Diplô - Biblioteca: Três tributos globais para domar a especulação
Três tributos globais para domar a especulação
Além do tributo Tobin, dois outros impostos sobre o capital podem gerar um fundo para combater a pobreza e evitar a degradação das condições de trabalho nos países em desenvolvimento
Howard M. Wachtel - (12/04/2000)
À medida que a globalização desmantela as fronteiras, corrói a base tributável com que os governos podem contar. Sabota em especial a capacidade de tributar os resultados da especulação financeira, os lucros e os investimentos das grandes empresas. Os capitais dos países desenvolvidos estão em movimento perpétuo em volta do planeta, o que torna extremamente difíceis tanto a definição dos resultados tributáveis como a identificação dos Estados que podem tributá-los. Os países menos desenvolvidos multiplicam os favores fiscais para atrair a qualquer preço os investidores estrangeiros. As grandes empresas utilizam evidentemente estas concessões para exigir a redução dos impostos a que estão submetidas em seus países de origem. A erosão da base fiscal do capital aumenta proporcionalmente a tributação sobre o trabalho.
Isso é especialmente patente no seio da União Européia. Comparada ao conjunto das receitas fiscais, a parte proveniente da tributação dos rendimentos do capital e dos trabalhadores autônomos não cessa de diminuir — de 50 % em 1980 para somente 35% em 1994 — ao passo que a que provém da cobrança de impostos sobre os salários aumentou de 35% a 40 % durante o mesmo período. Nos Estados Unidos, o imposto sobre as sociedades não representava mais do que 17% dos ingressos fiscais da União Federal em 1990, contra 27% em 1965. [1]
O peso menor da tributação do capital em comparação com a do trabalho tem duas origens: de uma parte o custo mais elevado da proteção social nos Estados modernos e, de outra, a mobilidade crescente dos capitais. A capacidade tributária de um governo depende de sua capacidade em preservar a base de tributação de que dispõe. Ora, dentre os três fatores de produção — trabalho, capital e terra — é o capital o mais móvel e a terra o menos. O trabalho situa-se em algum lugar entre ambos, porém mais próximo do fator fundiário, excetuados certos indivíduos riquíssimos.
Já que o trabalho, preso a seu território de origem, é "inelástico" e facilmente tributável, o capital financeiro e cada vez mais também o capital físico têm condições de levar vantagem em seu jogo com o fisco em razão da sua "elasticidade". As leis de imigração limitam a mobilidade do trabalho, mas não os movimentos de capitais...
A "economia subterrânea" das grandes empresas joga, portanto, em dois tabuleiros: escapa ao fisco ao beneficiar-se de um ambiente (infra-estruturas, formação, etc.) financiado pelos impostos de outros contribuintes. E a Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômicos (OCDE) toma alegremente seu partido nesta realidade: "Em razão da mobilidade internacional crescente dos investimentos fixos e dos investimentos financeiros, pode-se revelar necessário aliviar a tributação dos rendimentos de capital. Assim, a maior parte da carga tributária recairá sobre o trabalho, que é o menos móvel dos fatores". [2]
Comércio sem fronteiras nem taxas
A globalização ameaça uma outra fonte das receitas fiscais dos Estados: os impostos sobre o consumo. A revolução tecnológica deu origem, com o ciberespaço, a um território comercial que não depende de nenhum governo e que atualmente escapa, portanto, a qualquer tributação. [3] Quando um consumidor holandês compra um "software" numa loja de Haia, paga o IVA (Imposto sobre Valor Agregado) conforme certa alíquota . Todavia, quando compra o mesmo "software" na Internet e o baixa no computador pelo telefone, que alíquota aplicar? O do lugar onde adquiriu o "software" ou o do lugar de origem? E como os governos podem acompanhar estas transações, já que, como escreveu The Economist, "a Internet outra coisa não faz senão eliminar as fronteiras dos Estados e também apagar a identidade das empresas e indivíduos que nela comerciam". [4]
A livraria americana que conhece o mais pujante crescimento não é uma dessas mega-lojas que surgem em cada grande cidade, mas um site na Internet dos arredores de Seattle, o Amazon. Com custos mínimos e um estoque de milhões de títulos, pode livremente fixar seus preços e oferecer um serviço — a possibilidade de percorrê-la em qualquer hora do dia ou da noite — totalmente fora do alcance das livrarias tradicionais. As produções musicais já podem ser baixadas pela Internet, e o mesmo poderá ocorrer em breve com diversos outros produtos de consumo. Estima-se que as compras eletrônicas possam atingir 25% do comércio total em trinta anos.
As partes interessadas em sistemas de tributação global do capital e seus rendimentos não têm, por enquanto, preocupações idênticas. Existem grandes diferenças entre países do terceiro mundo e industrializados; entre defensores de um tributo ecológico e partidários da tributação do trabalho; entre os que querem redistribuir as riquezas entre países ricos e pobres e os que privilegiam a defesa dos titulares de pequenos rendimentos nos países desenvolvidos. [5] Estas divisões são uma bênção para as grandes empresas transnacionais e as potências financeiras, evidentemente hostis em bloco a todo sistema de tributação global. Apesar destes obstáculos, existe uma convergência de interesses suficiente entre os grupos que se beneficiariam de tais sistemas para levar adiante certas proposições concretas.
Tobin, o pioneiro
Em 1978, o Prêmio Nobel de Economia americano James Tobin propôs um imposto sobre os lucros obtidos nas transações à vista (spot) nos mercados cambiais, [6] em resposta aos problemas dos mercados financeiros no final da década de 70: instabilidade monetária após o desmoronamento do sistema de Bretton Woods, choque do petróleo, desmoronamento do dólar, especulação intensa com outras moedas e com ouro e partida difícil do novo sistema de taxas de câmbio flutuantes. A proposição de James Tobin visava, conseqüentemente, encorajar a estabilidade financeira, fazendo com que a especulação pagasse um preço. À época, a utilização das receitas do tributo não era a preocupação primeira de seu inventor, que, além disso, declarou incidentalmente que "conviria que seus montantes fossem arrecadados pelo FMI ou pelo Banco Mundial". Somente na sua elaboração posterior, o tributo Tobin tornou-se um elemento central do discurso sobre a tributação global.
James Tobin inspirou-se num dos grandes pensadores do Estado moderno do século XX, John Maynard Keynes, que, meio século antes do surgimento do computador pessoal (PC), das tecnologias de informação e dos satélites de comunicação, escrevia com uma espantosa capacidade de previsão: "À medida que se aperfeiçoar a organização dos mercados de investimento, aumenta o risco de dominação da especulação. Os especuladores não são, sem dúvida, perigosos enquanto forem 'bolhas' numa corrente regular de atividade da empresa. A situação, contudo, torna-se grave se a empresa converter-se numa bolha no turbilhão da especulação". [7] No que agora se tornou uma metáfora popularizada por James Tobin, Keynes falava de "jogar um pouco de areia nas rodas bem lubrificadas" da especulação financeira.
Inicialmente, James Tobin propôs introduzir simultaneamente em todos os países um tributo uniforme de 1% sobre todas as transações com divisas, a fim de impedir as instituições financeiras de mudar suas operações de câmbio para as praças offshore. [8] Tal tributo deveria permitir que os bancos centrais reconquistassem uma certa dose de autonomia monetária face aos mercados financeiros privados. [9] Muitos governos taxam as vendas de títulos (ações e obrigações) a fim de conter a especulação nestes mercados. Nenhum deles, entretanto, tributa as massas de capital aplicadas nas transações com divisas. A experiência da tributação de títulos demonstra que as transações não se deslocam offshore: elas são ligadas a um lugar e às facilidades de informação e contatos pessoais que oferece. Não ocorreria isto na tributação da especulação nos mercados cambiais, que não necessita deste tipo de aproximação física. [10]
Arrecadação de US$ 720 bilhões anuais
James Tobin podia prever a explosão do volume destas transações com moedas. De cerca de 150 bilhões de dólares diários em 1985, elas pularam para US$ 1 trilhão — ou 1,8 trilhão, segundo certos cálculos — ao longo de uma década. Não se trata unicamente de transações à vista. Algumas são feitas com contratos a termo (futuros) e com as opções de compra ou venda, não visadas por James Tobin. Conviria, portanto, elaborar métodos de cômputo deste último tipo de transações para calcular a base de incidência do tributo. [11]
A Conferência das Nações Unidas sobre o Comércio e o Desenvolvimento (Unctad) fez avaliações sobre o rendimento do tributo Tobin e sobre a maneira como poderia ser utilizado. Baseando seus cálculos em um bilhão de dólares diários tributados a 1%, a Unctad chega a receitas de 720 bilhões de dólares anuais, [12] soma colossal, tendo em conta a diminuta alíquota de imposição. A título de hipótese de trabalho, ela propõe cortar a soma em duas partes: 360 bilhões para os governos que arrecadarem o tributo e 360 bilhões destinados a um fundo de redistribuição dos países ricos para os pobres.
Os elementos que podem contribuir para o sucesso ou fracasso de um tributo global são: simplicidade e facilidade de administração; integração numa política econômica "razoável", de maneira a não afastar uma opinião alérgica a qualquer imposto; rendimento financeiro suficiente para que a batalha política pelo tributo valha a pena; envolvimento dos países do Norte e do Sul. O tributo Tobin satisfaz aos três primeiros. Contudo, refere-se somente aos países ricos, particularmente aos Estados Unidos, ao Japão e à Grã Bretanha, onde se realiza o essencial das transações nos mercados cambiais que funcionam vinte e quatro horas por dia. Os diversos componentes do terceiro mundo seriam sobretudo beneficiários desse tributo, sem serem atores na sua execução.
Segunto tributo: sobre os investimentos diretos no exterior
Outra forma possível de tributo sobre o capital, a que incida sobre os Investimentos Diretos no Exterior (IDE): investimentos sobre os bens imóveis, seus equipamentos e as tecnologias que lhes são associados. Sua articulação com o tributo Tobin é clara: se a riqueza é absorvida pelas transações financeiras e os investimentos diretos são negligenciados, então as nações se expõem ao risco definido por Keynes nos anos 30, ao escrever que "não há grande coisa de esperar de uma situação (...) em que o desenvolvimento de um país torna-se o subproduto das atividades de um cassino". [13] Tradicionalmente, o imposto sobre as sociedades incide sobre os lucros. Foi eficaz durante vários decênios desde o fim da II Guerra Mundial e forneceu ingressos fiscais substanciais aos governos. Hoje, porém, a globalização e a volatilidade dos capitais tornaram sua arrecadação extremamente difícil.
Desde o início dos anos 70, as empresas têm constantemente aperfeiçoado sua capacidade de evitar a tributação graças, notadamente, aos preços de transferência — primeiro, os de bens, depois os de serviços. [14] Em países como o Brasil, o fenômeno tornou-se conhecido como superfaturamento e sub-faturamento. Uma empresa que fabrique um produto complexo em vários países efetua numerosas operações contábeis internas fora do mercado. Fabrica os componentes do seu produto em diferentes países, fornece serviços em diversos lugares, combina o todo num produto acabado em alguma outra parte, conduz a pesquisa e o desenvolvimento em lugares espalhados, vende em escala planetária e gera a produção e a venda a partir de uma ou várias sedes sociais. Está assim apta a decidir o "preço" adequado de suas atividades em seu próprio mercado interno, de maneira a declarar custos elevados — e portanto pequenos lucros — onde a tributação seja mais pesada e lucros significativos nos países onde seja mais fraca.
Por exemplo, a Nike implantou suas atividades de alto custo de mão de obra (pesquisa e desenvolvimento, "marketing" e gerência) nos Estados Unidos, para lá declarar ganhos modestos. As outras atividades são alocadas num país de baixa tributação, a Indonésia. Estes estratagemas permitem-lhe construir uma estratégia fiscal global. É difícil, senão impossível, para os governos, provar tais manipulações; os estudos custariam tão caro que não valeria a pena.
Um caminho para evitar a sonegação
Para que a tributação do capital seja verdadeiramente eficaz, é necessário, portanto, inventar outra estratégia contábil e mirar num elemento da atividade das empresas que não se presta à evasão fiscal: o IDE. Os países onde estes investimentos se concentram são também os que apresentam salários mais baixos, a mais frouxa legislação trabalhista, as mais graves destruições ambientais e a tributação mais fraca. No total, os IDE multiplicaram-se por cinco em dez anos, passando de 60 bilhões de dólares anuais em 1985 para 315 bilhões em 1995, e 355 bilhões em 1997. Neste fim de década, a parte destes fluxos que se dirige para os países do terceiro mundo é maior do que nunca: cerca de 40 %. Em cinco anos, de 1990 a 1995, já tinha passado de 20 % à 35 %. Os países desenvolvidos da OCDE investem assim anualmente cerca de 130 bilhões de dólares nos países do terceiro mundo, dos quais mais de 40 bilhões na China.
Isso coloca em tela o problema vinculado à integração à economia mundial de países de baixos salários que não respeitam nenhuma das normas da Organização Internacional do Trabalho (OIT) em matéria de liberdade sindical, trabalho infantil, utilização de mão-de-obra carcerária e até de trabalho forçado. [15] As transnacionais rapidamente compreenderam que podem também realocar não somente as atividades com grande intensidade de mão-de-obra sem qualificação, mas também as atividades mais sofisticadas, as com maior intensidade de capital humano, para os países onde os salários são mais irrisórios e o fisco é menos exigente.
Os sindicatos dos países desenvolvidos viram nisso uma ameaça para os salários, as condições de trabalho e a segurança do emprego de seus membros. Se vários estudos entendem serem minimizáveis o impacto das realocações nos países com baixos salários, [16] as grandes empresas e seus contatos governamentais têm nitidamente outro pensamento sobre a questão. As primeiras constantemente alegam a concorrência desses países quando negociam com os sindicatos ou quando ameaçam fechar uma unidade de produção. Os segundos utilizam o mesmo argumento para exigir sempre a flexibilização do trabalho. Jogam assim sobre os dois tabuleiros, da mesma maneira que a OCDE. No relatório citado, reivindica a flexibilidade — diminuição das remunerações e das prestações da seguridade social, abrandamento da legislação do trabalho — para fazer face à concorrência dos países com baixos salários. Por outro lado, no mesmo texto, finge que tal concorrência não traz conseqüências.
Um tributo sobre os Investimentos Diretos no Exterior deveria contrapor-se ao mesmo tempo à evasão fiscal causada pela mobilidade dos capitais e à erosão dos direitos fundamentais dos trabalhadores nos países que os acolhem. Isto sem privar os países pobres dos fluxos de investimentos, nem ditar às empresas os lugares onde devem investir. Seria aplicável a todos os investimentos diretos, quer nos países ricos, quer nos pobres. Sua taxa de incidência seria indexada conforme um "sistema de notas" atribuído pelo Bureau Internacional do Trabalho (BIT), que levaria em conta o respeito aos direitos fundamentais dos trabalhadores (direitos sindicais, trabalho infantil, etc.), mas não o nível dos salários. Os critérios de avaliação a respeito destes direitos poderiam variar em função do nível de desenvolvimento.
Quanto mais precariedade, mais impostos
Aos que alegam que tal medida constituiria um entrave inadmissível à "liberdade" das trocas, é possível argumentar que, ao contrário, visa garanti-la. Quando se zomba dos direitos dos trabalhadores, um mercado particularmente crítico, como o do trabalho, não é livre. Um livre comércio autêntico implica que a liberdade esteja presente de uma extremidade a outra da corrente. Um mercado de trabalho que não seja livre é totalmente incompatível com o discurso do livre comércio.
Poder-se-ia começar, digamos, por uma alíquota de 20%, aplicável a todos os investimentos nos países receptadores que se situem abaixo da escala respectiva de direitos fundamentais. Esta alíquota poderia ser modulada até diminuir para um mínimo de 10% para um país que respeitasse melhor estes direitos ou que fizesse esforços significativos na boa direção. A mensagem às transnacionais seria clara: podem investir onde quiserem, porém serão mais tributadas se sua escolha for pelos países que menos cuidarem dos direitos sociais.
Um imposto sobre os IDE justifica-se em primeiro lugar porque os governos dos países de onde partem os fluxos de investimento devem financiar uma parte dos custos acarretados pela mobilidade do capital — a desocupação, em particular — por meio dos impostos lançados sobre as populações afetadas (os fatores "imóveis" no jargão econômico). Quanto aos países em desenvolvimento, eles têm igualmente tudo a ganhar com tal providência. A concorrência desenfreada a que se lançam para atrair os IDE, sempre jogando mais para baixo as normas sociais, condena-os efetivamente a permanecerem pobres. Estas políticas encerram-nos num beco sem saída, porque sempre será possível encontrar outro país que proporá aos investidores salários ainda mais baixos e restrições ainda mais draconianas aos direitos dos trabalhadores.
Um imposto variável sobre os IDE encoraja um tipo de desenvolvimento sustentável, socialmente progressista e em harmonia com o que nos ensina a história da decolagem econômica. Uma alíquota entre 10% e 20% sobre os IDE produziria anualmente entre 32,5 e 65 bilhões de dólares de receitas, segundo os períodos de referência e a regressividade. [17] Certamente é bastante menos do que os 720 bilhões do tributo Tobin, mas, para os países em vias de desenvolvimento, a vantagem será dupla: este tributo enfrenta os problemas estruturais que encorajam os baixos salários e as condições de trabalho desumanas e não necessita da difícil batalha política que deveria ser travada para distribuir uma parte dos resultados da tributação da especulação com divisas. Além disto, pode-se conceber uma combinação de ambos os tributos.
A terceira taxa enfrenta o super e o sub-faturamento
Outro método para uma reestruturação da tributação do capital: evitar a manipulação dos preços de transferência calculando os ganhos de uma nova maneira e identificando os lugares em que sejam tributáveis. Poderia servir um método que se inspire no imposto unitário (unitary tax), que existe nos Estados Unidos. Estaria apoiado em categorias contábeis conhecidas e que dificilmente seriam elididas: lucros mundiais consolidados, faturamento mundial consolidado e faturamento em certo país. Para avaliar o montante do lucro tributável, dividir-se-ia o faturamento nacional de uma empresa por seu faturamento mundial. Para identificar os lucros tributáveis em determinado país aplicar-se-ia em seguida esta percentagem aos lucros mundiais consolidados. Por exemplo, admitamos que a multinacional Nike realize um bilhão de dólares de lucro mundial consolidado. 40% de seu faturamento provém de suas vendas nos Estados Unidos. Considerar-se-á que ela produziu, portanto, 400 milhões de dólares de lucros nos Estados Unidos que, em conseqüência, serão tributados. A grande vantagem deste imposto unitário é que resolve a questão dos preços de transferência e é fácil de calcular e lançar, sendo muito limitadas as possibilidades de evasão fiscal. Implica também tanto o Norte como o Sul, e reduz as pressões que sofrem os países do terceiro mundo para se transformar em paraísos fiscais.
Os três tributos — tributo Tobin, imposto sobre os IDE e imposto unitário sobre os lucros— constituem um mosaico a que podem recorrer os que aspiram a mais justiça e eqüidade. As elites utilizam a modernização e a globalização para atacar os sistemas de seguridade social, os pobres dos países desenvolvidos e os dos países em desenvolvimento. É tempo de mostrar-lhes que as forças que resistem sabem também utilizar estas mesmas armas da modernização e da globalização.
Traduzido por Roberto Magellan.
[1] Para chegar a estes resultados, é necessário deduzir do total das receitas fiscais federais as contribuições para a seguridae social pagas pelas empresas. Ver Council of Econonomic Advisers, Economic Report of the President, Washington, Government Printing Office, 1995.
[2] OCDE, Taxation and Economic Performance, 3 março 1997.
[3] Bernard Cassen, "Adieu au rêve libertaire d'Internet", e Herbert I. Schiller, "Vers un nouveau siècle d'impérialisme américain», respectivamente em Le Monde Diplomatique de agosto de 1997 e agosto de 1998.
[4] The Economist, 31/05/1997.
[5] Deixou-se deliberadamente de tratar aqui a questão dos tributos ecológicos, de maneira a preservar uma unidade conceitual em torno do problema do imposto sobre as sociedade e da tributação de outros fatores de produção.
[6] James Tobin, "A Proposal for International Monetary Reform", Essays in Economics. Theory and policy, MIT Press, Cambridge, Mass., 1982. James Tobin observou que propôs pela primeira vez este imposto em 1972, mas que "a idéia teve o efeito de uma pedra jogada ao fundo de um poço" . Ibrahim Warde, "La taxe Tobin, bête noire des spéculateurs, cible des censeurs", Le Monde Diplomatique, fevereiro de 1997.
[7] John Maynard Keynes, Teoria geral do emprego, do juro e da moeda, Nova Cultural, S.Paulo, 1983. Michel Beaud et Gilles Dostaler, "Keynes ou l'esprit de responsabilité", Le Monde Diplomatique, dezembro de 1996.
[8] Barry Eichengreen, James Tobin et Charles Wyplosz, "Two Cases for Sand in the Wheels of International Finance", The Economist Journal, no 105, janvier 1995.
[9] Leia Howard M. Wachtel, The Money Mandarins, ME Sharpe Editions, Amonk (NY), 1990.
[10] Joseph E. Stiglitz, "Using Tax Policy to Curb Speculative Short-Term Trading", Journal of Financial Services Research, no 3, 1989.
[11] Há boas razões para sujeitar os futuros ao tributo Tobin, à medida que fazem parte do universo da especulação. Em troca, as opções suscitam o problema da dupla tributação. Os trabalhos existentes não abordam estas questões com precisão suficiente.
[12] Para as modalidades de cálculo, ler David Felix, The Tobin Tax Proposal, Futures, 27, 2, 1995.
[13] John Maynard Keynes, op. cit.
[14] Vito Tanzi, Taxation in an Integrating World, The Brookings Institution, Washington, 1995.
[15] Bernard Cassen, "Moraliser le libre-échange" e "Pas de prime à l'exploitation de la main-d'oeuvre", Manière de voir, nº 32, Scénarios de la mondialisation, novembro de 1996.
[16] Matthew Slaughter e Philip Swagel, "The Effect of Globalization on Wages in the Advanced Economies", documento de trabalho do FMI, abril de 1997.
[17] Este cálculo foi efetuado conforme a realidade dos anos 90 (325 bilhões de dólares por ano). As receitas fiscais esperadas dependem do "sistema de notas" médias acerca do respeito às normas sociais e da alíquota que seriam adotados.