A Logística Humanitária E Sua Relação Com A Logística Militar: Estudo De Caso Do Amazonlog17 | Método Científico | Logística
A Logística Humanitária E Sua Relação Com A Logística Militar: Estudo De Caso Do Amazonlog17
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ESCOLA DE COMANDO E ESTADO- MAIOR DO EXÉRCITO
Cel Int GLADSTONE BARREIRA JÚNIOR
A LOGÍSTICA HUMANITÁRIA E SUA RELAÇÃO COM
A LOGÍSTICA MILITAR: ESTUDO DE CASO DO
AMAZONLOG17 .
A logística humanitária e sua relação com a logística militar: estudo de caso do Amazonlog17.
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, como requisito parcial para a obtenção do título de Especialista em Política, Estratégia e Alta Administração Militar.
Orientador: Cel R/1 Art José Lucas de Silva
B271i Barreira Júnior, Gladstone
A logística humanitária e sua relação com a logística militar: estudo de caso do Amazonlog17. / Gladstone Barreira Júnior. 一 2018. 125 f. il.; 30 cm.
Orientação: Cel R/1 Art José Lucas de Silva
Trabalho de Conclusão de Curso (Especialização em Política, Estratégia e Alta Administração Militar 一 Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, Rio de Janeiro, 2018. Bibliografia: f. 121-125.
1. Logística Humanitária. 2. Logística Militar. 3. Amazonlog17. 4. Relação Humanitária Civil-Militar. I. Título.
José Lucas de Silva – Cel R/1 Art – Dr. Presidente Escola de Comando e Estado-Maior do Exército
José Heleno Zangali Vargas – Cel R/1 Com – Dr. Membro Escola de Comando e Estado-Maior do Exército
Marco Aurélio Souto de Araújo – Cel R/1 Art – Dr. Membro Escola de Comando e Estado-Maior do Exército
À minha esposa Christiana e aos meus filhos Emanuel Tobias, João Filipe e Ana Esther, minha amada família. O meu sincero reconhecimento e homenagem pelo amor, suporte irrestrito, compreensão e orações.
À minha esposa, Christiana Vale Bomfim Barreira, pelo amor sem medidas, perseverante oração, sempre a me tornar uma pessoa melhor, vivendo na esperança ao meu lado em todos os momentos, naqueles de alegria pelas vitórias alcançadas e sobretudo nas provações da vida, mantendo a fé e a confiança inabaláveis no bem, na vida e na força divina que um dia nos uniu como família.
Aos meus filhos, Emanuel Tobias, João Filipe e Ana Esther, pelo respeito, amor, compreensão e paciência, que tanto me fortaleceram e incentivaram para que pudesse me dedicar a este trabalho de pesquisa, superando todos os momentos de minha ausência, que não foram poucos.
Aos meus pais, Gladstone Pinheiro Barreira e Eliane de Arruda Barreira, pelo alicerce da formação do meu caráter, da minha educação e da minha fé.
Ao meu orientador, Coronel de Artilharia José Lucas de Silva, pela orientação segura, camaradagem, paciência e sobretudo pela confiança, tão necessária para que eu tivesse a tranquilidade de me dedicar à pesquisa e, passo a passo, sem pressa, chegar à consecução deste trabalho monográfico.
As crises humanitárias têm sido uma tônica cada vez mais frequente no contexto mundial. Elas são derivadas de eventos catastróficos, como desastres naturais e tecnológicos, e também das nefastas consequências de conflitos armados e graves crises de origem política e econômica. Tais fatos atingem sobremodo as populações e a infraestrutura dos locais de ocorrência, gerando mortandade, destruição, êxodo populacional e muitos outros efeitos deletérios. Diante desse quadro de crescente crise, emerge como vertente de resposta as ações de ajuda humanitária. A logística humanitária é o instrumento por excelência utilizado para o desenvolvimento das ações de socorro propriamente ditas. Todos os Países, aí se incluindo os governos nacionais, as organizações internacionais e os organismos não governamentais, buscam aprimorar a logística humanitária, de modo que possam atuar para reduzir o sofrimento humano causado pelas crises humanitárias, tanto em âmbito interno, como também visando à cooperação internacional. Um dos atores com maior destaque na cadeia de suprimento humanitária são as Forças Armadas nacionais e o consequente emprego da logística militar. O segmento logístico militar possui capacidades deveras importantes, especialmente na fase inicial das ações de socorro, na qual o tempo é o fator de maior criticidade para salvar vidas. A logística militar tem doutrina, isto é, sabe como fazer, organização e processos definidos e treinados, material e pessoal adequados, mobilidade aérea, aquaviária e terrestre própria, vocação para atuar sob condições extremas e capacidade de durar na ação, além de uma variedade de funções que pode desempenhar, tais como: suprimento, transporte, manutenção, saúde, engenharia, comunicação e proteção. A interrelação ótima entre a logística humanitária e a logística militar é, portanto, fator de potencialização dos efeitos das ações de ajuda humanitária. O Amazonlog17 foi um exercício de logística humanitária de grande vulto, capitaneado pelo Exército Brasileiro, com a finalidade de promover a interação entre esses dois segmentos logísticos em socorro humanitário, com vistas ao aprimoramento da eficácia das ações e do incremento da cooperação entre os atores civis e militares, fator essencial para o sucesso desse tipo de operação em situações de crise humanitária.
Palavras-chave: Logística Humanitária. Logística Militar. Amazonlog17. Relação Humanitária Civil-Militar.
Humanitarian crises have been an increasingly frequent concern in the global context. They are derived from catastrophic events such as natural and technological disasters and also from the disastrous consequences of armed conflicts and serious political and economic crises. Such events over-reach the populations and infrastructure of places of occurrence leading to death, destruction, population exodus, and many other deleterious effects. In the face of this growing crisis, humanitarian aid actions emerge as a response in the immediate field of relief. Humanitarian logistics is the instrument par excellence used for the development of relief actions per se. All countries, including national governments, international organizations and non-governmental organizations, seek to improve humanitarian logistics so that they can work to reduce the human suffering caused by humanitarian crises, both internally and with a view to cooperation International. One of the most important actors in the humanitarian supply chain is the national Armed Forces and the consequent use of military logistics. The military logistics segment has very important capabilities, especially in the initial phase of relief efforts, where time is the most critical factor in saving lives. The military logistics has doctrine, that is, knows how to do, has defined and trained organization and processes, has adequate material and personnel, aerial, waterway and terrestrial mobility, has the vocation to act under extreme conditions and capacity to last in action, besides of a variety of functions they can perform, such as procurement, transportation, maintenance, health, engineering, communications and protection. The optimum interrelationship between humanitarian logistics and military logistics is thus a potential factor in the effects of humanitarian aid actions. The Amazonlog17 was an exercise of humanitarian logistics of great size captained by the Brazilian Army with the purpose of promoting interaction between these two logistics segments of humanitarian relief operations with a view to improving the effectiveness of actions and increasing cooperation between civil and military actors, factor of success in this type of situation.
Keywords: Humanitarian Logistics. Military Logistics. Amazonlog17. Civil-Military Humanitarian Relation.
Número de desastres e
Figura 2 −
Número de desastres e pessoas mortas: 1990-2016
Figura 3 −
Número de desastres e soma dos prejuízos: 1990-2016
Figura 4 −
Impactos humanos e econômicos dos desastres
Figura 5 −
População sob o mandato do ACNUR
Gráfico de Tendências da
Figura 6 −
Figura 7 −
Orçamento, Disponibilidade de fundos e Despesas do ACNUR
Figura 8 −
Figura 9 −
Comparativo de ocorrências entre décadas
Figura 10 −
Mancha do total de desastres no Brasil de 1991 a 2012
Figura 11 −
Distribuição dos desastres naturais por regiões brasileiras
Figura 12 −
Afetados por tipo de desastres
Figura 13 −
Número de mortos por tipo de desastre
Figura 14 −
Cadeia de Suprimento Humanitária
Figura 15 −
Atores da Cadeia de Suprimento Humanitária
Figura 16 −
Ações Integradas de Proteção e Defesa Civil
Figura 17 −
Modelo de Desempenho da Logística Humanitária
Figura 18 −
Amplitude do Relacionamento Civil-Militar
Figura 19 −
Gestão de Risco e Desastres Compartilhada da SEDEC
Figura 20 −
Ação Integrada de Monitoramento de Desastres
Figura 21 −
Emprego das Forças Armadas para Ajuda humanitária no Brasil
Figura 22 −
Emprego das Forças Armadas para Ajuda humanitária no Exterior Ações com Tropas e Meios (ATM) com participação de Agências e
Figura 23 −
Figura 24 −
Organizacional do Amazonlog17
do EMC do Amazonlog17
Tabela 1 – Tipologia de Desastres
Tabela 12 −
Humanitária Capacidades das Forças Armadas em resposta a desastres
Diferença dos termos utilizados na CHCM internacional
Humanitária Civil Militar
Organização do SINPDEC
Principais normas e legislações do SINPDEC Possibilidades de emprego da Forças Armadas
Funcionamento da gestão de desastres no Brasil
Missões Típicas das Forças Armadas nas Operações de Ajuda
Humanitária Capacidades Requeridas pelas Forças Armadas
Fases de uma operação de ajuda humanitária em desastres
1º B Com Sl 2º Gpt E 4º CTA 6º BEC 12º B Sup 12ª RM
ACDH……………… Alto Comissariado para os Direitos do Homem ou Office of the High Commissioner for Human Rights – OHCHR (em inglês) Alto Comissariado da ONU Para Refugiados ou United Nations High
Commissioner for Refugees – UNHCR (em inglês) ALAG……………….Alagamento
ANA………………
ANEEL……………
ANVISA…………….Agência Nacional de Vigilância Sanitária
ATM……………… BaApLogEx BaAvEx BLMI C² CBM CCLM CCOA CCOMGEX CECMA CEDEC C Dout Ex CEMADEN Cenad CENSIPAM Cent Intlg CEPED
1º Batalhão de Comunicações de Selva 2º Grupamento de Engenharia
Centro de Telemática de Área
6º Batalhão de Engenharia
Agência Nacional de Águas Agência Nacional de Energia Elétrica
Ação com Tropas e Meios Base de Apoio Logístico do Exército Batalhão de Aviação do Exército
Base Logística Multinacional Integrada Comando e Controle Corpo de Bombeiro Militar
de Coordenação Logística Multinacional
Centro de Coordenação do Espaço Aéreo Comando de Comunicações e Guerra Eletrônica do Exército Centro de Embarcações do Comando Militar da Amazônia Coordenadoria Estadual de Defesa Civil Centro de Doutrina do Exército Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteção da Amazônia Central de Inteligência Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres
CFSOL/8º BIS
de Fronteira Solimões – 8º Batalhão de Infantaria de Selva
Comitê Internacional da Cruz Vermelha ou International Committee of
the Red Cross – ICRC (em inglês) Centro de Inteligência do Exército
CIEVS/MS
Centro de Informações Estratégicas em Vigilância em Saúde do
Ministério da Saúde Centro Integrado Multiagências de Coordenação Operacional e Federal
Military Cooperation ou Cooperação Civil-Militar (em português)
Comando Logístico da Área de Operações
CL 15 C Mil A
Capable Logistician – CL 15 Comando Militar de Área
Cmdo Cj CMCoord
Comando Conjunto Civil Military Coordination ou Coordenação Civil-Militar (em português)
Classificação Brasileira de Desastres
COC/MD COLOG COMARA COMDEC CONASQ CONPDEC CORDEC COSAMA COTER CPRM
Centro de Operações Conjuntas do Ministério da Defesa Comando Logístico Comissão de Aeroportos da Região Amazônica Coordenadoria Municipal de Defesa Civil Comissão Nacional de Segurança Química Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil Coordenadoria Regional de Defesa Civil Companhia de Saneamento do Amazonas Comando de Operações Terrestres Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais
de Previsão de Tempo e Estudos Climáticos
Centre for Research on the Epidemiology of Disasters ou Centro de
Pesquisa sobre Epidemiologia de Desastres (em português) Council of Supply Chain Management Professionals
de Contrainteligência
Direção do Exercício
DOAMEPI
Doutrina-Organização-Adestramento-Material-Educação-Pessoal-
Infraestrutura Department of Defense ou Departamento de Defesa dos EUA (em
português) Departamento de Operações de Socorro em Desastres
Department of Peacekeeping Operations ou Departamento de
Operações de Manutenção de Paz (em português) Departamento de Prevenção e Preparação
Defesa Química-Biológica-Radiológica-Nuclear
de Resposta Inicial
Departamento de Reabilitação e Reconstrução
Estado-Maior Combinado
Emergency Events Database ou Banco de Dados de Desastres
Internacionais (em português) Estado-Maior do Exército
Engenharia e Salvamento
Emergency Relief Coordinator ou Coordenador de Assistência
Emergencial (em português) Erosão
F Aj Hum
Flexibilidade, Adaptabilidade, Modularidade, Elasticidade e Sustentabilidade Food and Agriculture Organization of the United Nations ou Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura
F Cbn Amv
Força Combinada Aeromóvel
F Cbn Ae
Força Combinada Aérea
Federação Internacional das Sociedades da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho ou International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies – IFRC (em inglês)
Força Naval Componente
de Apoio a Desastres
Gestão da Cadeia de Suprimento ou Supply Chain Management – SCM (em inglês)
Grande Unidade Logística
H Cmp
Inter-Agency Standing Committee ou Comitê Permanente
Interagências (em português) Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis Instituto Chico Mendes da Conservação da Biodiversidade
Military and Civil Defense Assets ou Diretrizes sobre o Uso de Recursos Militares e de Defesa Civil (em português)
MOV/MAS
Nota de Coordenação Doutrinária
Obsis Unb
Observatório Sismológico da Universidade de Brasília United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs ou
Humanitária (em português)
Office of Foreign Disaster Assistance ou Escritório para Assistência de
Desastres Estrangeiros (em português) Organização Internacional para as Migrações ou International
OM Local ONU……………… ONG
Organization for Migration – IOM (em inglês) Organização Militar do Local Organizações das Nações Unidas ou United Nation – UN (em inglês) Organização Não-Governamental
Organização Mundial de Saúde ou World Health Organization – WHO
(em inglês) Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos
Organização do Tratado do Atlântico Norte ou North Atlantic Treaty
PAM………………
Organization – NATO (em inglês) Programa Alimentar Mundial ou World Food Programme – WFP (em inglês)
Problema Militar Simulado
PqRMnt/12
Recepção, Trânsito, Movimento à frente e a Integração
Aéreo Remotamente Pilotado
Steering Committee for Humanitarian Response ou Comitê Diretor
SEC/EST…………
para Resposta Humanitária (em português) Seca e Estiagem
Sistema de Comunicações Militares por Satélite
SUDAM/UFPA
Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia / Universidade
Federal do Pará Suprimento
Unidades Logísticas Multinacionais Integradas
United Nations Population Fund ou Fundo das Nações Unidas para
Atividades Populacionais (em português) United Nations Children's Fund ou Fundo das Nações Unidas para a
UNISDR …………
Infância (em português) United Nation Strategy for Disaster Reduction ou Escritório das
Nações Unidas para Redução do Risco de Desastres (em português) Agência dos Estados Unidos da América para o Desenvolvimento Internacional
VANT………………. Veículo Aéreo Não Tripulado VENDA……………. Vendaval Vigiagro…………….Sistema de Vigilância Agropecuária Internacional
A LOGÍSTICA HUMANITÁRIA
PANORAMA DE CRISES
Panorama de Crises Humanitárias no Mundo
Panorama de Crises Humanitárias no Brasil
TIPOLOGIA E CLASSIFICAÇÃO DE DESASTRES NATURAIS
CARACTERIZAÇÃO DA LOGÍSTICA HUMANITÁRIA
Conceito de Logística Humanitária
Principais Aspectos da Logística Humanitária
A CADEIA DE SUPRIMENTO HUMANITÁRIA
FLUXOS E PROCESSOS DA CADEIA LOGÍSTICA HUMANITÁRIA
FASES DA GESTÃO DA LOGÍSTICA HUMANITÁRIA
CAPACIDADES REQUERIDAS NA LOGÍSTICA HUMANITÁRIA
A LOGÍSTICA MILITAR NO CONTEXTO HUMANITÁRIO
PRINCIPAIS ASPECTOS DOUTRINÁRIOS DA LOGÍSTICA MILITAR
A COORDENAÇÃO HUMANITÁRIA CIVIL − MILITAR (CHCM)
HUMANITÁRIA CIVIL − MILITAR
TERMOS, NORMAS E CONCEITOS USADOS NA COORDENAÇÃO
TIPOS DE EMPREGO DOS MEIOS MILITARES NAS RESPOSTAS
Emprego de Meios Militares em Conflitos
Emprego de Meios Militares em Resposta a Desastres
ATUAÇÃO DAS FORÇAS ARMADAS EM OPERAÇÕES DE AJUDA
HUMANITÁRIA EM APOIO À DEFESA CIVIL
O Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil − SINPDEC
Principais Marcos Legais e Normativos do Emprego das Forças
Armadas em Apoio à Defesa Civil
Formas de Atuação das Forças Armadas Brasileiras em Apoio à
3.6.3.1 Cooperação Direta com os Governos Municipais e/ou Estaduais
3.6.3.2 Coordenação
3.6.3.3 Emprego das Forças Armadas na Resposta a Desastres no Exterior Missões Típicas, Capacidades e Fases de uma Operação de Ajuda
Humanitária pelas Forças Armadas
EXERCÍCIO MULTINACIONAL E INTERAGÊNCIAS DE LOGÍSTICA
HUMANITÁRIA AMAZONLOG17
VISÃO GERAL DO AMAZONLOG17
Países, Empresas e Agências Participantes
Ações com Tropas e Meios e Problemas Militares Simulados
Estrutura Organizacional do Exercício Amazonlog17 e do Estado-
Maior Combinado (EMC)
Fases do Exercício Amazonlog17
CAPACIDADES MILITARES EMPREGADAS NO AMAZONLOG17
Função Logística Recursos Humanos
Função Logística Saúde
Função Logística Suprimento
Função Logística Transporte
Função Logística Manutenção
Função Logística Engenharia
Função de Combate Inteligência
Função de Combate Comando e Controle
Função de Combate Proteção
1 INTRODUÇÃO Nos últimos cinquenta anos, observa-se um aumento crescente nas crises humanitárias ao redor do mundo. Vários fatores vêm contribuindo para esse incremento, quer na quantidade de ocorrências como no seu poder de destruição e afetação. Nesse processo, tanto corroboram causas naturais como aquelas produzidas pelo próprio homem. Dentre os motivos naturais, destacam-se os terremotos, tsunamis e as mudanças climáticas acentuadas, geradoras de calamidades diversas tais como:
enchentes, secas severas, furacões, tornados, ciclones e outros. Já as causalidades de origem antrópica são oriundas notadamente da intensa degradação ambiental, fruto de agressões constantes produzidas pela ação humana, bem como a rápida e desordenada urbanização, aliada ao crescimento populacional elevado e mal distribuído geograficamente. Além dessas, corroboram também muitas situações decorrentes de graves perturbações políticas, econômicas e de conflitos armados. Nesses casos, as consequências são ainda mais impactantes para a população civil, como:
mortandade, fome e degradação geral das condições de vida, o que empurra essa população afetada para a precária condição de refugiados e deslocados. Diante desse quadro de tamanha agressão aos direitos fundamentais da humanidade, tem-se observado no mundo todo, quer da parte dos governos nacionais, como de entidades supranacionais e da sociedade civil organizada, o incremento das ações de resposta a essas nefastas calamidades na forma de ajuda humanitária, e também das iniciativas para fomentar a cultura da mitigação de riscos, do desenvolvimento sustentável e da promoção da paz. Uma das atividades que mais impactam nesse esforço de ajuda é a logística humanitária, tendo em vista responder pela maior parte das necessidades básicas da população em situações de crise humanitária, pois o seu acerto ou fracasso pode ser a diferença entre salvar vidas ou perdê-las. Na busca de uma maior efetividade das ações de socorro no cenário humanitário, surge, também, como um ator de grande relevância a logística militar, devido às suas capacidades intrínsecas, como: a prontidão operacional, a mobilidade, os meios materiais e de pessoal especializados, a organização e coordenação pelas ações de comando e controle, a expertise de atuação em áreas de crise, etc. Destacando-se que essas e outras características são essenciais,
quando se sabe que o fator tempo é crucial para o sucesso da ajuda em situações de calamidade. Neste contexto, com o objetivo de desenvolver a participação civil-militar em apoio às operações humanitárias no ambiente amazônico sul americano, o Exército Brasileiro capitaneou um exercício de logística humanitária de grande vulto, o Amazonlog17, que contou com tropas e meios nacionais e internacionais, na região da tríplice fronteira da Amazônia ocidental, na cidade de Tabatinga-AM, ocorrido no período de 6 a 13 de novembro de 2017. Este exercício inédito, de caráter multinacional e interagências, teve como foco o estabelecimento de uma Base Logística Multinacional Integrada (BLMI), desdobrada para dar suporte logístico total aos participantes nas ações simuladas em um contexto de ajuda humanitária. Sob a lente deste exercício pioneiro e de grande envergadura, mediante as experiências e lições aprendidas, este trabalho aprofunda a interação entre a logística militar e a logística humanitária, buscando caracterizar as duas vertentes logísticas no campo das operações humanitárias, com vistas a melhor compreender as suas características e os seus respectivos espectros de atuação, visando estabelecer parâmetros para as aplicações futuras da logística militar como fator de influência e potencialização dos resultados da logística humanitária. Espera-se, assim, contribuir para o melhor entendimento do suporte logístico civil-militar nas situações de crises humanitárias.
Considerando a dimensão continental do Brasil e as especificidades que caracterizam as suas macrorregiões, sendo estas definidoras de tendências e suscetibilidades para certos tipos de desastres e calamidades, e , ainda, levando-se em análise que as Forças Armadas são a instituição do Estado Brasileiro com a maior capilaridade nacional e rica em capacidades operacionais para atuar em
cenários adversos, como a logística militar pode influenciar e apoiar a logística humanitária à luz das experiências e lições aprendidas do Amazonlog17?
O Exercício Multinacional e Interagências de Logística Humanitária Amazonlog17 demonstrou a capacidade da logística militar, e no caso particular da logística das Forças Armadas do Brasil e dos Países participantes do Exercício, vista
segundo os seus fatores determinantes da doutrina, organização/processos, adestramento, material, educação, pessoal e infraestrutura, de potencializar os meios e os resultados da logística humanitária.
No que diz respeito ao tema "A logística humanitária e sua relação com a logística militar à luz do Amazonlog17", sinteticamente, serão manipuladas duas variáveis no esforço de resolver o problema desta pesquisa. A variável independente será o emprego da logística militar no Amazonlog17: experiências e lições aprendidas. A variável dependente será a logística humanitária.
1.4.1 Objetivo Geral Verificar o inter-relacionamento entre a logística militar e a logística
humanitária à luz das experiências e lições aprendidas do Amazonlog17.
1.4.2 Objetivos Específicos a. Caracterizar os principais aspectos da logística humanitária; b. Caracterizar os principais aspectos da logística militar no contexto humanitário; e c. Caracterizar o Exercício Multinacional e Interagências de Logística Humanitária Amazonlog17 com foco nas capacidades logísticas.
A pesquisa abordou os principais aspectos da logística humanitária e da logística militar, buscando identificar as características e os pontos de interseção e complementaridade de ambas, fazendo um apanhado do panorama das crises humanitárias no Brasil e no mundo, abordando os tópicos centrais da relação civil-
militar no ambiente humanitário, o emprego das Forças Armadas do Brasil em apoio à Defesa Civil nos casos de desastres naturais e, por fim, trazendo à baila as capacidades militares desenvolvidas no Amazonlog17, especialmente na seara logística, apontando, ainda, os principais ensinamentos e lições aprendidas deste Exercício com vistas ao aprimoramento da capacidade nacional de resposta a crises humanitárias, considerando a vital conjugação dos esforços da logística civil-militar.
O Exercício Multinacional e Interagências de Logística Humanitária Amazonlog17 foi concebido com a finalidade de testar as capacidades do sistema logístico do Exército Brasileiro, e por que não dizer das Forças Armadas, haja vista a necessária cooperação da Marinha do Brasil e da Força Aérea Brasileira para vencer os desafios de desdobrar e operar uma Base Logística Multinacional Integrada, de modo a prover os meios integrais de suporte às ações planejadas durante a operação. Dentre esses meios, vale especificar: transporte para a concentração e reversão, alojamento, alimentação, apoio de saúde, recreação, banho e lavanderia, manutenção de equipamentos, veículos diversos e embarcações, comunicações, informática, serviços gerais e administrativos, etc. Ressalta-se que, por ter sido um exercício de cunho humanitário capitaneado
pelo Exército, houve uma preponderância da logística militar para fazer face às enormes necessidades e prover os meios adequados à consecução das ações simuladas. Contudo, em operações humanitárias o componente militar na maioria das vezes não é o ator principal, cabendo-lhe não obstante um papel relevante, notadamente na fase inicial em um contexto de socorro a desastres. Os militares e a logística militar podem oferecer muito para o sucesso das operações de assistência humanitária, especialmente no caso brasileiro, que não tem maiores expertises nessa seara, devido ao pouco histórico de grandes desastres, que demandam esforços de socorro humanitário de maior porte. Encontrar os pontos de interação entre a logística militar e a logística civil humanitária, à luz das experiências e lições aprendidas deste maior exercício logístico já realizado no âmbito do Ministério da Defesa, poderá lançar luzes sobre o papel dos militares nesse mister. Possibilitará encontrar a maneira ótima de como operar pari passu com a logística civil, de modo a incrementar as capacidades e as chances de sucesso nas operações humanitárias nacionais, e quiçá integrando operações combinadas no contexto sul americano, conforme treinado no
Amazonlog17.
Este capítulo tem por finalidade apresentar o caminho que se percorreu para solucionar o problema de pesquisa, especificando os procedimentos necessários para se alcançar os objetivos (geral e específicos) apresentados. Dessa forma,
pautando-se numa sequência lógica, o mesmo está estruturado com os seguintes tópicos: tipo de pesquisa, universo e amostra, coleta de dados, tratamento de dados e limitações do método.
1.7.1 Tipo de Pesquisa O presente estudo buscou analisar a literatura referente à logística humanitária e à logística militar, delineando os pontos de interação e complementaridade entre ambas as logísticas, com vistas ao melhor suporte às
operações humanitárias. Com o intuito de verificação das áreas de interseção entre
logística militar e civil, aplicou-se os dados teóricos obtidos em um estudo de caso:
Exercício Multinacional e Interagências de Logística Humanitária Amazonlog17.
O tipo de questão abordada é a primeira e mais importante condição para
identificar a melhor estratégia de pesquisa (YIN, 2005). Para Yin (2005), os estudos de caso são mais indicados para questões de pesquisa que se iniciem com as palavras "como" e "por quê". Adicionalmente, estudos de caso são indicados em situações em que se tem pouco ou nenhum controle sobre os eventos comportamentais (YIN, 2005). Por fim, a estratégia do estudo de caso é indicada para se examinar acontecimentos contemporâneos, ou seja, quando é possível realizar observação direta dos acontecimentos estudados e entrevistar pessoas envolvidas nele (YIN, 2005).
O estudo de caso é uma investigação que se baseia em várias fontes de
evidências e utiliza o desenvolvimento prévio de proposições teóricas para conduzir
a coleta e a análise de dados (YIN, 2005). O caso escolhido será analisado sob a
lente do inter-relacionamento entre as logísticas humanitária e militar delineado teoricamente. Conforme Vergara, 2009, esta pesquisa foi documental e descritiva na medida em que apresentou os dados que caracterizaram o Amazonlog17, amparado no estudo da documentação do Exercício e nos relatórios produzidos, proporcionando a sua compreensão geral, e bibliográfica e explicativa, quando traçou um paralelo entre os pontos teóricos da relação entre a logística militar e civil com as capacidades logísticas desenvolvidas no Amazonlog17, buscando referenciar teoricamente o inter-relacionamento civil-militar no contexto humanitário com base na literatura sobre o tema.
1.7.2 Coleta de Dados
No presente trabalho, optou-se pela coleta de dados do caso Amazonlog17, quer pelos documentos de Exercício produzidos, quer pelos relatórios pós-ação elaborados, e, ainda, pela observação participante deste autor. Já o modelo teórico de interação entre a logística humanitária e a logística militar foi elaborado, segundo Vergara, 2009, a partir de pesquisa bibliográfica na literatura sobre o tema, em artigos, teses, dissertações, sites especializados da rede mundial de computadores.
1.7.3 Tratamento dos Dados As fontes de consulta, tanto para o estudo das logísticas civil e militar, bem
como para o seu inter-relacionamento, assim também como para o Amazonlog17 foram analisadas segundo uma abordagem fenomenológica sob o enfoque qualitativo de pesquisa, pois foram considerados a natureza do problema dessa pesquisa e o perfil do pesquisador.
1.7.4 Limitação do Método
Embora os resultados dos estudos de caso único sejam mais difíceis de generalizar, eles podem ser a base para explanações e, posteriormente, generalizações sobre um tema (YIN, 2005). Segundo Yin (2005), cinco fundamentos lógicos justificam a adoção de um estudo de caso único, são eles: quando o caso único é decisivo para testar uma teoria; quando se trata de um caso raro ou extremo; quando se trata de um caso representativo ou típico; quando o caso único é um caso revelador; ou quando o caso único pode ser considerado um caso longitudinal, ou seja, quando é possível estudar o mesmo caso único em dois ou mais pontos diferentes no tempo. O método do estudo de caso possui, no entanto, algumas limitações. Segundo Yin (2005), as principais críticas feitas ao método são: viés do entrevistador (ou subjetividade da coleta de dados), que pode ser tanto por uma falta de rigor da pesquisa quanto resultado de interpretações errôneas; pouca base para fazer generalizações científicas; e elaboração de documentos exageradamente extensos e com pouca objetividade. Outrossim, buscou-se nesse estudo evitar tendências durante a fase de construção do arcabouço teórico e de sua interpretação, generalizar conclusões e perder a objetividade na análise do caso em questão.
2 A LOGÍSTICA HUMANITÁRIA 2.1 O PANORAMA DE CRISES HUMANITÁRIAS NO MUNDO E NO BRASIL 2.1.1 Panorama de crises humanitárias no mundo Uma crise humanitária é decorrente de situações de desastres ou catástrofes, sejam eles de origem natural, fora de um contexto de conflito armado, como terremotos, tsunamis, furacões, epidemias, secas, fome, ou mesmo provocados pelo homem, como graves crises políticas e econômicas, atentados terroristas, xenofobia e etc. (OMAKI, 2014). Para o mesmo autor, em calamidades provenientes de uma situação de guerra, ocorrem severos impactos para as populações afetadas como mortandade de civis e de combatentes, genocídios, populações deslocadas e refugiadas, dentre outras. Omaki (2014) anota que este último caso é classificado pela ONU como emergência complexa, e "irá condicionar o uso de recursos civis e militares de defesa, de modo a se preservar os princípios humanitários." (p.33). Mais de 226 milhões de pessoas são afetadas por desastres a cada ano. Os gráficos nas figuras 1 e 2 mostram a relação do número de desastres com o montante de pessoas afetadas ao redor do mundo e a quantidade de mortes em decorrência dessas catástrofes, respectivamente, em um lapso temporal de vinte e seis anos. A partir de 2010, percebe-se uma inclinação ascendente do número de pessoas afetadas (Fig. 1), ao passo que a curva do número de mortes diminui (Fig. 2). No entanto, as figuras 1 e 2, que compilam dados de 1990 a 2016, apontam um elevado aumento das ocorrências de desastres naturais no mundo, e esta é uma tendência de curva ascendente, tanto em termos quantitativos, como na magnitude dos seus impactos. Contudo, se considerada uma amplitude de tempo maior, conforme os dados fornecidos pelo Banco de Dados de Desastres Internacionais (EM-DAT 1 : OFDA/CRED International Disaster Database), verifica-se que, nos últimos cinquenta anos, a quantidade de desastres reportados cresceu mais de 1.000% (SILVA, 2011, p.1). Nos próximos cinquenta anos, espera-se um crescimento dos desastres naturais da ordem de cinco vezes, devido, principalmente, à degradação ambiental e à rápida urbanização (THOMAS e KOPCZAK, 2005, citado por SILVA, 2011).
1 EM-DAT (Emergency Events Database), produzido desde 1988 pelo Centre for Research on the Epidemiology of Disasters (CRED). O CRED é um centro colaborador da Organização Mundial de Saúde (OMS), criado em 1973, e sediado na Escola de Saúde Pública da Universidade Católica de Louvain, Bélgica.
Figura 1 – Número de desastres e pessoas afetadas reportadas: 1990-2016
Fonte: https://www.emdat.be/sites/default/files/adsr_2016.pdf
Figura 2 – Número de desastres e pessoas mortas: 1990-2016
KOBIYAMA et al., 2006 (apud BERTAZO ET AL, 2012) explicam que o crescente número de desastres está associado a vários fatores, como: mudanças climáticas acentuadas, aumento populacional e a ocupação do solo, associados ao processo de urbanização e industrialização históricos. Os mesmos autores afirmam que, nas áreas rurais, as causas são outras: desmatamentos, queimadas, compactação dos solos e assoreamento dos rios.
Já nas áreas urbanas, os fatores se devem à conservação de calor e poluição
do ar, além da impermeabilização dos solos e do adensamento das construções, gerados pelos padrões de acelerada e desordenada ocupação humana em locais de risco (KOBIYAMA et al., 2006 citado por BERTAZO ET AL, 2012). Entre 1970 e 2010,
por exemplo, a proporção da população que vivia em bacias hidrográficas sujeitas a inundações aumentou 114%; já em regiões costeiras, expostas à ciclones, o aumento foi de 192%. (UN, Rio +20, 2012).
A par das perdas humanas, o risco de perda econômica também está
aumentando demasiadamente. Desde 2000, os desastres custaram mais de 1,4 trilhão de dólares. As perdas anuais subiram para uma média de cerca de 150 bilhões de dólares. A Figura 3 aponta o grau de prejuízos econômicos com os desastres em uma média superior a 150 bilhões de dólares por ano entre 1990 e
Figura 3 – Número de desastres e soma dos prejuízos: 1990-2016
O infográfico da Figura 4 apresenta o resultado da primeira década dos anos 2000 em termos de desastres naturais, relacionando as variáveis de número de mortes, quantidade de pessoas afetadas e prejuízos econômicos produzidos, mostrando ainda, os eventos mais marcantes nessa linha de tempo. Eventos como o tsunami na Ásia em 2004 e o Furacão Katrina nos EUA em 2005 deixaram uma clara mensagem de que não somente os países pobres e em desenvolvimento, mas
também os desenvolvidos estão expostos aos elevados riscos de desastres naturais. (UN, Rio +20, 2012). Kovács e Spens, 2007 (apud SILVA, 2011, p.8) destacam também o tsunami que atingiu a Ásia em 2004 como ponto de inflexão que marca a maior produção científica na área de logística humanitária. Antes desse desastre, "a logística não recebia a atenção devida, sendo vista simplesmente como uma tarefa secundária dentro das agências humanitárias" (VAN WASSENHOVE, 2006 apud SILVA, 2011,
Figura 4 – Impactos humanos e econômicos dos desastres
Fonte: https://www.flickr.com/photos/isdr/6853316682/in/album-7215768015380393/
Da mesma forma como os desastres naturais, Silva (2011, p.3) afirma que "crises provocadas pela ação humana, como aquelas decorrentes de atividades terroristas e de guerras, têm efeitos similares sobre as populações". Esses conflitos deterioram as condições de vida das populações, provocando a carência de materiais e condições básicas, como alimentação e água, incluindo abrigo e segurança. Nas últimas décadas, os deslocamentos forçados atingiram níveis sem
precedentes. Estatísticas recentes revelam que aproximadamente 22 milhões de pessoas no mundo deixaram seus locais de origem, por causa de conflitos, perseguições e graves violações de direitos humanos, cruzaram uma fronteira internacional em busca de proteção e foram reconhecidas como refugiadas. A população de apátridas (pessoas sem vínculo formal com qualquer país) é estimada em 10 milhões de pessoas. A maioria das pessoas pode contar com seus países para garantir e proteger seus direitos humanos básicos e sua integridade física e mental. Entretanto, no caso dos refugiados, o país de origem se mostrou incapaz de prover essa garantia. O efeito desses desastres provocados pelo homem sobre a população gera situações de emergências complexas. A Figura 5 mostra a visão geral dos diversos tipos de pessoas deslocadas ao redor do mundo:
Figura 5 – População sob o mandato do ACNUR
No final de 2017, a população total de interesse do ACNUR era de 71,4
milhões de pessoas. Isto incluiu pessoas que foram deslocadas à força
(refugiados, requerentes de asilo e deslocados internos) e aqueles que
encontraram uma solução duradoura (retornados), bem como apátridas, a
Retornados (Refugiados e IDP)
Pessoas apátridas
Pessoa Internamente Deslocada (IDP)
Fonte: http://reporting.unhcr.org/sites/default/files/gr2017/pdf/01c_PoC.pdf
O número de pessoas forçadas a deixar suas regiões de origem devido a conflitos armados, crise, violência generalizada ou perseguição atingiu o recorde de 68,5 milhões em 2017, segundo levantamento divulgado em junho de 2018 pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR). Trata-se da maior cifra contabilizada pela agência da ONU desde sua fundação, em 1950, e do quinto
recorde consecutivo. São quase 3 milhões a mais do que os 65,6 milhões de deslocados registrados em 2016. O relatório anual Tendências Globais 2 revela que, dos 68,5 milhões de pessoas deslocadas à força no mundo, 25,4 milhões são refugiados – número superior à população da Austrália. Foram 2,9 milhões a mais do que em 2016 e o maior aumento anual registrado pelo ACNUR. Outros 40 milhões são deslocados
internos e 3,1 milhões são solicitantes de refúgio, que ainda aguardam o resultado
de seus pedidos.
Segundo o ACNUR, a cada dia, em média, 44,5 mil pessoas se transformam em novos deslocados. Ao mesmo tempo, muitas outras pessoas retornaram para seus países ou áreas de origem para tentar reconstruir suas vidas. De acordo com Filippo Grandi 3 , 70% dos deslocados forçados vêm de apenas dez países, "significa
que, se houvesse soluções para os conflitos naquelas nações, o número global poderia começar a cair, mas não vimos nenhum sinal de progresso na hora de forjar
a paz em nenhum destes dez estados" 4 . A figura 6 mostra a tendência de crescimento da crise de deslocados no mundo.
Figura 6 – Gráfico de Tendências da População em situação de deslocamento
Fonte: file:///C:/Users/USUARIO/Downloads/poptrend-chart.pdf
https://s3.amazonaws.com/unhcrsharedmedia/2018/Global_Trends_Forced_Displacement_in_2017/T
endenciasGlobales_2017_web.pdf
Alto-comissário das Nações Unidas para Refugiados – ACNUR (UNHCR na sigla em inglês). 4 Reportagem da agência Deutsche Welle - emissora internacional da Alemanha. Disponível em:
http://www.dw.com/pt-br/mundo-tem-recorde-de-pessoas-deslocadas/a-44286125. Acessado em 19Jun2018 às 21:21.
O impacto econômico decorrente de todo o esforço de ajuda humanitária a essas populações vulneráveis é apresentado na Figura 7, abaixo, na qual se observa que os valores ultrapassam os 3 bilhões de dólares ao ano.
Figura 7 – Orçamento, Disponibilidade de fundos e Despesas do ACNUR
Fonte: http://reporting.unhcr.org/financial#tabs-financial-budget
2.1.2 Panorama de crises humanitárias no Brasil No Brasil, as ocorrências de desastres, em especial os de origem natural, coincidem com a deterioração das condições de vida nas cidades. Em menos de um século, houve um crescimento significativo da população urbana em consequência da inversão no tipo de ocupação do território, já que uma maioria que vivia no meio rural passou a viver no meio urbano. Essa realidade pode ser verificada com o aumentado número de ocorrências, danos e prejuízos registrados ao longo dos anos. Destaca-se inicialmente, o aumento do número de registros de desastres na década de 2000 e nos anos 2010, 2011 e 2013, como ilustra a Figura 8, a seguir:
Figura 8 – Desastres naturais no Brasil
Fonte: Disponível em: file:///C:/Users/USUARIO/Downloads/BRASIL.pdf
Os dados corroboram o discurso frequente sobre o aumento da ocorrência de desastres onde, do total de 38.996 registros, 8.515 (22%) ocorreram na década de 1990; 21.741 (56%) ocorreram na década de 2000; e apenas nos anos de 2010, 2011 e 2012 este número já soma 8.740 (22%). A figura 9 demonstra esse aumento significativo de ocorrências de desastres no Brasil a partir da década de 2000.
Figura 9 – Comparativo de ocorrências entre décadas
Segundo o Atlas Brasileiro de Desastres Naturais 5 , os desastres que mais afetam o território brasileiro são: seca e estiagem, inundação brusca, inundação gradual, vendaval e/ou ciclone e granizo. Todas essas ocorrências de desastres naturais encontram-se especializadas na Figura 10, abaixo, com a exposição de uma "nuvem de pontos" que permite visualizar a distribuição relativa do total de eventos registrados em cada município brasileiro, considerando todos os tipos de desastres. Na Região Norte as maiores frequências concentram-se nos estados do Pará e no Amazonas, mais especificamente na porção central desses dois estados. No Nordeste, a mancha de recorrência engloba a maior parte dos estados da região, com exceção do Maranhão e do oeste baiano. A Região Centro-Oeste é a que apresenta áreas com menos frequência, concentrando-se apenas no noroeste e centro sul do Estado do Mato Grosso e no sul do Estado do Mato Grosso do Sul. No Sudeste do País, o norte mineiro, o norte do Rio de Janeiro, bem como praticamente
5 A partir dos dados disponíveis dos desastres naturais ocorridos entre 1991 a 2012, a realidade brasileira foi analisada pelo Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres (CEPED), da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), que processou cerca de 39.000 registros e produziu o Atlas Brasileiro de Desastres Naturais. Disponível em: file:///C:/Users/USUARIO/Downloads/BRASIL.pdf.
todo o Estado do Espírito Santo apresentam-se como áreas de maior frequência de desastres. No Sul brasileiro, as maiores frequências abrangem o Estado do Paraná, quase a totalidade da porção centro norte do Estado do Rio Grande do Sul e, praticamente, toda a extensão territorial do Estado de Santa Catarina.
Figura 10 – Mancha do total de desastres no Brasil de 1991 a 2012
De acordo com o Atlas Brasileiro de Desastres Naturais em cada região do Brasil há percentuais distintos para as tipologias de desastres mais recorrentes, conforme expressos na Figura 11, infra, e explicados a seguir. Na Região Norte, a maior recorrência de desastres está relacionada ao regime pluviométrico apresentando os maiores percentuais relativos a inundações e enxurradas, com 66,4%. As estiagens e secas enquadram-se como terceira tipologia mais recorrente na região, com 15,8% dos registros. Nessa Região, as fortes chuvas são mais intensas e frequentes nos meses de novembro a março, devido à forte atividade convectiva. Os fenômenos de estiagem e seca são influenciados pelo fenômeno El Niño, somado ao aquecimento do Atlântico Tropical Norte, que desfavorece a incidência das precipitações pluviométricas nos tributários no norte brasileiro (MARENGO; NOBRE, 2009). Na Região Nordeste a grande maioria dos registros é relativa a episódios de estiagens e secas, correspondente a 78,4% do total. Os
percentuais restantes correspondem aos desastres por enxurrada e inundação com 11,6% e 7,9%, respectivamente. A Região Centro-Oeste apresentou maior número de registros das tipologias relacionadas aos fenômenos pluviométricos, com percentuais distintos, sobressaindo os desastres por enxurradas e inundações, com 38% e 30% dos casos, respectivamente. O Sudeste brasileiro apresenta grande parte das ocorrências relacionadas a estiagens e secas, com 31%, enxurradas, com 30%, e inundações, com 20% dos totais registrados. Episódios de movimentos de massa e vendavais representam, respectivamente, 6,8 e 6,4% dos registros. Na Região Sul, os eventos extremos relacionados ao regime pluviométrico também prevalecem sobre os demais tipos de desastres. As estiagens e secas são responsáveis por 38,7% do total de ocorrências registradas, seguidas de enxurradas, com 23,7%. Os vendavais representam a terceira tipologia de desastres mais recorrentes na região, com 16,1%. Historicamente, a Região Sul é marcada não somente pela ocorrência de grandes desastres, mas também pela frequência e variedade de eventos adversos, inclusive pela ocorrência de fenômenos atípicos, como no caso do Furacão Catarina.
Figura 11 – Distribuição dos desastres naturais por regiões brasileiras
Outro aspecto importante a ser observado, a fim de identificar os períodos e regiões mais críticos para cada tipo de desastre, é a distribuição dos danos humanos. Na Figura 12, do total de afetados (126.926.656) apontado no referido Atlas, estiagem e seca é o desastre que mais afeta a população brasileira, por ser mais recorrente, com 51% do total de registros; seguido de enxurrada, com 21%; e inundação, com 12%.
Figura 12 – Percentual de afetados por tipo de desastres
Além de ocupar o 2º lugar em afetação, enxurrada é também o tipo de desastre que causou o maior número de mortes, ou seja 58,15% do total; seguido dos movimentos de massa, com 15,60%, conforme apresenta a Figura 13. Comparando os dados em relação às inundações em ambos os gráficos, vê-se que este tipo de desastre ocupa a terceira posição, tanto em afetação quanto em mortes.
Figura 13 – Percentual de mortos por tipo de desastres
2.2 TIPOLOGIA E CLASSIFICAÇÃO DE DESASTRES NATURAIS Existem diversos conceitos e termos relacionados à gestão de riscos e desastres. A publicação "2009 UNISDR - Terminology Disaster Risk Prevention" 6 , desenvolvida pelo Escritório das Nações Unidas para Redução do Risco de Desastres (UNISDR) contém definições básicas sobre a redução do risco de desastres com a finalidade de promover um entendimento comum sobre o assunto para uso do público, autoridades e profissionais. Para este Órgão das Nações Unidas, define-se desastre como sendo "uma ruptura grave do funcionamento de uma comunidade ou uma sociedade, envolvendo perdas generalizadas de recursos humanos, materiais, econômicas e ambientais, que excede a capacidade da comunidade ou sociedade afetada de lidar com ela utilizando seus próprios recursos." O termo "desastre" possui diferentes concepções, mas, invariavelmente, os conceitos fazem referência a pelo menos um desses fatores: ameaça 7 , vulnerabilidade 8 , risco 9 , exposição e capacidade de resposta. No Brasil, o governo federal adota diversos conceitos relacionados a desastres definidos pela Instrução Normativa nº 2, de 20 de dezembro de 2016, do Ministério da Integração Nacional. Segundo este normativo, DESASTRE é o resultado de eventos adversos, naturais, tecnológicos ou de origem antrópica, sobre um cenário vulnerável exposto a ameaça, causando danos 10 humanos, materiais ou ambientais e consequentes prejuízos econômicos e sociais. Estes eventos podem ser classificados 11 segundo a sua intensidade (variam do nível I ao IV), evolução (desastre súbito, gradual e por somação de efeitos parciais) e origem (naturais, humanos e mistos). No Brasil, a Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil do Ministério da Integração, órgão central do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil – SINPDEC, adota a Classificação Brasileira de Desastres (COBRADE 12 ),
6 Disponível em: https://www.unisdr.org/files/7817_UNISDRTerminologySpanish.pdf .
Evento em potencial, natural, tecnológico ou de origem antrópica, com elevada possibilidade de causar danos humanos, materiais e ambientais e perdas socioeconômicas públicas e privadas.
Exposição socioeconômica ou ambiental de um cenário sujeito à ameaça do impacto de um evento adverso natural, tecnológico ou de origem antrópica.
Potencial de ocorrência de evento adverso sob um cenário vulnerável. 10 Resultado das perdas humanas, materiais ou ambientais infligidas às pessoas, comunidades, instituições, instalações e aos ecossistemas, como consequência de um desastre
11 Maiores esclarecimentos, consultar o GLOSSÁRIO DE DEFESA CIVIL ESTUDOS DE RISCOS E MEDICINA DE DESASTRES. Disponível em: http://www.mi.gov.br/web/guest/defesacivil/publicacoes
12 Anexo V da pela Instrução Normativa, nº 2 de 20 de dezembro de 2016 do Ministério da Integração
Nacional. Disponível em: http://www.mi.gov.br/web/guest/defesacivil/publicacoes.
correspondente à classificação dos desastres constante do Banco de Dados Internacional de Desastres (EM-DAT) e a respectiva simbologia. Segundo essa codificação, os desastres são divididos em naturais e tecnológicos. Os naturais são subdivididos nos seguintes grupos: geológico, hidrológico, meteorológico, climatológico e biológico. Já os tecnológicos, subdividem-se em: desastres relacionados a substâncias radioativas, desastres relacionados a produtos perigosos, desastres relacionados a incêndios urbanos, desastres relacionados a obras civis e desastres relacionados a transporte de passageiros e cargas não perigosas. Van Wassenhove (apud SILVA, 2011, p.12) definiu desastres como sendo "uma perturbação que afeta fisicamente um sistema e ameaça suas metas e prioridades". O autor complementa propondo uma classificação para eles, em termos de origem e rapidez de impacto, como descreve a Tabela 1.
Ataque terrorista Golpe de estado Vazamento de produto químicos
Crise política Crise de refugiados
Fonte: VAN WASSENHOVE, 2006 apud SILVA, 2011, p.12
2.3 CARACTERIZAÇÃO DA LOGÍSTICA HUMANITÁRIA 2.3.1 Generalidades Com a tendência crescente da ocorrência de catástrofes e seu consequente impacto econômico e social, faz-se necessária uma atuação mais célere, e esforços de ajuda humanitária melhor coordenados para prover às populações afetadas o socorro e assistência de que precisam (ERGUN ET AL, 2007 apud SILVA, 2011, p.4). A tempestividade na entrega precisa de bens e serviços essenciais para a sobrevivência sempre foi um fator crítico de sucesso para uma resposta efetiva (BOIN ET AL, 2010 apud SILVA, 2011, p.4). Uma logística, portanto, ágil e flexível, é capaz de minimizar as consequências dos desastres e salvar mais vidas. Esta resposta efetiva está atrelada à eficácia da cadeia de suprimentos e de seus sistemas de gestão (BERESFORD e PETTIT, 2009 apud SILVA, 2011, p.4).
"Desastres de início repentino têm um maior impacto na infraestrutura local" (LONG e WOOD, 1995 apud SILVA, 2011, p.13) e, devido à sua rapidez, requerem uma resposta extremamente rápida. Van Wassenhove (apud SILVA, 2011, p.13) afirma que a velocidade e a agilidade são estratégicas no início de uma resposta humanitária, em detrimento à eficiência de custos, tendo em vista que as primeiras 72 horas são cruciais no desempenho de operações humanitárias. Nesse caso, identificar gargalos e avaliar as possibilidades de uso da infraestrutura remanescente após o sinistro é um grande desafio para a logística humanitária (KOVÁCS e SPENS, 2009 apud SILVA, 2011, p.13). "Os primeiros 90 a 100 dias tornam-se uma mistura entre ser eficaz para ajudar as pessoas e fazer isso a um custo razoável." (VAN WASSENHOVE, 2006 apud SILVA, 2011, p.13). "Por outro lado, é mais fácil prever e se preparar para desastres de início lento." (KOVÁCS e SPENS, 2009 apud SILVA, 2011, p.13). "No entanto, como eles recebem muito menos atenção na mídia e, portanto, menos doações, as restrições financeiras são muito maiores." (VAN WASSENHOVE, 2006 apud SILVA, 2011, p.13). "O papel da logística humanitária, nesse caso, é criar, com os recursos disponíveis, um ambiente propício para a reconstrução, além de atender às necessidades básicas das pessoas afetadas." (KOVÁCS e SPENS, 2007 apud SILVA, 2011, p.13). A logística humanitária é crucial para a eficácia e rapidez de resposta para as grandes ações humanitárias, tais como prover saúde, alimentação, abrigo, água e saneamento. Se acrescermos a isso aquisição e transporte, a logística pode ser uma das partes mais caras da etapa de resposta. Van Wassenhove (2006) estimou que cerca de 80% das despesas de ONGs em operações humanitárias estão relacionadas com logística. (apud HEASLIP e BARBER, 2016). Dessa forma, a logística lida com controle de materiais e serviços através da cadeia de abastecimento, desde a eficácia dos fornecedores e prestadores de transporte até os custos e prazos de resposta, considerando-se a adequação dos bens doados e a gestão da informação. Assim, a logística é fundamental para o desempenho das atuais e futuras operações e programas humanitários (THOMAS e KOPCZAK, 2005 apud SILVA, 2011, p.4). "O setor de ajuda humanitária também pode ser visto como uma indústria global, pois movimenta bilhões de dólares por ano (KOVÁCS e SPENS, 2007)". (SILVA, 2011, p.4). Conforme Long e Wood (apud SILVA, 2011, p.5), considerando
apenas a ajuda em forma de alimentos, cinco bilhões de dólares foram movimentados em 1991, provocando um impacto considerável na indústria global de alimentos e transporte. Para Kovács e Spens (apud SILVA, 2011, p.14) os desafios da logística humanitária passam pelas variações das causas, dos efeitos e da dimensão das catástrofes, bem como das organizações envolvidas na mitigação e/ou prestação de socorro. Os autores classificam os desafios encontrados pela logística humanitária entre tipos, fases e organizações:
Tipos: os vários tipos de desastres relacionam-se a diferentes regiões geográficas. A maior ou menor previsibilidade desses eventos, e se serão mais ou menos complexos, dependerá desse fator geográfico, de sua origem (natural ou provocado pelo homem) e de sua natureza (geológico, climatológico, crise política grave, etc.). Fases: "as diferentes fases do desastre são determinantes do modal que será utilizado (geralmente pelo ar nos primeiros momentos após o desastre e por rodovia durante a reconstrução) e das organizações que estarão envolvidas." (KOVÁCS e SPENS, 2009 apud SILVA, 2011, p.14). Organizações: as organizações de ajuda humanitária variam em termos de tamanho, presença local e papel. Daí decorre que, os tempos de resposta ao desastre e os limites de capacidade operacional são diferentes. (SILVA, 2011, p.14) "Além disso, as organizações competem por fontes de financiamento e atenção na mídia, tornando a colaboração entre elas ainda mais difícil." (KOVÁCS e SPENS, 2009 apud SILVA, 2011, p.14). Em face desses desafios, a logística humanitária requer processos para o gerenciamento do fluxo de materiais, informação e recursos financeiros (ERNST, 2003 apud SILVA, 2011, p.14). Contudo, estudiosos consideram que as práticas logísticas adotadas pelas organizações de ajuda humanitária estão muito atrasadas, lembrando "o setor privado de 15 a 20 anos atrás, quando a logística não era reconhecida como uma função importante e acabava recebendo poucos investimentos". (VAN WASSENHOVE, 2006; THOMAS e KOPCZAK, 2005 apud SILVA, 2011, p.14).
2.3.2 Conceito de Logística humanitária A definição utilizada pelo Council of Supply Chain Management Professionals (CSCMP) para o termo logística é:
O processo de planejar, executar e controlar procedimentos para o
transporte e armazenagem eficientes e eficazes de mercadorias, incluindo serviços e informações relacionadas, do ponto de origem até o ponto de consumo com o intuito de atender aos requisitos dos clientes. Esta definição inclui movimentos de entrada e saída, interna e externa. 13
Atualmente, este conceito de logística foi encampado pela definição de Supply Chain Management – SCM (Gestão da Cadeia de Suprimento − GCS), devido o seu escopo mais amplo, retratando melhor o alcance das atividades desempenhadas. Pires (apud ISAACODETTE E MORGADO, 2011, p.5) apresenta o conceito de Gestão da Cadeia de Suprimento do Global Supply Chain Forun, que é um grupo de pesquisa nos EUA que tem se reunido anualmente com o intuito de colaborar com a teoria e prática em GCS:
Gestão da cadeia de suprimento é a integração dos processos de negócios desde o usuário final até os fornecedores primários que providenciam produtos, serviços e informações que adicionam valor para os clientes e stakeholders
"Para o setor de ajuda humanitária, a logística é formada pelos processos e sistemas envolvidos na mobilização de recursos, habilidades e conhecimento com o objetivo de ajudar pessoas vulneráveis afetadas por desastres (VAN WASSENHOVE, 2006, p.476 apud SILVA, 2011, p.11). Neste mesmo viés, Thomas e Kopczak (apud SILVA, 2011, p.11) formalmente definem a logística humanitária como:
O processo de planejar, implementar e controlar de forma eficiente o fluxo e o armazenamento de bens, materiais e informações relacionadas do ponto
de origem até o ponto de consumo, com o intuito de aliviar o sofrimento de
pessoas em situações vulneráveis.
"Essa definição ampla permite que a logística humanitária seja utilizada como um termo abrangente para um conjunto misto de operações (KOVÁCS e SPENS, 2007, apud SILVA, 2011, p.11). Esta definição assemelha-se ao escopo que os profissionais de logística estão creditando à Gestão da Cadeia de Suprimento, que neste caso apenas restringe-se ao foco da atividade de ajuda humanitária.
13 Disponível em: file:///C:/Users/USUARIO/Downloads/cscmp-glossary.pdf
14 Palavra que representa no mundo empresarial o grupo de interessados no sucesso do negócio, como os proprietários, acionistas, funcionários, prestadores de serviços, beneficiários da renda e dos impostos gerados pelo negócio.
2.3.3 Principais Aspectos da Logística Humanitária Na cadeia de suprimento humanitária, formada após a ocorrência de um desastre, um elemento crítico é o tempo, haja vista a prioridade urgente de maximizar o serviço, visando a redução do sofrimento humano, como fornecimento de comida, água e abrigo, apoio de saúde, criação de infraestrutura temporária, etc., em um cenário financeiro restrito. (SILVA, 2011, p.17). Por essas razões, "situações como estas precisam considerar estratégias de antecipação aos eventos, pois as cadeias de suprimentos precisam ser ágeis, adaptáveis e alinhadas." (VAN WASSENHOVE, 2006, p.486 apud SILVA, 2011, p.11). As cadeias de suprimento humanitárias são normalmente instáveis, (OLORUNTOBA e GRAY, 2006 apud SILVA, 2011, p.17), além de serem temporárias (JAHRE ET AL, 2009 apud SILVA, 2011, p.17), pois são direcionadas para um evento e em seguida desfeitas. "Os desafios logísticos encontrados em operações humanitárias impõem maiores restrições gerenciais." (MURRAY, 2005 apud SILVA, 2011, p.17). Geralmente, a logística humanitária atua em locais com a infraestrutura devastada, impedindo ou dificultando não raro o emprego do modal aéreo e terrestre para alcançar a área atingida (MURRAY, 2005 apud SILVA, 2011, p.18). Além disso, em zonas de conflito, por exemplo, forças rebeldes podem tentar obstruir a passagem de materiais (MURRAY, 2005 apud SILVA, 2011, p.18), dificultando também o escoamento de fluxos de materiais e de informação e ensejando a atuação do componente militar para as ações de proteção. Thomas e Kopczak (apud SILVA, 2011, p.18) identificaram outros cinco desafios comuns que a logística humanitária enfrenta: (1) falta de reconhecimento da importância da logística; (2) falta de pessoal profissional; (3) uso inadequado de tecnologia, (4) falta de aprendizagem institucional e (5) colaboração limitada entre as agências. Para Banomyong, Beresford e Pettit (apud SILVA, 2011, p.18), o maior nível de complexidade na gestão das operações humanitárias ocorre, prioritariamente, devido ao número maior de parceiros e atores na cadeia, além de maiores conexões horizontais e verticais. A falta de reconhecimento da importância estratégica da logística se deve principalmente ao foco no curto prazo e a pressão dos próprios doadores. A logística, vista apenas como uma função de apoio e suporte, acaba por não receber a devida atenção gerencial e investimento em sistemas e processos,
que permitiriam reduzir despesas ou realizar operações de forma mais eficaz no longo prazo. (THOMAS e KOPCZAK, 2005 apud SILVA, 2011, p.18). "Com relação ao desenvolvimento de recursos humanos, aqueles que optam por uma carreira em agências de ajuda humanitária são, geralmente, movidos pelo desejo de ajudar e fazer o bem ao próximo." (THOMAS e KOPCZAK, 2005 apud SILVA, 2011, p.18). Thomas e Kopczak (apud SILVA, 2011, p.18) afirmam que tais pessoas atingiram suas valiosas habilidades logísticas por tentativa e erro, através da experiência em vários desastres durante várias décadas, e que pouco se deve à educação profissional formalizada. "Devido à intensidade dos esforços de assistência, à alta rotatividade e à natureza da resposta a catástrofes, é criado um ambiente onde a falta de aprendizagem institucional é comum." (THOMAS e KOPCZAK, 2005 apud SILVA, 2011, p.18). "A taxa de rotatividade de emprego nas agências humanitárias é estimada em cerca de 80% por ano." (THOMAS e KOPCZAK, 2005 apud SILVA, 2011, p.18). Devido a importância da informação correta e oportuna na área logística, a Tecnologia de Informação é extensamente utilizada para rastrear bens em cadeias de suprimentos comerciais por proporcionar a segurança, agilidade e precisão do fluxo de informações, permitindo a tomada de decisões. Nas cadeias humanitárias, no entanto, poucas são as agências que utilizam a tecnologia de uma forma mais profunda. De acordo com Thomas e Kopczak (apud SILVA, 2011, p.18), 74% das pessoas que atuaram na área de logística durante as operações referentes ao tsunami que atingiu a Ásia em 2004 utilizavam tabelas Excel ou processos manuais para atualizações e rastreamento de bens. Finalmente, a colaboração limitada entre as agências talvez a questão mais severa no contexto da ajuda humanitária. É comum a disputa pelas doações, em vez de colaborarem entre si para prestar a melhor assistência às vítimas, pois o consumidor das cadeias de suprimento humanitárias não é aquele que sustenta a agência financeiramente. O verdadeiro "cliente" das agências humanitárias são os doadores, e não os beneficiários (OLORUNTOBA e GRAY, 2006 apud SILVA, 2011, p.18). As agências terminam focando naquelas ações de maior visibilidade perante aos doadores, como provisão de alimentos e medicamentos, em detrimento da aquisição de equipamentos como empilhadeiras e sistemas computacionais, que melhorariam o fluxo de materiais, mas não possuem o mesmo apelo.
(OLORUNTOBA e GRAY, 2006 apud SILVA, 2011, p.18). A pressão deste grupo de interesse afeta substancialmente a eficácia e eficiência das operações humanitárias. "Outra questão importante é a dificuldade de antecipação aos eventos devido à alta variabilidade da demanda. Como os desastres são imprevisíveis, a demanda por ajuda pode surgir a qualquer momento, local e em qualquer escala". (MURRAY, 2005 apud SILVA, 2011, p.18). As organizações humanitárias praticamente precisam construir suas cadeias instantaneamente e correr contra o relógio para que os suprimentos cheguem o mais rápido possível aos beneficiários, já que o tempo pode determinar a diferença entre vida e morte. Além disso, outra dificuldade comum é lidar com doações inapropriadas, a perecibilidade dos produtos e produtos fora da validade, que forçam muitas agências levam consigo incineradores para destruir os itens indesejados que podem atrapalhar o fluxo de materiais (MURRAY, 2005 apud SILVA, 2011, p.18). Na Tabela 2 abaixo, encontram-se organizadas e resumidas as principais características da logística humanitária, segundo os aspectos supra abordados.
Tabela 2 – Resumo das principais características da Logística Humanitária
Principais Características Logística Humanitária
Organizar a cadeia de suprimento e assistência humanitária em regiões afetadas por desastres.
Cadeias de suprimento humanitárias são temporárias.
Alta taxa de turnover (rotatividade), restrição de recursos financeiros e infraestrutura destruída.
Beneficiários da ajuda não são os que geram receita, o financiamento depende de recursos do governo, no caso dos órgãos públicos, e de doações, no caso das ONGs.
Como os desastres são imprevisíveis, a gestão do fornecimento se torna mais complexa.
Muito limitado, já que investimentos em tecnologia são reduzidos devido ao foco no curto prazo.
Defasagem de 15 a 20 anos em relação à logística empresarial. Investimentos são reduzidos.
Fonte: adaptado pelo autor de SILVA, 2009, p. 21.
2.4 A CADEIA DE SUPRIMENTO HUMANITÁRIA Uma cadeia de suprimento tem muitos elos, tais como: os fornecedores, os prestadores de serviços e os clientes, e começa com as matérias-primas não
processadas e termina com o cliente final, usando os produtos acabados. Em todo esse processo logístico ocorrem diversos intercâmbios materiais e informacionais 15 . Particularizando, as cadeias de suprimentos humanitárias são, porém, aquelas que necessitam de maior rapidez, adaptabilidade e flexibilidade para serem capazes de reduzir ao mínimo o tempo de resposta ao evento no sentido de aliviar o sofrimento das vítimas. (THOMAS e KOPCZAK, 2005 apud SILVA, 2011, p.24). Tais cadeias de suprimento, no entanto, necessitam de investimentos em setores críticos como recursos humanos e tecnologia de informação. (SILVA, 2011). Nas cadeias de suprimento humanitárias, assim como nas comerciais, fluxos de materiais transitam pela cadeia em etapas – de curta ou longa distância – até chegarem ao consumidor final (BEAMON e BALCIK, 2008 apud SILVA, 2011, p.25). Numa visão mais detalhada, os suprimentos têm as seguintes origens:
estoques preposicionados em depósitos, aquisições feitas de fornecedores e doações de comida e outros itens de necessidade. A estrutura da cadeia de suprimentos com relação a seus fluxos físicos descrita por Beamon e Balcik (apud SILVA, 2011, p.25) está resumida na Figura 14.
Figura 14 – Cadeia de Suprimento Humanitária
Fonte: SILVA, 2011, p.25
Estes materiais chegam a um armazém centralizador principal (Hub 1) – geralmente localizado próximo a um porto ou aeroporto. (BEAMON e BALCIK, 2008
15 Definição de Supply Chain, disponível em: file:///C:/Users/USUARIO/Downloads/cscmp- glossary.pdf
apud SILVA, 2011, p.25). A partir daí os suprimentos são enviados para um segundo depósito (Hub 2), em geral localizado em uma cidade grande, onde são armazenados, classificados e transferidos para os centros de distribuição locais (Hub 3). E, por último, os itens são distribuídos para quem os necessita. (BEAMON e BALCIK, 2008 apud SILVA, 2011, p.25). Os fornecedores locais também podem adquirir materiais e enviá-los para os armazéns (Hubs 2 e 3) ou ainda serem distribuídos diretamente para a população afetada (BEAMON e BALCIK, 2008 apud SILVA, 2011, p.25). Essa estrutura escalonada é importante por três motivos principais:
a. Gerenciar estoques de forma mais eficiente (OLORUNTOBA e GRAY,
2006 apud SILVA, 2011, p.35);
b. Separar as doações que não são apropriadas daquelas que devem ser
encaminhadas às vítimas do desastre (LONG e WOOD, 1995 apud SILVA, 2011, p.35); e
c. Transferir a carga para modais mais adequados dando continuidade à
distribuição até o beneficiário (MURRAY, 2005 apud SILVA, 2011, p.35). O desenho da cadeia de suprimentos humanitária, sugerido acima, destaca a operação de distribuição de materiais até o beneficiário final, mostrando inclusive a parte denominada last mile distribution (distribuição final na "última milha"), que se
caracteriza por volumes fragmentados, área geográfica dispersa e de difícil acesso, emprego de meios de transporte não usuais como barco, bicicleta, helicóptero, entrega a pé, etc, e por isso mesmo custos maiores). (SILVA, 2011, p.26 e 35). Existem outros modelos de desenho da cadeia de suprimento humanitária, porém, quando um desastre ocorre há sempre um processo de criação e, posteriormente, um processo de "destruição" da cadeia de suprimentos, haja vista o seu caráter temporário. (SILVA, 2011, p.28). Como o tempo é um elemento crítico, a definição de responsabilidades e a coordenação entre os atores envolvidos são aspectos da maior importância. Muitos estudos ressaltam a coordenação como o fator mais crítico na preparação e resposta a desastres (BARBAROSGLU ET AL, 2002; SCHOLTENS, 2008; TURNER, 2003 apud SILVA, 2011, p.28). Uma ação coordenada é dependente da colaboração entre os participantes. "Parece óbvia a necessidade de colaborar, já que os atores buscam o mesmo objetivo." (SCHOLTENS, 2008 apud SILVA, 2011, p.28). Não obstante, em grandes crises, organizações muito díspares
entre si estão atuando, o que é um fator complicador para a boa coordenação (JAHRE ET AL, 2009 apud SILVA, 2011, p.28).
2.5 ATORES DA CADEIA DE SUPRIMENTO HUMANITÁRIA Diversas organizações participam de uma cadeia de suprimentos humanitária. Kovács e Spens (apud SILVA, 2011, p.28) categorizam os atores dessa rede em seis grupos: (1) doadores; (2) agências de ajuda; (3) outras organizações não- governamentais; (4) governos; (5) forças armadas; e (6) provedores de logística. Estas categorias de atores estão apresentadas na Figura 15.
Figura 15 – Atores da Cadeia de Suprimento Humanitária
Fonte: (SILVA, 2011, p.28)
Detalhando, o grupo dos doadores é formado por fundações, pessoas físicas, pelo setor privado ou mesmo por governos, que em geral fazem doações a organizações empenhadas na ajuda humanitária (KOVÁCS e SPENS, 2007 apud SILVA, 2011, p.28). As agências humanitárias – ou agências de ajuda – são organizações que se dedicam à prestação de ajuda humanitária (THOMAS e KOPCZAK, 2005 apud SILVA, 2011, p.28), sejam elas organizações governamentais, como a americana Federal Emergency Management Agency (FEMA) e a Defesa Civil brasileira; organizações multilaterais, ou seja, entre dois ou mais governos, como as Nações Unidas (ONU); ou ainda organizações não-governamentais (ONGs), como a Médicos Sem Fronteiras (MSF). Apesar de não especificado por Kovács e Spens (apud SILVA, 2011, p.28) o grupo das "outras organizações não-governamentais",
refere-se por inferência às ONGs de menor porte, locais ou regionais, que também auxiliam na prestação de ajuda. Os governos envolvidos podem ser do local do desastre, de países vizinhos e/ou de outros países, dependendo da escala (ou do impacto) do desastre, e agem, muitas vezes, através das agências governamentais (KOVÁCS e SPENS, 2007 apud SILVA, 2011, p.28). Já as Forças Armadas, constituídas por Marinha, Exército e Aeronáutica, possuem capacitações importantes para a ajuda humanitária, como planejamento, comunicação e logística, que será melhor explorado no Capítulo 3, adiante. Por fim, os provedores de logística são todas aquelas organizações privadas que são fornecedores de bens e serviços para a cadeia de suprimento humanitária, como por exemplo itens de suprimento (alimentação, medicamentos, materiais de apoio diversos, etc) e transporte. As agências humanitárias, as ONGs e as Forças Armadas, dependendo do caso, costumam ter papel ativo, e são, portanto, os controladores da cadeia. No Brasil, as principais agências de ajuda humanitária são a Defesa Civil e o Corpo de Bombeiros, que estão presentes sempre que um desastre ocorre, porém, tem crescido bastante nos últimos anos o emprego das forças Armadas em apoio a calamidades. Segundo Thomas e Kopczak (apud SILVA, 2011, p.31), os organismos internacionais de ajuda humanitária podem ser separados em três categorias: (1) entidades das Organizações das Nações Unidas (ONU); (2) organizações internacionais; e (3) organizações não-governamentais globais, que também possuem escritórios em diversos países, mas não são afiliadas com os governos locais.  Principais órgãos da ONU
o Escritório para Coordenação de Ajuda Humanitária (OCHA – sigla em inglês) 16 : O OCHA foi criado em 1991, por meio da Resolução 46/182, como parte do Secretariado das Nações Unidas, cujo propósito foi a de aumentar a capacidade de resposta da ONU a emergências e desastres naturais, estando incluídas as pessoas afetadas em situações de deslocados internos. Esta mesma Resolução cria
16 http://www.unocha.org/
e estabelece o papel do Coordenador de Assistência Emergencial (ERC 17 − sigla em inglês), que trabalha com o Secretário-Geral da ONU e o Comitê Permanente Interagências (IASC – sigla em inglês) a liderança, coordenação e facilitação da assistência humanitária. O OCHA, portanto, é o escritório que fornece suporte ao ERC e ao Secretário-Geral para cumprir as responsabilidades de liderança e coordenação das questões humanitárias. O OCHA desempenha a sua função de coordenação principalmente através do IASC.
o Comitê Permanente Interagências (IASC 18 ): O IASC é o mecanismo
primário para a coordenação interinstitucional relacionada com a assistência humanitária em resposta a desastres e emergências complexas sob a presidência e liderança do Coordenador de Assistência Emergencial (ERC) da ONU. Os membros do IASC são os chefes ou seus representantes designados das agências
operacionais da ONU (PNUD, UNICEF, ACNUR, PAM, FAO, OMS, ONU-HABITAT, OCHA e OIM). Além disso, há um convite permanente ao CICV, à FICV, ao ACDH,
ao UNFPA, ao Relator Especial sobre os Direitos Humanos dos deslocados e ao Banco Mundial. Os consórcios de ONGs ICVA, InterAction e SCHR também são convidados a participar permanentemente e outras ONGs podem receber convite ad hoc. Cabe ressaltar que o IASC é o fórum de coordenação responsável por elaborar as políticas de Cooperação Civil-Militar (CIMIC) e de Coordenação Civil-Militar (CMCoord) no âmbito das Nações Unidas. (AIRES, 2014).
o Todas as agências operacionais da ONU integrantes do IASC
 Principais Organizações Internacionais
o Comitê Internacional da Cruz Vermelha (CICV19): é uma organização
independente e neutra que assegura a proteção humanitária e a assistência às vítimas de conflitos armados e de outras situações de violência.
o Federação Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho
(FICV 20 ): realiza operações de socorro para ajudar vítimas de desastres e combina essa atividade com o fortalecimento da capacidade de suas Sociedades Nacionais afiliadas. O trabalho da Federação concentra-se em quatro áreas essenciais:
promoção de valores humanitários, resposta a desastres, preparação para desastres
17 O ERC é o defensor global das pessoas afetadas por emergências e o principal conselheiro do Secretário-Geral da ONU em todas as questões humanitárias.
19 https://www.icrc.org/pt
e assistência à saúde e à comunidade.
o USAID 21 (Agência dos Estados Unidos da América para o
Desenvolvimento Internacional): atua nos esforços internacionais de desenvolvimento e humanitários para salvar vidas, reduzir a pobreza, fortalecer a governança democrática e ajudar as pessoas a progredir além da assistência. Trabalha na transformação de famílias, comunidades e países para que possam prosperar nos mais variados setores, seja impedindo a próxima epidemia global, respondendo a um terremoto devastador ou ajudando um produtor a acessar ferramentas para expandir seus negócios.
 Organizações não-governamentais globais (ONGs)
o Comitê Diretivo de Resposta Humanitária (SCHR 22 – sigla em inglês):
criada em 1972, a SCHR é uma aliança voluntária de nove das principais organizações humanitárias do mundo (Care International, Caritas Internationalis, Comitê Internacional da Cruz Vermelha, Federação Internacional das Sociedades da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, Federação Luterana Mundial, Oxfam Internacional, Save the Children, World Council of Churches, ACT Alliance, World Vision International) que se reúnem para apoiar a qualidade,
responsabilidade e aprendizado em ações humanitárias.
o Fritz Institute 23 : trabalha em parceria com governos, organizações sem
fins lucrativos e empresas para facilitar a adoção das melhores práticas de logística e utilização de tecnologia e promover resposta e recuperação rápidas após desastres.
o Oxfam 24 : formada por 14 organizações que trabalham nas fases de resposta e recuperação, após desastres naturais e conflitos.
o CARE 25 : que é uma organização que luta contra a miséria e
providencia ajuda pós desastres. O foco da organização é trabalhar com mulheres, pois se acredita que, munidas de recursos, as mulheres são capazes de ajudar suas
o World Vision 26 : que é uma organização cristã dedicada ao trabalho com crianças, famílias e comunidades para superar a pobreza e a injustiça.
21 https://www.usaid.gov/
23 http://www.fritzinstitute.org/index.htm
25 http://www.care.org/
http://www.schr.info/
o Save the Children 27 : que é uma organização que se dedica a ajudar
crianças em países em desenvolvimento, nos Estados Unidos e após desastres e conflitos
o Médicos Sem Fronteira (MSF 28 ): que é uma organização formada por
médicos e jornalistas e está focada na prestação de serviços de saúde para vítimas de desastres.
o Caritas Internationalis 29 : é uma entidade de promoção e atuação social
que trabalha na defesa dos direitos humanos, da segurança alimentar e do desenvolvimento sustentável solidário. Existe no Brasil com o nome de Cáritas Brasileira. Inspirada pela fé católica, a Caritas é a mão amiga da Igreja. "Os papéis exercidos por cada organização envolvida na gestão de desastres variam em importância e escopo dependendo da fase em que o evento se encontra
– preparação, resposta ou recuperação." (SILVA, 2011, p.32).
2.6 FLUXOS E PROCESSOS DA CADEIA LOGÍSTICA HUMANITÁRIA A logística humanitária pode ser vista como o processo de gestão de fluxos financeiros, de materiais e de informações da cadeia de suprimentos (ERNST, 2003; KOVACS e SPENS, 2007 apud SILVA, 2011, p.33). O fluxo de doações oriundas dos Países não afetados e mais ricos (normalmente por parte de governos, fundações de ajuda, setor privado e pessoas físicas) para os países mais pobres, em termos de recursos financeiros e materiais por exemplo, é muito incerto, dependendo da dimensão do desastre e de sua repercussão na mídia (THOMAS e KOPCZAK, 2005 apud SILVA, 2011, p.33). Segundo Day et al (apud SILVA, 2011, p.33), as cadeias de suprimento humanitárias têm uma grande dificuldade para coordenar os fluxos de recursos financeiros e de materiais, devido, principalmente, ao fluxo descompassado e impreciso das informações. Mover a informação de forma segura, rápida, correta e organizada gera benefícios reais para as organizações logísticas, notadamente para aquelas afetas à área humanitária, onde o tempo é um fator crítico, haja vista que o fluxo ótimo da informação gera ganhos de desempenho, interferindo diretamente no sucesso das
27 https://www.savethechildren.org/
28 https://www.msf.org.br/ 29 https://www.caritas.org/
operações de movimentação de carga. A tecnologia de informação contribui sobremaneira para que a logística se torne mais eficiente e efetiva e é primordial para a coordenação desses fluxos, porém, muitas agências ainda utilizam processos manuais e simples tabelas Excel para controlá-los (THOMAS e KOPCZAK, 2005 apud SILVA, 2011, p.33). Para Murray (apud SILVA, 2011, p.33), apesar da importância da tecnologia de informação, vale apontar que muitas vezes, dependendo do grau de abalo nas infraestruturas locais, especialmente de energia elétrica e comunicações, sistemas de baixa tecnologia, que funciona sem o uso de eletricidade e telefonia/internet têm maior potencial para ajudar a realizar o fluxo dos suprimentos e aumentar a eficiência de cadeias de suprimento humanitárias, como por exemplo a identificação por cores – como vermelho para alimentos e azul para vestuário. "Quando um desastre ocorre, as agências humanitárias realizam, geralmente, três processos básicos: avaliação, aquisição e expedição (BEAMON e BALCIK, 2008 apud SILVA, 2011, p.33)." Em primeiro lugar, é feito um reconhecimento no local para avaliação dos danos e estimativa das necessidades de materiais, ação que se realiza nas 24 horas iniciais da crise e cujo resultado é então informado à organização que inicia o processo de aquisição dos itens levantados (BEAMON e BALCIK, 2008 apud SILVA, 2011, p.33). As aquisições nas operações de ajuda humanitária têm particularidades notáveis, pois nessas cadeias de suprimentos há que se levar em conta variáveis como: conhecimento limitado sobre a dimensão do desastre, disponibilidade de recursos e a necessidade da população atingida, além de haver grande imprevisibilidade nos fornecedores que participarão dos esforços de ajuda (TOMASINI e VAN WASSENHOVE, 2004 apud SILVA, 2011, p.35). Por fim, o processo de expedição depende de alguns fatores como: as condições da infraestrutura no local do desastre, das capacidades do fornecedor e tipo de contratação pactuado com a agência humanitária (BEAMON e BALCIK, 2008 apud SILVA, 2011, p.33). Isto determinará o grau de complexidade da atividade de transporte e distribuição, incluindo a escolha dos modais mais indicados ao caso (MURRAY, 2005 apud SILVA, 2011, p.35). Ressalta-se que antes da distribuição dos diversos itens de ajuda, é importante as agências realizarem uma rigorosa triagem, tendo em vista que não raramente as doações comportam materiais inadequados ou mesmo deteriorados (LONG e WOOD, 1995 apud SILVA, 2011, p.35).
2.7 AS FASES DA GESTÃO DA LOGÍSTICA HUMANITÁRIA A gestão da logística humanitária, ou gestão de desastres, pode ser dividida em três fases principais, conforme Kovács e Spens(apud SIVA, 2011, p.39): (1) Preparação, (2) Resposta Imediata e (3) Reconstrução. No Brasil, a Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil – SEDEC aborda essa gestão de desastre dentro de uma perspectiva integrada, cujos principais conceitos ou fases são os apresentados na Figura 16. Inclusive, a própria estrutura organizacional da SEDEC está orientada segundo essa lógica de ação nos seguintes Departamentos:
- Atuam nas fases de prevenção, mitigação e preparação o Departamento de Prevenção e Preparação; - atuam na fase de resposta, o Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres (Cenad) no monitoramento e alerta e o Departamento de Operações de Socorro na coordenação da ajuda; e - atua na fase de reabilitação e reconstrução o Departamento de Reabilitação e de Reconstrução.
Figura 16 – Ações Integradas de Proteção e Defesa Civil
Fonte: BRASIL, 2017, p.23
As três primeiras ações seriam equivalentes à fase de "preparação" de Kovács e Spens (2007 apud SIVA, 2011, p.39), porém para efeito de situar o leitor no tempo das ações, explica-se que as fases de prevenção e mitigação são realizadas anteriormente e de modo contínuo pelos órgãos e entidades responsáveis, públicas ou privadas, não estando vinculadas à expectativa próxima de um desastre. Já na preparação, são tomadas medidas para melhorar as ações de resposta em vista da ocorrência de um desastre em curto espaço de tempo. Em qualquer ângulo que se analise, a logística está presente em todas as
fases da gestão de desastres e, em cada uma delas, diferentes capacidades são necessárias (KOVÁCS e SPENS, 2007 apud SILVA, 2011, p.40). Na fase de preparação, destaca-se como fundamental o planejamento logístico para a elaboração e execução de medidas de prevenção e planos de evacuação, desde que seja possível acompanhar a evolução do fenômeno (KOVÁCS e SPENS, 2007 apud SILVA, 2011, p.40). Durante a fase de resposta, o essencial é a rapidez de modo a suprir com itens básicos de sobrevivência a população (como água, alimentos, itens de higiene e remédios), podendo essa agilidade ou sua falta
significar milhares de vidas salvas ou perdidas, respectivamente. Já na reconstrução,
o suporte da logística é necessário para a utilização eficiente dos recursos, que
normalmente são escassos nessa última fase, e poder realizar as obras essenciais para o retorno da vida à normalidade. (SILVA, 2011, p.40).
No tocante à fase de preparação, o avanço tecnológico de sensores para diversos ambientes (oceanos, sísmicos, climatológicos, etc) e a gestão do conhecimento na era do big data possibilitou se antever cada vez mais precisamente
a ocorrência de desastres dos vários tipos. O estudo sistematizado desses eventos
que permitiu a identificação e mapeamento de áreas e épocas mais propensas, bem como padrões de repetição, tornou a elaboração de planos pormenorizados para fazer face a esses eventos não só possível, como desejável ou mesmo imperativo, o que inclui evacuação, níveis de estoque, alerta à população, etc. Além disso, as atividades de prevenção e mitigação podem ser bastante incrementadas com base nesse conhecimento antecipado, possibilitando uma adequada gestão de risco e evitando as consequências nefastas em decorrência de desastres. Isto é especialmente importante para as cadeias de suprimento de modo a se evitar interrupção de fluxos de fornecimento. Nesse sentido, o uso de tecnologias de rastreamento de carga e monitoramento dos deslocamentos on line,
via câmeras, está se tornando uma prática usual e necessária. Como disse Hauser
gerir riscos na cadeia de suprimentos significa manter
(apud SILVA, 2011, p.47), "[
um processo cada vez mais complexo que se move de forma eficiente com o menor custo total e sem comprometer a qualidade do produto ou a satisfação do cliente." A fase de resposta é sem dúvida a mais desafiadora e intensiva em atividades
e esforços, pois, uma vez ocorrendo um desastres, o tempo é um fator crucial para
salvar vidas, notadamente as primeiras 72 horas, sendo necessário coordenar de um lado os diversos atores como as agências humanitárias, governos nacionais e locais,
componente militar se ainda houver situação de conflito envolvida ou mesmo em reforço das ações humanitárias, e de outro lado criar e estabelecer toda uma cadeia de suprimento, desde o nível operacional na coordenação de seus inúmeros elos como doadores, fornecedores e prestadores de serviço, até o nível mais tático como definição de depósitos para armazenamento hubs e locais e as operações de distribuição, especificando quem faz o quê, tudo isso em tempo extremamente exíguo e em um ambiente caótico com falta de vários recursos de infraestrutura. (ver site OCHA-aba coordenação. Talvez possa complementar alguma ideia). A fase de reconstrução encerra o ciclo de gestão da logística em crises humanitárias. Em geral, após um desastre, existe um grande passivo no local a ser recuperado para que a vida daquela comunidade volte à normalidade. As ações de controle de danos estão voltadas para reconstruir moradias, hospitais, infraestruturas críticas de energia elétrica, comunicações, transporte, e muitas outras, com o agravante de que, normalmente nessa última fase, os recursos financeiros se tornam mais escassos devido ao pouco apelo gerado pela falta de exposição da mídia. "Uma boa gestão de desastres deve considerar os acertos e erros das fases de resposta e reconstrução para que os planos de ação sejam atualizados e os riscos que estiveram presentes, mitigados (KOVACS e SPENS, 2007 apud SILVA, 2011, p.51)".
2.8 CAPACIDADES REQUERIDAS NA LOGÍSTICA HUMANITÁRIA Neste quesito serão apresentados os principais itens que devem ser observados para o melhor desempenho da logística humanitária, conforme o modelo proposto por Silva (2011, p.64), para as três fases da gestão de desastres segundo Kovács e Spens (2007 apud SILVA, 2011), explicado acima: preparação, resposta e recuperação. A importância deste modelo de análise está em elencar as principais competências e capacitações relacionadas aos processos da cadeia de suprimento e, principalmente, pela consideração de questões relacionadas à coordenação e integração de diversas funções logísticas, questões essas que são extremamente críticas em cadeias de suprimentos humanitárias (JAHRE ET AL, 2009; CHANDES e PACHÉ, 2010 apud SILVA, 2011, p.58).
Figura 17 – Modelo de Desempenho da Logística Humanitária
-Identificação do padrão de desastres na região e seus possíveis danos; -Elaboração de planos de emergência (e evacuação, se necessário) abrangentes e factíveis -Integração entre áreas funcionais -Padronização e simplificação de processos -Acordos de integração e desenvolvimento de parcerias estratégicas com fornecedores -Implementação de sistemas de gestão da informação -Implementação de meios de comunicação e sistemas de alerta -Planejamento colaborativo entre organizações -Estabelecimento de métricas e objetivos de desempenho -Determinação de papéis e responsabilidades com clareza -Estabelecimento de acordos de compartilhamento de informações e recursos
-Avaliação inicial do desastre -Capacidade de atender às vítimas -Eficiência do fluxo processual -Capacidade de adaptação para o desastre em questão -Capacidade de fusão operacional com fornecedores -Capacidade de gestão do fornecimento -Capacidade de gestão da informação -Meios de comunicação e sistemas de alerta utilizados -Colaboração (troca de informações) entre organizações -Desempenho da resposta em relação aos objetivos definidos -Aderência aos papéis e responsabilidade planejados -Compartilhamento de informações e recursos
-Atendimento às necessidades de reconstrução da região -Atendimento às necessidades da população afetada -Integração entre as organizações competentes para reconstrução -Capacidade de gestão do fornecimento -Capacidade de gestão da informação -Revisão e recuperação dos meios de comunicação e sistemas de alerta -Colaboração entre organizações -Revisão dos objetivos de desempenho e melhoria das métricas utilizadas -Revisão de papéis e responsabilidades -Compartilhamento de informações e recursos
Fonte: SILVA, 2011, p.64.
3 A LOGÍSTICA MILITAR NO CONTEXTO HUMANITÁRIO 3.1 PRINCIPAIS ASPECTOS DOUTRINÁRIOS DA LOGÍSTICA MILITAR Entende-se por logística militar "o conjunto de atividades relativas à previsão e à provisão dos recursos e dos serviços necessários à execução das missões das Forças Armadas." (BRASIL, 2014b, p.15). Essas atividades se prestam ao apoio necessário para a geração, o desdobramento, a sustentação e a reversão de forças em operações, constituindo-se em um processo integrado de pessoas, sistemas, materiais, finanças e serviços, intrinsecamente sincronizado com os planejamentos de emprego das Forças Armadas (Ibid, p.17). Segundo as Bases para a Transformação da Doutrina Militar Terrestre, a logística deve ser "na medida certa", prevendo e provendo às forças empregadas o apoio necessário para assegurar a liberdade de ação, a amplitude de alcance operativo e a capacidade de durar na ação. O documento continua orientando que a dimensão informacional do espaço de batalha impõe que a logística militar terrestre seja baseada na gestão das informações, o que amplia sua capacidade de distribuição de materiais e serviços, bem como a precisão e a presteza do ciclo logístico. É ressaltado, ainda, que cada vez mais novos atores estão atuando no espaço de batalha, inclusive atores não estatais com elevado poder de influenciar opiniões e defender interesses de seus patrocinadores, destacando-se organizações governamentais, não governamentais, as agências 30 supranacionais de organismos internacionais e as já mencionadas mídias tradicionais e sociais. Neste ambiente interagências, a ação coordenada entre as forças militares e esses atores na defesa de interesses legítimos é a chave do sucesso. (BRASIL, 2013, p.18). O Manual de Doutrina Logística Militar (BRASIL, 2016a, p.18), elenca uma série de princípios que devem conduzir todas as atividades desenvolvidas pela logística, destacando-se: Previsão – é a habilidade de prever e lidar com dificuldades logísticas críticas para preservar a liberdade de ação dos níveis de comando; Continuidade – é o encadeamento ininterrupto de ações, assegurando uma sequência lógica para as fases do trabalho; Controle – é o acompanhamento
30 Agências são organizações, instituições e entidades, governamentais ou não, civis ou militares, públicas ou privadas, nacionais ou estrangeiras, fundamentadas em instrumentos legais e/ou normativos, que têm competências específicas e que possam exercer alguma interferência, que possuam interesses ou possam ser instrumentos, atores ou partes na prevenção de ameaças, no gerenciamento de crises e/ou na solução de conflitos (BRASIL, 2013, p.11).
da execução das atividades decorrentes do planejamento, no sentido de permitir correções e realimentações, a fim de atingir o propósito estabelecido; Coordenação – é a conjugação harmônica de esforços, em todos os níveis, de elementos distintos
e heterogêneos; Cooperação – é o compartilhamento de meios e capacitações, com
base no compromisso de disponibilizar o que for de uso comum, na interoperabilidade e integração logísticas e no intercâmbio de serviços e informações; Eficiência – é a busca do máximo rendimento e atendimento às necessidades, por intermédio da proteção, conservação e emprego racional e judicioso dos meios disponíveis; Flexibilidade – é a possibilidade de adoção de soluções alternativas ante a mudança de circunstâncias; Oportunidade – é o atendimento das necessidades no tempo devido; Segurança – é a garantia do pleno desenvolvimento dos planos elaborados, a despeito de quaisquer óbices; e Simplicidade – é o uso
da Linha de Ação (LA) mais simples e adequada ao desenvolvimento das atividades logísticas. A Doutrina Militar Terrestre estabelece os princípios a serem observados pela Função de Combate Logística, os quais englobam, além desses descritos acima, previstos na Doutrina de Logística Militar, os seguintes preceitos:
Antecipação, Integração, Resiliência, Responsividade e Visibilidade. A logística militar está constituída com base em capacidades, que lhes conferem as condições para cumprir suas tarefas e missões. As capacidades básicas da logística militar são: gerar, desdobrar, sustentar e reverter os meios necessários à Força Terrestre. A geração de meios envolve a determinação de necessidades, a obtenção e o recebimento de recursos (humanos e materiais) e serviços, dentro dos prazos determinados. O desdobramento de meios engloba a movimentação de recursos até a área onde a força será empregada, bem como a Recepção, o Trânsito, o Movimento à frente e a Integração (RTMI) desses itens em novos locais. A sustentação de meios pode ser traduzida pela capacidade de manter
o efetivo apoio da cadeia logística conforme as necessidades. A reversão dos meios
refere-se ao retorno do pessoal, dos equipamentos e dos materiais adquiridos, adjudicados ou mobilizados aos seus locais de origem, por ocasião do encerramento das operações. (BRASIL, 2014b, p.22).
Entende-se como Capacidade a aptidão requerida a uma força ou organização militar, para que possa cumprir determinada missão ou tarefa. É obtida a partir de um conjunto de sete fatores determinantes, inter- relacionados e indissociáveis: Doutrina, Organização (e/ou processos), Adestramento, Material, Educação, Pessoal e Infraestrutura – que formam o acrônimo DOAMEPI. Para que as unidades atinjam o nível máximo de
prontidão operativa, é necessário que possuam as capacidades que lhes são requeridas na sua plenitude. A geração de capacidades exige o atendimento de todos os fatores determinantes (BRASIL, 2013, p.21). Para a condução de operações no amplo espectro, essas capacidades devem ter as seguintes características: Flexibilidade, Adaptabilidade, Modularidade, Elasticidade e Sustentabilidade - FAMES (BRASIL, 2013, p.23).
Na logística militar, destacam-se pela sua importância, as seguintes fases:
determinação das necessidades, obtenção e distribuição. A Determinação das Necessidades – decorre do exame pormenorizado dos planos propostos e, em particular, das ações e operações previstas, definindo quais são as necessidades, quando, em que quantidade, suas especificações e em que local deverão estar disponíveis. A Obtenção – é a fase em que são identificadas as fontes e tomadas as medidas para a aquisição e o recebimento dos recursos necessários. A Distribuição – consiste em fazer chegar, oportuna e eficazmente, aos usuários, todos os recursos fixados pela Determinação das Necessidades. Essas fases estão relacionadas entre si e devem ser sempre consideradas, quanto à sua aplicabilidade, nas funções 31 , atividades e tarefas da logística militar. De acordo com o Manual de Logística para Operações Combinadas (BRASIL, 2001), as funções logísticas incluem:
a. recursos humanos – é o conjunto de ações relacionadas com a aplicação do
potencial humano, objetivando o cumprimento das missões das Forças Armadas;
b. saúde – é o conjunto das ações relacionadas com a conservação do potencial
humano, nas melhores condições de aptidão física e psíquica, objetivando o
cumprimento da missão das Forças Armadas, através de medidas sanitárias de prevenção e recuperação; c. suprimento – é o conjunto de ações realizadas no sentido de prever e prover às diferentes organizações e elementos todos os itens de material necessários ao seu equipamento, vida, treinamento e emprego. Abrange a parte das operações de salvados, que implica o retorno do material recuperado aos canais de suprimento, bem como a determinação de qualidade e a evacuação do material;
d. manutenção – compreende as ações executadas para conservar, em condições
de uso, o material existente ou restaurá-lo a essa condição;
e. engenharia – compreende as ações de planejamento e execução de obras e de
instalações necessárias às atividades militares;
31 Função Logística é a reunião, sob uma única designação, de um conjunto de atividades logísticas afins, correlatas ou de mesma natureza. (BRASIL, 2016a).
f. transporte – compreende o deslocamento de meios materiais e de recursos humanos visando ao atendimento das necessidades das Forças Armadas; e
g. salvamento – é o conjunto de ações relacionadas com o combate a incêndios,
controle de avarias, reboque, desencalhe e reflutuação, recuperação de cargas ou itens específicos, em meios navais e embarcações, e desobstrução de portos e rios.
3.2 GENERALIDADES DA LOGÍSTICA MILITAR 32 NO ESPAÇO HUMANITÁRIO 33 Embora já tendo sido apresentada no capítulo 2, precedente, segue-se uma outra definição de logística humanitária com o mesmo sentido geral, agora segundo Thomas e Mizushima (apud Heaslip e Barber, 2016, p.1), que será usada como base para o estudo nesta seção sobre a logística militar no contexto humanitário.
Logística humanitária é o processo de planejamento, implementação e controle eficiente e efetivo do fluxo e do armazenamento de bens e materiais, bem como das informações relacionadas, do ponto de origem para o ponto de consumo, com o propósito de atingir os requisitos dos beneficiários finais.
Este conceito de logística humanitária acima está bastante alinhado com a doutrina logística militar brasileira, conforme se pode verificar dos aspectos doutrinários explicitados supra, especialmente no que se refere aos princípios e capacidades logísticas, além do trabalho interagência. Esta semelhança vale também para o que pensa outras forças militares, tais como as Forças de Defesa da Austrália e a OTAN, para quem a logística é:
A ciência de planejar e executar o movimento e a manutenção de forças e, neste sentido mais amplo, lida com: a) projeto e desenvolvimento, aquisição, armazenamento, transporte, distribuição, manutenção, evacuação e disposição de material; b) transporte de pessoal; c) aquisição ou construção, manutenção, operação e disposição de instalações; d) aquisição ou prestação de serviços; suporte médico e serviço de saúde. (Heaslip e Barber, 2016, p.1 e 2).
A logística militar está vocacionada para atuar em ambiente dinâmico, hostil e imprevisível e requer a competência de controlar e a flexibilidade para adaptar-se às condições variáveis do ambiente e aos eventos inesperados (SILVA e MUSETTI,
32 Para os fins deste trabalho o emprego do componente militar no espaço humanitário será tratado como o emprego da logística militar, haja vista serem preponderantes nesse contexto as atividades logísticas, exceção feita no caso de emprego militar em emergências complexas (conflito armado), que além de atividades logísticas, estarão sendo desempenhadas missões de segurança e proteção.
33 Espaço humanitário é o ambiente no qual são desenvolvidos o planejamento e a execução de ações que visam a, primordialmente, reduzir o sofrimento humano e a perda de vidas humanas ante situações adversas provocadas ou não pelo homem). NCD Nr 01/2014 – C Dout Ex/EME, de 10 de abril de 2014.
2003, p.6). Nesse sentido, arguem Kovács e Tatham, 2009 e Heaslip, 2011 (apud HEASLIP e BARBER, 2016, p.2) que as forças militares não são somente aptas para conduzir operações militares no campo de batalha, mas também para atuar em ocasiões semelhantes como nas consequências imediatas aos desastres ou emergências. Segundo Barber, 2011(apud HEASLIP e BARBER, 2016, p.2), em função de sua alta responsividade, da habilidade de se deslocarem rapidamente com equipamento e pessoal treinado, são ideais para oferecer assistência na seara da logística humanitária. Assim, devido a essas características de prontidão do binômio pessoal adestrado e material apropriado, bem como da agilidade no emprego, o impacto mais forte da participação do componente militar ocorre nos primeiros dias, logo após os desastres, que são cruciais para o esforço de salvar vidas (HEASLIP e BARBER, 2016, p.1). "Um ponto comum observado em desastres recentes tem sido o envolvimento significativo de militares (Weeks, 2007; The Sphere Project, 2011 apud ROSA et al., 2014)". Devido a suas características intrínsecas, os militares estão cada vez mais envolvidos em operações de ajuda humanitária, tendo "se tornado um membro chave para o socorro imediato a desastres (Barber, 2011 apud HEASLIP e BARBER, 2016, p 10)." De acordo com Heaslip et al e Jahre and Jensen (apud HEASLIP e BARBER, 2016, p.8), "uma das tendências identificáveis é a crescente necessidade por agilidade (adaptabilidade) do apoio logístico militar, com mais ênfase em capacidade de manobra." Um exemplo desse viés de participação militar em missões humanitárias é que o "Livro Branco do Reino Unido e a Estratégia de Defesa da Austrália incluíram a ajuda humanitária como papel dos militares." (Greet, 2008, apud HEASLIP e BARBER, 2016, p.10).
Inclusive, Miller, 2012, aponta uma tendência de militarização em operações de resposta a desastres como uma das consequências do furacão Katrina. Segundo o autor, a operação de resposta ao furacão Katrina teve a maior mobilização militar na história dos EUA, com a atuação de 63 mil militares, que foram chamados para controlar a situação, porque o sistema de gestão de desastres em todos os níveis estava sobrecarregado e mal equipado. (apud ROSA et al, 2014, p.8).
"As organizações militares têm rusticidade para operar sob severas condições e são capazes de durar na ação em operações de 12 horas em larga escala" (Kovács e Tatham, 2009 apud HEASLIP e BARBER, 2016, p.9). Estes autores continuam dizendo que "a estrutura de comando e controle, aliado à capacidade
logística com meios apropriados de sustentação do pessoal militar e das operações não são encontrados na maioria das ONG." "Essas capacidades e meios próprios operados pelas forças militares são adequadas para terrenos difíceis e locais de campo (Long, 1997 apud HEASLIP e BARBER, 2016, p.11). Além disso, as forças militares estão acostumadas a operar com informações limitadas e demandas incertas. Eles são treinados para garantir e apoiar com provisões baseadas em ampla estimativa. Um diferencial das forças militares, dentre outros, são os meios aéreos dedicados, que são altamente valiosos nos estágios iniciais do socorro aos desastres (Operation Series ADDP, 2009 apud HEASLIP e BARBER, 2016, p.11). Pettit e Beresford 2005 (apud ROSA et al, 2016, p.7) destacam as capacidades operacionais das Forças Armadas, que são essenciais em operações de resposta a desastres: (i) segurança; (ii) transporte e logística; (iii) construção e reparação; (iv) comando, controle e comunicações; (v) cuidados médicos; (vi) unidades especializadas; e (vii) preparação. A Tabela 3 detalha estas capacidades operacionais, abaixo:
Tabela 3 – Capacidades das Forças Armadas em resposta a desastres
Fonte: adaptado de Pettit e Beresford 2005 (apud ROSA et al, 2016, p.7).
Hanley, 2010 (apud ROSA et al, 2016, p.7) aponta que, além destas capacidades técnicas específicas, destacadas por Pettit e Beresford (2005), outros fatores políticos também motivam o aumento da participação dos militares em
operações de respostas a desastres internacionais. Como exemplo, Barber, 2011 (apud Heaslip e barber, 2016, p.5) descreve algumas contribuições da logística militar no terremoto do Haiti, em 2010:
O porta-helicóptero USS Bataan, três grandes navios doca/desembarque,
bem como dois navios de salvamento criaram uma base marítima para o esforço de resgate. A Marinha francesa proveu duas embarcações, sendo um navio e um barco de transporte anfíbio. O navio hospital americano,
USNS Comfort, foi amplamente utilizado para as operações de emergências
de mais de 600 feridos do terremoto. A contribuição da Marinha dos EUA no
desastre no Haiti foi: 17 navios, 48 helicópteros, 12 aeronaves de asa fixa, juntos com 10.000 marinheiros e fuzileiros navais. A Marinha americana entregou 32.400 galões de água, 532.440 garrafas de água, mais de 100.000 refeições e massiva quantidade de medicamentos após 5 dias do terremoto.
O pedido para que os militares participem da resposta a desastres naturais depende da magnitude e urgência do evento, do seu nível de prontidão operacional, do estabelecimento de prévios entendimentos entre a nação afetada e a nação que ajuda, da política de governo e da política de emprego de forças militares da nação anfitriã; da proximidade geográfica e se o País que ajuda tem meios militares disponíveis para fornecer para a assistência. (HEASLIP et al., 2012, p.4). Os estudiosos destacam que existem algumas semelhanças entre as cadeias de suprimento humanitária e militar, destacando-se dentre elas: os padrões de demanda são dinâmicos e incertos; enfrentam dificuldades relativas à deterioração da infraestrutura física local; bem como a falta de algumas funções governamentais; prestam assistência de saúde às vítimas e estão em foco pela mídia" (Balcik et al., 2010; Tatham e Kovács, 2010 apud HEASLIP e BARBER, 2016, p.3). Contudo, Heaslip e Barber (2016, p.12) apontam uma diferença marcante, em relação à fonte de recursos, que no caso militar, são estritamente públicos do País que ajuda ou mesmo do País afetado, e, portanto, sujeitos à decisão dos governos nacionais respectivos e, ainda, condicionados à obediência de rígidas legislações e processos de prestação de contas, o que podem tornar significativamente lento o envolvimento militar (Weeks, 2007 apud HEASLIP e BARBER, 2016, p.12). Isto não ocorre na cadeia de suprimento humanitária que se ancora em recursos externos à organização e então precisa focar na capacidade de gerenciar relacionamentos com fornecedores, doadores, bem como outras organizações humanitárias (agências de ajuda e ONG), governos e provedores de serviços logísticos.
3.3 A COORDENAÇÃO HUMANITÁRIA CIVIL − MILITAR (CHCM) De acordo com o SCHR (2010 34 , p.1) a partir de 2001 os militares foram se tornando mais envolvidos com a assistência humanitária e a partir de 2004 o ambiente operacional para as organizações humanitárias mudou bastante. Hoje ele
é mais politizado e inseguro para os atores humanitários e populações afetadas. O
número de trabalhadores humanitários mortos, feridos ou sequestrados e de ativos humanitários atacados, destruídos ou roubados tem crescido a um nível sem precedentes. Em situações de conflito, as associações percebidas entre os atores humanitários e a agenda política do "combate global ao terror" tem conduzido a uma redução do nível de aceitação da neutralidade, independência e imparcialidade das ações humanitárias pelas autoridades políticas e militares e grupos opositores
armados. Isto tem conduzido a restrições consideráveis no acesso às populações afetadas por conflitos nas suas necessidades de assistência e proteção, resultando na falha do cumprimento da obrigação de prover a assistência humanitária onde quer que seja necessário e no direito de receber tal assistência, elementos fundamentais do "imperativo humanitário". Existem, então, dois grandes campos de atuação das operações humanitárias nos quais podem ser empregados forças e meios militares. O primeiro é na situação de desastre natural, onde não há conflito armado ou nenhuma situação de violência política/econômica. Neste caso, as Forças Armadas nacionais ou internacionais podem desempenhar um importante papel no esforço de socorro e seu envolvimento
é usualmente menos controverso. O segundo é em situação de conflito armado ou
de grave crise política/econômica com reflexos de violência para a população, onde os militares podem ou não ser parte na beligerância. Este caso é qualificado pela ONU como uma emergência complexa 35 e a participação militar no esforço humanitário torna-se mais polêmico, haja vista a mescla de objetivos políticos e militares com ações humanitárias, o que traz confusão no papel dos atores militares
34 SCHR − Position Paper on Humanitarian-Military Relations, January, 2010. (Vide Referências Biblio-gráficas).
Segundo o Comitê Internacional da Cruz Vermelha – IFRC, Emergências Complexas são caracterizadas por extensa violência e perda de vidas; deslocamentos de populações; danos generalizados em sociedades e economias; necessidade em grande escala a assistência humanitária; regiões onde existe impedimento de assistência humanitária por restrições políticas ou militares e onde ocorra o risco de segurança significativo para os trabalhadores de ajuda humanitária em algumas áreas (http://www.ifrc.org/en/what-we-do/disaster-management/about-disasters/definition-of- hazard/complex-emergencies/).
(combatentes) e dos atores civis humanitários (não combatentes), podendo, em princípio, colocar em risco as ações humanitárias nesse ambiente de instabilidade. As Diretrizes de Oslo são atualmente o principal instrumento internacional sobre o papel das forças armadas na resposta a desastres naturais, incluindo alguns princípios importantes que merecem relevo, quais sejam: 1 − o envolvimento militar deve ser visto como um último recurso, quando não há alternativa civil comparável; 2 − as forças armadas deveriam, na medida do possível, limitar seu trabalho ao apoio "indireto" e de "infraestrutura", em oposição à prestação de assistência diretamente; 3 − os militares envolvidos na assistência humanitária também não devem ser usados para fins de segurança, visando não gerar confusão de papéis. A par disso, do ponto de vista humanitário, e considerando o dilema entre o respeito aos princípios humanitários e as realidades práticas das operações, as organizações parecem menos inclinadas a defender que suas relações com os militares sejam guiadas estritamente por princípios humanitários em desastres naturais, em comparação com situações de conflito. De fato, pouca atenção é dada às possíveis consequências a longo prazo das relações humanitária-militares durante os desastres, isto é, em termos da percepção da independência e possivelmente da neutralidade da ação de ajuda humanitária em um ambiente político potencialmente mutável. Isso se aplica tanto aos militares nacionais quanto aos estrangeiros (SCHR, 2010, p.6). Já no contexto das emergências complexas, toda essa discussão em relação à atuação do componente militar e dos agentes humanitários no mesmo ambiente físico, gira em torno da preservação e cumprimento integral dos princípios humanitários básicos 36 da humanidade, neutralidade, imparcialidade e independência, os quais são entendidos por toda a comunidade humanitária mundial como essenciais para que haja o cumprimento irrestrito do imperativo humanitário, pois, uma vez sendo maculado o ambiente de neutralidade e imparcialidade, poderá haver cerceamento de acesso às populações afetadas pelas partes em conflito. Segundo o SCHR (2010, p.2) algumas forças militares sob mandato da ONU têm sido percebidas ou se tornado de fato parte de um conflito armado e aquelas organizações humanitárias que escolheram em um dado momento da fase de resposta ou de recuperação colaborar mais proximamente com essas Forças
36 Vide a definição dos Princípios Humanitários Básicos no item 3.4 do Cap 3, p.56 a seguir.
tiveram seu ambiente operacional comprometido. Ainda conforme o SCHR (2010, p.2), o Direito Internacional Humanitário − DIH 37 regula a conduta das hostilidades e a proteção às vítimas dos conflitos armados. Ele não contém, de per si, qualquer exclusão do apoio de assistência de socorro pelos militares. De acordo com as Convenções de Genebra e seus Protocolos adicionais, a responsabilidade pela sobrevivência da população está com as autoridades relevantes ou, em caso de ocupação, com o Poder de ocupação. Se a força de ocupação tem o dever de prover a sobrevivência da população, é difícil excluir os militares. Os militares, portanto, não devem desvirtuar-se, ou permitir que eles sejam percebidos como atores humanitários, mas de fato realizarem atividades ligadas às operações militares, como por exemplo, coleta de dados de inteligência. Se isso ocorrer, se perverteria a intenção da lei e levaria à incerteza quanto aos respectivos papéis entre os atores humanitários e os militares. Em geral, como já dito, o pessoal militar tem status de combatente e como tal se constituem legitimamente em alvos militares. Atores civis humanitários não tem esse status. Particularmente, em outras situações que não seja de ocupação, o "dever de prover a sobrevivência da população" é entendido como sendo o de facilitar o trabalho dos atores humanitários de prover assistência, quando eles se fazem presente, mais do que fazê-lo diretamente, isto é, o "dever" aqui não se traduz automaticamente como uma provisão direta de assistência. Contudo, conforme apontado por METCALFE, HAYSOM e GORDON (2012 apud ROSA et al, 2016, p.24), observa-se, particularmente durante a última década, uma mudança na natureza destas intervenções, que têm se caracterizado por estratégias como o Comprehensive Approach 38 , ou seja, uma abordagem abrangente e global que utiliza instrumentos políticos, civis e militares na gestão de crises, com intuito de estabilizar e normalizar conflitos. Como traz o SCHR (2010, p.3)
37 O Direito Internacional Humanitário é um conjunto de normas que, procura limitar os efeitos de conflitos armados. Protege as pessoas que não participam ou que deixaram de participar nas hostilidades, e restringe os meios e métodos de combate. O Direito Internacional Humanitário (« DIH) é também designado por «Direito da Guerra » e por « Direito dos Conflitos Armados». O Direito Internacional Humanitário faz parte do Direito Internacional que rege as relações entre Estados e que é constituído por acordos concluídos entre Estados – geralmente designados por tratados ou convenções – assim como pelos princípios gerais e costumes que os Estados aceitam como obrigações legais. Uma parte considerável do Direito Internacional Humanitário encontra-se nas quatros Convenções de Genebra de 1949. Quase todos os países do mundo aceitaram a vinculação às Convenções, que foram desenvolvidas e completadas por mais dois acordos – os Protocolos Adicionais de 1977. Disponível em: https://www.icrc.org/por/resources/documents/misc/5tndf7.htm 38 De acordo com o SCHR (2010, p.3) esta abordagem é também conhecida como Whole-of- Government Approach (traduzindo: Abordagem de Todo o Governo).
as lições aprendidas dos recentes conflitos no Iraque e no Afeganistão, afirmam que as guerras hoje não podem ser vencidas apenas com a força militar, reforçando a necessidade de combinar todos os meios à disposição do governo - político, econômico, militar, de desenvolvimento e assistência humanitária - para alcançar a estabilização. Neste contexto, tais intervenções passam a combinar ajuda humanitária, envolvimento militar e outras esferas de ação no âmbito de uma política com objetivos mais genéricos. Assim, as forças militares têm realizado cada vez mais uma série de atividades humanitárias, a fim de alcançar os objetivos estratégicos ou táticos impostos pelos seus países de origem ou organizações internacionais mandatárias (METCALFE, HAYSOM e GORDON, 2012 apud ROSA, 2016, p.24). "Daí as declarações de alguns governos ocidentais durante as guerras do Iraque e do Afeganistão de que a assistência humanitária poderia ser usada como um "multiplicador de forças" e uma fonte de informações valiosas" (SCHR, 2010, p.3). Consoante o SCHR (2010, p.3), as agências integrantes do SCHR 39 reconhecem os benefícios potenciais de uma abordagem abrangente ou de todo o governo mais coordenada para ambientes complexos. Elas também reconhecem que os governos ou atores políticos/militares podem querer prestar assistência às populações afetadas além de suas obrigações no âmbito do DIH. A escala de recursos que os militares podem trazer para aliviar o sofrimento agudo de civis em áreas sob controle militar pode ser vital. As operações de apoio à paz, em geral sob o mandato da ONU, também podem ter um papel vital na criação de um ambiente em que os civis sejam protegidos contra (mais) violência. O SCHR está, no entanto, seriamente preocupado que, em alguns casos, as forças armadas e os atores políticos não estejam tomando o cuidado suficiente para se distinguirem dos atores humanitários, ou até mesmo encorajando a "indefinição de limites de atuação", podendo gerar riscos para os agentes e as ações humanitárias, lembrando que tais atividades se valem em grande parte de recursos oriundos de doadores e há que se ter responsabilidade e sobretudo efetividade para que não haja solução de continuidade nesses aportes. Neste mesmo sentido, ainda conforme o SCHR (2010, p.5), a partir da decisão do Secretário-Geral N° 2008/24, de 26 de junho de 2008, desponta a forma
39 Vide a composição do SCHR no número 2.5 do Cap 2, p. 31.
atual de envolvimento da ONU com foco nas suas missões integradas. O princípio da integração aplica-se a "todas as situações de conflito e pós-conflito onde a ONU possui uma missão. Em termos dos papéis dos vários componentes civis e militares de uma missão integrada da ONU e de suas relações, pode-se fazer o mesmo argumento quanto às abordagens abrangentes. A subordinação da ação humanitária aos objetivos políticos e militares, frequentemente reforçada pela combinação das funções de coordenação política, das atividades de desenvolvimento e das ações humanitárias em uma pessoa, tem o mesmo potencial para minar a neutralidade e independência da ação de assistência humanitária.
A prática de "ganhar corações e mentes", que reflete a filosofia de um
conjunto abrangente de ferramentas, remonta à história militar. Doutrinas militares modernas estabelecem diretrizes sofisticadas sobre como as forças armadas devem
se relacionar com civis, ou realizar tarefas tipicamente civis por natureza. As forças armadas estão preparadas para se envolver nessa atividade, mas muitas vezes ficam felizes por agentes humanitários, de desenvolvimento e do setor privado para realizar essa tarefa para eles (SCHR, 2010, p.4).
O conceito de 'conquistar corações e mentes' é hoje menos uma tática
puramente 'militar' das Forças Armadas, e mais uma 'estratégia política' dos governos. As doutrinas atuais da CIMIC são a mera tradução, em termos militares, da noção política de uma abordagem abrangente. As doutrinas e políticas da CIMIC, no entanto, muitas vezes contêm uma série de conceitos que são incompatíveis com a ideia de ação humanitária neutra e independente. Entre esses, dois são de particular interesse: - a subordinação da assistência humanitária e de desenvolvimento a objetivos políticos/militares; - a suposição de um "objetivo comum" unindo atores políticos, militares e humanitários (SCHR, 2010, p.4). Exemplos destes são encontrados nas doutrinas militares das Forças Armadas mais influentes em todo o mundo. Eles estão presentes na doutrina CIMIC da OTAN (AJP-9), na política da OTAN sobre a CIMIC (MC 411/1), na doutrina conjunta dos EUA para as Operações Civil-Militares, no conceito francês "Concept and doctrine interarmées de la coopération civilo- militaire" e a publicação britânica de "doutrina conjunta 3-90 sobre a cooperação civil-militar". As doutrinas do DPKO da ONU, que definem as expectativas militares de suas relações com os atores humanitários, bem como seu próprio papel na assistência humanitária, exigem que as forças armadas avaliem as necessidades da população como parte de sua
estratégia para derrotar o inimigo. As avaliações tendem a ser realizadas por oficiais da CIMIC que são difíceis de se distinguir dos atores humanitários (SCHR, 2010, p.5). No contexto dos EUA, o processo de desenvolvimento da doutrina parece sugerir uma maior integração de todos os instrumentos como parte do seu "smart power". Do ponto de vista do financiamento, a tendência também está no reverso, com o Departamento de Defesa (DoD) se tornando um canal cada vez maior para a assistência ao desenvolvimento no exterior (SCHR, 2010, p.4). Em contraposição , conforme as Diretrizes sobre o uso de recursos militares e de defesa civil em apoio às atividades humanitárias das Nações Unidas em emergências complexas – MCDA Guidelines 40 − Military and Civil Defense Assets (OCHA, 2008b, p.39), o uso de recursos militares em apoio a operações humanitárias deve ser excepcional e ser o último recurso e o controle total deveria permanecer com os civis em natureza e caráter 41 . É um fato reconhecido, no entanto, que quando a capacidade civil e humanitária não é suficiente, ou não pode ser obtida em tempo hábil para atender às necessidades humanitárias urgentes, recursos militares e de defesa civil, incluindo aeronaves militares. Resumidamente, além do princípio do" último recurso ", os fundamentos das Diretrizes da MCDA incluem o seguinte: (i) CAPACIDADE ÚNICA – não existir nenhum recurso civil alternativo adequado para a situação; (ii) OPORTUNIDADE – a urgência da tarefa demandada requer uma ação imediata; (iii) FOCO HUMANITÁRIO – o controle civil sobre a utilização dos meios militares e; (iv) TEMPO LIMITADO – a utilização de meios militares para apoiar atividades humanitárias é claramente limitado no tempo e escala. Na realidade, a aplicação deste princípio é controverso, pois, como visto na tendência acima explicitada, existem pressões políticas para o uso dos ativos militares e para que as organizações humanitárias aceitem essa utilização, mesmo não estando conforme a situação de último recurso (METCALFE; HAYSOM; GORDON, 2012 apud ROSA et al, 2016, p.2). Rietjens et al. (apud HEASLIP e BARBER, 2016, p.4) argumentam que os "objetivos conflitantes entre as organizações humanitárias e os militares
40 O MCDA Guidelines foi desenvolvido pelo OCHA/ONU em conjunto com a OTAN e DPKO e se referem ao pessoal, equipamento, suprimentos e serviços providos por militares estrangeiros e organizações de defesa civil para a assistência humanitária internacional.
Este é o espírito das Diretrizes sobre o Uso de Ativos Militares e de Defesa Civil para apoiar as Atividades Humanitárias das Nações Unidas em Emergências Complexas ('Diretrizes MCDA'), de março de 2003, revisado em janeiro de 2006, e do documento de referência do IASC, intitulado Relações Civil-Militares em Emergências Complexas, de junho de 2004, complementar às 'Diretrizes MCDA', de março de 2003.
frequentemente conduzem a desperdício de recursos visto que as agências de socorro e as unidades militares realizam operações similares." Para Davidson et al., 1996 (apud ROSA et al., 2014, p.2), no entanto, os objetivos de militares e ONG em operações humanitárias são comuns e dizem respeito à estabilização da situação e volta à normalidade, todavia, diferindo quanto às perspectivas sobre como esse objetivo deve ser alcançado e o tempo de duração da operação. Rietjens et al. (apud HEASLIP e BARBER, 2016, p.5) argumentam, ainda, que para "assegurar o emprego ótimo dos recursos, o envolvimento militar deveria estar subordinado à agência humanitária líder", corroborando o entendimento das Diretrizes MCDA. De outro lado, os militares consideram que cabem às agências humanitárias estarem presente para prover orientação apropriada, mas também que não raro isto não ocorre nas melhores condições, porque são os militares que pelo apoio aéreo primeiro chegam nos locais do desastre trazendo provisões de socorro (Rietjens et al., 2007 apud HEASLIP e BARBER, 2016, p.5). Vê-se do contraste dessas ideias o quanto é complexo estabelecer a coordenação entre atores com características, objetivos e culturas organizacionais tão distintas (ROSA et al., 2004, p.2). Por isso mesmo "este contexto acaba por exigir a cooperação entre os militares e as agências de ajuda humanitária para desempenho das operações de respostas a desastres" (BYMAN, 2001 apud ROSA et al., 2004, p.2). "A coordenação entre estas duas comunidades se faz necessária para melhorar a eficiência na cadeia de suprimentos humanitários" (APTE, 2009 apud ROSA et al., 2004, p.2). Heaslip e Barber (2016, p.4), contudo, afirmam que no domínio humanitário, existe "falta de mecanismo de coordenação efetiva para promover ligações e colaboração entre os diversos participantes da cadeia de suprimento humanitária". A fim de assegurar um melhor desempenho na ajuda humanitária, os autores Heaslip et al., Jahre e Jensen; e Kovács e Tatham, (apud HEASLIP e BARBER, 2016, p.10) propõem que os entes civis e militares de socorro devem alinhar suas contribuições pelo compartilhamento de informações e recursos, melhoria do planejamento e especialização das tarefas operacionais e, eventualmente, ser mais colaborativos, coordenados e menos competitivos. Essa proposição simples e até lógica esbarra muitas vezes no ambiente humanitário vivido por esses dois atores, onde se confrontam identidades, interesses e princípios de ação distintos, dificultando o entendimento mútuo e o trabalho conjunto, especialmente se o cenário
encontrado for de conflito armado.
METCALFE et al., 2012 destacam que, quando a relação entre os atores tem sido mais positiva e proativa, há um resultado consistente de esforços de ambos os lados para desenvolver estruturas, regras e mecanismos claros de coordenação e liderança, desenvolvendo capacidades dedicadas em apoiar o processo de coordenação. Ainda, onde há objetivos comuns ou metas compartilhadas, como a proteção de civis, tem sido possível, em alguns casos, desenvolver uma coordenação mais efetiva - principalmente no nível operacional. (apud ROSA, 2016, p.48).
Como ideia central, segundo o SCHR (2010, p.3), com relação a todas as Forças Armadas, internacionais, nacionais ou grupos armados não estatais, é que o uso de forças militares para prestar assistência humanitária em conflitos armados pode colocar em perigo os civis e pode, se essa assistência à população for de longo prazo, com a retirada dos militares, tornar as organizações humanitárias comprometidas. Desse modo, as posições, comportamentos, ações e estratégias das Forças Armadas e dos atores humanitários têm um papel essencial tanto na segurança quanto na insegurança das ações humanitárias em situações de conflito armado. Daí decorre o papel chave das relações civil-militar para o escopo das ações humanitárias, especialmente nos casos de emergências complexas.
3.4 TERMOS, NORMAS E CONCEITOS USADOS NA COORDENAÇÃO HUMANITÁRIA CIVIL − MILITAR O diálogo e a interação entre atores civis e militares em situações de crise humanitária é indispensável, além de necessário para proteger e promover os princípios humanitários, evitar a competição, minimizar inconsistências e, quando apropriado, buscar objetivos comuns 42 (OCHA, 2008b, p.26). O espectro de interação entre atores civis e militares vai desde a coexistência até a cooperação, conforme representado na Figura 18. A Coordenação Civil-Militar é, portanto, uma responsabilidade compartilhada entre os agentes humanitários e militares e pode assumir diferentes graus de intensidade e forma. (OCHA 2008b, p.24). Todavia, e de acordo com o SCHR (2010, p.7) a diferenciação entre coordenação e cooperação é fundamental para o debate sobre relações civis-militares.
42 O escopo deste diálogo é a essência do trabalho desenvolvido pela estrutura da ONU denominada CMCoord, usada em casos de desastres naturais/tecnológicos e/ou emergências complexas.
Figura 18 – Amplitude do Relacionamento Civil-Militar
Fonte: Adaptado de OCHA 2008b (Apud ROSA, 2016, p.27).
A coordenação é um processo para evitar a duplicação, garantir o melhor uso dos recursos disponíveis e garantir a segurança da população beneficiária e do pessoal humanitário no teatro de operações dos atores armados, mantendo ao mesmo tempo a tomada de decisões operacionais independentes. A cooperação envolve um grau de planejamento conjunto, implementação conjunta e/ou alinhamento de metas, objetivos ou estratégias. Na prática, essa diferenciação nem sempre é clara e a interpretação militar pode ser diferente daquela das organizações humanitárias. Portanto, a coordenação militar-humanitária é, em geral, necessária e apropriada, desde que a tomada de decisões independente seja preservada no processo, e os princípios humanitários sejam respeitados. Conforme OCHA (2008b, p.26 e 27), o escopo da cooperação civil-militar (por exemplo, operações conjuntas) diminui à medida que a intensidade da operação militar se aproxima do combate. Operações conjuntas são mais aceitáveis em resposta a desastres naturais em tempo de paz. No entanto, a importância atribuída à separação não deve ser interpretada como uma sugestão de que não haja a coordenação entre os atores humanitários e militares. A situação particular no terreno e a natureza das operações militares em uma dada situação se tornarão fatores determinantes do tipo de coordenação que poderia ser estabelecida. As possíveis características da coordenação civil-militar incluem a troca de algum tipo
de informação, uma cuidadosa divisão de tarefas e, quando isso for viável e apropriado, o planejamento conjunto.
É importante destacar que os termos e conceitos existentes: (i) Relações
Civis-Militares (Civil-Military Relations), (ii) Coordenação Civil-Militar (Civil-Military
Coordination – CMCoord) e (iii) Cooperação Civil-Militar (Civil-Military Cooperation – CIMIC); são muitas vezes confundidos na literatura (METCALFE, HAYSOM e GORDON, 2012), de modo que, na Tabela 4, abaixo, são resumidos os principais.
Tabela 4 – Diferença dos termos utilizados na CHCM internacional
Fonte: Adaptado de OCHA 2008b (apud ROSA, 2016, p.29).
O termo Relações Civis-Militares é um conceito mais genérico, geralmente se
refere à interação entre os militares e uma ampla gama de atores civis, incluindo a sociedade civil, autoridades governamentais, os estados de direito, diversos órgãos de segurança e defesa, atores envolvidos no direito internacional humanitário, podendo ser realizado para uma série de objetivos (METCALFE, HAYSOM e
GORDON, 2012, apud ROSA, 2016, p.27).
A crescente complexidade das esferas políticas e operacionais e o aumento
do número de situações em que atores humanitários e forças militares entraram em proximidade física um com o outro resultaram numa proliferação de orientações e normativos para regular a interação civil-militar em questões humanitárias. No entanto, Metcalfe et al. (2012) salientam que tem sido pouca a adesão a tais normas.
Verifica-se também que as orientações existentes não atendem às demandas dos ambientes operacionais atuais, e em particular, existem lacunas relativas à coordenação das forças armadas nacionais e internacionais com empresas militares
privadas; além da falta de normatização e orientação na coordenação nos casos de combinação de conflito armado e desastre natural (como foi, por exemplo, no terremoto do Haiti, em 2010) (NMCG et al., 2011;OCHA, 2011 e IASC, 2011 apud ROSA et al, 2016, p.4). As duas principais fontes não vinculativas de orientação e política de coordenação civil-militar humanitária continuam sendo as Diretrizes e Referências para as Relações Civil-Militar para Emergências Complexas (OCHA, 2008), coletânea composta de três volumes, utilizada no caso de conflitos armados; e as Diretrizes de Oslo (OCHA, 2007), utilizada no caso de desastres ou catástrofes naturais. Existe, ainda, o Manual de Campanha das Nações Unidas para Coordenação Civil-Militar (2008, revisado em 2015) de caráter também orientativo para os oficiais da ONU que trabalham na CM Coord. Segundo este Manual, os principais elementos de coordenação em desastres naturais e emergências complexas são: o compartilhamento de informações, a divisão de tarefas e o planejamento. O escopo e o modus operandi desses elementos-chave vão mudar com o contexto e com o foco das cinco tarefas do CMCoord: 1) estabelecer e manter o diálogo com as forças militares; 2) estabelecer um mecanismo para troca de informações e ação humanitária com forças militares e outros grupos armados; 3) auxiliar nas negociações em áreas críticas de interação humanitária-militar; 4) apoiar o desenvolvimento e a disseminação de orientações específicas ao contexto para a interação da comunidade humanitária com os militares; e 5) monitorar a atividade das forças militares e garantir impacto positivo nas comunidades humanitárias. Além disso, tanto os militares como a comunidade humanitária desenvolveram orientações adicionais ou suplementares sobre esta coordenação civil-militar (METCALFE et al. 2012 apud ROSA et al, 2016, p.4). O resumo destes principais normativos estão apresentados na Tabela 5 abaixo:
Tabela 5 – Principais Normativos Internacionais na Coordenação Humanitária Civil Militar
Diretrizes Oslo
Diretrizes e Referências das Relações Civil-Militar para Situações de Emergência Complexas
Coletânea composta de três documentos, além dos seus Apêndices e Anexos
Diretrizes para uso de recursos militares e de defesa
civil estrangeiros em catástrofes ou desastres naturais.
Documento 1- Relações civil-militar em situações de emergência complexa. Documento de referência elaborado pelo Inter-Agency Standing Committee – IASC, 2004. Este complementa as Diretrizes MCDA.
Documento 2- Diretrizes de utilização de recursos militares e de defesa civil em apoio às atividades humanitárias da ONU em situações de emergências complexas – Diretrizes MCDA (2003 e revisada em
Documento 3- Utilização de escoltas militares ou armadas para comboios humanitários (IASC, 2001).
UN-CMCoord Field Handbook 2008, revisado em 2015
Manual de Campanha da Nações Unidas para coordenação civil-militar. Foi concebido para ser um guia para os Oficiais da ONU de CMCoord, trazendo também os pontos focais para as situações de desastres naturais e emergências complexas.
Segundo Bessler e Seki (2006 apud ROSA et al, 2016, p.4), o documento de referência elaborado pelo Comitê Permanente Inter Agências (Inter-Agency Standing Committee - IASC), chamado de Relações Civil-Militar em Situações de Emergência Complexa (IASC, 2004), é visto como uma ferramenta genérica, criada para facilitar a formulação de diretrizes específicas para cada país e complementar às Diretrizes MCDA. Embora o documento do IASC reconheça o papel dos militares e atores civis na resposta humanitária, o normativo estabelece uma diferença entre "assistência humanitária" realizada por civis e "prestação de ajuda ou socorro" realizada pelos militares. A diretriz do IASC reconhece que, em circunstâncias em que as organizações civis humanitárias são incapazes de operar, ou onde os militares estão ocupando o poder ou governo do país e assumindo as responsabilidades perante a população civil, o apoio militar para a ajuda, socorro e assistência são necessários (UNCH, 2006 apud ROSA et al, 2016, p.4). Rana e Reber, 2007 (apud ROSA et al, 2016, p.5) fizeram uma divisão dessas diversas orientações, agrupando-as em três grandes categorias:(i) orientações gerais em matéria de relações entre civis e militares (Documento de referência do IASC 43 , Código de Conduta do Comitê Internacional da Cruz Vermelha 44 e a Carta Humanitária do Projeto Esfera 45 ); (ii) orientações específicas sobre relações civis-
43 Relações civil-militar em situações de emergência complexa. Documento de referência do Inter- Agency Standing Committee – IASC, 2004 (Vide em Referências Bibliográficas: OCHA, 2008).
Disponível em: https://www.icrc.org/pt/document/codigo-de-conduta-para-os-funcionarios-do-cicv.
45 Disponível em: http://www.spherehandbook.org/en/the-humanitarian-charter/. O Projeto Esfera - ou 'Esfera' - foi iniciado em 1997 por um grupo de organizações humanitárias não-governamentais (ONGs) e pelo Movimento Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho. Seu objetivo era melhorar a qualidade de suas ações durante a resposta a desastres e ser responsabilizado por eles. Eles basearam a filosofia da Sphere em duas crenças fundamentais: primeiro, que as pessoas afetadas por desastres ou conflitos têm direito à vida com dignidade e, portanto, direito à assistência; e segundo, que todas as medidas possíveis devem ser tomadas para aliviar o sofrimento humano decorrente de desastre ou conflito. Esforçando-se para apoiar essas duas crenças fundamentais, o Projeto Esfera formou uma Carta Humanitária e identificou um conjunto de padrões mínimos nos principais setores que salvam vidas que agora estão refletidos nos quatro capítulos técnicos do Manual: 1) abastecimento de água, saneamento e promoção de higiene; 2) segurança alimentar e nutrição; 3) abrigos, assentamentos e itens não alimentares; e 4) ação de saúde.
militares em uma determinada emergência complexa ou conflito armado (Por exemplo as Diretrizes específicas para o Iraque e o Afeganistão ou países que hospedam missões de paz) e; (iii) orientações em assuntos específicos das relações entre civis e militares (Orientações MCDA, Diretrizes Oslo e utilização de militares em escoltas armadas para comboios humanitários). Essas orientações reconhecem que a coordenação é necessária para evitar a duplicidade de funções, identificar as lacunas existentes e garantir a melhor utilização dos recursos disponíveis; garantindo a segurança das populações afetadas e dos agentes humanitários (SCHR, 2010 e OCHA, 2008 apud ROSA et al, 2016, p.5). Contudo, de acordo com Metcalfe, Haysom e Gordon, 2012 (apud ROSA
et al, 2016, p.5), existe pouca discussão se estas diretrizes e orientações específicas
de cada país: (i) são elaboradas de forma correta, (ii) são cumpridas ou não, (iii) são
divulgadas efetivamente, (iv) se existe falta de treinamento dos atores, (v) se existe falta de clareza nas orientações ou,(vi) outros fatores políticos. Os princípios básicos humanitários se constituem na fonte primária do Direito Internacional Humanitário e é com fundamento neles que devem ser desenvolvidas todas as atividades de assistência humanitária por qualquer organização. Pela resolução 46/182 da Assembléia Geral das Nações Unidas, a assistência humanitária deve ser fornecida de acordo com os princípios de humanidade, neutralidade e imparcialidade:
- Humanidade: o sofrimento humano deve ser aliviado onde quer que seja
encontrado, dando atenção especial aos grupos mais vulneráveis da população, como crianças, mulheres e idosos. A dignidade e os direitos de todas as vítimas devem ser protegidos.
- Neutralidade: a assistência humanitária deve ser fornecida sem participar de
hostilidades ou tomando partido em controvérsias de natureza política, religiosa ou ideológica.
- Imparcialidade: a assistência humanitária deve ser prestada sem discriminação
em razão da origem étnica, sexo, nacionalidade, opiniões políticas, raça ou religião.
O alívio do sofrimento deve ser guiado exclusivamente pelas necessidades e deve
ser prioridade aos casos mais urgentes de sofrimento. O Manual de Campanha da Nações Unidas para Coordenação Civil-Militar 46
46 Disponível em: https://www.unocha.org/themes/humanitarian-civil-military-coordination. (p.19).
acrescenta mais um princípio, muito importante para as agências humanitárias,
especialmente em caso de conflito. Trata-se do princípio da independência
operacional, pelo qual "a ação humanitária deve ser autônoma em relação aos
objetivos políticos, econômicos, militares ou outros que qualquer ator possa ter em
relação às áreas onde a ação humanitária está sendo implementada".
Considerando todo o conteúdo das diretrizes gerais sobre o emprego de
meios militares e das relações civil-militar no ambiente humanitário, organizadas na
Figura 19, acima, tanto no caso de desastres como em emergências complexas,
verifica-se que cabem basicamente quatro tipos de emprego.
3.5.1 Emprego de Meios Militares em Conflitos
Como já bastante explorado supra, este é o caso em que a própria literatura
classifica por emergência complexa, tendo em vista a série de particularidades que
envolvem a participação militar nessa situação. Ressalta-se aqui a tendência atual
das abordagens abrangentes e também das missões integradas da ONU que
subordinam a assistência humanitária a uma perspectiva mais ampla dos objetivos
políticos e militares, podendo trazer prejuízos para o socorro aos necessitados.
3.5.2 Emprego de Meios Militares como Escolta de Comboios Humanitários
As Diretrizes do IASC sobre escoltas militares ou armadas para os comboios
humanitários (vide Figura 19, Documento 3, p.104) dizem que a regra geral é que os
comboios humanitários não utilizarão escoltas militares ou armadas. Contudo, em
casos de última instância e após a verificação dos seguintes critérios poderão ser
usadas as referidas escoltas: soberania (o poder local não está disposto ou não
pode garantir a segurança sem a utilização de escoltas); necessidade (o nível de
necessidades humanitárias é tal que torna inaceitável o sofrimento humano
decorrente e a assistência não pode ser prestada sem o uso de escoltas); segurança
(as escoltas devem ser constituídas dentro de uma proporcionalidade, com um grau
de força tal que ofereça a dissuasão necessária para a segurança nos
deslocamentos, sem contudo, denotar exagero que, por uma percepção equivocada,
possa colocar em perigo o próprio pessoal humanitário e as populações locais; e sustentabilidade (no prazo longo o uso da escolta não deverá comprometer a capacidade da organização cumprir seu mandato de forma segura e eficaz. Em missões de paz, todavia, na prática a tendência é recorrer automaticamente à utilização desta segurança armada por parte das agências humanitárias da ONU e seus parceiros, devido a falta de capacidade civil para avaliar com precisão as ameaças à segurança (METCALFE et al.2011 apud ROSA et al, 2016, p.6).
Emprego de Meios Militares na Assistência a Refugiados ou Proteção de
O Manual de Campanha específico do ACNUR (UNHCR, 2006) sobre a relação da logística humanitária para refugiados com os militares diz que proporcionar a segurança física dos refugiados é a principal responsabilidade do governo do país de asilo. Isto é conseguido principalmente através das forças policiais nacionais ou outras autoridades relevantes. Em algumas situações, forças militares nacionais ou internacionais podem ser empregadas. Durante os períodos de conflito armado transfronteiriço ou interno, a presença de forças policiais e militares da ONU provou ser um elemento crítico na proteção física dos refugiados.
As forças militares podem contribuir na segurança dos refugiados, realizando: a garantia de acesso seguro às populações de refugiados e IDP 47 e garantir a segurança da prestação de assistência crítica pelas agências humanitárias; fornecer segurança aos campos e assentamentos de refugiados e deslocados internos; identificar, desarmar e separar elementos armados das comunidades de refugiados e desmobilizar combatentes; garantir zonas livres de armas e/ou confisco de armas; monitorar a segurança por meio de vigilância e relatórios, dentre outras. (UNCHR, 2006, p.34).
3.5.4 Emprego de Meios Militares em Resposta a Desastres
Segundo METCALFE, HAYSOM e GORDON, 2012 (apud ROSA et al, 2016, p.6), a utilização de militares em catástrofes serão um recurso recorrente, sendo
uma prática tanto em Países ocidentais como orientais. O Departamento de Defesa dos Estados Unidos tem declarado que esses empregos serão as principais missões militares no futuro (DOD, 2010). "De fato, um ponto comum observado em desastres recentes tem sido o significativo envolvimento de militares" (Weeks, 2007; The Sphere Project, 2011 apud ROSA et al, 2014, p.3). "A força militar do país onde
47 IDP – Internally Displaced Persons: pessoas deslocadas internamente.
ocorreu o desastre costuma ser um dos primeiros atores a iniciarem a ajuda à
população afetada" (WEEKS, 2007 e HEASLIP et al., 2010 apud ROSA et al, 2014,
No Brasil, este é o tipo de emprego da logística militar que mais se destaca
devido às características pacíficas do cenário nacional e até mesmo motivado pelo
princípio constitucional da não intervenção (CF 1988, Art.4º, Inc IV), que veda a
participação das Forças Armadas Brasileiras em missões de imposição da paz sob a
égide da ONU com base no Cap VII, da Carta das Nações Unidas, de 26/06/1945.
Assim, será dada ênfase neste trabalho à atuação das Forças Armadas em resposta
a desastres ou outras situações de não guerra que demandem ajuda humanitária.
3.6 ATUAÇÃO DAS FORÇAS ARMADAS EM OPERAÇÕES DE AJUDA HUMANI- TÁRIA EM APOIO À DEFESA CIVIL
3.6.1 O Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil − SINPDEC
No Brasil, o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC é
constituído pelos órgãos e entidades da administração pública federal, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios e pelas entidades públicas e privadas de
atuação significativa na área de proteção e defesa civil (BRASIL, 2012d). A atuação
da proteção e defesa civil brasileira tem o objetivo de reduzir os riscos de desastre e
compreende ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação, e
se dá de forma multissetorial e nos três níveis de governo: federal, estadual e
O SINPDEC tem por finalidade contribuir no processo de planejamento,
articulação, coordenação e execução dos programas, projetos e ações de proteção
e defesa civil. A Tabela 6, abaixo, compreende a organização do SINPDEC:
Tabela 6 – Organização do SINPDEC
Conselho Nacional de Proteção e
Integra o SINPDEC como órgão colegiado, de natureza
Defesa Civil (CONPDEC
consultiva, tendo como atribuição propor diretrizes para a política nacional de defesa civil.
É o órgão central desse Sistema, responsável por coordenar as ações de proteção e defesa civil em todo o