Índice Introdução: o que é a Gestão das Finanças Públicas?
B.1 Conceitos e Objetivos Básicos da Gestão das Finanças Públicas
Programa Executivo Internacional para Funcionários Parlamentares
Introdução: O que é a Gestão das Finanças Públicas?
A. O contexto da gestão das finanças públicas
A.1 A Governação e o Contexto Institucional e Global
A.2 A Política, Contexto Macroeconómico e Fiscal
A.3 O Lado da Receita
B. GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS: CONCEITOS, OBJETIVOS E SISTEMAS
B.2 Principais Sistemas de Orçamentação
B.3 Cobertura do Orçamento, Risco Fiscal e Responsabilidade Fiscal
C: AS FASES "A MONTANTE": PREPARAÇÃO DO ORÇAMENTO
C.1 O Processo de Elaboração do Orçamento
C.2 Programação da Despesa a Médio Prazo
C.3 Investimento Público
D: AS FASES "A JUSANTE": EXECUÇÃO, FINANCIAMENTO E CONTROLO DO ORÇAMENTO
D.1 Execução orçamental
D.2 Financiamento do orçamento: gestão da dívida e da ajuda
D.3 Contabilidade, reporte, auditoria e avaliação
E. AVALIAÇÃO E DESENVOLVIMENTO DE SISTEMAS DE GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS: O QUADRO DE AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO PEFA
O que é a Gestão das Finanças Públicas?
A reforma da gestão do setor público (GSP) diz respeito à melhoria dos resultados do setor público mediante a alteração do modo como os governos funcionam. Uma mudança institucional sustentável requer, frequentemente, que milhares de agentes públicos alterem o seu comportamento; é, portanto, uma área de reforma difícil e os incentivos políticos podem ter dificuldade em melhorar o desempenho do setor público.
Um aspeto principal da reforma do setor público é a Gestão das Finanças Públicas (GFP): sistema de instituições, leis, regulamentos, procedimentos e processos segundo os quais são tomadas e executadas as decisões financeiras. Por outras palavras, é o sistema para arrecadar e controlar o uso dos recursos financeiros públicos, incluindo planeamento estratégico; planeamento orçamental, execução orçamental, contabilidade e reporte e auditoria externa.
As dimensões da GFP dividem-se em funções a montante e a jusante. As funções a montante incluem a orçamentação estratégica (incluindo a previsão multianual e planeamento da dívida); preparação do orçamento anual; análise e aprovação do orçamento (pela legislatura). Os órgãos a montante incluem os ministérios principais e agências do governo central, tais como o Ministério das Finanças e os gabinetes que apoiam o chefe do governo e que têm funções transversais a todos os setores.
As funções a jusante dizem respeito à execução orçamental e àqueles aspetos do sistema financeiro que se ocupa dos controlos e fiscalização da despesa efetiva. Os órgãos a jusante incluem tanto ministérios setoriais como agências que prestam e financiam serviços sob a direção política do governo. Incluem também um grupo diverso de órgãos mais autónomos, tais como reguladores e Empresas Públicas e organismos empresariais que, em muitos países, ainda prestam a maioria dos serviços de infraestruturas, apesar de uma privatização extensiva.
A jusante, o setor público fornece produtos que interessam diretamente aos cidadãos e empresas. Fornece serviços às empresas e famílias, tais como saúde e educação, habitação, transportes, eletricidade ou segurança, mediante prestação direta e mediante financiamento. Gere infraestruturas e outros investimentos públicos que o setor privado pode não ter capacidade para financiar ou que o setor privado não está disposto a assumir a totalidade do risco. Regulamenta o comportamento social e económico, quando necessário, como por exemplo a segurança alimentar ou dos transportes rodoviários. Igualmente importante, desenvolve e gere propostas de políticas concorrentes, de modo proativo (preferencialmente), identificando desafios sociais e económicos emergentes e propondo soluções e define objetivos das políticas setoriais, tais como métodos de reembolso para afetação de orçamentos correntes a hospitais ou incentivos para a eficiência no uso da água.
O setor público também é responsável por alguns resultados menos tangíveis mas igualmente críticos. Tem de estimular a sustentabilidade fiscal e institucional. Tem de oferecer sistemas e processos que habilitem os governos a gerir as receitas e despesas públicas e a dívida pública assegurando que se mantêm dentro dos agregados fiscais acordados. Tem de gerir a afetação de autoridades fiscais, administrativas e funcionais entre os níveis de governo por forma a garantir um envolvimento cooperativo e construtivo entre elas. O setor público também tem de cooperar e apoiar mecanismos de responsabilização e governação (organismos judiciários, parlamento e outras instituições estatais não executivas, tais como a Instituição Superior de Auditoria) para garantir a transparência através de uma fiscalização habitual credível.
É importante a forma como estes resultados do setor público se alcançam. A perceção subjetiva individual, familiar ou empresarial de "ser bem governado" é um resultado desejado de um setor público que funciona bem, até porque um governo em que se confia não gera tanta resistência por parte dos contribuintes. Por outras palavras, o setor público não só é importante pelo que faz mas também pela forma como a sua atuação é vista.
A dimensão e importância económica do setor público fazem dele um dos grandes agentes contributivos para o crescimento e bem-estar social. É importante compreender e melhorar aquilo que se está a obter com as suas enormes despesas. As suas realizações surgem através da qualidade e natureza dos serviços que presta, infraestruturas que financia ou subscreve e da qualidade da sua regulamentação social e económica e dos objetivos da política setorial. O grau de eficácia com que essas atividades do setor público são geridas é uma variável de desenvolvimento fundamental.
Existem três objetivos principais para a GFP (ver B.1):
manutenção da disciplina fiscal agregada (impedir despesa excessiva ou sobreendividamento)
eficiência da afetação (atribuição de recursos de acordo com as prioridades estratégicas)
eficiência operacional (economia, eficiência e eficácia no uso de recursos).
Uma GFP sólida apoia o controlo agregado, prioritização, responsabilização e eficiência na gestão dos recursos públicos e prestação de serviços, que são críticos para a consecução dos objetivos das políticas públicas, incluindo os Objetivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM). Adicionalmente, sistemas sólidos de gestão das finanças públicas são fundamentais para a utilização adequada e a eficácia da assistência dos doadores, uma vez que a ajuda assenta cada vez mais em modalidades subordinadas a sistemas eficientes de elaboração, execução e controlo do orçamento.
Foram identificadas as dimensões críticas de desempenho de um sistema aberto e ordenado de GFP, a saber (ver E.1.1):
Credibilidade do orçamento – O orçamento é realista e executado da forma prevista.
Exaustividade e transparência – O orçamento e a supervisão do risco fiscal são abrangentes e a informação fiscal e orçamental é acessível ao público.
Orçamentação com base em políticas – O orçamento é preparado tendo em devida conta as políticas governamentais.
Previsibilidade e controlo na execução orçamental – O orçamento é executado de uma forma ordenada e previsível e existem dispositivos para o exercício de controlo e administração do uso de fundos públicos.
Responsabilização, registo e reporte – Registos e informações adequados são produzidos, mantidos e disseminados com vista a facultar os objetivos de controlo, gestão e reporte relativos à tomada de decisões.
Escrutínio e auditoria externos – Estão em funcionamento medidas destinadas ao controlo das finanças públicas e respetivo acompanhamento pelo poder executivo.
A reforma da GSP é a arte e a ciência de fazer funcionar a máquina do setor público. Trata-se de deliberadamente alterar as estruturas e processos interligados do setor público, que definem o modo se empregam e contabilizam os recursos financeiros e físicos e as pessoas.
As reformas da GSP são muitas vezes tidas como alterações às disposições formais (de jure) institucionais e de gestão no governo central e agências setoriais, tais como novas leis sobre a função pública ou procedimentos orçamentais, acordos de financiamento revistos para cuidados de saúde, etc. Alterações aos acordos formais são, muitas vezes, essenciais mas, em última instância, a reforma da GSP consiste em alterar os comportamentos informais de facto dos agentes do setor público. A alteração destes comportamentos não começa necessariamente com reformas legais ou outras reformas formais – mudanças no modo como as agências e departamentos a jusante funcionam podem ser o trampolim para mais mudanças formais nas leis e procedimentos. Porém, os incentivos políticos, administrativos e financeiros para uma rápida reforma da GFP podem nem sempre existir.
O mau desempenho do setor público pode ser atribuído a elos fracos no interior da cadeia. Por exemplo a fraca qualidade da educação pode ser causada por questões "a jusante", como por exemplo, disposições da gestão escolar que enfraquecem a responsabilização bem como "a montante" por mecanismos de transferência de fundos que permitem que os fundos se dissipem antes de chegarem às escolas.
Podem encontrar-se "elos fracos" nas leis e procedimentos formais – mas, muitas vezes, o problema é que estas regras formais não são seguidas na prática. Por exemplo, muitos países têm regimes de emprego meritocrático de jure – mas de facto, é frequente serem apenas parcialmente aplicados e não protegem suficientemente contra os riscos de clientelismo ou de venda de lugares públicos.
A reforma GSP continua a ser uma área de política particularmente difícil, sendo preciso superar cinco desafios:
Há relativamente poucas evidências explícitas sobre o que mais importa para se melhorar o desempenho do setor público. A conexão entre uma sólida GSP e desenvolvimento económico é evidente para qualquer responsável governamental ou especialista experiente, mas difícil de identificar com precisão.
Há uma incerteza considerável quanto às formas institucionais ideais destinadas a melhorar o desempenho do setor público num determinado contexto. Por exemplo, há evidências de que o mérito é importante na tomada de decisões em matéria de pessoal com vista a resultados no setor público; contudo, é altamente controverso que um organismo apolítico de supervisão da função pública seja sempre capaz de assegurar que não existam considerações políticas na contratação de pessoal.
É um desafio mudar o comportamento real dos agentes públicos.
Mesmo que as reformas da GSP sejam implementadas na prática, elas podem não produzir a diferença desejada nos resultados de desenvolvimento. Uma reforma da GSP pode ser ineficaz se outros elos fracos da cadeia forem obstáculos de mais peso para a melhoria dos tipos de produtos do setor público necessários para se alcançar um progresso real no crescimento, desenvolvimento social ou redução da pobreza. O problema de se precisar de um longo período de espera até que a reforma institucional produza efeito é um fator adicional que contribui para esta incerteza.
Fatores da economia política podem não ser inteiramente evidentes até que o processo de reforma se concretize. Atores poderosos podem bloquear reformas com o intuito de garantir que o setor público serve os seus interesses próprios e dos seus apoiantes, em vez do bem público.
Este módulo introdutório sobre GFP visa oferecer uma base para um melhor entendimento de conceitos, objetivos e questões centrais na GFP. Considera o contexto da GFP bem como as vertentes "a montante" e "a jusante" do orçamento. Um enfoque particular do curso – tanto na matéria central como nas e-discussions – será examinar de que modo as medidas da GFP têm impacto nos resultados orçamentais e objetivos da disciplina fiscal agregada, eficiência da afetação e eficiência operacional. Dá-se um enfoque especial ao papel da legislatura.
O módulo contém as unidades seguintes:
Contexto da Gestão das Finanças Públicas: A Unidade 1 apresenta um panorama geral das principais dimensões do contexto interno e externo da GFP bem como do contexto macroeconómico, fiscal e de políticas. A unidade termina com uma análise do lado da receita com enfoque nos princípios básicos de política tributária e administração tributária.
GFP: Conceitos, Objetivos e Sistemas: A segunda unidade introduz os conceitos e objetivos básicos da GFP antes de examinar os tipos de orçamentos, sistemas e classificações de orçamentação. Considera também a cobertura do orçamento e o impacto das ações financeiras do governo na situação fiscal futura do país.
As fases "A Montante": Preparação do Orçamento: Orçamentar é escolher e, a base fundamental de uma boa preparação orçamental é, consequentemente, uma abordagem de "disponibilidade" e não uma abordagem de "necessidades". Esta unidade explora o processo de preparação orçamental, incluindo o papel da legislatura. Explica também a necessidade de uma perspetiva fiscal multianual, sobretudo com vista a assegurar a sua sustentabilidade, evitar decisões de visão acanhada e fornecer uma perspetiva financeira que servirá de contexto para decidir as grandes mudanças nas políticas governamentais.
As fases "A Jusante": Execução Orçamental, Financiamento e Controlo: A Unidade 4 descreve as três fases fundamentais "A Jusante": execução orçamental, financiamento e controlo (tanto interno como externo). A unidade descreve também os princípios essenciais da gestão da dívida e da ajuda.
Analisar e Desenvolver Sistemas de GFP: O Enquadramento de Medição do Desempenho PEFA. A unidade final descreve e explica a Despesa Pública e Responsabilidade Financeira (PEFA) utilizando o Quadro de Avaliação do Desempenho PEFA.
Ao longo do texto, os conceitos nucleares estão realçados e explicados. Todas as unidades subsequentes terminam com algumas tarefas para estudo privado e algumas sugestões de leitura adicional. Haverá oportunidade de discutir cada unidade através de e-discussions no e-institute (também indicado no fim de cada unidade).
The World Bank (2012). The World Bank Approach to Public Sector Management 2011-2020: Better Results from Public Sector Institutions, The World Bank, http://siteresources.worldbank.org/PUBLICSECTORANDGOVERNANCE/Resources/285741-1287520109339/PSM-Approach.pdf [Setembro 2012].
Unidade 1: Contexto da Gestão das Finanças Públicas
Compreender o contexto da Gestão das Finanças Públicas
Depois de ter estudado esta unidade, deverá estar apto a:
Explicar as principais dimensões do contexto interno e externo da GFP;
Compreender as associações entre os objetivos políticos gerais e a gestão fiscal e da despesa;
Descrever alguns dos princípios básicos da política tributária.
Nunca se deve adotar um sistema de tributação e de despesas públicas nem nunca se deve tomar qualquer decisão sem se ter em consideração o seu contexto global. As principais dimensões do contexto doméstico da GFP são a qualidade da governação e a capacidade das instituições do país. A grande dimensão do contexto externo é o processo de globalização, com as respetivas oportunidades e constrangimentos.
A.1.1 O contexto da governação
Governação é o modo em que o poder estatal é exercido — distinto da forma como o poder estatal é adquirido ou os fins para os quais é exercido. A governação é, portanto, diferente de democracia, se bem que intimamente relacionada.
A base da boa governação é uma sociedade civil forte, e os seus quatro pilares são:
responsabilização: a capacidade de pedir às autoridades públicas que prestem contas pelas suas ações, com as posteriores consequências;
transparência: o fornecimento sistemático de um acesso eficaz em termos de custo às informações relevantes
participação: o envolvimento apropriado e consulta dos principais interessados; e
estado de direito: leis e regulamentos que são claros, conhecidos com a devida antecedência e aplicados de modo uniforme e efetivo.
A "oferta" e a "procura" de governação. Diz-se que "em democracia, as pessoas têm o governo que merecem". Isto nem sempre é verdade e, de qualquer maneira os regimes repressivos não dão hipótese de escolha às pessoas mas a frase destaca o facto de a boa governação não ser nem um presente da liderança política, nem poder ser tomada como uma garantia. Este reconhecimento justifica a expansão do debate sobre governação de um enfoque exclusivo no funcionamento interno do ramo executivo para uma análise dos poderes da legislatura e, depois, mais genericamente, para os direitos e responsabilidades dos meios de comunicação, organizações da sociedade civil e os cidadãos individuais —o chamado "lado da procura da governação".
Em todo o mundo há o crescente reconhecimento de que o envolvimento dos cidadãos é fundamental para o progresso da governação democrática, melhoria na prestação de serviços e promoção da capacitação. A "Procura de uma Boa Governação" (PBG) diz respeito à aptidão dos cidadão, organizações da sociedade civil e outros atores não estatais para responsabilizarem o estado e fazê-lo responder às suas necessidades.
A medição da governação
Existe uma variedade de diferentes inquéritos e medidas da governação. Nas dimensões económica e social, as medidas mais abrangentes e utilizadas são os Indicadores de Governação Mundial (ver Caixa 1).
Caixa 1: Indicadores de Governação Mundial (WGI)
Voz e Responsabilização (VA) – capta as perceções do grau em que os cidadãos de um país possuem capacidade para participarem na seleção do seu governo bem como liberdade de expressão, liberdade de associação e liberdade dos meios de comunicação.
Estabilidade Política e Ausência de Violência/Terrorismo (PV) – capta as perceções da probabilidade de o governo ser desestabilizado ou derrubado por meios inconstitucionais ou violentos, incluindo violência e terrorismo por motivos políticos.
Eficácia do Governo (GE) – capta as perceções da qualidade dos serviços públicos, a qualidade da função pública e o seu grau de independência a pressões políticas, qualidade da formulação e execução de políticas e credibilidade do compromisso do governo com essas políticas.
Qualidade Regulamentar (RQ) – capta as perceções da capacidade do governo para formular e executar políticas e regulamentos sólidos que permitam e promovam o desenvolvimento do setor privado.
Estado de Direito (RL) – capta as perceções do grau de confiança que os agentes depositam no estado de direito e observam as regras da sociedade e, em particular, a qualidade da execução dos contratos, dos direitos de propriedade, da polícia e dos tribunais, bem como a probabilidade de crime e violência.
Controlo de Corrupção (CC) – recolhe as perceções quanto ao grau em que o poder público é exercido para lucro privado, incluindo formas de corrupção miúdas e graúdas, assim como de um estado "aprisionado" pelas elites e interesses privados.
Fonte: worldbank.org/governance/wgi
Elos entre os pilares da governação e gestão das finanças públicas
A boa governação é fulcral para qualquer aspeto da sociedade organizada mas está particularmente associada com os grandes objetivos e funcionamento da GFP nas grandes formas que se seguem:
responsabilização: como o órgão executivo é responsável pela utilização do dinheiro e também pelos resultados desses gastos, é necessário que haja responsabilização interna do pessoal para com os seus superiores bem como responsabilização social perante a sociedade em geral. Essa responsabilização social pode ser "vertical" quando os cidadãos responsabilizam o governo pelas decisões sobre gastos através de eleições; e "horizontal" através das instituições do estado encarregadas de controlar o governo, incluindo o parlamento e outros "polícias" constitucionais, tais como o Tribunal de Contas, que se reportem ao parlamento.
O papel do parlamento é fundamental: na qualidade de instituições representativas do povo, as legislaturas nacionais são o local apropriado para garantir que o orçamento atenda, da melhor forma possível, às necessidades da nação com os recursos disponíveis. A participação efetiva do parlamento no processo orçamental estabelece o escrutínio e equilíbrio que são absolutamente necessários para um governo transparente e responsável e para garantir uma prestação eficiente de serviços públicos.
transparência: a comunicação oportuna de informações fiscais e financeiras pertinentes é indispensável para uma boa tomada de decisões em todos os níveis do governo e para se prestar contas aos parlamentares e ao público em geral; sem informações não há responsabilidade. A transparência é um dos seis princípios da boa orçamentação (Banco Mundial 1998) já que se reconhece que todas as informações importantes, necessárias para uma sólida tomada de decisões orçamentais, deveriam estar disponíveis num formato acessível e de uma forma pontual e sistemática.
As informações orçamentais têm de ser exatas, fiáveis e exaustivas. Contudo, na maior parte dos países, as informações orçamentais são geralmente produzidas pelo executivo e as informações fornecidas aos parlamentares são deficientes. A única fonte de informações narrativas é, frequentemente, o discurso do orçamento e o próprio documento do orçamento que esboça as políticas subjacentes às propostas fiscais e de despesa. Em muitos países em desenvolvimento, pode faltar uma informação exaustiva sobre o financiamento da ajuda externa. A falta de informação exata, apropriada e pontual torna difícil para os parlamentares e seus funcionários compreender a base política do orçamento, relacionar as despesas com os objetivos do orçamento e analisar se o orçamento reflete adequadamente a política governamental declarada. Um bom recurso para avaliar a transparência orçamental é o Índice do Orçamento Aberto (OBI- Open Budget Index) organizado pela Parceria Internacional sobre o Orçamento (International Budget Partnership - IBP)2.
Que tipos de documentação orçamental devem ser disponibilizados?
A OCDE desenvolveu Melhores Práticas para a Transparência do Orçamento que tratam da existência de informações orçamentais, exigências de divulgação específicas e princípios fundamentais de integridade e responsabilidade. A OCDE recomenda os seguintes tipos de documentação orçamental:
Um orçamento abrangente inclui dados sobre o desempenho e projeções a médio prazo.
Um relatório pré orçamento declara explicitamente os objetivos económicos e fiscais de longo prazo do governo e seus pressupostos económicos e intenções da política fiscal para o médio prazo.
Relatórios mensais indicam o progresso da execução orçamental, incluindo explicações de quaisquer diferenças reais e os valores das previsões.
Um relatório semestral fornece uma atualização abrangente da execução do orçamento, incluindo uma previsão atualizada do resultado da execução orçamental a médio prazo.
O relatório de fim de ano deve ser auditado pelo Tribunal de Contas e divulgado dentro de seis meses a contar do fim do ano fiscal.
Um relatório pré eleitoral esclarece o estado geral das finanças públicas imediatamente antes de uma eleição.
Um relatório de longo prazo analisa a sustentabilidade a longo prazo das atuais políticas governamentais.
Fonte: OCDE (2001), http://www.oecd.org/dataoecd/33/13/1905258.pdf
participação: a participação dos funcionários do governo e outros agentes internos é necessária para uma formulação orçamental sólida: a participação de entidades externas estimula a eficiência operacional; o feedback dos utilizadores de serviços é necessário para monitorizar o acesso aos serviços e sua qualidade; e, em geral, a participação é importante para se criar o entendimento e consenso público necessários para a implementação das decisões difíceis tomadas no orçamento.
O conceito de orçamentação participativa leva ainda mais longe a ideia de envolvimento da sociedade civil no processo orçamental, uma vez que os cidadãos participam em decisões orçamentais. Inicialmente introduzido no Brasil em 1989 e, a partir de então, alargado a mais de 300 municípios de todo o mundo com o objetivo de melhorar o desempenho do estado e aumentar a qualidade da democracia (Wampler 2007) dando especial relevo à redistribuição em favor dos cidadãos e áreas mais pobres. As preocupações relativas à orçamentação participativa incluem o risco de ser dominada por grupos de interesses, enfoque na iniciativa executiva e o papel das legislaturas (frequentemente reduzido).
O estado de direito cimenta a legitimidade do sistema de GFP, apoia a execução orçamental, facilita o planeamento e a prestação de serviços e oferece a previsibilidade que é necessária para uma boa execução orçamental, assim como uma indicação destinada orientar o setor privado a fazer as suas próprias decisões de investimento e de produção. A autorização legislativa de toda a despesa pública e tributação garante também o estado de direito nas finanças públicas.
Melhorias na GFP podem ser particularmente eficazes na redução da incidência e dimensão da corrupção. A corrupção é uma consequência da má governação, e não uma causa dela. Definida como "o abuso dos cargos públicos para lucro privado" (Banco Mundial) ou mais genericamente como "o uso indevido de cargos, funções ou recursos públicos para benefício privado" (OCDE), a corrupção tem um custo alto para a economia, prejudica o desenvolvimento e é particularmente nociva para os pobres. Um estudo recente do FMI, publicado em "The Many Faces of Corruption: Tracking Vulnerabilities in the Sectors" (Banco Mundial, 2007) constatou que os "países com sistemas de GFP com melhor desempenho têm índices de perceção de corrupção mais baixos".
A.1.3. A dimensão do género
Enquanto os papéis e normas culturais relativas ao género divergem em diversas sociedades, a não discriminação com base no género é um corolário de boa governação e deverá estar refletida, entre outros, no sistema de GFP.
Na maioria dos países de baixo rendimento, pobreza e género estão intimamente correlacionados, com as mulheres a consistentemente registarem indicadores de desenvolvimento humano menos favoráveis. Acresce que a corrupção na GFP tem um impacto particularmente severo nos pobres e, consequentemente nas mulheres. A meta geral de redução da pobreza requer, portanto, uma consideração sistemática ao género no processo de orçamentação.
Acima de tudo, a afetação eficiente e a utilização dos recursos financeiros públicos não se conseguem se algum grupo extenso da sociedade for sistematicamente excluído de uma participação apropriada. Para além da equidade, a outra questão central é o potencial para uma maior contribuição económica das mulheres mediante a expansão de oportunidades, incluindo através do sistema de GFP.
Contudo, a consideração ao género na GFP não deve ser desenhada e implementada através de formas que possam contribuir para o enfraquecimento da integridade do orçamento e fragmentação da sua unidade (ver A.2.3 e B.3.1).
Em linha com o exposto acima, surgiram certas orientações decorrentes da prática internacional, sobretudo depois da Conferência de Mulheres de Beijing de 1995 (ver Budlender et al, 2002):
O grau de atenção e recursos dedicados a programas específicos de género divergem de país para país e pode ser útil a existência de ministérios ou programas especiais dedicados a assuntos das mulheres. Contudo, não são suficientes e não devem ser tomados como um substituto de uma consideração sistemática do impacto do orçamento geral no género;
género e participação estão intimamente relacionados: envolver o governo local, dirigentes tradicionais e sociedade civil na formulação de política orçamental de médio prazo; analisar o impacto do orçamento anual nos diferentes grupos; conduzir avaliações pelos beneficiários; e monitorizar a execução real do orçamento;
entre as várias ferramentas analíticas e técnicas, aquelas que afetam as fases "a montante" têm mais probabilidade de serem mais eficazes do que as que visam a execução do orçamento;
enquanto o ministério das finanças tem um papel importante como promotor de uma orçamentação sensível às questões de género, a responsabilidade e a "ação" cabem principalmente aos ministérios e organismos responsáveis por despesas e, consequentemente, às suas propostas orçamentais iniciais;
em princípio, é necessária uma classificação completa do programa (ver B.2.3) que fornecerá a base para uma estimativa do impacto do orçamento no género. No entanto, o facto de a orçamentação de programas ser desnecessária e pouco viável nos países de baixo rendimento e na maioria dos países de rendimento médio não impede que sistematicamente se pergunte qual o impacto provável no género das várias grandes decisões orçamentais e, certamente não é um obstáculo à promoção de uma maior participação e consulta no processo orçamental.
uma consideração às questões respeitantes ao género na GFP não exige mais dinheiro mas apenas uma atenção explícita ao assunto. Na verdade, se executada adequadamente, a consideração à dimensão do género pode levar a uma melhor qualidade e/ou menor custo das atividades governamentais. (A título de exemplo, compreender que, na maior parte dos países africanos, as mulheres fazem o grosso do trabalho agrícola conduz a uma maior inclusão das mulheres nos programas de formação externa e, portanto, a um aumento da produtividade agrícola.)
a análise orçamental sensível ao género é muitas vezes efetuada dentro do governo como parte do processo de preparação do orçamento (por lei ou por uma prática adotada). Por exemplo, as primeiras iniciativas de orçamentação sensível às questões de género na Austrália foram estabelecidas no governo. Na Tanzânia, uma lista de requisitos, elaborada por uma ONG com o Ministério das Finanças, ajuda os planificadores e responsáveis pelo orçamento a considerarem questões gerais na estratégia orçamental de médio prazo.
associar essa análise (sensível às questões de género ou de juventude) ao processo de preparação do orçamento pode resultar numa menor participação legislativa porque a redação do orçamento é normalmente tratada como uma atividade liderada pelo executivo (existe, obviamente, o desafio adicional de aumentar o número de mulheres eleitas para os parlamentos nacionais).
contudo, o desenvolvimento de uma análise sensível ao género pode ajudar a focalizar e reforçar mais genericamente a supervisão e escrutínio parlamentares (Comissão Europeia 2010). A África do Sul é o exemplo de um país que conseguiu com sucesso assegurar a participação legislava no orçamento de género. O Comité de Finanças colabora com duas ONG através da Iniciativa Orçamento da Mulher que analisa o impacto no género das despesas públicas. Para este fim, foi também constituída uma comissão do género na província de Gauteng.
A.1.3. O contexto institucional e a questão crítica da capacidade
Até mesmo os melhores mecanismos formais da boa governação têm de ser traduzidos na prática através da boa gestão do setor público. Para traduzir melhorias da governação em eficácia do estado e em crescimento económico inclusivo é necessário, consequentemente, um reforço da capacidade do governo.
"Capacidade" é frequente e erroneamente identificada com recursos humanos e o aumento de capacidade fica simplesmente reduzido à formação profissional. Mas as novas competências atrofiam-se se não forem realmente utilizadas e a formação é desperdiçada se o ambiente institucional e organizacional não for propício ao seu uso.
As componentes da capacidade são:
Capacidade institucional: as instituições são as "regras do jogo", ou seja, os processos básicos e quadros de incentivos que motivam as pessoas e influenciam o seu comportamento;
capacidade organizacional: clareza do mandato e as estruturas internas adequadas para a administração das regras do jogo;
capacidade de informação, incluindo tanto as disposições sobre fluxo de informações como os sistemas de informação que são adequados às reais necessidades da organização e a um contexto alargado;
capacidade de recursos, incluindo recursos financeiros, materiais e humanos: indivíduos com competências à medida dos seus verdadeiros papéis e funções.
A capacidade adequada é importante para a eficácia do estado em geral mas, em particular para a GFP, que requer regras claras, estruturas eficientes, fluxos de informação fáceis e as competências económicas, financeiras e contabilísticas necessárias para a formulação e execução orçamental. A escolha de sistemas e práticas de gestão das finanças públicas tem, portanto, de ser guiada pelas realidades da capacidade em todas estas quatro dimensões.
Há que distinguir entre instituições formais e as regras e costumes que podem ser ainda mais importantes na determinação do comportamento e, portanto, nos resultados orçamentais e estar alerta para a possibilidade de uma discrepância entre poder formal e efetivo, entre leis e práticas reais no governo e na sociedade.
Este ponto aplica-se também à legislatura que, em muitos países, se limita a aprovar automaticamente as medidas do executivo apesar de, no papel, possuir consideráveis poderes legais e formais. Uma legislatura com limitados poderes formais pode ser eficaz no que toca a influenciar o processo orçamental. Num caso assim, um confronto persistente entre forma e substância pode, ao longo do tempo, conduzir ao reforço da legislatura. O Instituto Democrático Nacional preparou um Questionário sobre Requisitos Mínimos que mede a perceção do fosso entre os poderes reais da legislatura e os poderes que os legisladores exercem na prática (NDI 2010). Constatou-se dificuldade em distinguir entre "ter" e "usar" poder nos exercícios de avaliação legislativa realizados no Ruanda, Colômbia e Europa de Leste.
A criação de capacidade é tão importante para a legislatura como para o executivo. Um sistema sólido de GFP requer capacidade em ambos os ramos do governo. Na verdade, aumentar a capacidade unicamente no ramo executivo é como dar origem ou reforçar um desequilíbrio de poder em favor do executivo. O ideal seria que todas as iniciativas de criação de capacidade fossem desenhadas de forma integrada no sentido de reforçar o quadro regulador e organizacional, fluxos de informação e competências, tanto no ramo executivo como no parlamento. Na prática, a posição muito mais fraca da legislatura em muitos países de baixo rendimento sugere um esforço especial no sentido de reforçar a aptidão dos legisladores para compreenderem as questões básicas da GFP e criar a infraestrutura técnica e quadros das principais comissões parlamentares que se ocupam das questões económicas e orçamentais.
Existe alguma organização especializada em pesquisa orçamental adstrita à legislatura, que conduza análises do orçamento?
Sim, com menos de dez profissionais
Sim, dispondo de entre dez a 25 profissionais
Sim, com 26 ou mais profissionais.
Fonte: OCDE (2003), http://ocde.dyndns.org/
Muitas das legislaturas mais ativas, em termos de orçamento, têm uma capacidade considerável de pesquisa orçamental. O Gabinete do Orçamento do Congresso dos Estados Unidos possui cerca de 230 funcionários altamente preparados. Outros parlamentos têm unidades de investigação menores especializadas em análise orçamental e há ainda outros que dispõem de unidades de pesquisa geral e que podem proporcionar alguma análise orçamental, quando necessário. No entanto, em muitas legislaturas, a capacidade de investigação orçamental é diminuta ou inexistente. A criação deste tipo de capacidade seria uma componente dos esforços a desenvolver destinados a reforçar o papel da legislatura no processo orçamental. A capacidade de pesquisa orçamental no Parlamento pode ser suplementada com análises de grupos de reflexão independentes, economistas e académicos do setor privado. Em alguns países, há alguns parlamentares individuais ou partidos políticos representados no parlamento, que empregam técnicos orçamentais especializados.
Qual o número total de profissionais especializados ao serviço de partidos políticos que se ocupam maioritariamente das questões orçamentais?
Entre 10 e 25
Reconhece-se cada vez mais a importância de apoio à criação de capacidade nos parlamentos. Uma razão fundamental para esta tendência é que o reforço da aptidão dos parlamentos para análise dos orçamentos e política governamental relacionada com a ajuda contribui para que o controlo esteja no país e não no governo ou no partido no governo. Acresce que a mudança no sentido de um apoio direto ao orçamento, como o principal veículo de assistência democrática, aumentou a necessidade de uma fiscalização democrática efetiva, sendo as instituições representativas, consequentemente, essenciais.
Uma tendência recente tem sido a constituição de gabinetes especializados em orçamento (PBO) no parlamento ou organismos legislativos. Um PBO é uma unidade independente e objetiva, especializada em investigação e análise de alta qualidade da política fiscal para o Parlamento. Fornece uma análise independente, não partidária e politicamente neutra do ciclo orçamental completo, da política fiscal e das implicações financeiras das propostas.
Foram identificadas quatro funções centrais para essas unidades de análise independentes. São elas previsões económicas objetivas e independentes; estimativas de referência (projeções, não previsões); análise das propostas de orçamento do Executivo; e análise de médio prazo de todas as funções centrais mencionadas. Algumas das funções mais vastas sugeridas para as unidades orçamentais independentes incluem a Análise de Propostas; Opção para Cortes de Despesas; Análise de Mandatos; Análises Económicas; Análises dos Impostos; Análises de Longo Prazo e Documentos Informativos sobre Políticas (Anderson 2008).
Embora haja alguns exemplos de PBO que emitem recomendações (Californian Legislative Analyst Office), as suas funções básicas resumem-se a prestar informações técnicas e objetivas à legislatura e, geralmente, têm todo o cuidado em não ficarem associados com o desenvolvimento de políticas por receio de lançarem o gabinete num debate político e comprometer a sua independência e imparcialidade.
As agências de desenvolvimento reportam que até mesmo os gabinetes de apoio ao orçamento recém-criados já melhoraram a aptidão dos legisladores para interpretar, analisar e fazer julgamentos válidos sobre o orçamento (Hubli and Schmidt, 2005; Wehner 2007) e a experiência recente sugere que a oportunidade de o parlamento fiscalizar o orçamento nacional ficou muito valorizada, mesmo que a utilização generalizada de relatórios do PBO pelos parlamentares ainda seja modesta (Straussman & Renoni 2009). Como muitas das unidades orçamentais independentes são recentes, são poucas as provas empíricas quanto ao seu grau de influência no desempenho económico e fiscal.
A.1.4 Globalização e GFM
A interdependência tem sido sempre uma realidade da atividade económica e do comércio internacional. A "globalização" implica uma redução particularmente rápida da distância económica e aumento da interdependência e, logo, dificuldades especiais na gestão do processo e suas implicações.
A atual onda de globalização tem sido particularmente desigual, com enormes benefícios mas também custos significativos, e a distribuição de benefícios entre países e grupos dentro dos países tem divergido da distribuição de custos. Além do mais, a globalização é um canal de dois sentidos, tornando mais fácil a transmissão das alterações, tanto positivas como negativas, incluindo o "contágio" de crises financeiras.
Relativamente à GFP, a globalização implica um entrave "positivo" à capacidade dos governos para sustentar défices fiscais persistentes e estruturais e um entrave "negativo" à implementação das suas políticas sociais independentes e objetivos redistributivos.
A globalização também acarreta profundas implicações para a GFP:
por força da restrição ao aumento das taxas dos impostos e ao acréscimo de despesas, a eficiência da administração tributária, a boa gestão das despesas e um programa de investimento público mais rigoroso tornam-se particularmente importantes;
face à importância da transparência e da responsabilização nas atividades transfronteiras, é fundamental adotar e implementar de forma credível normas padrão de orçamentação, contabilidade, reporte e auditoria;
os riscos financeiros têm aumentado devido à integração dos mercados financeiros internacionais, que geram fluxos transfronteiriços maiores e mais voláteis e que podem obrigar os governos a intervir com vista a apoiar o seu sistema financeiro;
há quem argumente que estas tendências reduziram a importância da ideologia política, sendo as eleições cada vez mais decididas em função da competência económica do governante no poder e da integração bem-sucedida de um país nas estruturas do mercado global.
A globalização também está a ter um enorme impacto nos legisladores e nas legislaturas. Todas as políticas podem ser locais mas, agora, é imperativo que os parlamentares considerem questões globais. A globalização está também a mudar os elos entre os cidadãos e seus representantes, com os cidadãos geralmente mais informados por intermédio da propagação da partilha de informações que, por seu turno, está a aumentar as exigências sobre os representantes eleitos.
Como instrumentos de um estado bem governado, a administração fiscal e a gestão das despesas públicas nunca devem ser consideradas isoladamente, mas devem visar a execução das políticas governamentais e inserirem-se num quadro coerente de decisões que afetam a economia como um todo.
A.2.1 Elos entre os objetivos da política geral e a gestão fiscal e da despesa
A GFP não é o mesmo que política de finanças públicas. Esta última tem por enfoque "o que" deve ser feito (por exemplo, qual deve ser o nível de despesas públicas?) e a primeira tem por enfoque "o modo como" deve ser feito (por exemplo, como conseguir o nível desejado de finanças públicas?). Assim, a GFP pode ser analisada separadamente, independentemente das escolhas políticas do país, mas é fulcral para a consecução dos objetivos de finanças públicas.
Os três principais objetivos das políticas são o crescimento económico, estabilidade financeira e equidade – algumas vezes integrada na meta de "crescimento sustentável e inclusivo". Na prossecução destes objetivos, é necessário reunir vários tipos de políticas – política cambial e política comercial, política monetária, política fiscal e várias políticas setoriais – num pacote coerente de políticas, consistente simultaneamente com as metas e os recursos disponíveis.
Em particular, para se estabelecer uma ligação entre gestão das finanças públicas e os objetivos das políticas é necessário:
consistência entre o orçamento e as políticas do governo – o orçamento é o principal documento de política do governo – as "prioridades" governamentais devem ser sustentadas e acompanhadas de afetações orçamentais;
realismo, com programas de despesas viáveis e exequíveis;
estabilidade, a partir de uma visão e orientação de médio prazo;
abertura e clareza de critérios e de processos de escolha de despesas;
seletividade a partir de um mecanismo institucional adequado para filtrar questões menores e focalizar a atenção dos formuladores de políticas nas grandes questões da receita e da despesa; e
comunicações para assegurar uma boa compreensão do orçamento e das políticas que adota para sustentar a sua aprovação e subsequente execução.
A política do governo tem de ter por base uma visão de longo prazo do desenvolvimento, sobretudo nos países de baixo rendimento que precisam de escapar à armadilha do equilíbrio de baixo nível. Estagnação é diferente de estabilidade. È uma política que tem de ser partilhada e acordada entre os ramos executivo e legislativo do governo; comunicada eficazmente à população em geral; e articulada em estratégias para os setores principais (incluindo tanto os papéis do governo como do setor privado em cada setor) que possam guiar as decisões de investimento e do orçamento de forma coerente com a visão geral.