O Brasil no Novo Cenário Global: Transformações do Jogo Diplomático Contemporâneo - PDF
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Victor Weber Padilha
1 O Brasil no Novo Cenário Global: Transformações do Jogo Diplomático Contemporâneo Paulo Roberto de Almeida Resumo: Identificação das principais tendências do cenário internacional contemporâneo, com base em novas variáveis de poder econômico e militar. Análise da inserção do Brasil nesse novo contexto, em fase de evolução para um quadro caracterizado pela emergência de novas potências, com discussão de suas principais estratégias diplomáticas de atuação internacional. Palavras-chave: Poder mundial, Novas configurações, Países Emergentes, Estratégias Diplomáticas do Brasil. Abstract: Assessment of the main trends of contemporary world scenario, whithin the framework of new variables of economic and military power. Evaluation of Brazil s integration into this new, evolving, context, marked by the rise of new powers, with an overall discussion of its main diplomatic strategies for international presence. Key words: World Power, New Variables, Emerging Countries, Brazil s Diplomatic Strategies. Paulo Roberto de Almeida é doutor em ciências sociais, mestre em planejamento econômico, diplomata de carreira e professor no Metrado em Direito do Centro Universitário de Brasília, Uniceub ( Recebido em 18/06/2008. Aprovado para publicação em 01/07/2008 1
2 1. O Cenário Mundial e o Brasil Depois de um século XX caracterizado por matanças indescritíveis, em escala jamais vista em épocas anteriores da história da humanidade, o mundo do século XXI parece encaminhar-se para uma fase de relativa paz, pelo menos no que se refere ao relacionamento recíproco entre os grandes centros de poder (em outras épocas definidos como sistemas imperiais ). Tanto o caráter quanto a intensidade dos conflitos contemporâneos parecem retroceder em relação ao panorama de guerras totais, observadas ainda há menos de duas gerações. As mudanças são devidas tanto a alterações fundamentais na arte da guerra com a irrupção do poder atômico e a possibilidade de aniquilamento da civilização como em função da crescente interdependência econômica entre os sistemas nacionais, depois de séculos de mercantilismo, de exclusivismo colonial, de nacionalismo, de regionalismos imperiais e de políticas autárquicas e centralizadas no Estado. 1 Essa dupla evolução se estendeu, na verdade, pelos últimos cinco séculos da história moderna e contemporânea. As grandes nações guerreiras, que se identificam com os Estados-nacionais criados após o Renascimento ou mesmo antes, deixaram o cenário de pequenas guerras de posição, muitas vezes travadas com o recurso eventual a tropas mercenárias, comuns nos séculos XV e XVI, para as guerras de conquista e ocupação, típicas do cenário europeu entre os séculos XVII e XVIII. Importantes inovações táticas e estratégicas, de estilo clausewitziano ou napoleônico, foram introduzidas ao longo do século XIX, tanto na forma de conduzir os combates sobre o terreno, como em relação às condições logísticas e estruturais subjacentes da arte da guerra, passando a envolver a mobilização de forças nacionais em larga escala. 2 O cenário mundial do século XX que começa marcado pelos grandes impérios nacionais conheceu uma inacreditável explosão de violência, sob a forma de duas guerras globais que não mais pouparam instalações ou populações de espécie alguma. Depois do horror provocado pelas armas químicas na Primeira Guerra Mundial, o advento da arma atômica, 1 Ver a esse propósito o ensaio de Niall Ferguson, The War of the World. Londres: Penguin, Cf. Charles P. Kindleberger, World Economic Primacy, 1500 to New York: Oxford University Press,
3 ao final da Segunda, sinalizou um limite para o exercício da violência militar, uma vez que ela poderia implicar o terror de um holocausto global. Em vista de sua percepção objetiva quanto aos custos da guerra para os atuais impérios, é provável que essas superpotências não mais voltem a se enfrentar diretamente em grandes guerras totais, mas procurarão se acomodar mutuamente com o recurso às negociações ou, quando for necessário, às guerras localizadas e aos conflitos militares por procuração proxy wars que não mais envolverão a escalada final, isto é, a destruição completa do inimigo, pois isso poderia significar a sua própria destruição (quando não uma hecatombe em escala planetária). Na vertente econômica, não é necessário sublinhar os progressos da integração mundial, a partir do recuo ou implosão dos sistemas de administração estatal, centralmente planificada ou de orientação autárquica identificados na primeira e na segunda metade do século XX pelos experimentos coletivistas dos fascismos e socialismos realmente existentes e da inexistência prática de alternativas credíveis ao capitalismo global. 3 Os impérios econômicos porventura existentes americano, europeu, chinês, russo, indiano se encontrarão na interdependência do capitalismo global, ainda que possam ter suas divergências econômicas, políticas e militares, e mesmo conflitos localizados, mas todos eles equacionáveis diplomaticamente em bases de mútua conveniência. Velhos problemas subsistem desigualdades de acesso e de riqueza entre as nações, diferenciais de renda e de prosperidade, com convergências e divergências operando em ritmo muito lento para eliminar os ainda imensos bolsões de miséria abjeta, mas algumas novas soluções parecem estar em curso: elas se situam justamente na interdependência crescente dos sistemas econômicos nacionais, com a intensificação dos intercâmbios comerciais, financeiros, tecnológicos e de recursos humanos, em suas variadas formas. 4 O atual G-7, econômico e financeiro, representa um retrato da economia mundial num momento de reorganização ou de transição desta última: o da passagem da fase de crescimento com relativa estabilidade cambial do pós-segunda Guerra, para as turbulências da estagflação e da flutuação de moedas a partir de Sua 3 O estudo relevante a esse respeito é de Robert Skidelsky, The Road From Serfdom: the economic and political consequences of the end of communism. New York: Penguin Press, 1996; 1ª ed.: The world after communism: a polemic for our times. London: Macmillan, Cf. David S. Landes, A Riqueza e a Pobreza das Nações: por que algumas são tão ricas e outras são tão pobres. Rio de Janeiro: Campus,
4 composição, no início restrita às cinco grandes potências financeiras cujas moedas integravam o cálculo dos direitos especiais de saque do FMI EUA-dólar, Alemanhamarco, Japão-iene, Grã-Bretanha-libra e França-franco foi, em seguida, ampliada a duas outras grandes economias sem grande impacto nas finanças internacionais Itália e Canadá e estendida, já nos anos 1990, à Rússia, por motivos essencialmente políticos e estratégicos, em total desproporção ao seu impacto efetivo na economia internacional. 5 O atual G-8 representa, portanto, um arranjo informal baseado num esforço de coordenação da cooperação mundial nos campos político, econômico e financeiro com diferentes extensões em campos de interesse global a partir de um concerto de nações que leva em conta os potenciais de poder econômico, militar e político respectivos. As grandes mudanças ocorridas na economia mundial e na própria percepção de poder relativo colocam, como é evidente, novos desafios aos responsáveis políticos por esse esforço de coordenação econômica e política mundial, com eventuais desdobramentos nos terrenos da segurança estratégica e da administração conjunta dos chamados global commons (a começar pelo meio ambiente, mas também epidemias globais, crime transnacional e outros problemas de alcance regional e mundial). A economia mundial se tornou mais diversificada, com novos pólos de poder nacional e regional se entrelaçando aos circuitos globais da interdependência econômica e financeira, ao mesmo tempo em que o aumento da capacidade de dissuasão militar nesses pólos de poder torna improvável o retorno a um mundo dominado por alguns poucos centros imperiais como ocorreu ainda até o início do século XX. A tentativa de ampliar o G-8 pelo menos no que se toca ao diálogo político a um novo conjunto de parceiros dotados de peso relativo nessas esferas o chamado Outreach-5 : China, Índia, México, África do Sul e Brasil representa, portanto, o reconhecimento embrionário de que a coordenação global não pode mais ser assegurada em bases restritas. Dados econômicos do período recente grosso modo desde meados dos anos 1990 e estimativas feitas com base nas projeções de crescimento futuro dessas economias coincidem em que o dinamismo exibido por elas deve conduzi-las, individualmente e no conjunto das grandes economias planetárias, a uma posição de 5 Ver Barry Eichengreen, Globalizing Capital: a history of the international monetary system. Princeton: New Jersey: Princeton University Press,
5 relativa preeminência nas próximas duas a três décadas. Esse maior peso relativo das novas economias emergentes contribui para: diversificar as fontes de crescimento; ampliar os fluxos de bens e serviços circulando pela economia mundial; expandir correntes de investimentos e financiamentos em novas dimensões geográficas e políticas; compensar ciclos econômicos com tendências contrapostas; diluir focos de crise e assegurar que os custos dos eventuais ajustes possam ser melhor distribuídos. No plano político e da segurança, essa integração também pode contribuir para a melhoria do ambiente estratégico internacional, ao reduzir focos de tensão ou de atrito potencial, intensificando o diálogo sobre os interesses respectivos desses centros de poder nos planos regional e global e aumentando o potencial de cooperação em decisões sobre missões de pacificação adotadas no âmbito da ONU. No que se refere à representatividade dos cinco novos parceiros do G-8 nesse processo de diálogo ampliado, o que se observa é que dois deles, os maiores China e Índia correspondem a duas velhas civilizações que já foram grandes economias, pelo menos até o século XVIII, até que, por motivos diversos e diferentes, retrocederam em suas conquistas econômicas, científicas e tecnológicas, ao ponto de serem subjugados e humilhados durante dois ou três séculos pelas novas potências dominantes do sistema internacional na era moderna e contemporânea. A África do Sul, por sua vez, corresponde a uma antiga colônia de povoamento holandês, convertida em dominion britânico na passagem do século XX, que praticou o apartheid racial e social durante a maior parte desse século e que se reconverteu à sua verdadeira maioria étnica apenas em sua última década. Trata-se em todo caso da economia mais desenvolvida e sofisticada do continente africano, com grandes possibilidades de crescimento e de desenvolvimento, em função da disponibilidade de recursos naturais e de uma população com maior nível de instrução do que a apresentada na média da região. Quanto ao México e ao Brasil, finalmente, são as duas únicas colônias ibéricas nesse conjunto, típicos países da periferia do capitalismo global, que conquistaram certo grau de desenvolvimento econômico graças a processos de industrialização substitutiva essencialmente introvertidos em suas configurações básicas respectivas e que também se abriram aos influxos da economia global nas últimas décadas do século XX, como também ocorreu com as duas grandes economias asiáticas. 5
6 Existem enormes diferenças entre os cinco, tanto no que toca suas dimensões econômicas e seus respectivos contextos regionais e inserção mundial, como no que se refere a seus interesses políticos, estratégicos e modos de integração à economia mundial. Eles têm, como características comuns, serem grandes atores regionais, dois deles China e Índia com impacto estratégico mundial em função de sua capacidade nuclear e terem papel crescentemente importante no sistema global de interdependência econômica capitalista. Dos cinco países, apenas um, a China obviamente, é quem possui potencial suficiente para mudar e perturbar to change and disrupt a economia mundial, em virtude do seu peso em diversos mercados e possível impacto nos grandes fluxos mundiais de bens, serviços, tecnologia proprietária e capitais. Os demais países possuem pesos setoriais em certos mercados, incidindo sobre aspectos específicos da economia mundial, mas sem a capacidade de impactar decisivamente seu curso, ritmo ou comportamento conjuntural. Conjuntamente, os cinco devem equiparar aos demais membros do G-8, à exclusão dos EUA, no espaço de cinco décadas aproximadamente, embora os fatores atuais de seu crescimento e participação na economia mundial possam ser alterados no período em questão. Individualmente, os cinco países do assim chamado Outreach Group apresentam ativos e passivos diferenciados em sua natureza e circunstância. Se os critérios retidos pela OCDE para o exame de algum eventual pedido de adesão podem ser considerados como igualmente válidos para o exercício lançado em Heiligendam quais sejam, economias de mercado, democracias políticas e respeito aos direitos humanos, os cinco países poderiam, então, receber pontuações distintas e diferenciadas em relação a cada um desses critérios. De todos eles, é o Brasil que poderia, justamente, receber uma avaliação positiva na maior parte deles, com deficiências notórias, porém, no que se refere ao respeito integral aos direitos humanos. Sua adesão aos princípios democráticos é inquestionável, ainda que a qualidade de algumas de suas instituições públicas deixe a desejar, com fortes pressões corruptoras dentro e fora do setor público. Da mesma forma, são sólidas suas estruturas capitalistas, ainda que distorcidas em parte pela forte tradição de intervencionismo estatal e de regulação unilateral dos mercados pelo governo. Qualquer comparação entre os cinco países do diálogo com o G-8 pode ser enganosa e, de toda forma, pouco útil, em vista, precisamente, de suas formas diferenciadas de 6
7 inserção na economia mundial e de suas responsabilidades distintas em termos de segurança coletiva e de contribuição à estabilidade regional e a programas de cooperação internacional em prol do desenvolvimento de economias menores. Não é seguro, tampouco, que eles possam exibir um nível de coordenação e de consenso entre si para, conjuntamente, dialogar com o atual G-8 e propor eventuais mudanças na agenda consensuada entre os tradicionais membros do G-7, à qual a Rússia adere de modo relutante em diversos capítulos. Em vista disso, as demais seções deste ensaio tratarão precipuamente do caso brasileiro em conexão com o processo de Heiligendam, com algumas comparações em face dos demais membros, sobretudo para enfatizar a capacidade econômica brasileira no período recente e suas tendências evolutivas no futuro previsível. 2. O Brasil e a Governança Econômica Global A regulação cooperativa das relações econômicas internacionais não depende apenas dos arranjos institucionais contraídos por meio dos convênios constitutivos dos principais organismos econômicos multilaterais. O processo decisório é claramente dominado pelos parceiros ou países membros que detêm maior peso no objeto específico regulado pelo acordo em questão. Assim é o caso dos esquemas financeiros definidos em Bretton Woods e o mesmo ocorreu durante o longo período de aplicação provisória do GATT, as duas áreas por excelência da cooperação mundial na área econômica: o processo decisório raramente foi multilateral, na letra ou no espírito, e os acordos ad hoc alcançados tendiam a refletir a relação de forças existente no terreno. No plano do comércio internacional, por exemplo, a forte expansão dos intercâmbios nos primeiros trinta anos do pós-guerra não impediu o recrudescimento de sentimentos protecionistas nos países desenvolvidos, a partir dos anos 1970, à medida que mais e mais países em desenvolvimento ascendiam na escala do desenvolvimento industrial, passando a oferecer manufaturados a preços competitivos. O neoprotecionismo gerou, como era previsível, novos desafios ao sistema multilateral de comércio, até então regido exclusivamente pelo GATT e por arranjos ad hoc que tendiam a segmentar e a proteger determinados mercados segundo critérios claramente mercantilistas (têxteis e confecções, 7
8 produtos siderúrgicos, mercados agrícolas em geral). O G-7, surgido nessa época, pouco fez para reverter o neoprotecionismo. 6 Depois de várias rodadas de negociações comerciais preferencialmente voltadas para tarifas e acesso a mercados, o regime multilateral de comércio embarcou no mais ambicioso ciclo de negociações, a Rodada Uruguai ( ), da qual resultou a então criada OMC, no quadro de um sistema mais previsível e também mais amplo do que o GATT, inclusive por incluir arranjos específicos para serviços (GATS), para propriedade intelectual (TRIPs), para investimentos (TRIMs) e um acordo sobre agricultura, basicamente insatisfatório do ponto de vista dos países em desenvolvimento e dos países exportadores agrícolas não subvencionistas (como Brasil, Argentina e vários outros). Por outro lado, a dificuldade de se lograr acordos multilaterais abrangentes, com o elevado número de participantes do sistema de comércio que passou de duas dezenas, em 1947, a mais de 150, atualmente, levou vários membros a traçar estratégias minilateralistas, que contornam as regras multilaterais existentes e redundam no elevado número de exceções ao princípio básico da nação-mais-favorecida, sob a forma dos acordos regionais. Os perdedores são todos os excluídos desses instrumentos de liberalização do comércio em escala restrita, em geral países em desenvolvimento com volume reduzido de comércio. Da mesma forma, não há dúvida sobre a questão de saber quem perde mais, com os impasses da atual rodada Doha da OMC. Da mesma forma, as instituições financeiras tendem a reproduzir, com muito poucas adaptações, o padrão e o perfil decisórios adotados nas suas fases constitutivas, com uma clara sobre-representação de pequenos países europeus, em detrimento das economias emergentes e dos grandes países do mundo em desenvolvimento. O BIRD e os bancos regionais de fomento e apoio ao desenvolvimento têm cumprido sua função, embora adotando o mesmo viés consagrado nos programas oficiais (bilaterais) de ajuda ao desenvolvimento que redundam, em muitos casos, no congelamento da dependência estrutural dos países mais pobres desse tipo de assistência, sem insistir adequadamente, como seria desejável, na viabilização de canais de comércio e de investimento direto que poderiam retirar esses países da situação crônica de subdesenvolvimento. O FMI, por sua vez, cumpriu um papel na prestação de ajuda emergencial em alguns casos até de ajuste 6 Ver Paulo Roberto de Almeida, O Brasil e o multilateralismo econômico. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
9 estrutural mas tendeu também a reproduzir padrões uniformes de políticas públicas que, em alguns casos, redundaram em altos custos para as economias desequilibradas que solicitavam sua ajuda. Em todos os casos, o atual G-7, com o apoio dos like-minded countries, mantiveram o processo decisório num circulo bastante restrito de países responsáveis. Do ponto de vista do Brasil, presente na criação das mais importantes organizações econômicas internacionais, pode-se dizer que ele foi um usuário modesto de seus mecanismos e instrumentos de ajuda, sobre os quais seu poder normativo sempre foi pequeno, muito embora se tenha beneficiado, de modo satisfatório, com as regras relativamente abertas que presidiram de certa forma ainda presidem às relações econômicas internacionais no último meio século. A participação do Brasil nas trocas internacionais sempre foi modesta, tendo ele se beneficiado como free-rider de alguns dos mecanismos existentes, tanto no plano do comércio acesso aos mercados desenvolvidos, sem necessariamente conceder abertura equivalente como no financeiro, tendo absorvido a poupança externa, mas mantido estrito controle de capitais, para fins de equilíbrio do balanço de pagamentos. Alguns dos grandes projetos de desenvolvimento do Brasil como a barragem de Itaipu, por exemplo foram, na verdade, financiados no mercado voluntário de capitais comerciais, com altos custos para o país. 7 A abertura econômica interna e a liberalização comercial conduzidas nos anos 1990 parcialmente revertidas desde então fizeram mais pela modernização de sistema produtivo brasileiro do que décadas anteriores de projetos desenvolvimentistas. Mas o Brasil ainda hesita entre as estratégias regionais e multilaterais de inserção econômica internacional, pois cada uma tem custos diferenciados e oportunidades específicas, em função das políticas que as acompanham. O Brasil é ofensivo em agricultura e defensivo em bens e serviços, como corresponde às suas vantagens comparativas aparentes. Porém, reluta ainda quanto à abertura do sistema produtivo nacional, pois a atual administração mantém a idéia de que, em plena era da globalização, deve continuar a lutar por políticas de desenvolvimento nacional, segundo os cânones de um passado desenvolvimentista julgado positivo no plano industrial. 7 Cf. Paulo Roberto de Almeida, Relações Internacionais e Política Externa do Brasil: história e sociologia da diplomacia brasileira. 2ª ed.; Porto Alegre: Editora da UFRGS,
10 No período recente, o Brasil aumentou seu envolvimento na regulação cooperativa das relações econômicas internacionais, exercendo maior influência sobre os mecanismos decisórios, mesmo se a sua participação nos fluxos globais de comércio continua modesta (com maior interface de absorção no que se refere aos investimentos diretos estrangeiros, em função da dimensão do seu mercado interno e do esquema de integração do Mercosul). Essa responsabilidade acrescida através do G-20, nas negociações comerciais da OMC, por exemplo ou a pretensão de vir a ser o centro focal de um espaço econômico integrado na América do Sul, significam novos desafios para sua elite diplomática, na medida em que a noção restrita de interesse nacional isto é, projetos puramente nacionais de desenvolvimento tem de ser compatibilizada com essas novas missões assumidas no plano regional ou mundial (o que significa maior dispêndio externo ou maior abertura de sua economia). Historicamente, o Brasil tem sido um proponente constante de reformas nos organismos econômicos internacionais o que inclui, igualmente, as instâncias formal ou informalmente encarregadas da chamada transferência de tecnologia, ou seja, propriedade intelectual, hoje partilhada entre a OMPI e a OMC, sempre no sentido de aumentar o peso e a voz dos países em desenvolvimento nos processos decisórios e na alocação de recursos e assistência técnica. O papel crescente assumido pelo Brasil na agenda de debates corresponde, obviamente, ao seu peso específico na economia mundial, mas também ao peso mais do que proporcional de sua muito ativa diplomacia profissional, capaz de compensar, pela sua preparação técnica e presença nos mais diversos foros a pouca relevância do país em termos de fluxos reais de bens e serviços, tanto no comércio, como nas finanças ou nos intercâmbios tecnológicos. Esse ativismo tem sido realçado na administração Lula, que busca confirmar um papel protagônico para o Brasil, tanto no contexto regional como em âmbito mundial, o que, de certa forma, tem sido conseguido. As iniciativas brasileiras em favor da reforma das instituições políticas e econômicas do velho multilateralismo têm sido caracterizadas, por seus proponentes no governo Lula, como focadas na busca de uma mudança no eixo do poder mundial supostamente para reforçar o policentrismo da ordem mundial, contra o unilateralismo arrogante da hiperpotência imperial e em direção de uma nova geografia comercial internacional, 10
11 basicamente voltada para a intensificação dos intercâmbios no sentido Sul-Sul, com a conclusão de acordos preferenciais entre os países do chamado Terceiro Mundo. Não chega a ser uma agenda confrontacionista com o Norte inclusive porque alianças seletivas são buscadas para determinados temas, como no da reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas, mas representa, ainda assim, um conjunto de objetivos que visam reforçar a presença e o poder de países periféricos. Seria uma agenda reformista, se houvesse uma coalizão suficiente de forças, com objetivos coincidentes, para impulsionar uma mudança substantiva de forma e de conteúdo nessas instituições. Na ausência desse poder alternativo concentrado, o que se tem, como resposta parcial ao problema da falta de poder, são iniciativas paralelas, em coalizões variadas com parceiros periféricos, para construir canais de pressão sobre o grupo dos países do Norte. 8 Essas iniciativas são exemplificadas pela constituição do G-20 no âmbito da Rodada Doha da OMC, do grupo de consultas IBAS um G3 indiano-brasileiro-sul-africano, dos encontros entre a América do Sul que o Brasil pretende coordenar e os países árabes e africanos, da Comunidade Sul-Americana de Nações (logo sucedida por uma união, sob o patrocínio do presidente Hugo Chávez), cujo ponto comum é justamente o fato de serem dirigidas e orientadas para os interesses dos países periféricos, ou do Sul. O Banco do Sul não se afasta dessa idéia central de construir instituições exclusivas dos países em desenvolvimento, muito embora, neste caso, a iniciativa tenha partido do presidente da Venezuela, à qual a diplomacia do Brasil aderiu para não deixá-lo inteiramente livre no terreno privilegiado da América do Sul. Mas o Brasil também participa de iniciativas envolvendo parceiros desenvolvidos, seja como herança do governo anterior, seja porque os temas pertencem às prioridades declaradas do atual governo. São exemplos, no campo econômico, o G-20 financeiro, ou fórum para a estabilidade global constituído em 1999, ou, no campo político, o G-4, congregando os outros três candidatos a uma vaga no CSNU: Alemanha, Japão e Índia. Destaca-se, também, no campo econômico, os esforços que vêm sendo conduzidos junto aos EUA e outros países desenvolvidos para ampliar a aceitação dos biocombustíveis em 8 Cf. Paulo Roberto de Almeida, A diplomacia do governo Lula em seu primeiro mandato ( ): um balanço e algumas perspectivas, Carta Internacional. São Paulo: Nupri-USP, vol. 2, nº. 1, jan-mar 2007, pp. 3-10; link: 11
12 geral, e do etanol como aditivo da gasolina em particular, o que envolve a definição de padrões técnicos comuns entre os produtores. É curioso, porém, constatar que a atual diplomacia não demonstre intenção de aproximar o Brasil do órgão que aparenta ser a porta de ingresso no G8, qual seja a OCDE. O Brasil tem uma longa história de relacionamento com a OCDE, sempre marcada por uma aproximação cautelosa e gradual. Até o momento o país é membro pleno do Comitê do Aço e membro observador de diversos outros comitês setoriais, como os de Investimento, Comércio, Agricultura, Administração Pública, entre outros. Cogitada na administração anterior, a eventual adesão que depende, obviamente, de convite dos países membros vem sendo descartada na atual administração, basicamente por razões que têm a ver com a postura terceiro-mundista ou desenvolvimentista da diplomacia de Lula, assim como pela orientação desta última de buscar os chamados espaços para políticas de desenvolvimento nacional, que poderiam ser fechados se o Brasil decidisse aceitar o conjunto de códigos ou protocolos setoriais negociados no âmbito da organização parisiense. De forma geral, a diplomacia de Lula não pretende ser vista como aderindo ao sistema já estruturado dos países ricos, mas prefere construir alternativas de atuação política e econômica que confirmem uma agenda de reformas da ordem mundial nesses dois campos. Suas propostas para a reforma das instituições de Bretton Woods são feitas claramente com a intenção de atribuir peso mais significativo aos critérios nos quais o Brasil responderia mais positivamente, que são antes a população e o PIB, mais do que comércio e finanças. No terreno do sistema multilateral de comércio, o discurso é bastante repetitivo em linhas tradicionais da diplomacia econômica brasileira, ou seja, tratamento especial e diferencial para países em desenvolvimento e o acesso aos mercados desenvolvidos, sem grandes comprometimentos no outro sentido, porém. 9 Nos grandes capítulos da agenda econômica mundial, a retórica de uma parte do governo Lula presidência e diplomacia é efetivamente reformista, ou transformista, para usar um conceito do Risorgimento italiano, ao passo que a prática das autoridades econômicas em especial do Banco Central e a ação da classe empresarial ajusta-se perfeitamente 9 Cf. Paulo Roberto de Almeida, Uma política externa engajada: a diplomacia do governo Lula, Revista Brasileira de Política Internacional. Brasília: v. 47, nº 1, 2004, pp
13 ao discurso dominante nos circuitos do capitalismo globalizado. Esta é a forma de inserção que está sendo de fato praticada pelo Brasil, ainda que a ausência de reformas internas de caráter fiscal, tributário e trabalhista condene o país a um lento crescimento vis-à-vis aos demais países emergentes. Na verdade, a insistência da diplomacia num tipo de arranjo regional a integração sul-americana, que é considerado prioritário do ponto de vista político, pode retardar a marcha da integração à economia mundial desejada pelos homens de negócios e administradores sensatos. A despeito dessas hesitações, as opções internacionais para o Brasil permanecem abertas. As condicionantes principais para seu processo de integração mundial dependem, porém, muito mais do conjunto de reformas que têm de ser adotadas internamente do que de quaisquer iniciativas que possam ser tomadas na sua interface externa. 3. O Brasil e a Governança Política Global O mundo atual já não parece mais enfrentar o terrível espectro de um holocausto militar global, que seria desta vez definitivo, a partir dos novos instrumentos de morte e de destruição maciços trazidos pelos artefatos nucleares e termonucleares. O cenário é dominado por conflitos de baixa intensidade relativa, ainda que continue a ser regido pelo direito dos mais fortes e pela imposição da vontade das grandes potências sobre a maioria, numa reprodução das velhas vocações imperiais do passado. A situação atual não é, obviamente, similar à sucessão de impérios e de hegemonias como no passado, uma vez que o mundo caminhou para a gradual afirmação da força do direito sobre o direito da força. Mesmo que a ONU não seja, ainda, o Parlamento da Humanidade como pretenderia Paul Kennedy 10, ela, sem dúvida, está mais próxima de atingir o objetivo de aumentar o grau de cooperação voluntária entre os Estados membros da comunidade internacional do que jamais esteve, em qualquer época, a Liga das Nações ou esquemas similares de equilíbrio de poderes. A paz e a concórdia universal ainda não estão plenamente asseguradas, mas a guerra e o uso ilegítimo da força tendem a se tornar cada vez mais 10 Ver Paul Kennedy, The Parliament of Man: the past, present, and future of the United Nations. New York: Random House,
14 raros, ou pelo menos ilegítimos, no cenário contemporâneo. Um cenário de paz representa, provavelmente, mais a manifestação de uma aspiração do que a expressão concreta da situação real das relações internacionais inter-estatais contemporâneas, mas existem, senão fortes razões, pelo menos indícios para acreditar que as bases para tal aspiração estejam efetivamente se consolidando no cenário mundial. Seria esta uma situação definitiva ou não-reversível? Existem chances de que os líderes políticos atuais das grandes potências (e, supostamente, seus sucessores também) tenham aprendido algumas lições da catastrófica história do século XX e consigam sublimar os impulsos guerreiros que levaram seus antecessores a se enfrentar nos campos de batalha. Finalmente, das cinco grandes potências que existiam um século atrás Reino Unido, França, Alemanha imperial, Rússia e Áustria-Hungria, duas já deixaram de existir em seu formato original (Alemanha imperial, liderada pela Prússia, e a Áustria- Hungria); uma (Rússia) ascendeu, decaiu e viu seu império ser reduzido consideravelmente, e as duas primeiras (Reino Unido e França) deixaram, efetivamente, de contar entre as mais fortes do globo, amputadas que foram de seus vastos domínios coloniais e de sua vocação imperial, para assumirem papéis mais modestos no atual cenário estratégico. As duas potências então periféricas Rússia e EUA ascenderam no domínio global durante cerca de duas gerações a partir do final da Segunda Guerra Mundial, ao cabo da qual, de certo modo, elas dividiram o mundo entre si: Ialta pode ter representado uma espécie de tratado de Tordesilhas da modernidade. 11 O fato dominante em nossa época é que os EUA reinam quase incontestáveis no cenário estratégico contemporâneo, mas a China vem emergindo paulatinamente em seu encalce. Pretende ela forçar a porta do clube dos mais iguais? De certa forma, ela já faz parte desse conselho de poderosos, mesmo sendo ainda mantida formalmente à margem do G-8. É duvidoso que a China, mesmo militarmente mais forte, se lance em uma corrida para a conquista de poder político e de hegemonia estratégica em face de seus hipotéticos competidores atuais, como o fizeram dirigentes imperiais de um passado não muito distante. A razão não está tanto em que a natureza humana mudou sensivelmente nas últimas décadas (ou séculos), mas em que a nova ordem econômica, caracterizada 11 Ver, para uma história do século XX, William R. Keylor, The Twentieth-Century World: an international history. Oxford: Oxford University Press,
15 pela interdependência efetiva entre as nações, impõe limites às vocações imperiais. A China do século XVIII, maior economia do planeta até então, e o império mais sofisticado em termos de luxo e riqueza, podia-se permitir, em nome de sua superioridade, desprezar os bárbaros ocidentais, algo que a China atual sequer cogita fazer. 12 Tendo retrocedido de 30% do PIB mundial para menos de 5% nesse período, ela se empenha ativamente em reconquistar o terreno perdido, mas tecnologia e modelos produtivos são claramente moldados, hoje, no que de mais avançado o Ocidente conseguiu produzir. Nessas condições, um conflito militar direto com as demais potências é virtualmente impensável e improvável. A América Latina continua a ser uma região isenta de grandes enfrentamentos e o TIAR (1947) continuará a exibir sua inoperância relativa (o que não representa um problema para o Brasil, talvez, antes, uma solução). Depois dos anos clássicos de alinhamento ideológico, mas fora do cenário de enfrentamentos, durante a Guerra Fria, o que menos interessa ao Brasil é ter a América Latina como o teatro de uma corrida armamentista (que poderia ser protagonizada por novos candidatos a caudilho). Os novos desafios se situam inteiramente na evolução democrática do continente e na sua integração física, base indispensável para o desenvolvimento da integração econômica. De fato, a diplomacia brasileira tem-se empenhado ativamente na realização dessa agenda de integração e de cooperação regional. 13 O único desafio militar na região parece ser o anacrônico problema da narcoguerrilha, que na verdade se confunde com o crime organizado e está, portanto, mais próximo de um problema policial do que da segurança estratégica no conceito tradicional do termo. A paz relativa na América do Sul, ou seja, a ausência de focos declarados de tensão inter- ou intra-estatais (a despeito mesmo da afirmação indigenista em alguns países e, portanto, potencialmente um fator de fragmentação nacional), deve contribuir para o baixo nível de dispêndio militar na região. Mas a recusa das Forças Armadas em assumir o novo papel de caçadores de traficantes que lhes pretendem atribuir os EUA pode continuar a ajudar 12 Cf. David Landes, A Riqueza e a Pobreza das Nações, Op. Cit. 13 Cf. Paulo Roberto de Almeida, Políticas de Integração Regional no Governo Lula, Política Internacional. Lisboa, Portugal: nº 29, II série, dez. 2005, p
16 a preservar os focos de instabilidade localizada da narcoguerrilha, que ameaça extravasar para o sistema político e invadir as cidades (se já não o fez). Candidato a ingressar no CSNU desde a formatação original da estrutura das Nações Unidas, sem ter logrado tal ambição à época da discussão da Carta, em 1945 (de forma algo similar à candidatura frustrada ao Conselho da Liga das Nações, em 1926), o Brasil sempre teve uma participação ativa nas deliberações do Conselho, tendo sido um dos países que mais vezes figurou naquele órgão na condição de membro temporário, não se eximindo, em várias oportunidades, de participar, com forças de interposição ou com observadores militares, de operações de manutenção da paz. Nunca houve, por razões de ordem política e constitucional, decisão em favor da participação do Brasil em operações de imposição da paz (peace making). Mas não está excluída tal evolução conceitual, se a opinião interna no país se manifestar claramente em favor da assunção de um maior protagonismo mundial para o Brasil. 14 A candidatura ao CSNU ganhou novo alento depois da redemocratização do país em 1985, mais concretamente quando o presidente Sarney, em pronunciamento feito na Assembléia Geral em 1989, postulou essa pretensão, então apresentada como o desejo de o país assumir maiores responsabilidades com a cooperação e a manutenção da paz no âmbito internacional, sem que tal postulação significasse a exigência de concessão do direito de veto no CSNU. O Brasil se apresentava, então, como uma espécie de candidato natural a essa elevação de status no plano mundial, em função de seu papel positivo no contexto regional e internacional, como aderente estrito às regras do direito internacional e seu respeito às normas da convivência pacífica, do respeito à soberania e aos princípios da não interferência nos assuntos internos e da solução pacífica de controvérsias políticas entre os Estados. Tendo em vista objeções previsíveis, já manifestadas no passado, entre alguns vizinhos, a essa pretensão, o Brasil não colocava sua candidatura como uma expressão da vontade regional, mas seria inevitável que a questão da representação em nível regional fosse colocada durante os debates em torno da reforma da Carta. Mesmo tendo feito intensa campanha em favor de sua candidatura, na nova administração surgida 14 Sobre a posição do Brasil em relação ao problema da ONU, ver Paulo Roberto de Almeida, O Poder e a Glória: a questão das assimetrias no sistema internacional, Espaço Acadêmico. a. IV, nº 49, jun. 2005; 16
17 em 2003, o Brasil não viu ainda contemplada sua aspiração. Quando ela o seria? Difícil dizer, em vista do quadro complicado não apenas em torno das representações regionais, mas igualmente em função de visões divergentes entre os cinco membros permanentes talvez, convergentes, todos eles, em uma única consideração: a do desinteresse completo pela ampliação do CSNU a novos membros permanentes, o que torna essa questão uma das incógnitas mais evidentes de toda a agenda internacional da atualidade. O Brasil exibe, em favor de sua candidatura natural ao CSNU, justamente, sua adesão histórica ao multilateralismo político, uma obediência considerada inquebrantável aos princípios do direito internacional e uma orientação que pode ser considerada obsessiva em favor da solução pacífica de controvérsias inter-estatais, o que em determinadas circunstâncias pode resvalar para o imobilismo (mas que também pode refletir a ausência de condições materiais objetivas para a projeção externa de poder e a falta de interesse, na sociedade nacional, para aventuras externas). Todos esses fatores explicam a forte defesa empreendida pela diplomacia brasileira da legitimidade da ONU para a solução de qualquer conflito de natureza política entre Estados, bem como o recurso exclusivo à cooperação política e aos mecanismos de segurança coletiva. Em uma palavra: tudo deve ser feito pela ONU, nenhuma iniciativa deve ser tomada na ausência da ONU ou em contraposição a seus pronunciamentos, considerados emanações do direito internacional. A reflexão interna, acadêmica ou profissional, sobre os meios efetivos à disposição da ONU e de seu CS para a garantia efetiva de paz e segurança, ou para o uso da força nas relações internacionais é relativamente embrionária, limitando-se a algumas monografias diplomáticas em grande medida de difícil acesso público e poucas contribuições de cunho acadêmico. Os estudos de defesa tendem a enfocar avaliações de capacitação material e os pronunciamentos de fonte diplomática tendem a enfatizar a necessidade imperativa de democratização do CSNU pela ampliação de seus quadros permanentes, em favor do próprio Brasil, entenda-se. Não se conhecem reflexões ou propostas oficiais sobre eventuais dispositivos militares à disposição da ONU, fora dos tradicionais instrumentos e mecanismos de manutenção da paz. No plano mais geral da governança política mundial, o Brasil tende a aderir aos esquemas existentes de cooperação, quais sejam o Conselho Econômico e Social da ONU e as 17
18 agências especializadas encarregadas de aspectos globais ou setoriais do desenvolvimento econômico e social. Em face de determinadas questões que podem ameaçar a segurança e a paz, o Brasil tende também a enfatizar as raízes sociais dos conflitos, propondo justiça e desenvolvimento como remédios quase universais para sua solução. Em determinadas ocasiões, o Brasil deu aprovação para algo similar a um Conselho de Segurança Econômico e Social, tal como proposto, por exemplo, pelo antigo presidente da Comissão Européia, Jacques Delors. O multilateralismo e as ações coletivas sob a égide da ONU são apontadas como o melhor caminho para a governança global, sem prejuízo da cooperação regional, também privilegiada em sua versão sul-americana, desde quase duas décadas. Esquemas informais de diálogo e concertação como os grupos ad hoc são vistos como úteis, mas não como substitutos legítimos dos foros multilaterais. No plano bilateral, há muitos anos que o Brasil é um doador líquido de ajuda oficial ao desenvolvimento, tendo desenvolvido seus mecanismos de cooperação em especial por meio da Agência Brasileira de Cooperação, coordenada pelo Ministério das Relações Exteriores em complemento aos canais multilaterais e plurilaterais que ele também procura desenvolver. Em vista dos limitados recursos financeiros, o Brasil tende a favorecer esquemas trilaterais de ajuda e cooperação, envolvendo prestação de serviços técnicos pelo Brasil com financiamento de países ou agências dotadas de recursos adequados. A cooperação bilateral tende a se concentrar em parceiros privilegiados: países vizinhos mais próximos de menor desenvolvimento relativo ou a comunidade africana de língua portuguesa (incluindo o Timor). Nesse caso, a cooperação com países ricos também é buscada, por meio de esquemas inovadores que possam potencializar os recursos disponíveis. Mais importante para a atual diplomacia brasileira são as iniciativas ad hoc tomadas em direção de parceiros seletivos, a começar pela IBSA, o foro de consulta e coordenação reunindo a Índia e a África do Sul e que tem assumido cada vez mais compromissos de cooperação técnica, inclusive em benefício de terceiras partes (como podem ser a Autoridade Nacional Palestina ou países muito pobres, como Haiti ou Timor). Os foros de concertação e diálogo com os países árabes e africanos, envolvendo todos os países sulamericanos por expressa iniciativa brasileira, também têm esse objetivo de estender-se 18
19 além do comércio e dos intercâmbios de tipo econômico (como investimentos diretos ou esquemas de financiamento conjunto ou joint-ventures privadas), para alcançar a cooperação técnica governamental. Não existe um balanço independente sobre todas essas iniciativas, que podem envolver recursos razoáveis em comparação com o modesto orçamento brasileiro de cooperação mas a lista de projetos pelo menos concebidos e iniciados pode ser significativa. O ativismo diplomático também tem sido exercido em diferentes linhas de atuação na própria região sul-americana, embora com bem menos sucesso do que o inicialmente esperado, em vista dos grandes investimentos materiais e diplomáticos realizados e a diversidade de ações já iniciadas. A intenção seria claramente de restringir os esforços de cooperação no âmbito sul-americano, embora algumas iniciativas também tenham sido intentadas em direção da América Central e do Caribe. O México que contribuiu para essa virada sul-americana da diplomacia brasileira, ao decidir unir seu destino aos EUA, no início dos anos 1990 é geralmente visto, embora não oficialmente, como um competidor por prestígio e liderança na América Latina, além de um possível opositor ao projeto brasileiro de admissão como membro permanente do CSNU. O projeto de uma Comunidade Sul-Americana de Nações, que deveria ser a base política e institucional dos programas de integração física e de liberalização comercial na região, não foi levado a termo, tendo sido substituída por iniciativa da Venezuela por uma União de Nações Sul-Americanas, cujos contornos o Brasil não conseguiu definir segundo seu modelo original. As iniciativas sul-americanas, junto com as demais ações na dimensão Sul-Sul, deveriam servir, justamente, de test-case para o exercício da liderança regional brasileira, com pretensões a estender-se no plano global, sempre num sentido alternativo às modalidades tradicionais de cooperação política, geralmente dominadas pelos países mais ricos. Depois de cinco ou seis anos de ativismo diplomático, os resultados dessas ações ainda precisam ser avaliados com cuidado, separando ganhos efetivos da retórica diplomática, sempre otimista ou unilateral em termos de balanço e apresentação. Muitas iniciativas, em todo caso, podem apresentar prazos diferenciados de maturação, ao lado dos fluxos imediatos de comércio, sempre mais visíveis no curto prazo. A linha Sul-Sul e o caráter estratégico 19
20 da América do Sul devem, em todo caso, continuar a assumir papel preponderante na agenda diplomática do Brasil O Brasil e a Ordem Social Internacional A ordem econômica internacional é caracterizada pelas assimetrias de desenvolvimento entre os países que a compõem, processo resultante da grande divergência ocorrida nos últimos dois ou três séculos entre economias de alta e de baixa produtividade. Atualmente, quando as teorias da exploração ou as teses sobre o intercâmbio desigual já estão completamente desacreditadas por sua inconsistência teórica ou sua total contradição com a própria realidade histórica, o que se requer é que os países em desenvolvimento se insiram nessa nova ordem econômica internacional do capitalismo globalizado sem qualquer camisa de força ideológica, como as do passado, que os faziam tratar as multinacionais como ameaça à soberania estatal, impondo-lhes, em conseqüência, controles e restrições que não mais se justificam nestes tempos de fim da geografia e de globalização como oportunidade, não como risco. Não obstante os notáveis progressos registrados nas últimas duas décadas, em termos de avanços na interdependência econômica mundial, não seria supérfluo recordar que continua inexistente qualquer regulação multilateral dos investimentos estrangeiros, o que constitui, sem dúvida, uma das mais notórias falhas do sistema econômico multilateral. Os países recorrem aos famosos acordos bilaterais de proteção e de promoção dos investimentos estrangeiros (APPIs) ou dispõem, entre eles, de regras de adesão voluntária que liberalizam amplamente esses fluxos, de acordo com a cláusula do tratamento nacional (como nos códigos existentes na OCDE). O Brasil, que sempre acolheu os capitais estrangeiros, assinou mais de uma dúzia desses instrumentos bilaterais, mas não colocou nenhum em vigor, por temor de que eles diminuíssem sua capacidade de regular políticas públicas num sentido desenvolvimentista. Assim, a despeito das novas configurações da economia mundial, com o surgimento de emergentes dinâmicos como os BRICs, entre os quais o próprio Brasil é colocado a diplomacia econômica do país continua a ostentar pouca disposição em prol de maior liberalização no âmbito da OMC, 15 Cf. Paulo Roberto de Almeida, Uma nova arquitetura diplomática?: interpretações divergentes sobre a política externa do Governo Lula ( ), Revista Brasileira de Política Internacional. Brasília: IBRI: ano 49, nº 1, 2006, pp