elevado valor e peso reduzido têm facilitado aos operadores fraudulentos a prática da fraude "carrossel". Os segmentos dos telemóveis e das tecnologias de chips são aqueles em que a fraude predomina.
Aplicação de taxa zero
A aplicação da taxa zero às exportações (que implica o reembolso do IVA aos exportadores) tem sido identificada como o factor que mais contribui para a ocorrência da fraude do operador fictício.
Possíveis sistemas alternativos
Num sistema de autoliquidação, o IVA é contabilizado não pelo fornecedor mas pelo cliente tributável. Como o consumidor, porquanto tem direito à dedução total, deduz este IVA na mesma declaração de IVA, o resultado é nulo e não há lugar a qualquer pagamento. O sistema de autoliquidação não se aplica a fornecimentos a particulares e o fornecedor deve, nesse caso, cobrar o montante total do IVA, que remete às autoridades. Num sistema de autoliquidação não existe pagamento fraccionado, pois o montante total do IVA é pago apenas no final da cadeia de fornecimento. Por outras palavras, um mecanismo generalizado de autoliquidação suprimiria a principal particularidade do IVA, a saber, o pagamento do IVA sobre os fornecimentos e a dedução do IVA nas compras, o que proporciona um mecanismo de controlo "por autopoliciamento".
Durante a sua Presidência, a Alemanha propôs a aplicação de um mecanismo de autoliquidação, mas esta proposta foi acolhida com pouco entusiasmo. Foram igualmente apresentadas sugestões no sentido de um Estado‑Membro pôr em execução um projecto‑piloto de autoliquidação geral.
A autoliquidação tem os seus críticos, já que, à semelhança do imposto sobre as vendas, a cobrança do IVA recai sobre o operador final, a quem compete pagar o IVA total às autoridades. Além disso, a introdução do sistema de autoliquidação pode dar origem a novos tipos de fraude através da dedução, sob a forma de perdas fiscais acrescidas ao nível do comércio retalhista e utilização abusiva dos números de identificação de IVA. Para combater esses novos tipos de fraude, o sistema teria de ser acompanhado de algumas medidas de verificação, o que criaria contudo novos encargos para as empresas.
Como primeira medida de verificação, pareceria necessário aplicar um limiar a fim de limitar o risco de consumo final não tributado. O Conselho sugeriu que este limiar fosse fixado em 5 000 euros. O sistema funcionaria, pois, do seguinte modo:
· quando o cliente não é elegível para a aplicação da opção de autoliquidação (como se verifica, sobretudo, no caso de particulares mas também de pessoas colectivas e de sujeitos passivos totalmente isentos) o fornecedor deverá cobrar IVA ao seu cliente;
· quando o cliente é um sujeito passivo elegível para a aplicação da opção de autoliquidação, o fornecedor deverá verificar o montante da transacção;
· quando o montante tributável do fornecimento é inferior a 5 000 euros, o fornecedor deverá cobrar IVA ao seu cliente. O cliente empresarial pode deduzir este IVA de acordo com as regras habituais;
· quando o montante tributável do fornecimento é igual ou superior a 5 000 euros, o fornecedor não cobra IVA sobre o fornecimento. O cliente empresarial contabilizará o IVA sobre este fornecimento e poderá deduzir o respectivo montante de acordo com as regras habituais.
A Comissão considera, com base em diversos estudos, que a aplicação correcta do limiar é o elemento mais dispendioso para as empresas.
Por último, coloca-se a questão de saber se o sistema de autoliquidação proposto deve ser de carácter facultativo ou obrigatório. A Comissão e a grande maioria dos Estados‑Membros deixaram claro que um sistema de autoliquidação geral facultativo implicaria a criação de um sistema de IVA dual que prejudicaria o eficaz funcionamento do mercado interno, dando origem a um ambiente mais complexo que desencorajaria o investimento empresarial.
Projecto-piloto – Na ausência de provas empíricas, um projecto‑piloto poderia fornecer uma resposta mais substantiva às questões que se levantam quanto à viabilidade do sistema proposto. Impõe-se tomar precauções para não expor a grandes riscos nem o Estado-Membro que se oferecesse como voluntário nem qualquer outro Estado-Membro.
Princípio do país de origem – No sistema baseado no "princípio do país de origem", o IVA é cobrado à taxa do Estado-Membro exportador. Como acima se refere, o Conselho decidiu adoptar um "sistema transitório", de modo que a opção de introduzir um sistema de origem remeteria para a ideia inicial prevista pela Comissão. Os Estados-Membros não se mostraram dispostos, na altura, como é o caso ainda hoje, a abrir mão da sua soberania no tocante à fixação do nível das taxas do IVA. Como tal, a ter qualquer possibilidade de ser seriamente considerado pelo Conselho, este sistema não poderá implicar a harmonização das taxas.
Uma solução possível passaria pela reapreciação das propostas de criação de uma "câmara de compensação", avançadas na perspectiva de 1992 mas que pelas razões acima expostas não mereceram o apoio dos Estados‑Membros. Com o aumento da fraude e os avanços tecnológicos, valeria a pena voltar a analisar essas propostas. Para reter o princípio de base do IVA, isto é, que constitui um imposto sobre o consumo, o IVA seria cobrado à taxa do Estado‑Membro exportador, e a câmara de compensação facilitaria a transferência de receitas entre Estados‑Membros. O Estado‑Membro fornecedor teria de remeter ao Estado‑Membro importador o IVA cobrado. Se o Estado‑Membro de chegada das mercadorias aplicar uma taxa superior a 15%, esse IVA adicional pertencerá a esse Estado‑Membro; se o Estado‑Membro de chegada das mercadorias aplica uma taxa inferior a 15% devido à aplicação de uma ou mais taxas reduzidas de IVA ou a taxa zero em determinados Estados‑Membros, o Estado‑Membro do comprador concederá um crédito ao sujeito passivo que faz a aquisição intracomunitária. Do mesmo modo, o Estado‑Membro de chegada poderá receber o IVA resultante de qualquer limitação aplicável ao direito de o comprador deduzir IVA a montante. Assim, evitam-se distorções da concorrência que, de outra forma, poderiam resultar de diferentes níveis nacionais das taxas do IVA.
A questão mais difícil, que assume um carácter político, seria a de tornar as receitas fiscais de cada Estado‑Membro dependentes das transferências feitas por outros Estados-Membros. Por outras palavras, passaria a haver dois grupos de Estados‑Membros, isto é, o dos recebedores líquidos (aqueles em que o montante das aquisições intracomunitárias excede o dos fornecimentos intracomunitários) e o dos contribuintes líquidos (aqueles em que o montante total dos fornecimentos intracomunitários excede o montante total das aquisições intracomunitárias). Como se pode ver no Anexo, num sistema de tributação dos fornecimentos intracomunitários, e em função da respectiva balança comercial, 16 Estados‑Membros seriam "recebedores líquidos", enquanto os restantes seriam "pagadores líquidos".
Princípio do país de destino – Outra solução seria cobrar IVA à taxa do Estado‑Membro importador (onde se encontra o comprador). Não haveria necessidade de compensação mas tal alternativa exigiria a criação de um regime de "balcão único", mediante o qual o operador poderia dar cumprimento à totalidade das suas obrigações em matéria de IVA relacionadas com actividades em toda a UE no Estado‑Membro em que se encontra estabelecido.
O combate à fraude é um problema que, sendo embora em larga medida da competência dos Estados‑Membros, não pode ser resolvido unicamente a nível nacional. A luta antifraude deve ser uma prioridade de toda a União Europeia e exige uma estreita cooperação entre as autoridades administrativas dos diferentes Estados‑Membros e entre estas e a Comissão.
O intercâmbio de informação entre as administrações nacionais e entre estas e a Comissão não é suficientemente intensivo nem célere para combater mais eficazmente a fraude fiscal. Os contactos directos entre os serviços de luta antifraude locais e nacionais não se encontram suficientemente desenvolvidos nem postos em prática, o que redunda em ineficiência, subutilização dos dispositivos de cooperação administrativa e atrasos na comunicação. A resolução destes problemas passa pelo reforço da cooperação entre os Estados‑Membros e levanta a questão de saber se não haverá que introduzir regras de aplicação obrigatória. Uma melhor compreensão por parte dos Estados‑Membros dos sistemas ou base comum de cada um, através, por exemplo, do grupo de trabalho sobre uma base tributária consolidada comum (CCCTB), contribuiria igualmente para melhorar a situação. Lamentavelmente, alguns encaram as bases comuns como uma forma de ingerência na definição das taxas do imposto.
O funcionamento adequado dos sistemas tributários passa necessariamente pela utilização de todas as tecnologias disponíveis, incluindo o armazenamento e transmissão electrónica de certos dados para efeitos de controlo do IVA e dos impostos especiais de consumo. Importa pois melhorar as condições para o intercâmbio de, e o acesso directo dos Estados‑Membros a, dados armazenados electronicamente em cada Estado-Membro. De modo especial, as transacções em tempo real com recurso a um sistema electrónico de registo e validação das transacções dariam às autoridades possibilidades acrescidas de identificação e combate aos comportamentos fraudulentos. Haveria que acautelar a existência de regimes adequados de protecção de dados.
Anexo – Balança Comercial entre Estados-Membros (Fonte: Eurostat)
Défice comercial (milhões €)
Excedente comercial (milhões €)
Relatório Especial n.º 8/2007 do Tribunal de Contas Europeu sobre a cooperação administrativa no domínio do imposto sobre o valor acrescentado, n.º 2.
PARECER DA COMISSÃO DOS ASSUNTOS JURÍDICOS (25.6.2008)
sobre uma estratégia coordenada para melhorar o combate à fraude fiscal
A. Considerando que o combate à fraude fiscal é em larga medida da competência dos Estados-Membros; considerando, contudo, que é difícil para os Estados-Membros combater individualmente este tipo de fraude, devido à livre circulação de bens e serviços no mercado comunitário,
B. Considerando que os artigos 10.° e 280.° do Tratado CE prevêem que os Estados-Membros devem adoptar as medidas adequadas para o cumprimento das obrigações decorrentes do Tratado e coordenar as respectivas acções no sentido de defender os interesses financeiros da Comunidade,
C. Considerando que a fraude fiscal é um problema crescente de natureza global, e que segundo as estimativas representará a nível comunitário 2 a 2,5% do PIB, ou 200 a 250 mil milhões de euros(1),
1. Salienta que o combate à fraude fiscal não pode ser levado a cabo isoladamente; realça a necessidade evidente de uma abordagem comunitária coordenada que permita reforçar a cooperação entre os Estados-Membros bem como a cooperação com países terceiros;
2. Lembra que a fraude carrossel é frequentemente perpetrada a nível transfronteiriço entre diversos Estados-Membros, através da reimportação e reexportação fraudulentas de mercadorias;
3. Regista que a Comissão está a explorar as formas de minimizar a fraude fiscal modificando o regime actual do IVA, propondo a utilização do mecanismo de autoliquidação;
4. Tem uma atitude crítica relativamente ao mecanismo de autoliquidação e aos projectos-piloto previstos a este respeito; considera que, com um mecanismo opcional de autoliquidação, passariam a existir em paralelo dois regimes de IVA, o que acabaria por criar um ambiente fiscal mais complexo, redundaria em insegurança jurídica e se repercutiria negativamente no ambiente das empresas, nomeadamente as pequenas e médias empresas;
5. Apela para que o combate à fraude fiscal seja prosseguido e intensificado reforçando as redes de cooperação entre os Estados-Membros actualmente existentes e desenvolvendo em paralelo medidas inovadoras a nível comunitário, mas não impondo às autoridades interessadas nem aos contribuintes exigências burocráticas inúteis; a este respeito, saúda as propostas recentes da Comissão que alteram a Directiva IVA e o Regulamento relativo à cooperação administrativa no domínio do IVA (COM(2008)0147);
6. Apela à criação de um grupo de trabalho destinado a avaliar as possibilidades no que se refere à coordenação do combate transfronteiriço à fraude fiscal até ao final da presente legislatura.
Comunicado de imprensa da Comissão: http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/06/697.