Direito de Ir e Vir Versus Direito de Reunião: Uso da Força Policial - Revista Interesse Nacional
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Ano 9 - número 35	Outubro - Dezembro 2016	por Alvaro Batista Camilo
Alvaro Batista Camilo, o coronel Camilo, é deputado estadual por São Paulo. Anteriormente, foi vereador na Câmara Municipal de São Paulo e comandante-geral da Polícia Militar de São Paulo de 2009 a 2012.	Imprimir
Direito de Ir e Vir Versus Direito de Reunião: Uso da Força Policial	O Brasil é uma democracia recente e ainda está aprendendo a ser democrático. Passamos de um regime militar forte, disciplinado, de ordem, no qual os deveres, às vezes, sobrepunham-se aos direitos, para um regime democrático distorcido, no qual todos acham que podem tudo, que têm direitos sem deveres, que têm liberdade sem responsabilidade, no qual os direitos estão se sobrepondo, em muito, aos deveres, sendo estes praticamente esquecidos em determinadas situações. Abordo, aqui, as manifestações sob o ponto de vista dos direitos fundamentais de ir e vir e de reunião, e como deveria se portar o Estado, no uso da força, na garantia desses direitos.
Como democracia recente, o Brasil ainda tem muito o que aprender realmente para depois estabelecer um convívio social no qual sejam garantidos os direitos individuais e, ao mesmo tempo, respeitados os direitos de toda a coletividade, de forma harmônica.
É imprescindível que se estude o momento histórico vivido nas últimas décadas, em que ocorreram grandes mudanças na sociedade brasileira, principalmente no que diz respeito aos direitos fundamentais. Vivemos, hoje, uma carência muito grande de internalização de valores éticos e morais, de respeito ao próximo, de respeito aos professores e, acima de tudo, aos nossos pais e irmãos. É fundamental lembrar que o direito de um acaba quando começa o do outro. Eu não posso achar que tenho mais direitos que a outra pessoa, sem ter a consciência de que necessito viver em um ambiente de respeito mútuo.
Quando o Brasil saiu desse regime forte que vivia, que possuía restrições de direitos e de liberdades individuais (sem se avaliar o mérito se foram necessárias ou não) foram perdidas regras básicas de convivência. O individual passou a ter importância exa-cer-ba-da, sobrepondo-se ao coletivo, em algumas situações. Tal mudança também sofreu forte influência do crescimento geométrico dos meios de comunicação pelo avanço da tecnologia e sua acessibilidade pela maioria da população.
As pessoas ansiavam por liberdade, tolhida pelo regime militar e, quando este se mostrou presente, agiram – e assim o fizeram nas manifestações recentes – como se ela não tivesse mais limite. Qualquer regra passou a ser encarada e/ou taxada como autoritária ou como um resquício do regime militar, e as regras básicas de convivência passaram a ser desrespeitadas, como o respeito aos idosos, às autoridades, ao bem público.
Abordo neste texto as manifestações sob o ponto de vista dos direitos fundamentais de ir e vir, de reunião e como deveria se portar o Estado, no uso da força para a garantia desses direitos.
É preciso mostrar a dificuldade da tomada de decisão em situações de conflito de direitos fundamentais, mas deixando claro que não há prevalência de um ou de outro, mas um limite para se defender um ou outro direito, em casos específicos.
As questões que se pretende responder são: até que ponto é legal o uso da força policial nas manifestações? Qual direito fundamental deve prevalecer? Qual direito o Estado, por meio de sua polícia, deve defender e quando? E qual o limite de um e de outro?
Para tanto, inicia-se pela elucidação dos conceitos de ir e vir, de reunião e de manifestação, todos direitos fundamentais previstos na Carta Magna Brasileira e consideram-se comentários de alguns autores a respeito desses direitos. Passa-se ao estudo das manifestações, mormente as acontecidas de junho de 2013 até os dias atuais, motivo de acaloradas discussões sobre esses direitos fundamentais, e, por fim, analisa-se a ação da força policial na garantia desses direitos durante essas manifestações.
O direito de ir ie vir
O direito de ir e vir, que garante a todos a livre locomoção ou circulação, é capitulado na Carta Magna, no Título II – Dos Direitos e Garantias Fundamentais, em seu Capítulo I – Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, no artigo 5º, inciso XV. In verbis:
"XV – é livre a locomoção no território nacional em tempo de paz, podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer ou dele sair com seus bens."
A preocupação com a liberdade de locomoção é muito antiga no mundo, tendo suas primeiras normalizações inseridas na Magna Carta da Inglaterra, de 1215, que concediam aos comerciantes ou a qualquer pessoa livre a liberdade de sair e entrar na Inglaterra, para nela residir e a percorrer, tanto por terra como por mar, ressalvadas as situações de guerra1.
Como direito fundamental, também foi motivo de previsão a liberdade de locomoção na Declaração Universal dos Direitos Humanos, adotada e proclamada pela Resolução 217 das Nações Unidas, em 1948, assinada pelo Brasil no mesmo ano. É previsto que toda pessoa tem o direito à liberdade de locomoção e residência dentro das fronteiras de cada Estado e o direito de deixar qualquer país, inclusive o próprio, e a este regressar.2
Para Norberto Bobbio, o direito de ir e vir pertence ao grupo dos "diretos de primeira geração", do qual também fazem parte os direitos à vida, à dignidade humana, à segurança, à liberdade de manifestação do pensamento, à liberdade de consciência, de crença, de associação e de reunião.3
Da mesma forma, o jurista José Afonso da Silva ensina que o "direito à circulação é manifestação característica da liberdade de locomoção: direito de ir, vir, ficar, parar, estacionar. O direito de circulação (ou liberdade de circulação) consiste na faculdade de deslocar-se de um ponto para outro pela via pública ou afetada ao uso público. Em tal caso, a utilização da via 'não constituirá uma mera possibilidade, mas um poder legal exercitável erga omnes'"4.
Resta claro que o direito de ir e vir está consagrado, de longo tempo, no mundo e na sociedade brasileira, tanto que mereceu lugar de destaque em nossa na Carta Magna.
Os direitos à reunião e à manifestação em local público também estão previstos na Constituição Federal, como direitos fundamentais, conforme expressa o já citado artigo 5o, inciso XVI:
Pode-se agregar, embora não seja prescindível por estar implícito, que nas reuniões pode-se usar a liberdade de expressão, também prevista em nossa Carta Magna, em seu inciso IV: "é livre a manifestação do pensamento, sendo vedado o anonimato", e no XI: "é livre a expressão da atividade intelectual, artística, científica e de comunicação, independentemente de censura ou licença".
Assim como o direito fundamental de ir e vir, os direitos de reunião e manifestação já estão consagrados nas normas internacionais há muito tempo. Considerado um direito fundamental à democracia, já era um direito social consagrado nas constituições desde o início do século XIX, entre as quais podemos citar a Constituição Alemã de 1919 (de Weimar) e a Constituição do México, de 1917.
No Brasil, a primeira Constituição a prever os direitos sociais e trabalhistas foi a de 1934, editada por Getúlio Vargas, e, desde então, em todas as Constituições até a Constituição Cidadã de 1988, o direito de reunir-se e manifestar-se resta garantido.
A limitação dos direitos fundamentais
Inicialmente, cabe salientar que nenhum direito é absoluto, como já afirmaram notáveis juristas e reafirmou o atual ministro da Justiça, Alexandre de Moraes, em uma entrevista à Folha de S. Paulo.5 Todos os direitos têm como limite natural o direito do outro.
Assim, o direito à manifestação também tem limites, previstos na própria Carta Magna Brasileira, que expressa em seu artigo 5o, nos incisos V, XVI e XVII:
"IV – é livre a manifestação do pensamento, sendo vedado o anonimato."
"XVII – é plena a liberdade de associação para fins lícitos, vedada a de caráter paramilitar."
O próprio artigo 5º, que prevê o direito de manifestação, estabelece limites para esse direito, condicionando-o à identificação do autor, a fins pacíficos e vedando o caráter paramilitar. Depreende-se que os direitos fundamentais não são amplos e irrestritos, sendo que sua efetividade está diretamente vinculada à observação de condições, visando ao equilíbrio com os demais direitos existentes no ordenamento jurídico.6
O mesmo se pode afirmar, no que diz respeito ao direito de ir e vir. Este também tem limites e tais restrições se iniciam na legislação brasileira, pelo próprio texto constitucional, como é o caso do Estado de Sítio (art. 136, CF). Podemos citar também a restrição à entrada de estrangeiros sem a devida documentação e o pedágio, que tem respaldo legal no art. 68 do Código Civil Brasileiro.
Como bem ponderam Sebastião Tavares de Lima e Diógenes Gasparini: "Em verdade, não há 'direito absoluto', ou exercício ilimitado de direito, no contexto social. Com efeito, o grupo, a grei, a sociedade, já ao nascer, gera, ipso facto, o seu próprio interesse, que transcende o 'querer' de cada indivíduo: é o 'interesse coletivo', o 'interesse social', o 'interesse público', que, em última análise, é o interesse comum aos membros da societas; e é por ser comum que se superpõe ao interesse individual".7
As manifestações a partir de 2013
As manifestações voltaram com mais intensidade a partir de 1984, com a saída dos militares do poder no Brasil e a assunção de governos civis. Elas ganharam mais força com a edição da nova Constituição Cidadã de 1988 e, desde então, têm sido um importante recurso ao exercício da cidadania muito utilizado no Brasil.
Pacíficas na maioria das ocorrências até junho de 2013, as manifestações começaram a se tornar violentas, preocupantes e a ameaçar a democracia, por terem agregado um potencial violento, com o surgimento dos black blocs8, que se fizeram presentes, inclusive, nesses últimos encontros, na Avenida Paulista, onde milhares de pessoas têm se reunido para se manifestar.
Num grande contexto, tudo teve início no protesto do Movimento Passe Livre contra o aumento de R$ 0,20 (20 centavos) na tarifa de ônibus na capital de São Paulo, mas em pouco tempo se alastrou e começou a mobilizar o povo brasileiro, indignado com os desmandos que aconteciam na área federal, com os políticos, com a corrupção. No começo, formada por estudantes ou movimentos sociais, os eventos começaram a atrair toda a sociedade para as ruas.
Responsável por garantir a segurança no Estado e nas manifestações, a polícia de São Paulo, em especial a Polícia Militar, passou a ser muito criticada pela imprensa em geral em razão da permissividade com que vinha atuando nas manifestações, que deixavam rastro de destruição a cada evento. Até que no dia 13 de junho de 2013 a situação se inverteu, e a polícia em São Paulo fez forte repressão e prendeu mais de 240 pessoas e, em alguns locais, houve excesso no uso da força.9
Essa ação da polícia, considerada por muitos como excessiva, causou um efeito imediato nas manifestações seguintes, que passaram a ter números cada vez maiores, chegando a reunir milhares de pessoas nas ruas pelo Brasil.
A partir daí surge com mais intensidade a ação dos black blocs e outros grupos dos movimentos sociais, igualmente anarquistas e violentos, com crescente aumento da violência contra o patrimônio, especialmente lojas que eram depredadas e ônibus queimados.10
A ação dos black blocs tomou conta das manifestações, como bem escreveu Erthal "o black bloc apropriou-se de tal forma dos atos públicos que afastou das manifestações o cidadão comum, verdadeira força de um movimento popular".11
Nesse momento, houve um dos maiores erros estratégicos dos governantes de São Paulo: estado e prefeitura recuam e cedem na questão da tarifa12, retirando o aumento de 20 centavos na tarifa, numa clara demonstração de fragilidade, deixando, erroneamente, a mensagem para os manifestantes e para todos os movimentos sociais que, se quisessem ver suas reivindicações atendidas, deveriam usar a violência.13
Desde então, perdeu-se, na opinião do autor, os limites da razoabilidade nas agressões ao direito de ir e vir, por parte dos manifestantes que, ora movidos pela falsa ideia de que podem tudo para defender suas reivindicações – inclusive fechando vias e locais públicos e prejudicando outros –, ora entendendo que se as mesmas reivindicações não fossem atendidas, poderiam usar a violência contra o patrimônio público ou privado, para se fazer ouvir.
Assim, passa-se a assistir, com certa frequência, à interdição de vias por meia dúzia de manifestantes que, se escudando no direito de reunião e manifestação, agem muitas vezes por interesses menores e prejudicam todos os demais cidadãos, que ficam cerceados no seu direito de ir e vir. Sendo a polícia, mais uma vez, cobrada veementemente pela sociedade.14
O uso da força nas manifestações
A polícia é o sustentáculo da democracia, com quem sempre anda de mãos dadas, pois não há garantia dos direitos fundamentais se não houver uma polícia para fazer a proteção desses direitos. Ou seja, também é a polícia parte importante e fundamental na segurança pública.
A Segurança Pública é um dever do Estado, previsto na Constituição Federal Brasileira. Cabe à Polícia Militar a competência de preservar a ordem pública, por meio do policiamento ostensivo, conforme expresso no artigo 144:
§ 5o Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública."
Na preservação da ordem pública, a Polícia Militar é chamada a atuar nas manifestações com dois objetivos principais: garantir o direito e a segurança dos manifestantes e também garantir o direito e a segurança dos demais cidadãos, e, em tudo, manter a referida ordem pública.
Quando essa ordem é quebrada, deve aquela força policial tomar todas as medidas para restabelecê-la, empregando a força necessária e moderadamente para que isso ocorra. Assim, vê-se a instituição policial com o dever de garantir os direitos fundamentais: o de ir e vir e o de reunião e manifestação.
Nos eventos em que os manifestantes se excedam no direito de reunião e de manifestação, a polícia deve, sim, agir. Ela deve avaliar cada situação, como bem disse a advogada Cristiane Félix: "A prevalência de um sobre o outro se dá apenas no caso concreto, mediante ponderação. Todas as situações de conflito só serão resolvidas em se estabelecendo limitações de um direito fundamental em prol de outro, o que apenas poderá ser feito diante das circunstâncias do fato em questão".15
Nessas situações, a polícia deverá, avaliado o caso, se utilizar de princípios consagrados em nosso direito, tanto dos norteadores da segurança pública, quando dos que regem o direito administrativo.
O primeiro princípio que se deve avaliar é o da liberdade, interferindo o mínimo possível na situação. Por esse princípio tudo que não é proibido é permitido, conforme prevê a Constituição Federal, de acordo com o art. 5º, inciso II, "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei". Assim, a polícia deve permitir a liberdade de reunião, de expressão, de manifestação e de ir e vir.
O segundo princípio é o da legalidade, norteando suas ações pelas leis vigentes e, principalmente, pelo mesmo art. 5º, inciso II, da Constituição Federal. É intimamente ligado ao princípio da liberdade, como cita a advogada Luciana Pereira: "Podemos dizer que o princípio da legalidade é uma verdadeira garantia constitucional. Através deste princípio, procura-se proteger os indivíduos contra os arbítrios cometidos pelo Estado e até mesmo contra os arbítrios cometidos por outros particulares. Assim, os indivíduos têm ampla liberdade para fazerem o que quiserem, desde que não seja um ato, um comportamento ou uma atividade proibida por lei".16
O terceiro é o princípio da razoabilidade, momento em que se avalia qual dos direitos é mais razoável que se prevaleça, levando-se em conta o interesse coletivo, como ensina Fernanda Leal: "A razoabilidade aparece como elemento norteador da Administração, orientando o seu agente à conduta que melhor atenda à finalidade da lei e aos interesses públicos de acordo com a conveniência e a oportunidade, núcleo do ato".17
Por fim, pode chegar o momento em que a polícia se vê na necessidade de empregar a força para restabelecer a ordem, para garantir a segurança pública ou para garantir algum direito que esteja sendo agredido e deva ser protegido naquele momento, sob sua avalição. Nesse momento, deve a polícia utilizar o princípio da proporcionalidade, que visa evitar o excesso.
Segundo Sarmento, a "proporcionalidade transmite ideia de harmonia, justa medida, coerência, meio condizente com a finalidade a que se propõe".18 Desta forma, a polícia deve, nesse caso da necessidade de intervenção, utilizar os meios necessários e na medida para o fim proposto, nada mais que isso.
Importante destacar que, antes de agir, deve primeiramente a Polícia Militar avaliar se não existe outra forma de preservar os direitos, seja desviando o trânsito, seja definindo faixas de rolamento para interdição ou outras ações nesse sentido. Após, não se conseguindo um meio alternativo que garanta todos os direitos envolvidos, deve a força policial, diretamente ou por meio de um interlocutor, tentar negociar com os manifestantes para demovê-los de continuar a interferir no direito de ir e vir e, só posteriormente a isso, agir.
Definitivamente, os direitos, mesmos os fundamentais, não são absolutos. Vale a máxima popular que serve como limite natural de todos os direitos: "o meu direito acaba onde começa o do outro", ou seja, os limites se encontram estabelecidos no próprio direito.
Verifica-se quão difícil é a ação policial, que já tem todos a seus percalços do dia a dia, em atuar para garantir a ordem quando acontece o conflito de direitos e, mais ainda, quando os direitos em conflito são direitos fundamentais. Nas manifestações que interrompem importantes vias de uma cidade, há sempre direitos que devem ser garantidos, entre eles o de ir e vir e o de reunião e manifestação.
Deixo claro que o uso da força policial nas manifestações é plenamente legal, pois, constitucionalmente, cabe à polícia o dever de garantir os direitos de manifestação e locomoção, bem como o de preservar a ordem pública e de garantir a segurança de todos, manifestantes ou não. Fato é que a instituição tem sido constantemente cobrada pela imprensa quando deixa de agir.
Importante também destacar que não há hierarquia entre os direitos fundamentais envolvidos e todos devem ser igualmente protegidos. Contudo, não há direito absoluto, nem que sejam direitos fundamentais. E, quando há conflitos entre esses interesses, cabe ao estado, após esgotadas as tentativas de negociação e norteado pelos princípios da liberdade, legalidade, razoabilidade e proporcionalidade, impor limites, por meio de sua polícia, em um dos direitos, preferencialmente de maneira parcial e finita, visando única e exclusivamente garantir o outro direito fundamental, observando sempre o interesse público, social, coletivo, ou seja, o interesse comum.
Em outras palavras, caberá à polícia agir sempre com serenidade e usando o bom senso nas decisões, para levar a bom termo a preservação da ordem pública e a garantia da segurança pública. Sempre haverá, também, uma intervenção quando ocorre a quebra da ordem, como foi o caso registrado no Largo da Batata, em Pinheiros, em setembro de 2016, quando uma manifestação que transcorria pacífica e ordeira terminou com infelizes e injustificáveis cenas de violência e vandalismo.
Em razão do excesso de pessoas, o Metrô chegou a baixar a porta da estação. A PM foi chamada para garantir a segurança dos cidadãos que estavam ali. Está sendo muito comum nessas últimas manifestações o pessoal se reunir e, durante o trajeto ou ao final da manifestação, depredar patrimônio público e privado. E, queiram ou não, a polícia tem que intervir nesses momentos. Se houver abusos, deverão ser apurados.
O que não se pode é dar um salvo conduto a baderneiros para que façam o que quiserem na cidade, interditem vias, queimem pneus, depredem bancos, estações de transporte público, viaturas policiais etc.
Nem aqui, nem em lugar algum no mundo isso é permitido pelas autoridades constituídas. Senão, teremos a instalação da anarquia. A polícia continuará intervindo nesses casos, com certeza.
Magna Charta Libertatum, assinada em 1215 pelo Rei João, também conhecido como João Sem-Terra.
Declaração Universal dos Direitos Humanos, editada pela ONU em 1948.
3. Luíza Dias Cassales é desembargadora do TRF, da 4ª Região.
Roger Moko Yabiku é advogado, jornalista e professor universitário.
Alexandre de Moraes é advogado constitucionalista e ministro da Justiça do Brasil.6. Luíza Dias Cassales é desembargadora do TRF, da 4ª Região.7.
Luíza Dias Cassales é desembargadora do TRF, da 4ª Região.
Black blocs são grupos que se caracterizam por usar roupas negras e máscaras no rosto e serem violentos.
Em dia de maior repressão da PM, ato em SP termina com jornalistas feridos e mais de 240 detidos. UOL Notícias Cotidiano, 13 de junho de 2013.10.
Protestos se espalham e reúnem mais de 250 mil; grupos invadem Congresso, sede do governo do Paraná e Alerj, UOL Notícias Cotidiano, 17 de junho de 2013.
João Marcelo Erthal é jornalista, consultor de comunicação e escreve para a Revista Veja.
Estado de S. Paulo: Haddad e Alckmin anunciam redução de tarifas do transporte público em SP, 19 de junho de 2013.13.
Então é no grito? Revista Veja. Edição 2328, 03 de junho de 2013.
Ordem nas manifestações. O Estado de S. Paulo. Editorial.
Cristiane Félix é advogada e escreve sobre direito para o jornal Tribuna da Bahia.16.
Luciana Freitas Pereira é advogada e escreve para o site direitonet.com.br.17.
Fernanda Rabelo Oliveira Leal é advogada. Graduada em Direito pela Universidade Estadual de Montes Claros/MG.18.
Daniel Antônio de Moraes Sarmento é um jurista brasileiro. Foi procurador da Fazenda Nacional e procurador da República.
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