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Plug Minas: intersetorialidade na gestão de um projeto social
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Ilda Rocha Estrada
1 Plug Minas: intersetorialidade na gestão de um projeto social Laís Fonseca Alves Ana Carolina Henrique Siqueira Lara Mauro César da Silveira Resumo Este artigo tem o objetivo de analisar o modelo de gestão do Projeto Estruturador do Estado de Minas Gerais Centro da Juventude Plug Minas, o qual teve sua concepção baseada em uma intervenção intersetorial (iniciativa privada, terceiro setor e governo) para execução de uma política pública voltada para os jovens mineiros. O Plug Minas é um Centro de Formação e Experimentação Digital, o qual busca criar um espaço interinstitucional de referência para os jovens, capaz de estimular a postura pró-ativa desses em relação ao seu futuro. Nesse sentido, a arquitetura organizacional do projeto privilegia a articulação em rede entre os chamados Núcleos, entendidos como unidades educacionais que compõem o Centro da Juventude, onde são desenvolvidas atividades de formação, produção e experimentação voltadas para a construção de aprendizagens significativas na cultura digital. Constatou-se que o desenho desse modelo é considerado inovador visto que dá conotação diferenciada aos mecanismos de parceria existentes, seguindo as tendências da governança social e da gestão em rede. Destaca-se que o maior desafio do modelo é a articulação interna dessa rede de parceiros e colaboradores. Palavras-chave: Parceria, intersetorialidade, gestão em rede 1 Introdução A reforma gerencial inspirada no New Public Management, segundo Bresser-Pereira (1996), compreende três dimensões: a) uma dimensão institucional-legal, voltada à descentralização da estrutura organizacional do aparelho do Estado através da criação de novos formatos organizacionais, como as agências executivas, regulatórias, e as organizações sociais; b) uma dimensão gestão, definida pela maior autonomia e a introdução de três novas formas de responsabilização dos gestores a administração por resultados, a competição administrada por excelência, e o controle social em substituição parcial dos regulamentos rígidos, da supervisão e da auditoria, que caracterizam a administração burocrática; e c) uma dimensão cultural, de mudança de mentalidade, visando passar da desconfiança generalizada que caracteriza a administração burocrática para uma confiança maior, ainda que limitada, própria da administração gerencial. Dessa forma, um dos princípios fundamentais da Reforma de 1995 é o de que o Estado, embora conservando e se possível ampliando sua ação na área social, só deve executar diretamente as tarefas que são exclusivas de Estado (BRESSER-PEREIRA, 1996). Entre as tarefas exclusivas de Estado devem-se distinguir as tarefas centralizadas de formulação e controle das políticas públicas e da lei, a serem executadas por secretarias ou departamentos do Estado, das tarefas de execução, que devem ser descentralizadas para
2 agências executivas como as Organizações Sociais (OS) e as Organizações Civis de Interesse Público (OSCIP) (BRESSER-PEREIRA, 1996). Ademais, em meados da década de 1990 houve o fortalecimento da visão e da prática de participação social associada à problemática da gestão e descentralização de ações, com a emergência de novos modelos de gestão que ampliavam as relações entre o Estado e as entidades não governamentais recorrendo, para esse fim, às relações de parceria (CKAGNAZAROFF et al., 2007). Dessa forma, a parceria foi o modo encontrado pelo Estado de formalizar a sua relação com o terceiro setor. Assim, aliado ao conceito de contratualização por resultados, busca-se um instrumento que possibilite a inclusão da iniciativa privada na execução de políticas públicas. Esse artigo visa descrever e analisar as estruturas organizacionais que permeiam o modelo de gestão do Projeto Estruturador Centro da Juventude de Minas Gerais, denominado Plug Minas. O Plug Minas é um Centro de Formação e Experimentação Digital, que busca criar um espaço interinstitucional de referência para os jovens, capaz de estimular a postura pró-ativa desses em relação ao seu futuro. Esse projeto visa principalmente: potencializar a participação dos jovens na sociedade civil organizada; propiciar o aprendizado pelo e para o trabalho; gerar um ambiente de socialização com difusão cultural; construir um espaço de diálogo informado entre a juventude e o setor público; disseminar a postura empreendedora entre os jovens; identificar e divulgar os jovens talentos (MINAS GERAIS, 2009d).Seu modelo de gestão,teve sua concepção baseada em uma intervenção intersetorial (iniciativa privada, terceiro setor e governo) para execução de uma política pública voltada para os jovens mineiros Para tal foi definido primeiramente a formalização de um Termo de parceria com uma entidade qualificada como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP que atuaria como gestora do projeto. Dentro da concepção de funcionamento do projeto em rede e não por processos hierárquicos, surge uma figura importante dentro desta relação: o Núcleo de Planejamento e Gestão NPG, o qual é formado pela OSCIP gestora e os representantes do Estado. Este Núcleo atua como coordenador e mediador de todos os processos que envolvem o projeto como um todo, bem como o articulador dos interesses de todos os stakeholders do Centro, tendo sua ação sempre em observação à missão, visão e diretrizes pedagógicas do Plug Minas. Essa pesquisa busca investigar em que medida o modelo de gestão adotado pelo Plug Minas representa uma inovação no processo de intervenção do Estado por meio de parcerias com a iniciativa privada para implementação de políticas públicas. Como objetivo específico
3 tem-se a análise do modelo de parceria com a sociedade civil organizada (por meio de OSCIPs), destacando as amplas possibilidades e a flexibilidade que o arranjo organizacional proporciona. A metodologia utilizada nesse artigo foi a pesquisa exploratória, realizada através de revisão bibliográfica da literatura e robusta revisão documental dos registros internos do projeto. Além disso, foram aplicadas entrevistas semi-estruturadas aos gestores envolvidos na concepção e implementação do projeto. Um dos principais limites analíticos dessa pesquisa é o fato do modelo de gestão analisado ainda não ter sido completamente implementado. Assim, concentra-se em uma construção que ainda é abstrata, delineada por princípios, intenções e metodologias que começam a ser testadas na prática as quais são passíveis de vários aprimoramentos a fim de torná-las mais efetivas. O artigo divide-se em 3 partes. Inicialmente será discutido o conceito de parceria e a adoção desse modelo no Estado de Minas Gerais. Na seção 3 será apresentado a que se propõe o projeto estruturador Centro da Juventude de Minas Gerais Plug Minas partindo-se para a descrição e análise do modelo de gestão do projeto, demonstrando seu histórico de implantação, a estrutura de execução elaborada e a relação de parceria entre as entidades envolvidas. Por fim, serão apresentados os resultados alcançados e os desafios da gestão do projeto Plug Minas. 2 Modelo de Parceria e intersetorialidade adotado no Estado de Minas Gerais O conceito de parceria possui múltiplos significados, no entanto, de maneira geral sugere a noção de cooperação, confiança, complementaridade e sinergia entre indivíduos e organizações para o alcance de objetivos compartilhados (BARBOSA, 2009). A parceria pode ser vista de maneira distinta por diferentes autores. Segundo estudo realizado por Vasconcellos Sobrinho (2004), o conceito de parceria pode assumir dois aspectos de análise dominantes na literatura. O primeiro focaliza-se no ator social e considera a parceria como forma de auto-organização, onde a existência de confiança entre as partes motivada pelo senso de objetivo comum e benefício mútuo institui e mantém o envolvimento efetivo dos parceiros. A segunda é a perspectiva centrada nas instituições e organizações, a qual analisa a parceria como um efeito do movimento das instituições formais e políticas, que advém de um conjunto de incentivos e perspectivas criadas por estruturas institucionais e governamentais existentes, sendo orientada pela noção de complementaridade entre
4 organizações, sob uma estrutura formal de autoridade (VASCONCELLOS SOBRINHO, 2004). Na visão de Lewis (2001), a parceria entre uma instituição pública e outros organismos, se refere a uma relação acordada, baseada em um conjunto de ligações entre duas ou mais organizações em um projeto de desenvolvimento, no qual as partes mantêm sua liberdade de ação. Em geral, envolve uma divisão de papéis e responsabilidades tendo, em comum, a busca dos mesmos objetivos. O termo ligações significa aqui pontos específicos da parceria em que atividades são divididas entre diferentes agências e stakeholders em diferentes momentos do projeto (LEWIS, 2001). Para fins dessa pesquisa, parceria é definida pela segunda visão de Vasconcellos Sobrinho (2004) especificada pela definição de Lewis (2001). Dessa forma, essa perspectiva de parceria alia-se a definição de redes no âmbito público de Börzel (1997): um conjunto de relações relativamente estáveis, de natureza não hierárquica e interdependente, que vinculam uma variedade de atores que compartilham interesses comuns com relação a uma política, e que trocam recursos para satisfazer esses interesses compartilhados, reconhecendo que a cooperação é a melhor maneira de atingir objetivos comuns. Outro conceito correlato é o de redes de compromisso social de Inajosa (1999): a rede de compromisso social é coordenada em função de uma idéia-força e a definição do seu produto será baseado no modo que ocorre o compartilhamento dessa idéia e na delimitação do propósito de sua existência, que vai configurando o seu projeto de atuação, ela se tece através da mobilização de pessoas físicas e/ou jurídicas, a partir da percepção de um problema que rompe ou coloca em risco o equilíbrio da sociedade ou as perspectivas de desenvolvimento social. A idéia de parceria em Minas Gerais surge no âmbito da reforma gerencial da Administração Pública mineira, denominada Choque de Gestão, a qual iniciou sua implementação em O Choque de Gestão foi sinteticamente definido como o conjunto integrado de políticas de gestão públicas orientadas para o desenvolvimento (VILHENA, 2006). A expressão Choque de Gestão pretendeu provocar a reflexão sobre a necessidade de reverter o modelo burocrático, centralizado e moroso da administração pública em uma nova modalidade de gerenciamento focado nos resultados para atender as demandas da sociedade. Dessa forma, no Governo de Minas o Choque de Gestão introduz mecanismos de flexibilização da gestão pública objetivando o alcance desses resultados almejados. Vários instrumentos gerenciais compõem o Choque de Gestão. Seu denominador comum é composto das relações de natureza contratual, estabelecidas não apenas entre os
5 vários níveis de governo, mas também entre o governo, o setor privado e o terceiro setor (PECI et al., 2008). Desse modo, o Choque de Gestão no âmbito de suas ações prevê a Adoção de novo modelo de parceria para a implementação de políticas públicas (VILHENA, 2006) o qual refere-se à realização de parcerias por meio da contratualização de resultados com o setor privado sem fins lucrativos por meio do modelo de Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) e do Termo de Parceria, iniciado em Minas Gerais à partir daquele momento, seguindo a tendência do Governo Federal. O modelo de OSCIP mineiro foi instituído por meio da Lei nº /2003, publicada em dezembro de 2003 a partir de estudos das experiências do governo federal e de diversos estados. A regulamentação da lei mineira de OSCIP se deu, inicialmente, pelo Decreto nº43.749/2004 e suas modificações, revogado em outubro de 2008 pelo Decreto nº44.914/2008, que introduziu modificações na regulamentação. O modelo híbrido das OSCIPs mineiras resgata as vantagens gerenciais das organizações sociais, ao passo que mantém a qualificação e fomento conforme as características das OSCIPs federais (BARBOSA, 2009). Dessa forma, tal modelo compreende a qualificação, através da concessão de titulo (reconhecimento) às entidades do terceiro setor com características estatutárias especiais, com vistas a resguardar o uso de bens e recursos públicos à sua finalidade social. (BARBOSA, 2009). O modelo de OSCIP se constitui numa alternativa para implementação de políticas públicas em parceria com a sociedade, por meio de entidades privadas sem fins lucrativos (Organizações não Governamentais ONG), com maior flexibilidade gerencial, característica de entidades do setor privado (JUNIOR, 2004). No que se refere à relação entre o Estado e as OSCIPs, vale salientar que o primeiro não deixa de ser o responsável pelo serviço perante a população (LEMOS et al., 2006, p. 134), uma vez que o segundo é apenas o executor das benfeitorias. Isso significa que a presença do terceiro setor não visa, a princípio, à diminuição do Estado. Este último passa, apenas, a focar-se no papel de formulador e fomentador da política. Dessa forma, a relação com o poder público se dá por meio de termos de parcerias, os quais são firmados após um processo que envolve a divulgação do interesse público em firmar a parceria em determinada atividade ou processo, seleção de projetos, analise pelo respectivo conselho de política pública setorial, e pela Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças do Colegiado de Gestão Governamental (BARBOSA, 2009). Assim, os termos de parceria compreendem um pacto para obtenção de resultados mensuráveis por
6 indicadores, ou definidos em atividades, projetos-programas ou um mix destes, dentro de um objeto definido (JUNIOR, 2004). Os termos de parcerias, também são disponibilizados na internet e acompanhados por comissão de avaliação, com representantes do órgão ou entidade público parceiro, da entidade privada parceira, do conselho de políticas públicas setorial e da SEPLAG. (Peci et al., 2008) A pesquisa realizada nas relações de parcerias mineiras por Peci et al. (2008) evidencia que o papel articulador do Estado não significa menos atuação governamental na prática, visto que é o Estado o responsável por convocar boa parte das parcerias, por conceber novos papéis cruciais à gestão das parcerias (como supervisor e técnico) e por adotar novos mecanismos de fiscalização de resultados. Outro fator destacado nesse estudo é a ausência de atuação dos conselhos de representação da sociedade civil nas parcerias público-privadas que acarreta o preenchimento desses espaços vazios por estruturas burocráticas, fonte de várias críticas ao modelo. Evidencia-se, portanto uma orientação de cima para baixo (top-down) na reforma, com forte papel indutor dos técnicos do governo, como evidenciado em análises históricas das reformas brasileiras de gestão pública (Peci et al., 2008). Adicionado a tal constatação tem-se o estudo de Ckagnazaroff et al. (2007) que fala sobre os riscos inerentes dessa parceria por parte do Estado principalmente a falta de prestação de contas por parte das ONG s para com a sociedade, problema de mensuração e desenvolvimento de indicadores efetivos, dificuldade de responsabilização, havendo o risco de essas organizações estarem mais interessadas na obtenção de recursos financeiros do que em efetivamente contribuir para a concretização de objetivos públicos. No entanto, apesar de tais riscos, foi evidenciado no estudo (CKAGNAZAROFF et al., 2007) que a parceria é considerada como uma estratégia relevante para os dois grupos de atores: ONGs e Estado, visto que a complementariedade de recursos, o aprendizado e a possibilidade de realização de objetivos em comum em prol da sociedade se apresentam como fatores incentivadores para a formação de parceiras e que os riscos que os dois lados enfrentam fazem parte do processo, mas podem ser atenuados com um maior e mais qualificado envolvimento da sociedade e maior transparência em relação às parcerias. (CKAGNAZAROFF et al., 2007) Esse item evidencia, portanto, que o Estado de Minas Gerais segue a tendência do governo federal de parcerias com a sociedade civil organizada para a execução de políticas públicas. Esse mecanismo de gestão gera mais flexibilidade na intervenção social e pode ser considerado benéfico tanto para os parceiros quanto para a sociedade, uma vez que busca-se a complementaridade e a colaboração para a execução das ações. Assim, os Termos de Parceria,
7 são os instrumentos que possibilitam operacionalizar a contratualização por resultados entre o Estado e o terceiro setor. Nesse trabalho, o entendimento dessa relação de parceria se faz essencial para compreensão do estudo de caso do Projeto Estruturador Centro da Juventude de Minas Gerais/Plug Minas que será descrito nas próximas seções. 3 O Plug Minas No Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) os jovens protagonistas foram identificados como um dos destinatários prioritários das políticas públicas, sendo incorporados na estratégia de governo. Nesse sentido, dentre os projetos integrantes da área de resultados Protagonismo Juvenil, foi instituído no Plano Plurianual de Ação Governamental PPAG o projeto estruturador Centro da Juventude de Minas Gerais na revisão do PPAG de O objetivo deste projeto é criar um espaço interinstitucional de referência para os jovens, capaz de estimular a postura pró-ativa desses em relação ao seu futuro. Este espaço visa propiciar ao jovem uma formação diferenciada, que não lhe fosse acessível pela educação formal, com uma linguagem própria e a edificação de alicerces sólidos para que este mesmo jovem pudesse se formar como agente de transformação social. Assim, incorporado ao eixo norteador da arte e cultural digital e visando estabelecer uma interlocução direta com o seu público-alvo o jovem o centro da juventude passou a ser denominado Plug Minas Centro de Formação e Experimentação Digital. A proposta do Plug Minas é atuar no potencial da juventude, o jovem é entendido como solução e sujeito social, agente de seu próprio desenvolvimento. Mais que uma representação de futuro, os jovens do Plug Minas são co-produtores de um presente concreto, baseado em suas competências emergentes em domínios das artes e da tecnologia, com ênfase nos mundos do trabalho, da educação e de sua participação como agentes mobilizadores de forças políticas e sociais. Entendido como um projeto para o jovem e por ele protagonizado, o Plug Minas contempla, simultaneamente e de forma articulada, resultados em três áreas: (1) Educação, voltada à construção de conhecimentos ao mesmo tempo amplos e localmente relevantes, bem como ao desenvolvimento de habilidades e repertórios sólidos; (2) Trabalho, com ênfase na qualificação, inserção profissional e empreendedorismo juvenil; (3) Participação social, através da formação de agentes multiplicadores do desenvolvimento e de jovens atores políticos e comunitários.
8 Além desses resultados, dois outros eixos de atuação são enfatizados no acolhimento ao jovem: o das vocações (nas artes, nos esportes e na tecnologia) e o das atividades oferecidas. Esse último articula atividades em três dimensões: (1) Formativa, de longa duração, com ênfase na empregabilidade e certificação técnica; (2) Produtiva, de média duração, voltada ao desenvolvimento de artefatos para uso no mundo do trabalho; e (3) Experimental, de curta duração, com foco no despertar de vocações. Em todas as atividades trabalhadas e vocações desenvolvidas no Plug Minas a cultura digital é tida como um eixo essencial. O projeto Plug Minas tem como missão construir novas formas de convivência social baseadas no protagonismo e na inovação para o mundo do trabalho, atuando em diálogo com o jovem na criação de oportunidades educacionais e aprendizagens significativas em domínios da cultura digital. Em suas diretrizes pedagógicas têm-se seis princípios constitutivos: o desenvolvimento de projetos, a resolução de problemas complexos, a transdisciplinaridade, o dialogismo didático,a aprendizagem colaborativa e o protagonismo juvenil Ressalta-se que a aplicação de todos os princípios pedagógicos acima citados perpassa pela perspectiva do protagonismo juvenil. O protagonismo é um tipo de ação que busca responder a problemas complexos e significativos para o sujeito, e que exige intervenção colaborativa e dialogada em contextos sociais, políticos e econômicos específicos. A partir da aplicação, em conjunto, desses princípios pretende-se orquestrar as práticas dos diversos núcleos que compõem o Plug Minas. 3.1 A execução do projeto através da intervenção intersetorial O escopo de atuação do Plug Minas prevê a realização de uma intervenção integrada entre o setor público e privado e terceiro setor com vistas à consecução de um espaço de referência para a juventude, tendo como parâmetro a importância da educação para essa parcela da população. Nesse sentido, a arquitetura organizacional do projeto privilegia a articulação em rede entre os chamados Núcleos, que colaboram para que as metas sejam atingidas de direito e de fato. Estes Núcleos são entendidos como unidades educacionais que compõem o Centro da Juventude onde são desenvolvidas atividades de formação, produção e experimentação voltadas para a construção de aprendizagens significativas na cultura digital. Apesar de fazerem parte de um mesmo espaço, cada Núcleo possui uma entidade responsável por sua implementação e execução e um parceiro mantenedor responsável pelo aporte financeiro às
9 atividades. Assim, no caso do Plug Minas, existem quatro agentes importantes dentro dessa concepção: 1) Estado: representando o poder público, detentor da política pública desenvolvida. Tem como papel realizar a articulação externa do projeto com o aparato burocrático do Estado, dar apoio técnico e metodológico para o implemento das ações do Centro. 2) OSCIP gestora: parceira direta do Estado na execução do projeto tem a função de executar os recursos públicos repassados via termo de parceria e articular internamente a rede de parceiros e colaboradores dos Núcleos. 3) Instituições Mantenedoras: instituições privadas ou da sociedade civil responsáveis pela viabilização do funcionamento de um Núcleo do Plug Minas por meio do aporte financeiro, logístico e/ou metodológico, conforme definido na relação de parceria; 4) Instituições Executoras: entidades do terceiro setor ou empresas encarregadas pelas instituições mantenedoras dos Núcleos e/ou pelo Estado de operar Núcleo(s) em seu nome, através do planejamento, desenvolvimento e execução de atividades formativas e/ou experimentais, fazendo cumprir as metas negociadas com os parceiros e os gestores do Plug Minas. A figura abaixo ilustra o modelo de gestão proposto, demonstrando todos os stakeholders envolvidos na arquitetura organizacional. Parceiro Mantenedor Governo do Estado de Minas Gerais - Plug Minas Parceiro Mantenedor Parceiro Mantenedor ONG Executora ONG Executora ONG Executora Núcleo 1 Núcleo 2 Núcleo n Entidade Gestora do NPG (OSCIP-Gestora) Figura 1: Modelo de Gestão Plug Minas Fonte: Elaboração própria
10 A articulação interna dessa rede de parceiros e colaboradores dos Núcleos fica a cargo da chamada OSCIP gestora, a qual viabiliza a operacionalização desta arquitetura e mantém o alinhamento estratégico do núcleo com a missão e visão do projeto. Para a formalização desta relação, Poder Público e OSCIP gestora, o Estado se utiliza do instrumento Termo de Parceria em que a OSCIP torna-se responsável pela execução direta da política pública, pactuando metas e resultados com o parceiro. A formalização do Termo de Parceria do Plug Minas se deu em 16 de outubro de 2008, entre Secretaria de Estado de Cultura, com interveniência da Secretaria de Esportes e Juventude, e a OSCIP estadual Instituto Cultural Sérgio Magnani. O instrumento de parceria dispõe direitos, responsabilidades e obrigações entre os parceiros, além do Programa de Trabalho. Este representa o detalhamento do projeto que a OSCIP irá desenvolver, com estipulação de metas e dos resultados a serem atingidos e os respectivos prazos de execução ou cronograma. É nesse instrumento que estão as obrigações efetivamente assumidas pela OSCIP e a forma de avaliação da parceria. Dentro da concepção do projeto apresentado e dos resultados que, são de interesse público e devem ser alcançados, estão pactuados indicadores, os quais direcionaram a avaliação de desempenho global do projeto Plug Minas, a partir de metas estabelecidas durante a execução do Termo de Parceria. O programa de trabalho da parceria do projeto Plug Minas traduz, essencialmente, três áreas temáticas de resultados: atendimento aos jovens, atividades culturais e informativas e gestão. A área de atendimento aos jovens corresponde a indicadores quantitativos de formação e satisfação dos jovens público alvo do projeto. A área de atividades culturais e informativas corresponde a indicadores que refletem ações complementares que fomentam as ações principais do projeto. E, por fim, os indicadores da área de gestão que medem a qualidade da relação de parceria da OSCIP gestora com os Núcleos e a qualidade do trabalho de operacionalização do projeto feito pela OSCIP. Este programa de trabalho e os demais pactuados através de aditamentos ao instrumento inicial refletem o desenvolvimento da relação de parceria da OSCIP com o Estado para a implantação do projeto. Dentro da concepção de funcionamento do projeto em rede, no conceito de Borzel (1997), surge uma figura importante dentro desta relação: o Núcleo de Planejamento e Gestão - NPG. Este Núcleo atua como coordenador e mediador de todos os processos que envolvem o projeto como um todo, bem como o articulador dos interesses de todos os stakeholders do Centro, tendo sua ação sempre em observação à missão, visão e diretrizes pedagógicas do Plug Minas. Assim, ele estabelece um conjunto coerente e atingível de
11 métricas, associado a pouquíssimas restrições de funcionamento e comportamento dos Núcleos e entrega o cumprimento desta missão aos núcleos, passando a apoiá-los e acompanhá-los no desenrolar das atividades. O NPG possui suas atribuições divididas entre as duas organizações que o compõe: a OSCIP gestora e os membros do Estado. Apresenta uma estrutura flexível (espiral e orgânica) cuja forma de decisão ocorre mediante deliberação interna conjunta entre os representantes das duas instituições, quando houver alguma situação não prevista nas atribuições já desenhadas. As principais atribuições dos representantes do governo são: dar apoio político e respaldo institucional para as ações do Plug Minas; entregar a metodologia e a concepção do centro; monitorar e garantir a implementação da metodologia; monitorar as ações do Termo de Parceria com o Governo de Minas, além de analisar a correta aplicação dos recursos transferidos; contribuir na prospecção de parceiros, apoiadores e patrocinadores do Centro; alinhar a visão estratégica de governo com as ações desenvolvidas no Plug Minas; realizar mediação com outros stakeholders externos ao projeto; auxiliar na articulação com os stakeholders internos; manter o alinhamento estratégico dos núcleos com a missão e visão do Plug Minas; realizar as ações de comunicação externa e avaliar as melhores práticas identificadas pela OSCIP gestora. Já a OSCIP gestora tem como principais atribuições: manter o alinhamento estratégico dos núcleos com a missão e visão do Centro; avaliação e monitoramento das atividades dos núcleos mediante acompanhamento de metas e indicadores do Termo de Cooperação; cumprir a total execução das ações do Termo de Parceria com o Governo de Minas; gerir os recursos repassados pelo Governo mediante Termo de Parceria, utilizando-o de forma eficiente; gerir os recursos humanos de forma a promover treinamentos da equipe de gestão condizentes com os princípios da cultura colaborativa; fazer cumprir as regras presentes no Regimento Interno do Plug Minas bem como nos seus documentos anexos; dar apoio logístico à rede de parceiros; contribuir na prospecção a captação de parceiros, apoiadores e patrocinadores do Centro; realizar a gestão da informação do centro, através da otimização dos sistemas de informação educacionais e de gestão; realizar as ações de comunicação externa e interna; além de estabelecer diálogo com TCE e AUGE de forma a exercer os controles de acordo com suas recomendações. Além desta relação Estado e OSCIP configurada pelo NPG, existe a relação de parceria selada entre entidade Executora e o Parceiro mantenedor, este dá o apoio financeiro, logístico ou mesmo metodológico à primeira, estabelecendo uma relação de patrocínio às atividades desempenhadas nos Núcleos.
12 As entidades Executoras são selecionadas entre entidades que atuem na área específica do núcleo a ser gerido e serão acompanhadas sistematicamente pela OSCIP gestora por meio de um instrumento de contratualização de resultados, denominado Termo de Cooperação. Este instrumento, celebrado entre a OSCIP gestora, a entidade Executora, o Mantenedor, tendo o Estado como interveniente está embasado na metodologia de acompanhamento e avaliação do Governo de Minas, no qual também são explicitadas as regras da relação, metas e indicadores para acompanhamento e os critérios de permanência da entidade na gestão do núcleo. Forma-se uma Comissão de Avaliação com representantes de cada Núcleo (executor e mantenedor) e representantes do NPG (Estado e OSCIP gestora) que se reuni, trimestralmente, para avaliar os indicadores e metas pactuados via Termo de Cooperação. Na avaliação do Termo de Parceria firmado com o Estado, a OSCIP gestora demonstrará os resultados alcançados, subsidiada por esse acompanhamento e avaliação anterior, realizado com cada Núcleo. A opção por esse modelo de gestão foi feita seguindo a diretriz de governo predominante no período, uma vez que através do exame das alternativas possíveis, os gestores do projeto juntamente com os altos executivos de governo optaram por um modelo que incluísse a iniciativa privada no financiamento e na execução direta do projeto. Dessa forma, foi ressaltado pelos gestores do projeto, entrevistados do estudo em questão, que esse modelo de parceria com a OSCIP, baseado na contratualização por resultados era o melhor possível para execução dessa política, visto seu caráter intersetorial (governo, empresa e terceiro setor) e a necessidade de agilidade e flexibilidade para resolver todos os conflitos de interesses que poderão existir face a quantidade de atores envolvidos. Segundo o entrevistado A temos: Não havia como operacionalizar a gestão cotidiana do projeto: o jardim, a segurança, a manutenção, o acompanhamento dos núcleos, dentro do próprio governo. A estrutura demandada para isso é muito grande. Mesmo que o governo terceirizasse esses serviços, o esforço desse acompanhamento dentro do governo inviabilizaria o projeto. Um dos fundamentos desse modelo de gestão é a própria viabilidade, sendo a única forma de conseguir operacionalizar o projeto. (ENTREVISTADO A) Assim, opta-se por esse modelo de parceria devido ao pressuposto da intersetorialidade ao qual foi concebido o projeto, de maneira que, para sua viabilização serão imprescindíveis as parcerias com outras esferas de governo, empresas privadas e organizações da sociedade civil (MINAS GERAIS, 2009d).
13 Outro ponto que justifica a opção por esse modelo de gestão, segundo a opinião dos entrevistados, é a garantia de sustentabilidade do projeto através dos governos. Assim, nas palavras do entrevistado A e do entrevistado B temos pontos de vista convergentes: Adotar essa premissa de gestão compartilhada com o terceiro setor traz consigo o ideal de que as políticas públicas necessitam de maior eficiência, e de que os parceiros do terceiro setor podem cumprir esse papel, por meio da maior flexibilidade de sua ação. Além desse ideal, um princípio sustentador desse arranjo, originado nas conversas com o CESAR (Centro de Estudos Avançados de Recife), é o de que a sustentabilidade do projeto dependia, a médio prazo, da orquestração de atores para sua defesa, a exemplo do que foi feito no Porto Digital, em Recife. Ou seja, para criar um projeto com certa blindagem política, capaz de perenizar a troca de governos, dever-se-ia buscar uma pluralidade de atores para defender a iniciativa. (ENTREVISTADO B) O projeto tem um modelo de gestão intersetorial, de parceria com a iniciativa privada. Do ponto de vista teórico, acreditava-se que essa estrutura daria mais legitimidade ao projeto e sustentabilidade do mesmo no tempo, inclusive diante de mudanças de governo. Ou seja, que ele seria menos impactado por aspectos de descontinuidade de governo que afetam as políticas públicas em geral. (ENTREVISTADO A) Outro fator importante foi levantado pelo Entrevistado B, o qual destaca a versatilidade na captação de parceiros que essa configuração proporciona, visto que poderão ser estabelecidas diferentes relações de parceria dentro de cada núcleo dependendo dos recursos que poderão ser viabilizados por cada um dos parceiros. Dessa forma, poderá haver um mantenedor que também é executor mais de um mantenedor para o núcleo, dentre outras configurações. Nas palavras do entrevistado B: É esse modelo de gestão que possibilita que as diversas formas de parceria sejam construídas, dando flexibilidade para a captação de recursos necessária. Por exemplo, a universidade X não tinha possibilidade de comprar os equipamentos, mas poderia disponibilizar os professores e metodologias de ensino, a empresa Y estava interessada em financiar, mas não sabia como. Aí juntamos a universidade X e a empresa Y como mantenedoras do núcleo Z, cada um contribuindo como podia. (ENTREVISTADO B) Assim o NPG funcionará como um centro animador de toda a rede que busca integrar esforços e recursos e se empenha mais que os outros membros da rede no papel da coordenação e articulação. Essa organização, num segundo momento de implementação, não
14 será mais preponderante perante as demais, ao contrário, visto que irá se colocar efetivamente em prática os pressupostos de constante busca pela preservação da autonomia dos seus entes e o papel de negociar, articular, identificar interdependências e apontar as sinergias conseqüentes da ação comum dos membros da rede (LUSTOSA DA COSTA, 2001). A definição das relações estabelecidas no Plug Minas assemelha-se ao conceito de rede tutelada ou dirigida de Inajosa (1999), na qual os entes têm autonomia, mas se articulam sob o domínio de uma organização central (no caso o NPG), que os movimenta em função de um papel de regulação legal ou de capacidade de financiamento e que, por isso, molda o objetivo comum. Cada membro, além de avaliar os custos e benefícios da união, tenderá subordinar sua permanência na rede à essa relação estabelecida. Esse tipo de rede é, em certa medida, dependente da persistência de propósitos do ente mobilizador, que constitui o centro da rede, visto que o afastamento deste pode dispersar a rede. Assim, mesmo tendo um papel essencial na manutenção da rede, sendo portanto, um núcleo com maiores recursos de poder, essa relação não se caracteriza como hierárquica, visto as entidades são autônomas e têm poder de decisão, sendo as parcerias indispensáveis para a viabilização da rede. De acordo com os entrevistados, o NPG foi criado então, como uma forma de aproximar o Estado da gestão desse projeto no sentido de melhor fiscalizar a aplicação do dinheiro público, dar maior transparência ao gasto e auxiliar a OSCIP nas questões conflituosas entre os parceiros, garantindo um acompanhamento mais efetivo do cumprimento das metas (ENTREVISTADOS A e B). De acordo com os entrevistados, esse modelo de gestão tem características bastante peculiares se comparado com as demais parcerias do Governo de Minas com as OSCIPs. Observam-se características inéditas nesse modelo de parceria devido à participação direta de empresas privadas na execução da política pública, as quais possuem autonomia quanto a sua administração interna e suas metodologias de trabalho. Segundo o entrevistado C: [...] esse modelo de parceria que o Plug Minas oferece é diferente dos demais modelos do Estado no sentido que a iniciativa privada atua de forma direta na execução da política pública, com suas próprias metodologias e de forma autônoma. (ENTREVISTADO C) Adicionalmente, foi destacada mais uma peculiaridade dessa relação de parceria marcada pela proximidade quase que simbiótica (nas palavras do entrevistado C) entre Órgão Estatal Parceiro e OSCIP, com um alinhamento quase que diário. Segundo os entrevistados, esse alinhamento não é comum nas outras parcerias do Estado e eles acreditam
15 que isso se deve por ser um Projeto Estruturador, ou seja, um projeto estratégico para o Governo e de grande visibilidade política, no qual os resultados são exigidos e monitorados intensivamente por parte do mesmo. Outro fato é o próprio envolvimento das pessoas que participam dessa relação, ou seja, pessoas que possuem uma relação de confiança mútua construída por laços de afetividade, identificação e amizade, alguns desses firmados até mesmo anteriormente ao projeto. Observa-se, portanto, de acordo com a colocação dos entrevistados, que a figura do NPG já existia na prática e sua criação foi apenas uma formalização dessa relação já existente, o entrevistado A expõe tal questão: Essa parceria é muito diferente das parcerias que eu já vi entre OSCIP e Estado. A relação é muito próxima, o que a gente fez foi institucionalizar a união desses dois atores criando o NPG. Assim, o estado pode contribuir sem ser um interventor, com trocas de idéias e num aspecto de colaboração. Mesmo porque eles estariam de qualquer forma juntos, tanto pelo Termo de parceria como pela gerencia executiva do Projeto Estruturador. (ENTREVISTADO A) Esta relação entre os representantes do NPG acaba por exigir do Órgão Estatal Parceiro um acompanhamento e monitoramento diário das ações da OSCIP, ao mesmo tempo em que, dá celeridade às soluções de problemas pontuais que surgem durante a execução do projeto, que necessitam da intervenção do parceiro público. Desta forma, existe um alinhamento de ações e um acompanhamento, quase que in loco, da operacionalização do projeto. Pode-se dizer, portanto, que o NPG é a tradução efetiva da relação de parceria do Estado com a OSCIP gestora escolhida para apoiá-lo no gerenciamento do projeto, sendo que esta relação está muito além das metas e indicadores pactuados no termo de parceria. Por outro lado, nesta complementaridade de ações realizada entre OSCIP e parceiro público corre-se o risco de ocorrer uma confusão dos papéis de cada um, pactuado na parceria e uma excessiva intervenção do Estado na atuação direta da OSCIP. Os papéis precisam estar muito bem definidos e a OSCIP deve demarcar seu limite de atuação, para que seja uma efetiva relação de parceria e não uma simples extensão da atuação do Estado. De acordo com a lei /2003 e os decretos que regulamentam a configuração das parcerias já citados na seção anterior, o estabelecimento de parceria entre o Estado e OSCIP não exige que seja feito um acompanhamento formal nesse nível, ou seja, essa participação da OSCIP e membros do Estado no NPG é informal, não sendo, em tese, necessária. No entanto, optou-se por tal configuração para garantir a implementação do projeto da forma como foi planejado pelo Governo e dar maior sustentabilidade e credibilidade ao projeto perante aos
16 parceiros da iniciativa privada, de modo que eles tenham uma garantia da confiabilidade do investimento realizado (ENTREVISTADO A). Percebe-se, portanto, que o modelo de gestão do projeto Plug Minas tem um caráter inovador e arrojado, condizente com as propostas contemporâneas de governança social, onde a intersetorialidade é vista como uma característica determinante para a sustentabilidade de projetos. Além disso, a presença do Núcleo de Planejamento e Gestão reforça e institucionaliza o modelo de parceria entre o órgão Estatal Parceiro e a OSCIP gestora no fomento e execução de uma política pública. 4 Considerações finais O Plug Minas - Centro Formação e Experimentação Digital é um projeto do Governo do Estado de Minas Gerais que articula diversas forças políticas, sociais e comunitárias, voltadas ao mundo da educação, do trabalho, do entretenimento e da cultura digital. Trata-se de um projeto que se pretende organísmico, no qual a orquestratação das partes e parcerias deve gerar uma missão compartilhada e normas compatíveis com seus valores e objetivos. A proposta do projeto é que as práticas e habilidades experienciadas no Plug Minas impactem de forma significativa na formação cidadã, acadêmica e profissional do jovem, através da potencialização da participação dos jovens na sociedade civil organizada; criação de um ambiente propício ao aprendizado pelo trabalho; geração de um ambiente de socialização com difusão cultural; construção de um espaço de diálogo informado entre a juventude e o setor público; disseminação da postura empreendedora entre os jovens; e, a identificação e divulgação de jovens talentos. Para que haja êxito na execução deste projeto, o modelo de gestão intersetorial foi entendido como ideal para proposta, sendo condizente com os ideais contemporâneos de governança social, onde a intersetorialidade é vista como uma característica determinante para a sustentabilidade de projetos. Além disso, a presença do Núcleo de Planejamento e Gestão reforça e institucionaliza o modelo de parceria entre o poder público e o Terceiro Setor no fomento e execução de uma política pública. Em 2009, 670 jovens foram atendidos pelo projeto através das atividades desempenhadas pelos Núcleos Valores de Minas, executado pela entidade Serviço Voluntário de Assistência Social SERVAS e Oi Kabum! executado pela entidade Associação Imagem Comunitária AIC em parceria com o Instituto Oi Futuro.
17 Para 2010, com a finalização de todas as obras civis do espaço, serão atendidos mais dois mil jovens em outros seis núcleos que iniciam suas atividades: Amigo do Professor em parceria com Instituto Unibanco; INOVE - Jogos Digitais em parceria com a PUC Minas e Usiminas; Empreendedorismo Juvenil em parceria com o SEBRAE; CVT Cidades em parceria com a SECTES - Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior; NPG - Núcleo de Planejamento e Gestão; e o Caminhos do Futuro, que é a grande galeria do Plug Minas. Toda essa atuação passa pelos controles essenciais da administração pública em face do Terceiro Setor. Mas, o mais importante dos mecanismos de controle esta na própria forma de acompanhamento e gestão desenhada para o projeto e que é realizada pela OSCIP gestora. Esta como figura central de articulação da rede desempenha um papel chave de parceira direta do Estado na execução de uma política pública. Mas, ainda existem vários desafios para o projeto. Por propor um modelo de gestão intersetorial, a captação de parceiros privados e manutenção dos já conquistados tornam-se um constante desafio. Sem falar na busca pela da sustentabilidade do projeto, vista hoje, como um das maiores preocupações de toda entidade fomentada pelo Estado na execução de políticas públicas. Outra relevante questão é o fortalecimento e institucionalização efetiva do Núcleo de Planejamento e Gestão, traduzido pela parceria entre o Instituto Cultural Sérgio Magnani, OSCIP gestora e a Secretaria de Estado de Cultura, Órgão Parceiro direto. O NPG é um importante ator neste modelo intersetorial de gestão, responsável pela manutenção da missão, visão e diretrizes pedagógicas do Plug Minas. Nessa perspectiva, o Plug Minas se desenha como um projeto inovador em vários aspectos, mas principalmente em sua gestão, visto que ele utiliza de mecanismos já existentes do Estado (Termo de Parceria e contratos de gestão), no entanto, dá um tratamento diferente a tais preceitos. Denota-se, portanto, um posicionamento diferenciado do projeto perante os demais projetos de Estado, perante o mercado e perante o seu público alvo. O entrevistado B destaca esse modelo de gestão como um desafio: O modelo de gestão do Plug Minas é extremamente complexo, talvez seja hoje um dos nossos maiores desafios: implementá-lo de forma efetiva e eficaz. O entrevistado A fala da necessidade de definição desse posicionamento: [...] ele (Plug Minas) precisa definir melhor seu posicionamento, seu modelo de gestão é tão diferente que precisa ser definido como será lidado e sua relação com os parceiros.
18 Destaca-se que esse modelo é mais que uma parceria devido à autonomia dada aos parceiros, à quantidade de atores de esferas diferentes envolvidos na iniciativa (setor público, empresas, sociedade civil organizada), à interdependência desses atores para a viabilização do projeto e à mobilização deles para um objetivo comum. Busca-se o trato mais democrático possível com todos os parceiros, mesmo sabendo que eles possuem posições e recursos de poder diferenciados na viabilidade da rede, espera-se que eles contribuam de forma igualitária para o alcance dos objetivos preconizados. Por ser um modelo ainda muito novo, visto que ele ainda está começando a ser implementado, muitos problemas poderão surgir e espera-se que essa arquitetura organizacional seja capaz de absorver as transformações e adaptações necessárias. No entanto, seu desenho teórico já aponta algumas possíveis dificuldades que serão vivenciadas. Primeiramente apontam-se as formas que serão utilizadas para garantir o cumprimento dos compromissos e contratos estabelecidos, visto que os mecanismos de enforcement do Estado para com os parceiros e vice-versa não estão bem delineados. Assim, esse modelo deve garantir que as metas sejam cumpridas pelos Núcleos uma vez que, segundo o entrevistado C, [...] não há ainda delineado mecanismos de incentivo ou penalidades para tal descumprimento. Além disso, a OSCIP depende diretamente da produção dos núcleos para atingir as suas metas do Termo de Parceria, podendo implicar em não repasse dos recursos do governo à entidade, comprometendo o projeto como um todo. Dessa forma, espera-se uma cooperação, no entanto, caso ela não aconteça de fato, não estão claros quais serão os mecanismos de ajustamento. Esse monitoramento e alinhamento das ações a serem realizadas pelos núcleos serão feitos através do acompanhamento da coordenação pedagógica contida na OSCIP gestora e conseqüentemente no NPG, de forma a buscar um maior controle dessas metas pactuadas, indo além da avaliação trimestral dos núcleos prevista no Termo de Cooperação. Em segundo lugar, tem-se uma dificuldade de definição e implantação das instâncias colegiadas no Plug Minas, fator que pode gerar um desacordo entre os membros da rede em relação ao seu papel deliberativo e sua autonomia, acarretando num desalinhamento entre os parceiros. Acredita-se que estas instâncias devam ser utilizadas como mais um mecanismo essencial de articulação entre os parceiros. Por fim, têm-se o desafio de legitimação social e política do projeto, visto que por ser uma política muito nova, com um modelo de gestão diferenciado, com parâmetros de atendimento de alta qualidade e um público alvo extremamente focalizado, deve-se buscar o respaldo institucional no governo e na sociedade civil que possibilite a continuidade do
19 projeto. O modelo de gestão deve fomentar constantemente essa interação com o governo, alinhando com as diretrizes estratégicas do mesmo, bem como proporcionar um contato com a comunidade considerando-a como mais um ator relevante nessa rede. Além disso, o projeto deve ser constantemente avaliado como forma de demonstrar a todos os seus atores a relevância dos resultados atingidos e o impacto alcançado por suas ações. Diante de todos esses fatores, percebe-se que o maior desafio a ser vencido com a implementação desse modelo de gestão está diretamente relacionado ao alinhamento e as articulação de todos os atores envolvidos, mobilizando-os para manter a unidade proposta pelo projeto e alinhando as diversas expectativas à missão e diretrizes estabelecidas. Arrojado e inovador o Plug Minas, certamente, marca uma nova concepção de execução de política pública, onde a atuação intersetorial para gestão de projetos sociais deixa de ser apenas um discurso e passa a ser um fator real de inovação. 5 Referências bibliográficas BARBOSA, Adriana de Cássia. Um modelo de gestão para a televisão pública: a Rede Minas e o modelo de Organização da Sociedade Civil de Interesse Público em Minas Gerais f. Dissertação (Mestrado em Administração Pública) - Fundação João Pinheiro, Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, Belo Horizonte, No prelo. BÖRZEL, Tanja. Qué tienen de especial los policy networks? Explorando el concepto y su utilidad para el estudio de la gobernación europea. European Integration online Papers (EIoP), Florence, v.1, n.16 ago Disponível em: <http://eiop.or.at/eiop/texte/ a.htm >. Acesso em: 23 ago BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Da administração pública burocrática à gerencial. Revista do Serviço Público, Brasília, v. 47, n. 1, p.7-40 jan CKAGNAZAROFF, Ivan Beck; SATIRO, V. L.; CONTIJO, P. H. G.; PORTUGAL, S. M. Relação entre ONG e o Estado: um Estudo de Parceria. In: ENCONTRO ANUAL DA ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROGRAMAS DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO, 31., 2007, Rio de Janeiro. Anais Rio de Janeiro: ANPAD, JUNIOR, Luiz Arnaldo P. da Cunha. O Governo Matricial em Minas Gerais: Implantando o choque de gestão. In: Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, 9., 2004, Madrid. Anais... Madrid: CLAD, LEMOS, Carolina et al. Organização da Sociedade Civil de Interesse Público- OSCIP. In: VILHENA, Renata et al. (Org.). O Choque de Gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública para o desenvolvimento. Belo Horizonte: Editora UFMG, LEWIS, David. The managemant of Non-Governamental Development Organizations. London: Routledge, LUSTOSA DA COSTA, Frederico (Org.). Calha Norte: Modelo de Gestão e Cooperação Institucional. Manaus. Instituto Superior de Administração e Economia da Amazônia
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PLUG MINAS: A GESTÃO DE UM PROJETO SOCIAL
III Congresso Consad de Gestão Pública PLUG MINAS: A GESTÃO DE UM PROJETO SOCIAL POR UMA OSCIP EM MINAS GERAIS Ana Carolina de Siqueira Lara Painel 41/163 Serviços públicos profissionalizados: parcerias