UM ESTUDO ECONÔMICO DA VIABILIDADE DOS PAGAMENTOS POR SERVIÇOS AMBIENTAIS E REDD COMO FERRAMENTA DE DESENVOLVIMENTO - PDF
UM ESTUDO ECONÔMICO DA VIABILIDADE DOS PAGAMENTOS POR SERVIÇOS AMBIENTAIS E REDD COMO FERRAMENTA DE DESENVOLVIMENTO
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Pedro Henrique da Conceição Beretta
1 SÉRIES WORKING PAPER BNDES/ANPEC PROGRAMA DE FOMENTO À PESQUISA EM DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO - PDE UM ESTUDO ECONÔMICO DA VIABILIDADE DOS PAGAMENTOS POR SERVIÇOS AMBIENTAIS E REDD COMO FERRAMENTA DE DESENVOLVIMENTO Daryl William Brown 1 Sabrina Macedo Moran 2 Henrique Tomé da Costa Mata 3 Working Paper n o. 13 BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL Avenida República do Chile, 100 Centro Rio de Janeiro, RJ ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS CENTROS DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA Rua Tiradentes, 17 Ingá Niterói, RJ Junho/2011 Esse paper foi financiado com recursos do Fundo de Estruturação de Projetos (FEP) do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Por meio desse fundo o BNDES financia, na modalidade não-reembolsável, a execução de pesquisas científicas, sempre consoante ao seu objetivo de fomento a projetos de pesquisa voltados para a ampliação do conhecimento científico sobre o processo de desenvolvimento econômico e social. Para maiores informações sobre essa modalidade de financiamento, acesse o site _Fundos/fep.html. O conteúdo do paper é de exclusiva responsabilidade do(s) autore(s), não refletindo necessariamente, a opinião do BNDES e/ou da ANPEC. 1 Mestrando em Economia pela Faculdade de Ciências Econômicas CME/UFBA. 2 MS em Engenharia Civil pela Stanford University e Consultora Ambiental. 3 Doutor em Economia Aplicada e Professor do Curso de Mestrado em Economia da UFBA. Fone: (71) ,
2 Um estudo econômico da viabilidade dos pagamentos por serviços ambientais e REDD como ferramenta de desenvolvimento Daryl William Brown, Sabrina Macedo Moran e Henrique Tomé da Costa Mata Série Working Paper BNDES/ANPEC No 13 Julho/2011 RESUMO Pagamentos por Serviços Ambientais (PSA), especificamente os de Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação (REDD) oferecem um incentivo financeiro para a preservação de remanescentes florestais brasileiros e o financiamento com fins de preservação da floresta em si, além da geração de um fluxo positivo de renda capaz de estimular o desenvolvimento sustentável de economias locais. Esta reflexão é particularmente importante para a estabilidade e o desenvolvimento sustentável da Região Amazônica. Este artigo visa atender a dois propósitos: analisar os métodos de otimização dos pagamentos por serviços ambientais disponíveis na literatura e fornecer subsídios alternativos nesta direção; e, estabelecer os padrões de engajamento das comunidades locais para assegurar o sucesso desses mecanismos de pagamentos em termos de desenvolvimento econômico. Palavras-chave: REDD, PSA, Sustentabilidade, Meio Ambiente, Região Amazônica. ABSTRACT Payments for Environmental Services (PES), and specifically Reducing Emissions from Deforestation and Degradation (REDD), offer a financial incentive to preserve remaining Brazilian forests, actual financing for forest preservation, and generation of positive income capable of stimulating sustainable development in local economies. This reflection is particularly important for stability and sustainable development in the Amazon Region. This article attempts to achieve two objectives: to analyze the optimization methods available in literature for calculating payments for environmental services and offer alternative approaches, and to establish procedures for engaging local communities to ensure successful payment mechanisms in terms of economic development. Key-words: REDD, PES, Sustainability, Environment, Amazon
3 1. Introdução Pagamentos por Serviços Ambientais (PSA) oferecem um incentivo econômico para fomentar o uso dos serviços ambientais de uma maneira mais eficiente e sustentável. Os serviços e as amenidades essenciais do meio ambiente, que incluem funções hídricas, conservação da biodiversidade, seqüestro de carbono, entre muitas outras, sustentam a vida do homem e da sociedade, e especialmente, o contorno de muitas comunidades humildes que dependem deles. Entretanto, muitos destes benefícios diretos e indiretos vêm sendo degradados em intensidade muito maior que suas taxas de regeneração. Vale destacar, que os serviços ambientais tipicamente não geram nenhum tipo de renda imediata e assim, são subvalorizados na sociedade. PSA é um mecanismo de estímulo à geração de mercados relativos a fluxos de serviços, no qual, alguns agentes econômicos e sociais estejam dispostos a pagar pela manutenção de serviços ecológicos e ambientais, com a finalidade de garantir a persistência dos benefícios advindos destes serviços. O conceito da Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação (REDD), é assunto altamente discutido no momento, principalmente em relação aos países com muita área com cobertura de florestas tropicais; trata-se de um tipo de PSA baseado conceitualmente no mercado internacional de carbono que objetiva a preservação da floresta em pé, permitindo deste modo, a diversidade dos serviços ambientais através de pagamentos diretos aos proprietários para a conservação e preservação. Os detalhes da política de REDD ainda se encontram em negociação no âmbito da Convenção Quadro das Nações Unidas Sobre Mudanças do Clima (UNFCCC). Durante estas negociações se desenvolveu também o conceito de REDD+, ou seja, REDD-mais, que inclui as atividades de Preservação, Manejo Sustentável e o Aumento da capacidade de Estoque de Carbono Florestal. Estes pagamentos se destacam como forma de capacitar as pessoas de baixa renda a adquirirem algum benefício monetário com a conservação e a manutenção dos ecossistemas naturais que ocorrem em seus próprios entornos espaciais. No Brasil, isto se aplica principalmente às pessoas que residem na zona rural e que normalmente obtêm meios de subsistência da exploração de recursos naturais. Como se sabe, historicamente, os incentivos de curto prazo fomentam práticas não-sustentáveis na agricultura e na gestão das florestas. Pagamentos recebidos regularmente por serviços ambientais que resultam da preservação da floresta podem promover deste modo, o uso sustentável no longo prazo, conservando os recursos naturais, e fornecendo uma fonte regular de renda para assegurar a reprodução econômica e social da comunidade residente. Neste sentido, a compreensão e reflexão teórica sobre a concepção e determinação de montantes destes pagamentos podem servir de mecanismo eficaz para o aprimoramento do sistema de gestão de recursos naturais, especialmente, em se tratando de instrumentos de tomada de decisão que visem a inclusão social e ambiental de muitas comunidades rurais.
4 PSA também apresenta grande potencial de expansão de benefícios. Particularmente, no que diz respeito, aos projetos de REDD, oferecem muitos benefícios aos povos indígenas e comunidades tradicionais localizadas em áreas expressivas de cobertura florestal dentro da Região Amazônica. Os incentivos econômicos como PSA e REDD podem ser considerados como mecanismos potenciais de desenvolvimento da Região Amazônica, porém, há ainda necessidade de muitas práticas de sustentabilidade nesta direção e, também, o entendimento sobre os efeitos esperados destas práticas, o quadro jurídico e as implicações totais na vida real das pessoas. A idéia que está por trás do conceito de REDD se insere verdadeiramente na adoção de mecanismos internacionais que sirvam para estabilizar níveis de emissões globais de poluentes, já que grande parte dessas emissões é oriunda da destruição das florestas ainda existentes. Assim, os incentivos econômicos de valoração desses estoques de florestas como compensação pelo esforço global em reduzir os desmatamentos, teriam fortes efeitos na diminuição da intensidade de emissões globais. Com isso, um dado proprietário da floresta que manifeste preferência em preservá-la deverá ser assim compensado monetariamente por esta preferência revelada, transformando REDD numa importante opção de gestão ambiental e, fundamentalmente mercadológica, para a diminuição dos desmatamentos e a expansão da oferta de serviços ambientais adicionais. Porém, certas reflexões analíticas apontam restrições à soberania dos países com elevado estoque de florestas e potenciais em termos de inserção direta no esquema de contratos de PSA e REDD, pois se sugere como argumentação que, em vez da adoção desses mecanismos alternativos de mercados, se deve verificar a possibilidade de captação de fundos específicos para financiar a preservação das florestas. Por conseguinte, este trabalho se resume nos seguintes aspectos: 1) como determinar o mecanismo financeiro efetivo que forneça os benefícios desejáveis às comunidades tradicionais e proprietários de pequeno porte de ativos ambientais no âmbito da Região Amazônica; e, 2) como engajar as comunidades na governança e no desenvolvimento econômico sustentável da região em geral. Diante destas duas problematizações básicas, o artigo propõe como eixo geral, a análise das dimensões econômica, social e ambiental dos PSA e, em particular, os projetos baseados na REDD, especialmente aqueles implantados na Região Amazônica. Especificamente, o artigo visa analisar as categorias relevantes na determinação do valor monetário de REDD e PSA e certificar analítica e teoricamente a consistência de resultados já obtidos da implantação e implementação de alguns programas de PSA e REDD na Região Amazônica, entre outras Serviços Ambientais da Floresta
5 Projetos de PSA reconhecem como serviços ambientais, atividades ativas pelo destinatário do subsídio ou atividades passivas, considerando os processos ambientais sob controle destes destinatários. O proprietário ou usuário da terra (terreno) prestando o serviço ambiental, aceita limitar ou diversificar suas atividades produtivas em troca de um benefício econômico agregado, e assim, o mecanismo do PSA combina os interesses do proprietário com os das entidades beneficiadores de serviços. As duas instituições se aproveitam desse mecanismo enquanto apóiam e protegem o ecossistema. Nas localidades onde os projetos já tenham sido instalados, foram considerados serviços ambientais, a mitigação ou o seqüestro de gases de efeito estufa, o fomento de serviços hídricos, o valor cênico da natureza e a preservação da biodiversidade (WUNDER, 2005), (SÁNCHEZ-AZOFEIFA, PFAFF, et al., 2007). No contexto do programa de PSA brasileiro, Proambiente ( ), os serviços ambientais foram expandidos para incluírem também a redução ou prevenção do desmatamento e a conservação de solos (HALL, 2008). De acordo com o Projeto de Lei que institui a Política Nacional dos Serviços Ambientais, serviços ambientais são aqueles atribuídos ao meio ambiente e que resultem em condições adequadas à qualidade de vida, constituindo as seguintes modalidades : a) Serviços de aprovisionamento: serviços que resultam em bens ou produtos ambientais com valor econômico, obtidos diretamente pelo uso e manejo sustentável dos ecossistemas; b) Serviços de suporte e regulação: serviços que mantêm os processos ecossistêmicos e as condições dos recursos ambientais naturais, de modo a garantir a integridade de seus atributos para as gerações presentes e futuras; c) Serviços culturais: serviços associados aos valores e manifestações da cultura humana, derivados da preservação ou conservação dos recursos naturais (PORTAL DO CONGRESSO NACIONAL) Padrão de Desmatamento Na busca de soluções para controlar a taxa do desmatamento na Região de Amazônia, é importante compreender os padrões de desmatamento nesta região. Existem várias causas de desmatamento, como por exemplo, a criação de gado e a agricultura, e estas causas não têm foco somente na extração da madeira. Deste modo, na Figura 1 são apresentadas as principais causas do desmatamento da Floresta Amazônica no Brasil, entre 2000 e Historicamente, uma grande porção do desmatamento no Brasil pode ser atribuída à supressão da vegetação para o abrigo do pasto, além de interesses comerciais e especulativos, políticas ineficientes do governo, projetos inadequados do Banco Mundial e a exploração comercial de recursos florestais. O desmatamento no Brasil está correlacionado à dinâmica da economia nacional: o declínio no desmatamento entre 1988 e 1991, por exemplo, correspondeu ao slowdown
6 econômico neste período e o aumento expressivo entre 1993 e 1998 correspondeu também ao crescimento econômico registrado naquele período. Figura 1. Padrões de desmatamento na Região Amazônica do Brasil, Porção da terra desmatada e convertida para cultivos extensivos: Anos 1980 s: 80%; Anos 1990 s: 60% Fonte: BUTLER, Outros, incluem incêndios, urbanização, construção de estradas e barragens 2 Corte de madeira geralmente resulta em degradação em vez de desmatamento, mas é regra geral, seguido por desmatamento para agricultura. A criação de gado tem sido desde a década 70, a maior causa para o desmatamento na região e essa atividade vem se mostrando cada vez mais lucrativa ao produtor, em razão da falta valoração real dos ativos, de melhoramentos na infraestrutura, de juros e de usos especulativos hedging, além de fatores associados a legislação de posse de terra. Este último instrumento é particularmente importante porque os empreendedores rurais somente podem obter um título de posse após o desmatamento e a criação de gado, de fato, em terreno limpo. E, por outro lado, o gado representa um investimento de baixo risco, comparado à cultivos permanentes, muitas vezes sujeitos à flutuação de preços, restrições fitossanitárias e intempéries de natureza diversa (BUTLER, 2010). Grande motivação ao desmatamento consiste das práticas de evasão de impostos. A estrutura dos impostos no Brasil permite que a renda gerada de terras melhoradas não considere os efeitos da tributação. Os altos subsídios para a agricultura fazem com que, o crédito para agricultura e criação de gado, por exemplo, sejam atividades futuras potencialmente lucrativas. Em qualquer cenário, o custo de oportunidade é o aspecto central no processo de avaliação dos incentivos à floresta (FEARNSIDE, 2005). A falta de regularidade em questões fundiárias no Brasil, principalmente no meio rural, implica em complicações dentro de áreas com floresta em pé, onde o próprio direito de propriedade ainda é mal definido. Em grande medida, os direitos de propriedade da terra nas áreas de florestas tropicais brasileiras, quando regularizadas, não são aplicados e nem fiscalizados (ANDERSEN, 1997). Tal como ocorrera com a região da Mata Atlântica, a ausência de direitos bem definidos ou o seu cumprimento nas áreas de Floresta Amazônica conduz para o uso excessivo dos recursos florestais, como uma categoria típica de recurso de acesso livre.
7 Propriedade de acesso livre é uma propriedade sem dono registrado, e o acesso não é restrito à nenhuma pessoa ou entidade. Esta característica do ativo ambiental, que neste caso é a floresta, leva à armadilha social da tragédia dos comuns, em que a demanda dos serviços é infinita para um recurso finito, resultando na sobre-exploração (HARDIN, 1968). Mesmo diante de direitos de propriedade sobre a floresta adequadamente definidos e respeitados, e que não se trata de caso corrente, o proprietário não consideraria os efeitos externos de preservação de seu ativo ambiental, nem as implicações intertemporais em relação às preferências de gerações futuras nesta matéria, no que, tenderia o proprietário à subvalorar a floresta em pé (ANDERSEN, 1997). Proprietários de pequeno porte, que representam a maioria das populações e comunidades na Região Amazônica, tipicamente não têm meios monetários para a adoção de métodos de sustentabilidade. A questão fundiária no Brasil será abordada na Seção 3, quando se aborda a análise na perspectiva qualitativa. Portanto, os projetos de PSA oferecem uma solução econômica e ambiental alternativa e viável neste sentido. Porém, é importante estabelecer para cada iniciativa uma técnica específica e clara, para determinar o valor esperado dos serviços ambientais. Assim, todas as partes estarão de acordo com as regras iniciais dos negócios e a expectativa de resultados esperados. 2. Mecanismos Financeiros - Modelos de Análise Este estudo focalizou na análise teórica dos mecanismos de pagamento ambiental para estimular o desenvolvimento econômico eqüitativo e minimizar os impactos da degradação das florestas - desenvolvimento sustentável. Os esquemas para determinar os pagamentos para serviços ambientais são assim descritos conforme a literatura geral: (1) uma avaliação financeira a partir de análise custo-benefício; (2) determinação do valor econômico dos benefícios sociais; (3) abordagem de fluxos de estoque - pagamento de dividendos provenientes de um fundo gerado com parte dos lucros da venda de créditos de carbono; (4) contratos de servidão, com benefícios tributários para o latifundiário ou estabelecimento. Neste sentido, o propósito desta seção é a determinação de meios de quantificar pagamentos por serviços ambientais, ou seja, a mensuração monetária compensatória por redução do desmatamento e degradação das florestas. Por suposição, o destinatário potencial do pagamento compensatório estará colhendo algum benefício marginal - ou evitando algum custo marginal, da degradação pelo qual ele é responsável a evitar, sejam as pessoas físicas ou a sociedade comunidade como um todo. Logo, qualquer diminuição dessa atividade terá um impacto reconhecível para todas as partes envolvidas. Portanto, a transferência dos subsídios, para ser efetiva, deve compensar o beneficiário numa quantidade igual ou superior ao seu custo de oportunidade - determinando um valor mínimo de pagamento. Caso o benefício do desmatamento seja menor que o custo, o pagamento será um mecanismo economicamente justificável. Este conceito é ilustrado graficamente na Figura 2, no contexto de serviços para a preservação de
8 recursos fluviais. A determinação final do pagamento entre estes dois extremos está sujeita às forças de mercado (ZHANG e RADSTAKE, 2009). Esses esquemas ilustrativos são analisados, tendo por base, parâmetros de processos de decisão sobre compensações e pagamentos realizados, que tinham por finalidade a conservação e a preservação ambiental na perspectiva do desenvolvimento sustentável. Figura 2 - A estrutura lógica de PSA Fonte: ZHANG e RADSTAKE (2009) 2.1. Avaliação Financeira no âmbito da relação Custo Benefício Pode-se calcular um mínimo para PSA através da análise de custo - benefício (C/B) do ponto de vista do fazendeiro ou do pequeno proprietário de terra na região. Com isso, gera-se uma soma de valor presente de todos os fluxos de caixa futuros resultantes do uso do terreno desmatado, incluindo a venda inicial da madeira, se for o caso, e cada atividade econômica nos anos seguintes. Como se sabe, existem muitas alternativas de uso da terra à disposição do proprietário, entre os quais, se supõe que ele se comportará como um indivíduo econômico racional no sentido da decisão de escolher a alternativa de uso de maior retorno de investimento, dadas suas preferências, seu acesso a crédito bancário, mão-de-obra e esforço disponíveis (muitas vezes, o número de membros da família capazes ao trabalho) (ANDERSEN, 1997). As estimativas de Andersen sobre o retorno financeiro de várias atividades sustentáveis e não-sustentáveis, são apresentadas na Erro! A origem da referência não foi encontrada.. Tabela 1 - Valor Presente Líquido e Usos Alternativos da Terra, em USD Métodos Alternativos VPL (1990) Pagamento mensal da Perpetuidade** Taxa de Juros: 2% 6% 2% 6% Métodos Típicos Não Sustentáveis Culturas anuais (4 anos) ,20 84,12 Pasto ,78-17,52
9 Extração de madeira Métodos Extensivos Sustentáveis Culturas anuais ,32 91,86 Pousio ou pasto ,14-12,48 Extração de madeira ,62 9,36 Métodos Intensivos Sustentáveis Culturas perenes ,10 297,60 Pasto ,96 22,38 Estração de madeira ,62 22,86 **Cálculo do autor, onde pagamento = VPL/taxa de juros. Andersen (1997) destaca que o valor presente da atividade agropecuária é negativo, pelo apoio governamental direto na forma de subsídios de impostos e de políticas de incentivos setoriais que estimulam a proliferação da atividade. Como se observou na Figura 1, a criação de gado contou com 65-70% dos desflorestamentos na Região Amazônica, a depender do período (BUTLER, 2010). Uma parcela de 20-25% foi convertida em agricultura de pequeno porte ou de pousio, outro de 5-10% foi usada para o desenvolvimento da agricultura de grande porte, e o restante, 2-3%, para a extração de madeira, entre outras atividades (INPE, 2010). Assim, a agricultura de grande porte, primariamente aquela baseada no cultivo de soja, embora seja também componente de desflorestamento, é sobrerepresentado no sisema de informação como fator de restrição ambiental fundamental, embora as atividades acima descritas variem entre 85-95% das causas do desmatamento, e mereçam, portanto, foco central em qualquer projeto de concervação - preservação das florestas (BUTLER, 2010). Levando isto em consideração, a meta de pagamentos por serviços ambientais deve se concentrar nos incentivos para uma mudança comportamental em relação a estas duas atividades: conversão de floresta nativa em atividades de pecuária e de culturas anuais de pequeno porte. O maior retorno por unidade de área vem de culturas perenes, como fruteiras, por exemplo, mas representam atividades produtivas agrárias fora da capacidade do pequeno proprietário, em razão de restrições de acesso à mão-de-obra - o tamanho das famílias e comunidades, a capacidade financeira em contratar serviços de terceiros, e condições de acesso ao crédito 6 para o investimento inicial necessário aos empreendimentos desta natureza. O acesso limitado à mão-de-obra é um complicador à adoção de métodos extensivos sustentáveis de culturas anuais e a falta de crédito impossibilita a exploração madeireira e agropecuária. A única opção restante é a adoção da agricultura anual de base nos métodos não sustentáveis, em operações de derrubada e queimada da floresta (ANDERSEN, 1997), (SCHNEIDER, 1995). 4 Lucro médio de madeira em tora dos nove meses até junho 2010 é de R$230.2/m 3 (IMAZON, 2010), a uma média calculada de intensidade de colheita de 2.32 m 3 /ha (ASNER, KNAPP, et al., 2005). 5 Fonte bibliográfica inválida especificada. 6 Tipicamente, as pessoas com maior probabilidade de ir para a fronteira e abrir novas terras são as com pouco capital físico e humano e poucas alternativas e enfrentam restrições ao seu acesso a crédito (SCHNEIDER, 1995).
10 Além desses fluxos, deverão também ser contemplados, os custos diretos para os proprietários latifundiários, incorridos da implantação do projeto de PSA, a exemplo de custos de manutenção e plantio de árvores e cumprimento de outras condições contratuais nesse processo. Para a obtenção do valor do pagamento, o valor presente desses custos deve ser ponderado pela área total de terras e parcelado a uma dada taxa de desconto, de forma a se obter, uma medida de pagamentos compensatórios. Desta forma, esses pagamentos estabelecem uma forma de renda confiável e igual ao rendimento estimado da terra, com a minimização dos riscos e incertezas que o proprietário da terra teria incorrido caso fizesse uso de suas terras para outras finalidades econômicas. O objetivo do projeto de PSA, neste sentido, consiste em incentivar o proprietário do ativo ambiental a aceitar um pagamento para manter ou aumentar o seu estoque de capital ambiental, e assim diminuir os riscos ambientais em adotar o exercício de qualquer outra atividade econômica alternativa (WUNDER, 2005). Deve-se levar em consideração, a concordância em aceitar o pagamento sem a intenção do beneficiário, em manter a floresta plantada ou preservada após o término do esquema PSA. Portanto, sem a continuidade do fluxo de pagamento, sem aplicação de uma regra de penalização pelo uso indevido, ou seja, sem um mecanismo de controle permanente, o projeto serviria tão-somente para adiar o inevitável, a expansão de danos ambientais a floresta. Em se tratando do programa brasileiro, o Proambiente, não se estabeleceu um mecanismo de financiamento para garantir a persistência do fluxo de pagamentos, o que resultou na distribuição dos benefícios de compensação por durante apenas dois anos, considerados (corretamente) pelos beneficiários, como únicos (HALL, 2008). Nos contextos em que os ganhos econômicos da degradação ambiental são limitados ou de variação temporária, como ocorreu no Brasil, o valor presente estimado pelo método de custo/benefício pode ser implantado por meio do estabelecimento de uma anuidade perpétua, em vez de uma anuidade comum ou de transferências pelo custo de manutenção, que cessaria somente nos casos de violabilidade de contratos. Dessa forma, se diminui o incentivo a desmatar pelo lado do proprietário, de forma que ele não perca a compensação dada pelos subsídios. O montante de pagamentos em perpetuidade é mostrado na Erro! A origem da referência não foi encontrada., com taxas de juros de 2% e 6% e o valor presente (VP) foi estimado em diferentes cenários de atividade, calculados em Andersen (1997). O pagamento é, assim, igual à relação entre o VP e a taxa de juros. Projetos de PSA foram implantados na China com a adoção de mecanismos fiscais e legais sem prazo definido. Regiões de Fujian, Guangdong, Jiangxi, e Zhejiang, por exemplo, instalaram projetos de preservação de bacias de água com base em pagamentos provenientes de comunidades a jusantes (tipicamente mais ricas) afetadas pela qualidade, às comunidades localizadas à montante (ZHANG, BENNETT, et al., 2009). A lógica de pagamentos centrou-se na distribuição de compensações às comunidades à montante, por perdas econômicas de produção agrícola, associadas às restrições de uso do solo dentro da bacia, e, em menor
11 grau, aos custos de preservação. A determinação do custo de oportunidade para quantificar o valor da transferência baseou-se na análise de custo - benefício durante períodos determinados, que neste caso foram contínuos no tempo. Esse tipo de pagamento estava associado a um componente ecológico de migração que ofereceu outros incentivos financeiros aos residentes de regiões ecologicamente frágeis, para mudarem na direção de regiões urbanas, e visou também a diminuição dos impactos ao meio ambiente, resultantes da pressão populacional residente (ZHANG, BENNETT, et al., 2009). A região de Hainan, na China, também instalou em 2006, o método de custobenefício em um sistema de compensação monetária para os municípios que incorreram em custos de preservação da biodiversidade na região do planalto. No início do projeto, adotou-se a taxa nacional de CNY 75,00 por unidade de área florestada (ha) provenientes do Fundo de Compensação do Ecossistema Florestal 7 do Governo Federal; o padrão mínimo de bem-estar para as áreas rurais foi estabelecido em Programa Nacional de Proteção das Florestas. Os pagamentos foram assim distribuídos a governos locais para transferências às comunidades designadas de municípios de pobreza pelo governo chinês. Para determinar pagamentos nas fases subseqüentes, pesquisas sobre o custo de comunidades já beneficiadas foram realizadas para a determinação do preço. Este novo sistema encontra-se já em debate, mas ainda não instalado (ZHANG, BENNETT, et al., 2009). Os projetos acima ilustrados focaram-se em subsidiar comportamentos de preservação do meio-ambiente, tornando-os menos custosos. O financiamento de pagamentos por serviços ambientais nas regiões chineses de Anhui, Jiangsu, e Liaoning, por exemplo, vem sendo realizado com cobranças recolhidas por governos locais por municípios responsáveis, quando a qualidade da água estiver abaixo de metas estabelecidas. Foram estabelecidas inicialmente, taxas por levantamentos e reavaliação periódicas. Os recursos são depositados em um fundo destinado ao financiamento de projetos de tratamento de água e outros serviços prestados (ZHANG, BENNETT, et al., 2009). Andersen (1997) elaborou mais dois níveis de análise para a quantificação dos impactos indiretos da degradação: do ponto de vista do governo federal e do planejador social mundial. Essa sofisticação, incorporando agentes além daqueles diretamente afetados, embora importante para a especificação do valor presente de alternativas de uso da floresta e os incentivos em jogo para os vários atores, não se faz necessária na quantificação dos pagamentos por serviços ambientais, na perspectiva do proprietário ou latifundiário, com o qual se ocupou nesta seção, uma vez que nem o governo, nem os planejadores sociais não entraram no cálculo analisado. Este tema será abordado na Seção A análise dos efeitos da Taxa de Desconto A análise de custo-benefício tem uma grande vantagem, devido a capacidade que tem em incorporar a variável tempo nos cálculos. Custos ambientais no futuro 7 Em inglês, Forestry Ecosystem Compensation Fund (FECF)
12 normalmente são considerados com menor peso do que um custo equivalente hoje. Sem descontar (ou equivalentemente descontar a uma taxa de desconto nula), um custo hoje, para uma pessoa e no futuro distante, para outra, é considerado equivalente. Mas, se se levar esta lógica ao extremo, mais cortes em consumo hoje, serão sempre justificados para aumentar o consumo de gerações futuras. A implicação de uma taxa de desconto nula resulta no empobrecimento da geração atual (OECD, 2006). Porém, o uso de uma taxa de desconto levanta outro problema, pois, com uma taxa de 4%, por exemplo, um custo de U$100,0 durante um ano no futuro é equivalente a um custo de aproximadamente U$96 hoje, mas se o mesmo custo for 100 anos no futuro, esse custo hoje será menos de dois dólares, diminuindo o custo futuro para próximo de zero, em casos de danos, o que o torna consistente com a noção de desenvolvimento sustentável (OECD, 2006). Para resolver esse tipo de problema, a OECD (2006) recomendou a utilização de algoritmos para estimar taxas de desconto decrescentes ao longo do tempo, baseadas na incerteza em relação às taxas de juros futuros e o estado geral da economia. Dentro dos propósitos dessa análise, foram utilizadas taxas de 2% e 6%, considerados níveis de escolha bastante provável por parte de um planejador social (ANDERSEN, 1997) Problemas potenciais na análise Custo-Benefício A análise desenvolvida neste trabalho teve foco no valor financeiro do fluxo de caixa, do ponto de vista do indivíduo, proprietário da terra. O método de Custo- Benefício (C-B) pode também ser usado para a avaliação de programas políticos, que em alguns países, como os Estados Unidos e a União Européia, usam na análise da viabilidade de implantação de projetos ambientais. Por vários motivos empíricos, tais como, a incorporação com fins de comparação, de alternativas, padrão de implantação de projetos e inclusão de variável tempo, além de ser considerado um modelo racional para a análise de medidas de decisão sobre ganhos e perdas associados a vários grupos sociais, o método de análise C-B é um instrumento muito importante para a análise dos impactos de políticas de desenvolvimento. Não obstante a importância deste método, existem dificuldades para a definição de valores financeiros e monetários a uma gama de indicadores qualitativos, a exemplo de custos e benefícios sociais, valor de opção e de existência, etc. Por isso, o método não é usado grosso modo na análise de alternativas políticas (OECD, 2006). O objeto do trabalho é a quantificação de pagamentos por serviços ambientais que o proprietário se dispõe aceitar em compensação ao uso alternativo do seu ativo ambiental, desconsiderando os benefícios sociais agregados à sociedade como um todo. Esse esquema de análise evita, a priori, dificuldades na quantificação de amenidades ambientais. Dentro da literatura atual, o valor de um pagamento é determinado através de negociações entre instituições integrantes ao contrato (FOREST TRENDS, 2008).
13 É duvidoso, porém, que um pagamento de serviços ambientais seja um mecanismo legítimo para evitar o desmatamento em dada área. Como se mostrou na Seção 1, entre outros motivos de compra da terra, ela pode ser frequentemente usada como hedge contra a inflação da moeda nacional ou instrumento financeiro com fins especulativos. Qualquer que seja essa motivação, um terreno com benfeitorias (inclusive o desmatamento, nesse caso) adquire um valor mercadológico maior, o que consolida os direitos dessa propriedade (FEARNSIDE, 2005). Se o pagamento não compensar ao proprietário, esse esquema de pagamento arrisca-se a enfraquecer o sistema de direito (WUNDER, 2005). Com estas considerações sobre algumas causas do desmatamento, o pagamento poderá se mostrar mais eficaz em evitar a degradação, enquanto minimizador dos custos para o financiador do projeto Avaliação do Valor Econômico e Benefícios Sociais O método de Valor Econômico Total (VET) determina o preço máximo de pagamento de um ativo ambiental por meio da quantificação dos benefícios econômicos numa perspectiva social (OECD, 2006). Uma vez que a maioria de serviços ambientais não é transacionada no mercado convencional, ou seja, não são precificados segundo leis de mercado, o VET permite a quantificação do valor desses serviços, nesses casos, visando o bem-estar social (DEFRA, 2007). Esse instrumento de análise pretende avaliar, em termos monetários, as preferências dos agentes econômicos por mudanças na qualidade ambiental através de observações de práticas de consumo, chamadas também de métodos de análise de preferências reveladas (ALTMANN, 2010). O não reconhecimento destes cálculos sobre o valor econômico de amenidades ambientais é uma das razões de falhas apontadas por Hall, no programa Proambiente (Hall, 2008) e, portanto, importante aspecto a determinar o pagamento por unidade de serviço esperado. A falta de reconhecimento federal legal sobre o valor ou o conceito de PSA tem limitado o estabelecimento de um projeto nacional na base do esquema de pagamento (HALL, 2008). Como se sabe, o VET é desagregado em seus componentes integrais, entre valores de uso e não-uso. O valor de uso divide-se em três componentes: valor de opção, uso direto e uso indireto. O valor de opção está associado ao uso futuro de certos atributos ambientais, como por exemplo, a extração futura de madeira, ou o uso potencial de certos categorias da biodiversidade. O valor de uso direto é normalmente gerado do sistema de produção e consumo direto, como a extração de recursos naturais de forma sustentável, ou o desenvolvimento produtivo e comercial do ecoturismo. E, o valor de uso indireto está regra geral, associado aos serviços gerados passivamente pelo ecossistema, como seus efeitos sobre a qualidade do ar, combate à erosão de solos, escoamento d água, etc. (DEFRA, 2007). O valor de não-uso consiste em um valor cultural ou social atribuído à existência do ativo ambiental sem que se tenha intenção hoje, de usá-lo. Esse valor é baseado numa combinação de motivos altruísticos, existenciais e de herança. O altruísmo é
14 baseado na disponibilidade do ecossistema para futuras gerações, e de forma similar, o valor associado a herança está é atribuído a um gradiente hereditário descendência familiar, por exemplo. A Erro! A origem da referência não foi encontrada. apresenta os componentes analíticos acima descritos sobre VET (DEFRA, 2007). Figura 1. Arcabouço de Valor Econômico Total (VET) Fonte: Defra (2007) O método de análise de preferências ambientais reveladas consiste da estimação de um valor atribuído pelo indivíduo a um ativo ambiental e os métodos mais utilizados na mensuração desse valor, são os seguintes: (a) o método de preços hedônicos, que interpreta o valor de uma característica topográfica através da diferença de preço entre terrenos com ou sem o atributo ambiental em análise; (b) o modelo de utilidade aleatória, que mede as escolhas individuais entre alternativas discretas para identificar aquelas de maior utilidade; e (c) o método de comportamento de evasão (averting behavior method), que soma todos os custos causados com a degradação de um dado fenômeno natural (DEFRA, 2007). A premissa básica do método de preços hedônicos reside no fato de que as características de certos ativos (terra, residência ou outro bem físico qualquer) estão implícitas ao preço daqueles ativos. Por exemplo, a qualidade do meio ambiente, como a qualidade do ar ou da água, ou a proximidade de uma estrada ou curso de água, influencia o preço desse ativo. Dessa forma, o modelo de preços hedônicos é útil para a quantificação do uso direto e indireto e esses valores determinados pelo mercado, são estimativas robustas, mas que, para uma avaliação adequada, os requerimentos de informação representam exigências fundamentais (KING e MAZZOTTA, 2000). O cálculo de utilidade aleatória é uma extensão do chamado método de custo de viagem, que faz uso da disposição marginal a pagar dos agentes para visitar dada região, servindo-se de proxy do valor de uso desse atrativo ambiental na região. Esse método amplia o modelo para quantificar o valor de mudanças na qualidade/quantidade de um atributo. O modelo de utilidade aleatória é particularmente útil para estimativas sobre o valor de uso em ambientes de recreação e ecoturismo (DEFRA, 2007), mas suas extensões podem ser mais amplas para incorporar os objetivos de pagamentos de serviços ambientais.
15 Satimanon e Lupi (2010), por exemplo, usaram dados de questionários sobre a disposição a aceitar uma taxa para conservação de água e desenvolveram modelos de utilidade aleatória linear para estimar a disposição marginal a pagar por amenidades ambientais na Costa Rica. A disposição marginal a pagar estimada com base neste instrumento, mostrou-se consistente com outros métodos recorrentes. A abordagem do comportamento da evasão é calculada pela soma dos custos individuais para mitigar os impactos ambientais de outros agentes, ou seja, custos de redução de externalidades negativas. Por exemplo, a região de Fujian, na China, determinou o valor da transferência com fins de preservação de uma bacia hidrográfica com base no custo de tratamento de água para comunidades à jusante (ZHANG, BENNETT, et al., 2009). Essa abordagem dos efeitos externos tende a sobreestimar valores, embora apresente robustez para análise de dados de mercados (DEFRA, 2007). O programa de pagamentos por serviços ambientais implantado no Estado de Nova Iorque nos Estados Unidos da América adotou este método em 1997, para a determinação de alternativas para o tratamento de água na cidade. Em pesquisa inicial, se determinou que, persistindo a poluição da bacia, isso obrigaria a instalação de um centro de tratamento com custo estimado em 3-5 bilhões de dólares, enquanto que, um projeto focado na preservação da bacia, implicaria em custo de 1,5 bilhões. A aquisição direta de terras e negociações com os proprietários levou a adoção de uma alternativa econômica e ambiental de menor custo (PNUD, 2000). Por conseguinte, Neste exemplo, se pode observar que o custo da instalação de um centro de tratamento de água agregou valor ambiental e eficiência social, servindo neste caso, como exemplo de custo de evasão. Por outro lado, o uso de preferências expressas que são baseadas em métodos indiretos de observação, impõe a necessidade de recorrer à questionários específicos e estruturados visando revelar o comportamento dos agentes às mudanças ambientais. A idéia é de que o esquema de valoração baseado nas preferências parte da observação do comportamento dos indivíduos em relação ao consumo de dado bem, considerado complementar ou substituto do recurso ambiental em análise, estimando-se assim, o valor de uso desse recurso. Defra (2007) dá exemplo de escolhas ambientais baseadas na preferência revelada: contingent valuation e os modelos de escolha binária choice modelling. No caso de contingent valuation, os agentes, uma vez questionados sobre o valor de uso de dado recurso ambiental, dão respostas em termos monetários sobre suas disposições a pagar, e, alternativamente, qual a medida de compensação por abstenção de uso. Modelos de escolha são equivalentes, mas a observação é baseada em processo de resposta dicotômica e discreta sem valor monetário associado. Embora essas duas abordagens tenham suas vantagens e limitações operacionais em termos de eficácia de resultados no campo de gestão ambiental, são particularmente úteis para quantificar o valor de recursos florestais como Floresta Amazônica (DEFRA, 2007).
16 Já o modelo sugerido por Andersen (1997) para avaliação do VET na Região Amazônica incorpora as técnicas acima descritas para estimar os benefícios da floresta. Trata-se assim, de um esforço indicativo para mensuração do montante de transferências ótimas necessárias para a preservação das florestas. No caso de atividades econômicas como a coleta sustentável de lenha e o ecoturismo, o procedimento a adotar consiste em estimar a totalidade de fluxos em cada atividade e obter o valor presente desse fluxo. Quando se tratar de valor de nãouso, como benefícios da biodiversidade existente na floresta, ou mesmo, no valor de existência, pela satisfação ou prazer da comunidade em relação a disponibilidade do recurso, o VET é estimado com base na percepção de benefícios estéticos e científicos (PEARCE, 1993). Neste sentido, se os benefícios locais e globais, privados e públicos por unidade de área forem constantes em termos reais, o VET pode então ser estimado para toda a extensão da floresta. Andersen (1997) sugere uma estimativa de VET para a Floresta Amazônica em termos reais para ano-base 2010, como apresentada na Tabela 2. O VET é, portanto, um mecanismo eficiente e robusto para a análise a priori da viabilidade de um projeto de PSA e também, uma base de informação sobre a efetividade econômica de implantação de um projeto ambiental para a preservação da floresta. Entretanto, sabe-se também, que um rigor na estimação do valor de serviços ambientais pode induzir a perda de provisão dos benefícios totais via mercado (BENNETT e SCHERR, 2009). Através de mecanismos de mercado, as pessoas facultam a identificação de preços ótimos de serviços ambientais, do ponto de vista da perspectiva social e dos efeitos de interação entre elas. Em conjunto, o VET e a análise C-B estabelecem um padrão dentro do qual, o preço por unidade de serviço poderá ser, efetivamente negociado. Se o valor presente calculado com base na análise C-B for menor que o VET do serviço em causa, então haverá um preço em que o prestador de serviços estará apto a ofertar esse serviço; o consumidor nesse caso, governo, comunidades, estarão aptos e dispostos a pagar pelo serviço. Tabela 2 - Valor Econômico Total da Floresta Amazônica Atividades Valor Econômico Total por hectare ajustado em U$ de 2010 Taxa de desconto de 2% Taxa de desconto de 6% Benefícios privados locais Produtos não-madeireiros 856,26 285,99 Serviços de Turismo 137,00 44,53 Benefícios públicos locais Reciclagem de água 5.137, ,52 Reciclagem de nutrientes 0,0 0,0 Proteção contra incêndio 513,76 142,14 Proteção da bacia hidrográfica 256,88 85,63 Benefícios globais Armanzenamento de carbono , ,39 Proteção da biodiversidade 2.637,28 878,52 Valor de recreativo 137,00 44,53 Valor de existência 685,01 227,77 VET , ,81
17 Fonte: Anderson (1997) e dados do INPE (2010). O mecanismo de mercado também geraria benefícios àqueles agentes com capacidade de oferta de serviços desejáveis ao menor preço (DEFRA, 2007); (WUNDER, 2005). Por exemplo, o governo dos Estados Unidos da América adota um mecanismo semelhante, do tipo leilão, para o programa de conservação de reservas naturais, designado de US Conservation Reserve Program. O governo adota o critério de licitações competitivas por serviços ambientais para proprietários de pequeno porte e ordena as propostas com base no custo e impacto ambiental (CHOMITZ, 2007) apud (BENNETT e SCHERR, 2009) Financiamento de REDD em abordagem de Fluxos de Estoque Uma sugestão original iniciada em 2008 foi a implantação de projetos de REDD com enfoque no Stock Flow Approach, (CATTANEO, 2009). Trata-se de um método que depende de mercados eficientes e em escala para carbono. O conceito associado à REDD objetiva a redução de emissões de gases de efeito estufa, que são causados pelos desmatamentos, através de pagamentos compensatórios por esse esforço de redução (BUTLER, 2005). Com base em projetos de REDD, um país com emissões vinculadas ao desmatamento abaixo de um limite de referência (baseline) deverá ser compensado por essa medida de benefício ambiental global. O valor de referência é definido, conforme Wunder (2005), como aquele estimado no sistema de PSA. A compensação pode ser realizada através de créditos de carbono que serão comercializados entre países e empresas, visando atender as metas de redução de carbono (IIED, 2010). É importante observar, que o valor de referência não é necessariamente igual à média histórica das emissões do desmatamento ou degradação das florestas de um dado país, e sim, com base nas médias ponderadas em escala geográfica definida. Em função disso, se pode levantar problemas no front de negociações internacionais, já que um país com média acima do valor de referência não poderá ser compensado por diminuições em suas emissões. Paradoxalmente, um país pode aumentar suas emissões e obter créditos que compensem tais emissões, se elas estiverem abaixo do limite de referência (CATTANEO, 2008). Além disso, o valor de referência das emissões é um limite de carbono vinculado ao desmatamento e degradação, na ausência de esforços adicionais para restringir essas emissões (business-as-usual). As reduções de emissões são avaliadas com base no valor de referência (IIED, 2010). A abordagem de fluxos de estoque é uma alternativa para a solução do problema de diminuição de agregada de carbono, por estabelecer metas baseadas em emissões históricas de cada região e não numa base de referência internacional. Com isso, qualquer diminuição ou expansão de emissões agregará uma receita ou custo para a fonte emissora. Assim, a abordagem incentiva a preservação dos estoques existentes, com o pagamento de dividendos provenientes de um fundo de capitalização do fluxo monetário originários dos impostos e lucros do sistema
18 de gestão de reduções, que deverão ser transferidos aos países detentores de estoques de florestas com grandes requerimentos de preservação ambiental. O Brasil rejeitou com freqüência, esses modelos baseados no mecanismo de mercado de carbono. Entretanto, essa abordagem mostra-se bastante atrativa em termos de captação de fundos para preservação da Floresta Amazônica, não obstante os fundamentos de conspiração internacional para transformar a floresta em uma região supranacional (internacional) (FEARNSIDE, 2001). Mesmo assim, foi proposto no Governo Lula, o estabelecimento de um sistema de reduções compensadas que permita o reembolso com verbas originárias de um fundo internacional pelos países que reduzem taxa de desmatamento (HALL, 2008). Segundo orientações de negociações desenvolvidas em Nairobi e Bali, esses projetos visam beneficiar países e regiões que se esforçem em reduzir a taxa do desmatamento num limite temporal de 10 anos (MAY e MILLIKAN, 2010). Cattaneo (2009) sugere o modelo baseado no preço por unidade de emissões evitadas (PEE), dado conforme a expressão abaixo: PEE = PC 1 r ( ) em que, PC = preço de carbono; r = taxa de retenção. O valor retido por este método seria depositado num fundo internacional para financiar o pagamento de dividendos compensatórios por unidade de estoques de carbono em pé. Porém, Cattaneo (2009) não definiu o órgão responsável pelo sistema de gestão dessa taxa. PEE representa um valor unitário multiplicado por dada quantidade de emissões evitadas e serve para o cálculo de receitas destinadas ao proprietário da floresta ou pelos serviços ambientais. O valor do dividendo (DIV) é calculado com base na média aritmética simples dos dividendos (D) em relação aos estoques totais dado pelo somatório de C de cada país. Para um dado país i em tempo t, a renda total de comércio de ( Qi = Emissõesreferência Emissõesatuais ) é dada por RendaTot = Q PEE + DIV C, onde DIV i i i i i Q créditos de carbono = D C. A taxa de retenção que fundamenta a abordagem acima descrita depende da especificidade do acordo internacional e maior será a barganha em termos de ganhos para países com grande estoque de carbono. Com base em dados disponíveis pela Conservation International, sobre o padrão de desmatamento mundial, Cattaneo (2009) calculou valores potenciais para o Brazil, como se apresenta natabela 3. Tabela 3 Valores de referência e estimativas potenciais de pagamento para o Brasil n i = 1 i Estoque de Carbono (GtC) 96,58 Valor de referência histórica (MtC) 627 Taxa histórica de emissões de 0,65% % mudança em emissões Pagamento total (Milhões de USD) % do pagamento proveniente de dividendos Valor de Referência adicional (MtC) Retenção de fluxo de estoque: r=10% (PEE = 0,9*PC) -69% % 140
19 Retenção de fluxo de estoque: r=20% (PEE = 0,8*PC) Fonte: Cattaneo (2009) -69% % 265 Regiões autônomas chinesas de Jiangsu e Zhejiang estabeleceram mecanismo semelhante a esta abordagem, para transação de emissões entre comunidades, com viabilidade no sistema de pagamentos por emissões evitadas (ZHANG, BENNETT, et al., 2009). Essa abordagem de estoques de carbono é vantajosa em regiões e países que detenham grandes extensões de cobertura de florestas, especialmente, na Região Amazônica do Brasil. Além disso, países com estoques elevados de carbónicos, não serão tão afetados nacionalmente em termos de financiamento em diferentes taxas de retenção, uma vez que o portfólio nacional deve ser distribuído entre projetos REDD e pagamentos de dividendos (CATTANEO, 2008). Entretanto, o método somente se mostra viável quando os pagamentos de dividendos forem maiores aos rendimentos potenciais pelo uso da terra para fins alternativos. Caso contrário, a cobertura florestal induziria ao pagamento do proprietário latifundiário, sem, no entanto, modificar a sua pretensão pelo desmatamento. Outra crítica que se verifica frequentemente neste sistema de gestão, se concentra nas metas de sustentabilidade de longo prazo, de fundos de financiamento, pois como se sabe, o saldo do fundo de financiamento está associado ao fluxo de geração de projetos no mercado de créditos de carbono. Uma região que dependa de pagamentos de dividendos para a preservação de sua floresta deve gerar novos créditos de carbono para ampliar a capacidade de financiamento. Percebe-se que a análise desenvolvida acima serve de incentivo e mecanismo direto que deve ser adotado pelo Governo Federal, para preservar a cobertura florestal nacional, criando dessa forma, mecanismos de financiamentos de reduções de emissões, em termos altamente agregados. A questão de um aumento de emissões de carbono em uma região ter de ser compensado por uma diminuição equivalente em outra região é chamado leakage (IIED, 2010). Trata-se de um mecanismo nacional que opera de forma semelhante ao PEE, para transferências de renda entre grupos responsáveis pela destruição das florestas e os que, por outro lado, comprovam o esforço em preservar Contratos de Servidão Ambiental Um conceito novo e recorrente em matéria de preservação ambiental na America Latina diz respeito aos contratos de servidão, tratados como Conservation Easements nos Estados Unidos. Servidões de conservação são acordos legais entre proprietários e organizações públicos e particulares que restringem em definitivo as atividades específicas em dado substrato ambiental, com a finalidade de proteger recursos naturais. Trata-se de um mecanismo bem sucedido nos Estados Unidos e abrange mais de um milhão de hectares em manejo de preservação permanente (THE NATURE CONSERVANCY, 2003).
20 Estes contratos de servidões são baseados em um latifúndio, e, embora a posse legal do imóvel não seja transferida, o proprietário aceita em transferir certos direitos de uso da propriedade, como, exploração ou supressão ou doação de recursos naturais existentes. Por exemplo, no caso de estabelecimento de um contrato de preservação da floresta nativa, o proprietário ou o signatário do acordo de servidão tem o direito de usar a sua floresta para quaisquer finalidades econômicas que não impliquem no desmatamento da mesma, ou seja, ele poderá desenvolver o uso múltiplo de sua propriedade para as atividades de eco-turismo e extrativismo sustentável. O outro componente signatário do contrato tem o direito de processar o proprietário da terra, caso se comprove algum desmatamento da cobertura florestal de suas terras. Os direitos transferidos no contrato constituem perpetuidade erga omnes, e serão exigíveis a todos os adquirentes desse imóvel (SOUZA, 1999). A implementação de contratos de servidão não está restrita somente à prevenção do desmatamento. Dentro dos limites do PSA, o proprietário detém o direito de cultivar a terra, mas na condição de preservar suas reservas legais e manter as benfeitorias existentes (TNC, 2003). Contratos de servidão são flexíveis e devem ser adotados segundo especificidades ambientais e legais de cada localidade. No Brasil, o potencial desses contratos não recebeu ainda a devida atenção como um possível mecanismo de PSA. Por outro lado, não existe base legal para a operacionalização desses contratos em razão do conceito não ter sido incluído ainda no Código Civil do Brasileiro (SOUZA, 1999). O conceito de servidão ambiental se baseia na forte presunção de direitos de propriedade. Na ausência desses direitos, a legitimidade de contratos de servidão fica enfraquecida, como ocorre na fronteira agrícola brasileira, onde os direitos não são bem consolidados. Historicamente, os sistemas de direitos de propriedade além da fronteira agrícola não se mostram coerentes com a preservação de florestas e, em muitos casos, se exige a retirada da vegetação nativa para a consolidação do direito de propriedade da terra (FEARNSIDE, 2005). Nos Estados Unidos da América, a política de conservação de The Nature Conservancy exige a captação de fundos e sua disponibilização para o financiamento, em pelo menos, a metade dos custos de preservação em longo prazo (THE NATURE CONSERVANCY, 2008) Origem e determinação de pagamentos - PSA A determinação do montante de pagamentos e os financiamentos são aspetos importante a serem considerados na concepção de projetos de PSA, uma vez que o desafio de preservação das florestas recai na adoção de métodos que visem uma maior atração de proprietários produtores. O poder de atração desses agentes, além dos efeitos de barganha em termos de sensibilidade ambiental, tem a ver também com a medida correta dos rendimentos de compensação (COUTO, 2009). Assim, importante desafio para a preservação das florestas consiste na definição de uma fonte sustentável de financiamento. E justamente neste ponto crítico, onde residiu a falha no desenvolvimento do Programa Proambiente, pois o
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