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http://www.senat.fr/rap/l17-132/l17-132.html
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<p align="justify">Le rapport d'évaluation précité relevait
ainsi, s'agissant des quartiers les plus difficiles où la police de
proximité avait été implantée, que
« <em>faute de réponse judiciaire ferme, il est
constaté que le redéploiement des policiers non accompagné
de réponses durables aux problèmes de la délinquance
accroît les risques d'affrontements, d'outrages et de rebellions. Le
sentiment d'impunité fait ressortir et amplifie le sentiment
d'insécurité et la confiance accrue que la population avait
investie au démarrage du dispositif est
déçue</em> ». Il en concluait que
« <strong><em>l'option préventive, coûteuse en moyens
humains par définition, ne produit pas de sécurité si elle
n'est validée par une répression
ultime </em></strong>». </p>
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<p align="justify">Aussi la mise en place d'une police de proximité ne
peut-elle être conçue sans une coordination avec l'ensemble des
autres maillons de la chaîne pénale, qu'il s'agisse des services
de police judiciaire, des services d'investigation ou encore de
l'autorité judiciaire elle-même. </p>
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<p align="justify">À cet égard, <strong>votre commission regrette
que la proposition de loi</strong>, en prévoyant la création d'un
statut spécifique pour les agents de police de proximité (article
2) et d'une direction générale indépendante de la
direction générale de la police nationale (article 3),
<strong>envisage la police de proximité comme une fonction distincte des
autres missions de la police nationale</strong>. </p>
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<p align="justify">Plutôt que de juxtaposer de nouvelles forces à
celles existantes, il apparaîtrait préférable à
votre commission de réorganiser l'ensemble des forces de police
- les forces de sécurité publique, mais également les
services de police judiciaire, les forces de sécurité mobile,
<em>etc.</em> -, de manière intégrée et
coordonnée. </p>
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<p align="justify">Enfin, votre rapporteur tient à se faire l'écho
des préoccupations exprimées par nombre de personnes qu'il a
entendues au cours de ses auditions, qui ont insisté sur
<strong>l'impossibilité pour la police nationale de porter, à
elle seule, la responsabilité de la conduite de la politique de
sécurité</strong> sur notre territoire. La prévention au
sens large commence avec la protection maternelle et infantile et se poursuit
avec l'éducation nationale et l'action sociale, culturelle et sportive,
<em>etc.</em> Entre ces deux cercles existent celui de la prévention
spécialisée. Ces champs ne sont pas ceux des forces de l'ordre
qui ne sauraient se substituer aux autres professionnels, même si un
travail concerté entre tous est souhaitable.</p>
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<p align="justify">De ce point de vue, votre commission estime que certaines
missions mentionnées par les auteurs de la proposition de loi, en
particulier l'organisation d'activités culturelles et sportives,
dépassent très largement le champ d'action de la police
nationale. Il est indispensable de ne pas extraire les policiers,
déjà trop peu nombreux, de leur coeur de métier.</p>
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<h5><a name="_Toc499216795"></a><a name="_Toc499216810"></a><a name="_Toc499216880"></a><a name="_Toc499311836"></a><a name="_Toc499541942"></a><a name="_Toc499543017"></a><a name="_Toc499543032"></a><a name="_Toc499543146"></a><a name="_Toc499759890"></a><a name="_Toc499759905"></a><a name="_Toc500423148"></a><a name="_Toc500423163"></a><a name="_Toc500491341"></a><a name="_Toc500491975"></a><a name="toc39"></a><a name="toc40"></a><a name="toc41"></a><a name="toc42"></a>2. Une politique
difficile à implémenter dans le contexte budgétaire actuel
</h5>
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<p align="justify">La politique de police de proximité mise en oeuvre
à la fin des années 1990 a pâti du<strong> manque de moyens
et d'effectifs</strong> qui lui ont été attribués. </p>
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<p align="justify">Ce constat a été partagé par la plupart
des personnes entendues par votre rapporteur, selon lesquelles le manque
d'effectifs avait, dans de nombreuses circonscriptions, réduit
considérablement la présence des agents de police sur le terrain,
remettant en cause la raison d'être de la police de proximité.
Certes, l'expérimentation initialement conduite sur un nombre restreint
de circonscriptions de sécurité avait été
accompagnée d'un renforcement des effectifs, avec des résultats
plutôt concluants. Sa généralisation à l'ensemble du
territoire national a en revanche été réalisée
à moyens constants, soulevant des difficultés importantes
d'organisation. </p>
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<p align="justify">Ainsi, dans les territoires où la police de
proximité avait effectivement permis la collecte d'informations sur la
délinquance auprès des acteurs de terrain ou de la population,
ces renseignements ont été d'autant moins traités que le
déploiement de la police de proximité s'était fait au
détriment des unités d'investigation et d'intervention.</p>
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<p align="justify">Au demeurant, comme le relève le rapport
d'évaluation précité, la politique de la police de
proximité a souffert du <strong>manque de qualification des
personnels</strong> déployés sur le terrain. </p>
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<p align="justify">Sa mise en oeuvre s'est en effet en grande partie
appuyée, comme précisé précédemment, sur
l'affectation d'adjoints de sécurité (ADS). Cette
stratégie, qui a certes permis de renforcer la présence
policière sur la voie publique, n'a pas été sans
inconvénient : présentant un niveau de recrutement et de
préparation moindre que les agents de police, les adjoints de
sécurité ne disposaient en effet ni de l'autonomie, ni de
l'expérience nécessaires pour assurer le spectre des missions
confiées à la police de proximité. </p>
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<p align="justify">Qui plus est, les agents de police affectés en tant que
« <em>proximiers</em> » dans les quartiers les plus
sensibles étaient généralement des personnels nouvellement
recrutés, parfois positionnés en première affectation,
disposant d'une expérience de terrain très limitée, voire
inexistante. Le rapport d'évaluation publié en avril 2001
constatait ainsi que « <em>la présence de fonctionnaires peu
expérimentés dans les quartiers difficiles et la
sur-représentation des ADS entraînent [...] plus de
difficultés tout en mettant en péril la sécurité de
ces policiers vulnérables</em> ». </p>
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<p align="justify">Si elle prévoit d'adapter les effectifs aux
spécificités des circonscriptions, la proposition de loi envisage
une généralisation du modèle de la police de
proximité à l'ensemble du territoire, comme cela a
été fait dans le cadre de l'expérience menée sous
la législature 1997-2002. Sans qu'il soit aisé d'évaluer
avec précision le nombre d'effectifs supplémentaires
nécessaires au déploiement du dispositif envisagé par la
proposition de loi, <strong>votre commission juge qu'il serait illusoire, dans
le contexte budgétaire actuel, d'assurer sa mise en oeuvre, sans cibler
des zones ou des circonscriptions prioritaires</strong>. </p>
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<p align="justify">En effet, selon les indications fournies à votre
rapporteur par la direction centrale de la sécurité publique
(DCSP) lors de son audition, les services et unités de
sécurité publique sont d'ores et déjà en
sous-effectif dans de nombreuses circonscriptions. Les effectifs
supplémentaires récemment annoncés par le Président
de la République - 7 500 policiers supplémentaires sur
la durée du quinquennat - devraient permettre de combler le
sous-emploi dans les zones concernées, mais ne permettront pas de
dégager des effectifs complémentaires pour assurer, comme le
prévoit la proposition de loi, le déploiement d'une police de
proximité sur l'ensemble du territoire national. </p>
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<p align="justify">Sans possibilité de renforcer massivement les effectifs
de la police nationale, la mise en oeuvre d'une police de proximité
risquerait par ailleurs de se faire au détriment d'autres services de la
police nationale, en particulier des services police judiciaire,
déjà fortement engorgés. </p>
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<p align="justify">Aussi votre commission est-elle convaincue qu'aucune
réorganisation de la police au bénéfice d'une plus grande
proximité avec la population ne pourra être engagée sans
une <strong>réflexion préalable et d'ampleur sur la
rationalisation des moyens de la police ainsi que sur la simplification de la
procédure pénale</strong>, toutes deux nécessaires pour
libérer de plus amples capacités opérationnelles au sein
de la police nationale. Le rapport d'évaluation de la police de
proximité précité soulevait déjà cette
difficulté, indiquant que « <em>l'effet induit du formalisme
est redoutable en termes d'occupation du terrain pour les policiers qui doivent
satisfaire aux exigences de la loi et consacrer davantage de temps aux
formalités internes des procédures, de plus en plus au
détriment du fond </em>». C'était écrit il y a
seize ans. Le constat reste valable.</p>
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<p align="justify">À cet égard, les efforts annoncés
par le ministère de l'intérieur pour pourvoir par des personnels
civils des emplois administratifs actuellement occupés par des
personnels actifs, de manière à redéployer ces derniers
sur le terrain méritent l'attention et, s'ils sont confirmés, le
soutien de votre commission. </p>
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| 130 |
<p align="justify">Par ailleurs, les annonces du Président de la
République sur le projet de mise en oeuvre d'une police de
sécurité du quotidien, aux contours certes encore
flous, ainsi que sur une future réforme de la procédure
pénale, paraissent également aller dans le bon sens. </p>
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<div align="center"><center><table border="1"><tbody><tr><td class="wborder">
<p align="center"><strong>L'expérimentation de la police de
sécurité du quotidien</strong></p>
<p align="justify">Dans son discours aux forces de sécurité
intérieure du 18 octobre dernier, le Président de la
République a présenté les principales lignes de la future
police de sécurité du quotidien, dont l'objectif est de
réformer en profondeur l'organisation et les modalités d'action
des forces de sécurité sur le territoire national. </p>
<p align="justify">Pensée comme devant dépasser l'opposition
traditionnelle entre police de proximité et police
d'intervention, la police de sécurité du quotidien devrait
reposer sur trois objectifs : </p>
<p align="justify">- donner aux forces de sécurité les moyens
et les méthodes pour agir plus efficacement ; </p>
<p align="justify">- déconcentrer davantage les politiques de
sécurité et renforcer les partenariats locaux avec les
collectivités territoriales, les polices municipales, les associations,
<em>etc.</em> ; </p>
<p align="justify">- renforcer le lien avec la population, en
améliorant l'accessibilité des services publics de la
sécurité, en améliorant la communication sur l'action des
forces de l'ordre, en développant la participation citoyenne à
l'action de sécurité. </p>
<p align="justify">La mise en place de cette politique débutera, au
premier semestre 2018, par l'expérimentation de nouveaux dispositifs
dans une quinzaine de circonscriptions de sécurité,
réparties sur le territoire. </p>
</td></tr></tbody></table></center></div>
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<p align="justify"><a name="_Toc499216796"></a><a name="_Toc499216811"></a><a name="_Toc499216881"></a><a name="_Toc499311837"></a><a name="_Toc499541943"></a><a name="_Toc499543018"></a><a name="_Toc499543033"></a><a name="_Toc499543147"></a>Enfin, votre rapporteur
constate, à la lumière des témoignages entendus au cours
de ses auditions, que les difficultés rencontrées il y a vingt
ans à l'occasion de la première expérience de police de
proximité, notamment s'agissant de la difficulté d'affectation
d'agents expérimentés dans les quartiers les plus sensibles,
demeurent, ce qui invite à conduire une réflexion sur la
réforme des modalités d'affectation et de répartition des
forces de police sur notre territoire.</p>
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<h5><a name="_Toc499759891"></a><a name="_Toc499759906"></a><a name="_Toc500423149"></a><a name="_Toc500423164"></a><a name="_Toc500491342"></a><a name="_Toc500491976"></a><a name="toc43"></a><a name="toc44"></a><a name="toc45"></a><a name="toc46"></a>3. Une
stratégie territoriale incomplète </h5>
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| 134 |
<p align="justify">La proposition de loi conçoit la police de
proximité comme une police territorialisée, dont le
déploiement au niveau local reposerait sur des stratégies
définies, pour chaque territoire, au sein des conseils locaux et
intercommunaux de sécurité et de prévention de la
délinquance.</p>
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| 135 |
<p align="justify">Si votre rapporteur partage l'idée d'une
nécessaire territorialisation de l'action policière,
accompagnée d'une déconcentration de la prise de décision,
<strong>il regrette que la stratégie territoriale envisagée par
la proposition de loi fasse fi de l'ensemble des dispositifs policiers
existants</strong>. Notamment, la question de l'articulation de la nouvelle
police de proximité avec les zones de sécurité
prioritaires n'est pas abordée.</p>
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| 136 |
<p align="justify">De même, la proposition de loi ne tient pas compte du
développement, au cours des deux dernières décennies, des
polices municipales, qui jouent désormais un rôle central dans
l'action de sécurité de proximité. Les effectifs de police
municipale (hors agents de surveillance de la voie publique) ont doublé
en vingt ans et quadruplé en trente ans et constituent désormais
la troisième force de sécurité de la République.</p>
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| 137 |
<p align="justify">Enfin, si ses auteurs regrettent la disparition des anciennes
brigades territoriales de la gendarmerie nationale, la proposition de loi
n'aborde le retour à une politique de sécurité de
proximité que sous l'angle de la police nationale. Or, la gendarmerie
nationale intervient sur près de 95 % du territoire national, au
service d'environ 50 % de la population française. </p>
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| 138 |
<p align="justify">De telles omissions sont regrettables, car l'on ne saurait
repenser l'action policière de proximité sans
réfléchir à l'articulation de l'ensemble des acteurs
engagés sur le terrain. </p>
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| 139 |
<p align="justify">Le lancement du projet de police de sécurité du
quotidien, récemment annoncé par le Président de la
République, constitue, en ce sens, une occasion de
réfléchir à la réorganisation des forces de
sécurité intérieure et à l'évolution de
leurs modalités d'action. Dans ce contexte et au-delà des
difficultés précédemment soulevées,
l<strong>'adoption de la proposition de loi, avant même
l'achèvement du processus de consultation lancé par le
Gouvernement, apparaîtrait prématurée en raison de son
calendrier. </strong></p>
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<p align="center">* *</p>
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| 142 |
<p align="justify">Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission <strong>n'a
pas adopté</strong> <strong>la</strong> <strong>proposition de
loi</strong> n° 715 (2016-2017) visant à réhabiliter la
police de proximité. </p>
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| 143 |
<p align="justify">En conséquence, et en application du <strong>premier
alinéa de l'article 42 de la Constitution</strong>, la discussion
portera en séance sur le texte <strong>initial</strong> de la
proposition de loi. </p>
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| 144 |
<p align="justify"><a href="#fnref7">*</a>
<sup><em>7</em></sup><em> Évaluation de la police de
proximité, quatrième rapport, co-rédigé par
l'inspection générale de la police nationale (IGPN), l'inspection
générale de l'administration (IGA), la direction centrale de la
sécurité publique (DCSP), la direction de la formation de la
police nationale (DFPN) et l'institut des hautes études de
sécurité intérieure (IHESI), avril 2001. </em></p>
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| 145 |
<div class="pager">
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<h2><a name="_Toc473292086"></a><a name="_Toc473306905"></a><a name="_Toc473306972"></a><a name="_Toc499216797"></a><a name="_Toc499216812"></a><a name="_Toc499216882"></a><a name="_Toc499311838"></a><a name="_Toc499541944"></a><a name="_Toc499543019"></a><a name="_Toc499543034"></a><a name="_Toc499543148"></a><a name="_Toc499759892"></a><a name="_Toc499759907"></a><a name="_Toc500423150"></a><a name="_Toc500423165"></a><a name="_Toc500491343"></a><a name="_Toc500491977"></a><a name="toc47"></a> EXAMEN EN COMMISSION</h2>
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<p align="center">___________</p>
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<p align="center">MERCREDI 6 DÉCEMBRE 2017
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| 149 |
<p align="justify">
<a href="http://www.senat.fr/senateur/grosdidier_francois11049p.html"><strong>M.
François Grosdidier</strong></a><strong>, rapporteur</strong>. -
Nous sommes saisis d'une proposition de loi tendant à réhabiliter
la police de proximité, présenté par Mme Éliane
Assassi et plusieurs de nos collègues.
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| 150 |
<p align="justify">
<a href="http://www.senat.fr/senateur/bas_philippe05008e.html"><strong>M.
Philippe Bas</strong></a><strong>, président</strong>. - Curieux
titre que celui de cette proposition de loi : une réhabilitation
fait en général suite à une condamnation
injustifiée.
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| 151 |
<p align="justify">
<a href="http://www.senat.fr/senateur/grosdidier_francois11049p.html"><strong>M.
François Grosdidier</strong></a><strong>, rapporteur</strong>. -
L'insécurité et la délinquance de masse gangrènent
certains territoires de notre République : cela n'a
échappé à aucun de nos gouvernants depuis des
décennies : police de proximité, unités territoriales
de quartier ou encore brigades spécialisées de terrain, aucune de
ces initiatives n'a permis de réduire la délinquance, loin s'en
faut. La persistance de poches d'insécurité, d'où les
forces de l'ordre se sont elles-mêmes désengagées, est
indigne de notre République</p>
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| 152 |
<p align="justify">Les forces de sécurité intérieure sont
d'ailleurs les premières à pâtir d'une telle situation.
Souvent déconsidérées, elles sont l'objet, depuis
plusieurs années, d'une recrudescence d'outrages et de violences, qui
contribue au mal-être de leurs agents et nuit à
l'efficacité de leur action. Je regrette que l'exposé des motifs
de cette proposition de loi n'en fasse pas état, insistant bien
davantage sur les bavures policières, inacceptables quand elles sont
avérées, mais qui sont exceptionnelles, tandis que les outrages
et violences contre agents sont quotidiens. La médiatisation
récente de certains faits de violence policière alimente l'image
d'une police qui ne serait plus au service des citoyens. </p>
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| 153 |
<p align="justify">Les auteurs de cette proposition de loi assument le retour
à la doctrine de la « pol prox » des années
1990, sans toutefois tirer les conséquences ni des difficultés
rencontrées lors de sa mise en oeuvre, ni de son bilan très
mitigé. </p>
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| 154 |
<p align="justify">Revenons sur cette brève expérience. Mise en
oeuvre à compter de 1998 par le gouvernement de Lionel Jospin, la
politique de police de proximité se présentait comme une
réforme d'ampleur des modes d'organisation et d'intervention de la
police, qui visait à substituer à une police chargée
principalement du maintien de l'ordre, une police ayant pour objectif d'assurer
la sécurité quotidienne de la population. </p>
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| 155 |
<p align="justify">Selon le ministre de l'intérieur de l'époque,
Jean-Pierre Chevènement, lors du colloque de Villepinte en octobre 1997,
l'objectif affiché de la police de proximité était triple.
Il s'agissait tout d'abord de développer au sein de la police une
culture de l'anticipation et de la prévention plutôt que de
réaction aux évènements. La réforme entendait, par
ailleurs, favoriser l'ancrage de la police et une meilleure visibilité
au sein des territoires et des quartiers, en augmentant la présence des
forces de sécurité sur le terrain, afin de renforcer le sentiment
de sécurité au sein de la population. Enfin, elle visait à
mieux répondre aux attentes de la population par un dialogue constant et
la mise en place d'un accueil personnalisé du public. </p>
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| 156 |
<p align="justify">La mise en oeuvre de la réforme de la police de
proximité s'est faite en deux temps. Une phase d'expérimentation,
lancée au printemps 1999, a été conduite au sein de cinq
circonscriptions de sécurité publique, et étendue à
compter d'octobre 1999 à 62 sites, au sein de
37 départements parmi les plus sensibles. La
généralisation de la police de proximité s'est
déroulée d'avril 2000 à juin 2002, de manière
à couvrir l'ensemble du territoire. </p>
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| 157 |
<p align="justify">Dans la pratique, cette politique s'est traduite par
l'ouverture de bureaux locaux de police, ainsi que par le redéploiement
d'environ 3 000 gardiens de la paix. Afin de renforcer les effectifs
de terrain, la réforme s'est par ailleurs très fortement
appuyée sur le recrutement d'adjoints de sécurité. </p>
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| 158 |
<p align="justify">La police de proximité a été
supprimée en 2003 par Nicolas Sarkozy, alors ministre de
l'intérieur, dans le cadre du retour à une police d'intervention
plutôt que de prévention. </p>
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| 159 |
<p align="justify">Pour autant, et bien que la notion de police de
proximité soit jusqu'à ce jour tombée en
désuétude, la volonté de territorialiser l'action des
forces de sécurité intérieure s'est poursuivie ces quinze
dernières années et n'a cessé d'animer les réformes
d'organisation de la police. Ces politiques se sont toutefois
concentrées, pour l'essentiel, sur les territoires les plus difficiles
au niveau élevé de délinquance. Elles ont
contribué, aidées en cela par la réduction significative,
à compter de 2006, des effectifs des forces de sécurité
intérieure, à privilégier une police d'intervention et
à raréfier la présence policière sur l'ensemble du
territoire national. </p>
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| 160 |
<p align="justify">Nous avons connu les unités territoriales de quartier
en 2008, en réponse au développement des violences
urbaines : il s'agissait d'un plan d'action orienté en direction
des quartiers sensibles. Composées d'une vingtaine de policiers
spécialement formés et placés dans les quartiers les plus
difficiles, ces unités avaient pour missions de lutter contre la
délinquance, de collecter du renseignement opérationnel et de
développer un lien de confiance entre la police et la population. Elles
marquaient ainsi un retour partiel à l'esprit de proximité. </p>
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| 161 |
<p align="justify">À la suite des conclusions d'un rapport d'inspection,
ces unités ont été transformées, en septembre 2010,
en brigades spécialisées de terrain (BST). Cette évolution
s'est principalement traduite par un changement de stratégie
territoriale : contrairement aux unités territoriales de quartier,
ancrées dans des circonscriptions définies, les BST ont
été déployées dans des zones sensibles, au
périmètre circonscrit mais susceptible d'évoluer en
fonction de la délinquance. </p>
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| 162 |
<p align="justify">Cette réforme visait à adapter de façon
permanente les dispositifs policiers sur la voie publique à
l'évolution de la délinquance et aux attentes de la
population.</p>
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| 163 |
<p align="justify">En juillet 2012, nous avons eu les zones de
sécurité prioritaire (ZSP), qui venaient en complément des
structures existantes. Il s'agissait de concentrer les efforts et les moyens
sur un nombre restreint de territoires, définis sur la base d'une
série de critères, liés notamment au niveau
d'insécurité mais également aux
déséquilibres socio-économiques. Initialement
limitées à 15, les ZSP sont aujourd'hui au nombre de 81. Les BST
font partie intégrante du dispositif : actuellement
déployées dans 26 ZSP, elles y assurent des missions de
sécurisation de proximité. </p>
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| 164 |
<p align="justify">La proposition de loi présentée par Mme Assassi
et plusieurs de nos collègues suggère d'en revenir au
modèle déjà expérimenté de la police de
proximité. Elle vise à restaurer cette police et s'attache
à préciser ses orientations ainsi que ses missions, en leur
donnant une portée législative. </p>
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| 165 |
<p align="justify">L'article 1<sup>er</sup> précise les axes et principes
de la police de proximité. Il complète à cet effet
l'article L. 111-2 du code de la sécurité intérieure,
qui fixe les orientations permanentes de la politique de sécurité
publique, parmi lesquels est déjà mentionnée
« l'extension à l'ensemble du territoire d'une police de
proximité répondant aux attentes et aux besoins des personnes en
matière de sécurité ». Elle inscrit aussi la
territorialisation de l'action policière qui s'appuierait sur une
stratégie territoriale pour chaque circonscription définie, au
sein des conseils locaux intercommunaux de sécurité et de
prévention de la délinquance en partenariat avec les acteurs
locaux. Cet article prévoit aussi l'autonomisation et la polyvalence des
agents de police ainsi qu'une gestion adaptée des effectifs en fonction
des caractéristiques de chaque territoire. </p>
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<p align="justify">L'article 2 prévoit la création d'une nouvelle
catégorie de personnels de la police nationale, les agents de police de
proximité. Selon l'exposé des motifs de la proposition de loi,
les missions des agents de police de proximité s'articuleraient autour
de trois axes, qui reprennent, pour l'essentiel, les modalités d'action
de la police de proximité mise en oeuvre dans les années 1990.
</p>
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| 167 |
<p align="justify">Enfin, l'article 3 prévoit la création d'une
direction générale de la police de proximité, distincte et
autonome de la direction générale de la police nationale. </p>
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| 168 |
<p align="justify">Disons-le d'emblée : je suis défavorable
à l'adoption de cette proposition de loi, pour plusieurs raisons.</p>
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| 169 |
<p align="justify">Avant même de s'interroger sur l'opportunité des
dispositifs proposés, cette proposition de loi soulève plusieurs
difficultés d'ordre constitutionnel. La plupart des dispositions du
texte ne relève pas du domaine de la loi, mais du domaine
réglementaire. Ainsi en est-il de son article 2, qui prévoit la
création des agents de proximité. Si la définition des
garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et
militaires de l'État relève, en vertu de l'article 34 de la
Constitution, de la loi, la définition des catégories d'agents
publics est de nature réglementaire. </p>
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| 170 |
<p align="justify">De même, l'article 3, qui prévoit la
création d'une direction générale de la police de
proximité, est une mesure d'organisation interne au ministère de
l'intérieur qui ne nécessite pas de fondement législatif.
</p>
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| 171 |
<p align="justify">En second lieu, certaines dispositions de la proposition de
loi paraissent susceptibles, en raison de leur faible normativité,
d'être jugées contraires à la Constitution. Le Conseil
constitutionnel fait preuve, à cet égard, d'une rigueur nouvelle,
depuis sa décision du 21 avril 2005 qui censurait des dispositions
ne définissant que des orientations ou ne présentant aucun
caractère impératif. </p>
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| 172 |
<p align="justify">Le postulat de cette proposition de loi est que la police de
proximité n'a pas produit tous ses effets positifs uniquement par manque
de moyens et de durée. En se fondant sur cette seule analyse, nous
risquerions de reproduire les erreurs du passé. </p>
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| 173 |
<p align="justify">Il est souhaitable de sortir de l'opposition
idéologique entre police répressive et police préventive.
Or cette proposition de loi se fonde sur cette opposition, laissant penser que
toutes les difficultés actuelles viendraient de la faiblesse de la
fonction préventive de la police. Ainsi, les agents de police de
proximité auraient pour objectif principal « d'anticiper et
prévenir les troubles à l'ordre public ». Le panel des
missions confiées à ces agents irait jusqu'à la
sensibilisation des citoyens aux questions de sécurité et
à l'organisation d'opérations culturelles et sportives. </p>
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| 174 |
<p align="justify">Or, comme l'ont relevé à juste titre la plupart
des personnes que j'ai entendues en audition, l'efficacité et
l'efficience de la politique de sécurité nécessitent de
dépasser cette opposition, la prévention et la répression
constituant les deux piliers essentiels et indissociables des missions de la
police nationale. Il ne faut surtout pas sortir des policiers trop peu nombreux
de leur coeur de métier. Le retour d'expérience sur la politique
de police de proximité conduite au cours de la législature
1997-2002 est, à cet égard, édifiant. La priorité
affichée de la politique de proximité était de lutter
contre le « sentiment » d'insécurité, par une
présence diurne plus voyante mais moins répressive, comme si ce
sentiment était fantasmé par la population et ne s'appuyait pas
sur une réalité de la délinquance.</p>
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| 175 |
<p align="justify">Or, l'expérience de la police de proximité
aurait eu, dans un grand nombre de cas, un effet contre-productif. En effet,
l'accent mis sur la mission préventive aurait conduit les agents
placés en proximité à limiter leurs interventions et leurs
interpellations de manière à apaiser les tensions dans les
secteurs les plus difficiles, avec pour conséquence une augmentation de
la réalité et donc du sentiment d'insécurité. </p>
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| 176 |
<p align="justify">Les statistiques de la délinquance paraissent
d'ailleurs le confirmer. J'ai pu obtenir le quatrième et dernier rapport
d'évaluation de la police de proximité, réalisé en
2001 et non en 2002 et par conséquent commandé par le
Gouvernement qui avait lui-même mis en oeuvre cette politique. Ce rapport
constate que le niveau général de délinquance a
augmenté de 5,2 % durant la période 1998-2001 et les
violences aux personnes de 32 %. La délinquance juvénile a
elle-même fortement progressé alors que la police n'avait jamais
été aussi disposée au dialogue. </p>
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| 177 |
<p align="justify">Qui plus est, la mise en oeuvre de la police de
proximité a renforcé les effectifs de police dans la
journée, au détriment de la présence nocturne. Or,
l'essentiel de la délinquance se produit le soir et la nuit. Ce
problème devra impérativement être traité dans le
cadre de la future police de sécurité du quotidien (PSQ)
annoncée par le Président de la République. La police
est chroniquement en sous-effectif de nuit, notamment en raison d'une
séparation rigide des équipes diurnes et nocturnes et du trop
faible avantage financier consenti aux « nuitiers »,
avantage inférieur à un euro par heure. </p>
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| 178 |
<p align="justify">La restauration d'un sentiment de sécurité au
sein de la population requiert une politique ferme de lutte contre
l'impunité. Une politique préventive ne doit pas se faire au
détriment d'une politique répressive et d'une réponse
judiciaire ferme. La première mesure de prévention doit en effet
être la présence sur le terrain de policiers potentiellement
répressifs.</p>
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| 179 |
<p align="justify">Le rapport d'évaluation de 2001 relevait ainsi,
s'agissant des quartiers les plus difficiles où la police de
proximité avait été implantée, que
« faute de réponse judiciaire ferme, il est constaté
que le redéploiement des policiers non accompagné de
réponses durables aux problèmes de la délinquance
accroît les risques d'affrontements, d'outrages et de rebellions. Le
sentiment d'impunité fait ressortir et amplifie le sentiment
d'insécurité et la confiance accrue que la population avait
investie au démarrage du dispositif est déçue ».
Il en concluait que « l'option préventive, coûteuse en
moyens humains par définition, ne produit pas de sécurité
si elle n'est validée par une répression ultime ».
Aussi la mise en place d'une police de proximité ne peut-elle être
conçue sans une coordination avec l'ensemble des autres maillons de la
chaîne pénale, qu'il s'agisse des services de police judiciaire,
des services d'investigation ou encore de l'autorité judiciaire
elle-même. </p>
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| 180 |
<p align="justify">À cet égard, je regrette que la proposition de
loi, en prévoyant la création d'un statut spécifique pour
les agents de police de proximité et d'une direction
générale indépendante de la direction
générale de la police nationale, envisage cette police comme une
fonction distincte des autres missions de la police nationale. </p>
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| 181 |
<p align="justify">Plutôt que de juxtaposer de nouvelles forces à
celles existantes, il apparaitrait préférable de
réorganiser l'ensemble des forces de police de manière
intégrée et coordonnée. </p>
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| 182 |
<p align="justify">Enfin, il faut souligner l'impossibilité pour la police
nationale de porter, à elle seule, la responsabilité de la
conduite de la politique de sécurité sur notre territoire.
La prévention au sens large commence avec la protection maternelle
et infantile et se poursuit avec l'éducation nationale et l'animation
sociale, culturelle et sportive. Entre ces deux cercles existe celui de la
prévention spécialisée. Ces champs ne sont pas ceux des
forces de l'ordre qui ne sauraient se substituer aux autres professionnels,
même si un travail concerté entre tous est souhaitable.</p>
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| 183 |
<p align="justify">En outre, certaines missions mentionnées par les
auteurs de la proposition de loi, en particulier l'organisation
d'activités culturelles et sportives, dépassent très
largement le champ d'action de la police nationale.</p>
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| 184 |
<p align="justify">Deuxième difficulté posée par la
proposition de loi : la politique proposée serait difficile
à implémenter dans le contexte budgétaire actuel. La
politique de police de proximité mise en oeuvre à la fin des
années 1990 a pâti du manque de moyens. Certes,
l'expérimentation initialement conduite sur un nombre restreint de
circonscriptions de sécurité avec des moyens accrus, avait
donné des résultats probants. Mais sa
généralisation, à moyens constants, a été
contreproductive.</p>
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| 185 |
<p align="justify">Ainsi, dans les territoires où la police de
proximité avait effectivement permis la collecte d'informations sur la
délinquance auprès des acteurs de terrain ou de la population,
ces renseignements ont été d'autant moins traités que le
déploiement de la police de proximité s'était fait au
détriment des unités d'investigation et d'intervention.</p>
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| 186 |
<p align="justify">Selon le rapport d'évaluation de 2001, la politique de
la police de proximité a souffert du manque de qualification des
personnels déployés sur le terrain. Sa mise en oeuvre s'est en
effet en grande partie appuyée sur les adjoints de
sécurité qui n'avaient pas le niveau de compétences
requis. De plus, les « proximiers » affectés dans
ces quartiers étaient généralement des personnels
nouvellement recrutés, parfois positionnés en première
affectation, disposant d'une expérience de terrain très
limitée, voire inexistante. Le rapport d'évaluation est
très clair à cet égard. </p>
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| 187 |
<p align="justify">La proposition de loi envisage une
généralisation du modèle de la police de proximité
à l'ensemble du territoire, comme cela a été fait
précédemment. Aucun des responsables auditionné n'a su
évaluer avec précision le nombre d'effectifs
supplémentaires nécessaires au déploiement d'une telle
police. Les annonces de créations de 10 000 postes de policiers et
de gendarmes supplémentaires sont loin d'être à la hauteur
des enjeux et risquent de s'avérer insuffisantes pour la réforme
de la police de sécurité du quotidien annoncée. </p>
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| 188 |
<p align="justify">Dans l'immédiat, nous estimons qu'il serait illusoire,
dans le cadre budgétaire actuel, d'assurer la mise en oeuvre de la
police de sécurité sans cibler des zones et des circonscriptions
prioritaires. Sans possibilité de renforcer massivement les effectifs de
la police nationale, elle risquerait de se faire au détriment d'autres
services de la police nationale, en particulier des services de police
judiciaire, déjà fortement engorgés. </p>
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| 189 |
<p align="justify">Aucune réorganisation de la police au
bénéfice d'une plus grande proximité avec la population ne
pourra être engagée sans une réflexion préalable et
d'ampleur sur la rationalisation des moyens de la police ainsi que sur la
simplification de la procédure pénale, toutes deux
nécessaires pour libérer de plus amples capacités
opérationnelles au sein de la police nationale. Les policiers consacrent
les deux tiers de leur temps à la procédure et le reste au
terrain. </p>
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| 190 |
<p align="justify">Le rapport d'évaluation de 2001 soulevait
déjà cette difficulté : « l'effet induit du
formalisme est redoutable en termes d'occupation du terrain pour les policiers
qui doivent satisfaire aux exigences de la loi et consacrer davantage de temps
aux formalités internes des procédures, de plus en plus au
détriment du fond ». </p>
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| 191 |
<p align="justify">À cet égard, les annonces du Président de
la République sur le projet de mise en oeuvre d'une police de
sécurité du quotidien, aux contours certes encore flous, ainsi
que sur une future réforme de la procédure pénale,
paraissent aller dans le bon sens. </p>
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| 192 |
<p align="justify">À la lumière des témoignages entendus au
cours des auditions, les difficultés rencontrées il y a vingt ans
à l'occasion de la première expérience de police de
proximité, notamment s'agissant de la difficulté d'affectation
d'agents expérimentés dans les quartiers les plus sensibles,
demeurent, et il n'existe pas aujourd'hui de début de solution. Cela
nous invite à conduire une réflexion sur la réforme des
modalités d'affectation et de répartition des forces de l'ordre
sur notre territoire qui ne semble pas à l'ordre du jour du
Gouvernement.</p>
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| 193 |
<p align="justify">Enfin, une stratégie territoriale complète ne
peut faire fi de la gendarmerie nationale et des polices municipales. Je
partage l'idée d'une nécessaire territorialisation de l'action
policière accompagnée d'une décentralisation ou d'une
déconcentration de la prise de décision mais je regrette que la
stratégie territoriale envisagée par cette proposition de loi
passe sous silence l'ensemble des dispositifs policiers existants. De
même, elle ne tient pas compte du développement, au cours des deux
dernières décennies, des polices municipales, qui jouent
désormais un rôle central dans l'action de sécurité
de proximité. </p>
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| 194 |
<p align="justify">Si ses auteurs regrettent la disparition des anciennes
brigades territoriales de la gendarmerie nationale, la proposition de loi
n'aborde pas le retour à une politique de sécurité de
proximité concernant la gendarmerie nationale alors qu'elle intervient
sur près de 95 % du territoire national, au bénéfice
de 50 % de la population française. </p>
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| 195 |
<p align="justify">De telles omissions sont regrettables, car l'on ne saurait
repenser l'action policière de proximité sans
réfléchir à l'articulation de l'ensemble des acteurs
engagés sur le terrain. </p>
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| 196 |
<p align="justify">Le lancement du projet de police de sécurité du
quotidien, récemment annoncé par le Président de la
République, constitue, en ce sens, une occasion de
réfléchir à la territorialisation des forces de
sécurité intérieure. Dans ce contexte, et au-delà
des difficultés soulevées, l'adoption de cette proposition de
loi, avant même l'achèvement du processus de consultation
lancé par le Gouvernement, m'apparait prématurée. Je vous
invite donc à ne pas adopter ce texte, mais son examen en séance
permettra un débat intéressant avant la mise en place de la PSQ.
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| 197 |
<p align="justify">
<a href="http://www.senat.fr/senateur/bas_philippe05008e.html"><strong>M.
Philippe Bas</strong></a><strong>, président</strong>. - Merci pour
ce travail, monsieur le rapporteur. Le rapport que notre collègue a
obtenu du ministère de l'intérieur n'avait jamais
été publié. Il a d'ailleurs fallu qu'il s'y reprenne
à plusieurs fois pour l'obtenir. La notion de PSQ reste un peu floue et
on a pu, un moment, croire qu'il s'agissait d'un retour à la police de
proximité, ce qui n'est pas le cas.
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| 198 |
<p align="justify">
<a href="http://www.senat.fr/senateur/benbassa_esther11033f.html"><strong>Mme
Esther Benbassa</strong></a>. -<strong> </strong>Merci pour ce rapport,
même si je ne suis pas d'accord avec ses conclusions parfois
caricaturales. La police de proximité est indispensable au moment
où la radicalisation s'étend dans certains quartiers. Elle permet
aussi de renforcer les liens de confiance entre la police et la population,
lien qui s'est distendu dans certaines zones. C'est ce que disait Patrice
Bergougnoux, ancien directeur général de la police nationale,
lors de l'annonce, cet été, par Gérard Collomb de la mise
en place d'une nouvelle police de proximité. Selon un sondage, 84 %
des Français sont favorables à cette police pour renforcer la
sécurité dans les quartiers. Le rapport que j'ai
rédigé avec Mme Troendlé sur les politiques de
déradicalisation mentionnait la mise en place d'une telle police. Peu
importe qu'on l'appelle police de proximité ou police de
sécurité du quotidien ; ce qui compte, ce sont les missions
et les moyens. Dans le projet de loi de finances, il n'y est pas fait
référence : derrière les effets d'annonce, pas de
moyens financiers. Poudre de perlimpinpin ? </p>
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| 199 |
<p align="justify">Cette proposition de loi pose le principe d'une
véritable police de proximité qui devra être
budgétisée. Nous demandons la création d'un nouveau
programme pour pouvoir créer une direction générale de la
police de proximité, qui disposerait de services administratifs et du
soutien nécessaire à son fonctionnement et à sa gestion.
Il est vrai, monsieur le rapporteur, que l'on pourrait viser dans cette
proposition de loi la gendarmerie : des amendements sont toujours
possibles. </p>
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| 200 |
<p align="justify">Pourquoi rejeter ce texte ? Nous pourrions parvenir
à un accord, puisque nous sommes tous d'accord pour estimer cette police
nécessaire, notamment pour éviter la radicalisation et la
multiplication des contrôles au faciès, que dénonce la Cour
de cassation. Comme les associations ont disparu des quartiers difficiles,
pourquoi ne pas rétablir une police de proximité ?
Arrêtons avec les caricatures de policiers passant leur temps à
jouer au foot avec les jeunes délinquants. Soyons plus positifs.
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| 201 |
<p align="justify">
<a href="http://www.senat.fr/senateur/kanner_patrick14021p.html"><strong>M.
Patrick Kanner</strong></a>. - Première remarque, de forme :
serait-il possible d'avoir accès au rapport du ministère de
l'intérieur auquel le rapporteur a fait référence ?
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| 202 |
<p align="justify">
<a href="http://www.senat.fr/senateur/bas_philippe05008e.html"><strong>M.
Philippe Bas</strong></a><strong>, président</strong>. - Il est
à la disposition de tous les membres de la commission.
<a href="http://www.senat.fr/senateur/kanner_patrick14021p.html"></a></p>
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| 203 |
<p align="justify">
<a href="http://www.senat.fr/senateur/kanner_patrick14021p.html"><strong>M.
Patrick Kanner</strong></a>. - Le droit à la sûreté
est consacré par la Déclaration des droits de l'homme et du
citoyen. La question est : comment le mettons-nous en oeuvre pour les
populations les plus fragiles ? La police « doit redevenir une
police de proximité présente sur la voie publique, plus qu'une
police d'ordre », déclarait Charles Pasqua, ministre de
l'intérieur, en annexe de sa loi du 21 janvier 1995 d'orientation et de
programmation relative à la sécurité. Ce n'est donc pas
une question de droite ou de gauche. Cette loi n'a pas pu aller loin, en raison
du changement de majorité gouvernementale. Ensuite, Lionel Jospin et
Jean-Pierre Chevènement se sont attelés à la tâche
suivant cinq principes : une action ordonnée autour de
territoires ; un contact permanent avec la population ; une
polyvalence accrue ; une clarification des rôles des
différents acteurs, y compris sociaux ; l'amélioration de
l'accueil et de l'aide aux victimes. Il est vrai que l'expérience n'a
pas pu aller au bout de la logique de territorialisation ; la
réforme a été brutalement arrêtée en 2002 par
Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, balayant ses effets
malgré tout bénéfiques.</p>
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| 204 |
<p align="justify">M. Grosdidier a oublié de mentionner la suppression de
13 000 postes dans la police et la gendarmerie entre 2007 et 2012,
qui a affaibli la mission de sécurité de l'État.
Les différents gouvernements de la présidence Hollande ont
rétabli 9 000 postes - c'est insuffisant - et
créé plus de 80 zones de sécurité prioritaires, en
particulier dans les quartiers concernés par la politique de la ville.
Ensuite, il a fallu affronter la menace terroriste. Les mesures du
précédent quinquennat ont été plus quantitatives
que qualitatives. Des expérimentations ont été
menées, telles que la caméra piéton.</p>
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| 205 |
<p align="justify">Il est temps de reconstruire. J'attends avec impatience de
découvrir la police de sécurité du quotidien. Le
Gouvernement dit ne pas s'inscrire dans la continuité de la police de
proximité. Toutefois, je ne vois pas comment il pourrait éviter
de tenir compte de l'expérience passée. Cette proposition de loi
invite à réfléchir à nouveau, profitons-en. Le
groupe socialiste et républicain la soutiendra.
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| 206 |
<p align="justify">
<a href="http://www.senat.fr/senateur/bas_philippe05008e.html"><strong>M.
Philippe Bas</strong></a><strong>, président</strong>. - Sans
cuistrerie, monsieur Kanner, la sûreté mentionnée dans la
Déclaration des droits de l'homme et du citoyen n'est pas la
sécurité, mais la certitude de ne pas être privé de
liberté sur lettre de cachet.
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| 207 |
<p align="justify">
<a href="http://www.senat.fr/senateur/bonhomme_francois14069u.html"><strong>M.
François Bonhomme</strong></a>. - Merci au rapporteur. La
proposition de loi affiche des propos généraux de
redéfinition des missions et de réorganisation administrative.
L'exposé des motifs est bien plus intéressant, en ce qu'il
dévoile un arrière-fond idéologique avec lequel je suis en
total désaccord. On a l'impression que la police ne devrait plus
principalement lutter contre la délinquance. L'exposé
dérive sur l'armement des policiers, leur tenue légère,
leur déplacement à pied ou en rollers. Comment les policiers
pourraient-ils ainsi mener leur coeur de mission ? </p>
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| 208 |
<p align="justify">L'exposé dénonce le lien de confiance
détendu entre la population et la police avec une
référence très étonnante, la loi du 23 avril 1941,
c'est-à-dire celle qui a nommé René Bousquet chef de
la police de Vichy ? Quel serait le continuum avec notre époque
actuelle ?</p>
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| 209 |
<p align="justify">Il y a un an et demi, nous examinions la proposition de loi du
groupe communiste, républicain et citoyen relative au contrôle au
faciès. On retrouve ici la même analyse faussée et
idéologique. Les policiers seraient à l'origine des
« violences policières » - avec les
guillemets - contre les jeunes de banlieue, comme si, d'ailleurs, les
vieux n'existaient pas en banlieue, alors qu'ils ont des difficultés.
<a href="http://www.senat.fr/senateur/eustache_brinio_jacqueline19673g.html"></a></p>
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| 210 |
<p align="justify">
<a href="http://www.senat.fr/senateur/eustache_brinio_jacqueline19673g.html"><strong>Mme
Jacqueline Eustache-Brinio</strong></a>. - Je partage l'analyse du
rapporteur sur la proposition de loi. Nous faisons face à une crise
d'autorité dans notre pays. Tant que nous n'aurons pas accepté
l'idée que l'autorité doit être réinstallée
partout, nous pourrons réfléchir autant que nous voulons sur la
police de proximité, nous ne parviendrons à rien d'efficace. Dans
les quartiers les plus en difficulté, les habitants veulent la
tranquillité, l'autorité et la lutte contre la délinquance
quotidienne. Je préside depuis vingt ans un club de
prévention : les éducateurs spécialisés
demandent un retour à l'autorité qui n'existe plus dans les
quartiers. Si nous, élus, n'en avons pas conscience, nous
continuerons à déposer des propositions de loi qui ne changent
rien. Les policiers ne sont pas des copains de football tout comme les
enseignants ne sont pas des assistants sociaux. Chacun son rôle.
<a href="http://www.senat.fr/senateur/de_la_gontrie_marie_pierre19649g.html"></a></p>
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| 211 |
<p align="justify">
<a href="http://www.senat.fr/senateur/de_la_gontrie_marie_pierre19649g.html"><strong>Mme
Marie-Pierre de la Gontrie</strong></a>. - Ce débat est
intéressant, au-delà des propos enflammés voire
caricaturaux du rapporteur. On prête à cette proposition de loi un
objectif qu'elle n'a pas. Elle n'est qu'une doctrine d'emploi. </p>
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Subsets and Splits
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