1.1 Lei Eleitoral para a Assembleia Legislativa da Região Administrativa Especial de Macau
1.ª COMISSÃO PERMANENTE DA
Assunto: Proposta de Lei, intitulada "Lei Eleitoral para a Assembleia Legislativa da Região Administrativa Especial de Macau"
1. Por despacho n.º 18/2000 da Senhora Presidente, datado de 14 de Novembro de 2000, foi distribuída a esta Comissão a proposta de lei em epígrafe – previamente aprovada na generalidade – para efeitos de análise e elaboração de parecer.
2. Para o efeito, a Comissão realizou diversas reuniões, nos dias 29 de Dezem-bro, 11, 12, 15, 17 e 19 de Janeiro e 6, 8, 9 e 12 de Fevereiro, tendo debatido profunda e amplamente a referida proposta. Em algumas dessas reuniões, a Comissão contou com a presença dos representantes do Executivo, os quais responderam às perguntas levantadas pelos Deputados, tendo posteriormente apresentado um texto reformulado da proposta em apreço.
3. É do entendimento da Comissão que a proposta em análise constitui uma das bases político-jurídicas para a RAEM, assumindo assim um significado de extrema relevância. Ao concordar com os princípios gerais e opções plasmados na proposta, a Comissão procedeu à análise da mesma a partir de diversas ópticas, tendo formulado uma série de perguntas e opiniões e apresentado diversas sugestões.
4. A Comissão detectou a ausência de uma lei preambular que aprove o regime eleitoral para a Assembleia Legislativa. Numa perspectiva técnico--legislativa, a adopção de uma lei preambular tem toda a sua razoabilidade, uma vez que nela se podem prever prazos e instrumentos legislativos que permitam ao Chefe do Executivo proceder à nomeação dos Deputados, à revogação das disposições anteriores, bem como à manutenção do regime de prioridade do contencioso eleitoral. Portanto, propõe-se a adopção dessa lei, constando o regime eleitoral de um anexo, parte integrante da referida lei preambular.
Ouvidas estas opiniões, os representantes do Executivo concordaram com a adopção das soluções propostas, procedendo, assim, à elaboração de um novo texto.
5. A norma de habilitação de competência afigura-se incompleta, porquanto parece ser de incluir uma referência à específica norma criada pelo n.º 2 do Anexo II da Lei Básica. Relembre-se, de resto, que este Anexo continuará a desempenhar um relevante papel na matéria por virtude do disposto no seu n.º 3.
Os representantes do Executivo concordaram com a opinião da Comissão, fazendo portanto uma referência ao número supramencionado na lei preambular.
6. O artigo 2.º estipula que "gozam de capacidade eleitoral activa, os residentes que estejam inscritos no recenseamento eleitoral" e, nos termos do artigo 2.º da "Lei do Recenseamento Eleitoral", as "pessoas que gozem de capacidade eleitoral têm o direito e o dever de promover a sua inscrição no recenseamento". Isto mostra, claramente, que cada uma das leis tem a sua premissa o que é contraditório, em termos de técnica legislativa. Segundo a lógica, o dever de inscrição no recenseamento eleitoral serve para certificar a capacidade eleitoral activa, não devendo esta ser entendida como uma condição dessa mesma capacidade eleitoral activa. Por tal facto, há necessidade de harmonização entre as duas leis. Como se pode verificar pela leitura de legislação correspondente estrangeira.
No artigo 7.º coloca-se o mesmo tipo de dúvida.
Além disso, no artigo 2.º sugere-se que se harmonize o método de utilização de abreviaturas com o que vem no artigo 1.º, ou seja, «a seguir designada por RAEM», e não uma utilização de um ( ). Idem para os restantes preceitos, nomeadamente o artigo 9.º.
Os representantes do Executivo manifestaram a sua concordância com as opiniões no sentido da harmonização do conteúdo da proposta, procedendo assim às alterações necessárias.
7. O artigo 6.º subordinado à epígrafe "incompatibilidades" tem sido um dos principais protagonistas do debate gerado em torno desta proposta de lei, envolvendo principalmente as seguintes questões:
Terão os funcionários públicos capacidade eleitoral passiva? Em caso afirmativo, será a regulamentação da proposta demasiadamente generosa? Não afectará isto o funcionamento dos serviços públicos?
A questão da suspensão da comissão de serviço dos funcionários durante o cumprimento do mandato de deputado, deve ser ponderada e avaliada. Criar-se--á uma situação de injustiça para com os trabalhadores substitutos desses funcio-nários?
Como se colocará a questão da neutralidade dos funcionários? Como se poderá assegurar a neutralidade desses funcionários, aquando da discussão da proposta de lei sobre aumentos salariais?
Quando um funcionário público, seja do quadro, contratado ou assalariado, é eleito deputado, deve ser tratado com igualdade, ou seja, a cessação ou suspensão total das funções e vínculos deve abranger qualquer funcionário, independen-temente do tipo de contratação.
Para além das questões políticas existentes, há ainda questões de natureza jurídica:
7.1. Em primeiro lugar merece crítica a sua inserção sistemática, como antes se referiu. Com efeito, esta não é matéria eleitoral – basta pensar que se aplica indistintamente a Deputados nomeados.
7.2. O número 1 parece tratar indistintamente realidades que são essencial-mente diversas; na verdade não parece assemelhável, por exemplo, o exercício de funções de director de serviços com a de um membro do conselho fiscal de uma empresa com capitais públicos. Poderá reflectir-se sobre se tal regra radical deverá valer de igual modo para todas as situações aí contempladas ou, se diversamente se deverá procurar distinguir as situações.
7.3. No que respeita aos números seguintes, a diversidade do regime proposto a aplicar aos funcionários do quadro e em comissão de serviço por um lado e aos trabalhadores previstos no número 5, levantou preocupações no seio da Comissão.
7.4. Opina-se que se deveria estabelecer uma regra que garantisse a suspensão dos contratos pelo tempo de duração do mandato. Para além do já antes exposto esta parece ser a solução que melhor se coaduna com o regime garantia do artigo 32.º do «Regime da Legislatura e Estatuto dos Deputados».
Quanto às preocupações relacionadas com eventuais conflitos de interesse lembra-se que existem já hoje mecanismos destinados a prevenir tais situações.
Os representantes do Executivo explicaram as razões subjacentes ao preceito, tendo concordado com a melhoria do conteúdo do art.º 6, através da lei pream-bular, limitando-se ainda os trabalhadores em causa, ou seja, apenas os trabalhadores que desempenhem funções a tempo inteiro. Quanto à questão de even-tuais injustiças, os representantes do Executivo manifestaram que, em virtude do vigente Regime Jurídico da Função Pública, não podem proceder a quaisquer alterações.
8. Comissão Eleitoral da Assembleia Legislativa – É criada esta nova entidade, fornecendo-se no artigo 10.º um elenco de competências que, numa primeira leitura, se apresenta como sendo taxativo. Na realidade, há outros artigos onde se definem essas competências como se pode verificar através da leitura, sem pretender ser exaustivo, dos seguintes artigos da proposta: 49.º, 57.º, n.º 5, 80.º, 87.º, 88.º, 115.º, 135.º.
Ora, parece-nos mais correcto, do ponto de vista da técnica legislativa, incluir uma nova última alínea no artigo 10.º com o seguinte teor «Praticar os demais actos previstos nesta lei».
Os responsáveis do Governo aceitaram as opiniões da Comissão, acres-centando uma alínea, ou seja a alínea 10), ao art.º 10.º.
9. Presidente da CEAL – Embora inexista na proposta um preceito dedicado a competências próprias do presidente da comissão eleitoral, a verdade é que da proposta constam vários artigos sobre a atribuição de competências próprias do presidente (não da comissão a que preside), nomeadamente nos artigos 53.º, n.º 3, 56.º, 57.º, n.º 4. Pelo exposto sugere-se a introdução de um artigo que preveja, precisamente, o exercício dessas competências próprias.
Os responsáveis do Governo manifestaram a sua concordância com as opi-niões da Comissão, aditando o n.º 3 ao art.º 9.º, resolvendo-se, assim, os problemas referidos.
10. Artigo 14.º – Compreende-se a introdução deste artigo (parte final), sublinhando-se a sua oportunidade e desejabilidade; com efeito, resolve-se, desde já, a necessidade de adaptar esta lei aos comandos da Lei Básica – Anexo II. No entanto, afigura-se que o articulado proposto não será o mais conseguido dado que o ano de 2005 será o mais provável para a realização das futuras – pós 2001 – eleições gerais mas, realce-se que, em tese, poderá não ser assim, se se verificar a dissolução da Assembleia Legislativa.
Nesta conformidade, deve, pois, ponderar-se a alteração de redacção, adaptando-se aquela que vem preconizada no referido Anexo II da Lei Básica, ou seja, a eleição para as terceira e posteriores legislaturas.
Os responsáveis do Governo acolheram as opiniões da Comissão, procedendo às alterações em conformidade com a redacção do Anexo II da Lei Básica.
11. O artigo 19.º prevê que a eleição suplementar seja realizada no prazo de 120 dias depois da verificação da vacatura na Assembleia Legislativa, ao contrário do prazo de 90 dias consagrado no artigo 8.º do Regime do Estatuto dos Deputados, daí, a desconformidade entre os dois preceitos. Sugere-se, assim, a uniformização dos prazos estipulados pelas disposições referidas.
Os responsáveis do Governo explicaram que 90 dias não são suficientes para preparar o trabalho eleitoral, por conseguinte a proposta de lei estabelece um prazo de 120 dias. Contudo, aceitaram as opiniões da Comissão, alterando o prazo previsto pelo art.º 19.º e introduzindo as correspondentes alterações ao art.º 26.º.
12. A Comissão apreciou o artigo 22.º, relativo à definição dos colégios eleitorais dos diferentes interesses do sufrágio indirecto. Pensa que é mais adequada a adopção do método anterior respeitante à divisão em 4 colégios de interesses.
Quanto ao aumento de 2 lugares, nos termos da Lei Básica, a sua distribuição, no sufrágio indirecto da segunda legislatura e da legislatura posterior, ao colégio eleitoral dos interesses profissionais e ao colégio eleitoral dos interesses assisten-ciais, culturais, educacionais e desportivas, foi acolhível pela Comissão.
Além disso, será justa ou razoável a atribuição, por igual, do direito a 11 votos a cada associação ou organismo, independentemente das situações especí-ficas de cada um? Determina-se que só os membros dos respectivos corpos so-ciais é que exercem o direito de voto. Todavia, qual é a forma para a distribuição de votos no seio de uma associação, cujo número de membros é limitado?
Os responsáveis do Governo responderam que existem muitas associações de características diferenciadas. Portanto é difícil determinar um critério de tratamento diferente e é mais conveniente fixar, unificadamente, 11 votos por cada associação. Apontaram ainda que presentemente não é conveniente proceder a qualquer alteração. Quanto aos membros dos respectivos corpos sociais, existe já a lei respectiva, a qual veio estabelecer aquele regime. Por isso, a distribuição de votos não causará grandes problemas.
13. Estabelece o artigo 26.º que o Chefe do Executivo deve marcar a data das eleições para a Assembleia Legislativa com, pelos menos, 120 dias de antece-dência. Como o prazo para as eleições antecipadas e suplementares é somente de 90 dias, sugere-se, assim, o acrescentar de um preceito que fixe expressamente o prazo para essas situações especiais.
Os responsáveis do Governo aceitaram as opiniões da Comissão, tendo procedido à respectiva estipulação no n.º 2 do art.º 26.º.
14. Na versão chinesa do artigo 27.º utiliza-se a expressão "¨F™vπŒ˜È", que não é precisa, tendo em conta a mesma expressão "™¿πŒ" já utilizada no Código Civil, na Lei regulamentadora do Direito de Associação e na Lei do Recen-seamento Eleitoral. Sugere-se, então, a utilização da expressão "¨F™v™¿πŒ", a fim de manter a unidade técnico-legislativa. A mesma alteração, uma vez acolhida, vale para os demais artigos posteriores.
Os responsáveis do Governo aceitaram as opiniões da Comissão.
15. Não é suficiente a regulamentação para a propositura de candidaturas por associações políticas. Por exemplo, é ou não necessária a apresentação das respectivas actas? A quem cabe a sua apresentação? Existem mandatários? Assim, dever-se-ia acrescentar um preceito que estabelecesse o procedimento para a apresentação de candidaturas por essas associações.
Os responsáveis do Governo aceitaram as opiniões da Comissão, aditando ao artigo 30.º uma determinação relativa à propositura das candidaturas das associações políticas.
16. Questiona-se se, no artigo 28.º, se deve aumentar o número mínimo de membros (que em si são também eleitores) das comissões de candidatura, a fim de evitar a participação de pessoas não qualificadas para cumprir o mandato ou pessoas que não tenham representatividade suficiente nos actos eleitorais. A Comissão sugere que as comissões de candidatura sejam, pelo menos, constituídas por 200 a 300 proponentes, por forma a garantir a solenidade das candidaturas. Para além disso, a Comissão discutiu também a questão sobre a criação de uma caução eleitoral.
Os responsáveis do Governo explicaram a razão que levou à determinação do limite de proponentes e acolheram a opinião da Comissão, limitando-se o número de 300 a 500 para constituição de cada comissão de candidatura.
17. Na alínea 5) do n.º 3 do artigo 30.º, utiliza-se o conceito "residência", que, juridicamente, não é rigoroso. Sugere-se a sua substituição por "domicílio" ou "residência habitual", para se adaptar ao conceito utilizado no Código Civil e na Lei do Recenseamento Eleitoral.
18. O número 1 do artigo 40.º determina que os trabalhadores da função pública serão dispensados do serviço a partir da data da apresentação da can-didatura. A Comissão entende que se deve fixar um prazo, sugerindo um prazo de 45 a 60 dias.
Os responsáveis do Governo acolheram a sugestão da Comissão, tendo sido fixado um prazo não superior a 60 dias para a dispensa de serviço, alterando-se as redacções correspondentes.
19. O artigo 42.º estabelece, no seu número 3, a substituição do mandatário pelo primeiro candidato da lista. Afigura-se que assim não deverá suceder sob pena de se subverter e confundir o estatuto de mandatário com o de candidato. A substituição deverá ser feita pela entidade que propôs a candidatura. Os membros da Comissão sugerem a criação da figura do mandatário suplente.
Os responsáveis do Governo explicaram que a razão desta estipulação se prende com o facto de, na prática, muitos candidatos serem mandatários. Contudo, admitiram a indicação de substitutos, aditando à respectiva redacção a expressão de "enquanto outro não for indicado".
20. O artigo 43.º, certamente por gralha, inclui as associações políticas no elenco de entidades que podem apresentar candidaturas ao sufrágio indirecto, pelo que deverá ser corrigido.
Ademais, por que motivos se alteram os critérios da lei anterior para a cons-tituição das comissões de candidatura? Como se justifica a fixação do valor mínimo de 25% para a sua constituição? Em comparação com os colégios com mais membros, não originará esta percentagem situações injustas relativamente aos colégios com menos membros?
Os responsáveis do Governo reconhecem o erro de inclusão das associações políticas no sufrágio indirecto, em que gozam de direito de propositura, e vão proceder às devidas alterações. Apontaram ainda que actualmente há muitas associações e que o número fixado para a propositura de candidatura pelas associações está desactualizado. Assim, entendem mais adequada a adoptação de um sistema de representação proporcional e não concordam com a alteração desse sistema. Procederam à alteração da redacção do artigo 43.º.
A Comissão manifesta basicamente a sua concordância com as opiniões do Governo.
21. A Comissão entende que se devem clarificar as disposições relativas à designação dos delegados, por candidatura, por cada assembleia e secção de voto, constantes dos artigos 62.º e 63.º.
Os responsáveis do Governo concordaram com a substituição de "assem-bleias de voto", constante do artigo 63.º, por "secções de voto".
22. A questão sobre a manutenção do período de reflexão consagrado no artigo 75.º, suscitou a preocupação de alguns membros da Comissão, na medida em que poderão surgir eventuais situações irregulares durante esse período, interrogando-se sobre a necessidade do mesmo. Por outro, alguns membros consi-deram ser importante, caso esse artigo se mantenha, estabelecer claramente as limitações. Por exemplo, estipular a proibição de reuniões em locais públicos, angariação pública de votos, e utilização de meios de comunicação social para propaganda de carácter eleitoral. Por outro lado, qual é o tratamento a dar à propaganda eleitoral afixada nas paredes e inserida na internet?
Os responsáveis do Governo confirmaram a necessidade do período de reflexão. Em relação à questão relativa à propaganda eleitoral, foram alteradas as redacções dos artigos 80.º e 82.º.
23. Compreende-se o objectivo que presidiu à introdução do n.º 2 do artigo 94.º, todavia não se afigura que a forma encontrada seja a mais feliz, já que, em tese, a determinação do montante poderá interferir significativamente com o normal processo de candidatura e eleição. Ainda que tal receio seja injustificado, como é, não deveria a lei permitir leituras menos aconselháveis, até para a imagem do Chefe do Executivo.
Nesta medida, deveria ponderar-se a introdução de um critério objectivo que não dependesse da decisão concreta de qualquer órgão político, como, por exemplo, a aferição do montante em função do índice 100 da função pública ou em função do orçamento geral da RAEM.
Os responsáveis do Governo ponderaram a questão relativa ao critério das despesas eleitorais, aditando o número 3 ao artigo 94.º.
24. O artigo 95.º estipula a publicação do resumo das contas da campanha eleitoral por parte de cada candidatura. A Comissão entende que a respectiva publicação deve ser alterada passando a estar a cargo do mandatário de candidatura. Por outro lado, será possível que a publicação desse resumo caiba à CEAL?
Os responsáveis do Governo responderam que, se tal tarefa couber à CEAL poderá causar confusão. Ao ser a CEAL a publicar o resumo, parece que o autentica, o que na realidade assim não é. Portanto, a redacção actual é mais conveniente. Relativamente à questão relativa à substituição de "candidatura" por "mandatário", aqueles responsáveis manifestaram a sua concordância.
25. Relativamente ao n.º 2 do artigo 106.º, qual a razão da restrição à entrada dos profissionais da comunicação social nas assembleias de voto? A lei anterior estipulava que para o respectivo acesso se exigisse apenas a apresentação do cartão de profissional enquanto que a presente proposta de lei exige a autorização do presidente da respectiva mesa.
Os responsáveis do Governo responderam que a proposta de lei consagra essa limitação, tendo em conta que os eleitores não querem ser fotografados ou filmados. Contudo, alteraram a redacção desse artigo.
26. O número 3 do artigo 110.º estabelece, e bem, um princípio de dispensa de «atenção especial» aos idosos, grávidas, doentes e deficientes. Ora, parece- -nos que se poderia ir um pouco mais longe, ou ser mais claro, isto é, dever-se-ia consagrar mesmo a prioridade destas pessoas para efeitos de votação, evitando--se, assim, que elas permaneçam por longo tempo nas filas de espera para votar.
O Governo considera que não há necessidade de alteração.
27. Verificando-se uma gralha na versão chinesa do n.º 1 do artigo 125.º, é necessário proceder-se ao seu reparo.
Os responsáveis do Governo manifestaram a sua concordância com as opiniões da Comissão, procedendo à alteração do artigo em causa.
28. Tendo em consideração o bem jurídico em causa e o quadro sancionatório previsto no projecto, afigura-se que a sanção prevista no artigo 194.º é dema-siadamente irrelevante.
Os responsáveis do Governo admitiram a opinião da Comissão, concordaram com o aumento das multas para 1000 a 5000 patacas.
29. Dada a diferença dos prazos previstos para passar as certidões necessá-rias para o recenseamento eleitoral, que no artigo 199.º da proposta de lei é de 3 dias, e no artigo 50.º da Lei de Recenseamento Eleitoral é de 5 dias, é necessária a respectiva uniformização.
Os responsáveis do Governo concordaram com as opiniões da Comissão, eliminando a alínea 1) do artigo 199.º.
Por último, os responsáveis do Governo alteraram, por sua iniciativa, as redacções dos artigos 36.º, 117.º, 158.º e 184.º.
30. Após análise, a Comissão entende que se encontram reunidas as condições para a apreciação na especialidade, em plenário, da proposta de lei.
Macau, aos 14 de Fevereiro de 2001.
A 1.ª Comissão Permanente, Fong Chi Keong (Presidente) — Tong Chi Kin — Kou Hoi In — Chui Sai Cheong — Ho Teng Iat — José Manuel de Oliveira Rodrigues (Secretário).