Boaventura de Sousa Santosi
Para atuar nesta contramão, apresentam-se quatro dimensões que precisam estar presentes de forma articulada em políticas públicas comprometidas com a melhoria do meio ambiente, da qualidade de vida e das condições existenciais de humanos e não humanos: dimensão policy ou dimensão dos conteúdos de uma política pública, dimensão polity ou dimensão espacial, das instituições e estruturas, e dimensão politics ou dimensão dos atores e processos políticosii, estas três apresentadas por Frey (2000, p.216) e a defesa dos autores da necessária inclusão da dimensão da política do cotidiano, que demarca um estilo conceitual de fazer política sob a perspectiva das forças sociais instituintes.
A realidade é que os desafios atuais são imensos. Agravam-se, entre outras, as previsões de mudanças climáticas, fruto de diferentes fatores, tais como, a matriz energética do petróleo, aumento dos gases de efeito estufa, redução da agrobiodiversidade, contaminação e diminuição da água, destruição da vida nos mares, com o consequente aumento da pobreza, material e espiritual, e aumento da violência urbana, étnica e animal, indo na contramão dos supostos "avanços" da lógica científica moderna. Mais preocupante é a universalização do discurso hegemônico da forma de pensar ocidental, destruidora de outras formas de pensar, caracterizando o que Santos (2007, p. 22) chama de pensamento abissal.
Santos (2008, p. 321) identifica em quatro axiomas fundamentais a base dos problemas com que nos defrontamos; i) a hegemonia da racionalidade científica, com a transformação dos problemas éticos e políticos em técnicos e jurídicos; ii) legitimidade da propriedade privada, que promove o individualismo possessivo, que articulada com a cultura consumista, induz o desvio das energias sociais com pessoas para interação com objetos; iii) soberania do Estado e da obrigação política vertical de cidadãs/os perante o Estado; e iv) da crença no progresso como um desenvolvimento infinito, alimentada pelo crescimento econômico e ampliação das relações e desenvolvimento tecnológico.
Santos (2002, p. 75) propõe uma imensa reconstrução das engrenagens sociais para fazer face aos destroços do capitalismo mundializado integrado. Tratam-se de globalizações contra-hegemônicasiii pautadas no princípio da comunidade, historicamente fragilizado. O conceito de comunidade, não como sinônimo de localidade geográfica, mas como "conceito existencial organizador da relação das pessoas com o grupo, de sentimento de identidade comum e do estímulo à solidariedade" (GUSFIELLDiv, 1995, apud por ALVES ET. AL., 2010, p.10). São espaços onde os indivíduos veem a si e ao próximo e constroem uma identidade coletiva.
A priorização da comunidade e da ação coletiva não significa a defesa do enfraquecimento do estado, mesmo um estado com a realidade histórica brasileira, constituído por um sistema político de forças, ligado aos "donos do poder", contra o povo, ou sem o povo e que não representa a nação, um estado historicamente patrimonial, como resgata Faoro (2001, p. 867), pois esta situação não se resolve pela diminuição da quantidade do estado, mas pela construção de outra qualidade de estado.
Como escreve Santos (1999, p. 14), trata-se da reforma solidária e participativa do estado. Um estado que represente a nação, não significando um estado gerencial, voltado para o mercado e a gestão, nem tampouco a substituição pelo chamado terceiro setor, que também exige a tarefa de refundação democrática, depois de décadas de marginalização e de colonização, como alerta o autor (1999, p. 8), mas sim um estado que se aproxime da cidadania.
Para Heidemann (2006, p. 498), seria a perspectiva de uma nova pólis, com cidadãs/ãos se preocupando em conjunto e velando pela res pública, com distintas comunidades que se debruçam na desalienação, na busca dos limites do público e do privado e do que o público significa.
Adotamos o conceito de comunidade de Leff (2002), enquanto espaços de identidades culturais, que legitimam regras mais plurais e democráticas de convivência social e frente ao processo de globalização, regido pela racionalidade econômica e pelas leis de mercado. Para o autor, está emergindo uma "política do lugar", das diferenças, do espaço e do tempo, que valoriza o significado da utopia como direito de cada comunidade forjar seu próprio futuro. Trata-se aqui da defesa de políticas radicalmente democráticas e participativas.
Heidemann (2009, p. 24) relaciona quatro conceitos/ideias para falar do surgimento das políticas públicas: progresso, desenvolvimento, estado e mercado. Historicamente as políticas públicas surgem na primeira metade do século XX, com o advento do "ideário do desenvolvimento", que tomou conta do mundo ocidental. O mito do "progresso", significando um aperfeiçoamento crescente. As esperanças e promessas do progresso são assumidas pelo ideal "desenvolvimentista", com o significado de implantar uma economia de mercado, considerando o grau de industrialização de um país como positivo e desejável.
Até este período, a promoção do progresso e do desenvolvimento esteve a cargo das forças de um mercado autorregulado, que dependia da liberdade dos indivíduos, com a presença do chamado estado mínimo, que não tinha papel a cumprir na economiav e não havendo, neste período, política pública para estabelecer contornos e condicionar as ações econômicas: quanto maior era o espaço privado, menor era a ingerência do estado.
Segundo Heidemann (2009, p. 25), estados e mercados passaram então a realizar em conjunto o desenvolvimento das sociedades, surgindo as políticas governamentais que mais tarde vão ser melhor entendidas como políticas públicas. O que importa reforçar neste referencial é que as políticas públicas já nascem numa relação estreita entre estado e mercado. A ação do governo passa a se expressar de forma indireta e reguladora, com a criação de leis, e direta, com a criação de empresas estatais e a participação na economia.
Pode-se dizer que, majoritariamente, políticas públicas são conceituadas como o conjunto de ações desenvolvidas pelos governos (grupos organizados em poder dos aparelhos de estado), direta ou indiretamente, ou seja, que reconhece o protagonismo emanado de ator estatal (DYE, 2009; KINGDON, 2003, p. 8/9; BUCCI, 2006, p. 14; LOPES; AMARAL, 2008, p. 17). Dye (2009, p. 105) as define como "tudo que os governos decidem fazer ou deixar de fazer". Na área do direito, Bucci (2006) conceitua como um conjunto de programas, ações ou medidas articuladas, cujo escopo consiste em movimentar a máquina do governo no sentido de realizar algum objetivo de ordem pública.
No entanto, há entendimentos mais abrangentes, tratando-a como diretriz elaborada para enfrentar problemas públicos, contendo dois elementos fundamentais: intencionalidade pública e resposta a um problema coletivamente relevante. Esta perspectiva do que seja público e bem comum, abre para a ressignificação de políticas públicas, abarcando o conceito de espaços dialéticos de conflitos e de acordos, envolvendo uma série de atores e relações. Leva em consideração que o estado, com seus governos e com sua estrutura administrativa, não é a única instituição a servir à comunidade, isto é, a promover políticas públicas (HEIDEMANN, 2009, p. 31).
Partindo da perspectiva da construção intencional e compartilhada do futuro (TASSARA; TASSARA, 2008, p. 149), adota-se o conceito de política pública de Heidemann (2009, p.27): "decisões e ações de governo e de outros atores sociais constituem o que se conhece com o nome genérico de políticas públicas" . Compartilham desta posição Souza (2006, p. 28), que as define como uma "autonomia relativa do estado", e Secchi (2013, p. 2), que reforça o caráter "coletivamente vinculante" no enquadramento para além da abordagem estatista.
Secchi (2013, p. 3) nomeia de multicêntrica esta abordagem que envolve a existência de múltiplos centros de tomada de decisão, considerando como protagonistas organizações privadas, organizações não governamentais, organismos multilaterais e redes de políticas públicas, juntamente com os atores estatais.
Considera-se seu potencial qualitativo e quantitativo mais significativo que aqueles alcançados com ações dispersas e desconectadas de outras políticas públicas e, por serem públicas, é central a preocupação com o acesso universalizado. Segundo Morimoto (2014, p. 53):
O instrumental analítico e o vocabulário adotadovi considera o ciclo da política como a dimensão temporal que envolve o processo e fases de delineamento e implantação da política pública.
Heidemann (2009, p. 34) aponta quatro etapas, separando-as em: i) tomada de decisão, com identificação do problema e inclusão na agenda, ii) elaboração com formulação das alternativas; iii) implementação, ou momento de pôr em prática planos, programas e projetos encomendados na fase precedente para satisfação das demandas; iv) avaliação, na busca de resultados efetivos. Para Frey (2000, p. 226), a avaliação trata de indagar os déficits de impacto e efeitos colaterais indesejados para poder deduzir consequências para ações e programas futuros.
As dimensões da análise são três, adotadas a partir de Frey (2000, p. 226): 1) dimensão de conteúdo, ou policy; 2) dimensão espacial, ou das instituições, polity; 3) dimensão de atores e dos processos políticos ou politics. A ela acrescenta-se a quarta dimensão: 4) política do cotidiano, relacionada às forças instituintes.
A dimensão policy refere-se aos conteúdos concretos traduzidos nos programas, projetos, leis, normas, etc. A importância da análise dos conteúdos, segundo Frey (2000, p. 219), é o fato de que nos programas concretos, elaborados por agentes planejadores, devem ser considerados os resultados dos processos políticos, intermediados por estruturas institucionais e que refletem constelações de interesses. São elementos operativos, com legitimação jurídica, mas que não podem ser considerados políticas públicas individualmente ou isoladamente.
Todas estas dimensões se entrecruzam, se compõem. Segundo Frey (2000, p. 217), não são variáveis independentes, estando presentes em todo o ciclo, onde as várias fases correspondem a uma sequência de elementos do processo, das instituições, das constelações de poder, das redes políticas, ou seja, de todas as dimensões.
Esta pulverização dos atores envolvidos com a agenda ambiental, ou multissetorização, foi defendida como um avanço do movimento ambientalista por alguns autores (VIOLA; VIEIRA, 1992, p. 101; VIOLA; BOEIRA, 1992, p. 7; dentre outros). Contrariamente, Agripa (2003, p. 9) identificou a perda da radicalidade ambientalista com a multissetorização, alegando que ela trouxe um discurso economicista, que contribuiu para o sequestro de bandeiras fundamentais do movimento ambientalista, tais como a equidade social, a luta contra a fome e a miséria, entre tantas outras.
Segundo Nobre & Amazonas (2002), sob a égide do sustentável, distintos ideários políticos e civilizatórios estão presentes, no entanto é fundamental compreender que as distintas nomenclaturas, significam distintos ideários e posições.
Para Tassara e Ardans (2006, p. 66), a política ambiental pensada em uma configuração democrática e progressista visa a construção intencional e compartilhada do futuro social coletivo, de sociedades sustentáveis, em contraposição às políticas ambientais conservadoras, que se referem, no máximo, ao aprimoramento do funcionamento de um modelo, já estabelecido e consolidado de vida social, identificadas com os poderes instituídos e com o desenvolvimento sustentável.
O que se defende como bem comum? O público é comum? Segundo o dicionário de política (BOBBIO, 1998, p. 106), trata-se de um valor que os indivíduos podem perseguir somente em conjunto, com ações cooperativas, visando o bem coletivo que é diferente da soma dos bens individuais.
Para Negri e Hardt (2014), o comum está associado aos princípios da igualdade, liberdade e sustentabilidade. Estão pautados num aprendizado mútuo, na busca de sociedades horizontais, na insistência da democracia em todos os níveis, "é mais que uma virtude, mas uma chave para seu poder" (NEGRI; HARDT, 2014, p. 75).
Heidemann (2009, p. 31) defende que a incapacidade do estado de cumprir com suas funções de construção do bem público de forma satisfatória fez com que outros atores vissem no seu envolvimento com a coprodução do bem público uma possibilidade de saída: articulações na base com a emergência de outros atores que possam compartilhar com o estado projetos territorializados na busca do bem público se constituindo em bem comum.
Significativo o alerta de Harriss (2001, p. 27), quando apresenta que o discurso atual de "sociedade civil organizada" e "capital social" que defende a participação, empoderamento e a descentralização como caminhos de desenvolvimento social, pode mascarar que estas organizações estão sendo pretensamente fomentadas e se constituindo de forma apolítica.
É certo que são atitudes essenciais, no entanto, precisam estar associadas à radicalidade de reflexão sobre o modelo de sociedade que se quer construir, caso contrário, não haverá mudanças significativas no modelo atual, mas tão somente o aprimoramento deste modelo civilizacional estabelecido e que acabam por apoiar a ortodoxia neoliberal, de priorização do privado em prejuízo do bem comum. (HARRISS, 2001, p. 32).
Demo (2006, p. 39) apresenta a qualidade política como "habilidade humana de constituir-se sujeito relativamente autônomo, participar ativamente na democracia, efetivar cidadania individual e coletiva, ser capaz de conviver na igualdade e na diferença". Esta "qualidade política" não está dada em nossa atualidade pela própria desigualdade material e imaterial pré-existente, seja por falta de acesso à informação, qualidade da educação ou, como apresenta Chauí (1993, p. 52), pela "mitologia verde-amarela" e passividade existentes à luz da constituição histórica do estado brasileiro.
Pelo contrário, o que se encontra comum e historicamente é o conceito de "pobreza política" (DEMO, 2006, p. 44), que é a inabilidade de saber pensar, que impede o sujeito de tornar-se crítico e criativo, capaz de confrontar-se com sua situação sócio-histórica. Sorrentino e Nascimento (2010) apontam ainda para a precariedade da formação de profissionais habilitados para atuar na formulação e implantação de políticas públicas.
Neste contexto, reside a importância da quarta dimensão - a política do cotidiano, complementando as três dimensões propostas por Frey (2000, p. 226), pela essencialidade em trazer a dialogicidade instituído-instituinte, que permita conectar as ações individuais e singulares com o âmbito das preocupações e ações coletivas da humanidade.
A perspectiva pedagógica, se presente em todo o ciclo, contribui com a qualidade política dos processos e pessoas para a participação. Tal caminho fundamenta-se teoricamente sobre os conceitos de Comunidade, Identidade, Diálogo, Potência de Ação e Felicidade (ALVES et al., 2010, p. 9; SORRENTINO et al., 2013, p. 56) na defesa de que o conjunto dos conceitos, e não cada um isoladamente, contribui com a base político-pedagógica de processos educadores ambientalistas.
A composição dos cinco conceitos parte da necessidade de se trabalhar o autoesclarecimento e a autoanálise propiciadora de um maior conhecimento sobre quem somos nós (SORRENTINO; BIASOLI, 2014, p. 40) para o envolvimento com a coisa pública, com o bem comum e a promoção de políticas públicas estruturantes.
São planejamentos incrementais, abertos e processuais, que vão se monitorando, avaliando e ajustando no percurso - é a cooperação, que Heidemann (2006, p. 498, 2009, p. 27) apresenta, na qual cidadãs/ãos e organizações, em conjunto, se preocupam com a res pública, qualificando o significado de público, para bem comum.
iSantos, 2008, p. 43.
iiOptou-se pela não tradução dos termos, mantendo-os no original em inglês, pois ao serem traduzidos, não encontram significação coerente aos sentidos apresentados pelo autor.
iiiSantos (1999, p. 12) chama de globalização contra-hegemônica a articulação transnacional de movimentos, associações e organizações que defendem interesses e grupos marginalizados pelo capitalismo global.
ivGUSFIELD, J. R. Community: a critical response. New York: Harper & Row Publications, 1975.
vAdministração da justiça, diplomacia e, incipientemente, educação constituíam os encargos principais do Estado (HEIDEMANN, 2009, p.24).
viOutros enfoques teóricos: Lowi (1972) distributivas, regulatórias, redistributivas e constitutivas; Lindblon (1979), processo incremental; Cohen (MARCH; OLSEN, 1995), modelo lata de lixo; Kingdon (2003, 2006), estágios pré-decisórios - formação da agenda e especificação de alternativas.