Responsabilidade civil, político – administrativa e penal do Prefeito - Jus.com.br | Jus Navigandi
Kesia Regina Rezende Guandaline
Palavras-chave: Responsabilidades; Prefeito Municipal; Agente Político.
The scientific present article, in brief summary, cover responsibilities afetas the Mayor, as Chief Executive, political agent, liability civil, political, administrative and criminal.
Keywords: Responsibilities; Mayor; Political Agent;
O presente artigo científico tem por objetivo demonstrar as responsabilidades afetas ao Prefeito Municipal, Agente Político e Chefe do Poder Executivo Local.
O Agente Político, especificamente a figura do Prefeito Municipal, é a primeira autoridade municipal, que ao assumir seu mandato tem atribuições no cargo para o qual foi eleito pelo povo para o exercício de mandato político, sendo que com a sua investidura no cargo se compromete com o tríplice objetivo de titular a representação legal e judicial do Município, governá-lo e administrar seus interesses, por meio do regime jurídico-político elencado na nossa Carta Magna e nas respectivas Leis Orgânicas Municipais, onde estão especificadas as funções de chefe de governo e administrador.
O objetivo principal do presente estudo é abordar as responsabilidades civil, político-administrativa e penal do prefeito municipal, agente político e chefe do poder executivo local.
1. QUEM SÃO OS AGENTES POLÍTICOS?
Agente político é uma espécie do gênero "agente público", expressão que engloba toda e qualquer pessoa que, de qualquer maneira e a qualquer título, exerce uma função pública.
Os agentes políticos praticam atos imputáveis ao poder público, sendo investidos de competência para isso.
A respeito, temos ensinamentos do saudoso Jurista Hely Lopes Meirelles[2]:
"Os agentes políticos constituem, na realidade, categoria própria de agente público. Porém, sem dúvida, no Título e Seções referidas, a Carta Magna, para fins de tratamento jurídico, coloca-os como se fossem servidores públicos, sem embargo de os ter como agentes políticos. São eles os componentes do governo nos seus primeiros escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões por nomeação, eleição, designação ou delegação, para o exercício de atribuições constitucionais. Nesta categoria encontram-se na órbita municipal, o chefe do Executivo (prefeito) e seus auxiliares imediatos (secretários municipais), os membros do Poder Legislativo (vereadores), os membros dos Tribunais de Contas (nos municípios onde houver) e demais autoridades que atuem com independência funcional no desempenho de atribuições constitucionais"
Portanto, agentes políticos são os titulares dos cargos estruturais dentro da organização política do País, ocupantes dos cargos que compõem o arcabouço do constitucional do Estado.
A função inerente aos agentes políticos é a de formadores da vontade superior do Estado.
Possuem vínculo político com o Estado, exercem um múnus público, por possuírem qualidade de cidadãos e fazem jus ao exercício dos cargos para os quais foram eleitos e/ou designados.
Exercem funções públicas, que podem consistir tanto na prática de atos políticos, quanto na prática de simples atos administrativos bem como funções governamentais, judiciais e quase-judiciais, elaborando normas legais, conduzindo os negócios públicos, decidindo e atuando com independência nos assuntos de sua competência.
São as autoridades públicas supremas do Governo e da Administração.
Não há hierarquia entre eles, sujeitando-se apenas aos graus e limites constitucionais e legais de jurisdição por possuírem plena liberdade funcional.
O Brasil adotou o regime republicano, que é baseado na igualdade entre as pessoas, portanto o titular do cargo, tanto na esfera Federal, Estadual quanto na Municipal é um cidadão investido numa função de comando. Caso este não seja fiel ao mandato recebido, pode ser responsabilizado, pelos atos praticados, além de sujeitar-se a outras sanções.
Verifica-se, que a situação dos que governam e decidem como é o caso dos agentes políticos é bem diversa daquela dos que simplesmente administram e executam cargos técnicos e profissionais, visto que esses não possuem responsabilidade de decisão e de opções políticas.
Por consequência, os agentes políticos precisam de ampla liberdade funcional, sendo que no exercício de suas funções e decisões devem ser cautelosos, a fim de não comprometerem seu mandato.
Ressalte-se ainda, que os agentes políticos possuem prerrogativas que são garantias necessárias ao pleno exercício de suas funções governamentais e decisórias, sendo na maioria das vezes muito complexas, tomando-se como base o princípio da conveniência e oportunidade.
2. O PREFEITO MUNICIPAL
O cargo de Prefeito foi instituído no Brasil, pela primeira vez, na província de São Paulo, em 11 de Abril de 1835, como Delegado do Executivo sendo de nomeação do presidente da província.
Um século depois, o cargo de prefeito é consagrado como instituição municipal na Carta Magna de 1934, artigo 13, inciso I, como Chefe do Executivo do Município.
Os municípios adquiriram autonomia após a nossa Carta Magna de 1988, visto que esta traz expressamente redigido o principio da autonomia em seu artigo 18[3].
A autonomia municipal representa a não subordinação do governo municipal à qualquer autoridade Estadual ou Federal no desempenho de suas atribuições.
Podendo, portanto, cada município brasileiro, dispor sobre assuntos de interesse local, através de suas próprias leis. Saliente-se que as referidas leis prevalecem sobre as leis estaduais e federais, inclusive sobre a constituição estadual, em caso de conflito.
Um dos aspectos relevantes que caracterizam a autonomia dos municípios e suas respectivas competências é a eleição direta do prefeito, vice-prefeito e vereadores, conforme dispõe o inciso I, artigo 29 da nossa Carta Magna.
A respeito definiu João Mendes Júnior:
"... a autonomia é a direção própria daquilo que lhe é próprio..."
O prefeito e vice-prefeito são eleitos segundo o princípio majoritário, para mandato de quatro anos, mediante pleito direto e simultâneo realizado em todo país, no primeiro domingo de outubro, do ano anterior ao término do mandato daqueles a quem devam suceder, aplicadas as regras do artigo 77 da nossa Carta Magna, e tomam posse no dia 1º de janeiro do ano subsequente ao da sua eleição, conforme dispõe o artigo 29, incisos II e III.
Prefeito é o chefe do Executivo municipal, é o "agente político".
É o dirigente supremo da prefeitura, investido no cargo por mandato eletivo, possuindo prerrogativa e responsabilidade própria.
O prefeito ao assumir o poder executivo tem que desempenhar fielmente as funções políticas, executivas e administrativas que lhes são inerentes. O vice-prefeito substituirá o prefeito no caso de impedimento, e suceder-lhe-á no caso de vaga.
As condições de elegibilidade que a legislação eleitoral dispõe na forma da nossa Carta Magna, são as de ter nacionalidade brasileira, pleno exercício dos direitos políticos, alistamento eleitoral, domicílio eleitoral na circunscrição, filiação partidária, idade mínima de vinte e um anos, ser alfabetizado, estar desincompatibilizado, por renúncia de outro mandado até seis meses antes do pleito e não ser parente afim ou consangüíneo, até segundo grau, ou cônjuge de titular de cargo eletivo, pode, entretanto, ser candidato à reeleição.
3. RESPONSABILIDADE DO PREFEITO MUNICIPAL
A palavra responsabilidade é definida em nosso dicionário como: "qualidade do que é responsável; obrigação de responder por certos atos próprios ou alheios ou por alguma coisa que lhe foi confiada".
O prefeito municipal quando do exercício de seu mandato ou em decorrência deste, por algumas eventualidades poderá praticar atos que o levarão a algum tipo de responsabilidade.
Assim, será o mesmo responsabilizado por qualquer ato ilegal praticado, que o leve a infringir algum dispositivo legal vigente.
A responsabilidade do Prefeito Municipal será definida conforme a natureza da infração cometida.
O saudoso jurista Hely Lopes Meireles em uma de suas obras define que a responsabilidade do prefeito municipal será analisada sob o tríplice aspecto penal, político-administrativo e civil, visto que no desempenho de suas funções poderá incidir em qualquer desses ilícitos, dando ensejo à respectiva sanção, aplicada em processos distintos e independentes.[4]
Ressalta-se que o prefeito municipal, como chefe do poder executivo, responde pessoalmente por seus atos funcionais infringentes das normas civil, político-administrativa e penal, onde só será responsabilizado se for comprovado que agiu com dolo, comprovada a intenção ou culpa administrativa, sem intenção e ainda, infrações administrativas previstas na lei de finanças públicas e os atos de improbidade administrativa.
3.1. – TIPOS DE RESPONSABILIDADES
3.1.1 – RESPONSABILIDADE CIVIL
Atribui-se a responsabilidade civil, ao prefeito municipal que tenha uma conduta culposa ou dolosa no desempenho de suas funções.
A responsabilidade civil atribuída ao prefeito municipal não é a mesma atribuída aos servidores públicos, haja vista, ser este um agente político.
Assim, como agente político, o prefeito municipal só responderá civilmente pelos atos funcionais que forem praticados com dolo, culpa, abuso ou desvio de poder.
Para a efetiva responsabilização do Prefeito Municipal, é necessário que haja, fato lesivo, contrário a letra da lei e que deste fato resulte uma conduta extremamente abusiva por parte do prefeito e tais situações devam ter ocorrido no desempenho de seu cargo e funções.
Saliente-se que a aplicação do § 6º do art. 37 da nossa Carta Magna, que consiste no dever de pagar ao Poder Público o valor correspondente a indenização que este houver pago a terceiro, em decorrência de conduta dolosa ou culposa do agente, na prática, esta atuação regressiva contra o agente público causador do dano, somente é aplicada a servidores públicos subalternos.
A responsabilização dos agentes políticos no Brasil, por desvios de conduta que acarretam indenizações vultosas, são feitas de forma estritamente jurídica e cautelosa pelo devido processo legal.
A respeito dos atos de improbidade administrativa, há responsabilização ao prefeito municipal que cometê-lo, visto o que dispõe o § 4º do art. 37 da nossa Carta Magna, que já prevê as penas de suspensão dos direitos políticos, perda de função pública, indisponibilidade de bens e ressarcimento ao erário, sem prejuízo da ação penal cabível.
A responsabilidade dos atos de improbidade administrativa é disciplinada pela Lei nº 8.429, de 02/06/92, que, nos seus artigos 1º e 2º, deixa expresso que essa espécie de responsabilidade é atribuível a todo e qualquer servidor público, a qualquer pessoa que exerça função pública, ainda que transitoriamente e sem remuneração, sendo investido por meio de mandato, cargo, emprego ou função, tanto na administração direta quanto indireta, e ainda em entidades que recebem subvenções, benefício ou incentivo do Poder Público ou para cuja criação ou custeio o erário tenha concorrido.
A lei n.º 10.257 de 10/07/2001, o chamado Estatuto da Cidade, também dispõe a respeito da responsabilização do Prefeito Municipal por atos de improbidade administrativa.
Tem-se ainda, a responsabilidade popular que é aquela decorrente da condenação em Ação Popular, prevista no art. 5º, LXXIII, da nossa Carta Magna e disciplinada pela Lei nº 4.717, de 29/06/65, pela prática de ato ilícito e danoso ao patrimônio público.
Ressalte-se que as ações populares, muitas vezes, são propostas em períodos pré-eleitorais.
Há ainda, a responsabilização do prefeito municipal pela Lei de Responsabilidade Fiscal, introduzida em nosso ordenamento jurídico pela Lei Complementar n.º 101 de 04/05/2000.
O referido dispositivo trata dos princípios fundamentais e normas gerais de finanças públicas, além de estabelecer o regime de gestão fiscal responsável.
O objetivo precípuo do legislador foi o de atingir o equilíbrio orçamentário das contas públicas. Haja vista que todo orçamento deve ser equilibrado.
Assim, não pode o prefeito municipal em sua gestão gastar mais do que arrecada, para bem atender aos princípios norteadores da administração pública, dando assim, atendimento aos serviços essenciais a população.
A Lei de Responsabilidade Fiscal foi introduzida em nosso ordenamento jurídico, mediante a introdução do planejamento, do controle e da economicidade na gestão financeira de natureza pública, em todas as esferas de governo e em todos os Poderes do Estado, estabelecendo que a transgressão de suas disposições, importará em crime de responsabilidade ou crime comum.
Frise-se que o prefeito municipal, pode ser responsabilizado por danos ao meio ambiente, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico, paisagístico e algum ato danoso a qualquer outro interesse da coletividade.
Referida responsabilização será feita através de ação civil pública conforme disciplina a lei n.º 7.347 de 24/07/85.
3.1.2 – RESPONSABILIDADE POLÍTICO-ADMINISTRATIVA
Atribui-se a responsabilidade político-administrativa àquele agente político que em seus atos age contra a lei, viola seus deveres éticos e funcionais, aplicando-se, portanto, como sanção a cassação do mandato.
Neste tipo de responsabilidade, as irregularidades praticadas pelo prefeito municipal são meramente de cunho administrativo.
Vale lembrar que o prefeito municipal, chefe do executivo, tem a qualidade de agente político, portanto, não poderá ter as mesmas punições aplicadas aos servidores estatutários que passam por um procedimento administrativo interno e depois pela sindicância.
Assim, as sanções punitivas ao prefeito municipal que incidir na responsabilidade político-administrativa, é perda do cargo através de cassação do mandato, determinada pela câmara municipal, onde há um processo, com contraditório e ampla defesa do prefeito municipal que está no mandato.
As infrações político-administrativas, afetas ao prefeito municipal, são definidas na lei orgânica municipal e lei especial do município.
O julgamento da infração cometida pelo prefeito municipal cabe ao poder legislativo local, onde pende de deliberação do plenário da câmara, pela maioria qualificada de dois terços dos membros que a componham e não dos eventualmente à sessão.
Sendo o julgamento da câmara municipal pela cassação do mandato do prefeito municipal, este será afastado do seu cargo imediatamente, sendo, assim, chamado a substituir o cargo e suas funções como chefe do poder executivo, seu substituo legal.
Salienta-se que da decisão da câmara municipal, não cabe nenhum recurso, sendo definitiva.
Vale ressaltar que, em se tratando do mérito da deliberação, motivos que levaram a edilidade a optar pela cassação do prefeito municipal, sua decisão não é passível de nenhuma revisão, por qualquer outro órgão ou tribunal, isto porque esta age autonomamente.
Poderá, portanto, ter neste processo de cassação de mandato, a apreciação do poder judiciário, com relação aos aspectos formais do processo, onde será emitido um parecer abordando somente os aspectos de formalidades do processo. Denota-se, que se do parecer emitido pelo tribunal competente, houver algum vício quanto às formalidades a serem seguidas no processo de cassação pelo legislativo local ou não houver o legitimo interesse da edilidade, o prefeito municipal que foi afastado de seu cargo, retornará a este, por ordem judicial.
A respeito temos os ensinamentos de Tito Costa[5]:
"O ato de cassação de mandato, pela Câmara, é um ato político-administrativo, de natureza dos "interna corporis", sujeito, como outro qualquer, à obediência aos estritos ditames da lei, especialmente quanto às formalidades essenciais à sua validade".
Outra forma de perda de mandato do prefeito municipal é pela extinção, que não se confunde com a cassação do mandato conforme exposto acima, uma vez que se processa por meio de deliberação da câmara municipal, visto o cometimento de uma infração político-administrativa pelo prefeito municipal.
A extinção do mandato do prefeito municipal resulta de um ato ou fato desconstitutivo da investidura e é decidida por ato da mesa da câmara e do presidente da câmara, não dependendo de manifestação do plenário da câmara.
Ressalta-se que na extinção do mandato há doutrinadores que entendem não haver necessidade de contraditório e ampla defesa e outros que entendem que deva haver o contraditório e ampla defesa, visto o que dispõe a nossa Carta Magna de 1988 em seu artigo 5, inciso LV, onde diz claramente que: "aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são garantidos o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes".
Contudo, a extinção poderá ser apreciada pelo judiciário assim como o processo de cassação em se tratando dos aspectos de formalidades a serem seguidas, e que será verificado pelo tribunal competente se houve ato arbitrário do presidente da câmara municipal.
3.1.3 – RESPONSABILIDADE PENAL
Atribui-se a responsabilidade penal ao Prefeito Municipal, agente político que cometer crime ou contravenção penal.
A respeito temos a definição do saudoso jurista Hely Lopes Meirelles[6]:
"A responsabilidade penal é toda aquela que resulta do cometimento de crime ou de contravenção"
Assim, haverá responsabilidade penal do prefeito municipal, caso aja com ação ou omissão, ou seja, quando tenha por lei o dever e obrigação de não fazer e o fizer.
A responsabilidade penal dos agentes políticos resultará de infrações cometidas no exercício de suas funções, infrações estas, denominadas como crimes funcionais, definidos no nosso Código Penal, em seus artigos 312 a 327.
Além dos crimes funcionais, encontram-se previsões dos crimes comuns, das contravenções penais, crimes eleitorais, crimes de responsabilidade (Decreto-Lei 201/67), e os crimes de abuso de autoridade, definidos na Lei n.4.898, de 09 de dezembro de 1965.
O presente artigo cientifico buscou adentrar na questão da responsabilidade civil do prefeito municipal, dependente de culpa no desempenho do cargo e das demais responsabilidades afetas a este, quais sejam político-administrativas e penais.
No que se refere à questão das responsabilidades, enfocando-se a responsabilidade civil, o objetivo principal desta pesquisa, por meio do presente artigo científico, foi colaborar com o interesse coletivo, a fim de enfatizar a figura do prefeito municipal que é o principal controlador de despesas, podendo ser denominado como "cuidador do dinheiro público", como a pessoa que deva zelar pelos interesses públicos, o que atualmente não vivenciamos em nosso Pais, ou seja a transparência no trato com a coisa pública (administração pública) em todas as esferas de governo, sendo que em muitos municípios paulistas ocorrem grandes prejuízos ao erário público e poucos agentes políticos são responsabilizados por suas condutas, não honrando o mandato que lhes foi confiado pela população que o elegeu (sociedade).
1 LOPES MEIRELLES, Hely.Direito Municipal Brasileiro. 12º Edição. Ed.Malheiros, pág. 555
2 BRASIL: Constituição Federal de 1934
3 BRASIL: Constituição Federal de 1988
4 op. citada LOPES MEIRELLES, Hely.Direito Municipal Brasileiro. 12º Edição. Ed.Malheiros pág. 94.
5 MELLO, ob. citada, p. 47.
6 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Discricionariedade e Controle Jurisdicional. São Paulo : São Paulo, 1992, p.48.
7 LOPES MEIRELLES, Hely.Direito Municipal Brasileiro. 12º Edição. Ed.Malheiros pág. 742
[2] LOPES MEIRELLES, Hely.Direito Municipal Brasileiro. 12º Edição. Ed.Malheiros, pág. 555
[3]"Art. 18 A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos,, nos termos desta Constituição."
[4] LOPES MEIRELLES, Hely.Direito Municipal Brasileiro. 12º Edição. Ed.Malheiros pág. 742
[5] COSTA, tito.Responsabilidade de Prefeitos e Vereadores. 4º Edição. Ed.Revista dos Tribunais pág. 167
[6] LOPES MEIRELLES, Hely.Direito Municipal Brasileiro. 12º Edição. Ed.Malheiros pág. 744
graduação em Direito pela Universidade do Grande ABC (2003), pós-graduando no Curso de Direito Civil e Processo Civil pela Faculdade Legale
Trabalho de conclusão de curso de Pós-Graduação "Lato Sensu" Direito Civil e Processo Civil pela Faculdade Legale