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gestellt. Städtische Errungenschaf-ten hielten auf dem Land Einzug, verdrängtenoder ersetzten das Vertraute. Die daraus bei vie-len Zeitgenossen sich einstellende Defensivewird zum Kennzeichen der bis zum Ende des19. Jahrhunderts entstehenden Heimatdichtungmit ihren Reminiszenzen an die Vergangenheit,mit Dorfgeschichten von wunderlichen Origina-len an ursprünglichen Schauplätzen, in literari-schen Sehnsuchtslandschaften.In dieser Situation professionalisiert sich dasliterarische Schreiben weiter. Die Beobachtungaus der Nähe, die Kenntnis der Region und derliterarischen Ausdrucksmittel sowie die persön-liche Unabhängigkeit verbindet drei der bedeu-tendsten Stimmen aus dem Emsland: denerwähnten Journalisten und freien SchriftstellerLevin Schücking (1814–1883) sowie die ver-schwisterten Autorinnen Emmy (1825–1891)und Clara (1829–1919) von Dincklage. In ihrerSpur folgen jüngere Literaten wie die ausAschendorf gebürtige, später in Münster le-bende, ausgebildete Lehrerin Theodora Korte(1872–1926) und der im Hauptberuf als Apothe-ker wirkende Albert Trautmann (1867–1920) ausWerlte, dessen wiederholt aufgelegte „Hümm-linger Skizzen“ zuerst 1910 erschienen.Die Schwestern von Dincklage verdienen beson-deres Interesse: Emmy trat seit 1854 mit Erzäh-lungen, Novellen und Romanen hervor, die innamhaften literarischen Reihen und Verlagen –in Stuttgart (Cotta), Paderborn (Schöningh),Leipzig, Breslau, Jena, Köln und Berlin – er-schienen und thematisch nicht auf das Emslandbeschränkt waren, sondern auch Erfahrungenihrer ausgedehnten Reisen und Auslandsaufent-halte in ganz Europa spiegelten. Sie besuchte
1880/81 sogar die USA, als „Dichterin der deut-schen Heimat“ von vielen Einwanderern ge-
feiert.4Ihre Schwester Clara veröffentlichte eben-
falls mehrere Erzählbände und Romane und
schrieb für die seit 1895 erscheinende Zeitschrift„Niedersachsen. Illustrierte Halbmonatsschriftfür Geschichte, Landes- und Volkskunde, Spra-che, Kunst und Literatur Niedersachsens“.
5
Mit Theodora Korte fand sich eine Autorin, diebis in die Jahre nach dem Ersten Weltkrieg dasGenre der Heimatdichtung als Spiegel der Ent-wicklung im Emsland zu fördern und zu bedie-nen versuchte. Sie sah sich selbst in kritischerDistanz zu den Geschichten Emmy von Dinckla-ges (die sie von „Kosmopoliten, die in jede Land-schaft passen,“ bevölkert sah)
6, war aber selbst
kaum authentischer, sondern eher ideologischerdort, wo sie gegen die Verlockungen und Gefah-ren der Moderne das stille Sich-Einfügen in dieheimatlichen Verhältnisse als wundertätigen„Heilquell“ für die Seele beschwor: 


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Der Menschdürfe nicht die unauflösliche Bestimmung zu sei-nem „treuen Mutterboden“ einem wurzellosmachenden Freiheitsbedürfnis opfern,  so derTenor noch ihrer späteren Erzählungen, die alsKommentare zu den Wirtschaftskrisen der Wei-marer Republik gelesen werden können. Dieseerscheinen als archetypische Konflikte des Zu-sammentreffens von alten und neuen Weltenund Werten, wo ehrfürchtige Bescheidenheit,althergebrachtes Erfahrungswissen und störri-sches Beharrungsvermögen gegen Bindungslo-sigkeit, moderne Schulweisheit, Anspruchsden-ken und Prahlerei sowie geldbewaffnetes Durch-setzungsvermögen stehen. Die Unbeschwertheitder Jugend und das erfüllte, geläuterte Alter bil-den bei Theodora Korte Ausgangs- und End-punkt einer durch Heimatsehnsucht und -liebegeleiteten Lebensfahrt. Das Genretypische sol-cher Konstellationen lässt die Heimatbekennt-nisse allerdings unfreiwillig ortlos werden.Keineswegs ohne „Heimatliebe“ beschriebenwird das Emsland im fünften Teil des 1931 ver-öffentlichten Romans „Der Weg zurück“ des ausOsnabrück gebürtigen Erich Maria Remarque.Der Bestseller-Autor des Antikriegsromans „ImWesten nichts Neues“ formuliert hier Gegen-wartserfahrungen und Reflexionen zweier jun-ger Soldaten des Weltkriegs, die nun als Lehrerin den Emslanddörfern eingesetzt sind und eineLebens- und Berufszukunft vor Augen haben,die ihnen vor dem Hintergrund ihrer Kriegser-fahrung als zutiefst unwahrhaftig erscheint. DieLandschaft und ihre Menschen im Frieden desJahres 1920 erlebt der Protagonist des Romansals eine verlockend-trügerische Umgebung; erentschließt sich, ihr den Rücken zu kehren.2.2.6 Literatur 496
Wenig später, ab 1933, wurde das Emsland zueinem bevorzugten Ort des Lagerbaus für diepolitischen Häftlinge des Nazi-Regimes. Der mitterroristischen Mitteln ins Werk gesetzte Diszi-plinierungs- und „Besserungs“-Versuch an denOppositionellen der ersten Wochen und Monatenach der Machtübernahme schien – nach demVorbild des zunächst freiwilligen Arbeitsdiens-tes – im Moor am sinnfälligsten umzusetzen:Moorkultivierung als selbstvollzogene „Kulti-vierung“, als Unterwerfung von Menschen unterein kräftezehrendes, körperlich und psychischexistenziell bedrohliches Regiment. Das Ems-land wurde Synonym für einen Ort der Verban-nung und eine als Strafe zu erlebende Land-schaftserfahrung.Angesichts der großen Zahl hierher verschlepp-ter Gefangener – zumeist mit dem persönlichenHintergrund engagierter, in verschiedenen Poli-tik- und Kulturbereichen aktiver Nazi-Gegner-schaft – kann es nicht überraschen, dass dieGefangenschaft in den Emslandlagern in zahl-reichen dokumentarischen, literarischen, aberauch bildkünstlerischen Dokumenten festgehal-ten wurde. Am bekanntesten geworden 


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ist dasbereits 1935 in Zürich erschienene Buch „DieMoorsoldaten. 13 Monate Konzentrationslager“des Schauspielers und Regisseurs WolfgangLanghoff, dessen Bericht zugleich ein eindeuti-ges politisches Bekenntnis gegen Nazi-Deutsch-land war und für die weite Verbreitung des imLager Börgermoor entstandenen Gefangenen-liedes „Wir sind die Moorsoldaten“ sorgte. Nach dem Zweiten Weltkrieg erschienen weiteredokumentierende und literarische Zeugnisseüber das Emsland als Ort von Haft, Verschlep-pung, Krieg. Das auf Initiative eines Vereins 1985eingerichtete „Dokumentations- und Informa-tionszentrum Emslandlager“ (DIZ) in Papen-burg widmet sich seither der Aufgabe, Zeugnisseder Gefangenen und der Geschichte der Lager zudokumentieren und weiterzugeben.Schon 1957 hatte der polnische Autor TadeuszNowakowski die Schicksale der mehreren Tau-send Zwangsarbeiterinnen und –arbeiter sowiedemilitarisierten Soldaten aus Polen, die von denAlliierten als „displaced persons“ im Emslandinterniert waren, zum Gegenstand eines Romansgemacht. Sie lebten zum Teil noch jahrelang inLagern in Haren, Lingen und Papenburg, wo derRoman hauptsächlich angesiedelt ist, bevor dieImmigration in USA oder Kanada gestattetwurde, ein Bleiberecht in Deutschland erreichtoder die Rückkehr nach Polen beschlossen war.Der als ein Zeitbild der frühen Jahre nach demZweiten Weltkrieg zu lesende Roman erschien1959 in deutscher Übersetzung unter dem Titel„Polonaise Allerheiligen“.
7Zeitzeugenschaft: Was könnte mehr und anderes
gewünscht werden, wenn die Frage nach demBild einer Region in literarischen Texten gestelltwird? Nicht jeder literarische Text kann aus-sichtsreich mit dieser Erwartung konfrontiertwerden. Dank nicht weniger Autorinnen undAutoren aber, die die Herausforderung zu einer2.2.6 Literatur 497
literarisch ambitionierten Darstellung der vonihnen besuchten Landschaft angenommen ha-ben oder aus Anschauung, Erinnerung undReflexion ihrer persönlichen Lebensweltschöpften, ist das Emsland und die neuereGeschichte seiner Kolonisierung nicht „terraincognita“ geblieben.
Anmerkungen
1Vgl. die Zusammenstellung von Wulkotte (Hg.): Das Emsland in alten Reiseberichten (1978). 2Französischer Originalbrieftext mit
deutscher Übersetzung in: Clemens August. Fürstbischof, Jagdherr, Mäzen [Ausstellungskatalog] (1987), S. 147f. – Siehe im Folgen-
den, soweit nicht anders vermerkt: Buck, Emsland literarisch (1997). 3Lemmermann: Zigeuner und Scherenschleifer im Emsland
(1986). 4Vgl. Grönniger: Die Emslandschriftstellerin im 19. Jahrhundert, in: Uns gab es auch, Bd. 2 (1993), S. 46–81. 5Vgl. Grön-
niger, 


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Clara von Dincklage, in: Emsländische Geschichte 8 (2000). 6Zöller, Theodora Korte [1982]; Rüschen: Bekannte Emsländer
aus vergangener Zeit (1988), S. 138–143. 7Nowakowski: Polonaise Allerheiligen (1959).3 Modernes EmslandEinleitung
Die Erforschung der Zeitgeschichte des Emslan-
des nach dem Zweiten Weltkrieg ist bisher überAnfänge kaum hinausgekommen. In einigenFällen wurde sie durch überregionale For-schungs- und Ausstellungsprojekte angestoßen,die sich etwa mit dem Kriegsende und der unmit-telbaren Nachkriegsgeschichte wissenschaftlichbefasst haben. Das gilt beispielsweise für dasProjekt „Wege aus dem Chaos – Das Emslandund Niedersachsen 1945–1949“ und das Unter-nehmen zur Flüchtlings- und Vertriebenenge-schichte Niedersachsens, das vom Emslandmu-seum Lingen im Rahmen eines Forschungs- undAusstellungsprojektes aufgegriffen wurde. Dielokalen Geschichten und Heimatbücher, die inden vergangenen Jahren zahlreich erschienensind, blenden aber nach wie vor die Zeitge-schichte weitgehend aus, mit einigen Ausnah-men im Lingener Raum. Eine weitere Aus-nahme bildet die Bearbeitung der Entwicklungs-geschichte der Region, die unter dem Stichwort„Emslandplan“ zu fassen ist. Hier gibt es guteBasisuntersuchungen, auf denen aufgebaut wer-den kann. Die „Politikgeschichte“, die Parteien-geschichte eingeschlossen, blieb dagegen bislangweitgehend unbearbeitet. Von einzelnen Beiträ-gen abgesehen, die meistens im Jahrbuch desEmsländischen Heimatbundes erschienen sind,fehlt eine zusammenhängende Darstellung derpolitischen Verhältnisse, Wahlen, Entschei-dungsstrukturen und Ereignisse. Eine Ursachefür dieses Defizit liegt sicher darin, dass diearchivische Überlieferung für die unmittelbareZeitgeschichte noch nicht so breit greifbar ist,wie für andere Zeiten. Man ist vielfach auf dieAuswertung von Zeitungen beschränkt, weil3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 500
Aktenmaterial nicht wie gewünscht in denArchiven vorhanden ist oder Sperrfristen unter-liegt. Gleichzeitig ist die Überlieferung der meis-ten Städte und Gemeinden überhaupt bekla-genswert, weil es mit Ausnahme des KreisarchivsEmsland und des Stadtarchivs Lingen an örtli-chen Archiven fehlt, die gerade für die Erfor-schung der Lokalgeschichte unverzichtbaresBasismaterial zur Verfügung stellen müssten.Die Deponierung der Stadtarchive von Meppen,Papenburg und Haselünne im StaatsarchivOsnabrück rettet zwar die Archivalien, sollteaber nur als Notlösung verstanden werden. DieDarstellung der Nachkriegsgeschichte des Ems-landes im Rahmen der Kreisbeschreibung betrittsomit an vielen Stellen Neuland. Die Basis istnoch schwankend und weist erhebliche Lückenauf, die 


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erst in den kommenden Jahren geschlos-sen werden können.
Neue politische Strukturen nach Kriegsende Am 8. Mai 1945 war mit dem Ende des Zweiten
Weltkriegs in Europa auch das Ende des NS-Regimes gekommen. Im Emsland ging der Kriegbereits im Laufe des April 1945 mit der Erobe-rung durch Soldaten der 2. Britischen Armee,des 2. Kanadischen Corps und der unterstellten1. Polnischen Panzerdivision zu Ende, begin-nend mit der Eroberung Lingens am 7. April,endend mit den Kämpfen am Küstenkanal undim nördlichen Emsland um den 26. Aprilherum.
1Es bedeutete das Ende der Hitler-Dik-
tatur und zugleich den Anfang der Besatzungs-zeit und langjährigen Teilung Deutschlands. Derpolitische Zusammenbruch war total. Die späterhäufig beschworene „Stunde Null“ gab es aller-dings nicht, die Zeit lief weiter und an jedem3.1 Die politische Entwicklung
in der 2. Hälfte des 20. Jahrhunderts
3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn nach dem 
Zweiten Weltkrieg
von HEINER SCHÜPP
Einleitung 500 • Neue politische Strukturen nach Kriegsende 500 • Polen im Emsland – Haren/Maczkow 503 •
Landkreis Aschendorf-Hümmling 505 • Landkreis Meppen 507 • Landkreis Lingen 509 • Hochwasser imEmsland im Februar 1946 511 • Wahlen in den drei Emslandkreisen bis 1976 512 • Der „Emslandplan“ 519 •Struktur der Emsland GmbH und ihrer Partner 522 • Die Geschäftsfüh rer 522 • Maßnahmen 524neuen Tag mussten die besiegten Deutschen
unter neuen Bedingungen ihr tägliches Lebenbewältigen. Es ging zunächst darum, den eige-nen und den Hunger der Familie so weit wiemöglich zu stillen, sein Hab und Gut zu sichern,soweit es noch vorhanden war und sich ein Dachüber dem Kopf zu verschaffen. Die Angelegen-heiten des politischen Lebens traten zunächsteinmal weit hinter diese elementaren Bedürf-nisse zurück.
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Die Aufgaben für die siegreichen alliierten Trup-pen waren mit dem Ende der kriegerischenHandlungen allerdings noch nicht erledigt. Esmusste als erstes ein erträgliches Verhältnis zwi-schen der Besatzungsmacht und ihren Truppenund der einheimischen Bevölkerung allmählichaufgebaut werden, da man sich anfangs mit gro-ßem Misstrauen begegnete. Die Vorurteilewaren auf beiden Seiten ähnlich stark 


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ausge-prägt. Die Alliierten befürchteten, auf eineBevölkerung zu stoßen, die vom Geist des Natio-nalsozialismus total durchdrungen war. Man warauf hinterhältige Anschläge vorbereitet. Beson-ders der von der nationalsozialistischen Propa-ganda als Hitlers fanatischer Untergrundarmeeaufgebaute „Werwolf“ geisterte durch die Köpfeder alliierten Soldaten. Die Deutschen wiede-rum waren unsicher darüber, was ihnen von Sei-ten der Sieger bevorstand. Auch hier hatte diePropaganda der Nationalsozialisten die zuerwartenden Gräuel in den schlimmsten Farbengemalt, die ersten Berichte der vor der „RotenArmee“ aus dem Osten Flüchtenden hatten einübriges bewirkt. Der Neubeginn von Politik und Verwaltungmusste aber trotzdem bald angegangen werden.In den westlichen Zonen setzten die Alliiertenunter Führung der Amerikaner und Briten diedemokratischen Vorzeichen dafür. Auf verschie-denen Konferenzen ab Anfang 1943 unter ande-rem in Casablanca, Moskau, Teheran und Lon-don hatten sie nicht nur strategische Überlegun-gen in Bezug auf die Kriegsführung angestellt,sondern auch Grundsätze erarbeitet, nach denensie beim Aufbau eines demokratischen Deutsch-land vorgehen wollten, damit es künftig nichtmehr in der Lage wäre, die Welt noch einmal ineinen Krieg zu stürzen.
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Ein Kernstück der Überlegungen war die soge-nannte „indirect rule“. Die Besatzungsmächtebeabsichtigten, den Deutschen so schnell wiemöglich wieder selbstverwaltete Aufgabenge-biete zuzuweisen. Man wollte zwar selber dieStrukturen vorgeben, ansonsten aber mehr imHintergrund handeln und sich auf die allerdingsstrenge Aufsicht der Selbstverwaltung durch dieeingerichteten einzelnen Militärregierungenbeschränken. Niedergelegt war das Vorgehen in3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 501
einem SHAEF Handbuch für die Militärregie-rung (Supreme Headquarters Allied Expeditio-nary Force Handbook for Military Governmentin Germany).
4Im Laufe der Zeit entkrampfte
sich das Verhältnis, und es entwickelte sich eineweitgehend vertrauensvolle Zusammenarbeitzwischen den Militärregierungen und der deut-schen Verwaltung. Es war den Besatzungsmäch-ten so möglich, mit verhältnismäßig wenig Per-sonal die Entwicklung in Deutschland mit größt-möglichem Einfluss zu steuern. Im übrigenhätten sie auch gar nicht die benötigten Kräftestellen können, um alle notwendigen Funktio-nen mit eigenen Leuten zu besetzen. Überdiessollten die eigenen Soldaten so schnell wie mög-lich nach Kriegsende wieder nach Hause zurück-kehren, wo sie schließlich in ihren 


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Zivilberufendringend gebraucht wurden. Im Gefolge der vorrückenden alliierten Truppenübernahmen nach einem vorher festgelegtenPlan die hinter der Front hierarchisch aufgebau-ten britischen Militärregierungen (MilitaryGovernment Detachments, MilGovDet) dieVerwaltung. Sie orientierten sich dabei weitge-hend am deutschen Verwaltungsaufbau. Die dreiLandkreise des Emslandes – Aschendorf-Hümmling, Meppen und Lingen – gehörten zurbritischen Zone. Als oberste Behörde für die altepreußische Provinz Hannover war das 229. Mil-GovDet (P) mit Sitz in Hannover zuständig. Ihmwaren die für die Regierungsbezirke (L/R) sowiefür die Land- und Stadtkreise (L/K oder S/K)zuständigen Militärregierungen unterstellt. Fürden Regierungsbezirk Osnabrück war das die604. (L/R) Militärregierung, mit ihren Unterglie-derungen für die einzelnen Landkreise. Sowurde kurz nach der Besetzung ein dichtes Netzvon Dienststellen der britischen Militärverwal-tung aufgebaut, neben denen deutsche Dienst-stellen im Rahmen der Auftragsverwaltung tätigwaren.
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Die Besatzungsmächte handelten in demBewusstsein, dass ohne eine funktionierendeVerwaltung die gewaltigen Aufgaben nichterfolgreich zu bewältigen waren. Kriegsschädenmussten beseitigt, die Lebensmittelversorgungaufgebaut und gesichert, Wohnraum hergerich-tet und gerecht verteilt werden und der allmäh-liche wirtschaftliche Wiederaufbau in die Wegegeleitet werden. Es war eine unübersehbareZahl von Flüchtlingen und Vertriebenen aufzu-nehmen und in die neue Gesellschaft zu integrie-ren. Ein Kernanliegen war gleichfalls die soge-nannte „Entnazifizierung“ der deutschenGesellschaft.
6Das alles lief vor dem Hintergrund
eines in Trümmern liegenden Landes ab, in demdie Verkehrs- und Kommunikationsverbindun-gen erheblich zerstört waren und in dem Tau-Abb. 294
Das ehemaligeKonzentrationslagerEsterwegen wurdevon den Alliierten alsInternierungslager fürNationalsozialistengenutzt.sende von Zwangsarbeitern und ehemaligen
Kriegsgefangenen herumvagabundierten oderauf den Rücktransport in ihre Heimatländernwarteten.Die Sieger setzten von Beginn an auch im Ems-land wie andernorts auf Personen, die nach ihrerAuffassung nicht in das NS-Regime verstricktgewesen waren. Um zufällige Entscheidungenweitgehend auszuschließen, verfügten die vorOrt als verantwortliche Vertreter der Militärre-gierung eingesetzten britischen Stabsoffiziereüber sogenannte „Weiße Listen“ mit Namen vonbekannten Persönlichkeiten, die den Alliiertenvon ihren Vertrauten als vom NS unbelastetgenannt worden waren. Die Listen waren aberteilweise fehlerhaft und veraltet, weil häufigLeute aufgeführt waren, die bereits während der„Weimarer Republik“ politisch aktiv gewesenwaren. Waren sie greifbar, ernannte man sie zuBürgermeistern, Landräten und 


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später Abge-ordneten, um möglichst schnell eine halbwegsfunktionierende Verwaltung und politischeRepräsentation zu bekommen. In dieser Über-gangsphase kam es aber natürlich in einigen Fäl-len zu Problemen, da nicht immer sofort Perso-nal zur Verfügung stand, um den Verwaltungsbe-trieb aufrecht zu erhalten. Infolgedessen hattendiese ersten Ernennungen häufig provisorischenCharakter. In dieser Phase bestimmte die Exe-kutive – also Militärregierung und Kommunal-verwaltung – das Geschehen. Eine, wenn auchstark eingeschränkte Rolle, spielten die parla-mentarischen Beiräte als Repräsentanz der Be-völkerung. Sie bestanden aus von der Militärre-gierung auf Vorschlag der Bürgermeister undLandräte ernannten Mitgliedern, die die ver-schiedenen Berufsgruppen vertreten sollten.
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In ihrer „Zone“ beabsichtigten die Briten, dieVerwaltungsstruktur nach dem ihnen vertrautenAbb. 293
Russische DP´s ineinem Lager3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 502
System von ehrenamtlicher politischer Vertre-
tung und hauptamtlicher Verwaltungsverant-wortung aufzubauen. Zunächst knüpften sieaber vor allem aus pragmatischen Überlegun-gen, nämlich um überhaupt Verwaltungsstruktu-ren nutzen zu können, an das vorgefundenedeutsche System an. Das bedeutete, dass aufKreisebene der Landrat weiterhin die Verwal-tung leitete. Man hatte allerdings die alten NS-Landräte abgesetzt und durch Personen aus den„Weißen Listen“ ersetzt. Die Neuausrichtungder Politik in Hinsicht auf geänderte kommunaleStrukturen zeigte sich zuerst in einer im Septem-ber 1945 entstandenen Direktive. Die örtlicheVerwaltung sollte demokratisch legitimiert unddezentral angelegt sein. So wurde der Neuauf-bau der kommunalen Verfassungsstruktur ein-geleitet. Schon bald löste man die bis dahinbestehende sogenannte staatliche landrätlicheVerwaltung durch das Modell einer „Doppel-spitze“ mit ehrenamtlichem Landrat als politi-schem Repräsentanten und hauptamtlichemOberkreisdirektor als verantwortlichem Haupt-verwaltungsbeamten ab. Die bis dahin mächtige,von Beamten beherrschte Verwaltung, die fürdie Alliierten die autoritäre deutsche Traditionverkörperte, sollte auf eine „unpolitische“ aus-führende Aufgabe beschränkt werden. DurchVerordnung Nr. 21 der Militärregierung wurdeam 1. April 1946 die revidierte DeutscheGemeindeordnung (rev. DGO) in Kraft gesetzt,
die dies entsprechend regelte. Die Instruktion
Nr. 100 vom August 1946 präzisierte dann dasVerhältnis von Räten und Bürokratie und über-trug die Bestimmungen der rev. DGO auch aufdie Landkreise, die dadurch zu voll selbstverwal-teten Kommunen wurden. Schon vorher wardurch die Umbildung der 


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genannten „Beiräte“zu sogenannten „Nominated RepresentativeCouncils“ der erste Schritt hin zu einer Kontroll-instanz der Verwaltung getan worden, die späterin reguläre „Räte“ münden sollte, die schließlichbei den ersten Kommunalwahlen am 15. Sep-tember 1946 für die Gemeinden und am 13. Okt-ober 1946 für die Kreise gewählt wurden. ZurJahreswende 1945/46 hatte man schon die bishe-rigen Bürgermeister und Landräte vor die Wahlgestellt, sich für ein Amt zu entscheiden, alsoentweder ehrenamtliche Bürgermeister oderLandräte zu werden oder hauptamtliche „Direk-toren“. Abgeschlossen wurde der Reform-prozess durch die Verordnung Nr. 57 der briti-schen Militärregierung vom 1. Dezember 1946,die das Gesetzgebungsrecht für die Kommunal-verfassung auf die Landtage übertrug. Dadurchzog sich die Besatzungsmacht weitgehend ausder kommunalen Ebene zurück. Die landes-rechtliche Übernahme und weitere Ausformungdieser von der Besatzungsmacht verfügten„Vollkommunalisierung“ der Landkreise verliefzunächst auf der Grundlage der genanntenrev. DGO, die für Gemeinden, Städte undLandkreise galt. Das „Gesetz zur Regelung eini-ger Punkte des Selbstverwaltungsrechts“ vom28. Mai 1947 regelte die Übertragung staatlicherVerwaltungsaufgaben auf die Gebietskörper-schaften. Die Vorläufige Niedersächsische Ver-fassung vom 13. April 1951 übernahm diese Fest-legung, so dass unterhalb der Bezirksregierun-gen keine staatliche Verwaltungseinheit mehrbestand. Bei den Landkreisen gab es somit keinestaatlichen Behörden, und kein Landkreisorganwar gleichzeitig staatliches Organ. Der Gesetz-geber regelte dann in der NiedersächsischenGemeindeordnung vom 4. März 1955 und derNiedersächsischen Landkreisordnung vom31. März 1958 nun getrennt, aber inhaltlich weit-gehend ähnlich die Aufgaben des „übertragenenWirkungskreises“ für die Gebietskörperschaf-ten. Die Landkreise bekamen damit ein eigenesVerfassungsrecht, das Organe, Organisations-form und Aufgaben betraf.
8
Polen im Emsland – Haren/Maczkow
Soldaten des 2. Kanadischen Korps und der
1. Polnischen Panzerdivision hatten während desVormarsches durch das Emsland aus dem LagerOberlangen 1 700 weibliche Häftlinge befreit,3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 503
Angehörige der polnischen Heimatarmee, dieim Herbst 1944 beim Warschauer Aufstandgekämpft hatten und in das Emsland verschlepptworden waren. Nach Kriegsende mussten imgesamten Emsland Zwangsarbeiter und ehema-lige Kriegsgefangene verschiedenster Nationali-täten, sogenannte DP’s (Displaced Persons)betreut werden.
9Die bei den Militärregierungen
eingerichteten sogenannten Relief Detachmentsbauten Sammelpunkte auf, von wo aus die 


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DP´sin Sammellager transportiert, dort namentlicherfasst, untergebracht, verpflegt und gesundheit-lich betreut wurden. Prinzipiell war geplant, dieMenschen so schnell wie möglich durch die vorallem von den Alliierten am 9. November 1943eigens zu diesem Zweck gegründete UNRRA(United Nations Relief and RehabilitationAdministration) in ihre Heimatländer zurückzu-bringen. Anfang Juni 1945 trafen die UNRRATeams für das Emsland ein, die dem Area Team910 in Osnabrück unterstanden, arbeitetenzunächst mit den Relief Detachments der Mili-tärregierungen zusammen und übernahmen abSeptember 1945 die Betreuung der DP´s. ImKreis Meppen war bis Juni 1946 das Team 171eingesetzt, speziell in Haren gab es hier aberauch noch das Team 162, im Kreis Lingen warTeam 228 tätig und für den Kreis Aschendorf-Hümmling und das südliche Ostfriesland Team263 mit Sitz in Papenburg. Die Gesamtzahl derzu betreuenden Menschen lag nach Meldungender drei Kreisverwaltungen im Emsland im Sep-tember 1945 bei 32 204. Die Mehrheit davon,etwa 25 000 Menschen, waren Polen, nachdembereits im Mai/Juni 1945 die Masse der russi-schen Kriegsgefangenen und die italienischenMilitärinternierten in ihre Heimat abtranspor-tiert worden waren. Die Zahl der DP´s stieg aberstetig, weil viele ehemalige polnische Zwangsar-beiter und Kriegsgefangene in das Emsland wan-derten, nachdem bekannt geworden war, dasshier polnische Soldaten als Besatzungsmachteingesetzt waren, und es Pläne gab, eine polni-sche Enklave einzurichten. Darüber hinauswurde die Rückführung der Polen anfangs auchnoch durch die Politik der Sowjetunionerschwert, die die Durchreise der Polen durchihre Besatzungszone erst gestatten wollte, wennalle sowjetischen Staatsangehörigen zurückge-kehrt seien. Neben den DP’s mussten auch nochetwa 10 000 Mann der 1. Polnischen Panzerdivi-sion als Besatzungstruppen untergebracht wer-den. Das führte dazu, dass ab Mitte Mai 1945 injeder Stadt und größeren Gemeinde vor allemPolen einquartiert waren, für die die einheimi-sche Bevölkerung ihre Wohnungen meistenssehr kurzfristig räumen musste. So geschah es in
der Meppener Neustadt, ebenso im Kreis Aschen -dorf-Hümmling in den Dörfern Tunxdorf und
Nenndorf. Auch in Neuvrees, das damals nochzum Landkreis Aschendorf-Hümmling gehörte,zogen am 27. Mai 1945 Polen in die geräumtenHäuser. 


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Im Papenburger Stadtteil Obenendebezogen die polnischen DP´s zwar die Wohnun-gen, die deutsche Bevölkerung durfte aber blei-ben, wenn auch nur in Notquartieren in Scheu-nen und Ställen. Für die Unterbringung der DP´swurden aber auch öffentliche Gebäude wie etwadie Scharnhorst-Kaserne in Lingen und auch dieehemaligen Emslandlager genutzt. Die Versor-gung der Menschen mit Lebensmitteln musstedurch Ablieferungen aus dem Emsland sicherge-stellt werden. Anfangs war es die Aufgabe derLandkreise dies zu organisieren, die dabei aufdie Organisationen der Bauern, die Kreisbau-ernführer, zurückgriffen. Ab Oktober 1945wurde die Zuständigkeit auf die Landesbauern-schaften übertragen, die auch die Bezahlung dergelieferten Güter abwickeln musste.Einen besonderen Fall stellte die Räumung vonHaren dar. Am 19. Mai 1945 erhielt der Bürger-meister durch den Landrat in Meppen dieAnweisung der britischen Militärregierung, dassdie 1 000 Familien ihren Ort zwischen dem 20.und 23. Mai 1945 zu räumen hatten. Sie selbstmussten in den umliegenden Gemeinden Emen,Raken, Emmeln, Tinnen, Apeldorn, Groß undKlein Stavern unterkommen. In der Folgezeitzogen rund 5 000 Polen in Haren ein und errich-teten eine polnische Enklave mitten im Ems-land, die nach dem bis Mai 1945 die 1. PolnischeAbb.295
Aus Haren wurdezwischen 1945 und1948 das von Polenbewohnte Maczkow.3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 504
Panzerdivision kommandierenden polnischen
General Stanislaw Maczek nun den NamenMaczkow erhielt. Die Polen bauten eine polni-sche Verwaltung auf, die Straßen erhielten pol-nische Namen, es gab polnische Schulen und einpolnisches Kulturleben. Bis auf den Bürgermeis-ter und die Nonnen des St. Franziskus Hospitalsdurften keine Deutschen den Ort betreten, erstgegen Ende des Jahres 1945 änderte sich daslangsam. Der ab Mai 1946 eingeleitete Abzugder 1. Polnischen Panzerdivision aus dem Ems-land nach England und eine offensivere Repatri-ierungspolitik der UNRRA bewirkte zusammenmit zunehmendem politischen Druck von deut-scher Seite, nicht zuletzt des niedersächsischenMinisterpräsidenten Hinrich-Wilhelm Kopf, derim August 1946 Haren/Maczkow besucht hatte,dass die polnische Enklave im Emsland mittel-fristig aufgelöst werden sollte. Die rund 15 000Soldaten der 1. Polnischen Panzerdivision zogenim Frühjahr und Sommer 1947 nach England ab,mit 


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ihnen gingen geschätzt 2 500 Familienange-hörige. Zurück blieben etwa – meistens polni-sche – 12 000 DP’s. Die Nachfolgeorganisationder UNRRA, die International Refugee Organi-sation (IRO) verfolgte statt der weitgehendgescheiterten Repatriierung der Polen nun einAuswanderungsprogramm, das es den DP´sermöglichte, nach England, Kanada oder in dieUSA auszuwandern. Viele nutzten die Chanceund gingen, zumal Haren/Maczkow teilweiseschon geräumt worden war, nachdem viele Häu-ser durch das Emshochwasser von Mitte Februar
1946 unbewohnbar geworden waren. Ab Herbst
1947 wurden weitere beschlagnahmte Gebäudefrei gegeben und zu Weihnachten 1947 wohntenwieder 60 % Deutsche in dem Ort. Anfang 1948wurden dann die verbliebenen DP’s in ein Lagerverlegt, die letzten zogen am 10. September 1948fort, nachdem bereits am 4. August 1948 ausMaczkow wieder Haren geworden war, das sichnach Augenzeugenberichten in einem verwahr-losten Zustand befand. 
Landkreis Aschendorf-Hümmling
Das 2. Corps der 1. Kanadischen Armee hatte
zusammen mit der unterstellten 1. PolnischenPanzerdivision im Laufe des April 1945 das nörd-liche Emsland im steten Vormarsch erobert. Trotzzäher, sinnloser Gegenwehr der deutschen Trup-pen war am 26. April der Krieg im Kreis Aschen-dorf-Hümmling endlich zu Ende. In Aschendorfwar im Laufe der Kämpfe zwar auch das Gebäudeder Kreisverwaltung erheblich beschädigt wor-den, dennoch konnte darin gearbeitet werden. Sonahm schon am 27. April der von der britischenMilitärregierung eingesetzte Josef Streitbürgerseinen Dienst als Landrat des Kreises Aschen-dorf-Hümmling auf. Er war am 15. August 1880 inSchmechten bei Brakel geboren worden. Seitdem 1. Januar 1913 war er bereits bei der Kreis-verwaltung Aschendorf tätig. Streitbürger mus-ste mit dem für den Kreis nach Ende der Kampf-handlungen eingerichteten 225. L/K-MilGovDetzusammenarbeiten, das am 11. Mai 1945 das613. MilGovDet abgelöst hatte. Die Tätigkeit derersten Monate war davon geprägt, die Versor-gung der Bevölkerung so gut wie möglich sicher-zustellen und sich mit der Militärregierung überverschiedenste Angelegenheiten, wie etwa Ein-quartierung und Wohnraumbewirtschaftung, Le-bensmittelversorgung, Polizeiaufgaben und Per-sonaleinstellungen zu verständigen. Ein großesProblem stellten dabei die zahlreichen Auseinan-dersetzungen zwischen Besatzungssoldaten unddeutscher Bevölkerung dar. 
Die politische Arbeit wurde auch langsam 


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wie-der aufgenommen, nachdem in der britischenZone seit dem 15. September politische Parteienwieder zugelassen worden waren. Am 21.Dezember 1945 durfte Landrat Josef Streitbür-ger im Aschendorfer Kreishaus 39 der 42 vonder Militärregierung ernannten Mitglieder desKreistages zur ersten Kreistagssitzung nachKriegsende begrüßen. Der Vertreter der Militär-regierung, Captain Boeckenholz, richtete zu-nächst eine kurze Ansprache an die Versamm-lung, in der er vor allem den demokratischenNeuaufbau der Gesellschaft in Deutschland alswichtige Aufgabe hervorhob.Abb. 296
Wappen des Land-kreises Aschendorf-Hümmling.Das schwarze Hünen-grab (jungsteinzeit-liches Megalithgrab)weist auf die zahl-reichen Hünengräberdes Hümmlings hin.Der silberne Wellen-balken stellt die durchden Kreis fließendeEms dar. Die Wappen-farben Silber-Rot sinddie Farben der Grafenvon Kalvelage undvon Ravensberg,eines alten westfäli-schen Geschlechtes,das bis 1252 Landes-herr der Region war.
Abb. 297
Josef Streitbürger3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 505
Die sich anschließende Kreistagsdebatte wurde
bestimmt durch Wahlen für eine Kommission,die eine neue Kreisverfassung und eine Ge-schäftsordnung für den Kreistag ausarbeitensollte. Weiter berichtete der Landrat umfang-reich über die Kriegschäden und den Wiederauf-bau des Kreises. Bereits die nächste Kreistagssit-zung am 31. Januar 1946 brachte einen entschei-denden Einschnitt für die Verwaltungsstrukturmit sich. Der Landrat trug vor, dass die Militär-regierung im Rahmen der Einführung der demo-kratischen Verwaltung die Wahl eines ehrenamt-lichen Landrats forderte. Die Verwaltung solltekünftig von einem besoldeten Oberkreisdirektor
als verantwortlichem Hauptverwaltungsbeam-
ten geleitet werden. Die Militärregierung würdeden ersten Landrat noch ernennen, der Kreistagwar aber aufgefordert, in geheimer Wahl einenVorschlag zu finden. Er wählte schließlich mit 27von 40 abgegebenen Stimmen den Bürgermeis-ter Wilhelm Borgmann aus Lorup zum Kandida-ten. Wilhelm Borgmann wurde am 26. Februar1893 in Lorup geboren. Von 1928 bis 1932gehörte er als Abgeordneter der Deutsch-Han-noverschen Partei dem Preußischen Landtag an.Die britische Militärregierung ernannte ihn am31. Januar 1946 zum ersten ehrenamtlichenLandrat des Kreises Aschendorf-Hümmling.Dieses Amt hatte er bis zu seinem Tode am3. Oktober 1947 inne. Gleichzeitig berief manden bisherigen Landrat Josef Streitbürger zumersten Oberkreisdirektor. Die Sitzung des Kreis-tages vom 14. März 1946 leitete bereits der neueLandrat. Wichtigster Punkt der Tagesordnungwar der Haushaltsplan 


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1946, den der neue Ober-kreisdirektor in die Debatte einbrachte. Ererläuterte wesentliche Aspekte daraus undbetonte in seiner Einleitung vor allem, dass manfrüher zwei Monate Zeit für die Aufstellungeines Haushaltsplans gehabt hätte, während dieMilitärregierung heute innerhalb von 10 Tageneine Planung vorgelegt haben wollte. Der Haus-haltsplan schloss mit einem Fehlbetrag von2 458 930 RM, für den man einen Ausgleichdurch Zuweisungen des Reiches nicht erwartete.Die sich anschließende Debatte brachte einigeErgänzungsvorschläge, im wesentlichen warman sich aber über den Plan einig, auch wenn
Abb. 299
Dr. Ernst FischerAbb. 298
Wilhelm Borgmann3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 506
der Landrat das Zahlenwerk im Anbetracht des
Defizits erschütternd nannte.Den ersten größeren Streit gab es in der Debattevom 1. April über die durch die Militärregierunggeänderte Besetzung des Schiedsgerichts desEntnazifizierungsausschusses. Obwohl einegleichmäßige Vertretung aller Parteien imSchiedsgericht vorgeschrieben war, lehnten dieAbgeordneten zwei Abgeordnete der KPD undein ehemaliges Mitglied der SA ab. Die Kreis-tagsprotokolle der Zeit vermitteln das Bild poli-tisch handlungsfähiger, in lebhafter Debatte dieTages- und Strukturprobleme des Wiederauf-baus diskutierender Kreistagsabgeordneter, soals ob die Spielregeln demokratischen Parla-mentarismus nicht 12 Jahre außer Kraft gewesenseien.Gleichwohl übte die Militärregierung entschei-denden Einfluss aus. Sie kritisierte beispiels-weise die Führungsqualitäten des Oberkreisdi-rektors Streitbürger und suchte ihn gegen denWillen des Kreistages aus dem Amt zu drängen.Schließlich beurlaubte der Kreistag Streitbürgerzum 1. September 1946. Am 30. April 1947wurde er endgültig in den Ruhestand versetzt.Das Amt übernahm zum 1. Oktober 1946 Dr.Ernst Fischer, der am 21. Oktober 1892 in Alt-kirch/ Ostpreußen geboren worden war. Derpromovierte Jurist war bereits Oberkreisdirek-tor in Bremervörde, bevor er dasselbe Amt beimLandkreis Aschendorf-Hümmling übernahmund es bis zum 31. Oktober 1959 ausübte.Die Debatten im Kreistag des LandkreisesAschendorf-Hümmling in den ersten Monaten
des Jahres 1947 waren von der schwierigen Ver-
sorgungslage bei Treibstoff, Baumaterialien undVerbrauchsgütern geprägt. Der Wiederaufbauder vom Krieg zerstörten Gebäude, Straßen undBrücken geriet immer wieder durch den Mangelan Baumaterialien ins Stocken. Trotz drängen-der Probleme musste der StadtbaumeisterMathews den Kreistagsmitgliedern mitteilen,dass im ersten Quartal 1947 für 


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das gesamteLand Niedersachsen für den Wohnungsbauunter anderem nur 4,4 Millionen Dachziegel und20 000 m
2Leichtbauplatten zur zentralen Vertei-
lung durch den zuständigen Wirtschaftsaus-schuss in Pyrmont zur Verfügung stünden. Probleme gab es ebenfalls mit der Bauholzver-sorgung. Der Kreistag beschloss drei Feldkom-mandos, 30 Mann stark, zur Holzbeschaffung inden Solling zu schicken. Konnte man Holzbekommen, hatte man allerdings ständig mitTransportproblemen zu kämpfen, weil entwederkein Waggonraum seitens der Eisenbahn zurVerfügung stand oder kein LKW oder keinTreibstoff dafür. Selbsthilfe half oft Probleme zulösen. So genehmigte der Kreis eine Feldbrand-ziegelei in Börger, in der jährlich 200–250 000Ziegel hergestellt werden sollten. Die Tatkraftwurde aber nicht selten durch simple Mängelbehindert. So fehlten die Treibriemen, um dasKalksandsteinwerk in Felsenburg mit einermonatlichen Kapazität von 500 000 Ziegelnschnell in Betrieb nehmen zu können, obwohlder Rohstoff zur Herstellung der Ziegel zur Ver-fügung stand. Trotz aller Improvisationskunst littdie Bearbeitung der vorliegenden 165 Bauan-träge unter anderem zum Bau einer Notkirche inRastdorf unter den schwierigen Beschaffungs-problemen.Noch immer beschäftigten den Kreistag dieSchwierigkeiten bei der Beseitigung der Schä-den durch das schwere Hochwasser des Früh-jahrs 1946. Darüber hinaus fühlte man sich beider Stromversorgung erheblich benachteiligt.Der Kreistag erhob allerschärfsten Protestgegen die unzureichende Art der Belieferungmit elektrischem Strom. Der Kreis Aschendorfsei der „schwerstgeschädigte Landkreis Nieder-sachsen und glaubt, vollauf berechtigt zu sein …entsprechend mit Strom beliefert zu werden“.Die Abgeordneten hofften wohl, mit derartignachdrücklich formulierten EntschließungenEinfluss ausüben zu können. Möglicherweise standen sie bei diesem Beschlussaber noch unter dem Einfluss eines anderenebenso drängenden Problems. Die Niederlandeerhoben Gebietsforderungen im Grenzraum, alsEntschädigungsleistung für Kriegsverluste. Esgab aber auch Lichtblicke. Die Menschen hattenoffenbar wieder ein bisschen Mut zur Zukunft
Abb. 300
Wappen des Land-kreises Meppen.Die goldenen,zusammenlaufendenWellenlinien symboli-sieren den Zusam-menfluss von Emsund Hase. Die FarbenRot und Gold sind dieMünsteraner Farben,verweisen also auf diebis 1803 bestehendeLandesherrschaft desBischofs von Münster.Dagegen ist die rot-goldene Rosen-Mispelblüte demWappen der Herzögevon Arenberg ent-lehnt, die von 1803bis 1810 Landes-herren im AmtMeppen waren, undspäter großen Einflussauf die Entwicklungder Region hatten.3.1.1 


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Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 507
gefasst. Der Wirtschaftsausschuss befasste sich
jedenfalls ständig mit Anträge von Bürgern, dieeine selbständige Existenz als Handwerker oderHändler aufbauen wollten.Der lange Schatten des vergangenen NS-Regi-mes reichte aber noch weit in die Zeit. MitEmpörung reagierte der Kreistag als bekanntwurde, dass der von den Nationalsozialisten ein-gesetzte Landrat Hans Gronewald aus demInternierungslager entlassen und in der Entnazi-fizierung als „Mitläufer“ eingestuft worden war,obwohl er doch beispielsweise Träger des golde-nen Parteiabzeichens der NSDAP und Gaured-ner gewesen sei.
10Man wollte alle ehemaligen
Parteifunktionäre aus dem Kreis verweisen und„das Verbrechergesindel nicht weiter im Kreis-gebiet sehen“. In der lebhaften Debatte musstesich der einzige Abgeordnete, der Gronewaldverteidigte, fragen lassen, ob er diesen am lieb-sten wieder anstelle von Borgmann als Landratsähe. Die Abgeordneten wollten jedenfalls kei-nen Zweifel über ihre Einstellung zum altenRegime aufkommen lassen, auch wenn mehr alseinmal das „gesunde Empfinden des Volkes“ alsArgument in der Debatte ins Feld geführtwurde.
Landkreis MeppenDie konstituierende Sitzung des 1. Nachkriegs-
kreistages des Kreises Meppen fand am 13. De-zember 1945 im Sitzungssaal des Rathauses inMeppen statt. Die Vertreter des für den KreisMeppen zuständigen 812. L/K-MilGovDet,Major Colquhoun und Major Goodrigde, über-raschten die ernannten Kreistagsmitgliederdamit, dass sie zu Beginn der Sitzung mitteilten,
dass der bisherige Landrat Friedrich Ermert zum
hauptamtlichen Oberkreisdirektor ernannt unddas Kreistagsmitglied Dr. Hermann Plate zumehrenamtlichen Landrat berufen worden seien.Am 13. März 1887 wurde Friedrich Ermert inEschenbach einem kleinen Dorf im Siegerlandgeboren. Bereits seit 1918 beim Kreis Meppenals Kreisbaumeister tätig, ernannte ihn die briti-sche Militärregierung am 9. April 1945 zumLandrat des Kreises Meppen, am 13. Dezember1945 wurde er zum Oberkreisdirektor berufen,Ende März 1952 ging er in den Ruhestand.Hermann Plate wurde am 17. Februar 1902 inAhaus geboren. Nach Jurastudium und Promo-tion zum Dr. jur. arbeitete er seit Oktober 1928als Rechtsanwalt in Meppen. Die britische Mili-tärregierung ernannte ihn am 13. Dezember1945 zum Landrat des Kreises Meppen. Am13. Oktober 1946 schied er nach der stattgefun-denen Kommunalwahl aus dem Amt. Das neue,auf 


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britischem Vorbild beruhende System wurdealso im Kreis Meppen im Vergleich mit denanderen Emslandkreisen bereits zu einem sehrfrühen Zeitpunkt eingeführt.Die Probleme des politischen Neuanfangs undWiederaufbaus waren im Kreis Meppen im Prin-zip dieselben wie in den anderen Kreisen auch.Während der ersten Sitzungen diskutierte manimmer wieder ausführlich Probleme der Flücht-lingsunterbringung. Die Schwierigkeiten derWohnraumbeschaffung wurden aber dadurchnoch verschärft, dass ein breiter Streifen desKreisgebietes entlang der niederländischenGrenze durch die Militärbehörden zum Sperrge-biet erklärt worden war, das von der deutschenAbb. 301
Friedrich Ermert
Abb. 302
Dr. Hermann Plate3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 508
Bevölkerung zu räumen war. In diesen Gebieten
brachte man hauptsächlich polnische Flücht-linge unter, die als Kriegs- und Zivilgefangenenach Deutschland verschleppt worden waren. Auch der Meppener Kreistag befasste sichzunächst mit grundlegenden Fragen der Kreis-verfassung und Neuorganisation der Kreistags-arbeit. Wichtige Ausschüsse, wie der ständigeAusschuss, der Finanz- und Flüchtlingsausschusssowie der Eisenbahnausschuss mußten besetztwerden. Weitreichende Probleme diskutierteman anlässlich der 2. Kreistagssitzung, diesmalim Kolpinghaus in Meppen, als es um Weichen-stellungen in Richtung auf künftige Länderzuge-hörigkeiten ging. Die Kreistagsmitglieder warensich darüber einig, dass man auf keinen Falleinem Groß-Oldenburg zugeschlagen werdenwollte. Am 4. Juni beschloss der Kreistag danneinstimmig eine Resolution, in dem er eineAngliederung des Kreises Meppen an Westfalenwünschte. Man beriet aber auch über drängendepraktische Probleme, wie etwa die Auswirkun-gen der Hochwasserkatastrophe im Februar1946 im Kreis Meppen.Zug um Zug wurde die Kreisverwaltung aufge-baut, wobei die Personal- und Sachausstattungsehr bescheiden war. Das veranlasste den Kreis-tag dazu, wegen der beschränkten Raumverhält-nisse die Verwaltung ausdrücklich zu ermächti-gen, zur reibungslosen Durchführung der Ge-schäfte eine Baracke zu beschaffen. Zunehmendwurden die Aufgaben von Verwaltung undKreistag routinierter erledigt. Man gewanndaraus wachsendes Selbstbewusstsein, was sichnicht zuletzt im Verhältnis zur Militärregierung
niederschlug. Diese versuchte beispielsweise im
Sommer 1946, den Oberkreisdirektor Ermertaus dem Amt zu entfernen, weil er angeblich diedafür notwendigen persönlichen Voraussetzun-gen, wie die Befähigung zum höheren Verwal-tungsdienst, nicht erfüllte. Der Kreistag beschlossaber im Anbetracht der Verdienste, die sichErmert beim Aufbau des Kreises Meppenerworben hatte, ihn 


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endgültig anzustellen. Ob-wohl die Militärregierung mehrfach versuchte,ihren Befehl durchzusetzen, blieb Ermert bis zuseiner Pensionierung im März 1952 im Amt. Sein
Nachfolger wurde am 1. April 1952 der promo-vierte Jurist Dr. Josef Stecker aus Wehm, der dasAmt bis zum 25. September 1961 ausübte. Vom15. Oktober 1957 bis zum 19. Oktober 1969 war erauch Bundestagsabgeordneter für den Wahlkreis26 Emsland, der die Landkreise Aschendorf-Hümmling, Grafschaft Bentheim und den westli-chen Teil des Landkreises Meppen umfasste. 
Nachdem im Laufe des Jahres 1946 die Grundla-gen für die kommunale Selbstverwaltung gelegtworden waren, konnte man die Probleme desWiederaufbaus vor allem der zerstörten Infra-struktur energischer angehen. Dabei wuchs daspolitische Selbstbewusstsein des Kreistagesdurch die sachliche Arbeit. Der Kreistagbeschloss in den Sitzungen der ersten beidenQuartale des Jahres 1947 die Wiederherstellungvon Straßen und Brücken, den Ausbau desKrankenhauses Ludmillenstift und die Errich-tung landwirtschaftlicher Schulen im Kreisge-biet. Auch die Feuerwehr in Meppen wurdereorganisiert. Die Flüchtlingsproblematik unddie damit zusammenhängende Wohnungsnotbildete einen Schwerpunkt der Beratungen. All-gemeine Organisationsprobleme etwa Personal-angelegenheiten und die Berichterstattung ausden Ausschüssen gehörten zur üblichen Arbeitdes Kreistages. Die Zeitumstände brachten aberauch Ungewöhnliches auf die Tagesordnung. Sowurde seitens der SPD-Fraktion angeregt –gegen die alliierte Praxis der Demontage wirt-schaftlicher und kriegswichtiger Güter – denKrupp´schen Schiessplatz, heute Wehrtechni-sche Dienststelle 91 (WTD 91) der Bundeswehr,zum Aufbau einer Kleinindustrie freizugeben,um dort Arbeitsplätze zu schaffen. Auch verab-schiedete der Kreistag eine Resolution bezüg-lich der von Polen in Anspruch genommenenWohnungen in Haren. Der Kreistag bat die bri-tische Militärregierung, wenigstens die freiste-henden Gebäude an die Harener Bevölkerungzurückzugeben.Die Zusammenarbeit mit der britischen Militär-regierung verdeutlichte eine Anfrage an denKreistag. Die Militärregierung regte eine Bera-tung darüber an, ob nicht die Kreistagsmitglie-3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 509
der jährlich zu einem Drittel neugewählt werdensollten. Der Kreistag entschloss sich jedoch, dasbisherige System beizubehalten, den komplet-ten Kreistag nach einem bestimmten Zeitraumneu zuwählen. Ungewöhnlich war ein Misstrau-ensantrag der SPD-Fraktion gegen Landrat Dr.Kerckhoff, Oberkreisdirektor Ermert und wei-tere höhere Kreisbeamte in der Kreistagssitzungam 25. 


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Juni 1947. Die SPD-Fraktion warf demLandrat vor, er hätte während der Kreistagssit-zungen die Meinungen der Kreistagsmitgliederunzulässig beeinflusst. Darüber hinaus wurdegegen den Landrat, den Oberkreisdirektor undandere Kreisbeamte angeführt, dass sie ohneBeratung durch den Personalausschuss Mitar-beiter eingestellt sowie einen SPD-Antrag nichtauf die Tagesordnung gesetzt hätten. Dem Ober-kreisdirektor wurde ferner vorgeworfen, dasDoppelverdienertum im Fall eines Ingenieursgefördert zu haben, den er gegen die Weisungdes Kreistages eingestellt hatte, obwohl erbereits einen Hauptberuf ausübte. Pflichtwidrighätte er eigenmächtig einen Antrag derGemeinde Lehrte abgelehnt und noch dazu fürsich den Antrag auf Lebenszeitanstellunggestellt. Es kam zu einer lebhaften Debatte imKreistag, in der sich die Kreistagsmitgliedergegenseitig undemokratischen Stil entgegenhiel-ten. Am Ende wurde den Beschuldigten gegendie Stimmen der SPD-Fraktion das Vertrauenausgesprochen. Dr. Kerckhoff nahm danachseine Amtsgeschäfte als Landrat wieder auf, dieer bis zur Klärung des Antrages ruhen gelassenhatte.
Landkreis LingenDer Lingener Kreistag wurde erstmals am
5. Dezember 1945 zusammengerufen. Die nach-folgenden drei Sitzungen dienten zunächst derBesetzung von Ausschüssen und der Beratungder Geschäftsordnung. Vor der ersten ordentli-chen Kreistagssitzung am 10. April 1946 wurdendie von der Militärregierung ausgewähltenKreistagsabgeordneten noch einmal überprüft.Landrat Emanuel Graf von Galen, Herr aufBeversundern, den die britische Militärregie-rung bereits am 22. April 1945 zum Landraternannt hatte, verschickte im Auftrag der Mili-tärbehörde Fragebögen mit Angaben zur gegen-wärtigen Parteizugehörigkeit und zur Mitglied-schaft in der NSDAP sowie den republikfeindli-chen Organisationen und Parteien vor 1933. Ander Zusammensetzung des Kreistags änderte dasaber nichts. Am 15. Januar 1946 trat dann Dr. Walter Kalla-bis sein Amt als Oberkreisdirektor des Land-kreises Lingen an, obwohl bei der ErnennungZweifel an seiner Eignung wegen seiner Vergan-
genheit während des Nationalsozialismus nichtausgeräumt waren.
11Kallabis war am 19. Januar
1901 im oberschlesischen Schonowitz geborenworden. Er hatte Rechtswissenschaften studiertund war 1927 an der Universität Breslau zumDr. jur. promoviert worden. Die anschließendeAssessorenzeit verbrachte er beim Landratsamtin Meppen, danach war er ab 1930 stellvertreten-der Landrat in Lingen. Am 15. Januar 1933wurde er nach Aschendorf versetzt. Kurzfristigwurde er bereits im April nach 


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Meppengeschickt, um dort die Amtsgeschäfte des vonden Nationalsozialisten nach der Machtergrei-fung abgesetzten Landrats zu übernehmen, imJuni hatte er dasselbe in Bentheim zu tun. ImOktober 1933 verließ Kallabis dann das Ems-land, zur weiteren Verwendung im Osten desDeutschen Reiches. 1946 kehrte er nun als Ober-kreisdirektor in das ihm vertraute Emslandzurück.Am Mittwoch, dem 10. April 1946, wurden um11 Uhr auf der Wilhelmshöhe in Lingen dieKreistagsabgeordneten, Landrat Emanuel Grafvon Galen, Oberkreisdirektor RegierungsratDr. Walter Kallabis und Mitarbeiter der Kreis-verwaltung in einer kurzen Ansprache vomKommandanten des 802. L/K-MilGovDet MajorNeville begrüßt. In der Sitzung wurden dann dieAusschüsse gebildet, deren Namen für die Auf-gaben standen, die der Kreis in naher Zukunft zubewältigen hatte: Finanzausschuss, AllgemeinerAusschuss, Wohnungs- und Siedlungsausschuss,Gesundheitsausschuss, Kriegsgräberausschuss,Wohlfahrts- und Flüchtlingsausschuss. Die vor-bereitenden Sitzungen hatten dazu geführt, dassAbb. 303
Wappen des Land-kreises Lingen.Der goldene Anker istdas Wappenbild deralten NiedergrafschaftLingen, dabei ist derAnker ein altes christ-liches Symbol derHoffnung. Die dreiSeerosenblätterdarüber sind demWappen von Frerenentnommen undverweisen auf dieGründung Frerensauf einem Sandhügelinmitten ausgedehnterSümpfe. Die Vereini-gung beider Symboleverweist auf dieZusammengehörig-keit des östlichen undwestlichen Teils derNiedergrafschaft imKreis Lingen.3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 510
der Kreistag bereits in seiner ersten Sitzung wei-
tere Themen recht routiniert behandelte: Bau-stoffzuteilung, Einrichtung einer gewerblichenBerufsschule in Freren, Wohnungsangelegenhei-ten, Voranschlag für die Kreissparkasse 1946,Einrichtung einer Kreisschlauchpflegerei für dieFeuerwehren und Errichtung eines Altershei-mes. Aber auch die eigenen Angelegenheitenkamen nicht zu kurz, so wurde auch einBeschluss über die Tagegelder für den Kreistag(6 RM Tagegeld und 13 Pfennig Kilometergeld)herbeigeführt. Im Laufe der weiteren immer routinierter ablau-fenden Sitzungsarbeit beschäftigte sich derKreistag am 6. September 1946 noch kurz vorden Gemeindewahlen etwa mit Fragen zumNeubeginn des Schulwesens, wobei das ThemaKonfessionsschulen eingehend beraten wurde.Ein Antrag auf Umgemeindung von Teilen Lax-tens in die Stadt Lingen wurde zurückgestellt.Der Kreistag setzte sich außerdem für die Ver-besserung der Verkehrsverbindungen im südli-chen Kreisgebiet ein, denn die Schäden an Brü-cken in Salzbergen und Leschede mußten drin-gend beseitigt werden. Weiterhin standen dieVersorgung mit Brenntorf, die geregelte 


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Abgabevon Lebensmittelmarken und die Lage derFlüchtlinge auf der Tagesordnung. Aber auchFragen von überregionaler Bedeutung wurdenverhandelt. So wandte sich der Kreistag gegenBestrebungen, eine Bezirksverwaltung in Olden-burg statt in Osnabrück aufzubauen, und sprachsich dafür aus, dass der Kreis Lingen bei einerNeueinteilung der Länder Westfalen zugeordnetwerden sollte.Der Komplex „Entnazifizierung“ führte seitSpätsommer 1946 zu einer längeren Auseinan-dersetzung zwischen Entnazifizierungsaus-schuss, Kreistag und Militärregierung. Zunächstging es darum, auf Antrag des Entnazifizierungs-ausschusses fünf ehemalige NSDAP-Mitgliederaus dem Kreistag zu entfernen. Der Kreistaglehnte dies am 6. September 1946 mit derBegründung ab, die Mitglieder des Kreistagsseien von der Militärregierung berufen wordenund der Antrag stelle somit eine unangemesseneKritik an Maßnahmen der Regierung dar. AuchOberkreisdirektor Dr. Kallabis wurde von derMilitärbehörde zu seiner Vergangenheit wäh-rend des Nationalsozialismus vernommen. Alsdann der Entnazifizierungshauptausschuss inOsnabrück ihn im November 1946 als belasteteinstufte, verfolgte die Militärregierung inOsnabrück das Ziel, Kallabis so rasch wie mög-lich aus dem Dienst zu entfernen. Der Regie-rungspräsident Dr. Johannes Petermann unter-stützte Kallabis im Berufungsverfahren. DerKreistag sprach ihm sein Vertrauen aus und
wählte ihn sogar am 2. Juni 1947 für 12 Jahre zum
Hauptverwaltungsbeamten, am selben Tagwurde die Entlassungsverfügung der Militärre-gierung übermittelt. Dr. Kallabis schied jeden-falls zum 15. September 1947 aus seinem Amt.Sein Nachfolger wurde Max Ricken, der jedochbereits nach halbjähriger Probezeit das Ver-trauen des Kreistages verlor, so dass die Stelleerneut ausgeschrieben wurde. In der Zwischen-phase übte Kallabis das Amt des Oberkreisdi-rektors kommissarisch aus. In ruhigere Bahnengelangte man erst wieder nach dem Amtsantrittvon Ernst Kribben als Oberkreisdirektor am10. Dezember 1948. Der Ablauf des Amtsenthe-bungsverfahrens verdeutlicht sowohl den außer-ordentlichen Einfluss der Führung der britischenMilitärregierung auf die personelle Zusammen-setzung der Führung der neu aufgebauten deut-schen Verwaltung als auch das wachsendeSelbstbewusstsein der deutschen Beteiligten.
Hochwasser im Emsland im Februar 1946Bereits kurz nachdem die Verwaltungen in den
Kreisen, Städten und Gemeinden des Emslan-des wieder einigermaßen Fuß gefasst hatten undder Wiederaufbau eingeleitet war, sahen sie sichvon einer großen Naturkatastrophe herausge-fordert.
12Im Januar 1946 war das 


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Winterwetter
in Nordwestdeutschland von leichtem Frostgekennzeichnet. Ab Ende des Monats zogendrei kurz aufeinanderfolgende Niederschlags-fronten mit ergiebigen Regenfällen über dasEms- und Münsterland. Auf dem noch gefrore-nen Boden konnte das Wasser der ersten Regen-Abb. 304
Dr. Walter Kallabis
Abb. 305
Emanuel Graf vonGalen
Abb. 306
Platz hinter demRathaus in Meppenmit Gymnasialkircheim Hintergrund beimHochwasser 19463.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 511
front zunächst nicht versickern und floss unmit-
telbar in die Bäche und Flüsse, so dass der Pegelder Ems schnell stieg. Anfang Februar bewirk-ten die Regenfälle im Münsterland, dass eineerste Hochwasserwelle von Süden das Emslanderreichte. Weiterer schwerer Regen am 7. und8. Februar im Münsterland und Teutoburger-wald steigerte die Wasserstände der bereits
Hochwasser führenden Ems und ihrer Neben-
flüsse weiter. Schon am 9. Februar wurden im Süden des Ems-landes in der Salzbergener Bauerschaft Holstenviele emsnahe Gehöfte überflutet. Die nach demKriege anstelle der zerstörten Brücke zwischenSalzbergen und Rheine errichtete Notbrückewurde von den Wassermassen fortgespült. InEmsbüren konnten am Sonntag, dem 10. Fe-bruar 1946, etliche Kirchgänger aus den Bau-erschaften entlang der Ems wegen des plötzli-chen Hochwassers nicht auf ihre Höfe zurück-kehren. Bei Hanekenfähr staute sich das Wasservor dem Emswehr und den Trümmern der 1945gesprengten Eisenbahnbrücke entlang desEisenbahndammes bis nach Elbergen. AmNachmittag des 10. Februar brachen die Ems-dämme im Bereich zwischen Hanekenfähr undLingen an mehreren Stellen. Große Flächenwurden überschwemmt und in Schepsdorf rich-teten die Fluten erhebliche Schäden an Straßenund Gebäuden an.Das Emshochwasser strömte von Hanekenfähraus schon bald in den Dortmund-Ems-Kanalund bedrohte so unmittelbar die Innenstadt vonLingen. Ab Abend des 10. Februar brach derKanaldamm in Lingen und weite Teile derInnenstadt standen daraufhin unter Wasser.Viele Häuser waren von der Außenwelt abge-schnitten, die Straßen unpassierbar. Am folgen-den Montag erreichte die Flutwelle Meppen undverwandelte auch dort die Innenstadt in eine ein-zige Wasserfläche, aus der nur der Kirchhügelder Pfarrkirche herausragte. Mehrere Häuserwurden von den Fluten weggerissen, große Teileder Bevölkerung waren in ihren Häusern einge-schlossen und konnten nur behelfsmäßig ver-sorgt werden.Abb. 307
Die Meppenerwussten sich beim
Hochwasser 


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zu helfen.3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 512
Im Raum Lingen-Meppen ging das Hochwasser
ab dem 13. Februar allmählich zurück, doch dasnördliche Emsland war weiterhin bedroht. Teilevon Haren standen unter Wasser und noch am18. Februar befürchtete man eine Hochwasser-katastrophe in Papenburg. Zwar blieb die Kanal-stadt selbst weitgehend verschont, doch durcheinen Deichbruch bei Dörpen wurden Dörpen,Ahlen und Heede teilweise überflutet. Auch inRhede, das damals noch nicht durch Winterdei-che geschützt war, wurden weite Flächen über-schwemmt.Neben den spektakulären Hochwasserschädenin den Innenstädten von Lingen und Meppentraten überall an der Ems zahlreiche Schäden anAckerland und Ackerfrüchten, vor allem Saat-kartoffeln und Viehfutter, an Dämmen und Dei-chen, an Brücken und Verkehrswegen ein. Men-schenleben waren nicht zu beklagen, aber zahl-reiche Tiere ertranken in den Fluten, weit über1 000 Häuser wurden zum Teil erheblich beschä-digt und die Menschen verloren große Teile ihrerHabe. So traf das Hochwasser das Emslandschwer in der ohnehin schon schwierigen Zeitnach dem Zweiten Weltkrieg mit allgemeinschlechter Versorgungslage.
Wahlen in den drei Emslandkreisen bis 1976
13
Der Neubeginn des politischen Lebens in
Deutschland war unmittelbar nach Kriegsendedurch die alliierten Besatzungsmächte bestimmtworden. Durch die Ernennung vertrauenswürdi-ger und weitgehend vom Nationalsozialismusunbelasteter Verwaltungsbeamter und Volksver-treter hatten die Militärbehörden sofort einenTeil der Verantwortung für den Wiederaufbauan Deutsche übertragen. Die Amerikaner schlu-gen dabei in ihrer Zone ein höheres Tempo anals etwa die Briten. Im Herbst 1945 wurden wie-der politische Parteien zugelassen – in der briti-schen Zone durch Verordnung der Militärregie-rung vom 15. September. In der US-Zone fandenbereits am 27. Januar 1946 Gemeindewahlenstatt. Die während der nationalsozialistischen Herr-schaft verbotenen Parteien bauten recht raschihre alten Organisationen wieder auf. So konntebeispielsweise die SPD im Sommer 1945 in Mep-pen und Lingen wiederbelebt werden. Anderssah die Sache für die junge CDU aus, die alsgroße – konfessionsübergreifende – christlichePartei erst im Frühjahr 1945 gegründet wordenwar. Im August 1945 bereitete in Meppen einKreis christlicher Gewerkschafter, zu dem bür-gerliche Kräfte stießen, ein Parteiprogramm vor.Am Ende stand die 


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Gründungsversammlung derCDU in Meppen am 8. Dezember 1945. Weitere
Ortsvereine wurden aufgebaut und Ende 1947
dann eine Kreisgeschäftsstelle eingerichtet. Fastzeitgleich wurden im November 1945 in Aschen-dorf-Hümmling und im Dezember 1945 in Lin-gen ebenfalls CDU Verbände gegründet. Diewieder aufgebaute Zentrums-Partei war diegroße Konkurrentin.Im Februar 1946 verfügten die britischen Mili-tärbehörden, dass auch in ihrer Zone im Herbstdes Jahres Kommunalwahlen in den Städten,Gemeinden und Landkreisen stattfinden sollten.Im April wurden die genauen Termine, nämlichder 15. September für die Wahl der Städte- undGemeinderäte und der 13. Oktober für dieKreistagswahl von der britischen Militärregie-rung festgesetzt. Für die im Aufbau befindlichen,organisatorisch noch nicht gefestigten und tech-nisch dürftig ausgestatteten Verwaltungen derKreise, Städte und Gemeinden bedeutete dieOrganisation der Kommunalwahlen des Jahres1946 eine große Herausforderung. Die letztehalbwegs freie Wahl zum Reichstag hatteschließlich am 5. März 1933 stattgefunden. Esmußten die Einwohnerkartei auf dem laufendengehalten und Wählerverzeichnisse erstellt wer-den – bei der Vielzahl von Flüchtlingen, Heim-kehrern, Evakuierten und Umherziehendenkeine leichte Aufgabe. Es waren Wahlkreise,Wahlbezirke und Stimmbezirke einzurichtenoder abzugrenzen. Die Aufstellung und Zulas-sung der Kandidaten musste gleichfalls fristge-recht geschafft werden. Das alles geschah unterder scharfen Aufsicht der britischen Militärre-gierung, die auf die Einhaltung der gesetztenRegeln peinlich genau achtete.Selbstverständlich tauchten Probleme auf, die inzahlreichen Sitzungen zwischen der Kreisver-waltung und den Bürgermeistern der Gemein-den in den Landkreisen diskutiert und gelöstwurden. Häufig musste dabei allerdings ein„Wahlberater“ eingeschaltet werden, der beimRegierungspräsidenten in Osnabrück saß und inenger Abstimmung mit der MilitärregierungAuskunft bei Verfahrensfragen gab und Schwie-rigkeiten lösen half. In Gemeinden mit wenigerals 40 Einwohnern über 21 Jahre wurde keineVertretung gewählt. Gemeinden mit über 3 000Einwohnern mußten in Wahlbezirke eingeteiltwerden. Die Anzahl der zu wählenden Vertreterder Gemeinde war abhängig von der Einwoh-nerzahl. Unter 500 Einwohnern lag sie bei 6 Ver-treter, zwischen 500 und 1 000 bei 9, zwischen1000 und 3000 bei 12. Die weitere Staffelung warentsprechend gestaltet. Ein Teil der Abgeordne-ten wurde direkt gewählt, ein Teil aus einerReserveliste ergänzt. Gewählt wurde 


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auf derGrundlage eines reinen Mehrheitswahlrechts.Die Zahl der für den einzelnen Kandidaten3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 513
abgegebenen Stimmen war also für seinen Platzauf der Rangliste entscheidend. Daraus ergabsich dann die Zusammensetzung der Gemeinde-vertretung. Die Länge der Wahlperiode war fürdie Kandidaten unterschiedlich und richtete sichnach der Anzahl der auf sie entfallenen Stim-men. Das erste Drittel, also die Kandidaten mitden höchsten Stimmzahlen, waren auf drei Jahregewählt, das zweite Drittel auf zwei und dasletzte Drittel auf ein Jahr. Jeder Wähler hattehöchstens sechs Stimmen, jeder Kandidatkonnte davon aber nur eine erhalten.Im Kreis Meppen ergab sich aus der besonderenSituation in Haren, das wie beschrieben eine pol-nische Stadt war, eine merkwürdige Schwierig-keit. In Haren selbst lebten nur noch etwa 100Deutsche. Die ursprüngliche Bevölkerung warevakuiert und auf verschiedene Gemeinden inden umliegenden Landkreisen verteilt worden.Polizeilich waren diese Personen aber weiterhinin Haren gemeldet. Die Militärregierung ent-schied, dass in Haren keine Gemeindevertre-tung gewählt werden sollte und die evakuiertenHarener in ihren „Gastgemeinden“ wählen soll-ten. Erst am 18. Januar 1948 sollte eine eigeneGemeindevertretung für Haren gewählt werden,nachdem der Ort schrittweise wieder unter deut-sche Verwaltung gekommen war. Die Mangel-situation der unmittelbaren Nachkriegszeitbrachte auch Probleme mit sich, die sich bei heu-tigen Wahlen nicht mehr stellen. Im Kreis Mep-pen war es schwierig, das Holz für die Herstel-lung neuer Wahlurnen zentral zu beschaffen,deshalb teilte die Kreisverwaltung den Gemein-den mit, dass sie die Wahlurnen mit einem Min-destinhalt von 35 l von örtlichen Tischlern her-stellen lassen sollten.Schwierig gestaltete sich die Kandidatenaufstel-lung. Der Wahlberater musste in vielen Fällenentscheiden, ob bestimmte Personen zur Wahlzugelassen werden durften. Wahlvorschläge fürdie Gemeindevertretung oder den Kreistag vongleichzeitig bei der entsprechenden VerwaltungBeschäftigten mussten selbstverständlich abge-lehnt werden. In einigen Gemeinden fanden sichnicht genügend Kandidaten, die sich zur Wahlaufstellen lassen wollten. Der Oberpräsident inHannover wies deshalb am 27. Juli 1946 daraufhin, dass nicht nur männliche, sondern auchweibliche Personen kandidieren konnten undsollten. Die Wahlen selber verliefen reibungslos.Vereinzelte Einsprüche wurden 


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allesamt zurück-gewiesen, so dass die Wahl gültig war.Die Wahlbeteiligung lag in den drei Emsland-kreisen leicht über dem Landesdurchschnitt. ImKreis Aschendorf-Hümmling waren 71 % derWahlberechtigten zur Wahl gegangen, im Land-kreis Meppen 63,7 % und im Landkreis Lingen62,3 %. Das Wahlverhalten war aber sehr unter-
schiedlich. In vielen kleinen Gemeinden wurdenvor allem unabhängige Kandidaten gewählt.Dabei spielten offensichtlich Persönlichkeit undBekanntheit des Kandidaten vor Ort eine ent-scheidende Rolle.
Im Kreis Aschendorf-Hümmling waren dieUnabhängigen allerdings nicht so stark. Hierstellten CDU und Zentrum die Mehrzahl der 486Abgeordneten in den Gemeinderäten, nämlich252 die CDU und 167 das Zentrum. Die CDUhatte ihre Hochburgen in den größeren Städten.Ihr gehörten in Papenburg 19, in Aschendorf 14und in Lorup 12 Ratsvertreter an. Das Zentrumhatte in Rhede und Heede mit jeweils 12 Abge-ordneten die große Mehrheit der Ratsmitglieder.Die SPD brachte es auf insgesamt 9 Ratsvertreter,ihre Hochburg lag mit 4 Sitzen in Hüven. In Bokelund Papenburg stellte die KPD je einen Abgeord-neten, die wohl von klassenbewussten Arbeiternder Papenburger Industrie gewählt worden seindürften. 55 Kandidaten in den Gemeindevertre-tungen stellten die Unabhängigen.
Im Kreis Meppen bot sich ein etwas anderesBild. Von den 431 Abgeordneten stellten dieUnabhängigen 254, die CDU 126, das Zentrum29 und die SPD 22. Die Hochburg der CDU lagauch hier in den größeren Gemeinden, wie Mep-pen, Haselünne und Altharen, während dasZentrum in Berßen, Schöninghsdorf undWesuwe relativ stark und die SPD die meistenAbgeordneten in Westrum, Herßum undAndrup hatte. Die Masse waren allerdings unab-hängige Abgeordnete, vor allem in den kleine-ren Gemeinden.Im Kreis Lingen gingen 435 Gemeinderatssitzean unabhängige Kandidaten. Die CDU konnte25 Mandate gewinnen, das Zentrum 14 , die SPD10 und die KPD einen Sitz. Allein in der StadtLingen gingen 12 Ratssitze an die CDU, 6 an dieSPD, 2 an das Zentrum und der einzige KPD-Abgeordnete im Kreis Lingen saß im LingenerStadtrat. Wie in Papenburg die Werftarbeiterhatte in Lingen ein Teil der Arbeiterschaftbeim Eisenbahnausbesserungswerk wohl dafürgesorgt.3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer 


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Neubeginn 514
Die Vorbereitungen für die Kreistagswahl, dieam 13. Oktober 1946 stattfinden sollte, liefenschon erheblich routinierter ab. Der Gesamtauf-wand war aber auch geringer, da es weniger Kan-didaten für die in den drei Emslandkreisenjeweils zu besetzenden 39 Kreistagssitze gab – 30durch Direktkandidaten und 9 über die Reserve-liste. Man konnte auch auf Vorarbeiten zurück-greifen, wie etwa bei der Wahl- und Stimmbe-zirkseinteilung, die schon bei den Gemeinde-wahlen erledigt worden waren.Die Prüfung der Kandidatenvorschläge durchdie Militärregierung war streng. War ein Kandi-dat Mitglied in einer NS-Organisation gewesen,konnte er nicht aufgestellt werden. Einige ausge-schlossene Bewerber beschwerten sich darüber,weil sie beispielsweise nur zwangsmäßig in derSA-Reserve gewesen seien oder über die Mit-gliedschaft im „Stahlhelm-Sturm“ in die SAübernommen worden seien. Sie mussten sichbelehren lassen, dass aufgrund der Bestimmun-gen, die die Militärregierung für die Wahl erlas-sen hatte, jegliche Mitgliedschaft in einer NS-Organisation eine Kandidatur für einen Parla-mentssitz ausschloss. Betrugsversuche wie dereines KPD-Kandidaten, die notwendigen Unter-schriften für seinen Wahlvorschlag zu erschlei-chen, indem er sich gegenüber Flüchtlingen alsMitarbeiter des Wohnungsamtes ausgab, schei-terten. Die Militärregierung ließ ihn sofort vonder Bewerberliste streichen.
Ganz andere Probleme hatten die Kreisverwal-tungen mit der Papierbeschaffung. Das für Wah-len zur Verfügung gestellte Papier war für dieAnfertigung der Wählerlisten und der Stimmzet-tel für die Gemeindewahl weitgehend aufge-braucht. Für die Kreistagswahlen war kaum nochPapier vorhanden. Um die notwendigen Mengenzu erhalten, versicherten sich die Kreise sogar derUnterstützung durch den Regierungspräsidenten.
Die Wahl wurde nach britischem Wahlsystem,also nach Mehrheitswahlrecht, durchgeführt.Der Kandidat eines Wahlkreises galt als gewählt,der die meisten Stimmen auf sich vereinigte. Dasbewirkte, dass das Verhältnisse von Stimmanteilzu Abgeordnetensitz ungleich verteilt war.
Stimmen und Sitzverteilung bei den Kreistagswahlen vom 13.10.1946 in den drei 
Emslandkreisen  
 
Wahlkreis Wahl- 
beteiligung CDU Zentrum SPD KPD NLP Unabhängige
Aschendorf-
Hümmling 62,3 % 32 191/27 11 019/11 1 714/1 1 231/– –    740/– 
Meppen 71,0 % 36 051/27 8 496/6 12 963/5     537/–    


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 694/– 2 081/1 Lingen 66,2 % 25 664/15 27 411/20 11 881/4 1 044/– 1 138/–    4 77/– Bereits am 20. April 1947 stand die nächste Wahl
an, diesmal zum Landtag des am 1. November1946 gegründeten Landes Niedersachsen. Dieersten Mitglieder des Landtags waren noch wiedie Kreistags- und Gemeinderatsmitglieder vonder britischen Militärregierung ernannt worden.Nach den Kommunalwahlen wurden nun am20. April 1947 auch die Landtagsabgeordnetenvon der Bevölkerung gewählt. Damit die Wahlreibungslos vonstatten gehen konnte, mußtenvielfältige verwaltungstechnische Angelegenhei-ten angegangen werden. So wurden zunächstvom Niedersächsischen Innenministerium dieWahlkreise zugeschnitten. Hierbei wurden demWahlkreis 87 Lingen 13 Gemeinden aus demKreis Bersenbrück angegliedert. Der Wahlkreis89 Meppen wurde um 24 Gemeinden des Krei-ses Grafschaft Bentheim erweitert. Der Wahl-kreis 90 Aschendorf-Hümmling entsprach demKreisgebiet. Auch bei der Landtagswahl wurdenach britischem Vorbild nach Mehrheitswahl-rechts gewählt. Nur wenige Abgeordnete kamenüber „Reservelisten“ der Parteien in den Land-tag. Im Gegensatz zur Kommunalwahl des Jah-res 1946, in der sich noch viele unabhängige Kan-didaten zur Wahl stellten, waren die Kandidatennun emslandweit bereits alle Parteimitglieder.Unter ihnen befand sich auch keine Frau. Wiebei der Kommunalwahl wurden alle Kandidatenauf persönliche Belastungen durch ihr Verhaltenwährend der nationalsozialistischen Herrschaftüberprüft.Die Wahl selber ging reibungslos vonstatten,Meppen konnte sogar als erster Kreis in Nieder-sachsen seine Ergebnisse melden. Die Wahlbe-teiligung in den drei Wahlkreisen des Emslandswar ähnlich hoch wie die im Landesdurchschnitt.Die Ergebnisse für die Parteien in den Wahlkrei-sen Lingen, Meppen und Aschendorf-Hümm-ling wichen jedoch erheblich vom Landesdurch-schnitt ab. In den Landtag gewählt wurden für MeppenLandrat Dr. Hermann Kerckhoff und fürAschendorf-Hümmling Landrat Wilhelm Borg-mann. Für Lingen zog der Zentrumsabgeordne-ten Gregor Dall in den Landtag ein, obwohl3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 515
seine Partei landesweit nur 4,1 % der Stimmenerhielt. Über die Landesliste ihrer Parteien wur-den ebenfalls der ehemalige Lingener LandratEmanuel Graf von Galen (DP) und der BrualerLandwirt Gerhard Pennemann (Zentrum)Landtagsabgeordnete. Während der Wahlpe-riode rückte für den am 3. Oktober 1947 plötz-lich verstorbenen Wilhem Borgmann 


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der CDU-Kreisvorsitzende August Löning nach. Das Zen-trum blieb im Emsland eine starke Kraft, mit derHochburg im Landkreis Lingen. In den beidenanderen Emslandkreisen konnte sich aber diejunge CDU bereits absetzen.Nach der Landtagswahl wurde die bereits beiden stattgefundenen Kommunalwahlen lautgewordene Kritik am Mehrheitswahlrecht inPolitik, Presse und Bevölkerung noch stärker.Der Landtag nahm die Diskussion auf undänderte die entsprechenden Wahlgesetze. Diestrukturellen Besonderheiten – etwa derZuschnitt der Wahlkreise – erforderten zwarUnterschiede zwischen dem Landtagswahlrechtund dem Kommunalwahlrecht, aber es wurdedarauf geachtet eine weitgehend ähnliche Syste-matik anzuwenden. Das schlug sich beispiels-weise darin nieder, dass das neue Wahlrecht diePersönlichkeitswahl mit den Grundsätzen derVerhältniswahl verbinden wollte. Der Rang derPersönlichkeitswahl kam darin zum Ausdruck,dass jeder Wähler seine drei Stimmen unabhän-gig von den Wahlvorschlägen oder deren Rei-henfolge auf den von den Parteien aufgestelltenListen abgeben konnte. Das Verhältniswahl-recht wirkte sich darin aus, das die Zahl der Sitzefür die Parteien auf der Grundlage aller für diejeweilige Partei abgegebenen Stimmen ermitteltwurde. Am 28. November 1948 fanden dann dieKommunalwahlen, darunter auch die Kreiswah-len statt. Die nächste Abstimmung war die Wahl zum ers-ten deutschen Bundestag am 14. August 1949.Hier wurde von Anfang an nach einem modifi-zierten Verhältniswahlrecht aus Persönlichkeits-und Listenwahl gewählt. Die Hälfte der Abge-ordneten zog direkt in den Bundestag ein, dieandere Hälfte kam über Listen, die die Parteien
Ergebnisse der Landtagswahl vom 20.04.1947 in den drei Emslandk reisen (in %) 
 
 Wahlbeteiligung CDU Zentrum SPD  KPD FDP Sonstige  
Aschendorf-Hümmling 63,0 57,8 25,7 10,7  4,1 1,8 – 
Meppen 72,5 55,6 16,7 26,0  1,7 – – 
Lingen 69,4 25,8 41,8 20,4  2,3 9,7 – 
Niedersachsen 65,1 19,9  4,1 43,4  5,7 8,8 18,1 3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 516
Ergebnisse der Kreiswahlen vom 28.11.1948 in den drei Emslandkr eisen (in %) 
 
Wahlkreis Wahlbeteiligung CDU Zentrum SPD KPD Unabhängige  
Aschendorf-Hümmling 71,4 57,1 
(20 Sitze) 30,5 
(10 Sitze)   9,0 
(3 


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Sitze) 1,7 1,8 
Meppen 77,8 53,8 
(18 Sitze) 21,1 
(7 Sitze) 25,1 
(8 Sitze) – – 
Lingen 81,2 31,6 
(11 Sitze) 45,9 
(15 Sitze) 21,5 
(7 Sitze) 1,0 – 
Ergebnisse der Landtagswahl vom 6.05.1951 in den drei Emslandkr eisen (in %) 
 
 Wahlbeteiligung CDU/DP Zentrum SPD KPD FDP BHE Sonstige
 
Aschendorf-Hümmling 77,6 54,5 22,4   9,1 0,8 1,1   9,4   2,7 
Meppen 81,7 47,0 22,3 16,8 0,6 1,5   8,3   3,5 Lingen 85,5 36,3 29,3 22,5 0,8 2,5   6,7   1,9 
Niedersachsen 75,8 23,8   3,3 33,7 1,8 8,4 14,9 14,1 
Ergebnisse der Kreiswahl vom 9.11.1952 in den drei Emslandkreis en (in %)  
 
Wahlkreis Wahlbeteiligung CDU/Zentrum SPD KPD FDP BHE Sonstige
 
Aschendorf-Hümmling 80,7 77,7 
(29 Sitze)   9,1 
(3 Sitze) 0,5 0,7   9,8 
(3 Sitze) 1,3 
Meppen 83,1 69,1 
(27 Sitze) 15,8 
(5 Sitze) 0,3 – 11,3 
(3 Sitze) 3,4 
Lingen 86,3 68,7 
(26 Sitze) 15,3 
(5 Sitze) 0,4 – 14,3 
(4 Sitze) 1,1 
Ergebnisse der Bundestagswahl vom 6.09.1953 in den drei Emslandkreisen (in %) 
  Wahlbeteiligung CDU Zentrum SPD
 KPD FDP BHE Sonstige  
Aschendorf-Hümmling 92,2 84,3 –   8,6 0,4 0,7 4,6 1,4 
Meppen 92,1 77,9 – 11,0 0,3 1,3 6,9 2,6 Lingen 93,8 76,4 – 13,4 0,3 2,1 5,7 2,1 
Bundesrepublik 86,0 45,2 – 28,8 2,2 9,5 5,9 8,4 
Ergebnisse der Landtagswahl vom 24.04.1955 in den drei Emslandk reisen (in %) 
  Wahlbeteiligung CDU Zentrum SPD KPD FDP BHE Sonstige
 
Aschendorf-Hümmling 84,4 79,1   3,7   8,1 0,5 0,6   4,0   4,0 
Meppen 87,0 70,4   8,1   9,9 0,3 1,1   7,2   2,9 Lingen 88,8 60,8 14,7 14,1 0,3 1,7   6,3   1,9 


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Niedersachsen 77,5 26,6   1,1 35,2 1,3 7,9 11,0 16,9 Ergebnisse der Bundestagswahl vom 14.08.1949 in den drei Emslan dkreisen (in %)  
  Wahlbeteiligung CDU Zentrum SPD KPD FDP DP Sonstige
Aschendorf-
Hümmling 82,1 51,6 32,2 10,6 1,3   0,8 1,9   1,6 
Meppen 84,2 53,5 22,5 17,9 1,0   0,6 2,6   1,9 Lingen 88,0 35,7 32,7 26,0 1,4   0,9 2,5   0,8 
Bundesrepublik 78,5 31,0   3,1 29,2 5,7 11,9 4,0 15,1 aufgestellt hatten. Im Emsland wurde in den
Bundestagswahlkreisen 4 (Landkreis Aschen-dorf-Hümmling, westliche Teile des LandkreisesMeppen, Grafschaft Bentheim) und 5 (Land-kreis Lingen, östliche Teile des LandkreisesMeppen, Landkreis Bersenbrück) gewählt. DasErgebnis im Emsland zeigt zwar, dass die CDUihre Dominanz ausbauen konnte, aber Lingenund auch Aschendorf-Hümmling blieben Hoch-burgen des Zentrums. In Lingen war darüberhinaus die SPD im Vergleich zum übrigen Ems-land relativ stark, was das Ergebnis der CDUbelastete. Gewählt wurden im übrigen im Wahl-kreis 4 Dr. Bernhard Povel (CDU) und im Wahl-kreis 5 Heinrich Eckstein (CDU). Povel verstarballerdings im Laufe der Legislaturpreiode am21. Oktober 1952.In diesen ersten Jahren des politischen Neuauf-baus bot die dichte Folge von Kommunal-, Land-tags- und Bundestagswahlen dem Volk oft dieMöglichkeit, seinem politischen Willen auszu-drücken. So wurden die Niedersachsen turnus-mäßig am 6. Mai 1951 wieder zur Landtagswahlan die Urnen gerufen. Die CDU und die Deut-sche Partei (DP) hatten sich zu einem Wahl-bündnis zusammengeschlossen, was den Ver-gleich der Ergebnisse mit anderen Wahlenerschwert. Das Parteienspektrum war um den1950 gegründeten Bund der Heimatvertriebe-nen und Entrechteten (BHE), der wie der Nameschon verdeutlicht vor allem von den Flüchtlin-gen getragen wurde, erweitert worden. Im Ems-land war diese Gruppe ziemlich stark, was sichauch im Wahlergebnis niederschlug. Das Zen-trum war im Emsland die zweitstärkste Kraft,während es im Land keine Rolle spielte. Dasrelativ gute Ergebnis der SPD in Meppen undLingen wirkte sich zwar dort mindernd auf dieStimmenanteile 


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der CDU aus, als direkt ge-wählte Abgeordnete zogen dennoch die CDU-Kandidaten in den Landtag ein und zwar fürAschendorf-Hümmling Johann Heermann, fürMeppen der wiedergewählte Dr. HermannKerckhoff und für Lingen Clemens Hesemann.Über die Landesliste schaffte es Gregor Dall,der im Laufe der Legislaturperiode zunächst biszum 7. Oktober 1953 dem Zentrum angehörte,dann zusammen mit anderen eine FraktionGruppe Mitte bildete, um sich schließlich am8. Dezember 1954 der Fraktion von CDU undDP anzuschließen.Die Kommunalwahl des Jahres 1952 war dannbereits vom Wandel im parteipolitischen Spek-trum geprägt, nachdem sich die CDU und dasZentrum überregional darauf geeinigt hattenkünftig zusammenzuarbeiten. Es zeichnete sichab, dass das Zentrum auf Sicht seine Wählergegenüber der CDU nicht würde halten können.3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 517
Die Ergebnisse im Emsland, die ihre Wurzelnnoch in der Bedeutung des Zentrums im 19.Jahrhundert hatten und sich mit dem Namen desbedeutenden Zentrumsführers Ludwig Windt-horst verbanden, der seinen Wahlkreis im Ems-land gehabt hatte, waren untypisch für den Restdes Landes. Für die politischen Überzeugungendes katholisch-konservativen Zentrums gab esnur eine Zukunft in der CDU. Die Dominanzdieser Gruppe schlug sich dann im fast schonerdrückenden Wahlergebnis nieder. Die Vertei-lung der politischen Macht wurde eindeutiggeregelt.Die Bundestagswahl vom 6. September 1953bestätigte diese sich klar abzeichnende Linie imEmsland. Der sich verschärfende „Kalte Krieg“,der Aufstand in der DDR am 17. Juni 1953, derKoreakrieg und die wachsende außenpolitischeBedeutung der Bundesrepublik bewirktenzusammen mit dem beginnenden wirtschaftli-chen Aufschwung, dass sich Bundeskanzler Kon-rad Adenauer als zukunftssichernder Politikermit hohem Ansehen zur Wiederwahl empfehlenkonnte. Der Wahlkreiszuschnitt blieb im Ems-land wie 1949. Einzig die Bezeichnung der Wahl-kreise änderte sich. Gewählt wurde im Wahl-kreis 26 Emsland (Landkreis Aschendorf-Hümmling, westliche Teile des LandkreisesMeppen, Grafschaft Bentheim) und im Wahl-kreis 27 Lingen-Bersenbrück (Landkreis Lin-gen, östliche Teile des Landkreises Meppen,Landkreis Bersenbrück). Im Wahlkreis 26 wurdeHeinrich Barlage (CDU) direkt gewählt, denWahlkreis 27 vertrat wie bisher Heinrich Eck-stein (CDU) als direkt gewählter Abgeordneter. 
Die Wahl zum Niedersächsischen Landtag vom24. April 1955 brachte dann 


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im Emsland Ergeb-nisse, die die Entwicklung der nächsten Jahre vor-zeichneten. Diesmal gingen CDU und DP wiedergetrennte Wege, was der DP zwar landesweit12,4 % der Stimmen einbrachte, im Emsland land-ete sie aber abgeschlagen bei 1,5 % in Meppen,3,5 % in Aschendorf-Hümmling und nur 1,2 % inLingen. Direkt in den Landtag gewählt wurden inAschendorf-Hümmling August Löning (CDU),in Meppen Dr. Hermann Kerckhoff (CDU) undin Lingen Heinrich Kuhr (CDU). Über die Lan-desliste zog noch für das Zentrum HermannGreve aus dem Kreis Lingen in den Landtag ein,er wechselte aber am 8. Oktober 1957 zur Frak-tion der CDU/DP . Die Ergebnisse der CDU lagenweit über dem Landesdurchschnitt, wie auchschon vorher bei der Bundestagswahl von 1953.Damit war die Grundlage geschaffen für dassprichwörtlich „schwarze Emsland“.
Die Wahlergebnisse der folgenden Jahre zeigen,dass sich die CDU endgültig als mit Abstandführende politische Partei im Emsland auf allenEbenen durchgesetzt hatte. Beispielsweise
erreichten sie bei den Bundestagswahlen 1961und 1965 in den emsländischen Teilen des Wahl-kreises 26 (Kreis Aschendorf-Hümmling, westli-cher Teil Kreis Meppen) fast 87 % der Zweit-stimmen und in den emsländischen Teilen desWahlkreises 27 – seit 1965 Wahlkreis 32 – (KreisLingen und östlicher Teil Kreis Meppen) fast75 %. Als direkt gewählter Abgeordneter ver-trat den Wahlkreis 26 schon seit 1957 Dr. JosefStecker (CDU), der gleichzeitig bis 1961 Ober-kreisdirektor des Landkreises Meppen war.Ebenfalls seit 1957 wurde im Wahlkreis 27 Cle-mens Hesemann gewählt, der zuvor mehrmalsehrenamtlicher Landrat im Kreis Lingen gewe-sen war. In der 5. Wahlperiode ab 1965 folgteihm Dr. Burkhard Ritz (CDU). Über die Lan-desliste war die emsländische SPD mit Willi Wolfaus Lingen seit 1961 im Bundestag vertreten. 3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 518
Die allgemeinen politischen Auseinandersetzun-gen und der damit verbundene Wandel in derpolitischen Landschaft ab Ende der 1960er Jahregingen aber auch am Emsland nicht spurlos vor-über. So gab es bei der Kreistagswahl 1968 einenAbgeordneten der NPD im Kreistag vonAschendorf-Hümmling. Bei der Bundestags-wahl am 28. September 1969, 


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die das Ende derGroßen Koalition zwischen CDU und SPD unddie Bildung der ersten sozialliberalen Koalitionvon SPD und FDP mit sich brachte, wurden imWahlkreis 26 direkt Rudolf Seiters (CDU)gewählt und im Wahlkreis 32 (früher 27) Dr.Burkhard Ritz. Die CDU verlor im Vergleich zurBundestagswahl von 1965 durchschnittlich 5 %,die die SPD dazu gewann.
Die Bundestagswahl am 19. November 1972 standganz im Zeichen des Versuchs von BundeskanzlerWilly Brandt, vom Wähler eine Bestätigung seinerErgebnisse der Bundestagswahl vom 28.09.1969 in den drei Emslan dkreisen (in %) 
 
 Wahlbeteiligung CDU SPD FDP NPD Sonstige  
Aschendorf-Hümmling 87,8 80,1 15,3 2,0 2,1 0,5 Meppen 90,1 75,7 19,6 2,1 2,2 0,4 
Lingen 91,3 71,9 23,4 2,6 1,9 0,2 
Bundesrepublik 86,7 46,1 42,7 5,8 – 5,5 
Ergebnisse der Bundestagswahl vom 19.11.1972 in den drei Emslan dkreisen (in %) 
 
 Wahlbeteiligung CDU SPD FDP NPD Sonstige
Aschendorf-Hümmling 93,3 74,9 21,3 3,3 0,3 0,1 
Meppen 94,1 68,6 26,9 4,0 0,2 0,1 
Lingen 94,0 67,7 27,6 4,4 0,2 0,1 
Bundesrepublik 91,1 44,9 45,8 8,4 – 0,9 
Ergebnisse der Landtagswahl vom 9.06.1974 in den drei Emslandkr eisen (in %)
 
  Wahlbeteiligung CDU SPD FDP Sonstige
 
Aschendorf-Hümmling 82,4 82,7 14,6 2,6 0,1 Meppen 84,6 75,7 21,2 2,5 0,6 
Lingen 86,8 73,1 23,3 3,0 0,6 
Niedersachsen 84,4 48,8 43,1 7,0 1,0 
Ergebnisse der Kreis- und Bundestagswahl vom 3.10.1976 in den d rei Emslandkreisen (in %)
 
 
 Wahlbeteiligung CDU SPD FDP Sonstige 
 KT BT KT BT KT BT KT BT KT BT 
Aschendorf-
Hümmling 91,9 82,7 80,6  76,7 17,1 20,6 1,9 2,4 0,3 0,3 
Meppen 93,0 93,7 73,9  71,0 24,1 25,3 2,0 3,4 – 0,3 
Lingen 93,2 93,3 74,9  71,3 20,7 24,8 2,1 3,6 0,3 0,3 
Bundesrepublik – 90,7 – 48,6  – 42,6 – 7,9 – 0,9 
KT=Kreiswahl BT=Bundesta gswahl „Ostpolitik“ zu erhalten, die die CDU im Bundes-
tag heftig bekämpft 


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hatte. Nach ihrem gescheiter-ten konstruktiven Misstrauensvotum vom 27.April, der von Brandt am 20. September verlore-nen Vertrauensfrage und der anschließenden Auf-lösung des Bundestages durch BundespräsidentGustav Heinemann verlor die CDU auch im Ems-land merkbar wiederum etwa 5 %, blieb aber aufhohem Niveau. Die SPD konnte unter diesenUmständen sogar mehr als die Verluste der CDUdazu gewinnen und erreichte ihr bis dahin bestesErgebnis im Emsland. Die NPD versank in derBedeutungslosigkeit.
Bei den niedersächsischen Landtagswahlen vom9. Juni 1974, den letzten Landtagswahlen vor derKreisreform, gab es aber wieder das gewohnteBild für die mit Abstand führende CDU. Direktin den Landtag gewählt wurde in Aschendorf-Hümmling Walter Remmers (CDU), der denWahlkreis bereits seit der 7. Wahlperiode 1970vertrat. In Meppen folgte Winfried Hartmann(CDU) auf Hermann Nottberg (CDU) ausTwist, der seit der 6. Wahlperiode Nachfolger deslangjährigen Landtagsabgeordneten Dr. Her-mann Kerckhoff gewesen war. In Lingen wurdeDr. Werner Remmers (CDU) wiedergewählt,Landtagsabgeordneter seit der 6. Wahlperiode1967. Über die Landesliste gelangte für die SPDHermann Proske, Vorsitzender der Kreistags-fraktion in Meppen, in den Landtag. 
Am 3. Oktober 1976 wurden in Niedersachsen dieKommunalwahlen zusammen mit den Wahlenzum 8. Deutschen Bundestag durchgeführt. Inbeiden Wahlen erreichte die CDU wieder mitAbstand zu den anderen Parteien das besteErgebnis, wobei die Kreistagswahl noch etwasbesser ausfiel. Die Kreistage aller drei Emsland-kreise hatten 37 Abgeordnete. Im Kreistag vonAschendorf-Hümmling stellte die CDU 31 unddie SPD 6, im Kreistag von Meppen waren 28 vonder CDU und 9 von der SPD und im LingenerKreistag gehörten 29 der CDU an und 8 der SPD. 
Bei der Bundestagswahl knüpfte das Ergebnisder CDU an die sehr guten Ergebnisse der1960er Jahre an, während die SPD etwas gegen-über den guten Ergebnissen Anfang der 1970erJahre verlor. Das Parteienspektrum zeigte sichgefestigt. Die beiden großen Volksparteienkonnten weit über 95 % der Stimmen auf sichvereinigen. Die beiden Bundestagsabgeordne-ten der CDU, Rudolf Seiters für den Wahlkreis26 und Dr. Burkhard Ritz für den Wahlkreis 32,wurden direkt wiedergewählt. Die emsländischeSPD 


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konnte auch über die Landesliste keinenAbgeordneten in den Bundestag entsenden. Dasgalt auch für die FDP .Betrachtet man den Zeitraum von 1946 bis 1976,ist festzustellen, das die Zersplitterung der Wäh-3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 519
lerstimmen auf viele Parteien, die im Emslandsowieso nicht besonders ausgeprägt war, immermehr abnahm und sich ab der Mitte der 1950erJahre alles auf die großen Parteien hin bewegte,die sich zu Volksparteien entwickelten. DieCDU konnte dabei das Potential des Zentrumsund weiterer konservativer Kleinparteien ansich binden.
Der „Emslandplan“14
Jahrhundertelang galt das Emsland als Armen-haus Deutschlands. Dünne Besiedlung, ertrags-arme Böden, weite Moor- und Heideflächen,zurückgebliebene Verkehrserschließung und eineabseitige Lage ließen kaum Entwicklungschancenfür die Bewohner erkennen. Die Steuereinnah-men waren gering, es war nur wenig Industrie vor-handen, und das Gebiet war sehr dünn besiedelt.Die Böden waren von geringer bis schlechter Qua-lität und der Grundwasserstand in vielen Orten zuhoch. In vielen Statistiken schnitt das Emslandungünstig ab. Es wies wirtschaftliche Merkmaleauf, wie sie für ländliche Regionen von Entwick-lungsländern typisch waren. Der Anteil der in derLandwirtschaft erwerbstätigen Bevölkerung lagweit über 50 %. Die Landwirtschaft selbst wurdeunrentabel betrieben, also auf vielen kleinen Flä-chen ohne Einsatz von Maschinen. Das Straßen-und Eisenbahnnetz war unterdurchschnittlich ent-wickelt, so dass viele Gemeinden nur durch Moor-und Sandwege verbunden waren, die bei Regen-wetter völlig aufgeweicht und im Winter oftwochenlang unpassierbar waren. Auch die Trink-wasserversorgung und die Abwasserbeseitigungwaren unzureichend, in manchen Ortsteilen fehltenoch elektrischer Strom. Die Wohnungslage warzum Teil sehr miserabel. Dies wirkte sich unmittel-bar auf Gesundheit und Hygiene aus. DieZustände führten zu Rheuma und Lungenentzün-dung. Kinder litten an Rachitis und Verflohungvor allem aber an Tuberkulose. Eine Kommissiondes preußischen Wohlfahrtsministeriums sprachso 1928 von den gesundheitlich schlechtesten Ver-hältnissen in Preußen. Auch die Ernährung wareinseitig und vitaminarm. Minderwertiges bliebfür die Bevölkerung selbst, etwa Bohnen oderRoggenbrei dazu trockenes Brot oder Buchwei-zen. Die übrigen Lebensmittel wie Eier, Milch undButter mussten die Landwirte verkaufen, damitsie Geld für ihre sonstigen Lebensbedürfnisse auf-bringen konnten.
Diese Lebensbedingungen 


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führten in einen Teu-felskreis von Armut. Wegen der geringen Bevöl-kerungsdichte waren die Kosten pro Einwohnerfür die Energieversorgung und die Verkehrsver-bindungen besonders hoch. Der Bau von Stra-ßen wurde durch die schwankenden Moorböden
erschwert. Weil deswegen das Verkehrsnetzschlecht ausgebaut war, waren die Absatzmög-lichkeiten für die Produkte der Landwirtschaftebenfalls schlecht. Die schlechten wirtschaftli-chen Bedingungen der Gegend bewirkten wie-derum, dass ein Teil der Bevölkerung gezwun-gen war, in andere Regionen abzuwandern. Daswiederum bedeutete, dass die Bevölkerungs-dichte entsprechend abnahm und sich nicht ver-besserte mit dem bereits angeführten Effekt.Im Laufe der Zeiten hatte es verschiedene Ver-suche gegeben, den Landstrich im NordwestenDeutschlands zu entwickeln. Siedlungsprojektewaren immer der Ansatzpunkt gewesen. Letzt-endlich blieben alle diese Erschließungsmaß-nahmen wenig erfolgreich. Aus der Analyse derEntwicklungssituation zog man in Deutschlandnach dem Ende des Zweiten Weltkriegs denSchluss, dass alle bis dahin unternommenen Ver-suche einen entscheidenden Fehler hatten. Eswaren weitgehend isolierte Maßnahmen ergrif-fen worden, die nicht auf eine die Gesamtheitverbessernde Struktur zielten. Insgesamt warennie in großem Umfang infrastrukturelle Investi-tionen getätigt worden. Offenbar wurde in demvon seinen naturräumlichen Voraussetzungenher nicht besonders gesegneten Raum mit seinergeringen Bevölkerungsdichte kaum ein Ent-wicklungspotential gesehen. Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs erhöhtesich der Druck auf die Politik, die Beseitigungder Rückständigkeit des Emslandes endlichumfassend anzugehen. Zu Beginn der Wieder-aufbaujahre des noch unter Besatzungsherr-schaft stehenden Deutschlands zwangen vorallem drei Gründe zur Änderung der bisherigenErschließungsplanungen.
1. FlüchtlingeMit dem Zusammenbruch der Ostfront im
Januar 1945 setzte ein großer Flüchtlingsstromaus Ostpreußen, Pommern und Schlesien inRichtung Westen ein. Später kamen weitere ausden Ostgebieten vertriebene Deutsche hinzu. ImMärz 1945 erreichten erste Flüchtlinge das Ems-land. Die Volkszählung vom 13. September 1950zeigte, dass über 18 % der emsländischen Bevöl-kerung Flüchtlinge und Vertriebene waren. Diegrößten Gruppen stellten dabei 11 863 Schlesier,7 461 Ostpreußen und 6 782 Pommern. Sie mus-sten untergebracht und versorgt werden. Dasverschärfte die ohnehin schlechte Wohnraum-und Versorgungslage im Emsland. Deshalb mus-ste die Produktion der Landwirtschaft gesteigertund gleichzeitig neue Siedlungsmöglichkeitengeschaffen werden.3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer 


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Neubeginn 520
2. Niederländische Gebietsforderungen
Schnell nach dem Ende des Zweiten Weltkriegserhob die niederländische Regierung umfangrei-che Forderungen auf deutsche Gebiete an derGrenze, auch im Emsland und der GrafschaftBentheim. Man begründete dies mit demAnspruch auf Wiedergutmachung, der notwendi-gen Vorbeugung gegen eine erneute deutscheAggression und der Sicherung der wirtschaftli-chen Entwicklungschancen der Niederlande –letztgenanntes vor allem im Hinblick auf dieErdöl- und Erdgasfunde im Grenzgebiet.Die deutsche Öffentlichkeit erfuhr von diesenForderungen zunächst nichts. Am 12. Februar1947 wurde in den betroffenen Gebiete von Bor-kum bis Aachen dann der „Bentheimer Grenz-landausschuss“ gebildet, um die Ansprüche abzu-wehren. Es ging um ein Gebiet von 1 847 km
2, in
dem rund 150000 Menschen lebten. Am 26. März1947 trafen sich unter anderen auch Vertreter von18 betroffenen Landkreisen zur ersten ordent-lichen Sitzung im Rathaus in Bentheim traf. ImFrühjahr 1947 wollte man eine Kommission ausniederländischen und britischen Sachverstän-digen bilden, die die in Frage stehenden Gebietebereisen und die Verhältnisse prüfen sollte. Manwar sich einig, dass es nicht leicht werden würde,den deutschen Standpunkt zu vertreten. DieAlliierten lehnten schließlich im Rahmen der vonFebruar bis Juni 1948 stattfindenden LondonerDeutschlandkonferenz die niederländischen For-derungen bis auf kleinere Grenzänderungen ab.In Niedersachsen beliefen sie sich auf insgesamt189 ha – davon 160 ha in der Grafschaft Bent-heim –, deren Übergang an die Niederlande ineinem Memorandum vom 28. März 1949 geregeltwurde.
3. Erdöl
Im Dezember 1938 hatte ein Erdgasausbruch inBentheim Hinweise auf Lagerstätten von Erdölund -gas gegeben. Durch intensive Suche konntenweitere Ölvorkommen im Raum Lingen nachge-wiesen werden. Seit September 1942 förderteman im Feld Lingen-Dalum. Bis zum Ende desZweiten Weltkriegs wurden weitere Felder vorallem in der Grafschaft Bentheim erschlossen.
Diese Entwicklung setzte sich in den Nach-kriegsjahren fort, so dass die Erdölförderungim Emsland zeitweise mehr als ein Drittelder Gesamtförderung in der BundesrepublikDeutschland ausmachte. Diese Funde in Verbin-dung mit den Gebietsforderungen der Nieder-lande wurden von den Befürwortern des Ems-landplanes im innenpolitischen Diskussionspro-zess betont.Der Emslandplan
Bald nach Kriegsende waren zunächst die Kulti-
vierungsmaßnahmen auf den 


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staatseigenenMoorflächen durch das Dampfpflugunterneh-men Ottomeyer mit dem Ziel wiederaufgenom-men worden, jährlich mindestens 250 ha Moorzu kultivieren. Auf verschiedenen Ebenen wur-den gleichzeitig umfassendere landesplanerischeÜberlegungen angestellt. Die BezirksregierungOsnabrück wurde schließlich mit der konkretenPlanung beauftragt. Hier nahm der Bezirkspla-ner Dr. Richard Hugle den bereits 1931 vomdamaligen Regierungspräsidenten Dr. AdolfSonnenschein vorgelegten „Generalplan zurVerbesserung der Lage im Emsland“ wieder auf.Er legte einen detaillierten Zehn-Jahresplan zurGesamterschließung des Emslandes vor, derjede Einseitigkeit vermied und auf eine kombi-nierte Siedlungs- und Wirtschaftsplanung zielte.In einem Gebiet von über 5 300 km
2waren die
Infrastruktur, also das Wege- und Straßennetz,Wasserwege, die Elektrifizierung, das Trink- undAbwasserwesen, die Ödlandkultivierung undMelioration, die Wasserwirtschaft, Flurbereini-gung und das Siedlungswesen insgesamt zu ver-bessern. Ebenfalls wurden in begrenztem MaßeIndustrieansiedlungen vorgesehen.Der Osnabrücker Regierungspräsident Dr. Jo-hannes Petermann brachte die Überlegungenzur umfassenden Emslanderschließung in eineminternen Vermerk vom 18. Februar 1948 an dieLandesregierung auf den politischen Weg. Dabei
Abb. 308
Dr. Richard HugleAbb. 309
Dr. AdolfSonnenschein3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 521
betonte er wegen des finanziellen Umfangs die
gesamtstaatliche Aufgabe. Das Land Nieder-sachsen sah sich deswegen auch nicht in derLage, den Plan in die Tat umzusetzen. Einen ent-scheidenden Schub bekam die Angelegenheitdurch das Abkommen der Bundesregierung mitden USA über Wiederaufbauhilfe (EuropeanRecovery Program, „Marshall-Plan“). So erga-ben sich Möglichkeiten, den Emslandplan ausBundesmitteln zu finanzieren, da er auf Verbes-serung der Ernährungslage durch Ertragsstei-gerung der Landwirtschaft und die Ansiedlungvon Flüchtlingen zielte. Nach Bereisung desErschließungsgebietes im Oktober 1949 undJanuar 1950 einigte man sich darauf, den Planmit 200 Millionen DM Bundesmitteln zu för-dern. Am 21. März 1950 stellte der LingenerBundestagsabgeordnete Heinrich Eckstein zu-sammen mit 20 weiteren Abgeordneten derCDU-Fraktion einen Antrag zur „Erschließungder Ödländereien des Emslandes“. Am 28. Märzberiet das Bundeskabinett und am 5. Mai 1950beschloss der Bundestag einstimmig darüber.Für den „Emslandplan“ gab es keine Vorbilder,auf die man bei der Verwirklichung hättezurückgreifen können. Deshalb stritten Bund,Land Niedersachsen und die betroffenen Kom-munen verbissen um die Trägerschaft. Die Kom-munen befürworteten einen Zweckverband, derihnen großen Einfluss auf die Mittelverteilung
sicherte. 


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Das Land wollte dem Regierungspräsi-
denten in Osnabrück eine starke Stellung ein-räumen und der Bund sich keinem Zweckver-band mit Landesmajorität unterstellen. DasLandeskabinett setzte einseitig am 31. Mai 1950einen staatlichen Sonderbeauftragten für dieEmslanderschließung ein – den Ministerialdi-rektor a. D. Johann Dietrich Lauenstein, der spä-ter erster Geschäftsführer der Emsland GmbHwerden sollte. Im Sommer verdichtete sichjedoch alles auf den Vorschlag des Leiters desKulturamtes Meppen – heute Amt für Agrar-struktur –, Adolf Herzog, eine GmbH zu grün-den. Es sollte „die Erfahrungen der Fachbehör-den mit dem Schwung des freien Unterneh-mens“ gebündelt werden. Bedenken des Bundeskonnten ausgeräumt werden, und so stimmte eram 1. Dezember 1950 dem Gesellschaftervertragzu. Am 7. März 1951 wurde dann in Hannovervom Bund, dem Land Niedersachsen und denim Erschließungsgebiet gelegenen LandkreisenAschendorf-Hümmling, Bersenbrück, Cloppen-burg, Grafschaft Bentheim, Leer, Lingen, Mep-pen und Vechta die Emsland GmbH gegründet.Das Gesellschaftskapital betrug 960000 DM, daszu je einem Drittel von den Gesellschaftergrup-pen Bund, Land und Kreisen aufgebracht wurde.Es sollte ursprünglich im Bedarfsfall auch zuZwischenfinanzierungen verwendet werden,was aber nicht eintraf, und so reduzierte manbereits 1966 das Kapital auf 120 000 DM.
Struktur der Emsland GmbH und ihrer PartnerEine Gesellschaft nach Handelsrecht ermög-
lichte sehr viel schnellere Entscheidungsprozesseals die traditionellen Verwaltungsstrukturen. DieGesellschafterversammlung beschloss das durcheinen Planungsausschuss vorbereitete jährlicheArbeitsprogramm und den Finanzplan. Je 1000DM Geschäftsanteil gab es eine Stimme, so dassweder Bund noch Land, aber auch nicht dieGesamtheit der beteiligten Landkreise von denübrigen Gesellschaftern überstimmt werdenkonnten. Die Beschlüsse mussten mit Dreivier-telmehrheit gefasst werden, so dass schon in die-ser Konstruktion der Zwang zu einvernehmli-chem Handeln niedergelegt war. Dem Aufsichts-rat gehörten je drei Vertreter des Bundes, desLandes Niedersachsen und der beteiligten Land-kreise an. Die Verwaltung der Emsland GmbHmit einem Geschäftsführer an der Spitze umfas-ste abhängig vom Aufgabenanfall nur zwischen10 und 16 Mitarbeiter. Ihre Hauptaufgabenge-biete waren Planung und Finanzierung ein-schließlich Rechnungsüberwachung. Die Ems-land GmbH führte die Erschließungsarbeitennicht selber durch, sondern koordinierte und3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 522
finanzierte die von 


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verschiedenen Trägern bean-tragten Maßnahmen. Aus dieser Konstruktionergaben sich aber auch Abstimmungsprobleme,da viele Behörden an der Erschließung beteiligtwaren, die wegen ihrer anderen Struktur, beson-ders aber wegen ihrer eigentlichen Zuständigkeitfür bestimmte Arbeitsgebiete, nicht leicht einzu-binden waren. Durch gemeinsame Beratungsgre-mien, besonders den Beirat des Aufsichtsrates,versuchte man, Konflikte zu entschärfen, die sichhäufig daraus ergaben, dass man bei der Ems-land GmbH Aufgabengebiet und Zuständigkeitweiter ausdehnte als es manche Ministerien oderder Regierungspräsident zugestehen wollten.Die Grundlage dieser ausgeweiteten Aufgaben-stellung sah die Geschäftsführung der EmslandGmbH in der Zweckbestimmung des Gesell-schaftervertrages, die folgenden Wortlaut hatte:„Gegenstand des Unternehmens ist die Förde-rung der Allgemeinheit durch die Gesamter-schließung des Emslandes, insbesondere dieKoordinierung der Planungen und Abstimmungaller Maßnahmen, die der Gesamterschließungdes Emslandes dienen, einschließlich der Finan-zierung und Geldmittelbewirtschaftung“.Die Konflikte sind auch Indiz für die enormenSchwierigkeiten eines derartigen Gesamter-schließungsprojektes und lassen zugleich erken-nen, warum die Erschließung des Emslandes mitden hergebrachten, zumeist isoliert eingesetztenInstrumenten, bis zur Gründung der EmslandGmbH scheitern musste.
Die Geschäftsführer
Aus der beschriebenen Konstruktion der Ems-
land GmbH ergab sich, dass der jeweiligeGeschäftsführer eine außerordentlich schwierigeAufgabe hatte, eine abgestimmte und dennocheffiziente Planung zu bewerkstelligen. Darüberhinaus musste er vor dem Hintergrund der vielenBeteiligten an einer so großen und vielfältigenAufgabe wie der Erschließung eines 5 331 km
2
großen Gebietes auch ein eigenes Profil heraus-arbeiten, wollte er nicht Spielball der Ministerial-bürokratie werden. Der erste Geschäftsführerder Emsland GmbH war der Ministerialdirek-tor a.D. Johann Dietrich Lauenstein. Der am20. März 1893 in Aurich geborene Lauensteinbrachte vielfältige berufliche Erfahrungen für dieanspruchsvolle Tätigkeit mit sich. Er hatte in Ber-lin, Tübingen und Göttingen Jura studiert undnach dem Examen 1921 eine Beamtenlaufbahnim preußischen Innen- und Finanzministeriumbegonnen. Mit Landeserschließung bekam er es1931 im Rahmen seiner Tätigkeit der Agrarsan-ierung Ostpreußens durch die „Osthilfe“ zu tun.1935 bis 1939 leitete er dann die Reichsumsied-lungsgesellschaft (RUGES), deren Aufgabe es in
dieser Zeit war, Flächen für Wehrmachtszweckezu enteignen und die Besitzer zu entschädigen.Von 1940 bis 1944 war er schließlich Geschäfts-führer der ostdeutschen Landbewirtschaftungs-gesellschaft, 


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die vor allem in den ehemals preußi-schen Ostgebieten und Nordostfrankreich tätigwar. Zwischenzeitlich war er von Juli 1941 bis Juli1942 zur Abteilung Siedlungs- und Landeskulturin das Reichsernährungsministerium abgeordnet.In der letzten Phase des Zweiten Weltkriegs warLauenstein dann von November 1944 bis Januar1945 Landrat in Landsberg an der Warthe, wo eseine seiner Hauptaufgaben war, die Flüchtlings-ströme zu organisieren, die vor der heranrücken-den Roten Armee nach Westen zogen. BeiKriegsende war er Landrat in Holzminden, wo erin amerikanische Kriegsgefangenschaft geriet,aus der er bereits 1946 entlassen wurde. AufGrund seiner ranghohen Tätigkeit unter demnationalsozialistischen Regime gelang es Lauen-stein in der Nachkriegszeit nicht, wieder in denStaatsdienst aufgenommen zu werden. Gleich-wohl genoss er hohes fachliches Ansehen, auchbeim niedersächsischen SPD-Ministerpräsiden-ten Hinrich Wilhelm Kopf. 
Für die erste Phase der Emslanderschließung, inderen Mittelpunkt die Verbesserung der Land-wirtschaft stand, war Lauenstein der richtigeMann, der mit Fachkompetenz, Tatkraft undDurchsetzungsvermögen Akzente setzte. Seineeigenwillige Persönlichkeit, die keine Konfliktescheute und die im Gesellschaftervertrag nieder-gelegten Kompetenzen weit auslegte, brachteihm bald den Titel „König Lauenstein“ ein. DieEmsländer bezeichneten gleichzeitig dasErschließungsgebiet als „Herzogtum Lauen-stein“. Langfristig schadete ihm aber der hartausgefochtene lange Streit mit dem Osnabrü-cker Regierungspräsidenten Egon Friemann,der nicht dulden wollte, das die Emsland GmbHdirekt mit Ministerien und anderen staatlichenStellen verhandelte. Als Lauensteins Rückende-ckung in der Bundes- und LandesverwaltungAbb. 310
Johann DietrichLauenstein
Abb. 311
Georg Sperl3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 523
schwächer wurde und sich gleichzeitig eine
Schwerpunktverlagerung der Aufgaben derEmsland GmbH in Richtung auf den Arbeits-platzausbau in Gewerbe und Industrie abzeich-nete, wurde er 1963 abgelöst. Sein Verdienstbleibt es, dass er die Emsland GmbH aus schwie-rigen Anfängen und Gesamtumständen zu einererfolgreich arbeitenden Organisation führte undformte. Ohne sein zupackendes Engagementwäre die Emslanderschließung in dieser Zeitnicht so wirksam gewesen.Nachfolger wurde der Leiter des Kulturamtes inMeppen Georg Sperl. Der am 31. Dezember 1910in Klein Mühlingen (Sachsen-Anhalt) geboreneSperl war Vermessungsingenieur und hatte beruf-liche Erfahrungen vor allem in der Flurbereini-gung gesammelt. 1959 übernahm er die Leitungdes Kulturamtes in Meppen und 


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lernte so dasEmsland kennen. Er führte die Emsland GmbHin einer Umbruchphase, in der die Strukturverän-derungen der Landwirtschaft, die vor allem durchMechanisierung ihre Produktivität steigernkonnte und immer weniger Arbeitskräfte benö-tigte, es erforderten, dass die Emslanderschlie-ßung die Schaffung von gewerblichen und indus-triellen Arbeitsplätzen mit in den Blick nahm.Georg Sperl starb aber bereits 1971.Ihm folgte Gerhard Hugenberg nach. Der am29. August 1928 in Druchhorn (Kreis Bersen-brück) geborene Hugenberg war im Emslandaufgewachsen und hatte an der Universität Göt-tingen Landwirtschaft studiert. Bereits zu Be-
ginn seiner beruflichen Tätigkeit hatte er 1952
als Mitarbeiter der Landbauaußenstelle Meppender Landwirtschaftskammer Weser-Ems imRahmen der Ödlandkartierung Berührung mitder Emslanderschließung. Im weiteren Verlaufseiner beruflichen Aufgaben vor allem der Lan-deskultur im Landkreis Aschendorf-Hümmlingvertieften sich die Beziehungen, in deren FolgeHugenberg 1967 stellvertretender Geschäftsfüh-rer der Emsland GmbH wurde. Während seinerGeschäftsführertätigkeit suchte die EmslandGmbH immer stärker, den Ausbau von Industrieund Gewerbe im Emsland zu unterstützen. Nachder Beendigung der Erschließungsarbeitenwurde die Emsland GmbH durch Beschluss derGesellschafter zum 31. Dezember 1989 aufge-löst. Hugenberg wickelte danach die Gesell-schaft bis 1991 ab. In Anerkennung seiner Ver-dienste verlieh ihm der Landkreis Emsland am3. Mai 1999 die Emslandmedaille.
MaßnahmenDie Emslanderschließung bestand aus einem
Bündel von Maßnahmen, die meistens aufein-ander abgestimmt waren. Im Laufe der Arbeitder Emsland GmbH verlagerten sich dieSchwerpunkte allerdings und wurden den wirt-schaftlichen Bedürfnissen der Zeit angepasst. Inder Rückschau lässt sich die Arbeit der EmslandGmbH in verschiedene Erschließungsphasengliedern, die zugleich die Entwicklungsphasender Wirtschaft der gesamten damaligen Bundes-republik spiegeln.Die Ausgangssituation zu Beginn der Arbeit derEmsland GmbH lässt sich an einigen statisti-schen Parametern veranschaulichen: Das relativniedrige wirtschaftliche EntwicklungsniveauAbb. 312
Gerhard Hugenberg3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 524
verdeutlicht die geringe Bevölkerungsdichte
in den Landkreisen Aschendorf-Hümmling,Lingen und Meppen, die 1950 bei 76 Einwoh-nern (EW)/km
2lag. Im Vergleich dazu betrug
die Bevölkerungsdichte im RegierungsbezirkOsnabrück 110 EW/km
2und in Niedersachsen
durchschnittlich 144 EW/km2. Insgesamt wohn-
ten fast 200 000 EW in den genannten Landkrei-sen. Durch den hohen Anteil von etwa 20 %Flüchtlingen und Vertriebenen, die Wohnungund Arbeit 


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suchten, wurde die Situation zusätz-lich verschärft.Die Beschäftigungsstruktur wird durch das Ver-hältnis von Beschäftigten in der Landwirtschaftund Industrie verdeutlicht. Von 1 000 Einwoh-nern waren im Emsland 243 in der Landwirt-schaft, aber nur 28 in Industriebetrieben tätig.Dabei lag im Erschließungsgebiet die land-wirtschaftliche Nutzfläche bei 64 % der Höfezwischen 0,5 und 10 ha. Die ausgeprägteBesitzzersplitterung verringerte darüber hinausdie Ertragssituation. Die Quote für Straßen- undEisenbahnkilometer pro 100 km
2als Indikator
für die Entwicklung der Verkehrsinfrastrukturlag ebenfalls weit unter dem Landesdurch-schnitt.Schwerpunkte der ersten Entwicklungsphase,die bis etwa 1960/62 dauerte, bildeten daher derAufbau einer funktionierenden Infrastruktur,die Ansiedlung von Flüchtlingen und Vertriebe-nen und vor allem die Schaffung landwirtschaft-lich nutzbarer Flächen, um die Nahrungsmittel-produktion zu erhöhen. Es mussten tragfähigeGrundlagen für eine langfristige Entwicklunggelegt werden, die sich nicht allein auf die Land-wirtschaft stützen durfte, um eine Monostrukturund die damit verbundenen Probleme und Risi-ken zu vermeiden.
Grundsätzlich kann festgehalten werden, dass indieser Phase die Maßnahmen besonders daraufausgerichtet waren, eine ertragreiche Landwirt-schaft zu ermöglichen, aber die allgemeine Infra-strukturverbesserung im Bereich des Verkehrs-wesens, der Elektrifizierung und des Trink- undAbwasserwesens bot zweifellos auch für andereLebens- und Arbeitsbereiche bessere Chancen. Der ganzheitliche Entwicklungsansatz zeigt sichaber auch darin, dass im „Emslandplan“ nebendie wirtschaftliche Erschließung der Aufbau kul-tureller Infrastruktur fast gleichberechtigt gesetztwurde. So wurde am 12. Dezember 1952 der Ems-ländische Heimatverein als Dachorganisation derKreis- und Ortsheimatvereine zunächst derKreise Meppen und Aschendorf-Hümmlinggegründet. 1964 trat auch der Kreis Lingen bei.Als Vereinszwecke waren angegeben: Volkstums-pflege, Förderung heimatkundlichen Schrifttums,Natur- und Denkmalschutz, Museums- und
Archivpflege, Erhaltung bzw. Gestaltung des
Landschaftsbildes, Förderung des Fremdenver-kehrs, aber auch „Anregung heimatkundlicherSendungen des Nordwestdeutschen Rundfunks“.Erster Vorsitzender war der damalige MeppenerOberkreisdirektor Dr. Josef Stecker.
Vor dem Hintergrund der politischen und wirt-schaftlichen Bedingungen der unmittelbarenNachkriegszeit war es aber nur folgerichtig,zunächst auf den Ausbau der Landwirtschaft zusetzen. Zu diesem Zeitpunkt zeichnete sich dasspätere „Wirtschaftswunder“ mit seiner Ent-wicklung von industriellen Arbeitsplätzen nochnicht ab. Die Landwirtschaft profitierte erst ein-mal durch die direkte Verbesserung der Boden-qualität von in Kultur 


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befindlichen Flächen unddie Kultivierung von Moor- und Ödlandflächenim Umfang von 75 800 ha. Begleitend wurden15 000 ha Wald aufgeforstet und 1 800 km Wind-schutzstreifen angelegt. 
Auf den neu gewonnenen Flächen siedelten dieHannoversche Siedlungsgesellschaft (später Nie-dersächsische Landgesellschaft) und die DeutscheBauernsiedlung sowohl Flüchtlinge wie ver-drängte Pächter (Heuerlinge), aber auch nachge-borene Bauernsöhne an. So konnte im Sinne derneuen Wirtschaftsordnung die Eigentumsbildungfür breitere Bevölkerungsschichten gefördertwerden. Es wurden etwa 1200 neue Vollbauern-und 4500 Nebenerwerbsstellen geschaffen. Durchumfangreiche Flurbereinigungsverfahren auf etwa45000 ha, die das Kulturamt Meppen durchführte,versuchte man darüber hinaus die Ertragssitua-tion der einzelnen Betriebe zu verbessern.Abb. 313
Siedlerstellen wurden„verlost“.
Abb. 314
Der Ottomeyer-Dampfpflug„Mammut“ – dasSymbol derEmslanderschließung3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 525
Eine bedeutende Aufgabe war ebenfalls die
großräumige Verbesserung der Wasserwirt-schaft, die teilweise mit den Nachbarn abgespro-chen werden musste, um großflächige abge-stimmte Verfahren durchführen zu können.Durch Regulierung der im Erschließungsgebietgelegenen Abschnitte der Flüsse Ems, Hase undVechte auf insgesamt 370 km und den Graben-ausbau von 4 800 km konnten einerseits dieÜberflutungsgefahr eingedämmt und anderer-seits Flächen, die landwirtschaftlich genutzt wer-den sollten, entwässert werden. Die Anlage von fast 2 400 km „traktorfesten“Wirtschaftswegen und der Ausbau des Straßen-netzes allgemein, vor allem der Ost-West-Ver-bindungen, aber auch der bisherigen Nord-Süd-
Hauptachse, dienten ebenso der Verbesserung
der Landeskultur. Das Eisenbahnwesen wurdenicht eigens unterstützt. Hier spiegelt sich dieVerkehrspolitik dieser Zeit, die auf den Ausbaudes Straßenverkehrs setzte. Zwar wurden etwa 62 % der insgesamt ca. 835Millionen DM, die sich aus Bundes-, Landes-,Eigen- und sonstigen Mitteln zusammensetztenund durch die Emsland GmbH in dieser erstenPhase bewirtschaftet wurden, direkt oder indi-rekt für die Förderung der Landwirtschaft aus-gegeben; dennoch ergaben sich bereits zu die-sem Zeitpunkt positive Wirkungen für die Ent-wicklung mittelständischer Handwerks- undIndustriebetriebe. Man bemühte sich nämlichvon Seiten der Emsland GmbH, die Aufträge soweit wie möglich durch existierende heimischeBetriebe durchführen zu lassen oder förderteindirekt die Gründung von Unternehmen zurErledigung der Aufträge. So entstanden Firmen,die sich allgemein mit Tiefbau, Kanalbau undEntwässerungstechnik befassten. Ähnliches galtfür Betriebe, die Meliorations- 


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und Kultivie-rungsmaßnahmen durchführten. Selbstverständ-lich wurde die Bauwirtschaft durch die ver-stärkte Siedlungstätigkeit angeregt.Infolge der Gründung neuer Firmen und derSchaffung industrieller Arbeitsplätze erreichteman aber auch, dass der Verlust von Arbeitsplät-zen in der Landwirtschaft, der im Laufe der ZeitAbb. 315
Die Verbesserung derWasserwirtschaft warein großes Anliegenbei der Emsland-erschließung, dazugehörte auch dieBegradigung undEindeichung vonGewässern – hier dieNordradde bei Sögel.3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 526
zwangsläufig durch die zunehmende Mechani-
sierung einsetzte, aufgefangen werden konnte.So konnte die negative Bevölkerungswande-rungsbilanz des Emslandes gegenüber anderenRegionen langsam abgebaut werden. In der zweiten Erschließungsphase, die etwa von1963 bis 1972 dauerte, mussten die Auswirkun-gen der Landwirtschaftspolitik mitberücksich-tigt werden, die seit Anfang der 1960er Jahredurch die Politik der neuen Europäischen Wirt-schaftsgemeinschaft bestimmt wurde. Die Phaseder vorrangigen Versorgung der Bevölkerungmit Nahrungsmitteln wurde durch eine stärkereHinwendung zur Veredelungswirtschaft abge-löst. Konkurrenzfähig waren zunehmend nurnoch Betriebe, die 20 ha Größe nicht unter-schreiten durften und den Grad der Mechanisie-rung und Intensivierung der Bewirtschaftungentscheidend erhöhten. Ergebnis war in nochstärkerem Ausmaß als vorher, dass eine erhebli-che Zahl von Arbeitsplätzen verloren ging undfür die nachwachsende Generation entspre-chend weniger Arbeitsplätze in der Landwirt-schaft zur Verfügung standen. Das letztgenannteProblem wurde im Emsland noch durch denhohen Geburtenüberschuss verschärft. Immermehr Nebenerwerbslandwirte gaben ihren Be-trieb auf. Der Anteil der in der LandwirtschaftTätigen sank von 52,2 % im Jahr 1950 auf 21,8 %im Jahr 1970. Für diese Menschen musstenErsatzarbeitsplätze geschaffen werden.Die Emsland GmbH reagierte auf zweierleiWeise auf die geänderten Rahmenbedingungen.Man versuchte größere Betriebe zu schaffen, dieje nach Produktionsschwerpunkt 25–75 ha großsein sollten. Flurbereinigung, Zusammenlegungvon Flächen, Aussiedlung und weiterhin die Ver-besserung der Wasserwirtschaft bildeten dieSchwerpunkte der Arbeit. Gleichzeitig vollzogsich aber allmählich eine Ausweitung derErschließungspolitik hin zu einer stärkerenUnterstützung der Schaffung von gewerblichenund industriellen Arbeitsplätzen. Diese Erweite-rung musste aber erkämpft werden. Es war nichtleicht, sich von den stark landwirtschaftsorien-tierten Ursprungsaufgaben der Gesellschaft zulösen. Besonders die Vertreter der an der Ems-land GmbH beteiligten Kommunen fordertennicht zuletzt von der Geschäftsführung die Ver-lagerung 


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der Förderungsschwerpunkte.Die Emsland GmbH stieg aber nicht unmittelbarin die Industrieförderung ein, sondern unter-stützte die Kommunen bei der Erschließung vonFlächen, die die Ansiedlung von Industrie- undGewerbebetrieben ermöglichte. Mit dem Bauvon Straßen, Gleisanschlüssen und Hafenerwei-terungen sowie Wasserversorgungs- und Abwas-serbeseitigungsleitungen wurden hier Akzente
gesetzt. Es blieb also bei der Verbesserung der
Infrastruktur, die nun aber nicht mehr vorrangigder Landwirtschaft zugute kommen sollte. DerLandwirtschaft wurden so indirekt durch dieSchaffung von Ersatzarbeitsplätzen für die frei-gesetzten Arbeitskräfte der allmähliche Struk-turwandel und die Anpassung an die neuen,durch den europäischen Rahmen gesetztenMarktbedingungen ermöglicht.In dieser Zeit wurden die Rahmenbedingungenfür die Ansiedlung von Industriebetrieben imEmsland zusätzlich durch die Fertigstellungeines Kernkraftwerkes in Lingen Ende 1968 ver-bessert, das billige Energie zur Verfügung stellensollte. Das heimische Erdöl wurde ebenfallsbereits seit 1953 in einer in Lingen gebauten Raf-finerie verwertet, deren Kapazität in mehrerenAusbaustufen erweitert wurde.Das Emsland entwickelte sich zwar deswegennicht zu einer Industrielandschaft, aber allmäh-lich stieg die Quote der in der Industrie Beschäf-tigten – bezogen auf 1 000 Einwohner – im Kern-gebiet von 28 im Jahr 1950 über 60 im Jahr 1966auf 77 im Jahr 1976. Die Zahl der Industriebe-triebe mit mehr als 10 Beschäftigten stieg imgenannten Gebiet ebenfalls von 88 (1956) über139 (1966) auf 162 (1976).Die letzte Phase dauerte von 1973 bis zur Auflö-sung der Emsland GmbH 1989. Durch diezunehmende Herausbildung einer eigenständi-gen kommunalen Wirtschaftsförderung wurdeder Wirkungsbereich der Emsland GmbH all-mählich eingeengt. Mit der Einrichtung der Ge-meinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrar-struktur und des Küstenschutzes“ musste derBund Ende 1972 aus der Gesellschaft ausschei-den. Das kann als Hinweis auf die geänderteFörderungspolitik gedeutet werden, da derBund die großen, grundsätzlichen Strukturver-besserungen im Emslanderschließungsgebiet alsabgeschlossen bewertete. Es flossen zwar auchweiterhin aus diesem Fonds Mittel in das Ems-land, aber stärker projektbezogen und nichtmehr so selbstverständlich wie bisher.Das Land Niedersachsen und die Landkreise imErschließungsgebiet übernahmen die Gesell-schaftsanteile des Bundes und führten dieGesellschaft weiter. Die Erschließung vonIndustrie- und Gewerbegebieten wurde weiterforciert. Unter anderem beteiligte 


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man sich an3.1.1 Besatzungsherrschaft und politischer Neubeginn 527
Erschließungsarbeiten, um den Bau der Ver-suchsstrecke der Hochgeschwindigkeitsmagnet-schwebebahn „Transrapid“ im Emsland zuermöglichen. Man wollte dadurch den technolo-gischen Vorsprung, der mit diesem innovativerscheinender Hochtechnologieprojekt verbun-den war, an die Region Emsland binden undhoffte, durch die erwarteten SynergieeffekteIndustriearbeitsplätze zu sichern.
Am 31. Dezember 1989 wurde die EmslandGmbH aufgelöst, weil die Gesellschafter zumSchluss gekommen waren, dass die Gesellschaftihre Aufgaben erfüllt hatte. Die vielfältigen ande-ren Förderprogramme zur weiteren Infrastruktur-verbesserung und Wirtschaftsförderung auf euro-päischer, Bundes-, Landes- und nicht zuletzt kom-munaler Ebene trugen ebenfalls zur Liquidationbei. Inwieweit dazu auch ein gewisser nicht zuletztpolitisch bedingter Wettbewerb unter den ehe-mals Beteiligten mitgewirkt hat, muss offen blei-ben. Insgesamt wurden in den 40 Jahren des Wir-kens der Emsland GmbH rund 2Milliarden DMfür die Erschließung des Emslandes aufgewendet.
Anmerkungen
1Dazu die einschlägigen Kapitel bei Wegmann, Kriegsende (2000) und Remling, Kriegsende (1996). 2Winkler, Der lange Weg, Bd.
2 (2000), S. 116–122 und Wege aus dem Chaos (1987), S. 26–39. 3Weinberg, Welt in Waffen (1995), S. 658–670, 694–703. 4Zum
Gesamten Rudzio, Neuordnung (1968), S. 33–38. 5Lembeck, Befreit (1997), S.32f. 6Brüdermann, Entnazifizierung, in: Übergang
und Neubeginn (1997), S. 97–118. 7Rudzio, Neuordnung (1968), S. 40f. 8Rudzio, Neuordnung (1968), S. 42–72 und Korte/Rebe,
Verfassung (21986), S. 372–381. 9Zum gesamten Komplex Meissner, Polen im Emsland (1991) und Lembeck, Befreit (1997).Abb. 316
Zur Verbesserung derAgrarstruktur gehörteauch die Aussiedlungvon Höfen aus demDorfkern – hier neueHöfe an der Süd-Nord-Straße.10Vgl. Lensing, Gronewald (1997), S. 222–225. 11Zu Kallabis und den Schwierigkeiten seiner Amtszeit Hirschfeld, „Die Entlas-
sung hat große Bestürzung hervorgerufen“, in: Jahrbuch des Emsländischen Heimatbundes 45 (1999), S. 15–48. 12Die im Folgen-
den geschilderten Ereignisse ausführlich bei Eiynck, Hochwasser (1997). 13Die aufgeführten Zahlen beruhen auf den Veröffentli-
chungen des niedersächsischen Landesamtes für Statistik und Landesplanung, Statistik von Niedersachsen, über die Wahlen und
Abstimmungen und eigenen Berechnungen, deren Grundlage die Wahlakten der Kreisverwaltungen sind. Diese sind leider für die ers -
ten Jahren nicht mehr in allen Fällen vollständig 


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erhalten. Die Zahlen – jeweils die Zweitstimmenergebnisse – sind auf das jeweiligeKreisgebiet bezogen und können deshalb fallweise bei Landtags- und Bundestagswahlen von anderen veröffentlichten Zahlen abwei-chen, wenn diese nur die Ergebnisse der Wahlkreise wiedergeben. Deren Zuschnitt wich nämlich wie beschrieben vom Kreisgebietab. Die Abgeordneten des niedersächsischen Landtages nach Niedersächsischer Landtag (Hg.), Abgeordnete (1996), die Bundestags-abgeordneten nach Deutscher Bundestag (Hg.), Die Mitglieder des Deutschen Bundestages (1998); vgl. auch Bevern, Frühgeschichteder CDU (2000).
14Grundlegend erforscht wurde die Emslanderschließung durch Haverkamp, Erschließung (1991). Darüber hinaus sind wich-
tig 40 Jahre Emsland GmbH (1991); Steinwascher, Emslanderschließung, in: Übergang und Neubeginn (1997), S. 41–62 und der Katalog zurJubiläumsausstellung 2000 Landkreis Emsland (Hg.), 50 Jahre Emslandplan (2000) mit weiterführender Literatur und Quellen. Die Akten der Ems-
land GmbH werden im Kreisarchiv Emsland und dem niedersächsischen Staatsarchiv Osnabrück aufbewahrt.3.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom 528
3.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom
von HEINER SCHÜPP
Das Gutachten der „Weber-Kommission“ 529 • Gemeindereform 529 • Freiwillige Zusammenschlüsse 531 •
Kreisrefom543 • Das neue Kreishaus in Meppen 549 • Die Kreisverwaltu ng heute 551
Mit den verschiedenen Gesetzen zur Verwal-
tungs- und Gebietsreform in den Jahren von1968 bis 1977 und seit 1960 zur Änderung undNeubildung von Gemeinden im Emsland hat derNiedersächsische Landtag die Grundlage fürden Umbau und die Leistungssteigerung derVerwaltung auf kommunaler und bezirklicherEbene gelegt. Dabei sind die Anfänge derReformüberlegungen, die im übrigen in der ge-samten Bundesrepublik angestellt wurden,bereits zu Beginn der 1960er Jahre zu greifen. Fast alle Autoren, die sich mit dem in den 1960erJahren einsetzenden Prozess der Verwaltungs-und Gebietsreform in der BundesrepublikDeutschland befassen, betonen die besondere
Bedeutung der Verhandlungen auf dem 45. Deut-schen 
Juristentag in Karlsruhe 1964. Vor allem
die Probleme der Gemeinden des ländlichenRaumes standen dort im Mittelpunkt der Dis-kussionen über die Kommunalreform. Der Göt-tinger Professor für Staats- und Kommunalwis-senschaften Werner Weber, der später dieReformkommission in Niedersachsen leitensollte, ging in seinem Beitrag der Frage nach:„Entspricht die gegenwärtige kommunale Struk-tur den Anforderungen der 


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Raumordnung?“ Ersprach die auf die Gemeinden zukommendenProbleme der Aufgabenbewältigung in derbestehenden Struktur an. Es ging um das Span-nungsverhältnis von kommunaler Organisationund den Anforderungen der Raumordnung, dieunter den Gesichtspunkten der Entwicklungs-planung regionaler Teilräume zukünftig großeBedeutung gewinnen sollte. Es spiegelte sichhier auch die rationalistische Planungseuphorieder 1970er Jahre, deren Vertreter davon über-zeugt waren, dass eine gute, vor allem wissen-schaftlich abgesicherte Planung dem Fortschrittder gesellschaftlichen Entwicklung dienlich sei.In der Rückschau hat man den Vortrag vonWeber als wichtigen Impuls für die danach kon-kret angegangene Verwaltungs- und Gebietsre-form in den Ländern der BundesrepublikDeutschland bewertet.
1
Das galt auch für Niedersachsen. In den Jahrennach dem Ende des Zweiten Weltkriegs war manhier vordringlich mit Fragen des Wiederaufbaus,der Eingliederung der Flüchtlinge, der wirt-schaftlichen Gesundung, nicht zuletzt aber auchmit Problemen der eigenen inneren Einheitbefasst. Schließlich war das Land erst am 1. No-vember 1946 durch Verordnung der britischen
Militärregierung gegründet worden.2Eine
durchgreifende Reform der Verwaltung mussteunter diesen Bedingungen zunächst in den Hin-tergrund treten. Zwar gab es immer wiederbegrenzte einzelne Maßnahmen, diese liefenaber in erster Linie auf eine Straffung undZusammenfassung von Aufgaben der Verwal-tung hinaus. Beispielsweise vereinigte mandurch Einrichtung des Landesverwaltungsamtesim März 1958 zahlreiche bis dahin selbständigeSonderbehörden wie etwa das Landesvermes-
sungsamt, das Landeseisenbahnamt und dieLandeseichdirektion in einer Zentralinstanz.
3
Aus der Erkenntnis heraus, dass besonders dieGemeinden im ländlichen Raum zunehmendSchwierigkeiten bei der Aufgabenbewältigungbekommen würden, gab es vereinzelt Versucheauf dieser Ebene, Aufgaben und Einrichtungenzusammenzufassen. Zur Herstellung einer leis-tungsfähigeren Verwaltung im Bereich derGemeinden wurde beispielsweise durch dieGemeindeordnungsnovellen von 1961 und 1963als erster Schritt das Instrument der Samtge-meinde ausgebaut.
4Man war auch aus Gründen
der Regionalplanung dazu gezwungen, größereEinheiten zu bilden, um tragfähige Lösungenerarbeiten zu können. Verwaltungs- und Ge-bietsreform gehörten also eng zusammen undmußten parallel verwirklicht werden.
Das Gutachten der „Weber-Kommission“Im Laufe der Entwicklung wuchs das Bewusst-
sein dafür, eine Gebiets- und Verwaltungsre-form in großem Stil in Angriff zu nehmen. Poli-tiker und Verwaltungsfachleute nicht nur in Nie-dersachsen hatten erkannt, dass vereinzelteMaßnahmen Stückwerk bleiben mussten, diegrundsätzlichen 


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Probleme damit aber nichtgelöst wurden. In vielen Bundesländern wurdennach dem oben angesprochenen KarlsruherJuristentag zunächst Kommissionen eingesetzt,die Gutachten für eine Gebiets- und Verwal-tungsreform erarbeiten sollten. Auf derenGrundlage sollte das Reformwerk politisch indie Tat umgesetzt und besonders auch derBevölkerung vermittelt werden. Für Niedersachsen beschloss das Landeskabi-nett am 14. September 1965, eine Sachverständi-genkommission einzusetzen, die den Auftraghatte, Vorschläge für eine Verbesserung der Ver-waltungsstruktur des Landes Niedersachsen zuerarbeiten. Hauptaufgabe war es, für eine kom-munale Gebietsreform eine Neuordnung derRegierungs- und Verwaltungsbezirke zu entwer-fen. Es sollte die Frage geklärt werden, in wel-cher Weise eine ausreichende Verwaltungsleis-tung für alle Gemeinden und Landkreiseerreicht werden könnte. Gleichfalls sollte dieFrage geklärt werden, welche öffentlichen Auf-gaben auf die staatlichen und welche auf diekommunalen Behörden verteilt werden sollten.Besonders heikel war die Aufgabe, Größenmaß-stäbe für Gemeinden und Landkreise zu erar-beiten. Die Sachverständigenkommission wurdenach ihrem Vorsitzenden, dem Göttinger Pro-fessor für Staats- und KommunalwissenschaftenWerner Weber, „Weber-Kommission“ genannt.3.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom 529
Die Kommission setzte sich aus fünf Landtags-abgeordneten, darunter der Landtagspräsident,dem Ministerialdirigenten der Staatskanzlei,Vertretern des Innenministeriums, einem Regie-rungspräsidenten und vier Mitgliedern aus demBereich der kommunalen Selbstverwaltung(Niedersächsischer Gemeindetag, Niedersächsi-scher Landkreistag, Niedersächsischer Städte-tag, Niedersächsischer Städtebund) zusammen.Die Mischung aus Wissenschaftlern, Verwal-tungsfachleuten, Regierungsbeamten und Politi-kern zeigt, dass es den Auftraggebern um einegrundsätzliche Reform ging, dass aber vor allemvon Seiten der Landesregierung großes Inter-esse daran bestand, bereits angestellte eigeneVorüberlegungen in einem öffentlichen Verfah-ren zwischen Wissenschaft, Exekutive undLegislative abzusichern. Am 19. März 1969wurde das Gutachten dann vom Niedersächsi-schen Innenminister veröffentlicht.
5
Es ging bei der Reform nicht allein darum, dietechnisch-organisatorischen Probleme der Ver-waltung zu verbessern und die Erfüllung derAufgaben zu rationalisieren, es ging vielmehrdarum, die Verwaltung in ihrem Gesamtgefügezu reformieren, also einen Neubau der Verwal-tung vor dem Hintergrund der veränderten Pro-blemlage vorzunehmen. Die Kommission sprachdeshalb deutlich an, dass Verwaltung keinSelbstzweck sei. „Die Verwaltung dient der imStaat verfassten Gesellschaft und hat sich des-halb ihren sich wandelnden Strukturen undBedürfnissen anzupassen. Die Aufgabe, dieöffentliche Verwaltung in ihrem 


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gebietlichenZuschnitt, ihrer Organisation und in ihren Funk-tionen und Techniken zu überdenken, ist vonZeit zu Zeit immer wieder neu gestellt“.
6Aus
diesem Satz lassen sich wichtige Leitlinien fürdie Reformmaßnahmen ableiten. Es schwangbereits der heute so vertraute Wandel des Ver-ständnisses von Verwaltung als Dienstleistungs-einrichtung mit. Verwaltung sollte also nicht alsObrigkeit verstanden werden, sondern als Werk-zeug der Bürger für Bürger. Gleichfalls verbargsich in diesem Satz der grundgesetzliche Auftrag,Daseinsvorsorge zu betreiben und an der Her-stellung gleichartiger Lebensverhältnisse zuarbeiten und zwar unter ständiger Überprüfungder Effektivität, Wirtschaftlichkeit und größt-möglicher Bürgernähe.
GemeindereformNicht ohne Grund stand die Gemeindereform
am Anfang des Sachverständigengutachtens der„Weber-Kommission“. Die Gemeinde bildet diekleinste Einheit und das Fundament sowohl derdemokratischen Repräsentation des Bürgerwil-lens wie der Verwaltung. Für die Sachverständi-
gen stellte sich im überwiegend ländlich struktu-rierten Niedersachsen die Ausgangslage Endeder 1960er Jahre wie folgt dar: Laut amtlichemGemeindeverzeichnis gab es am Stichtag 1. Juli1967 in Niedersachsen 4 218 Gemeinden. Annä-hernd die Hälfte aller Gemeinden, nämlich2 080, hatte weniger als 500 Einwohner. Zusam-men machte das allerdings kaum 10 % der nie-dersächsischen Gesamtbevölkerung aus. Zogman die Größenklassengrenze bei 5000 Einwoh-nern, so waren das insgesamt 4 045 Gemeinden,in denen knapp die Hälfte aller Einwohner desLandes lebte. Diese Zahlen verdeutlichen, wiekleinteilig die Gemeindestruktur in Niedersach-sen in dieser Zeit war. Für das dünnbesiedelteEmsland galt das umso mehr. Eine Übersicht derGemeindegliederung vor der Reform zeigt deut-lich die sehr gemischte Struktur. Entlang des„Emstales“ eher kleinteilig, im linksemsischenRaum und auf dem Hümmling durchaus großflä-chiger, aber mit geringer Bevölkerungsdichte.Es war vorauszusehen, dass die Verwaltung die-ser kleinen Gemeinden die Zukunftsaufgabenetwa in Bezug auf Bauleitplanung, Wasserver-sorgung, Müll- und Abwasserbeseitigung, sozi-ale Einrichtungen, Schulbau, Sportstättenbaukaum würde bewältigen können. Die absehbarwachsenden Aufgaben erforderten auf Sichteine höhere Spezialisierung der Verwaltung.Wollte man die Selbstverwaltung der Gemein-den nicht aushöhlen, indem man immer mehrSpezialaufgaben auf höhere Ebenen schob, alsoetwa die Landkreise oder Regierungsbezirkezuständig machte, mussten größere Gemeinde-zuschnitte, also Zusammenlegungen erfolgen.Das war unter der immer wieder im Gutachtenund in politischen 


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Stellungnahmen geforderten„Stärkung der Verwaltungskraft“ zu verstehen.Gerade der Gedanke der Selbstverwaltungbegründet aber „Gemeinde“. Ohne eigenver-antwortliche Zuständigkeiten würde der Gestal-tungsraum für politisches Handeln fehlen. Ohnegemeindliche Selbstverwaltung würde die Bin-dung der Bürger und der in ihrem Namen Han-delnden geschwächt oder gar aufgehoben.
Eine weitere Befürchtung war, dass die kleinenGemeinden an Anziehungskraft verlören, weil siedie gestiegenen Bedürfnisse der Bürger nichtmehr befriedigen konnten. Die Lebensqualitätdes ländlich strukturierten Raumes würde inerheblichem Maße gegenüber anderen Räumenabfallen. Das ohnehin gegebene „Stadt-Land-Gefälle“ würde weiter zunehmen und der länd-lich strukturierte Raum im Verhältnis zu den Ent-wicklungen der Ballungsräume weiter an Chan-cen verlieren. Dies galt besonders unter denBedingungen der zu erwartenden Änderung der3.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom 530
Bevölkerungs- und Erwerbsstruktur im ländli-chen Raum. War bis dahin der überwiegende Teilder Erwerbstätigen in der Landwirtschaftbeschäftigt, so zeichnete sich beispielsweisewegen der zunehmenden Mechanisierung derLandwirtschaft und der damit einhergehendenAbnahme von Arbeitsplätzen ein Wandel in derErwerbsstruktur ab. Die Zahl der Arbeitsplätzeim handwerklichen und industriellen Bereichmusste wachsen, wenn man nicht in Kauf nehmenwollte, dass der ländliche Raum im Vergleich zuden Städten den Anschluss an die wirtschaftliche,kulturelle und gesellschaftliche Entwicklung undden wachsenden Wohlstand verlor. Ohne eineleistungsfähige Verwaltung vor Ort war das nurschlecht zu bewerkstelligen. Die vorhandeneGemeindestruktur musste also auch aus demGrunde geändert werden, weil die Gefahr einerLandflucht bestand, mit den Folgen der Überal-terung der kleinen Gemeinden und damit demZerfall der Struktur des ländlichen Raumes.
7
Es muss Spekulation bleiben, ob die vorausgesag-ten Gefahren für die Entwicklung des ländlichenRaumes eingetroffen wären. Die Geschichte 
des
Emslandes ist aber ein gutes Beispiel dafür,wohin die Vernachlässigung infrastrukturellerEntwicklung führen kann und welcher Anstren-gungen es bedurfte, Versäumtes nachzuholen. Indieser Beziehung bleibt der mit dem Beschlussdes Deutschen Bundestages vom 5. Mai 1950begonnene Emsland-Plan weiterhin ein Parade-beispiel für die Entwicklung einer rückständigenRegion.
8
Die Sachverständigenkommission kam konkretzum Schluss, dass eine Stärkung der gemeindli-chen Selbstverwaltungskraft nur in größerenEinheiten möglich war. Die Sachverständigenschlugen eine Mindestgröße von 7000–8000 Ein-wohnern pro Gemeinde vor. An dieser Zahl ent-zündete 


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sich dann auch der Widerstand geradeim ländlichen Raum, obwohl im Gutachtenselbst einschränkend gesagt wurde, dass die vor-geschlagenen Größen in dünnbesiedelten Ge-bieten zu unüberschaubar großen Einheiten füh-ren würden. In derartigen Fällen sollte derZuschnitt kleiner gewählt werden können, dieGrößenordnung von 5 000 Einwohnern abermöglichst nicht unterschritten werden.
9Als
Organisationsform kamen die Einheits- oder dieSamtgemeinde in Frage. Die Sachverständigen-kommission machte allerdings keinen Hehldaraus, dass sie die Einheitsgemeinde bevor-zugte. Sie sah in der einheitlichen kommunalenVerantwortlichkeit durch einen Rat und einenHauptverwaltungsbeamten den geeigneten undleistungsfähigsten Träger, der die gemeindlichenAufgaben mit einem Höchstmaß an Effektivitäterfüllen könnte. Hier liefen die Gemeindefinan-zen zusammen und ihre Verwendung konnte so
effektiv wie möglich geplant werden. Die Pla-nungshoheit sollte die Lösung von Problemender Gemeindeentwicklung des zusammengefüg-ten Gemeindegebietes in Hinsicht etwa auf dieWirtschaftsförderung, die Verbesserung derInfrastruktur und ähnliche Aufgaben erleichternund sichern. Die zentrale und deshalb effektiv,ohne Reibungsverluste, arbeitende Gemeinde-verwaltung, ausgestattet mit entsprechend aus-gebildetem Personal und moderner Technik,sollte den ordnungsgemäßen Vollzug aller Auf-gaben sicherstellen und gleichzeitig denGemeinderat bei der politischen Vorbereitungder Gemeindeentwicklung anspruchsvoll bera-ten können. So konstruiert sollte sie künftig diekommunale Selbstverwaltung sichern und denGemeinderäten überdies anspruchsvolle Ent-scheidungen aufgeben. Auf der untersten Ver-waltungsebene entsprach die Einheitsgemeindegenau den Zielvorstellungen der Reformer.Gleichwohl hat man in der Diskussion derModelle zugestanden, dass die Gefahr bestand,dass die Teile der Einheitsgemeinde, die keinezentralen Einrichtungen erhalten würden, überden Verlust ihrer Selbständigkeit in der Bedeu-tungslosigkeit verschwinden und von der Ent-wicklung der Gemeinde abgehängt werdenkönnten. Um dem vorzubeugen, sollte derGesetzgeber die Möglichkeit einräumen, Orts-räte mit begrenzten Entscheidungs- und Mitwir-kungsrechten bei bestimmten Aufgabengebieteneinzurichten. Gerade für den ländlichen Raumsah man die überaus reale Gefahr, da es schwie-rig sein würde in der unvermeidlich größerenGemeindefläche ein Zusammengehörigkeitsge-fühl zu schaffen. Die Aufgabenzuweisung für dieOrtsräte sollte in der Hauptsatzung der Einheits-gemeinde festgelegt sein. Ortsrat und Ortsvor-steher konnten die Belange der Ortschaft gegen-über der Einheitsgemeinde geltend machen undvertreten. Es darf unterstellt werden, dass sich indiesem Zugeständnis Rücksicht auf die „Seelen-lage“ der Eingemeindeten ausdrückte. 


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Gerade für den ländlichen Raum wurde aus-drücklich die Samtgemeinde als Lösung angebo-ten.
10Die Samtgemeinde als Gemeindeverband
weiterhin weitgehend selbständiger Mitgliedsge-meinden sollte auch eine zentrale Hauptverwal-tung erhalten. Sie hatte allerdings nicht nur Auf-gaben zu erfüllen, die ihr von den Mitgliedsge-meinden übertragen worden waren, sondernsollte auch Aufgaben des eigenen Wirkungskrei-ses bekommen. Diese mussten jedoch so zuge-schnitten sein, dass den Mitgliedsgemeindenweiterhin „echte“ Aufgaben verblieben. Samt-gemeinde- und Gemeinderat sollten direktgewählt werden. Nur für die Samtgemeinde war3.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom 531
ein hauptamtlicher Gemeindedirektor vorgese-hen. Das stärkte natürlich die Stellung der Samt-gemeindeverwaltung gegenüber den Mitglieds-gemeinden. Hierin lag insgesamt eine Weiterent-wicklung des bisherigen niedersächsischenSamtgemeindemodells.
Freiwillige Zusammenschlüsse
Im eher dünnbesiedelten Emsland wäre eine
Gemeindegröße von 7000 oder 8000 Einwohnernnur in flächenmäßig sehr großen Gebilden zu ver-wirklichen gewesen. Das hätte allerdings eine derGrundvoraussetzungen von Gemeinde berührt.Die Verbundenheit einer Gemeinde ergibt sichnämlich gerade auch aus ihrem räumlichenZuschnitt, der Überschaubarkeit berücksichtigenmuss. Insoweit waren die damals gegen zu großeEinheiten vorgebrachten Argumente sicherbegründet. Die Lösungen, die in vielen Fällengefunden wurden, beinhalteten dennoch tragfä-hige Kompromisse. Schließlich hatte es bereits vordem Gutachten zur Gebiets- und Verwaltungsre-form eigene Anstrengungen von Gemeindengegeben, sich zu größeren Einheiten zusammen-zuschließen. Der Gesetzgeber hatte die Gemein-den im Übrigen dazu ermuntert, sich freiwillig zugrößeren Einheiten zusammenzuschließen. 
• Gemeindezusammenschlüsse vor Veröffent-
lichung des „Weber-Gutachtens“
Landkreis Lingen:30. September 1960 Bauerschaft Lengerich undDorf Lengerich zur Gemeinde Lengerich5. Juli 1965 Altenlünne und Plantlünne zurGemeinde Lünne
Landkreis Meppen:
12. Dezember 1962 Groß Dohren und KleinDohren zum 1. Januar 1963 zur GemeindeDohren 27. November 1963 Gemeinden Holte undLastrup, zum 1. Januar 1964 zur GemeindeHolte-Lastrup27. November 1963 Bakerde und Herzlake,zum 1. Januar 1964 zur Gemeinde Herzlake1. Juli 1964 Hesepertwist und Rühlertwist zurGemeinde Twist
12. Mai 1967 die Stadt Meppen und Vormeppen,
22. Mai 1968 Groß Hesepe und Klein Hesepezur Gemeinde Groß Hesepe,27. Juni 1968 Schöninghsdorf zur GemeindeTwist
Landkreis Aschendorf-Hümmling:
28. Januar 1966 Spahn und Harrenstätte zurGemeinde Spahnharrenstätte.• Gemeindezusammenschlüsse nach 
Veröffentlichung des „Weber-Gutachtens“
Landkreis Lingen:
25. November 1969 Brockhausen, Darme undLaxten in die Stadt Lingen 


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eingegliedert,gleichzeitig die benachbarten Biene und
Holthausen zur Gemeinde Holthausen vereinigt
4. November 1970 Spelle, Varenrode undVenhaus zur Gemeinde Spelle
Landkreis Meppen
18. Juni 1970 Groß Fullen, Klein Fullen, Rühleund Versen zur Gemeinde Emslage25. Januar 1971 Dalum, Geeste, Osterbrock zurGemeinde Geeste25. Januar 1971 Ahmsen, Herßum, Holte-Lastrup, Lähden, Vinnen zur GemeindeLähden.
11
Der Ablauf des jeweiligen Vereinigungsverfah-rens kann hier nicht im Einzelnen dargestellt wer-den, weil je eigene politische, wirtschaftliche undgesellschaftliche Rahmenbedingungen zu teil-weise komplizierten und langdauernden Verläu-fen führten. Es zeigte sich aber, dass die Erörte-rung um die Gemeindereform bereits längereZeit vor Einsetzung der Sachverständigenkom-mission geführt wurde. Darüber hinaus ist festzu-stellen, dass die freiwilligen Zusammenschlüssevon Gemeinden in welcher Organisationsformauch immer, von den Verwaltungsverantwort-lichen auf der zuständigen Kreisebene mitgetra-gen und gefördert wurden. Grundsätzlich kannalso unterstellt werden, dass die Einsicht vorhan-den war, größere Einheiten zu bilden. Gleichwohlist die Motivlage durchaus vielschichtig. So darfbei den Zusammenschlüssen nicht außer Achtgelassen werden, dass das geänderte Finanzaus-gleichsgesetz vom 29. Februar 1964 einen Anreizin der Hinsicht bot, dass Gemeinden mit einerEinwohnerzahl unter 500 Einwohner als Mitglie-der einer Samtgemeinde Schlüsselzuweisungennach dem Finanzausgleichsgesetz wie Gemeindenmit mehr als 500 Einwohnern erhalten konnten.Das führte im Laufe des Jahres 1965 dazu, dassetwa die Samtgemeinde „Kirchspiel Haselünne“aus den Gemeinden Westerloh, Lahre, Hülsen,Flechum, Andrup, Lage, Hamm und Huden unddie Samtgemeinde „Herzlake und Umgebung“aus den Dörfern des Kirchspiels Herzlake, alsoBookhof, Felsen, Neuenlande, Westrum undHerzlake selbst, gebildet wurden. Am 1. Januar1966 gab es im Landkreis Aschendorf-Hümmlingelf, im Landkreis Meppen vier und im LandkreisLingen sieben Samtgemeinden.
12
Ein Argument der Reformgegner war, dass diedemokratische Repräsentanz der Bürger, also3.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom 532
die Zahl der Ratsmitglieder, in den zu bildendengrößeren Gemeinden im Vergleich mit der über-kommenen Struktur abnehmen würde. Dagegenwurde ins Feld geführt, dass das in absolutenZahlen zwar stimme, aber die „vielen“ Ratsmit-glieder der „vielen“ kleinen Gemeinden ohne-hin kaum noch etwas zu entscheiden hätten, daden kleinen Gemeinden aufgrund ihrer man-gelnden Leistungskraft zukünftig kaum noch ei-genverantwortete Entscheidungsfelder übrigblieben, weil die 


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wichtigen Entscheidungen vonFachbehörden auf höherer Ebene getroffen wer-den würden.Nachdem das Gutachten der „Weber-Kommis-sion“ am 19. März 1969 veröffentlicht wordenwar, war für jeden Kundigen abzusehen, wohindie Reise gehen würde. Darüber konnten auchdie heftig einsetzenden politischen Diskussionenim Landtag, bei den zur Stellungnahme aufge-forderten Repräsentanten der Gebietskörper-schaften, in den politischen Gremien vor Ortund nicht zuletzt in Bürgerforen nicht hinweg-täuschen. Die althergebrachte Struktur der klei-nen Gemeinden war nicht zu retten, weil sienicht geeignet war, auf die absehbaren Fragender Zukunft Antworten zu geben. Die Frage wargerade für den ländlichen Raum aber, wie derkonkrete Zuschnitt der neuen Verwaltungsein-heiten aussehen würde. Bei den frühen Einigungsverhandlungen ging esim Kern um die Verteilung zentraler Einrichtun-gen, von denen sich die Gemeindeteile sowohlwirtschaftliche Vorteile als auch den Erhalt vonEinfluss versprachen. Immer wieder standen dieschulischen Probleme im Mittelpunkt der Aus-einandersetzungen. Bei der Entwicklung derGemeinde wollte man nicht durch ein dominan-tes Zentrum abgehängt werden. Das Schlüssel-problem war klar vorgezeichnet die Einwohner-zahl. Manche freiwilligen Zusammenschlüssewaren aber im Sinne des Sachverständigengut-achtens nicht leitbildgerecht, so dass einige Be-schlussvorlagen für das Gesetzgebungsverfah-ren bereits den wichtigen Hinweis enthielten,dass die neue Gemeinde die Gebietsreform alsselbständige Einheit nicht überstehen würde.Vor allem mangelte es meistens an der ausrei-chenden Einwohnerzahl.
13Vor dem Hinter-
grund der Größenordnungsdebatte des „Weber-Gutachtens“ wird deutlich, dass der Gesetzgebergar nicht anders handeln konnte, als bestimmteVorbehalte oder sogar weitere Handlungsvorga-be deutlich zu machen, wenn er nicht seine eige-nen Grundsätze aufweichen lassen wollte.Gleichfalls kann man aber in dem Handlungsge-flecht deutlich erkennen, dass man auf freiwilli-ge Zusammenschlüsse setzte. Der Vereinigungs-prozess wurde in Gang gesetzt, man hoffte aufdie Eigendynamik, deren Chancen man nicht
durch schärfere Vorgaben mindern wollte.Ebenfalls wollte man keine weiteren Widerstän-de provozieren und stimmte einem „Etappener-gebnis“ zu. Es wurde also vorgezeichnet, dasskleinere Gemeinden sich mit anderen würdenweiter zusammenschließen müssen, mindestensin Form einer Samtgemeinde, wie es dann späterauch folgerichtig geschah. Dass dieses nicht oh-ne heftige Auseinandersetzungen abgehen wür-de und mit teilweise erheblichem Widerstandverbunden sein 


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würde, hatte sich ja bereits vor-her gezeigt.Gegen die Aufgabe der Selbständigkeit und dieEinbindung in eine größere Einheit wurde ein-gewendet, dass der Bürger den unmittelbarenBezug zu seiner Verwaltung vor Ort verlöre. Eswurde dabei häufig eine Idylle geschildert, in derschnelle, unbürokratische Hilfe der örtlichenVerwaltung dem Bürger aus vielerlei Nöten half.Man unterschätzte dabei, welche Kompetenzendie Verwaltung und die politischen Gremien vorOrt möglicherweise nur noch behalten hätten,wenn es nicht zu einer Reform gekommen wäre.Die komplizierter werdenden Entscheidungs-prozeduren neuer Politikfelder hätten manchekleine Gemeinde überfordert. Wichtige, die Zu-kunft der Gemeinde sichernde Entscheidungen,wären möglicherweise auf anderer Ebene gefälltworden, ohne das man vor Ort Einfluss daraufhätte nehmen können. Das gilt etwa für die schu-lischen Verhältnisse, die damals von abnehmen-den Schülerzahlen gekennzeichnet waren.Kaum eine der kleinen Gemeinden wäre wahr-scheinlich in der Lage gewesen, ein Schulsystemvorzuhalten, das den geänderten Bildungsan-sprüchen genügt hätte.
14Auch auf dem Gebiet
der Wirtschaftsförderung wäre kaum eine kleineGemeinde in der Lage gewesen, den Ausbau derörtlichen Wirtschaftskraft zu unterstützen, dieteilweise verwirrend vielen Fördermöglichkei-ten auszukundschaften und die nicht selten kom-plizierten Förderanträge zu stellen. Eine gesun-de Wirtschaft war aber Voraussetzung für dieselbständige Existenz einer Gemeinde und dieSchaffung von Handlungsspielräumen für dieörtlichen Politikverantwortlichen. Diese Hand-lungsspielräume würden aber etwa durch raum-planerische Vorgaben zukünftig sowieso einge-schränkt sein. Die Zukunft der kommunalenSelbstverwaltung der kleinen Gemeinde war einwichtiger Erörterungsgegenstand. Die immerwieder in der Diskussion angeführte „bürgerna-he Verwaltung“ konnte sich also nur auf be-stimmte, zu bewältigende Aufgaben beziehen.Gleichwohl war die Wahrnehmung der örtlichenInteressen durch gewählte Vertreter gesichert.Hier gab es klar geregelte Zuständigkeiten und3.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom 533
Aufgaben des eigenen Wirkungskreises, die be-wältigt werden konnten und für die Gemein-deentwicklung wichtig waren. Dazu gehörte et-wa die Aufstellung von Flächennutzungsplänen,in denen vor allem Bau- und Gewerbegebieteausgewiesen wurden. Die Stärkung der gewähl-ten Ortsvertreter, die maßgeblichen Einfluss aufEntscheidungsprozesse der Gemeinde habensollten, war geeignet, einen Ausgleich der Inte-ressen zu schaffen. Hier schlug sich bereits dieDiskussion um eine stärkere demokratische Le-gitimation des Verwaltungshandelns nieder, 


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diespäter beispielsweise im Verfahren der direktenBürgerbeteiligung mündete.Am 21. April 1970 hatte sich der Niedersächsi-sche Landtag nach dem Zerbrechen der großenKoalition aus SPD und CDU aufgelöst. Aus denanschließenden Landtagswahlen vom 14. Juni1970 war die SPD als Siegerin hervorgegangenund stellte alleine die Regierung mit einer Mehr-heit von 1 Stimme. Im Sommer 1971 ergriff nundie Landesregierung die Initiative in Sachen Ge-meindereform, nachdem der niedersächsischeLandtag in einer Entschließung vom 9. Februar1971 sie dazu aufgefordert hatte, der Gemeinde-reform Vorrang vor der Bezirksreform zu geben.Dies entsprach im Übrigen auch dem Sachver-ständigengutachten, in dem die Reformvorha-ben zuerst von der Gemeindeebene aus ange-gangen werden sollten. Der Gesetzgeber wolltedabei bestimmte Grundprinzipien beachten: •Es sollte kein einheitliches Gesamtkonzeptfür das ganze Land vorgelegt, sondern jeweilsabgestimmte regionale Lösungen erarbeitetwerden.
•Die nach dem Sachverständigengutachtennotwendigen Einwohnergrößen sollten beider Neubildung maßgebend sein.
•Der Gesetzgeber gab der Einheitsgemeindeden Vorrang, wollte aber auch freiwillige Zu-sammenschlüsse zu Samtgemeinden ermögli-chen, die aber höchstens 10 Mitgliedsgemein-den haben und sich nicht um größere zentra-le Orte herum bilden durften.
Der niedersächsische Innenminister Lehnerslegte am 7. Juni 1971 für den Raum Lin-gen/Nordhorn und am 1. September 1971 für dieRäume Meppen und Aschendorf-HümmlingNeuordnungsentwürfe vor. Mit Schnellbrief un-terrichtete er die betroffenen Kreise, Städte undGemeinden von seinen Plänen und vor allemvom Zeitplan in dem die zu treffenden Maßnah-men abgearbeitet werden sollten. Unmissver-ständlich machte er deutlich, dass die Landesre-gierung beabsichtigte noch in der laufenden Le-gislaturperiode bis zum Frühjahr 1974 dieGemeindereform zum Abschluss zu bringen. Eshieß: „Ich kann mich daher nicht mehr daraufbeschränken, lediglich die mir aus den verschie-
denen Teilen des Landes zugehenden Zusam-menschlussanträge einzelner Gemeinden aufzu-greifen und entsprechend ihrer Vereinbarkeitmit dem Leitbild der Gemeindereform demLandtag vorzulegen; das Schwergewicht der Re-formarbeit muss vielmehr auf der Neuordnunggeschlossener Gesamträume liegen.“ Gleich-wohl setzte der Innenminister weiter auf den Di-alog mit den betroffenen Gemeinden. Er wollteseine Planungen zunächst als allerdings wohlbe-gründeten Diskussionsvorschlag verstanden wis-sen. Landkreise und Gemeinden in den jeweili-gen Untersuchungsräumen sollten auf derGrundlage einheitlicher 


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Fragebögen ihre schrift-lichen Stellungnahmen zur vorgelegten Planungerarbeiten. Während des gesamten Verfahrenswürden besonders eingesetzte Arbeitsgruppendes Innenministeriums die Untersuchungsräu-me bereisen, um sich ein Bild vor Ort zu ma-chen. Den Betroffenen sollte so Gehör ver-schafft und ihnen Einflussmöglichkeiten gesi-chert werden. Am Ende würden dann „auf derGrundlage des so gewonnenen Materials“ Neu-ordnungsvorschläge und entsprechende Gesetz-entwürfe stehen.Gleichzeitig bot der Innenminister aber eine Ab-kürzung des Verfahrens an. Er stellte seinenNeuordnungsvorschlag so dar, dass er beispiels-weise für den Kreis Aschendorf-Hümmling aufbereits von diesem erarbeiteten „Gedanken undVorschläge zur Gemeindereform im LandkreisAschendorf-Hümmling“ beruhte und erwarteteinsoweit eine einverständliche leitbildgerechteLösung der Neugliederungsfragen. Im KreisMeppen sah er allerdings nur weitgehend ähnli-che Chancen und nannte als positives Beispieldie Vorschläge zur Neubildung im Raum Hase-lünne. Die Landkreise wurden aufgefordert vor-ab zu ermitteln, „ob und inwieweit eine leitbild-gerechte Neugliederung des Untersuchungsbe-reichs mit nur geringfügigen Modifikationen desDiskussionsvorschlages erreichbar“ sei und biszum 1. November 1971 zu berichten. Bei positi-vem Ergebnis sollte es möglich sein, gleich in dasGesetzgebungsverfahren einzusteigen und dielangwierige, für alle Beteiligten arbeitsreiche Er-hebung und Bereisung entfallen zu lassen. Fürden Fall eines negativen Ergebnisses folgte demgenannten Vorschlag gleich ein detaillierter Ar-beits- und Zeitplan, der den Abschluss des Erhe-bungs- und Anhörungsverfahrens bis Ende März1972 vorsah. Im Einzelnen sah der Vorschlag desInnenministers für den Raum Aschendorf-Hümmling die Neubildung von sieben Einheits-oder Samtgemeinden vor, für den Raum Mep-pen von sechs Einheiten und für den Raum Lin-gen ebenfalls sechs Gemeinden.3.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom 534
Die Bemerkungen zu den bereits in den betrof-fenen Räumen erarbeiteten eigenen Vorschlä-gen bezogen sich auf entsprechende Konzepte,die in den drei Emslandkreisen im Sinne desschon länger laufenden Reformprozesses entwi-ckelt worden waren. Für den Landkreis Aschen-dorf-Hümmling hatte eine am 23. September1970 eingerichtete Arbeitsgruppe der Kreisver-waltung ein Neuordnungskonzept erarbeitet,das acht neue Einheiten vorsah, die sich freiwil-lig zusammenschließen sollten. Die Arbeitsgrup-pe konnte dabei auf ein Konzept zur kommuna-len Neuordnung des Landkreises Aschendorf-
Hümmling zurückgreifen, das bereits am 21. April
1966 beschlossen worden war. 


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Das neue Kon-zept war mit den Gemeinden abgestimmt undam 10. Mai 1971 vom Kreistag verabschiedetworden. Der Vorschlag des Landkreises Aschen-dorf-Hümmling für die Neuordnung der Ge-meinden entsprach bis auf den streitigen BereichPapenburg den Vorstellungen des Innenminis-teriums, so dass ein abgekürztes Neuordnungs-verfahren eingeleitet werden konnte. Im Laufedes September und Oktober 1971 wurden dieberatenen Zusammenschlüsse dann von den be-teiligten Räten in die Tat umgesetzt, so dassOberkreisdirektor Dr. Hans Tiedeken, der die-ses Amt seit dem 1. November 1959 ausübte, fürden Landkreis Aschendorf-Hümmling dem In-nenminister am 17. November 1971 über dieNeuordnungspläne berichten konnte, soweitdiese auf freiwilliger Basis möglich waren. DieGemeinden hatten beschlossen, sich in den Räu-men Dörpen, Esterwegen/Surwold, Lathen, Sö-gel und Werlte als Samtgemeinden zusammen-zuschließen. Einige künftige Mitgliedsgemein-den sperrten sich allerdings noch gegen dieVorschläge. Die der künftigen SamtgemeindeSögel zugeordneten Gemeinden Klein und GroßStavern und Klein und Groß Berßen, die zumLandkreis Meppen gehörten, hatten zu diesemZeitpunkt allerdings noch keine dahingehendeBeschlüsse gefasst. Für den Bereich Papen-burg/Aschendorf gab es keine freiwillige Lö-sung, so dass hier nur der Weg des förmlichenVerfahrens übrig blieb. Die Gemeinden Neu-vrees und Gehlenberg waren nicht in die Über-legungen einbezogen worden, hier zeichnetesich die später auch vollzogene Auskreisung undZuordnung zur Gemeinde Friesoythe im Land-kreis Cloppenburg ab.Auf Grund dieses insgesamt positiven Berichteswurde für das Neuordnungsverfahren im Land-kreis Aschendorf Hümmling mit Erlass vom16. Dezember 1971 das abgekürzte Verfahrenförmlich beschlossen. Nur der Raum Papenburgmusste am 8. Februar 1972 von der Kommissiondes Innenministeriums, die unter der Leitung desDezernatsleiters für kommunale Angelegenhei-
ten, dem Ministerialdirigenten Dr. Klein, stand,bereist werden. So kam es, dass die Gemeinde-neugliederung für den Landkreis Aschendorf-Hümmling bereits am 20. November 1972 vomLandtag verabschiedet werden konnte und am
1. Januar 1973 in Kraft trat. Im Gesetz waren nachden erfolgten freiwilligen Zusammenschlüssennur noch folgende Regelungen zu treffen:
•Die Stadt Aschendorf und die GemeindenBokel, Herbrum, Nenndorf und Tunxdorfwurden in die Stadt Papenburg eingegliedertund die Samtgemeinde Aschendorf aufgelöst.Aus der trotz ihrer Ausrichtung nach Papen-burg 


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der neuen ostfriesischen GemeindeWestoverledingen zugeordneten GemeindeVöllen wurden 200 ha des Völlener Hamrichszum Papenburger Stadtgebiet geschlagen, umdie Erweiterung des Industriegebietes zu er-möglichen.
•Die Samtgemeinden Börger und Lorup wur-den aufgelöst.
•Die Gemeinden Bockholte, Ostenwalde,Wehm und Wieste wurden in die GemeindeWerlte eingegliedert.
•Die Gemeinde Eisten wurde in die Gemein-de Sögel eingegliedert.
•Die Gemeinden Hilter und Kathen-Frackelwurden in die Gemeinde Lathen eingeglie-dert.
•Die Gemeinde Neusustrum wurde in die Ge-meinde Sustrum eingegliedert.
•Die Gemeinde Neudörpen wurde in Gemein-de Dörpen eingegliedert. 
•Die Gemeinde Neudersum wurde in die Ge-meinde Dersum eingegliedert.
•Die Gemeinden Ahlen und Steinbild wurdenzur Gemeinde Kluse zusammengeschlossen.
•Die Gemeinden Borsum, Brual und Neurhe-de wurden in die Gemeinde Rhede eingeglie-dert.
Im Kreis Meppen sah der Vorschlag der Kreis-verwaltung, den der Kreisausschuss verabschie-det hatte, und der am 10. April 1971 von Ober-kreisdirektor Dr. Walter Kolck, der dieses Amtseit dem 16. Januar 1962 ausübte, der Öffentlich-keit vorgestellt wurde die Bildung von 10 Ge-meinden vor. Sechs davon entsprachen aber we-gen der zu geringen Einwohnerzahlen nicht demLeitbild des Sachverständigengutachtens. Dastraf auch auf die oben schon beschriebenen Zu-sammenschlüsse der Gemeinden Emslage,Geeste und Lähden zu. Bei deren Bildung hatteder Gesetzgeber unmissverständlich in die Ge-setzesbegründung hineingeschrieben, dass dieGemeinden die Neuordnung nicht überstehenwürden, weil sie nicht leitbildgerecht waren. Der3.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom 535
Vorschlag des Landkreises Meppen setzte dage-gen darauf, dass die Einwohnerzahl nur ein Kri-terium des Leitbildes war. Insgesamt war die Be-reitschaft der Gemeinden sich feiwillig zu ent-sprechenden Einheiten zusammenzuschließennicht so entwickelt, dass ein abgekürztes Verfah-ren wie in Aschendorf-Hümmling in Frage kam.Unmittelbar nach der Bekanntgabe der Vor-schläge des Innenministeriums wurde das Fürund Wider breit in der Öffentlichkeit diskutiert,wobei in der Berichterstattung deutlich wurde,dass die Vorschläge des Landkreises Meppenwohl nicht durchzusetzen wären, aber „ansons-ten die Vernunft zu siegen“ schien.
15
Am 10. und 14. September 1971 unterrichteteder Landkreis Meppen die betroffenen Gemein-den vom Vorschlag des Innenministers und überdas vorgesehene Verfahren, wobei auch die Al-ternative des verkürzten Verfahrens den Ge-meinden bekannt gegeben wurde. In den Schrei-ben 


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wurden auch noch einmal die eigenen Vor-stellungen dargelegt. Die Gemeinden sollten biszum 30. September melden, ob sie mit dem Dis-kussionsvorschlag aus Hannover einverstandenwaren. Falls nicht musste bis zum 15. November1971 die detaillierte Stellungnahme mit eigenemVorschlag vorgelegt werden. Im Laufe des Ver-fahrens stellte sich heraus, dass diese Frist für dieproblembehafteten Räume zu kurz war, sie wur-de deshalb bis Anfang Dezember verlängert.Nachdem die Stellungnahmen der Gemeindeabgegeben und am 8. Februar 1972 durch denLandkreis Meppen an das Innenministeriumweitergeleitet worden waren, ging das Verfahrenden vom Ministerium vorgezeichneten Weg. Esstanden nun die Bereisungen an, die für denKreis Meppen zwischen dem 4. und 6. April 1972durchgeführt werden sollten. Vorher hatte aberder Kreistag noch einmal das Wort. In einer tur-bulenten Sitzung am 1. März im EmslandsaalKamp in Meppen debattierte der Kreistag fünfStunden über die Gebietsreform. Rund 400 Zu-hörer, die teilweise lautstark und mit Transpa-renten die Redner zu beeinflussen suchten unddeshalb vom Landrat Strodt – wie die MeppenerTagespost berichtete leider ohne nachhaltigenErfolg – zur Ordnung gerufen wurden, verfolg-ten die Debatte. Besonders umstritten war dievorgeschlagene Angliederung der GemeindeEmslage an Meppen, die Neuordnung im RaumRütenbrock und die im Raum Herzlake/Lähden.Es wurden die bekannten Argumente gegen denvom Innenministerium gemachten Vorschlagvorgebracht. Die Redner betonten vor allem dieLeistungsfähigkeit der selbständigen Gemein-den und stritten unter Hinweis auf ihr Selbstbe-stimmungsrecht für den Erhalt. Die Redner, diefür Zusammenschlüsse und größere Einheitenplädierten, führten vor allem die Leitlinien der
Raumordnung für die Bildung von größeren Ge-meinden an und hatten auch bereits die anste-hende Kreisreform im Auge, bei der das Gewichtgrößerer Einheiten eine wichtige Rolle spielenwürde. Der Kreistag entschied schließlich fol-gendermaßen:•21 : 13 : 1 für die Bildung Geeste/Groß Hese-pe zusammen mit Bramhaar und Varloh(131 km
2, 8 500 Einwohner).
•18 : 17 für die Angliederung von Emslage anMeppen und gleichzeitig 23 : 11 für die Bil-dung eines Großraumes Meppen zusammenmit Apeldorn, Bokeloh, Borken, Hemsen,Helte, Holthausen, Hüntel, Schwefingen undTeglingen (230 km
2, 29 


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000 EW).
•18 : 17 für eine selbständige Gemeinde Rüten-brock zusammen mit Altenberge, Erika,Fehndorf, Hebelermeer, Lindloh, Schwarten-berg (70 km
2, 5 200 EW).
•23 : 12 für eine Einheitsgemeinde Haren zu-sammen mit Emen, Emmeln, Landegge, Ra-ken, Tinnen und Wesuwe (146 km
2, 11 500
EW).
•29 : 5 : 1 für eine Einheitsgemeinde Twist zu-sammen mit Adorf und Neuringe aus dem be-nachbarten Landkreis Grafschaft Bentheim(82 km
2, 6 500 EW).
•32 : 3 für eine Einheitsgemeinde Haselünnezusammen mit Andrup, Bückelte, Dörgen,Eltern, Flechum, Hamm, Hülsen, Klosterhol-te, Lage, Lahre, Lehrte, Lohe, Lotten undWesterloh (159 km
2, 10 100 EW).
•18 : 16 : 1 für die Zusammenlegung der Ge-meinden Herzlake und Lähden und 21 : 13 fürdie Bildung einer Einheitsgemeinde (155 km
2,
7 000 EW). Gleichzeitig stimmte der Kreistagmit 33 : 2 für den Verbleib der GemeindeWachtum beim Landkreis Meppen. 
•Der Kreistag plädierte erneut dafür, wie be-reits am 28. Dezember 1971 beschlossen, dieGemeinden Groß und Klein Berßen sowieGroß und Klein Stavern, die wie beschriebendem Raum Sögel zugeordnet werden sollten,bis zum Abschluss der Kreisreform beimLandkreis Meppen zu belassen.
Die Kreistagsentscheidungen versprachen keineeinfachen Verhandlungen während des für denLandkreis Meppen angesetzten Bereisungster-mins mit öffentlicher Anhörung. Von den Ent-scheidungen und Vorschlägen der Kreistagssit-zung unterrichtete Oberkreisdirektor Dr. Kolckunmittelbar am 3. März den Regierungspräsi-denten in Osnabrück. In seinem Schreiben be-schrieb er deutlich die Interessenlage und die ge-fassten Beschlüsse. Der Kommission des Innen-ministeriums, unter Leitung des Dezernatsleiters3.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom 536
für kommunale Angelegenheiten, dem Ministe-rialdirigenten Dr. Klein, gehörten im Kern Ver-treter des Innenministeriums und der örtlich zu-ständigen Regierung aus Osnabrück an, hinzu-kamen ständige Vertreter der Kreisverwaltungund örtliche Vertreter der betroffenen Gemein-den, die jeweils in ihrem Bereisungsabschnitt zurKommission hinzustießen. Die Vormittage wa-ren der Besichtigung der Orte und dem Gedan-kenaustausch der Kommission mit den Gemein-devertreter gewidmet, am Nachmittag standenöffentliche Anhörungstermine mit der Darstel-lung der Ergebnisse auf dem Programm. Am4. April wurde der Raum Haren/Rütenbrock be-reist, am 5. April der Raum Meppen/Twist/Geeste/Emslage. Der nach 


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Lage der Dinge sehrschwierige Raum Berßen/Stavern und Herzlake/Lähden stand am Schluss auf dem Programm derBereisungskommission am 6. April. Es mussSpekulation bleiben, ob man damit vielleichteinerseits selber mehr persönliche Erfahrungenmit emsländischen Volksvertretern in SachenGemeindereform sammeln und andererseitsauch Druck durch die während der vorherigenTermine gefundenen Lösungen auf die Beteilig-ten im Ostkreis ausüben wollte. Die Diskussio-nen waren gleichwohl insgesamt von Sachlich-keit geprägt. Das Ergebnis der Bereisung würdenach Aussage des Kommissionsvorsitzenden Dr.Klein in den Gesetzentwurf einfließen, zu demdie Kommunen dann noch einmal Stellung neh-men könnten. Ein für die Neuordnung im Land-kreis Meppen wichtiger Termin fand im übrigenam 5. Juli 1972 mit der Bereisung des RaumesWachtum statt, diesmal im Zusammenhang mitder Gesamtbereisung des Raumes Cloppen-burg/Vechta. Das musste als Hinweis auf dieAusgliederung von Wachtum aus dem KreisMeppen gedeutet werden. Wachtum sollte ausdem Kreis Meppen ausgegliedert und in die Ge-meinde Löningen eingegliedert werden, wie esschließlich im Gesetz über die Neugliederungder Gemeinden im Raum Cloppenburg/Vechtavom 11. Februar 1974 auch festgelegt wurde. Am 12. Januar 1973 legte das Innenministeriumdann den ausführlich auf 86 Seiten begründetenGesetzentwurf über die Neugliederung der Ge-meinden im Raum Meppen vor und unterrichte-te die betroffenen Kommunen. Die Stellungnah-me der Städte, Gemeinden und Samtgemeindensollte bis zum 16. Februar, die der Landkreise biszum 23. Februar 1973 dem Regierungspräsiden-ten in Osnabrück und dem Innenminister vorlie-gen. Auf der Grundlage der Stellungnahmen derStädte, Gemeinden und Samtgemeinden debat-tierte der Kreistag am 22. Februar über den Ge-setzentwurf und verabschiedete die Stellungs-nahme des Landkreises Meppen. In diesem Zu-sammenhang beschloss der Kreistag einstimmig,
dass zusammen mit der Gemeindeneuordnungein freiwilliger Zusammenschluss der Landkrei-se Aschendorf-Hümmling und Meppen zu ei-nem Landkreis mit Sitz in Meppen durch denLandtag beschlossen werden sollte. Für diesenFall wollte man auch der Zuordnung von Großund Klein Berßen und Groß und Klein Stavernzur Samtgemeinde Sögel zustimmen. Anderen-falls lehnte man die Auskreisung der genanntenGemeinden ab. Ebenfalls abgelehnt wurde dieAuskreisung von Wachtum. Dagegen befürwor-tete man die Zuordnung von 


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Adorf und Neurin-ge aus dem Landkreis Grafschaft Bentheim zurGemeinde Twist, die sich entgegen dem Gesetz-entwurf aber zusammen mit Hebelermeer zurSamtgemeinde zusammenfinden sollten. In die-sem Zusammenhang wurde die Teilung der 1970gebildeten Gemeinde Emslage abgelehnt, statt-dessen sollte Emslage vollständig in die StadtMeppen eingegliedert werden. Der Kreistagstimmte dem Gesetzentwurf teilweise gegen dieVoten der Gemeinden im wesentlichen zu. Am 24. Mai 1973 wurde der Gesetzentwurf überdie Neugliederung im Raum Meppen schließlichförmlich in den niedersächsischen Landtag ein-gebracht.
16Am 14. Juni beriet der Landtag erst-
mals den Gesetzentwurf, am 16. Oktober 1973wurde das Gesetz dann endgültig verabschiedetund trat zum 1. März 1974 in Kraft. Es wurdenfolgende Regelungen getroffen:•Die Gemeinden Apeldorn, Bokeloh, Borken,Helte, Hemsen, Holthausen, Hüntel, Schwe-fingen und Teglingen sowie der östliche Teilder geteilten Gemeinde Emslage – die Tei-lungslinie wurde im Gesetz entsprechend be-schrieben – wurden in die Stadt Meppen ein-gegliedert.
•Die Gemeinden Andrup, Bückelte, Dörgen,Eltern, Flechum, Hamm, Huden, Hülsen,Klosterholte, Lage, Lahre, Lehrte, Lohe, Lot-ten und Westerloh wurden in die Stadt Hase-lünne eingegliedert.
•Die Gemeinden Bookhoff, Felsen, Herzlake,Neuenlande und Westrum wurden zu einerGemeinde Herzlake zusammengeschlossen.Für den Fall, dass die Gemeinden Herzlake,Dohren und Lähden sich nicht innerhalb vonvier Wochen nach Inkrafttreten des Gesetzteszu einer Samtgemeinde zusammenschließenund eine genehmigungsfähige Hauptsatzungvorlegen würden, wurde der Innenministerermächtigt, die genannten Gemeinden zu ei-ner Einheitsgemeinde zusammenzuschließen.
•Die Stadt Haren und die Gemeinden Alten-berge, Emen, Emmeln, Fehndorf, Landegge,Lindloh, Raken, Rütenbrock, Schwartenberg,Tinnen und Wesuwe wurden zu einer Ge-3.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom 537
meinde Haren zusammengeschlossen, die dieBezeichnung „Stadt“ führt.
•Die Gemeinden Adorf und Neuringe aus demLandkreis Grafschaft Bentheim wurden zu-sammen mit Hebelermeer und dem westli-chen Teil der geteilten Gemeinde Emslage indie Gemeinde Twist eingegliedert.
•Die Gemeinden Bramhar, Groß Hesepe undVarloh wurden in die Gemeinde Geeste ein-gegliedert.
•Die Gemeinden Groß und Klein Stavern wur-den zu einer Gemeinde Stavern zusammenge-schlossen, die wiederum zusammen mit Großund Klein Berßen in den Landkreis Aschen-dorf-Hümmling ausgegliedert wurden undsich dort mit den Gemeinden Börger, Hüven,Sögel, Spahnharrenstätte und Werpeloh zu ei-ner Samtgemeinde zusammenschließen 


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soll-ten. Für den Fall, dass die Gemeinden diesnicht innerhalb von vier Wochen nach In-krafttreten des Gesetztes durch Vorlage einergenehmigungsfähigen Hauptsatzung schaffenwürden, wurde der Innenminister ermächtigt,die genannten Gemeinden zu einer Einheits-gemeinde zusammenzuschließen.
Auch im Landkreis Lingen kam es zum förmli-chen Verfahren wie im Landkreis Meppen. DerInnenminister legte am 7. Juni 1971 seinen Neu-gliederungsvorschlag mit der Bildung von sechsGemeinden vor. Außer für die Stadt Lingen, dienur als Einheitsgemeinde vorstellbar war, wurdeden anderen Neuordnungsbereichen das Rechteingeräumt, sich statt als Einheits- als Samtge-meinden zusammenzuschließen. Der Zeitplansah vor, dass die Stellungnahmen der Gemein-den bis zum 16. August 1971 dem Landkreis Lin-gen vorliegen sollten, der wiederum seine eige-ne Stellungnahme bis zum 6. September an denRegierungspräsidenten in Osnabrück zu meldenhatte. Spätestens am 4. Oktober 1971 sollten sichdie Stellungnahmen der Landkreise, Städte undGemeinden beim Innenminister befinden. Pro-blembereiche sah der Vorschlag des Innenminis-teriums nur im Nord- und Südosten des Einzugs-bereichs der Stadt Lingen. Nach Abstimmung mit den betroffenen Städtenund Gemeinden im Sommer 1971 legte Ober-kreisdirektor Werner Franke, der sein Amt seitdem 30. September 1961 inne hatte, für denLandkreis Lingen nach Fristverlängerung durchdas Innenministerium am 13. September 1971seine ausführliche Stellungnahme vor. Höchstumstritten war die Teilung der GemeindeSchepsdorf-Lohne, von der der Teil Schepsdorfin die Stadt Lingen integriert und der Teil Loh-ne mit Wietmarschen, Wachendorf und Schwar-tenpohl zusammengeschlossen und in denLandkreis Grafschaft Bentheim ausgekreist
werden sollte. Man sah darin im Landkreis Lin-gen eine Vorentscheidung in Richtung auf eineVereinigung mit dem Landkreis GrafschaftBentheim im Rahmen der nach der Gemeinde-reform anstehenden Kreisreform. Das lehnteman aber ab. Gleichfalls gab es Streit um dievon der Stadt Lingen gewünschte Eingemein-dung der im Lingener Umland liegenden Samt-gemeinden und Gemeinden Altenlingen, Bac-cum, Bramsche, Brögbern und Holthausen.Prinzipiell wurde auch die Eingemeindung vonSchepsdorf-Lohne gewünscht, aber über diedann wohl nötige Teilung sollte die Gemeindezunächst eine eigene Stellungnahme abgeben.Insgesamt wäre die Stadt Lingen bei dieser Lö-sung mit rund 45 000 Einwohnern so stark wieder Rest 


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des Landkreises gewesen, der insge-samt rund 85 000 Einwohner hatte. Deshalb sa-hen die Kritiker hierin ebenfalls eine Vorent-scheidung in Richtung auf die Auflösung desLandkreises Lingen. Im Zusammenhang mitden Eingemeindungen spielt die seit dem 20. Fe-bruar 1968 bestehende ArbeitsgemeinschaftLingen-Umland eine wichtige Rolle. Sie wargegründet worden, um die Beziehungen zwi-schen der Stadt Lingen und den Umlandge-meinden in Bezug auf wichtige gemeinsame In-teressen und Planungen zu organisieren. Diesbetraf etwa Konzeption, Einrichtung und Be-trieb von Sport- und Schwimmanlagen, Schulen,kulturellen Einrichtungen, aber auch infrastruk-turelle Projekte wie beispielsweise Kläranlagenund Straßen. Gründungsmitglieder waren ne-ben der Stadt Lingen die Gemeinden Altenlin-gen, Biene, Brockhausen, Brögbern, Darme,Holthausen, Laxten, Schepsdorf-Lohne undWachendorf, denen sich im Herbst 1969 Bac-cum, Ramsel und Münnigbüren und im Herbst1970 Bramsche, Estringen, Hüvede-Sommerin-gen und Mundersum anschlossen. Ein Zwi-schenergebnis der Diskussionen im Rahmen derGemeindereform wurde mit dem am 29. Juli1971 unterzeichneten Vertrag über die Einge-meindung der Samtgemeinde Bramsche in dieStadt Lingen ereicht, der am 1. Juli 1972 in Krafttreten sollte. Ebenfalls umstritten war der Zusammenschlussvon Emsbüren und Salzbergen und den dazuge-hörigen Umlandgemeinden. Nur in Freren undLengerich war man bereit den Planungen ausHannover zu folgen, wollte aber eine Samtge-meinde bilden. Lengerich gab aber keine Stel-lungnahme zur Zuordnung der vom Innenminis-ter als problematisch angesehen Gemeinden imNordwesten des zukünftigen Samtgemeindege-bietes ab. Auch im Speller Raum war man bereitsich zur Samtgemeinde zusammenzuschließen,3.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom 538
hier waren allerdings die Zuordnung von Bees-ten streitig und Schapen wünschte selbständig zubleiben. Der Vorschlag des Landkreises Lingen bestandnun darin, acht Gemeindeeinheiten zu bilden.Der Kreistag verabschiedete diesen Vorschlagam 8. September 1971 mit großer Mehrheit, derin folgenden Punkten vom Diskussionsvorschlagdes Innenministers abwich:•Die ungeteilte Gemeinde Schepsdorf-Lohnesollte zusammen mit Wachendorf undSchwartenpohl eine Einheitsgemeinde bil-den,
•Die Gemeinden Bawinkel, Brögbern, Clus-orth-Bramhar, Duisenburg, Holthausen undPlankorth sollten zusammen eine Einheitsge-meinde bilden,
•In die Stadt Lingen sollten die Gemeinde Al-tenlingen und die Samtgemeinden Baccumund Bramsche eingegliedert werden,
•Der Raum Salzbergen und Emsbüren solltenicht zu einer Einheit verschmolzen werden,sondern wie 


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bisher aus zwei Samtgemeindenbestehen.
Das Innenministerium setzte nun für den 25. bis27. Oktober 1971 die Bereisung des LandkreisesLingen an. Am 25. Oktober sollte der Raum Fre-ren, Spelle und Salzbergen, am 26. Oktober derRaum Lingen, Lengerich und Schepsdorf-Lohneund am 27. Oktober noch der Raum Wietmar-schen/Lohne bereist werden, um die Grenzzie-hungsprobleme zum Landkreis Grafschaft Bent-heim anschaulich zu machen. Während der Be-reisung sah sich die Reisegruppe regelmäßig mitSpruchbändern engagierter Bürger konfrontiert,die ihre Meinung zu den Planungen öffentlichmachte. Vor allem im Umland von Lingen gab esdeutliche Stellungnahmen gegen die Eingemein-dungspläne. Aber auch während der Anhörungprallten die Meinungen der Gemeindevertreterteilweise hart aufeinander. Die Lingener beharr-ten auf ihren Eingemeindungswünschen, dienördlichen Umlandgemeinden lehnten dies wei-terhin ab. Auch in Schepsdorf-Lohne und Wiet-marschen blieb es bei der Ablehnung der Pla-nungen und die Vertreter von Emsbüren undSalzbergen kritisierten den geplanten Zusam-menschluss.Auf der Grundlage der vorliegenden Planungenund der abgegebenen Stellungnahmen und An-hörungen erarbeite das Innenministeriumschließlich einen Referentenentwurf des Geset-zes, der am 20. November 1972 vorgelegt wurde.Für den Neuordnungsbereich im Raum Graf-schaft Bentheim/Lingen sah der Referentenent-wurf bezogen auf den Landkreis Lingen folgen-den neue Einheiten vor:•In die Stadt Lingen sollten eingemeindet
werden die Gemeinden Altenlingen, Bac-cum, Bramsche, Brögbern, Clusorth-Bram-har, Estringen, Holthausen, Hüvede-Som-meringen, Münningbüren, Mundersum,Ramsel sowie aus der Gemeinde Schepsdorf-Lohne der bebaute Teil von Schepsdorf.
•Mit der Stadt Freren sollten vereinigt werdendie Gemeinden Andervenne Nieder- undOberdorf, Beesten, Brümsel, Lohe-Venslage,Messingen, Setlage, Suttrup und Thuine. DerZusammenschluss zur Samtgemeinde wurdeausdrücklich ermöglicht.
•Mit Spelle sollten zusammengeschlossenwerden Heitel, Lünne und Schapen, hierwurde ebenfalls die Bildung einer Samtge-meinde ermöglicht.
•Zur Einheitsgemeinde Emsbüren sollten zu-sammengeschlossen werden Teile von Ahlde,Bexten-Listrup und Mehringen sowie Berge,Bernte Elbergen, Emsbüren, Gleesen undLeschede.
•Ebenfalls zur Einheitsgemeinde sollten zu-sammengeschlossen werden die übrigen Tei-le von Ahlde, Bexten-Listrup und Mehringensowie Holsten, Hummeldorf, Salzbergen undSteide.
•Zusammen mit Lengerich sollten Bawinkel,Duisenburg, Gersten, Handrup, Langen,Plankorth und Wettrup entweder eine Ein-heits- oder Samtgemeinde bilden.
•Aus den Gemeinden Schwartenpohl, Wa-chendorf, Wietmarschen und dem Rest vonSchepsdorf-Lohne sollte die GemeindeWietmarschen gebildet werden, die bis zurendgültigen 


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Regelung durch die Kreisreformzum Landkreis Lingen gehören sollte.
Bezogen auf die Stellungnahme des LandkreisesLingen bedeutete das, dass der Referentenent-wurf eine weitgehende Eingemeindung der Ge-meinden aus dem Umland von Lingen vorsah,einschließlich der Teilung von Schepsdorf-Loh-ne. Aber bei den ursprünglichen Planungen fürden Raum Emsbüren/Salzbergen war man aufdie Einwände des Landkreises eingegangen,plante aber nur eine Einheitsgemeinde. Die an-schließenden Stellungnahmen der Städte undGemeinden zum Referentenentwurf reichtenvon einmütiger Zustimmung bei der Stadt Lin-gen bis zu vollkommenen Ablehnung, der alsschlechtestem aller Vorschläge bewerteten Tei-lung von Schepsdorf-Lohne und dem Zusam-menschluss mit Wietmarschen. Der Kreistag de-battierte seine Stellungnahme am 23. Januar1973, wobei die Loyalität zur eigenen Herkunfts-gemeinde beim Abstimmungsverhalten derKreistagsabgeordneten über die Parteizugehö-3.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom 539
rigkeit hinweg doch überraschte. So befürworte-ten etwa die CDU- und SPD-Abgeordneten ausdem Stadtbereich von Lingen die Eingemein-dungspläne; gleichwohl wurde der Antrag derUmlandgemeinden, in der Stellungnahme dieBildung einer Einheitsgemeinde Holthausenvorzuschlagen, mehrheitlich mit 20 gegen 12Stimmen und 2 Enthaltungen verabschiedet. Einähnliches Ergebnis brachte die Abstimmungüber die Teilung der Gemeinde Schepsdorf-Loh-ne. Hier stimmten 6 CDU- und 3 SPD-Abgeord-nete dafür, die Mehrheit des Kreistages lehntedie Teilung aber ab. Bei allen übrigen Bereichengab es keine großen Kontroversen, so dass hierdie Stellungnahme des Landkreises Lingen zumReferentenentwurf einstimmig verabschiedetwurde.Nach Beschlussfassung durch das Kabinett leite-te die Landesregierung am 11. April 1973 mitDrucksache 7/1941 dem Landtagspräsidentenden Gesetzentwurf über die Neuordnung imRaum Grafschaft Bentheim/Lingen zur Verab-schiedung durch den Landtag zu. Der Gesetz-entwurf entsprach dem bekannten Referenten-entwurf. Am 23. Mai wurde das Gesetz in denLandtag eingebracht und erstmals beraten. Eini-ge Tage vorher am 18. Mai war es in Schepsdorf-Lohne zu massiven Bürgerprotesten mit Stra-ßenblockaden gegen die geplante Teilung derGemeinde gekommen. An der Demonstrationwaren über 2 000 Bürger beteiligt. Am 13. Juniunmittelbar vor der Verabschiedung des Geset-zes im Landtag demonstrierten erneut etwa 500Menschen gegen die Teilung der Gemeinde. Sieblockierten Straßen und forderten die örtlichenPolitiker auf, das Gesetz zu verhindern. Wäh-rend der Aktion kam es zu 


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tätlichen Übergriffen,die wiederum in der Öffentlichkeit auf Ableh-nung stießen. Am 15. Juni wurde der Gesetzent-wurf schließlich gegen die Stimmen der CDUOpposition verabschiedet. Am 3. Juli 1973 er-langte der Neugliederungsplan für den RaumGrafschaft Bentheim/Lingen mit der Veröffent-lichung im Niedersächsischen Gesetzes- undVerordnungsblatt schließlich Gesetzeskraft. ImEinzelnen wurde folgendes geregelt:•Die Gemeinden Lohe-Venslage, Setlage undSuttrup wurden in die Stadt Freren eingeglie-dert.
•Die Gemeinde Brümsel wurde in die Ge-meinde Messingen eingegliedert.
•Die Gemeinden Andervenne-Niederdorf undAndervenne-Oberdorf wurden zur Gemein-de Andervenne zusammengeschlossen.
•Die Gemeinde Heitel wurde in die Gemein-de Lünne eingegliedert.
•Die Gemeinden Berge, Bernte, Elbergen,Emsbüren, Gleesen und Leschede sowie Tei-Abb. 317
Gemeindegliederungin den drei Altkreisenvor der Gemeinde-reform 19743.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom 540
Abb. 318
Gemeindegliederungin den drei Altkreisennach der Gemeinde-reform 19743.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom 541
le von Ahlde, Bexten-Listrup und Mehringen
wurden zur Gemeinde Emsbüren zusammen-geschlossen.
•Die Gemeinden Holsten, Hummeldorf undSteide sowie die übrigen Teile von Ahlde,Bexten-Listrup und Mehringen wurden zurGemeinde Salzbergen zusammengeschlos-sen.
•Die Gemeinden Bawinkel, Duisenburg undPlankorth wurden zur Gemeinde Bawinkelzusammengeschlossen und gleichzeitig dieSamtgemeinde Bawinkel aufgelöst.
•Die Gemeinden Altenlingen, Baccum,Bram-sche-Wesel, Brögbern, Clusorth-Bramhar,Estringen, Holthausen, Hüvede-Sommerin-gen, Münnigbüren, Mundersum und Ramselsowie Teile von Schepsdorf-Lohne wurden indie Stadt Lingen eingegliedert.
•Aus den übrigen Teilen von Schepsdorf-Loh-ne, den Gemeinden Schwartenpohl und Wa-chendorf sowie der Gemeinde Wietmarschenaus dem Landkreis Grafschaft Bentheim wur-de die Gemeinde Wietmarschen gebildet, dieinsgesamt in den Landkreis Lingen eingeglie-dert wurde.
Damit gab es im Landkreis Lingen nun nebender erheblich vergrößerten Stadt Lingen die Ein-heitsgemeinden Emsbüren, Salzbergen undWietmarschen. Die übrigen Gemeinden schlos-sen sich wie zu den Samtgemeinden Freren, Len-gerich und Spelle in der oben beschriebenen ter-ritorialen Zusammensetzung zusammen. DasGesetz trat zum 1. März 1974 in Kraft.Es bleibt festzuhalten, dass in der ersten Phaseder Gebietsreform von einigen Gemeinden eige-ne Anstrengungen unternommen wurden. Durcheigene Initiative wollte man den Willen zur Ver-änderung deutlich machen, damit zugleich aberentscheidenden Einfluss auf die endgültige Lö-sung nehmen. Die Neugliederungsgesetze zurGebietsreform, die dann im Laufe der Jahre 1972und 1973 erlassen wurden und im Emsland fürdie Gemeinden des Landkreises Aschendorf-Hümmling zum 1. Januar 


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1973 für die Gemein-den der Landkreise Meppen und Lingen zum1. März 1974 in Kraft traten, veränderten die ter-ritoriale Gliederung der genannten Landkreisezwar erheblich, der politische Gesetzgebungs-prozess war aber durch die vorgenommenen Ini-tiativen maßgeblich beeinflusst worden.
17Ihren
Abschluss fand die Gemeindereform im Ems-land aber erst nach dauernder Diskussion undgerichtlichen Auseinandersetzungen um dieZuordnung Aschendorfs zu Papenburg, diedas Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom21. Mai 1992 endgültig feststellte.
18Vorher hatte
der Landtag am 9. März 1990 die Eingemeindung3.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom 542
der Stadt Aschendorf in die Stadt Papenburgrückgängig gemacht. Zur zum 1. September 1990vorgesehenen Neubildung der Stadt Aschendorfwar es gleichwohl nicht gekommen, da die StadtPapenburg vor dem Bundesverfassungsgerichtgegen die Ausgliederung geklagt und das Bun-desverfassungsgericht mit Urteil vom 10. Juli1990 den Vollzug des Gesetzes durch eine einst-weilige Anordnung bis zur Entscheidung in derHauptsache ausgesetzt hatte.Der Vergleich der Gemeindegliederung vor undnach der Gemeindereform veranschaulicht dieUmgestaltung. Beim Zuschnitt der neuen Ge-bietskörperschaften hatte man sich darum be-müht, möglichst ähnliche Flächengrößen herzu-stellen. Ähnliche Einwohnerzahlen ließen sichdagegen wegen der teilweise sehr großen Unter-schiede der Bevölkerungsdichte nicht so leichtanpassen. Das Kriterium des „Weber-Gutach-tens“ – nicht unter 7000–8000 Einwohner, nur inAusnahmefällen herunter auf 5 000 – wurde al-lerdings im Emsland in einem Fall unterschrit-ten, nämlich der Gemeinde Rhede mit 3500 Ein-wohnern und einer relativ kleinen Fläche. Beider Wahl der Organisationsform fällt auf, dassman sich in den Kreisen Lingen und Meppenmehrheitlich für die Einheitsgemeinde und imKreis Aschendorf-Hümmling für die Samtge-meinde entschieden hatte. Im Kreis Lingen bil-deten sich drei Samtgemeinden, nämlich Freren,die allerdings auch schon vor der Reform be-stand, Lengerich und Spelle, in Meppen dieSamtgemeinde Herzlake und im Kreis Aschen-dorf-Hümmling gleich fünf: Dörpen, Lathen,Nordhümmling, Sögel und Werlte.
19
Die grundsätzlichen Unterschiede beider Orga-nisationsformen sind bereits beschrieben wor-den. Die Hauptsatzung bildete sozusagen das„Grundgesetz“ der politischen und administrati-ven Arbeit in der Samtgemeinde. Grundlage fürdie aufzustellende Hauptsatzung der Samtge-meinde war die Niedersächsische Gemeindeord-nung (NGO). Hier war grundsätzlich geregelt,welche Aufgaben die Samtgemeinde im eigenenund im 


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übertragenen Wirkungsbereich zu erfül-len hatte, welche Rechte und Pflichten die Rats-vertreter und die Verwaltung insbesondere derSamtgemeindedirektor hatten und wie Wahlenorganisatorisch zu handhaben waren. Besonderswichtig waren die Bestimmungen über die Auf-gabenbereiche. Im eigenen Wirkungsbereichwar die Samtgemeinde zuständig für die Aufstel-lung der Flächennutzungspläne, die Trägerschaftder allgemeinbildenden öffentlichen Schulen,die Einrichtung und den Unterhalt der Büche-reien und der Erwachsenenbildung, die Einrich-tung und die Unterhaltung der Sportstätten, diemehreren Mitgliedsgemeinden dienten, der Ge-sundheitseinrichtungen und der Altenbetreu-
ung, den Feuerschutz, den Bau und die Unter-haltung der Gemeindeverbindungsstraßen. Da-rüber hinaus war sie zuständig für die Erfüllungder Aufgaben, für die sie nach § 8 Nr. 2 der Nie-dersächsischen Gemeindeordnung eigene Sat-zungen erlassen konnte: „…für die Grundstückeihres Gebietes den Anschluss an Wasserleitung,Kanalisation, Abfallbeseitigung, Straßenreini-gung, Fernwärmeversorgung und ähnliche derVolksgesundheit dienende Einrichtungen (An-schlusszwang) und die Benutzung dieser Ein-richtungen, der öffentlichen Begräbnisplätze,Bestattungseinrichtungen und Schlachthöfe(Benutzungszwang) vorschreiben, wenn sie eindringendes öffentliches Bedürfnis dafür feststel-len …“.
20Schließlich war es der gesetzliche Auf-
trag der Samtgemeinde (§ 72 Abs. 5 NGO) nachihrer Gründung die Kassengeschäfte der Mit-gliedsgemeinden zu führen. Über diese gesetz-lich geregelten Zuständigkeiten konnte die Mit-gliedsgemeinden der Samtgemeinde weitereAufgaben übertragen, die die Mitgliedsgemein-den dann nicht mehr erfüllen mussten. Entspre-chendes musste in der Hauptsatzung geregeltwerden.Am 2. März 1974 berichteten die Tageszeitungenausführlich darüber, wie in einigen Gemeindender Übergang in die neue Gebiets- und Verwal-tungsstruktur öffentlich begangen worden war.Vor allem also dort, wo die bisherige Selbstän-digkeit verloren gegangen und man eingemein-det worden war. „Weltuntergangsstimmung“verbreitete man aus Teglingen, von wo aus eini-ge Bürger mit einem Sarg nach Meppen zogen.Eher traditionell wirkte dagegen ein Bittgottes-dienst in Wesuwe, wo darüber hinaus „halb-mast“ geflaggt worden war. Großen Raum nahmbeispielsweise der Bericht über die Bürgermeis-terdienstbesprechung ein, die etwa der Meppe-ner Oberkreisdirektor Dr. Kolck letztmalig inder alten Zusammensetzung durchführte. In sei-ner Ansprache rekapitulierte er noch einmal dieEntwicklung der Gemeindereform, die vor al-lem auf eine stärkere Professionalisierung derVerwaltung hinwirken sollte, um die Gemeindenfür künftige anspruchsvolle Aufgaben bereit zumachen. Er 


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rief dazu auf, den Streit der Vergan-genheit zu vergessen und das Beste aus der Zu-kunft zu machen und die bisherige gute sach-orientierte Gesprächsathmosphäre zu bewah-ren. 
KreisrefomDie Überlegungen im Gutachten der „Weber-
Kommission“ zur Kreisreform waren davon ge-leitet, dass sich die Aufgaben der Kreisverwal-3.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom 543
tungen in Zukunft unter dem sozialstaatlichenAuftrag des Grundgesetzes stärker auf dieGebiete der Leistungsverwaltung und der Da-seinsvorsorge verlagern werden würden. DieKreise sollten eine aktivere Rolle bei der Ge-staltung des Wirtschafts- und Soziallebens über-nehmen. Sie sollten eine ausgleichende Gesamt-verantwortung gegenüber dem Lebens- undWirtschaftsraum des Kreisgebietes und seinerBevölkerung ausfüllen. Eine der wichtigstenAufgaben würde es sein, im Rahmen der Raum-ordnung Strukturverbesserungen zu planen unddurchzuführen. Um diese Aufgaben erfüllen zukönnen, sollten ausreichend große Raumeinhei-ten geschaffen werden, die langfristig die gestell-ten Planungs- und Entwicklungsaufgaben, vorallem in Hinsicht auf Finanzierungs- und Inves-titionsprogramme, erfüllen konnten. Dazu ge-hörte es, dass die Kreise im Rahmen der gesam-ten öffentlichen Verwaltung auch Träger vonFachaufgaben werden müssten, die bisher vonstaatlichen Behörden wahrgenommen wurden.Die konkreten Vorschläge der Kommission sa-hen eine Reduzierung der Landkreise von 60 auf28 und der Bezirksregierungen von 8 auf 4 vor.Bei dieser Reform der Verwaltung sollten rund1000 Einzelzuständigkeiten von der Bezirksebe-ne auf die Ebene der Landkreise und kreisfreienStädte verlagert werden, die wiederum rund 300Zuständigkeiten an die neu zu bildenden Ge-meinden abgeben sollten. In die Landkreise soll-ten die Gesundheits- und Veterinärämter, dieSchutzpolizei und die Schulräte eingegliedert so-wie die Katasterämter eingebunden werden.Unter diesen Voraussetzungen schlug die Sach-verständigenkommission für die Neubildung derKreise im Emsland vor, die Kreise Aschendorf-Hümmling und Meppen sowie Lingen und Graf-schaft Bentheim zusammenzuschließen. DieGutachter hatten auch erwogen den Kreis Lin-gen zusammen mit Meppen und Aschendorf-Hümmling in einem Großkreis zu vereinigen,waren aber wegen des erheblichen Widerstandsaus Lingen von diesen Überlegungen abgerückt,mit der Begründung, der Südteil des Kreises Lin-gen (Raum Salzbergen) sei dem eigentlichenEmsland nur schwerlich zuzuordnen. Allgemeinhatte es bereits im Anhörungsverfahren zur Er-stellung des Gutachtens im Emsland 


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Einwen-dungen gegen die vorgeschlagenen Lösung gege-ben. Am 18. November 1968 lehnten dabei dieEmslandkreise die geplanten Zusammenschlüs-se ab und forderten, die bisherige Selbständig-keit in den bestehenden Grenzen beizubehalten.Man bemängelte vor allem die unklare Funktio-nalreform mit unzureichender Aufgabenüber-tragung und Eingliederung von Sonderbehördenin die künftigen Landkreise. Aber auch in dervon einer großen Koalition getragenen Landes-
regierung waren die Vorschläge nicht mehrheits-fähig. Eine Arbeitsgruppe wurde deshalb beauf-tragt, einen Entwurf zu erarbeiten, der politischtragfähig war. Dieser sah dann beispielsweisewieder mehr, nämlich 37 Landkreise vor, kamaber nicht mehr zum Tragen, weil der Landtagam 21. April 1970 seine Auflösung beschloss.Die Vorschläge des Gutachtens und die darausentwickelten grundsätzlichen Vorstellungen derLandesregierung zur Kreisreform waren nun be-kannt. Während des Diskussionsprozesses umdie Gemeindereform waren wie schon angedeu-tet selbstverständlich in den Landkreisen auchGespräche über die geplante Kreisreform ge-führt worden. Im Landkreis Aschendorf-Hümmling war man ähnlich vorgegangen wieschon bei der Gemeindereform. Hier hatte manversucht seine eigenen Vorstellungen dadurchweitgehend zu verwirklichen, dass im Dialog mitden Betroffenen eigene Lösungsvorschläge erar-beitet worden waren, die auch der Gesetzgeberanerkennen konnte. Darüber hinaus waren dieLandkreise bei der Gemeindereform im RaumMeppen im Rahmen der Zuordnung einiger Ge-meinden zur Samtgemeinde Sögel bereits aufge-fordert worden, Vorstellungen zur künftigenKreisentwicklung zu erarbeiten. So ergriffen beider Kreisreform die Landkreise Aschendorf-Hümmling und Meppen die Initiative und be-schlossen am 19. Juni 1972 eine Verhandlungs-kommission aus je 10 Vertretern der Landkreiseeinzusetzen, die Sondierungsgespräche über ei-nen freiwilligen Zusammenschluss führen sollte.Am 26. Juni 1972 trafen sich die Delegationenerstmals. Ungeachtet dessen, dass die Verhand-lungen von negativen Reaktion des LandkreisesLingen begleitet wurden, der am 22. Juli 1972 dieGespräche über Fusionspläne bedauerte undPlanungen für das gesamte Emsland forderte,wie sie in der gemeinsamen Stellungnahme derEmslandkreise zu den Kreisreformplänen der„Weber-Kommission“ deutlich geworden waren,wurden die Gespräche, in deren Mittelpunkt diegemeinsame Entwicklung der Schulsituationund Strukturverbesserungen standen, in weite-ren Sitzungen am 24. Juli und 26. September wei-tergeführt. Man einigte sich soweit, dass am11. Januar 1973 ein gemeinsames Gespräch mitdem 


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niedersächsischen Innenminister über denformellen Gesetzgebungsprozess eines freiwilli-gen Zusammenschlusses geführt werden konnte.Schließlich beschlossen der Meppener Kreistagam 22. Februar 1973 und der AschendorferKreistag am 18. April 1973, dass sich beide Land-kreise zu einem Landkreis mit Sitz in Meppenzusammenschließen wollten. Der niedersächsi-sche Landtag sollte ein entsprechendes Gesetz3.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom 544
so zeitig verabschieden, dass die Fusion gleich-zeitig mit dem Neugliederungsgesetz für denRaum Meppen zum 1. März 1974 in Kraft tretenkönnte. Obwohl zu diesem Zeitpunkt alles aufein erfolgreiches Fusionsverfahren hindeutete,scheiterte das Vorhaben doch noch im Sommer1973 vor allem an Widerständen aus dem nieder-sächsischen Landtag. Hier entschied man sichletztlich dafür, zunächst ein Gesamtkonzept füreine landesweite Kreisreform zu entwerfen, beider dann auch das Emslandproblem insgesamtgelöst werden würde.Die Kreis- und Verwaltungsreform stand folge-richtig ganz oben auf der Agenda der nach denLandtagswahlen vom 9. Juni 1974 aus SPD undFDP gebildeten niedersächsischen Landesregie-rung. Der bis dahin langwierige und zähe Pro-zess der Reformmaßnahmen hatte auf allen Sei-ten die Kräfte stark beansprucht. Ein den bishe-rigen Entscheidungen systematisch folgenderund passender Entwurf war deshalb nicht leichtaufzustellen. Im Referentenentwurf, den derniedersächsische Innenminister Groß am 13. Ja-nuar 1975 vorlegte, wurde vor allem die leitbild-gerechte anzustrebende Größe der künftigenLandkreise, die mindestens 150 000 Einwohnerhaben sollten, damit begründet, dass erst dieseGröße die Landkreise in die Lage versetzen wür-de, die ihnen im Rahmen der Funktionalreformzufallenden Aufgaben sachgerecht bewältigenzu können. Die Landkreise bekamen Gelegen-heit bis zum 1. April 1975 zu den sie betreffen-den Vorschriften Stellung zu nehmen, wobei fürdie Emslandkreise am 5. März ein Erörterungs-termin in Osnabrück stattfand. Zur Vorberei-tung dieses Termins trafen sich Vertreter derEmslandkreise am 2. März im Ludwig-Windt-horst-Haus in Lingen, um ein abgestimmtes Vor-gehen zu verabreden.Die Stellungnahmen der Landkreise zum Refe-rentenentwurf fielen insgesamt ablehnend aus,obwohl etwa die Landkreise Aschendorf-Hümmling und Meppen ihre Fusionspläne wei-ter verfolgten und die Kreistage ein entspre-chendes Programm verabschiedeten. Der Land-kreis Aschendorf-Hümmling bemängelte dieunklare Funktionalreform und die hohen Kostender Reform. Sollte es dennoch 


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zu einer Vereini-gung mit dem Landkreis Meppen kommen, for-derte man den Kreissitz für Papenburg und denNamen „Emsland“ für den künftigen Landkreis.Im Falle des Kreissitzes für Meppen sollte eineAußenstelle in Aschendorf belassen werden.Der Landkreis Meppen beklagte in seiner Stel-lungnahme ebenfalls die unklare Funktionalre-form, forderte aber für den Fall einer Neugliede-rung den Namen „Meppen“ für den künftigenLandkreis und den Kreissitz für die Stadt Mep-pen, das als traditionelle Verwaltungsstadt Sitz
zahlreicher für die Zusammenarbeit mit demLandkreis wichtiger anderer Behörden sei. Vordem Hintergrund der Stellungnahme des Land-kreises Aschendorf-Hümmling war man aberauch bereit, den Namen „Emsland“ für den neu-en Landkreis zu akzeptieren. Der LandkreisLingen brachte als zusätzliches Argument nochdie bei der gesamten Neugliederung erkennbareuneinheitliche Handhabung der Maßstäbe an,etwa der Mindestgröße von 150 000 Einwoh-nern, die bei einigen vorgeschlagenen Neubil-dungen nicht erreicht wurde. Aus historischen,wirtschaftlichen und kulturellen Gründen woll-te man eher mit den nördlichen Emslandkreisenals mit der Grafschaft Bentheim zusammenge-hen. Insgesamt plädierte man aber dafür, auch inZukunft selbständig zu bleiben und sah die not-wendige Verwaltungskraft auch gewährleistet,wenn die Samtgemeinde Fürstenau in den Land-kreis Lingen eingemeindet würde. Letztgenann-tes wurde durch ein Gutachten des Zentralinsti-tuts für Raumplanung der Universität Münstergestützt, dass der Landkreis Lingen in Auftraggegeben hatte. Hinsichtlich des Kreissitzes soll-te die Stadt Lingen auf jeden Fall Kreissitz blei-ben. Darüber hinaus protestierte man gegen denWunsch der nördlichen Emslandkreise, den Na-men „Emsland“ zu erhalten, da damit Lingen alswesentlicher Teil des gesamten Emslandes aus-geschlossen würde. Ein einheitliches Konzeptund darauf beruhendes Vorgehen der Landkrei-se im Emsland war für die Öffentlichkeit jeden-falls nicht erkennbar.Am 7. August 1975 wurde mit Drucksache8/1000 das 8. Gesetz zur Verwaltungs- und Ge-bietsreform in den Landtag eingebracht. DieVoraussetzungen für die Kreisreform hatten sichbereits im Zuge der vorausgegangenen Gemein-dereform dadurch verändert, dass sich die Zahlder Landkreise durch Auflösung oder Zusam-menschluss von 60 auf 48 vermindert hatte. DerGesetzentwurf sah nun eine weitere Reduzie-rung der Kreise von 48 auf 32 vor. Entscheiden-de 


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Veränderungen hatte der Referentenentwurfdadurch erhalten, dass im Gesetzentwurf nundie Neugliederung der Landkreise und der Be-zirksregierungen, also die Neuordnung der Auf-gabenverteilung (Funktionalreform) konkreterfestgelegt wurde. So sollten die staatlichen Ge-sundheits- und Veterinärämter in die Landkrei-se und kreisfreien Städte eingegliedert werden,die Landkreise Träger der Regionalplanung imübertragenen Wirkungskreis werden und dietechnische Verwaltung der Kreisstraßen auf dieLandkreise übergehen. Darüber hinaus war eineengere Zusammenarbeit mit den staatlichenSchulaufsichtsämter vorgesehen. Für die Ems-3.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom 545
landkreise sah der Gesetzentwurf den Zusam-menschluss der Landkreise Aschendorf-Hümm-ling und Meppen zu einem Landkreis Meppenmit Sitz in Meppen und den Zusammenschlussder Landkreise Lingen und Grafschaft Bent-heim zu einem Landkreis Nordhorn mit Sitz inNordhorn vor Am 3. und 4. September 1975 behandelte derLandtag den Gesetzentwurf in erster Lesung. ImEmsland war aber der heftiger werdende Streitum die Namensgebung für die künftigen Land-kreise noch nicht beigelegt. Für Verwirrungsorgten auch Vorschläge aus der CDU-Land-tagsfraktion (Beibehaltung der bestehendenLandkreise; Aufteilung Landkreis Meppen aufAschendorf-Hümmling und Lingen, Beibehal-tung Grafschaft Bentheim; Fusion der Emsland-kreise zu einem Großkreis), die bei den örtlichenParteigremien offenen Widerspruch hervorrie-fen. Gerade der bisherige als konstruktiv beur-teilte Gesprächsprozess über die Fusion vonAschendorf-Hümmling und Meppen wurde da-von überschattet. Es ging aber nicht allein umden Namen, sondern vor allem um Personalfra-gen, nicht zuletzt um die, wer in dem künftigenLandkreis der Hauptverwaltungsbeamte seinsollte. Im Namenstreit bot der Innenminister am10. Dezember eine ergänzende Anhörung darü-ber an, ob der aus den Landkreisen Aschendorf-Hümmling und Meppen zu bildende Landkreisden Namen „Nord-Emsland“ und der aus denLandkreisen Grafschaft Bentheim und Lingenzu bildende den Namen „Süd-Emsland“ tragensollte. Die weiteren parlamentarischen Verhandlungenwurden durch politische Veränderungen aufLandesebene aufgehalten. Die mit nur einerStimme Mehrheit regierende Koalition aus SPDund FDP wurde nach dem freiwilligen Rücktrittvon Ministerpräsident Alfred Kubel am 14. Ja-nuar 1976 und der anschließenden überraschen-den Wahl von Dr. Ernst Albrecht (CDU) zumMinisterpräsidenten durch eine CDU-Minder-heitsregierung abgelöst.
21Durch den Regie-
rungswechsel erwartete man zunächst das Endeder Planungen zur Kreisreform, da sich die CDUbislang 


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eher uneins in der Sache gezeigt und ge-gen die vorgeschlagenen Lösungen ausgespro-chen hatte. Die FDP – der von ihr gestellte In-nenminister Rötger Groß hatte im laufendenGesetzgebungsverfahren die Federführung –brachte aber im Zuge der Verhandlungen überdie Bildung einer Koalition mit der CDU dasThema wieder auf die Tagesordnung. So mussteman auch im Emsland im Herbst 1976 wieder andie schon diskutierten verschiedenen Modelleder Kreisreform anknüpfen. Dazu gehörte ein-mal der Zusammenschluss von Aschendorf undMeppen sowie Lingen und Grafschaft Bent-
heim, wie im Gutachten der Weber-Kommissionund dem vorliegenden Gesetzentwurf vorgese-hen, zweitens die Bildung eines GroßkreisesEmsland aus Aschendorf-Hümmling, Meppenund Lingen und drittens der Zusammenschlussvon Aschendorf-Hümmling und Meppen unddie Beibehaltung des Kreises Lingen. Die eben-falls von interessierten Kreisen erneut ins Spielgebrachte Zerschlagung des Landkreises Mep-pen und seine Aufteilung auf die LandkreiseAschendorf-Hümmling und Lingen wurde dage-gen verworfen, nachdem sich selbstverständlichörtliche Vertreter, besonders aber Kultusminis-ter Dr. Werner Remmers aus Lingen dagegenausgesprochen hatten. Remmers musste sich indiesem Zusammenhang gegen den Vorwurfwehren, er habe sich nicht genug für den Erhaltdes Landkreises Lingen eingesetzt.
22Trotz des
erheblichen Widerstandes aus dem Emsland ge-gen die Pläne der Landesregierung, der bis zumoffenen Widerspruch der örtlichen CDU-Gre-mien gegen die Landespartei und sogar Drohun-gen aus der Partei auszutreten reichte, sah dieKoalitionsvereinbarung vom 5. Dezember 1976die Bildung eines Großkreises Emsland aus denLandkreisen Aschendorf-Hümmling, Meppenund Lingen unter Auskreisung von Wietmar-schen in den Landkreis Grafschaft Bentheimvor. Übergeordnete auch bundespolitische Be-
Abb. 319
Die Kreisreform warin der Bevölkerungheftig umstritten –hier Großdemonstra-tion in Lingen imJanuar 1977.3.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom 546
lange – erstmals eröffnete sich seit langem die
Chance, eine „bürgerliche“ Koalition mit derFDP zu bilden – hatten bei der CDU den Aus-schlag gegeben. Dazu gehörten eine langfristigangelegte, stabile Regierungskoalition mit derFDP , die der CDU die Regierungsbeteiligung si-cherte und die Möglichkeit andere politischeZiele etwa im Bereich der Wirtschafts- und Fi-nanzpolitik, aber auch im Schul- und Bildungs-bereich zu verwirklichen. Der Widerstand gegen die Kreisreform bliebaber bestehen, auch wenn die 


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ersten Stellung-nahmen verantwortlicher örtlicher Politiker zurKoalitionsvereinbarung moderat ausfielen. Vorallem die Meppener waren damit zufrieden, dassihr Landkreis nicht aufgeteilt werden würde.Schon in seiner Sitzung am 15. Dezember 1976lehnte aber der Kreistag von Aschendorf-Hümmling die Koalitionsvereinbarung zur Bil-dung eines Großkreises entschieden ab und be-auftragte die Verwaltung, eine Verfassungsklagegegen die Pläne vorzubereiten. Im Januar 1977wurden in Aschendorf und Lingen Bürgerinitia-tiven gegen den geplanten Großkreis und fürden Erhalt von Aschendorf-Hümmling und Lin-gen gegründet, die Jugendorganisation derCDU, die Junge Union, im Emsland sprach sichgegen die Planungen aus, und in Lingen gab eseine Großdemonstration auf dem Marktplatz.Das Gesetzgebungsverfahren wurde gleichwohl
fortgeführt. So wurden am 31. Januar 1977 alle
von den Neuplanungen betroffenen Landkreiseerneut aufgefordert, bis zum 19. März 1977 Stel-lungnahmen zur geplanten Neugliederung abzu-geben – im Laufe des Verfahrens wurde die Fristdann bis zum 2. April verlängert. In der Begrün-dung des Gesetzentwurfes – der nun im Übrigen37 Landkreise in Niedersachsen vorsah – wurdeabweichend von den bisher vorgetragenenGrundsätzen der Richtzahl von 150 000 Einwoh-nern für die neu zu bildenden Landkreise nuneine geringere Bedeutung zugemessen. Stattdes-sen sollte mehr Rücksicht auf örtliche Besonder-heiten genommen werden können. In Bürger-versammlungen, Parteiveranstaltungen und mitUnterschriftenaktionen (rund 25 000 Unter-schriften für den Erhalt des Landkreises Lingenund 20 000 für Aschendorf-Hümmling) formier-te sich auf breiter Ebene der Widerstand gegendie Pläne der Landesregierung, einen GroßkreisEmsland zu bilden. Entsprechend abgestuft fielen die offiziellenStellungnahmen der Landkreise aus. Der Land-kreis Meppen vertrat in seiner Stellungnahmevom 17. März noch einmal seinen Standpunkt,dass der Landkreis leistungsfähig genug sei, umselbständig die Aufgaben für die Bürger zu erfül-len. Für den Fall der Neubildung wie vorgesehenwar man aber mit dem Kreissitz Meppen unddem landschaftsgezogenen Namen „Emsland“Abb. 320
Der niedersächsischeKultusminister undLingener Landtags-abgeordnete Dr. Werner Remmersspricht zu denDemonstranten inLingen.3.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom 547
einverstanden, obwohl man den Namen „Land-
kreis Meppen“ bevorzugte. Der Landkreis Lin-gen vertrat am 28. März ebenfalls den Stand-punkt, wie die anderen Landkreise im Emslandhinreichend leistungsfähig zu sein, 


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zumal durchdie erneut geforderte Eingliederung der Samtge-meinde Fürstenau. Deshalb lehnte man auch dieAuskreisung der Gemeinde Wietmarschen ab.Für den Fall des Großkreises forderte man alsAusgleich für den Verlust des Kreissitzes für dieStadt Lingen die Einrichtung einer Außenstelleund Ausgleichsleistungen etwa durch die An-siedlung von Landesbehörden. Mit dem Namen„Landkreis Emsland“ war man aber einverstan-
Abb. 321
Die Gegner des„Großkreises“Emsland setzten aufmoderne Werbemittel– hier ein Aufkleberaus Aschendorf-Hümmling aus demJahre 1977.den. Der Landkreis Aschendorf-Hümmling
lehnte ebenfalls am 28. März die Planungen derLandesregierung als verfassungswidrig ab. Esfehle dem Großkreis an Überschaubarkeit undBürgernähe, die Größe verhindere die Entwick-lung örtlicher Verbundenheit und die Ziele derRaumordnung würden verfehlt. Außerdem sahman den Grundsatz der Verhältnismäßigkeitverletzt, da es eine „mildere“ Lösung gebe, näm-lich den Erhalt von Aschendorf-Hümmling undden Zusammenschluss von Lingen und Meppen.Für den Fall der Fusion forderte man aber auchdie Einrichtung einer Außenstelle in Aschendorfund finanziellen und strukturellen Ausgleich.Den Namen „Emsland“ wollte man ebenfalls ak-zeptieren.Die Stellungnahmen ließen bei aller Härte in derSache und Wortwahl aber bereits aufscheinen,was im Verlauf der politischen Diskussion imFrühjahr 1977 immer deutlicher wurde. Die Lan-desregierung würde den eingeschlagenen Kursbeibehalten und die Bildung eines GroßkreisesEmsland war kaum mehr aufzuhalten. Für denFall des Falles wurden aber die Abgeordnetenaufgefordert, soviel wie möglich für die Altkrei-se „herauszuholen“, dazu gehörte etwa starkeAußenstellen der Kreisverwaltung in Aschen-dorf und Lingen. Es galt, Kompensation für er-littene Verluste zu erlangen. Die Stadt Lingenkonnte beispielsweise für den Verlust des Kreis-sitzes erreichen „Große Selbständige Stadt“ zuwerden, was mit erweiterten Kompetenzen, un-abhängig vom neuen Großkreis verbunden war.Aschendorf sollte die erwünschte Außenstelleder Kreisverwaltung erhalten.In der Debatte während der zweiten und drittenLesung des Gesetzentwurfes am 8. und 9. Juni1977 stritten die Abgeordneten im Landtag hef-tig und grundsätzlich über Ziele und Durchfüh-rung der Reformmaßnahmen. Die Berichterstat-ter des federführenden Ausschusses für innereVerwaltung riefen das lange und schwierige Ge-setzgebungsverfahren noch einmal ins Gedächt-nis. Sie begründeten die Notwendigkeit der Re-form und erläuterten den Entscheidungsprozessder im Gesetzentwurf vorgelegten 


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Lösungen.Bezogen auf das Emsland standen dabei die Ein-wendungen und Wünsche der Landkreise imMittelpunkt. Die Ausschussmehrheit entschiedsich allerdings im Sinne des „Weber-Gutach-tens“ für eine einheitliche kreiskommunale Zu-ständigkeit für das Emsland, da hier eine ver-gleichbare Struktur mit historischen, kulturellenund landsmannschaftlichen Gemeinsamkeitengegeben sei, die darüber hinaus auch entspre-chend gemeinsame Probleme als Aufgabe fürden künftige Großkreise biete. Entwicklungs-möglichkeiten sah man in den Schwerpunkträu-3.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom 548
men Papenburg und Lingen/Meppen entlang derverbindenden Verkehrsachse Ems. Die gefor-derte Eingliederung Fürstenaus in den Land-kreis Lingen lehnte man ab, da dadurch der In-tegrationsprozess im bereits 1972 gebildetenLandkreis Osnabrück unnötig beeinträchtigtoder gehemmt würde. Die Auskreisung der Ge-meinde Wietmarschen wurde mit den beachtli-chen wirtschaftlichen Verflechtungen in denLandkreis Grafschaft Bentheim begründet. Inder Beratung kritisierten die Sprecher der Op-position den von der Regierung aus koalitions-politischen Gründen aufgebauten Zeitdruck inder Sache, die wie die im ganzen Lande stattfin-denden Demonstrationen zeigten, gegen den er-klärten Willen der betroffenen Bürger durchge-führt würde. Gegen den Großkreis Emslandwurde auch eingewendet, dass das Leitbildkrite-rium Einwohnerzahl zu wenig im Verhältnis zurFläche bewertet worden sei. Der neue LandkreisEmsland weise beispielsweise nur eine Bevölke-rungsdichte von 83 Einwohnern/km
2auf, andere
Landkreise mit einer höheren Bevölkerungs-dichte würden aber aufgelöst und wieder ande-re Landkreise mit nicht leitbildgerechter Größeund Einwohnerzahl wie etwa Lüchow-Dannen-berg blieben bestehen. Insgesamt sah man un-einheitliche, sachfremde parteipolitische Beweg-gründe als handlungsweisend für die getroffenenEntscheidungen. Der Landtag verabschiedeteschließlich das 8. Gesetz zur Verwaltungs- undGebietsreform in der vom Innenminister vorge-legten Fassung am 9. Juni 1977 mit 82 gegen 71Stimmen und einer Enthaltung. In der nament-lichen Abstimmung hatten von den 88 Abgeord-neten der Koalitionsparteien 4 CDU-Abgeord-nete gegen das Gesetz gestimmt, einer enthieltsich und einer fehlte.
23
Am 28. Juni 1977 wurde das Gesetz im Nieder-sächsischen Gesetzes- und Verordnungsblatt ver-kündet und trat wie vorgesehen zum 1. August1977 in Kraft. Die von der SPD-Landtagsfrak-tion im Zuge einer Normenkontrollklage bean-tragte einstweilige Anordnung gegen das Inkraft-treten wurde vom Niedersächsischen Staats-gerichtshof in Bückeburg am 28. 


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Juli 1977abgelehnt. Im Hauptsacheverfahren bestätigteder Staatsgerichtshof im Urteil vom 14. Februar1979 dann weitgehend das Gesetz. Der Gesetz-geber wurde aber aufgefordert, die Neubildungder Landkreise im Raum Friesland/Wittmund/Ammerland verfassungskonform zu gestalten.Auch die vom Landkreis Aschendorf-Hümmlingam 12. Juli 1977 beim Bundesverfassungsgerichteingereichte Verfassungsbeschwerde, der sichder Landkreis Lingen am 15. Juli anschloss, wur-de als unzulässig abgewiesen.
24Im Emsland wur-
de somit zum 1. August 1977 aus den KreisenAschendorf-Hümmling, Meppen und Lingen der
Großkreis Landkreis Emsland mit Kreissitz inMeppen und einer Außenstelle in Papenburg(Aschendorf) gebildet. Aus dem Kreis Lingenwurde die Gemeinde Wietmarschen ausgeglie-dert und dem Kreis Grafschaft Bentheim zuge-schlagen. Der Landkreis Emsland war zumdamaligen Zeitpunkt mit einer Fläche von2881 km
2der flächengrößte Kreis der Bundesre-
publik Deutschland, größer als das BundeslandSaarland und hatte rund 236000 Einwohner. Un-mittelbar nach dem Landtagsbeschluss begannendie Emslandkreise mit Verhandlungen über ei-nen Gebietsänderungsvertrag und Personalvor-schläge. Bereits am 27. Juni 1977 entschieden dieCDU-Mitglieder der Kreistage von Aschendorf,Meppen und Lingen, die überall die Mehrheits-fraktion stellten, über ihre Personalvorschläge.Oberkreisdirektor sollte der Regierungsvizeprä-sident Karl-Heinz Brümmer aus Lingen werden,Landrat der Kreistagsabgeordnete Klaus Stri-cker aus Dörpen und CDU-Fraktionsvorsitzen-der Josef Meiners aus Freren. Der Gebietsände-rungsvertrag, den die drei Kreistage im Laufe desJuli 1977 verabschiedeten, sah dann neben denallgemeinen Aussagen über den Namen, denKreissitz, die Rechtsnachfolge und das KFZ-Kennzeichen „EL“ auch die Aufstellung einesgemeinsamen Sozialplanes für die Bedienstetenvor, der Härten ausgleichen und Chancengleich-heit sichern sollte. Zur Sicherstellung einer bür-gernahen Verwaltung sollte in Aschendorf eineAußenstelle der Verwaltung und in Lingen eineähnlich strukturierte Nebenstelle eingerichtetwerden, darüber hinaus sollte die KFZ-Zulas-sungsstelle in Sögel erhalten bleiben. Ferner wur-Abb. 322
Karl-Heinz Brümmer
Abb. 323
Klaus Stricker3.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom 549
de geregelt, dass die Kreissparkassen in der be-
stehenden Form als selbständige Einrichtungenweiter arbeiten sollten. Weitere Einrichtungensollten nur dann zentralisiert werden, wenn dasaus wirtschaftlichen Gründen und vor allem zurVerbesserung der Effizienz erforderlich schien.Bestehen bleiben und weiterhin gefördert wer-den sollten beispielsweise Museen und Theater,die Musikschule, die Kreisbildstellen, die feuer-wehrtechnischen Zentralen und die Schwer-punktkrankenhäuser. Die Schülerbeförderungsollte aber 


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neu organisiert werden. Die StädtePapenburg und Lingen sollten wegen des Verlus-tes des Kreissitzes und der damit verbundenenNachteile etwa im Arbeitsplatzbereich besonde-re wirtschaftliche Förderung zum Ausbau des In-dustrie und Gewerbebereichs erhalten. Am 1. September 1977 trat OberkreisdirektorBrümmer sein Amt zunächst kommissarisch an.Nach der Kreistagswahl vom 23. Oktober 1977wählte der Kreistag auf seiner konstituierendenSitzung am 22. November den AbgeordnetenKlaus Stricker einstimmig zum ersten Landratdes Landkreises Emsland. Auf derselben Sitzungwurden auch Oberkreisdirektor Brümmer unddie übrigen Führungsmitglieder der Kreisver-waltung gewählt.
Das neue Kreishaus in MeppenNachdem die Unzulänglichkeiten bei der räum-
lichen Unterbringung der verschiedenen Ämterder Kreisverwaltung am Kreissitz Meppen in ei-genen oder angemieteten Räumen zuletzt zu 15unterschiedlichen Büroadressen geführt hatte,und ausgelöst durch die notwendige umfassende
Neuorganisation der Kreisverwaltung durch die
Kreisreform von 1977, dazu gehörte beispiels-weise die Eingliederung der bisher staatlichenGesundheits- und Veterinärämter zum 1. Januar1978, erklärte der Kreistag bereits am 6. März1978 seine grundsätzliche Bereitschaft zur Er-richtung eines zentralen neuen Kreishauses inder „Orde“ in Meppen. Am 21. März 1979 be-schloss er, einen Architektenwettbewerb auszu-schreiben. Zwischen dem 2. Juli und 30. Novem-ber 1979 wurden 40 Entwürfe eingereicht undam 3./4. März 1980 im Preisgericht vorgestelltund bewertet. Für fünf Arbeiten wurden gleich-rangige Preise vergeben, vier Arbeiten wurdenangekauft. Am 22. Februar 1982 entschied der Kreistag, dasneue Verwaltungsgebäude nach den Plänen desLingener Architektenbüros Engels und Partnermit veranschlagten Gesamtkosten von 47,5 Mil-lionen DM umgehend zu errichten. Der „ErsteSpatenstich“ erfolgte am 2. August 1982, gut einJahr später, am 6. September 1983 feierte mandas Richtfest. Während der Bauzeit wurdenrund 200 Arbeitsplätze im Bausektor gesichert.Das neue Gebäude wurde auf einer Fläche von5 569 m
2errichtet, es ist 130 m lang, 114 m breit
und 12 m hoch; insgesamt wurden 61 293,99 m2
Raum umbaut. Die veranschlagten Baukostenkonnten unterschritten werden; tatsächlich wur-den 42 Millionen DM „verbaut“.Ab dem 15. November 1984 wurde das neueKreishaus bezogen. Der 10. Dezember 1984 warein herausragender Tag in der Geschichte desLandkreises Emsland: Zum ersten Mal konnteder 


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Kreistag des Landkreises Emsland im gro-ßen Sitzungssaal des neuen Kreishauses zusam-mentreten. Die Altlandräte Gerhard Hölscherund Ewald Kuiter (Lingen), Josef Göcking(Meppen) und Klaus Stricker (Aschendorf-Abb. 324
OberkreisdirektorKarl-Heinz Brümmer(links) und LandratJosef Meiners (rechts)bei der Schlüssel-übergabe des neuenKreishauses durchden ArchitektenBerthold Engels3.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom 550
Hümmling), erster Landrat des Landkreises
Emsland, nahmen an dieser Sitzung teil. Die Grundsteinlegung des Kreishauses erfolgte– sozusagen nachträglich – erst am 1. April 1985.Die graue Granitplatte im Foyer des Kreishausesträgt die Jahreszahl 1982, in dem mit dem Baubegonnen worden war. Hinter dem Grundsteinwurde eine Kupferbüchse eingemauert, die dasKreiswappen trägt und eine Urkunde über dasBauwerk und seine Zeit, die gültigen Münzenvon 1 Pfennig bis 5 DM sowie Exemplare derdrei emsländischen Tageszeitungen enthält. Am2. September 1985, also nach einer Bauzeit von3 Jahren, wurde das Kreishaus im Beisein desdamaligen niedersächsischen Innenministers Dr.Egbert Möcklinghoff offiziell eingeweiht. In denFestansprachen betonten die Redner, dass dasneue Kreishaus als Dienstleistungsbetrieb fürdie emsländische Bevölkerung dienen und dasZusammengehörigkeitsgefühl im Emsland stär-ken solle. Im Jahr 2002 erhielt das Kreishaus ei-nen ersten Erweiterungsbau, in dem vor allemdas neue Lage- und Katastrophenschutzzentrumuntergebracht ist.
Die Kreisverwaltung heute25 Jahre nach Bildung des Landkreises Emsland
kann nur ein vorläufiges Ende der ständigen Auf-gabe Verwaltungsreform festgestellt und eineStatus-Beschreibung der aktuellen Struktur ge-boten werden. Von der Abfallwirtschaft biszum Zivilschutz kümmern sich im Jahr 2002 rund1300 Mitarbeiter des „Dienstleistungsunterneh-mens“ Kreisverwaltung um die Belange der über300000 Bürger im Landkreis Emsland, der mit2881 km
2Fläche der zweitgrößte Flächenkreis
der Bundesrepublik Deutschland ist, größer alsdas Bundesland Saarland, und flächengrößterLandkreis in Niedersachsen. Die Modernisie-rung der Verwaltung wird Zug um Zug verwirk-licht. So wurde beispielsweise das Amt für Ab-fallwirtschaft zum 1. Januar 1996 in einen nachbetriebswirtschaftlichen Grundsätzen geführtenEigenbetrieb des Landkreises überführt. Nachder Fusion von Meppen-Haselünner Eisenbahnund Hümmlinger Kreisbahn am 1. Januar 1993zur Emsländischen Eisenbahn ist diese zum 1. Ja-nuar 1997 in eine GmbH umgewandelt worden.Die Emsland Touristik GmbH kümmert sich seit1997 um die Förderung des Fremdenverkehrsund die Vermarktung der 


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touristischen Angebo-te im Emsland. Der Einzug der elektronischenDatenverarbeitung als Kennzeichen modernerVerwaltungsführung schreitet auf breiter Basisvoran und soll noch weiter ausgebaut werden. Imregelmäßig erscheinenden „Verwaltungsbericht“werden Leistungen, Veränderungen und Ziele
auch für die Öffentlichkeit transparent gemacht. 
Der aktuelle Haushaltsplan des LandkreisesEmsland, der sich wie alle öffentlichen Haushal-te im seit dem 1. Januar 2002 alleingültigen Zah-lungsmittel EURO präsentiert, spiegelt Projek-te, Perspektiven und Probleme einer selbst-verwalteten Kommune, vor allem unter denfinanzpolitisch schwierigen Rahmenbedingun-gen der öffentlichen Kassen zu Beginn des 21.Jahrhunderts. Dennoch versucht der LandkreisEmsland seinem Auftrag, Daseinsvorsorge fürdie Bürger zu betreiben, nicht zuletzt dadurchRechnung zu tragen, dass erhebliche Mittel fürdie Wirtschaftsförderung zur Schaffung von Ar-beitsplätzen aus verschiedenen europäischenund nationalen Förderprogrammen eingewor-ben und gleichfalls erhebliche Eigenmittel be-reitgestellt werden. Dafür steht ein Investitions-volumen von rund 57,4 Millionen EUR zur Ver-fügung. Mit Einnahmen und Ausgaben in Höhevon je 230,6 Millionen EUR liegt der Verwal-tungshaushalt 2002 um rund. 7,3 Millionen EURüber dem Niveau des Haushaltsjahres 2001. Dashängt in erster Linie mit den wieder spürbar an-steigenden Kosten für die Sozial- und Jugendhil-fe zusammen. Größter „Einzeletat“ mit einemAusgabevolumen von rund 134,4 MillionenAbb. 325
Das Kreishaus in derOrde in Meppen nachFertigstellung desErweiterungsbau imSommer 20023.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom 551
EUR ist der Einzelplan 4 „Soziale Sicherung“.
Daneben stellen die Personalausgaben – obwohlvergleichsweise nach wie vor auf bemerkenswertniedrigem Niveau – mit rund 33,7 MillionenEUR den größten Ausgabenblock dar.Die mit Abstand bedeutendste Einnahmeposi-tion des Haushaltsplanes ist die Kreisumlage miteinem Ansatz von 100,3 Millionen EUR; diesentspricht einem Anteil von rund 43,5 % an denGesamteinnahmen des Verwaltungshaushalts.Der seit 1999 unverändert geltende Hebesatz von45 Punkten liegt deutlich um 5 Punkte unter demLandesdurchschnitt und berücksichtigt die finan-zielle Belastbarkeit der Städte und Gemeinden.Das Gesamtvolumen des Vermögenshaushalts2002 liegt mit rund 71,4 Millionen EUR um et-wa 13 Millionen EUR über dem des Vorjahres.Damit können Investitionen und Investitions-förderungsmaßnahmen in einer Größenordnungvon rund 57,4 Millionen EUR getätigt werden.Über weitere 9,7 Millionen EUR, die als Ver-pflichtungsermächtigungen veranschlagt sind,können 


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Aufträge vergeben oder Bewilligungenausgesprochen werden. Schwerpunkte der In-vestitionstätigkeit liegen im Jahre 2002 wiede-rum in den Bereichen Schulen, Straßenbau undWirtschaftsförderung.
3.1.2 Gebiets- und Verwaltungsrefom 552
Eine Sonderstellung nimmt die mit 15 338 800
EUR veranschlagte Zahlung an das Land im Zu-sammenhang mit der Mitfinanzierung des Lü-ckenschlusses der Emslandautobahn A 31 ein,die insgesamt über den Haushalt des Landkrei-ses Emsland abgewickelt wird. Der Finanzie-rungsanteil des Landkreises Emsland beläuftsich auf 5 956500 EUR, die der für diesen Zweckangesammelten Rücklage entnommen werden.Zur Finanzierung der Ausgaben des Vermögens-haushalts müssen Kredite in Höhe von 16,4 Mil-lionen EUR – bei einer daraus resultierendenNetto-Neuverschuldung in Höhe von 12 Millio-nen EUR – aufgenommen werden. Die Gesamt-verschuldung des Landkreises wird sich Ende2002 auf voraussichtlich 334 EUR je Einwohnerbelaufen und damit den vergleichbaren Landes-durchschnitt (Stand: 31.12.2000) von 352 EUR jeEinwohner nur noch unerheblich unterschrei-ten. Gleichwohl kann wie die Finanzplanung2001–2005 zeigt auch mittelfristig mit einer gesi-cherten finanziellen Leistungsfähigkeit gerech-net werden.Begleitet, unterstützt und parlamentarisch legi-timiert wird die Arbeit der Kreisverwaltung vomKreistag und seinen 13 Ausschüssen. Seit derKommunalwahl vom 9. September 2001 setztsich der Kreistag mit seinen nunmehr 67 Mitglie-dern folgendermaßen zusammen: 47 CDU, 13SPD, 4 UWG, 2 FDP , 1 Grüne. Eine wichtigeVeränderung brachte die Abschaffung der 1946eingeführten „Doppelspitze“ aus ehrenamtli-chem Landrat und hauptamtlichen Oberkreisdi-rektor zugunsten eines direkt vom Volk gewähl-ten Landrats mit sich. Ebenfalls bei der Kommu-nalwahl wurde der bisherige OberkreisdirektorHermann Bröring mit 72,7 % der Stimmen zumersten direkt gewählten Landrat des Landkrei-ses Emsland gewählt.
Anmerkungen
1Es ist an dieser Stelle nur möglich einen knappen Überblick über die wichtigsten Arbeiten zum Thema zu bieten. Weiterführende Ti-
tel sind in Handbuchartikeln etwa im Kapitel XVII von Bd. 5 der Deutschen Verwaltungsgeschichte von Jeserich u.a., Stuttgart 1987
und im Überblickswerk von Korte/Rebe, Verfassung und Verwaltung (1986) genannt. In relativer Nähe zum vorläufigen Abschluss de r
Gebiets- und Verwaltungsreform sind erschienen: v. Unruh/Thieme/Scheuner, Die Grundlagen der kommunalen Gebietsreform (1981)und Thieme/Prillwitz, Durchführung und Ergebnisse der 


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kommunalen Gebietsreform (1981). Einen kompakten Überblick bieten See-le, Das Ergebnis der Verwaltungs- und Gebietsreform, in: Der Landkreis 51 (1981), S. 63–74 und Götz/Petri, Die Verwaltungs- und Ge-bietsreform, in: Die Verwaltung 13 (1980), S. 37–56. Für die Darstellung des ländlichen Raumes wichtig Benne, Die Verwaltungsstruk-tur des ländlichen Raumes (1980). Einzige, aber unveröffentlichte Darstellung über die emsländische Entwicklung von Nehe, Die Ge-biets- und Kreisreform im Emsland (1979). Die Akten der Landkreise Aschendorf-Hümmling, Meppen und Lingen zur Gebiets- undVerwaltungsreform mit ausführlicher Pressedokumentation in den Beständen Rep 455 ASD, MEP und LIN des Kreisarchivs Emsland,auf Einzelnachweise wurde aus Platzgründen weitgehend verzichtet.
2Dazu überblicksartig Seedorf/Meyer, Landeskunde Nieder-
sachsen (1992), S. 34ff. und Leder/Friedrich, Kommunalpolitik und Kommunalwahlen (1986). 3Niedersächsisches Ministerialblatt
1958, S. 250. 4Als Beispiel für das Emsland sei etwa die Samtgemeinde „Kirchspiel Haselünne“ genannt, dazu Möllering, Die Samt-
gemeinde „Kirchspiel Haselünne“, in: Jahrbuch des Emsländischen Heimatvereins 13 (1966), S. 63–72. 5Verwaltungs- und Gebiets-
reform in Niedersachsen. Gutachten der Sachverständigenkommission (1969). 6Wie Anm. 5, Bd. 1, S. 3. 7Wie Anm. 5, S. 28–31.
8Vgl. Haverkamp, Die Erschließung des Emslandes (1991); Schüpp, Zur Bedeutung der Emsland GmbH, in: Rund um Ems und Doll-
art (1992), S. 450–457; Emsland, hg. in Zusammenarbeit mit der Kreisverwaltung (1995). 9Wie Anm. 5, S. 35ff. 10Vgl. Tiedeken,
Die Gemeindereform im Emsland, in: Jahrbuch des Emsländischen Heimatbundes 21 (1974/75), S. 115–132, hier S. 129f. 11Die
Gesetze jeweils im Niedersächsischen Gesetzes- und Verordnungsblattes (NdsGVBl.). 12Dazu Benne, wie Anm. 1, S. 66f. und zu
Haselünne, Möllering, wie Anm. 4. 13Vgl. etwa Gesetz zur Gemeindebildung von Lähden vom 25.01.1971, NdsGVBl., S. 18.
14Vgl. Polle, Schulgeschichte im alten Kirchspiel Holte, in: Geschichte des alten Kirchspiels Holte (1995), S. 253–258. 15Meppe-
ner Tagespost vom 03.09.1971. 16Entwurf eines Gesetzes zur Neugliederung der Gemeinden im Raum Meppen, Niedersächsischer
Landtag-Siebente Wahlperiode, Drucksache 7/1995. 17Gesetz zur Neugliederung der Gemeinden in den Räumen Leer und A schen-
dorf-Hümmling vom 20.11.1972, NdsGVBl., S. 479f.; Gesetz zur Neugliederung der 


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Gemeinden im Raum Grafschaft Bentheim/Lingenvom 03.07.1973, NdsGVBl., S. 205f.; Gesetz zur Neugliederung der Gemeinden im Raum Meppen vom 16.10.1973, NdsGVBl., S. 361f.
18Ems-Zeitung vom 20.02.1992 und 22.05.1992. 19Dazu Tiedeken, wie Anm. 10 und Schüpp, Vor 25 Jahren – Gemeindereform
im Emsland, in: Jahrbuch des Emsländischen Heimatbundes 43 (1997), S. 94–106. 20Niedersächsische Gemeindeordnung (NGO)
vom 27.10.1971, NdsGVBl. S. 321–343. 21Vgl. Korte/Rebe, wie Anm. 1, S. 258f. 22Vgl. etwa Ems-Zeitung vom 08.01.1977.
23Die Debatte ist abgedruckt in Niedersächsischer Landtag, Achte Wahlperiode 1974, Stenographische Berichte, Bd. 4 (1978),
S. 6842–7036. 24Der Landtag beschloss mit Gesetz vom 16. Dezember 1979 die Neubildung des Landkreises Wittmund, so dass
sich nun die Zahl der Landkreise in Niedersachsen auf 38 erhöhte, vgl. Korte/Rebe, wie Anm. 1, S. 332.Einführung: Was kann Raumordnung leisten?
„Raumordnung“ ist die überörtliche, überfach-
liche und vorausschauende raumbezogene Pla-nung, mit der einzelne Bürgerinnen und Bürgerzwar selten unmittelbar Kontakt haben, die aberdie Lebensbedingungen in einer Region durchihre rahmensetzende Wirkung für den gesamtenBereich des Planens und Bauens deutlich beein-flussen kann. Raumordnung wird häufig imZusammenhang mit einer Würdigung der erfolg-reichen Entwicklung des Emslandes in den ver-gangenen fünf Jahrzehnten erwähnt. Allerdingsfallen die Bewertungen ihrer Bedeutung fürdiese Entwicklung durchaus unterschiedlich aus.Gerhard Hugenberg, der langjährige Geschäfts-führer der Emsland GmbH (selbst kein „Raum-ordner“), spricht schon fast euphorisch von derEntwicklung des Emslandes als „gelungenes Bei-spiel angewandter Landesplanung“.
1Demgegen-
über stellen Waldhoff und andere in einer Studiedes Instituts für Landesplanung und Raumfor-schung der Universität Hannover zumindest fürdie ersten eineinhalb Jahrzehnte der Erschlie-ßung des Emslandes fest, dass dieses Beispielzeige, „dass Landesplanung selbst in ureigenenGestaltungsfeldern kaum ernsthaft zu Rate gezo-gen wurde. Sie hat u.U. den Stellenwert argumen-tativer Unterstützung, wird aber nicht als Steu-erungsinstanz wahrgenommen“.
2
Zur Klärung dieses offenkundigen Wider-spruchs soll zunächst die Geschichte der Raum-ordnung nachgezeichnet werden, wobei derWandel der Bedeutung der Raumordnung imEmsland durchaus mit übergeordneten, alsogesellschaftlichen und politischen, Veränderun-gen korrespondiert. Dabei ist die jeweilige zeit-liche Abgrenzung der einzelnen Phasen alsAnnäherung und nicht im Sinne 


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einer genauenDatierung zu verstehen. Anschließend soll aufaktuelle Themen der Raumordnung eingegan-gen werden. Zum Abschluss versuchen wir, eineBilanz der raumordnerischen Aktivitäten zu zie-3.1.3.1 Raumordnung 553
hen und einen Ausblick auf künftige Aufgabenzu geben.
Bis Mitte der 1960er Jahre: Der Ansatz der
integrativen Gesamterschließung
Nach dem Zweiten Weltkrieg stand die Bewälti-
gung der Kriegszerstörungen und der Flücht-lingsprobleme im Mittelpunkt des öffentlichenHandelns, gerade auch in Niedersachsen. Diebetont wirtschaftsliberale Orientierung der„Wiederaufbaujahre“, aber auch die enge Ver-bindung der Raumordnung mit dem Nationalso-zialismus waren zunächst für umfassende raum-ordnerische Tätigkeiten nicht förderlich. Sokonnte bundesweit die Raumordnung in den1950er Jahren kaum große Wirkung entfalten.Allein für besondere Problemräume wurdenPlanungen initiiert. Ein besonders prominentesBeispiel dafür war das Emsland.
3Darunter
wurde allerdings damals ein Raum verstanden,der erheblich größer als der heutige LandkreisEmsland war.Die Situation des Emslandes nach dem ZweitenWeltkrieg war ein typisches Beispiel dafür, wienaturbedingte Ungunst und Benachteiligungdurch historische Entwicklungen zu nicht mehrtragbaren Lebensumständen für die Bevölke-rung führten. Mangelhafte Infrastruktur, die ho-he Abhängigkeit von einer benachteiligtenLandwirtschaft (geringe Bodenfruchtbarkeit,häufige Überschwemmungen usw.), hohe Ge-burtenüberschüsse und geringe Bevölkerungs-dichten mit großen Anteilen von Flüchtlingenbereiteten große Probleme. Zudem erhoben dieNiederlande Ansprüche auf Gebiete links derEms. Auch zeichneten sich die Entwicklung ei-ner Erdöl- und Erdgaswirtschaft sowie der Nie-dergang der Textilindustrie ab. Diese Vielzahlvon Gründen veranlasste das NiedersächsischeAmt für Landesplanung und Statistik, im Jahr1950 einen Raumordnungsplan für das hanno-versche Emsland in Auftrag zu geben.
43.1.3.1 Raumordnung 
von RAINER DANIELZYK und CLAUS-CHRISTIAN WIEGANDT
Einführung: Was kann Raumordnung leisten? 553 • Bis Mitte der 1960er Jahre: Der Ansatz der integrativen
Gesamterschließung 553 • Mitte der 1960er bis Mitte der 1970er Jahre: Industrieansiedlungen in Schwer-punkträumen 554 • Von Mitte der 1970er bis Anfang der 1990er Jahre: Etablierung der Regionalplanung aufKreisebene 555 • Seit Anfang der 1990er Jahre: Neue Aufgaben der Raumordnung 556 • Bilanzierung undAusblick: Künftige Aufgaben der Raumordnung 559 • Raumordnung und regionale Strukturpolitik 559 •Zunahme von Raumnutzungskonflikten 559 • Bedeutung der städtischen Zentren für die Regional-entwicklung 560 • Kooperation 


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und Konkurrenz der Regionen 561 • Nachbemerkung 562Schon damals wurde als besonderes Problem des
Emslandes das Fehlen größerer Zentren fürhochrangige Versorgungsaufgaben bzw. die gro-ße Entfernung zu den nächstgelegenen Groß-städten Oldenburg, Osnabrück und Münster be-klagt. Deshalb sollte Meppen (!) nach diesemPlan als „Zentraler Ort erster Ordnung mitÜberkreisbedeutung“ ausgebaut werden.Im Jahr 1950 wurde vom Bundestag das „Ems-landerschließungsprogramm“, allgemein auchals „Emslandplan“ bekannt, verabschiedet, zudessen Verwirklichung 1951 gemeinsam vonBund, Land Niedersachsen und mehreren west-niedersächsischen Landkreisen die „EmslandGmbH“ gegründet wurde. Der „Emslandplan“war allerdings kein herkömmlicher Plan im Sin-ne der Raumordnung, sondern ein ständig fort-geschriebenes Handlungsprogramm, das zwar invielerlei Hinsicht mit Zielvorstellungen derRaumordnung übereinstimmte, von dieser selbstaber kaum direkt beeinflusst wurde.
5Unter dem
allgemeinen Leitmotiv einer integrativen „Ge-samterschließung“ des Emslandes standen zu-nächst vor allem Verbesserungen der Rahmen-bedingungen wie etwa Bodenmelioration undder Ausbau der Infrastruktur für die Landwirt-schaft sowie die Einrichtung neuer Landwirt-schaftsbetriebe im Vordergrund, darüber hinausauch die Förderung der Ansiedlung und desAusbaus gewerblich-industrieller und hand-werklicher Klein- und Mittelbetriebe zur Schaf-fung von Einkommensalternativen zur Land-wirtschaft sowie die Verbesserung der allgemei-nen Infrastruktur in den ländlichen Räumen.
6
Die im Emsland praktizierte Form der „Gesamt-erschließung“ (auch „innere Kolonisation“ ge-nannt) kann als klassisches Beispiel für die Mo-dernisierung und Integration einer Peripherre-gion in der Nachkriegszeit bezeichnet werden.Zweifellos waren, betrachtet man etwa Organi-sationsstrukturen, Abläufe und Finanzierungder Umsetzung des Emslandplans, anfänglichagrarpolitische Gesichtspunkte recht dominant.Hingegen war ein unmittelbarer Einfluss der inden 1950er Jahren auf Bundes- und Landesebe-ne auch nur schwach institutionalisierten Raum-ordnung kaum festzustellen. Dennoch ist hierausdrücklich hervorzuheben, dass die EmslandGmbH als relativ kleine, flexible und privat-rechtlich gestaltete Organisationseinheit vielederjenigen Merkmale aufwies, die aus Sicht derRaumordnung heutzutage regionale Entwick-lungsagenturen bzw. ein „Regionalmanage-ment“ zur Verwirklichung integrativer Entwick-lungsstrategien haben sollten. Insoweit kann fürdiese Phase festgehalten werden, dass auch oh-ne unmittelbare Beteiligung der Raumordnungdie Aktivitäten im Rahmen des Emslandplans3.1.3.1 Raumordnung 554
viele der damals gültigen raumordnerischenZielvorstellungen in die Tat umsetzten.
Mitte der 1960er bis Mitte der 1970er Jahre:
Industrieansiedlungen in Schwerpunkträumen
Etwa Mitte der 1960er Jahre 


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setzte sich in der
Bundesrepublik und speziell auch in Nieder-sachsen ein planungspolitischer „Paradigmen-wechsel“ durch. Gründe dafür waren zum einendie Absicht, die Folgen der Rezession von1966/67 zu bewältigen, und zum anderen ein ge-genüber den 1950er Jahren deutlich verändertesVerständnis von den Aufgaben staatlichen Han-delns. Dem Staat und gerade auch der Planungwurde eine zentrale Rolle bei einer zielorientier-ten Lenkung des sozialen und ökonomischenWandels zugesprochen, was sich etwa in der Ein-richtung von „integrierten Entwicklungsplanun-gen“ auf verschiedenen Verwaltungsebenen aus-drückte. In diesen Zusammenhang gehörtenauch die Einrichtung der Bund-/Länder-Ge-meinschaftsaufgaben, beispielsweise der für dasEmsland wichtigen Gemeinschaftsaufgabe„Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruk-tur“, sowie eine intensivierte Städtebauförde-rungspolitik.In Niedersachsen wurde während der Rezession1966/67 noch einmal besonders deutlich, dass ge-rade im Nordwesten des Landes den hohen Ge-burtenraten auf lange Sicht kein entsprechendesArbeitsplatzangebot gegenüberzustellen gewe-sen wäre. Weil der Staat die Förderung der wirt-schaftlichen Entwicklung aktiver gestalten woll-te, wurde in dieser Zeit eine Entwicklungsstrate-gie konzipiert, die vor allem eine Konzentrationvon großindustriellen Neuansiedlungen in weni-gen Schwerpunkten zur Förderung der Regio-nalentwicklung in den Mittelpunkt stellte. DasLandesraumordnungsprogramm von 1969 folgtedieser Konzeption, in dem es „Schwerpunkträu-me“ für die vorrangige Entwicklung von Wohn-und Arbeitsstätten auswies. Im Bereich desEmslandes sollte es sich dabei um Lingen undPapenburg handeln. Ganz im Geiste der „inte-grierten Entwicklungsplanung“ wurde 1969 ne-ben dem Landesraumordnungsprogramm auchnoch das „Landesentwicklungsprogramm Nie-dersachsen 1985“ vorgelegt, das auf der Basis ei-ner detaillierten Analyse für 14 Entwicklungsre-gionen, darunter eine aus den damaligen Land-kreisen Grafschaft Bentheim, Lingen, Meppenund Aschendorf-Hümmling gebildete RegionEmsland, das künftige Handeln des Landes insachlicher und finanzieller Hinsicht aufeinanderabstimmen sollte.Vielfältige Aktivitäten auf der Basis des „Ems-landplans“ wurden in dieser Zeit fortgesetzt. Diespektakulärsten, überregional beachteten und
für die künftige Entwicklung des Emslandesmaßgeblichen Ansiedlungsvorhaben beruhtenallerdings weniger auf dieser Grundlage. DieAnsiedlung etwa des Elektrostahlwerkes, desFaserwerkes, des Bleichemiewerkes und einerFabrik zur Herstellung von nuklearen Brennele-menten in Lingen, eines Gaskraftwerkes in Mep-pen, einer Papierfabrik in Dörpen usw. sind we-niger als Folge einer integrativen regionalpoliti-schen Strategie einzuschätzen, sondern es sindEinzelvorhaben mit spezifischen 


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Standortanfor-derungen (Verfügbarkeit großer, unbelasteterFlächen, politische und kulturelle Akzeptanz,ökologisch wenig belastete Umgebung usw.), dievom Emsland gut erfüllt werden konnten. Auchwenn die Projekte also nicht Elemente einer in-tegrativen regionalpolitischen Strategie waren,so waren sie doch Beiträge zur Verwirklichungraumordnerischer Zielvorstellungen wie derökonomischen Integration der Region und derSicherung gleichwertiger Lebensverhältnisse.
7
Von Mitte der 1970er bis Anfang der 1990erJahre: Etablierung der Regionalplanung aufKreisebene
Im Zuge der Gebiets- und Verwaltungsreform
Mitte der 1970er Jahre gab es eine einschneiden-de Änderung im Bereich der Raumordnung inNiedersachsen: Die Kompetenz der Regional-planung wurde auf die Landkreise und kreis-freien Städte übertragen (mit Ausnahme derGroßräume Hannover und Braunschweig). Die-se Regelung ist bislang bundesweit einmalig ge-blieben. In allen anderen Bundesländern obliegtdie Regionalplanung entweder staatlichen Ein-richtungen, etwa Bezirksregierungen, oder aberkommunal verfassten Regionalen Planungsver-bänden, bestehend aus mehreren Landkreisenund kreisfreien Städten. Gegenüber diesen bei-den Varianten hat die niedersächsische Organi-sationsform der Regionalplanung den entschei-denden Nachteil, dass sie, außerhalb der beidengenannten Großräume, keine angemessene Pla-nung der Stadt-Umland-Beziehungen in Regio-nen mit kreisfreien Städten gewährleistet. Dabeiwar gerade die „ungezügelte“ Entwicklung imUmland der großen Städte ein Anlass, im erstenDrittel des vergangenen Jahrhunderts die Regio-nalplanung in Deutschland einzuführen!Des Weiteren war in den 1970er Jahren beab-sichtigt, im Rahmen der Gebietsreformen dasLand Niedersachsen in nur 28 Landkreise aufzu-teilen und diesen dann die Kompetenz zur Re-gionalplanung zu übertragen. Aufgrund vielfäl-tiger politischer Widerstände, Gerichtsentschei-dungen und ähnlichem gibt es nunmehr aber 373.1.3.1 Raumordnung 555
Landkreise, wobei die kleinsten nur ca. 50 000Einwohner haben und aus wenigen Mitgliedsge-meinden bestehen. Dabei handelt es sich um diekleinsten Planungsregionen in Deutschlandüberhaupt. Auch die Kreisverwaltungen selbstsind allein schon von ihrer personellen Ausstat-tung häufig mit der komplexen Aufgabe der Re-gionalplanung überfordert oder sehen sie alsnachrangig an. Das dokumentiert sich auch dar-in, dass noch heute gerade im Weser-Ems-Be-reich viele Landkreise kein gültiges RegionalesRaumordnungsprogramm (RROP) haben. Ausdiesen Gründen wird die niedersächsische Orga-nisationsform der Regionalplanung in der Fach-diskussion sehr kritisch gesehen.
8
Die genannten Kritikpunkte treffen allerdingsfür das Emsland nicht zu. Man könnte 


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vielmehrgeradezu sagen, dass die niedersächsische Vari-ante der Organisation der Regionalplanung amehesten in Fällen wie dem des Emslandes Sinnhat. Der Landkreis Emsland hat sowohl von derFläche wie von der Bevölkerung her eine beacht-liche Größe, vor allem aber eine leistungsfähigeKreisverwaltung. Darüber hinaus hat der Land-kreis die ihm übertragene Aufgabe der Regio-nalplanung – im Gegensatz zu vielen anderenLandkreisen – von Beginn an aktiv wahrgenom-men. Bis 1998 gab es in der Kreisverwaltung einAmt für Regionalplanung und Landespflege.Seitdem ist die Regionalplanung in Form derAbteilung Raumordnung und Städtebau imHochbauamt integriert.Schon 1981 hat der Landkreis als erster in Nie-dersachsen ein Regionales Raumordnungspro-gramm (RROP) beschlossen.
9Trotz seines ge-
ringen Umfangs (24 Druckseiten ohne Erläute-rungen im Vergleich zu 206 Druckseiten des am1. August 2001 vom Kreistag verabschiedetenRROP 2000) und der rechtlich gegebenen Not-wendigkeit, viele Regelungen aus der Landes-raumordnung zu übernehmen, ließen sich aucheigene Schwerpunktsetzungen erkennen. Sowurden viele inhaltliche Zielsetzungen mit derumfangreich vorgestellten Bevölkerungsprog-nose begründet, die von 1979 bis 1995 ein Bevöl-kerungswachstum insbesondere durch Gebur-tenüberschuss von über 14 % für den Landkreisvorhersagte, während für das gesamte LandNiedersachsen für den gleichen Zeitraum eindeutlicher Bevölkerungsrückgang prognostiziertwurde. Infolge dessen und wegen der überdurch-schnittlichen Arbeitslosenquoten wurden wirt-schaftliche Entwicklungsmöglichkeiten in denMittelpunkt gerückt. Ein weiterer Schwerpunktwaren Planungen im Verkehrsbereich, insbeson-dere für den Straßenverkehr, die zur Verbesse-rung der großräumigen wie kleinräumigen Er-schließung beitragen sollten. Des weiteren nah-men Regelungen zum „Bergbau“ größeren
Raum ein, also insbesondere für die Erdöl- undErdgasgewinnung, den Abbau von Sanden undKiesen sowie die Ausbeutung von Torfvorkom-men. Aktuell relevante Themen wie die Touris-musförderung deuteten sich jedoch erst an.Erwähnenswert ist auch, dass dem – bis heute al-lerdings nicht erfolgten – Ausbau des Ems-Sei-ten-Kanals eine große Bedeutung beigemessenwurde.Ein knappes Jahrzehnt später wurde bereits daszweite RROP für den Landkreis Emsland aufge-stellt.
10Auch aufgrund von Veränderungen in
der Raumordnung im Allgemeinen und der Nie-dersächsischen Landesraumordnung im Beson-deren gewannen die planerischen Aussagen fürden „Freiraum“ immer mehr an Bedeutung. Ge-nauere Planungen für die Siedlungsbereiche hat-ten generell 


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in den ländlichen Räumen Nieder-sachsens, im Vergleich zu anderen Bundeslän-dern, nur einen geringen Stellenwert. Insofernwaren Vorgaben für die Siedlungsflächenent-wicklung allenfalls indirekt zu erschließen, in-dem eben gewisse Flächen vorrangig für Frei-raumnutzungen gewidmet wurden. Darunterwaren zum einen Vorranggebiete zu verstehen,in denen alles unterlassen werden sollte, wasetwa den Abbau oberflächennaher Rohstoffebeeinträchtigen könnte. Zum anderen gab esaber auch immer umfangreichere Ausweisungenim Interesse von Naturschutz und Landschafts-pflege, worin sich auch die wachsende Bedeu-tung ökologischer Zielsetzungen ausdrückte.Breiter Raum wurde auch im zweiten RROPdem bisherigen und prognostizierten Wachstumder Bevölkerung gewidmet, das in der Tat imVergleich zu vielen anderen westdeutschen Re-gionen höchst ungewöhnlich war. Aufgrund die-ser Bevölkerungsdynamik hatte ein erheblichesSiedlungsflächenwachstum stattgefunden undwar auch weiterhin zu erwarten, wobei allerdingskritisch angemerkt wurde, dass das „oft sehr dy-namische Wachstum der einzelnen Gemeindenvielerorts dazu geführt hat, dass deren natürli-ches Erscheinungsbild entweder verlorengegan-gen oder zumindest gestört worden ist“. GroßenRaum nahm wiederum das Kapitel Verkehr ein.
11
Seit Anfang der 1990er Jahre: Neue Aufgabender Raumordnung
In den 1990er Jahren hat es bedeutsame Verän-
derungen bei Inhalten und Vorgehensweisen derRaumordnung auf Bundes- und Landesebenegegeben. Diese sind im Spannungsfeld recht wi-dersprüchlicher Tendenzen zu sehen:Zum einen gab es schon seit den 1980er Jahrenmassive Kritik an einer „Überregulierung“3.1.3.1 Raumordnung 556
durch raumbezogene Planungen, die auf zu vie-len Ebenen und zu detailgenau Dinge regelnwollten, wodurch es schwerer werde, flexibel aufden immer rascheren gesellschaftlichen undwirtschaftlichen Wandel einzugehen. Zudemmangele es den vielfältigen raumplanerischenAbsichten oft an konkreten Umsetzungsstrate-gien. Von daher gab es viele Stimmen, die imSinne weit verbreiteter Deregulierungstenden-zen einen Abbau von Planung forderten.Zum anderen wurde die Bedeutung der Raum-ordnung gerade angesichts der Transformations-prozesse in Ostdeutschland und Osteuropa aufallen Ebenen erneut bestätigt. In den ersten Jah-ren nach 1989 herrschte in den neuen Ländernaufgrund des vollständigen Fehlens eines Pla-nungssystems vielfach Unsicherheit für öffentli-che und private Investitionen. Dabei sind Struk-turen etwa im Einzelhandel und Wohnungsbauentstanden, die nicht nur ästhetisch unbefriedi-gend und ökologisch unverträglich, sondernauch aus volkswirtschaftlicher Sicht ineffezientsind. In 


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diesem Sinne hat Ernst-Hasso Ritter,Präsident der Akademie für Raumforschungund Landesplanung, mit Blick auf die Raumpla-nung kürzlich betont: „In einem pluralistischenund unübersichtlichen Lebensumfeld, ange-sichts ökonomischer und gesellschaftlicherStrukturbrüche … ist Planung ein unverzichtba-res Instrument zur Gestaltung der öffentlichenAufgaben auch nach der Jahrtausendwende. Fürdie räumliche Planung kommt hinzu, dass Grundund Boden ein öffentliches Gut sind, dessen Ge-brauch keineswegs allein dem Markt überlassenwerden kann, sondern gerade unter dem Gebotder ‚Nachhaltigkeit‘ übergreifenden Nutzungs-konzeptionen unterliegen muss. Wenngleich al-so die Notwendigkeit der räumlichen Planungnicht bestritten werden kann, so muss sie sichdoch auf die veränderten Gegebenheiten ein-stellen und zu einem neuen Selbstverständnisfinden“.
12
In der fachlichen Diskussion wird daher erwar-tet, dass gerade die Regionalplanung langfristigan Bedeutung gewinnen werde, weil hier diegrößten Chancen zur Entfaltung des neuen Pla-nungsverständnisses gegeben seien.
13Vor die-
sem Hintergrund lassen sich aktuell drei Tenden-zen bzw. Schwerpunkte im Bereich der Raum-ordnung unterscheiden:
14
• ein verändertes Planungsverständnis im
Sinne einer kooperativen, flexibleren undumsetzungsorientierten Planung: Damit istgemeint, dass sich die Raumordnung keines-falls auf die Erarbeitung großer Planwerkebeschränken darf, sondern den Konsens unddie Kooperation mit denjenigen Akteuren,die für die Raumentwicklung besonders rele-vant sind, suchen und darüber hinaus viel
mehr als bisher Umsetzungsstrategien fürihre Zielvorstellungen erarbeiten muss;
15
• ein spätestens seit den 1980er Jahren an
Bedeutung zunehmender Stellenwert derBelange von Umwelt- und Naturschutz: DieseThemenfelder haben kontinuierlich über zweiJahrzehnte an Bedeutung in der Raumord-nung gewonnen und sind jüngst durch dieFestlegung des Leitbildes der „NachhaltigenRaumentwicklung“ als oberster Leitvorstel-lung der Raumordnung in Deutschland (§ 1Raumordnungsgesetz (ROG) v. 1998) inihrem Stellenwert noch einmal eindrucksvollbestätigt worden – sie verlieren in der prakti-schen Politik seit einiger Zeit allerdings wie-der unverkennbar an Bedeutung;
• demgegenüber gewinnt die „Wettbewerbsfä-
higkeit“ von Regionen gerade in jüngster Ver-gangenheit in der Raumordnung an Gewicht:Damit ist allerdings nicht nur die Ausweisungvon Gewerbeflächen gemeint, sondern vorallem die Entwicklung der vielfältigen undteilweise sehr komplexen Rahmenbedingun-gen eines Standortes. 
Diese drei Schwerpunkte lassen sich auch in derRegionalplanung für das Emsland in den 1990erJahren beobachten:Ein kooperatives, umsetzungsorientiertes 


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Pla-nungsverständnis, das auch eine enge Verknüp-fung von Regionalplanung und regionaler Struk-turpolitik anstrebt, dokumentiert der LandkreisEmsland beispielsweise durch seine aktive Be-teiligung an mehreren regionalen Kooperations-ansätzen.
16Zuerst ist hier die Mitarbeit in der
„Strukturkonferenz Osnabrück“ zu nennen, dieim Zusammenhang mit Regionalisierungsinitia-tiven der Niedersächsischen LandesregierungAnfang der 1990er Jahre entstanden ist
17, und
sich heute aus den Landkreisen Cloppenburg,Emsland, Grafschaft Bentheim, Osnabrück undVechta sowie der Stadt Osnabrück zusammen-setzt. Diese Kooperation erstreckt sich überrecht heterogene Räume, was gewisse Interes-sensunterschiede mit sich bringt. Arbeitsschwer-punkte der jüngeren Vergangenheit waren etwadie Ernährungswirtschaft und der „produktions-integrierte Umweltschutz“.Immer größere Bedeutung hat für den Land-kreis aufgrund seiner Grenzlage die Zusammen-arbeit mit den benachbarten Teilen der Nieder-lande, die durch die EU im Rahmen der INTER-REG-Programme intensiv gefördert wird. Sosind der Landkreis und die überwiegende An-zahl der Gemeinden Teil der Ems-Dollart-Re-gion (EDR), der insgesamt 84 Kommunen undKammern in Groningen, Drenthe, Emsland und3.1.3.1 Raumordnung 557
Ostfriesland angehören. Die südlichen Gemein-den des Landkreises gehören zu der traditions-reichen grenzüberschreitenden „EUREGIO“,die sich südlich an die EDR anschließt. NebenInitiativen für den sozialen und kulturellen Aus-tausch gewinnen in diesem Rahmen touristischeProjekte, die Verbesserung der Beziehungenzwischen Klein- und Mittelbetrieben beiderseitsder Grenzen und andere wirtschaftliche Vorha-ben an Bedeutung.Zu erwähnen ist auch, dass das Gebiet des Land-kreises zum Arbeitsgebiet der UnterkommissionNord der Deutsch-Niederländischen Raumord-nungskommission gehört, die 1997 ein Grenz-übergreifendes Raumordnerisches Entwick-lungskonzept verabschiedet hat. Obgleich kom-munale Gebietskörperschaften nicht Mitgliederder zwischenstaatlichen Kommission sein kön-nen, hat der Landkreis in der begleitenden Ar-beitsgruppe mitgewirkt. Ein großes Gewicht indem allerdings nicht rechtsverbindlichen Kon-zept hat der Ausbau des Verkehrssystems. Ausemsländischer Sicht ist bemerkenswert, dassnicht nur die für den Landkreis bedeutsameEms-Achse, die „Küsten-Achse“ (Oldenburg-Groningen-Randstad Holland) und die West-Ost-Achse (Berlin-Osnabrück-Hengelo-Rand-stad Holland), sondern auch der Ausbau desKorridors Meppen-Zwolle mit Verlängerung zurRandstad Holland in die Pläne aufgenommenwurden.
18
Sehr aktiv engagiert sich der Landkreis in derRegionalen Innovationsstrategie (RIS) Weser-Ems, die auf Initiative der EU seit 1998 dieZusammenarbeit von Wirtschaft und Verwal-tung im Regierungsbezirk Weser-Ems fördert,allerdings nicht direkt mit der 


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Raumordnung zutun hat. Ein wichtiges Ergebnis von RIS, dieeinen insgesamt recht heterogenen Raumumfasst, ist die Einrichtung von „Kompetenz-zentren“, die zur Förderung der anwendungs-orientierten Forschung und ihrer Verknüpfungmit der regionalen Wirtschaft beitragen sollen.Da sich im Landkreis Emsland bislang allerdingskeine Ansätze für die heute vielfach im Mittel-punkt der Strukturpolitik stehenden Cluster fin-den lassen – was ja auch als vorteilhaftes Merk-mal einer diversifizierten Wirtschaftsstrukturdes Landkreises gedeutet werden kann! –, wurdehier bislang kein spezifisches Kompetenzzen-trum etabliert. In Werlte ist allerdings der Auf-bau eines Kompetenzzentrums „Nachwach-sende Rohstoffe“ geplant, das im Herbst 2002seine Arbeit aufnehmen soll.Ein zweiter wichtiger Akzent der Raumordnungin der jüngeren Vergangenheit ist der höhereStellenwert von Umwelt-, Natur- und Land-schaftsschutz. Dem trägt die emsländische Re-gionalplanung aktuell Rechnung, was im neuen
RROP deutlich wird.19Dabei sind nicht nur ein-
zelne Zielaussagen zum Erhalt der Landschaftwichtig.
20Viel bemerkenswerter sind die fakti-
schen Ausweisungen im Bereich des Natur- und
Landschaftsschutzes. So werden 22100 ha (= 7,7 %
des Kreisgebietes) als „Vorranggebiete für Na-tur und Landschaft“ festgesetzt, was mehr als ei-ne Verdoppelung gegenüber den entsprechen-den Ausweisungen im RROP 1990 (ca. 10350 ha)ist. Dabei handelt es sich nicht nur um die Über-nahme bereits bestehender, amtlich festge-setzter Naturschutzgebiete (ca. 7 700 ha), son-dern neben neu festgestellten Biotopen im gro-
ßen Umfang auch um Moorflächen, die nachdem Torfabbau für die Folgenutzung Na-turschutz vorgesehen werden.
21Mit der etwas
schwächeren Kategorie „Vorsorgegebiete fürNatur und Landschaft“ werden zudem
ca. 38 500 ha (= 13,4 % des Kreisgebietes) verse-hen. Vergleicht man den Umfang dieser Auswei-sungen im Emsland mit den anderen Landkrei-sen in Niedersachsen, so liegt der LandkreisEmsland in der Spitzengruppe. Dies ist auch aufdie besonderen naturräumlichen Gegebenhei-ten im Emsland zurückzuführen. Es kann nichtüberraschen, dass es in Einzelfällen bei entspre-chender Ausweisungsabsicht zu erheblichenKonflikten mit der Siedlungsflächenentwick-lung, vor allem aber auch mit der Landwirtschaftkommt, die immer intensiver betrieben wird.Dass sich dabei die Gesichtspunkte des Natur-und Landschaftsschutzes nicht immer durchset-zen können, wird etwa daran deutlich, dass infrüheren Entwürfen des 


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RROP 2000 noch wei-tere ca. 2 000 ha als Vorranggebiete für Natur-und Landschaft vorgesehen waren. Dabei be-steht auch ein Bewusstsein dafür, dass über dieunmittelbaren naturschützerischen Zwecke hi-naus die Landschaft als „ein Grundkapital fürden Bereich Erholung und Tourismus zu erhal-ten und weiter zu entwickeln“ ist.
22
Darüber hinaus sind neben diesen umfangrei-chen, keineswegs von allen Seiten begrüßtenAusweisungen im Interesse des Natur- undLandschaftsschutzes auch überörtlich bedeutsa-me Erprobungs- und Entwicklungsvorhaben so-wie Projekte zur Wiederherstellung von „typi-schen“ Landschaften im Emsland hervorzuhe-ben, so etwa der Rückbau der BrögbernerTeiche in der Stadt Lingen und die naturnaheGestaltung des Hasetals.Ein weiteres aktuelles Thema, das durch Diskus-sionen auf der europäischen Ebene auch stärkerin der deutschen Raumordnung wieder berück-sichtigt wird, ist der Schutz der Kulturlandschaftund des kulturellen Erbes. Das RROP erkenntdie identitätsstiftende Bedeutung überkomme-3.1.3.1 Raumordnung 558
ner Kulturlandschaften an und räumt ein, dassim Verlauf der Modernisierung und Erschlie-ßung des Emslandes in den vergangenen Jahr-zehnten heute wertvoll erscheinende Land-schaftselemente und historische Bauten über-formt und zerstört wurden.
23Um so mehr wird
Wert darauf gelegt, traditionelle Formen derKulturlandschaft und der ländlichen Siedlungenzu erhalten und gegebenenfalls auch wieder-herzustellen. Damit soll der heute in vielenTeilen Deutschlands unübersehbaren Tendenzzur „Suburbanisierung“ der Dorf- und Bau-formen, also der Angleichung ländlicher Sied-lungen an vorstädtische Standards, entgegenge-wirkt werden.Der dritte Aspekt, an dem sich der jüngere Wan-del der Raumordnung deutlich machen lässt, istdie wachsende Aufmerksamkeit für die Rolleder Regionalplanung bei der Sicherung derWettbewerbsfähigkeit von Regionen. Dass die-se Zielsetzung im Emsland eine besonders pro-minente Stelle in der Regionalplanung ein-nimmt, bedarf keiner besonderen Erwähnung.
24
Gerade vor dem Hintergrund der überdurch-schnittlich positiven Bevölkerungsentwicklungund des daraus resultierenden zusätzlichen Ar-beitskräfteangebotes „sind die Standortvorteilefür die gewerbliche Wirtschaft voll auszuschöp-fen“.
25Neben der Verbesserung der Infrastruk-
tur, insbesondere des Verkehrssystems, ist daszentrale Instrument zur Förderung der Wirt-schaft die Ausweisung von umfangreichen Vor-rangstandorten für Gewerbe und Industrie, ins-besondere entlang der A 31 und ihrer Kreu-zungspunkte mit überörtlich bedeutsamenStraßen. Daneben wird eine Fülle weiterer, imVergleich zu anderen ländlichen Räumen 


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sehrbemerkenswerter und innovativer Maßnahmenangesprochen. Sie reichen von der regionalenArbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik übereine Verbesserung der Qualifizierung und dieFörderung von Existenzgründungen bis hin zurBeschleunigung von Planungs- und Genehmi-gungsprozessen. Zugleich wird herausgehoben,dass die außergewöhnlich dynamische wirt-schaftliche Entwicklung des Emslandes insbe-
sondere auf einem überdurchschnittlichen Wachs-tum 
der produzierenden Wirtschaft beruhte, der
Anteil der Dienstleistungen an dieser Dynamikaber noch nicht ganz zufriedenstellend ist –gerade vor dem Hintergrund einer allgemeinenTertiärisierung der Wirtschaft.Begrüßenswert ist, dass Förder- und Entwick-lungsstrategien für die verschiedenen Bereichemit den Zielen der Raumordnung im Einklangstehen sollen – was es nicht zuletzt einfacher ma-chen dürfte, Fördermittel einzuwerben. Damitsetzt sich der Landkreis positiv von anderenLandkreisen in der Nachbarschaft ab, die keine
gültigen Regionalen Raumordnungsprogrammehaben und sich davon wohl eine größere Flexibi-lität etwa in der Wirtschaftsförderung erhoffen.Das ist bislang erstaunlicherweise von überge-ordneten Raumordnungsbehörden überhauptnicht bewertet worden.Ein wichtiger Bereich der Wirtschaft aus Sichtder Raumordnung ist der Einzelhandel, da ernicht nur Arbeitsplätze schafft und zur wirt-schaftlichen Entwicklung beiträgt, sondern auchfür die Versorgung der Bevölkerung entschei-dend ist. Klassischerweise werden durch dieRaumordnung Zentrale Orte festgelegt, um dieVersorgung der Bevölkerung sicherzustellen. ImRROP werden Lingen, Meppen und Papenburgals Mittelzentren definiert, alle anderen Kommu-nen der grundzentralen Ebene zugeordnet.
26
Zentralitätsfunktionen sind darüber hinaus einewichtige Dimension urbaner Entwicklungen, an-ders ausgedrückt: Ohne funktionierenden Ein-zelhandel und entsprechende Dienstleistungengibt es keine lebendigen Innenstädte. Mit die-sem raumordnerischen Ansatz verbindet sich dieAbsicht, durch eine gewisse Konzentration vonDienstleistungen und Handel bessere Tragfähig-keiten, Multifunktionalität, effektiveren Förder-mitteleinsatz und Synergieeffekte zu gewährleis-ten sowie Verkehre zu vermeiden. Daher sollenauch Vorhaben des großflächigen Einzelhandelsan höherrangige Zentren gebunden werden.Dieses „Konzentrationsgebot“ gilt im Emslandaber nur eingeschränkt, da es ausdrücklicher po-litischer Wille ist, auch außerhalb der ZentrenEntwicklungen des Einzelhandels zu ermögli-chen. Dabei kann es immer wieder zu Konfliktenkommen: So beispielsweise in den letzten Jahrenim Zusammenhang mit der Erweiterung einesEinkaufszentrums im Speller Ortsteil Schapenzwischen den Mittelzentren Lingen und Rheineauf der einen und der Samtgemeinde Spelle aufder anderen Seite. 
Bilanzierung und Ausblick: Künftige Aufgaben
der Raumordnung
„Der Landkreis 


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Emsland kann als erfolgreich
entwickelt eingestuft werden“.
27Diese recht
selbstbewusste Feststellung, mit der die Ausfüh-rungen zu Ausgangslage und Zielvorstellungenzu Beginn des aktuellen RROPs eingeleitet wer-den, ist zweifellos berechtigt, wie zahlreicheAuswertungen und Studien immer wieder be-weisen.
28Die Auswertung verschiedenster sozi-
aler und ökonomischer Indikatoren, wie bei-spielsweise der Entwicklung der Beschäftigungund der Wirtschaftskraft, zeigt, dass sich die Si-tuation des Emslandes in den vergangenen Jahr-3.1.3.1 Raumordnung 559
zehnten, insbesondere verglichen mit der Notsi-tuation der Nachkriegszeit, sehr deutlich verbes-sert hat. Allerdings ist auch darauf hinzuweisen,dass es der anhaltende Bevölkerungszuwachs er-fordert, weiterhin Arbeits- und Ausbildungsplät-ze im überdurchschnittlichen Maße zu schaffen.
Raumordnung und regionale StrukturpolitikDabei ist festzuhalten, dass die Raumordnung
im Emsland die regionale Struktur- und Förder-politik aktiv unterstützt. Dies gilt insbesondere,seitdem die Trägerschaft der Regionalplanungin Niedersachsen auf die Landkreise übertragenwurde. Die Vorlage des nunmehr dritten RROPsbinnen 20 Jahren und die erfolgreiche raumord-nerische Begleitung vieler großer Einzelvorha-ben (BAB 31, Hafen Papenburg, Daimler-Benz-Teststrecke) dokumentieren, dass die Aufgabender Raumordnung, insbesondere der Regional-planung, durch den Landkreis sehr aktiv wahrge-nommen werden. Dieser Eindruck verstärktsich, wenn man den bisweilen sogar gleichgülti-gen bis nachlässigen Umgang mit diesen Aufga-ben in anderen Landkreisen des Weser-Ems-Ge-bietes zum Vergleich heranzieht.Den aktiven Anteil der Raumordnung an derVerbesserung der Lebensverhältnisse im Ems-land im Einzelnen nachzuvollziehen, fällt aller-dings schwer. Eine eindeutige Antwort auf die zuBeginn gestellte Frage gibt es nicht. Es drängtsich der Eindruck auf, dass raumordnerische Plä-ne und Verfahren sowohl in der unmittelbarenNachkriegszeit, als auch in den letzten beidenJahrzehnten teilweise als Grundlage, teilweisezur Absicherung der regionalen Struktur- undFörderpolitik gedient, diese aber nicht direkt ge-steuert haben. Allerdings wird man für das Ems-land keinesfalls der, sonst gern an der Raumord-nung geübten, Kritik zustimmen können, dass essich hierbei um „Verhinderungsplanung“ hande-le. Bis auf den heutigen Tag wird vielmehr imEmsland auf die raumordnerische Absicherungder förder- und strukturpolitischen Ziele eindeu-tig Wert gelegt – nicht zuletzt, um planungsrecht-liche Sicherheit auch im Hinblick auf nachfolgen-de Planungs- und Genehmigungsverfahren sowieauf die Einwerbung von Fördermitteln 


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zu schaf-fen. Damit wird im Emsland die Einsicht beach-tet, dass die teilweise modische Deregulierungs-euphorie auch Nachteile wie Rechtsunsicherheitund Akzeptanzprobleme mit sich bringen kann.
Zunahme von RaumnutzungskonfliktenEine, für externe Beobachter manchmal überra-
schende, Besonderheit des Emslandes ist, dasshier für mitteleuropäische Verhältnisse ver-gleichsweise viel Raum zur Verfügung steht. Da
also „Raumknappheit“ bislang kein Faktor ist,der Entwicklungen ernsthaft begrenzt, konntenund können umfangreiche Flächen für verschie-denste, teilweise durchaus nicht unmittelbar ver-trägliche Nutzungen durch die Raumordnungbereitgestellt werden. So war und ist es bis in dasaktuelle RROP hinein immer wieder möglich,zugleich recht umfassende Flächen für gewerb-lich-industrielle Entwicklungen, für die zuneh-mend intensiver betriebene Landwirtschaft sowiefür Natur- und Landschaftsschutz auszuweisen.Konflikte durch konkurrierende Flächennutzun-gen und Restriktionen durch Raumausweisun-gen für Vorrangfunktionen gewinnen, wiederumverglichen mit anderen ländlichen Gebieten inMitteleuropa, erst langsam an Bedeutung. Sowerden gerade aus gemeindlicher Sicht Vorrang-gebiete für Natur- und Landschaft wie Ein-schränkungen in Folge notwendigen Hochwas-serschutzes zunehmend als – bislang unbekannte– Begrenzung der eigenen Entwicklungsmög-lichkeiten wahrgenommen.Wenn man die bisherigen Erfahrungen und diesich abzeichnenden Trends der wirtschaftlichenund gesellschaftlichen Entwicklungen berück-sichtigt, kann allerdings kaum ein Zweifel daranbestehen, dass auch im Emsland zukünftig Kon-flikte zwischen verschiedenen Nutzungsformenzunehmen werden, die nicht einfach mehr durchräumliche Trennungen gelöst werden können.Zwei, auch in anderen ländlichen Räumen im-mer wieder anzutreffende Konflikte sind dabeibesonders hervorzuheben: Zum einen zwischenLandwirtschaft und Natur- und Landschafts-schutz, zum anderen zwischen Landwirtschaftund Tourismus. Gerade das Verhältnis vonLandwirtschaft und Tourismus zeigt, dass esnicht nur um regionale Ausprägungen des allge-meinen Spannungsverhältnisses zwischen Öko-logie und Ökonomie geht, sondern immer stär-ker auch um Raumnutzungskonflikte innerhalbder Ökonomie. So stand die Landwirtschaft inden ersten Jahrzehnten der Erschließung desEmslandes im Mittelpunkt, wobei – aus heutigerSicht durchaus als problematisch empfundene –eher technische Ansätze zur Intensivierung derWirtschaftsweise bevorzugt wurden. Außerdemwaren Kultur und Gesellschaft außerhalb dergrößeren Städte sehr stark durch die Landwirt-schaft geprägt. Heute nun ist nicht nur ihrevolks- und regionalwirtschaftliche Bedeutungerheblich zurückgegangen, sondern es bestehtvielfach auch die Meinung, dass die weitere In-tensivierung der Produktionsweisen das 


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bekann-te Bild der Kulturlandschaft gefährde. Dieses istaber ein entscheidendes Potential für die weite-re Entwicklung des landschaftsbezogenen Tou-3.1.3.1 Raumordnung 560
rismus im Emsland, der einen wichtigen Beitragzur Stärkung des Dienstleistungsanteils an derregionalen Ökonomie leisten kann. In derarti-gen, nicht eindeutig entscheidbaren Konfliktla-gen kommt es auf die Steuerungsleistung derRaumordnung an. Damit ist keinesfalls dieschlichte Verhinderung von Entwicklungen ge-meint, sondern ihre Lenkung, etwa durch dasneue raumordnerische Instrument der „Eig-nungsgebiete“. Diese könnten nicht nur für dieGewinnung von Windenergie, sondern auch fürAnlagen intensiver Tierhaltung ausgewiesenwerden. Langfristig könnten auch die Auseinanderset-zungen um die weitere Ausweisung von Sied-lungsflächen zunehmen. Die als besonderesMerkmal der Lebensqualität des Emslandes an-gesehene und anteilsmäßig eindeutig dominie-rende Wohnform des Einfamilienhauses ist bis-lang nicht durch „Raumknappheit“ einge-schränkt gewesen. Im Emsland, wie generell inden ländlichen Räumen Niedersachsens, be-stand bislang kaum Neigung, die Entwicklungder Wohnsiedlungsflächen, etwa durch die Aus-weisung von Vorranggebieten für Siedlung, ent-scheidend zu steuern. Gewisse Anforderungenan die Gemeinden entstanden allenfalls durchdie konsequente Forderung von naturschutz-rechtlich vorgesehenen Ausgleichs- und Ersatz-maßnahmen. Verschiedene Tendenzen könntenhier mittelfristig aber ein stärkeres Engagementder Raumordnung erforderlich machen: Die Be-einträchtigung der auch als touristisches Poten-tial relevanten Kulturlandschaft durch „subur-ban“ wirkende Siedlungen, steigende Kosten desmotorisierten Individualverkehrs für die einzel-nen Haushalte sowie zunehmende Infrastruktur-kosten durch flächenhafte, wenig kompakteSiedlungsmuster.
Bedeutung der städtischen Zentren für die
Regionalentwicklung
Mit dieser Problematik hängt auch ein anderes,
aktuell für die Raumordnung äußerst wichtigesThemenfeld eng zusammen: die Entwicklungder Zentralen Orte und insbesondere die Siche-rung der Einzelhandelsversorgung. Die generellim Einzelhandel bestehende Tendenz der Kon-zentration auf großflächige Betriebsformen au-ßerhalb der Innenstadtlagen wird durch die spe-zifischen Siedlungs- und Verkehrsformen desEmslandes eher unterstützt. Dadurch wird so-wohl die ortsnahe Einzelhandelsversorgung „inder Fläche“, vor allem aber die Leistungsfähig-keit und Attraktivität der Innenstädte gefährdet.Diese komplexe und auch in anderen, geradeländlichen Räumen noch vielfach ungelöste Pro-blematik dürfte sich auch im Emsland mittelfris-
tig verschärfen. Von daher wäre über den Ein-satz entsprechender, der Raumordnung prinzi-piell zur Verfügung stehender Instrumente nach-zudenken: So etwa über Einzelhandelskonzeptefür Teilräume des 


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Landkreises, die – von Fall zuFall auch ortsteilscharf – konkrete Standorträu-me für zentralörtliche Funktionen benennenund selbstverständlich nur in enger Kooperationmit den jeweiligen Kommunen erarbeitet wer-den können. Da es unter heutigen Bedingungennicht sehr realistisch ist, dass kleine Einzelhan-delsstandorte („Tante-Emma-Läden“) im länd-lichen Raum tragfähig bleiben, ist auch über diestärkere Förderung dezentraler, vernetzter undsogar „rollender“ Infrastrukturen zur wohnort-nahen Versorgung – vor allem weniger mobilerBevölkerungsgruppen – nachzudenken.Auf einer anderen Ebene liegt das Problem derArbeitsteilung und Funktionsspezialisierungzwischen den größeren Städten des Emslandes.Gerade für die Entwicklung mittlerer und größe-rer Städte gilt heute generell, dass sie nicht mehrallein durch den Ausbau klassischer Basisinfra-strukturen, wie sie in den raumordnerischenAusstattungskatalogen für Zentrale Orte vorge-sehen werden, gesichert werden kann. Wichtigist demgegenüber eine Profilierung der verschie-denen Zentren eines Raumes, die auch eine Spe-zialisierung erfordert. Dem kann die schlichteZuweisung der Funktion „Mittelzentrum“ kei-nesfalls genügen. Im Emsland hat sich in denvergangenen Jahrzehnten zwischen Lingen,Meppen und Papenburg eine gewisse Arbeitstei-lung herausgebildet. Da im Emsland der Anteilhöherrangiger Bildungsstätten, Forschungs- undEntwicklungseinrichtungen, produktionsorien-tierter Dienstleistungen usw. eindeutig verbesse-rungsbedürftig ist, verdienen insbesondere ent-sprechende Ansätze in Lingen Aufmerksamkeitund Unterstützung. Meppen ist traditionell eherein Standort von Einrichtungen des ÖffentlichenSektors, aus denen – etwa im Rahmen der Um-strukturierung bei der Bundeswehr – aber auchinteressante privatwirtschaftliche „Ausgründun-gen“ entstehen können. Die besondere Speziali-sierung Papenburgs ist demgegenüber in seinerFunktion als Seehafen und Schiffbaustandort zusehen.Mit diesen Aspekten ist zugleich die Frage nachder wirtschaftlichen Zukunft des Emslandes undentsprechenden raumordnerischen Handlungs-möglichkeiten angesprochen. Da zum einen dieStandortkonkurrenz für industrielle Ansiedlun-gen und flächenintensive Großvorhaben durchdie Öffnung der Grenzen in Deutschland undEuropa erheblich größer geworden ist und zumanderen die Bedeutung des tertiären Sektors für3.1.3.1 Raumordnung 561
die künftige wirtschaftliche Entwicklung weiterwächst, besteht im Emsland zweifellos die Not-wendigkeit einer stärkeren „Tertiärisierung“ derWirtschaft. So wird mit Recht auch im RROP
29
eine stärkere Berücksichtigung von Aktivitätender Telekommunikation, der Informationswirt-schaft, der produktionsorientierten Dienstleis-tungsbereiche usw. gefordert. Dafür kann dieAusweisung von großflächigen Gewerbestand-orten in verkehrsgünstiger Lage aber nur einvergleichsweise 


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nachrangiger Faktor sein. Dieumfangreichen Ausweisungen von Gewerbeflä-chen, die sinnvollerweise auf die Ansiedlungtransportintensiver Tätigkeiten zielen sollten,sind daher zumindest teilweise auch als eine Art„Vorratspolitik“ zu verstehen. Diese ist mit ver-gleichsweise einfachen raumordnerischen Mit-teln zu unterstützen. Die Förderung hochwerti-ger Technologie- und Dienstleistungsaktivitätenerfordert demgegenüber ein komplexeres Vor-gehen, das weit mehr als das klassische Instru-mentarium der Raumordnung umfassen muss.Diese strukturpolitischen Instrumentarien – vonder Qualifizierungspolitik über den Technolo-gietransfer bis zur Förderung von Existenzgrün-dungen – werden im Emsland in überaus bemer-kenswertem Umfang eingesetzt.
30Da ein Erfolg
derartiger Aktivitäten nach allen empirischenErfahrungen und theoretischen Erkenntnissenein Mindestmaß an urbaner Agglomeration mitguter Fernverkehrsanbindung voraussetzt, wärees die Aufgabe der Raumordnung, begleitend zudem strukturpolitischen Instrumentarium dieVoraussetzungen in eben diesen beiden Hinsich-ten zu schaffen. Das bedeutet sowohl die Verbes-serung der Fernverkehrserschließung der Zen-tren, wozu der bis 2005 abgeschlossene Ausbauder BAB 31 ein wichtiger Beitrag ist, als auch dieUnterstützung ihrer allgemeinen Funktionsfä-higkeit und ihrer funktionalen Spezialisierung:Denn Urbanität ist eine wichtige Dimension „in-novativer Milieus“. Als weiterer wichtigerStandortfaktor für die skizzierten Aktivitätengilt eine hohe Wohn- und Freizeitqualität, diebekanntlich im Emsland prinzipiell gegeben istund weiterhin, etwa durch den Erhalt der Kul-turlandschaft, gesichert werden muss.
Kooperation und Konkurrenz der RegionenIn einer zugleich größer werdenden und immer
stärker integrierten Europäischen Union wer-den selbst Landkreise von der Größe und Leis-tungsfähigkeit des Emslandes auf Dauer alleinnicht „wahrnehmbar“ und handlungsfähig blei-ben. Von daher ist die Arbeit in den regionalenKooperationsformen, an denen der LandkreisEmsland seit einiger Zeit sehr aktiv beteiligt ist,Anmerkungen
1Hugenberg, Vom Moor zur Magnetbahn, in: Neues Archiv für Niedersachsen 37 (1988), S.31–41. 2Waldhoff/Fürst/Böcker, An-
spruch und Wirkung (1994), hier S. 139. 3Vgl. für Details den Beitrag 3.1.1 in diesem Band. 4Raumordnungsplan Emsland (1950).
5Vgl. Waldhoff/ Fürst/ Böcker, wie Anm. 2, S. 135ff.; Hugenberg, Ideen und ihre Ausführung, in: Jahrbuch des Emsländischen Hei-
matbundes 46 (2000), S. 152–177. 6Diese Arbeit ist inzwischen vielfach gewürdigt worden; vgl. zusammenfassend den Beitrag 3.1.1
in diesem Band sowie statt vieler Haverkamp, Die Erschließung des Emslandes 


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(1991). 7Vgl. dazu ausführlicher Danielzyk/Wiegandt,
Emsland, in: Berichte zur deutschen Landeskunde 73 (1999), S. 217–244. 8Vgl. zur damaligen Diskussion Danielzyk/Wiegandt,
Niedersächsische Raumordnungspolitik, in: Neues Archiv für Niedersachsen 35 (1986), S. 107–135; Meier, Regionalplanung (1984).
9Regionales Raumordnungsprogramm für den Landkreis Emsland (1981). 10Regionales Raumordnungsprogramm für den Land-
kreis Emsland (1990). 11Vgl. Regionales Raumordnungsprogramm für den Landkreis Emsland (1990), D 1.1, D 1.2 (insbesondere
S. 45), D 7. 12Ritter, Stellenwert der Planung, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hg.), Methoden und Instru-
mente (1998), S. 6–22. Dieses veränderte Planungsverständnis hat in zwei, gemeinsam von Bund und Ländern erarbeiteten Dokumen-ten seinen Ausdruck gefunden: Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (Hg.), RaumordnungspolitischerOrientierungsrahmen (1993); dasselbe, Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen (1995). 13Vgl. dazu insbesondere Akademie
für Raumforschung und Landesplanung (Hg.), Zukunftsaufgabe Regionalplanung (1995). 14Die sich im Übrigen auch im aktuellen
Raumordnungsbericht der Bundesraumordnung dokumentieren; vgl. Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, Raumordnungs-bericht 2000 (2000). 15Vgl. dazu allgemein Priebs, Instrumente der Planung, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung
(Hg.), Methoden und Instrumente (1998), S. 205–221; sowie speziell mit Blick auf ländliche Räume: Danielzyk, Eine neue Planungskul-tur, in: Zeitschrift für Kulturtechnik und Landentwicklung 41 (2000), S. 145–150. 16Vgl. Regionales Raumordnungsprogrammm 2000
für den Landkreis Emsland (2001), S. 107f. 17Vgl. dazu Nedden, in: Krüger, Der Unterweserraum (1995), S. 11–31. 18Vgl.
Deutsch-Niederländische Raumordnungskommission – Unterkommission Nord: Grenzübergreifendes Raumordnerisches Entwick-lungskonzept (1997). 19Wie Anm. 16, S. 29–34, 157–162. 20„Um die Schönheit, Eigenart und Vielfalt der emsländischen Land -
schaft zu erhalten, ist eine Zersiedlung und Zerschneidung der Landschaft zu verhindern“, wie Anm. 16, S. 16. 21Vgl. zu dieser The-
matik auch Schaal, Nachhaltige Regionalentwicklung, in: Mose/Weixelbaumer (Hg.), Regionen mit Zukunft? (2000), S. 84–96. 22Wie
Anm. 16, S. 130. 23Wie Anm. 16, S. 45, 135f. 24Wie Anm. 16, S. 46f, 140. 25Wie Anm. 16, S. 48. 26Hier ist darauf hinzu-
weisen, dass in der Neufassung des Landesraumordnungsprogramms erstmals das „struktur- und leistungsstarke Mittelzentrum“ Lin-gen aus überregionalen raumordnungs- und strukturpolitischen Erwägungen „als 


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Mittelzentrum für oberzentrale Teilfunktionen“ ei n-
gestuft werden soll, was eine bemerkenswerte Aufwertung darstellt. Vgl. Landesraumordnungsprogramm Niedersachsen. Entwurf zurBeteiligung gem. § 11(1) NROG (2000), C 1.6 03 sowie S. 29. 27Wie Anm. 16, S. 8. 28Wie Anm. 16, S. 141ff., sowie die Beiträ-
ge von Jung in diesem Band. 29Wie Anm. 16, S. 49. 30Wie Anm. 16, S. 48–52, 141–157.zu intensivieren – sowohl innerhalb Deutsch-
lands als auch mit den benachbarten niederlän-dischen Regionen. Wünschenswert wäre es,wenn es dabei zu einer kontinuierlichen und ko-härenten Zusammenarbeit, etwa auch in derStrukturkonferenz Osnabrück, im größeren Um-fang als bisher kommen würde.Bisher hat das Emsland die vielfältigen Entwick-lungsmöglichkeiten tatkräftig genutzt, wozu dieRaumordnung ihren Anteil beigetragen hat. Da-bei hat das Emsland eine erstaunliche Fähigkeitbewiesen, sich über Jahrzehnte auch in einem ge-wandelten Umfeld erfolgreicher als andere länd-liche Räume zu behaupten. In Zukunft wird es inder schärfer werdenden „Konkurrenz der Re-gionen“ noch mehr als bisher darauf ankommen,Profile und Schwerpunkte in zukunftsträchtigenBereichen zu entwickeln, auch als „Antwort“auf entsprechende Bestrebungen anderer Re-gionen. Von daher wäre es gerade aus raumord-nerischer Sicht eine wichtige und interessanteAufgabe für das Emsland (auch in Kooperationmit Nachbarräumen), „Visionen“ für die Zu-3.1.3.1 Raumordnung 562
kunft, etwa mit der Zielperspektive 2020, zu er-arbeiten, um Orientierungsmöglichkeiten fürdas künftige Handeln zu haben. Aufgrund ihrerintegrativen Betrachtungsweise und ihrer gutenRegionskenntnis ist die Regionalplanung dafürprädestiniert, diesen Prozess zu organisierenoder zu moderieren.
NachbemerkungGrundlagen für diesen Beitrag sind neben der
Auswertung der Literatur und langjährigen eige-nen Forschungen zahlreiche Gespräche mit Fach-leuten aus den Verwaltungen des Landkreises so-wie der Städte und Gemeinden des Emslandessowie mit im Emsland tätigen Wissenschaftlernund Gutachtern gewesen. Allen denjenigen, dieuns in dieser Form unterstützt haben, möchtenwir hiermit ausdrücklich danken. Für die Aus-wertung der uns zur Verfügung gestellten Mate-rialien und Informationen tragen selbstverständ-lich nur wir allein die Verantwortung.Was sind Städte im Emsland?
Will man über Stadtentwicklung und Städtebau
im Emsland schreiben, so muss man sichzunächst die Frage stellen, bei welchen Gemein-den dieser 


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Region es sich eigentlich um Städtehandelt. Klickt man dazu auf die Homepage desLandkreises und wählt hier das Stichwort„Städte und Gemeinden“, so erhält man aufdiese Frage eine klare und eindeutige Antwort:es sind die Adressen von fünf Städten im Ems-land – die der Städte Lingen, Meppen, Papen-burg, Haren und Haselünne. Die anderenGemeinden des Emslandes sind – und hier
Abb. 326
Luftbild derInnenstadt vonPapenburg3.1.3.2 Stadtentwicklung und Städtebau 563
orientiert sich die Homepage an der niedersäch-
sischen Gemeindeordnung – entweder Einheits-gemeinden oder Samtgemeinden und nach die-ser Definition keine Städte.Versucht man aber, Städte wissenschaftlich zudefinieren, so ist die Antwort, welche Gemein-den im Emsland Städte sind, nicht mehr so ganzeindeutig. Für die Wissenschaft gibt es kein ein-deutiges Kriterium, Städte abzugrenzen. Zwei-fellos gehören aber Kriterien wie eine gewisseGröße, die Geschlossenheit der Siedlung, diegeschichtliche Entwicklung oder die städtischenLebensformen zu den Merkmalen von Städten.Der amerikanische Stadtsoziologe Richard Sen-3.1.3.2 Stadtentwicklung und Städtebau
von CLAUS-CHRISTIAN WIEGANDT und RAINER DANIELZYK1
Was sind Städte im Emsland? 563 • Gebietsreform in den emsländischen Städten 565 • Innenstädte: Bezugs-
punkte für die Identifikation und wichtige Aufgabe für die Stadtplanung 566 • Brachenreaktivierung: NeueNutzungen auf ehemals industriell genutzten Flächen 569 • Einfamilienhausgebiete: Hohe Lebensqualität, aberauch erhebliches Flächenwachstum571 • Industrie- und Gewerbegebiete: Separiert und störungsfrei 573 •Stadtrand: Autoorientierte Siedlungsstruktur in den 1990er Jahren 574
nett schreibt zu dem letzten Merkmal, den städ-
tischen Lebensformen, die einleuchtende Defi-nition: Stadt ist „eine Siedlungsform …, die dieBegegnung einander fremder Menschen wahr-scheinlich macht“.
2Ob dieses Merkmal für die
beiden kleineren Städte Haren und Haselünneerfüllt ist, die wir hier nach der Abgrenzung überdie niedersächsische Gemeindeordnung mitbe-handeln wollen, muss offen bleiben.Nimmt man die Einwohnerzahl als Abgren-zungskriterium für Städte, so werden Städte mit20 000 bis 100 000 Einwohnern als Mittelstädte,Städte mit bis zu 20 000 Einwohnern als Klein-städte bezeichnet.
3Danach handelt es sich bei
Lingen, Meppen und Papenburg um Mittel-städte, bei Haren und Haselünne um Kleinstädte(vgl. Tab. 1). Diese Unterscheidung passt zurzentralörtlichen Gliederung der Gemeinden imEmsland, wonach 


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Lingen, Meppen und Papen-burg Mittelzentren sowie Haren und HaselünneGrundzentren sind.
4
Historisch gesehen ist die Sache für die StädteHaselünne, Meppen und Lingen eindeutig.
6Sie
haben ihre Stadtrechte jeweils schon im Mittel-alter erworben, Haselünne wohl bereits um1220, Lingen möglicherweise um 1225 und Mep-pen 1360. Wären nur die historischen Stadt-rechte für die Auswahl der Städte in diesem Bei-trag ausschlaggebend, wäre auch die heutigeSamtgemeinde Freren zu berücksichtigen.Die historische Entwicklung von Haselünne,Meppen und Lingen lässt sich auch heute nochim Stadtgrundriss an den früheren Wall- undFestungsanlagen ablesen. Sie zeugen noch heuteim Stadtbild von der früheren Notwendigkeit,die Städte vor feindlichen Übernahmen zuschützen. Die zentralen Marktplätze in diesendrei Städten sind weiterhin Zeugnisse der Han-delsfunktionen, die diese Städte bereits in frühe-rer Zeit hatten. Auch die Lingener Kivelinge –eine Vereinigung der Bürgersöhne, die im ausge-henden Mittelalter zur Verteidigung der Stadtgegründet wurde – erinnern noch heute im All-tag an diese längst vergangene Zeit. Städte – Lingen, Meppen, Haren und Papenburg– liegen an der Ems, Haselünne an der Hase. Füralle Städte haben die Flüsse eine jeweils eigeneBedeutung. Bleibt für die Lingener die Ems imAlltagsleben der Innenstadt heute weitgehendohne Bedeutung – dies war nicht immer so, denktman beispielsweise an das Hochwasser der Emsim Jahr 1946 – so ist die Ems für das Kernkraft-werk im Lingener Süden standortbildend. Ohnedas Kühlwasser aus der Ems könnte hier keineEnergie erzeugt werden. In Meppen bildet dieHubbrücke über den Dortmund-Ems-Kanal diewesentliche Verbindung zwischen der Innenstadtund den nördlichen Stadtteilen. Sie war bis zumBau der Helter Brücke Ende der 1950er Jahreüber lange Jahre Engpass im täglichen Stadtver-kehr. Haren wird seit Jahrzehnten durch die Bin-nenschifffahrt geprägt, Papenburg ist sogar See-hafenstadt und heute ohne die Meyer Werft ander Ems kaum denkbar. Bei Haselünne, derkleinsten Stadt im Emsland, deutet schon derName der Stadt auf die enge Verbindung zumgrößten Nebenfluss der Ems, der Hase.3.1.3.2 Stadtentwicklung und Städtebau 564
Im Gegensatz zu Meppen, Lingen und Hase-lünne hat Papenburg keinen mittelalterlichenStadtkern. 


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Vielmehr ist Papenburg eine 1631gegründete Fehnsiedlung, die erst 1861 dasStadtrecht erhielt und sich in ihrem Grundrissdeutlich von den anderen Städten des Ems-landes unterscheidet. Die Besiedlung erfolgtebandförmig entlang der kilometerlangenKanäle, die ins Moor gegraben wurden und derErschließung dienten. Dadurch fehlte in Papen-burg über viele Jahre ein eindeutiges Zentrum,das erst in den letzten Jahren auch durch inten-sives Bemühen der Stadtplanung entsteht.Im Gegensatz zu diesen vier älteren Städten desEmslandes ist Haren noch eine relativ jungeStadtgründung. Erst nach dem Zusammen-schluss von Neu-Haren und Alt-Haren in den1950er Jahren erhielt Haren 1965 die Stadtrechteverliehen.Alle fünf Städte des Emslandes zeichnen sichdurch ihre Lage am Fluss aus: Vier der fünf
Tab. 1: Einwohnerzahlen der fünf emsländischen Städte 1950, 1970, 1980, 1990 und 20005
13.09.1950 06.06.1961 27.05.1970 31.12.1980 31.12.1990 31.12.1999
Lingen 30 138 37 689 41 936 44 097 49 137 52 163
Meppen 18 362 21 993 25 688 28 135 30 508 33 190
Papenburg 22 118 22 299 26 290 27 571 30 078 33 731
Haren 13 341 13 691 16 075 16 982 18 875 22 211
Haselünne 8 571 8 621 10 187 10 620 11 009 12 299Alle fünf Städte des Emslandes zeichnen sich
noch durch eine relativ hohe Unabhängigkeitund Eigenständigkeit aus. Sie sind baulich undräumlich klar von ihrem ländlichen Umlandabgegrenzt. Hier gibt es sie vielfach noch – diestädtische Kante, die den unbebauten Freiraumvon der städtischen Bebauung trennt. Die ems-ländischen Städte wachsen noch nicht zusam-men – wie dies in vielen anderen Teilen Deutsch-lands der Fall ist. Diese Solitärlage ist ein Grunddafür, dass die Städte im Emsland bis heute einrelativ hohes Maß an eigener Identität behaltenhaben.
Verstärkt wird dies durch die relativ große Ent-fernung zu den nächsten Oberzentren. Müns-ter, Osnabrück oder Oldenburg, auch En-schede oder Groningen in den Niederlandensind von allen Städten des Emslandes mehr als50 km entfernt. Dies bedeutet, dass die emslän-dischen Städte keine Pendlergemeinden fürdiese Oberzentren geworden sind. Es gibtkaum 


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Neubürger aus diesen Oberzentren, dieihre Wohnung in die emsländischen Städte ver-lagert und gleichzeitig ihren Arbeitsplatz inden Oberzentren behalten haben. So sind dieemsländischen Städte mit ihren Arbeitsstätten
und Dienstleistungseinrichtungen Mittelpunkte
für das ländliche Umland. Sie verfügen übereinen klar ausgeprägten Nahbereich und ge-winnen dadurch mit ihren städtischen Funktio-nen ein hohes Maß an Selbstbewusstsein ge-genüber den eher ländlich ausgerichtetenUmlandgemeinden.
Gebietsreform in den emsländischen Städten
Gestärkt wurden die fünf Städte des Emslandes
durch die kommunale Gebietsreform Ende der1960er, Anfang der 1970er Jahre. Hier gab eserhebliche Veränderungen der Verwaltungs-grenzen. Aus ehemals 161 emsländischen Ge-meinden wurden zunächst 20 Einheits- oderSamtgemeinden gebildet. Im Zuge der Bildungdes Landkreises Emsland reduzierte sich dieZahl dann 1977 durch die Zuweisung des größ-ten Teils von Wietmarschen zum LandkreisGrafschaft Bentheim auf 19.
73.1.3.2 Stadtentwicklung und Städtebau 565
Im Norden des heutigen Landkreises Emslandwurde die früher eigenständige KreisstadtAschendorf in die Stadt Papenburg eingemein-det. Inzwischen wächst das ehemals zersplitterteGemeinwesen mit Aschendorf und dem bevöl-kerungsstärksten Ortsteil Obenende zusammen.Die neu gebildete Gemeinde entwickelte sichnach der Gebietsreform zu einem Mittelzentrumfür das nördliche Emsland.In den anderen Städten des Emslandes wurdenmit der Gebietsreform zahlreiche kleinere länd-liche Gemeinden in die größeren Städte einge-meindet (vgl. auch Tab. 2). Allein in Haselünne,der kleinsten Stadt des Emslands, kamen durchdie Gebietsreform 15 solcher kleinen Ortschaf-ten zum Stadtgebiet hinzu. Bei diesen kleinenehemals selbständigen Gemeinden – Westerlohoder Hülsen im Norden von Haselünne, Nenn-dorf oder Tunxdorf im Westen von Papenburg,Bokeloh oder Helte im Osten von Meppen,Bramsche oder Estringen im Süden von Lingen– um auch nur einige beim Namen zu nennen –handelte es sich Anfang der 1970er Jahre nochweitgehend um landwirtschaftlich geprägte Dör-fer. Eine Ausnahme war Holthausen im Nordenvon Lingen als Standort der Erdölraffinerie.Heute gibt es in vielen dieser eingemeindetenDörfer neue größere Wohngebiete, in die in denletzten Jahren Bewohner aus den Kernstädtenoder auch aus anderen Teilen Deutschlandszugezogen sind. So sind im Kern zwar noch dörf-liche Strukturen erhalten, doch durch die neuenBaugebiete und Zuzüge sind inzwischen starkestädtische 


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Einflüsse spürbar.In Folge der Gebietsreform – aber auch durchden Zeitgeist der frühen 1970er Jahre hervorge-rufen – entstanden umfassende Planungen zurEntwicklung der einzelnen Städte im Emsland.
9
Aus dieser Zeit stammen auch noch die Flächen-nutzungspläne für die fünf emsländischenStädte. Sie haben noch heute Gültigkeit und sindim Laufe der Jahre mehrfach modifiziert undden aktuellen Entwicklungen angepasst worden.Als umfassendes und vorausschauendes Gestal-tungsinstrument der städtischen Entwicklunghaben sie in der alltäglichen Planungspraxis aberan Bedeutung verloren.
Tab. 2: Größe des Stadtgebiets vor und nach der Gebietsreform ( in km2)8
Vor der Gebietsreform nach der Gebietsreform
(30.06.1950) (30.06.1999)
Lingen 11,91 176,13
Meppen 19,80 188,45
Papenburg 47,28 118,38
Haselünne 29,28 159,15
Haren 48,97 208,70Innenstädte: Bezugspunkte für die Identifika-
tion und wichtige Aufgabe für die Stadtplanung
Wie in allen europäischen Städten spielen auch
im Emsland die Innenstädte im Stadtgefüge einebesondere Rolle. Ihr historischer Kern prägt ihräußeres Erscheinungsbild und gibt den fünf ems-ländischen Städten ihr jeweils unverwechselba-res Profil – auch weil die emsländischen Städteglücklicherweise von Kriegszerstörungen über-wiegend verschont blieben. Die Innenstädte sinddie Bezugspunkte für die Identifikation der Bür-ger mit ihren Städten. Wenn die Bürger im Ems-land sagen, sie „fahren in die Stadt“, dann mei-nen sie noch immer die Innenstädte und nichtetwa die neuen Einkaufszentren am Stadtrand.Bis Ende der 1960er, Anfang der 1970er Jahregab es wie in allen Teilen Westdeutschlands einefast ungebrochene Fortschrittsgläubigkeit beider Gestaltung unserer Städte. Dies bedeutetevielfach einen flächenhaften Abriss bereitsbestehender Bausubstanz, die Schaffung neuermoderner und zeitgemäßer Bauten anstatt derSanierung und Modernisierung bereits vorhan-dener Substanz. Dazu gehörte auch die Umge-staltung der Städte zu möglichst autoverkehrsge-rechten Städten. Trassen wurden in bestehendestädtische Strukturen geschlagen. Es wurde
Abb. 327
Luftbild der Innen-stadt von Lingen3.1.3.2 Stadtentwicklung und Städtebau 566
keine Rücksicht auf diese Strukturen genom-
men, die über lange Jahre hinweg gewachsenwaren.Zeugnisse dieses Zeitgeistes der 1950er und1960er Jahre finden sich auch heute noch in denemsländischen Innenstädten. In dieser Zeitwurde auch im Emsland beim Umbau der Städtehäufig recht radikal abgerissen und nach denErfordernissen der damaligen Zeit neu gebaut.Wie auch in anderen 


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Klein- und MittelstädtenWestdeutschlands wurde dabei auch im Emslandder charakteristische Maßstab der Innenstädtedurch eine teilweise großstädtisch anmutendeBebauung gesprengt. Beispiele aus dieser Zeitfinden sich in allen emsländischen Städten: Dazugehören der Sparkassenbau in Papenburg, derdas Ortsbild bis in die 1990er Jahre hinein beein-trächtigt hatte, dessen Wirkung aber in den letz-ten Jahren durch einen Umbau wesentlich ver-bessert werden konnte. Ein anderes Beispiel ausdieser Zeit ist der sechsgeschossige Rathausneu-bau in Lingen aus dem Jahr 1964. Auch diesesGebäude wurde Anfang der 1990er Jahre grund-legend umgebaut und erweitert, so dass sich dasGebäude heute wesentlich besser in das Stadt-bild einfügt. Das Postgebäude oder die Kauf-halle sind weitere Gebäude in der LingenerInnenstadt, die nicht so recht in die kleinteilige
Struktur der Innenstadt passen wollen. Der Kon-
rad-Adenauer-Ring war eine der letzten Maß-nahmen, die den Maßstab der kleinteiligenInnenstadt an ihrem östlichen Rand gesprengtund dazu geführt hat, daß ein Teil der histori-schen Wallanlage im Stadtgebiet heute nichtmehr zu erkennen ist. Und auch in Meppen gibtes einige großflächige Bauobjekte, die die Maß-stäblichkeit der Altstadt nicht ausreichendberücksichtigen.Ende der 1960er, Anfang der 1970er Jahre setztesich dann aber eine neue Überzeugung im Städ-tebau durch, die bis in die heutige Zeit – zumin-dest für die Gestaltung der Innenstädte – wirk-sam ist und von einem breiten gesellschaftlichenKonsens getragen wird. „Rettet unsere Städtejetzt“ war das Motto des Deutschen Städtetags1971, das diese neue Ausrichtung der Städtebau-politik gut kennzeichnet. Um diese Zeit fandin der bundesdeutschen Städtebaupolitik eineUmkehr statt, die sich vor allem dadurch aus-zeichnet, dass eine behutsame Erneuerung unse-rer Städte zu einem allgemein akzeptiertemLeitbild wird. Seit dieser Zeit wird der Bestandgeachtet und respektiert. Gemeint sind diebereits vorhandenen Gebäude, die Straßen undPlätze, die sich im Laufe der Jahre herausgebil-det haben.So sind die Sanierungen in den Innenstädtenaller fünf Städte seit Anfang der 1970er Jahreunter dem Leitbild der erhaltenden Erneuerungerfolgt. Lingen und Aschendorf waren die ersteStädte, in denen bereits vor Inkrafttreten desStädtebauförderungsgesetzes seit 1970 Stadtsan-ierung 


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betrieben wurde. Die Lingener Innen-stadt und der Ortskern Aschendorf waren als„Studien- und Modellvorhaben zur Erneuerungvon Städten und Gemeinden“ anerkannt. InMeppen und Papenburg begann die Sanierungder Innenstadt Anfang der 1980er Jahre, inHaselünne und Haren Ende der 1980er Jahre. Inallen fünf Städten haben die Kommunalparla-mente große Teile der Innenstädte als Sanie-rungsgebiete förmlich festgesetzt, in Meppendarüber hinaus auch die Bahnhofsvorstadt, dieunter besonderen Gestaltungsdefiziten litt undsich in den letzten Jahren in Folge der Sanierungdeutlich verändert hat.
10Die Festsetzung der
Sanierungsgebiete war eine Voraussetzung da-für, dass Finanzmittel der Städtebauförderungvom Land Niedersachsen und vom Bund in dieStadtsanierung im Emsland fließen konnten.In allen fünf Städten des Emslandes haben dieStadtsanierungen die Attraktivität der Innen-städte erhöht:• Erster Ansatzpunkt der Sanierungen war die
schlechte Bausubstanz der kleinen ein- biszweigeschossigen älteren Gebäude, die eine3.1.3.2 Stadtentwicklung und Städtebau 567
Entwicklung des Einzelhandels und derDienstleistungen in den Innenstädten behin-derten. Die Stadtsanierungen der letztenJahre haben hier zur Erhaltung und behutsa-men Sanierung einzelner Bauten oder zuangepassten Neubauten geführt, die sich anden alten Strukturen orientieren. So mancherNeubau aus der Hochphase der Stadtsanie-rung in den 1980er Jahren ist – beispielsweiseam Lingener Marktplatz – für den Laien nurbeim zweiten Blick als Neubau zu erkennen.
• Zweiter Ansatzpunkt waren die katastropha-
len Verkehrsverhältnisse in den Innenstädten.Noch in den 1970er Jahren waren in Lingender Marktplatz zugeparkt und die beiden aufden Marktplatz zuführenden Straßen – dieLooken- und Burgstraße – Durchgangsstra-ßen für den Schwerlastverkehr. Auch inPapenburg war der Straßenverkehr entlangder Kanäle bis in die 1980er Jahre noch domi-nant. In Meppen konnte bereits in den 1960erJahren mit dem Bau der sechs km langenUmgehungsstraße, die später sogar zu einervierspurigen Straße erweitert wurde, eineerste Entlastung für die Innenstadt geschaf-fen werden. In den 1970er und frühen 1980erJahren wurden dann in Lingen, Meppen undPapenburg innerstädtische Ringstraßengeschaffen, die Voraussetzung für die Schaf-fung der Fußgängerzonen waren und dieInnenstädte vom Durchgangsverkehr befrei-ten. In Papenburg konnte durch dieses neueVerkehrskonzept zudem die historische Fehn-struktur wiederhergestellt werden. Die Rand-bereiche 


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der Innenstädte wurden in einerzweiten Phase zu verkehrsberuhigten Berei-chen umgestaltet. Zusammen mit den Fuß-gängerzonen ermöglichen sie einen angeneh-men Aufenthalt in den Innenstädten nicht nurzum Einkauf, sondern auch für Feste und kul-turelle Veranstaltungen.
Außerdem mussten in Lingen und Meppen dieVerkehrsprobleme mit der Bahn gelöst werden.Häufig geschlossene Bahnschranken behinder-ten den innerstädtischen Verkehr erheblich. DieSüdbrücke, die Nordbrücke und eine Fußgän-ger- und Radfahrerbrücke in Lingen sowie inMeppen die beiden Unterführungen waren hierwichtige Baumaßnahmen, die diese Problemelösen konnten.
Gleichzeitig entstanden in den Innenstädten vorallem für die Kunden des Einzelhandels an zahl-reichen Stellen Parkhäuser oder große Park-plätze. In Lingen sind rund 1000 dieser insgesamtfast 2400 Parkplätze in Tiefgaragen oder Park-häusern untergebracht. Eine dieser Tiefgaragenliegt direkt unter dem Marktplatz. Außerdem ent-standen in den 1980er Jahren ein Parkhügel hin-
ter dem Postgelände, ein weiteres Parkhaus hin-ter dem Rathaus sowie eine weitere Tiefgarageunter dem Pferdemarkt. Auch die MeppenerInnenstadt verfügt über ein Angebot von etwa2 400 Stellplätzen, von denen rund 900 in Tief-garagen und Parkhäusern untergebracht sind.400 Tiefgaragenplätze wurden jüngst im Rahmeneiner Kaufhausansiedlung auf dem Neuen Marktvon Seiten des Projektträgers erstellt.
In den kleineren Städten im Emsland begann dieStadtsanierung erst Mitte der 1980er Jahre.Haselünne ist seit 1986 im Stadtsanierungspro-gramm, in Haren wurden die vorbereitendenUntersuchungen 1986 begonnen. Die StadtHaren wurde nach der förmlichen Festsetzungdes Sanierungsgebietes 1989 nicht mehr in dasSanierungsprogramm aufgenommen. Im Ver-gleich zu den ostdeutschen Städten waren diestädtebaulichen Missstände dann doch nicht sogravierend, dass staatliche Mittel in dieser neuen
Abb. 328
Luftbild der Innen-stadt von Haren 3.1.3.2 Stadtentwicklung und Städtebau 568
Zeit in Anspruch genommen werden konnten.
Auch in Haselünne und Haren wurde in deninnerstädtischen Sanierungsgebieten alte Bau-substanz erhalten. Beide Innenstädte heben sichdurch ihre neue Pflasterung von dem Rest derStadt ab. Im Gegensatz zu den drei größerenGemeinden wurden keine reinen Fußgängerzo-nen geschaffen. Vielmehr sind die innerstädti-schen Hauptstraßen heute verkehrsberuhigteBereiche, in denen Auto-, Rad- und Fußgänger-verkehr gleichberechtigt nebeneinander möglichsind. In Haren wird die Hauptgeschäftsstraße inden Sommermonaten in eine reine 


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Fußgänger-zone umgewandelt. Auch in diesen beiden klei-neren emsländischen Städten war der Bau vonkleineren Ortsumgehungen Voraussetzung, denVerkehr in der Innenstadt zu beruhigen. In Hase-lünne war es der Bau der nördlichen Umge-hungsstraße, durch die Ende der 1980er Jahre dieVoraussetzung für die Verkehrsberuhigung derInnenstadt geschaffen wurde.
Seit Mitte der 1980er Jahre folgte der Sanierung
der Innenstädte die Erneuerung der eingemein-deten Dorfkerne. Auch hier leistete das LandNiedersachsen Unterstützung. 1986 beantragtebeispielsweise die Stadt Haselünne, alle 15 Ort-schaften in das Dorferneuerungsprogramm desLandes aufzunehmen. Immerhin 9 der 15 Ort-schaften wurden bis 1998 in Haselünne in vierSchritten in dieses Programm aufgenommen.Die Dorfsanierungen am Rande der Städte zei-gen noch einmal die besondere Situation deremsländischen Städte in ihrem eher ländlichgeprägten Umfeld. Die Sanierung muss sichheute nicht etwa um soziale Schieflagen in denStädten bemühen. Vielmehr geht es im Emslandum die Verbesserung von dörflichen Strukturenin den eingemeindeten Ortsteilen.Die Entwicklung der emsländischen Innenstädtewar in den letzten Jahren eng mit der Entwick-lung des innerstädtischen Handels verknüpft.Generell gilt für die europäische Stadt, dass„Städte ohne einen funktionierenden Handelebenso undenkbar sind, wie ein Handel ohneStädte mit einer entsprechenden Wohn- undLebensqualität und der notwendigen Infrastruk-tur“.
12So haben die Stadtsanierungen der letzten
20 bis 30 Jahre in den fünf emsländischen Städ-ten viel zu einem funktionierenden Einzelhandelund hat andererseits der Einzelhandel viel zurVitalität der Innenstädte beigetragen. Jetzt wer-den die städtebaulichen Sanierungsmaßnahmenunter Zuhilfenahme der Städtebauförderung inden Innenstädten des Emslandes abgeschlossen.Allerdings werden die Sanierungsgebiete ineiner Zeit aufgehoben, in der gerade heute dieEntwicklungen am Stadtrand die Erfolge derInnenstadtsanierungen wieder gefährden.3.1.3.2 Stadtentwicklung und Städtebau 569
Doch nicht nur der Handel bestimmt die Vitali-tät der emsländischen Innenstädte. Darüberhinaus sind es die verschiedenen Dienstleis-tungseinrichtungen, die ihren Standort nochnahe der historischen Innenstädte haben und dieweiterhin zu einer Belebung der Innenstädtebeitragen. Dazu gehören verschiedene Schulenund Kultureinrichtungen, aber auch die Kran-kenhäuser der Städte, die in den letzten Jahrenimmer wieder vergrößert und erweitert wurden,nicht aber ihren jeweils zentralen Standort in derStadt aufgeben mussten. Aus der 


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Innenstadtausgelagert wurde lediglich das Kreishaus inMeppen, das 1982–84 in der Ordeniederung ent-stand.
13
Brachenreaktivierung: Neue Nutzungen aufehemals industriell genutzten Flächen
Die Städte im Emsland sind keine ausgeprägten
Industriestädte. Deshalb werden die städtischenErweiterungsgebiete der vorletzten Jahrhun-dertwende auch nicht – wie beispielsweise imbenachbarten Nordhorn – durch große Ge-werbe- und Industriebetriebe geprägt. Und dochgibt es an der ein oder anderen Stelle auch in denStädten des Emslandes Betriebe, die in derGründerzeit am Rande des mittelalterlichenStadtkerns entstanden sind: in Lingen das Eisen-bahnausbesserungswerk, in Papenburg dieMeyer Werft. Diese Betriebe sind – wie überallin Deutschland – in der Nachkriegszeit einemStrukturwandel unterlegen. Die Folge ist entwe-der die Aufgabe oder aber die Verlagerung derBetriebe von ihrem ursprünglichen Standort.Die Flächen wurden frei, und damit entstandennach der Sanierung der Innenstädte neue Aufga-Tab. 3: Finanzmittel des Bundes, des Landes Niedersachsen und der emsländischenStädte zur Förderung städtebaulicher Sanierungsmaßnahmen 
11
Finanzmittel des Bundes, des Landes Zeitraum
Niedersachsen und der emsländischen
Städte zur Förderung städte-
baulicher Sanierungsmaßnahmen
(in DM)
Lingen a. Historischer Stadtkern: a. 1971 bis 2000
32 537 000
b.„Beiderseits der Bundesbahn“:
20 430 000 b. 1986 bis 2000
Meppen 32 823 000 1979 bis 2000Papenburg 73 878 000 1968 bis 2000Haren 5 800 000 1989 bis 1993Haselünne 10 200 000 1987 bis 2000ben für die Stadtplaner, wenn auch in sehr viel
bescheidenerem Maße als in anderen deutschenStädten.In Lingen hatte das Eisenbahnausbesserungs-werk 1952 noch rund 1 700 Beschäftigte. DieZahl der Beschäftigten war aber in den weiterenNachkriegsjahren rückläufig, bis das Werk dann1983 endgültig geschlossen wurde. Es entstan-den zwei Brachflächen, die 5,5 ha große Flächean der Kaiserstraße östlich der Bahngleise unddie 4,5 ha große Brachfläche des ehemaligenWagenwerks zwischen Bahn und Dortmund-Ems-Kanal. Beide Bereiche standen seit Mitteder 1980er Jahre im Mittelpunkt der LingenerStadtplanung und wurden 1986 als Sanierungs-gebiete förmlich festgesetzt.
14Im Bereich der
Kaiserstraße konnte ein Teil der alten Hallenerhalten werden, im Bereich des ehemaligenWagenwerks südlich der Innenstadt wurden diealten Hallen abgerissen. Hier entstanden auf der4,5 ha großen Fläche die neuen „Emslandhal-len“, die heute 


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für den Viehmarkt oder auch alsMesse- und Veranstaltungshallen genutzt wer-den. Die direkt an die Kaiserstraße angrenzen-den Gebäude wurden ebenfalls in Abstimmungmit der Denkmalpflege abgebrochen, um dieErschließung dieser zweiten Brachfläche zuermöglichen. In den letzten Jahren wurde diearchitektonisch eindrucksvolle Halle IV , eineehemalige Lokomotivhalle aus dem Jahr 1908,unter Bewahrung ihres äußeren Erscheinungs-bildes zu einem Dienstleistungszentrum umge-baut, in dem sich heute außerdem eine Kunst-halle und ein lokaler Radiosender befinden.Ende des Jahres 2000 wird für die größte Halle,die Halle 1/2, ein weiteres Nutzungskonzept ent-wickelt. Dies stellt eine besondere Herausforde-rung dar, weil diese Halle mehr als 11 000 m
2
überbaute Fläche umfasst. Dies entspricht mehrals 20 Einfamilienhausgrundstücken. Als einZentrum für Wissenschaft, neue Technologienund moderne Dienstleistungen wäre die Wieder-nutzung auch dieser Halle nicht nur städte-baulich, sondern auch für die weitere wirtschaft-liche Entwicklung des Emslandes von großerBedeutung. In Meppen kann das neue Baugebiet Deich-straße nordwestlich des Stadtkerns als Beispielfür die Reaktivierung einer innerstädtischenBrachfläche dienen. Seit einigen Jahrzehntenwurde dieses 9 ha große Gelände direkt an derEms gewerblich genutzt, u.a. durch den städti-schen Bauhof. Die klassischen Konflikte voninnerstädtischem Gewerbe hatten sich hier imLaufe der Jahre eingestellt: Die Erschließungdes Geländes war ungenügend, Immissionspro-bleme ärgerten alle Beteiligten – die Anwohner,die Gewerbetreibenden und die Stadtverwal-3.1.3.2 Stadtentwicklung und Städtebau 570
tung. Die städtebaulichen Chancen durch dieprädestinierte Lage am Wasser blieben unge-nutzt. Deshalb wurden Anfang der 1990er Jahredie auf der Fläche ansässigen Betriebe verlagert,und es entstand ein neues attraktives und innen-stadtnahes Wohngebiet mit rund 60 Eigentums-wohnungen und Büros für freiberufliche Tätig-keiten in einem ersten Abschnitt. Eine weitereWohnanlage entsteht derzeit. Für einen zweitenAbschnitt konnten inzwischen die Betriebe aus-gelagert werden. Hier werden flächensparendeFamilienwohnungen am Rande der Innenstadtentstehen. Die Wohnbebauung im BaugebietDeichstraße entspricht nicht der sonst im Ems-land so typischen Einfamilienhausbebauung. Eswerden hier auch andere Gebäudetypen ange-boten. Gerade deshalb wurde das Projekt vomLand Niedersachsen ausgezeichnet für einenachhaltige Siedlungsentwicklung. Bemerkens-wert ist außerdem, dass die Reaktivierung dieserFlächen bisher ohne ein öffentlich 


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gefördertesSanierungsprogramm gelingen konnte.In Papenburg waren es nicht eine Mindernut-zung der Fläche oder gar ein Mangel an Aufträ-gen für den innerstädtischen Betrieb, die zurAufgabe der Produktion am ursprünglichenStandort geführt hatten, sondern vielmehr dieerfolgreiche wirtschaftliche Entwicklung derMeyer Werft, die eine innerstädtische Brachflä-che hinterließ. Als ein Großauftrag für sechsGastanker aus Russland erfolgreich eingewor-ben wurde, war dies ein Anlass, das alte innen-stadtnahe Werftgelände aufzugeben, um die ver-änderten Anforderungen an den Schiffsbau zuerfüllen. So konnten neue Werftanlagen außer-halb der Innenstadt 1975 in Betrieb genommenwerden. Heute wäre es völlig unmöglich, die gro-ßen Kreuzfahrtschiffe auf dem Gelände deralten Werft zu bauen. So wurde der tideabhän-gige Hafen nach Nordwesten verlegt, und deralte innerstädtische Werftstandort konnte sichzum Kulturstandort entwickeln. Die alten Indus-triehallen wurden glücklicherweise nicht abge-brochen, sondern, nachdem das alte Werftge-lände 1986 an die Stadt Papenburg verkauft wor-den war, umgebaut, so dass an dem Ort, an demfrüher die Schiffe gebaut wurden und die Arbei-ter schwer arbeiten mussten, das Forum AlteWerft entstanden ist. Die alten Hallen werdenheute als Kultur-, Veranstaltungs- und Tagungs-zentrum genutzt. Außerdem gibt es ein attrakti-ves Restaurant, ein Hotel, die Stadthalle sowieein kleines Theater und das EmslandmuseumPapenburg, das sich der Industrie- und Technik-geschichte der Region verschrieben hat.Noch keinen Wandel der innerstädtischen Pro-duktionsstätten hat es in Haselünne gegeben.Die bundesweit bekannten Brennereien liegennoch traditionell im Stadtkern. Eine Seite des
Marktplatzes wird von dem Verwaltungsge-bäude der Brennerei Berentzen mit dem Berent-zen-Hof eingenommen. Trotz aller Expansion inden letzten Jahren gibt es hier noch die klassi-sche Verbindung von Stadt und gewerblichemBetrieb, eine Verbindung von 600 Jahre altendenkmalgeschützten Burgmannshöfen mit dermodernen Produktion von Spirituosen.
Einfamilienhausgebiete: Hohe Lebensqualität,
aber auch erhebliches Flächenwachstum
Eine besondere Eigenschaft aller emsländischen
Städte ist die eindeutige Dominanz des Einfami-lienhauses. Das eigene Haus, „um das man auchherumgehen kann“,
15ist die eindeutig beliebte
und überwiegende Bau- und Wohnform nichtnur auf dem Lande, sondern auch in den Städtendes Emslandes. In den kleineren Städten wer-den sogar Doppelhäuser als Bauform schonabgelehnt. Sie 


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finden keine Akzeptanz in derBevölkerung und sind deshalb auch kaum imSiedlungsbild der beiden Städte zu finden. Auchin den drei größeren Städten wird der Bau sol-cher Doppel- oder gar Reihenhäuser in den Ein-familienhausgebieten skeptisch und als wertmin-dernd beurteilt. Verdichtete Bauformen – wieAbb. 329
Luftbild der Innen-stadt von Haselünne3.1.3.2 Stadtentwicklung und Städtebau 571
beispielsweise das Modellprojekt „Am Wall
Nord“ in Lingen – haben es deshalb schwer, einebreite Akzeptanz in der Bevölkerung zu finden.Eigentumswohnungen sucht man auf demImmobilienmarkt fast vergeblich.Das freistehende Einfamilienhaus ist für einengroßen Teil der emsländischen Bevölkerungauch Standard. Es bietet den Bewohnern vielfäl-tige eigene Gestaltungs- und Selbstverwirkli-chungsmöglichkeiten. Dies gilt für den Bau desHauses wie auch für die Anlage des eigenenGartens. Die Einfamilienhäuser im Emslandsind fast durchgehend im Eigentum ihrerBewohner und gelten als ein Wert, den man sei-nen Kindern vererben kann. Auf der anderenSeite bedeutet der Bau des Einfamilienhausesaber auch eine relativ hohe Verschuldung deremsländischen Haushalte.Die Eigentumsquote ist in kaum einer deutschenRegion höher als im Emsland. So haben auchweniger gut verdienende Bevölkerungsgruppenim Emsland ihr eigenes Heim. Es wird mit einemhohen Maß an Eigenleistung und einer weit ver-breiteten Nachbarschaftshilfe zu Beginn derFamiliengründung geschaffen. Relativ niedrigeBaulandpreise begünstigen diese Wohnformweiterhin. Nur an wenigen Stellen gibt es in dendrei größeren Städten Lingen, Meppen und
Papenburg mehrgeschossigen Mietwohnungs-
bau. Die beiden Hochhäuser am Herrenkampund am Langschmidtsweg in Lingen sind dieAusnahme.In den Einfamilienhausgebieten der emslän-dischen Städte haben sich in der Regel rechtintakte nachbarschaftliche Beziehungen heraus-gebildet. Vielfach kennt man sich gut und unter-stützt sich beim Bau oder der Unterhaltung desHauses gegenseitig. Man feiert auch gemeinsam,Traditionen wie das Bogenbinden der Nachbarnzu besonderen Anlässen gehören auch in denStädten des Emslandes in den Alltag vieler Ein-familienhausgebiete. Damit entstehen enge sozi-ale Netze, die helfen, mit schwierigen sozialenSituationen wie beispielsweise der Arbeits-losigkeit leichter fertig zu werden. In den Ein-familienhausgebieten entwickelt und erhält sichhäufig ein intensiver nachbarschaftlicher Zu-sammenhalt, der in größeren Städten heute oftfehlt.Allgemein wird eine zunehmende sozialeUngleichheit in unserer 


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Gesellschaft beklagt.Auch im Emsland ist jeder Zehnte arbeitslos, istdie Zahl der Sozialhilfeempfänger in den letztenJahren gestiegen. Im Gegensatz zu vielen ande-ren deutschen Städten schlägt sich die sozialeUngleichheit aber in den emsländischen Städtenkaum räumlich nieder. Es gibt heute keine grö-ßeren Stadtteile, in denen Armut konzentriertauftritt und die dadurch sozial stigmatisiertwären. So ist auch keine emsländische Stadt indem neuen Bund-Länder-Programm „Stadtteilemit besonderem Entwicklungsbedarf – die sozi-ale Stadt“ vertreten, durch das seit drei Jahrenbundesweit über 200 Programmgebiete im Rah-men der Städtebauförderung finanziell unter-stützt werden. Auch die Integration der Aussied-ler hat sowohl in der unmittelbaren Nachkriegs-zeit als auch in den letzten Jahren zwar einigesoziale Spannungen insbesondere bei Jugendli-chen mit sich gebracht, war aber für die Stadtent-wicklung in den emsländischen Städten keinwesentliches Problem.3.1.3.2 Stadtentwicklung und Städtebau 572
Der weit verbreitete Einfamilienhausbau hat inden letzten Jahren aber eine flächenhafte Aus-dehnung der Städte im Emsland zur Folge. Flä-che ist im Emsland noch kein knappes Gut. Zwarwerden in einigen Städten des Emslandes die Er-weiterungen durch die Überschwemmungsge-biete der Ems eingeschränkt, doch findet sichunter anderem auch in den hochwasserfreienDünengebieten noch genügend Platz für die Er-weiterung der Einfamilienhausgebiete. So zeich-nen sich einige Einfamilienhausgebiete durch ih-re Lage in den Kiefernbeständen dieser Dünen-gebiete besonders aus. Große Teile vonSchepsdorf oder Heuberge in Lingen oder vonEsterfeld in Meppen sind Beispiele für Ortstei-le, die in den letzten Jahren in diesen Wäldernentstanden sind. Gleichzeitig sind die Städteaber in ihrer Größe noch so überschaubar, dassviele Wege im Stadtgebiet – zumindest theore-tisch – noch mit dem Fahrrad zurückgelegt wer-den könnten.Noch ist Fläche im Umland der Städte, auch inden eingemeindeten Ortsteilen, ausreichendvorhanden. Die Bodenpreise sind im gesamt-deutschen Vergleich ausgesprochen günstig.Hier spielt auch die städtische Liegenschaftspo-litik im Emsland eine wichtige Rolle. Die Städtekaufen die Grundstücke auf, bevor sie als Bau-land ausgewiesen werden. Damit können dieStädte einerseits ihre Siedlungsentwicklung ent-sprechend ihren städtebaulichen Zielvorstellun-gen steuern und sicher stellen, dass die Bauge-biete auch in 


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absehbaren Zeiträumen bebautwerden. Andererseits können sie das Baulandan Bauwillige zu relativ günstigen Preisen ver-kaufen. So liegt der mittlere Verkaufspreis fürerschließungsbeitragsfreie Bauplätze im Land-kreis Emsland bei den kommunalen Anbieternbei 69 DM/m
2, bei den privaten und sonstigen
Anbietern bei 123 DM/m2.16Tabelle 4 verdeut-
licht, dass das Bauland auch im Emsland mit zu-nehmender Verstädterung teurer wird.Die vollständige Erschließung der Baugebieteist in den emsländischen Städten heute eine
Tab. 4: Übersicht über Bodenrichtwerte (in DM) in den Städten des Emslandes17
Typische Bodenrichtwerte
Hauptorte Ländliche Gebiete
Allgemeine Wohngebiete Dorfgebiete – Wohngebiete
Gute bis sehr gute Lage Mittlere Lage Mäßige Lage Mittlere Lage
Lingen 280–440 240 120 50–75
Meppen 240–270 190 95 45–65
Papenburg 160–170 120 75 45–50
Haselünne 150–180 130 55 50–65
Haren 160–180 130 75 35–40Selbstverständlichkeit. Doch ist dies noch gar
nicht so lange der Fall. Noch Ende der 1960erJahre waren die Straßen in den Baugebietennicht asphaltiert, noch in den 1950er Jahren warAnschluss an die Wasserversorgung oder dieAbwasserbeseitigung nicht immer gegeben. Sowurde die Kläranlage „Schützenhof“ in Meppenbeispielsweise erst Mitte der 1960er Jahre in Be-trieb genommen.
Industrie- und Gewerbegebiete: Separiert und
störungsfrei
Im Emsland hat in den letzten Jahren und Jahr-
zehnten eine außergewöhnliche wirtschaftlicheEntwicklung stattgefunden. Seit Mitte der1960er Jahre wurden in Lingen zwei Kernkraft-werke und in Lingen und Meppen je ein Gas-kraftwerk angesiedelt, fanden verschiedene aus-wärtige Industrieunternehmen ihren neuenStandort in den emsländischen Städten, konn-ten großflächige Infrastrukturprojekte wie eineTeststrecke der Magnetschwebebahn in Lathenoder das Prüfgelände für Mercedes Benz in Pa-penburg realisiert werden und haben sich mittel-ständisches Gewerbe und Industrie überwie-gend positiv entwickelt. Dies lässt sich auch instatistischen Zahlen belegen. Die relativ positi-ve Entwicklung der Arbeitslosenquote im Ver-hältnis zum Landes- oder Bundesdurchschnitt isthierfür nur ein Beispiel.
18
Die Ursachen für diese positive wirtschaftlicheEntwicklung sind vielfältig.
19Ein wichtiger
Grund ist das Vorhandensein von großen Indus-trie- und Gewerbeflächen zu sehr günstigenPreisen. Die großen Industriegebiete mit denneu angesiedelten Betrieben liegen in Lingen„außerhalb der Stadt“. Sie sind sowohl im Nor-den als auch im Süden durch Kiefernwälder vonder eigentlichen städtischen Bebauung getrennt.Im Lingener 


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Industriepark-Süd liegen die Be-triebe selbst in diesen Wäldern, die im 19. Jahr-hundert aufgeforstet wurden. Noch in den1970er Jahren waren die Gerüche der Erdölraf-finerie in der Stadt wahrzunehmen, heute sind esnur noch die Kühltürme der Kraftwerke, die voneinigen Punkten der Stadt aus zu sehen sind. Andas Elektrostahlwerk Benteler am Dortmund-Ems-Kanal „hinter“ dem NaherholungsgebietHanekenfähr hat man sich inzwischen gewöhnt.Im Gegensatz zu diesen jüngeren Industriebe-trieben in großer Entfernung zur bebauten Stadtgibt es in Lingen aber auch das bereits aus demJahr 1908 stammende chemische Werk Hage-dorn, bei dem sich in Schepsdorf in unmittelba-rer Nachbarschaft Wohnbebauung befindet.Hier ist es in den letzten Jahren immer wieder zuBetriebsunfällen gekommen, durch die die Lin-3.1.3.2 Stadtentwicklung und Städtebau 573
gener Bevölkerung beeinträchtigt wurde und diezu heftigen, bisher aber erfolglosen Debattenüber eine Verlagerung des Unternehmens ge-führt haben.Für die jüngeren Industrieansiedlungen Endeder 1960er, Anfang der 1970er Jahre gab es vor-ausschauende Gutachten für die Lingener Stadt-entwicklung, die die Industrieentwicklungen zu-nächst im Norden der Stadt vorsahen. Weil aberdie heutigen Industrieflächen im Lingener Sü-den im Eigentum der niedersächsischen Landes-forstverwaltung waren und damit leichter denansiedlungswilligen Unternehmen angebotenwerden konnten, entstand die Industrie entge-gen den ersten Planungsüberlegungen im Linge-ner Süden.In Papenburg entstand Anfang der 1990er Jahreein anderes flächenbeanspruchendes Großpro-jekt. Die Verfügbarkeit der Flächen im östlichenStadtgebiet waren ein wesentlicher Ansied-lungsgrund für das Prüfgelände des Automobil-herstellers Mercedes-Benz. Das Unternehmenhatte über 15 Jahre vergeblich einen geeignetenStandort gesucht. In den 1980er Jahren wurdeein Ansiedlungsversuch am Boxberg sogardurch das Bundesverfassungsgericht gestoppt.Nach diesem Misserfolg im nördlichen Baden-Württemberg wurden 400 Alternativen in ganzEuropa für diese Teststrecke geprüft. Das nörd-liche Emsland erhielt schließlich den Vorzug ge-genüber Nambsheim im Elsaß.
201997 wurde das
Prüfgelände in Betrieb genommen. Es umfasst980 ha, 130 davon wurden im Zuge von Baumaß-nahmen versiegelt.Ein zweites besonderes Industriegebiet in Pa-penburg ist die neue Meyer Werft. Hier werdenin zwei überdachten Baudocks, das eine 370 mlang, 101,5 m breit, 60 m hoch, das andere 375 mlang, 125 m 


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breit und 75 m hoch, Kreuzfahrt-schiffe von aktuell über 90 000 BRZ und künftigsogar über 100 000 BRZ für den Weltmarkt ge-baut. Regelmäßig werden die Luxusliner bei ent-sprechendem Wasserstand unter großer Anteil-nahme der Bevölkerung über die Ems zum nie-derländischen seenahen AusrüstungshafenEemshaven am Ausgang des Dollart überführt.Der Bau des Sperrwerks Gandersum sichert dieMöglichkeit, auch zukünftig solche großen Schif-fe in Papenburg zu bauen.Beim örtlichen Gewerbe haben in den emsländi-schen Städten in der Nachkriegszeit die gleichenVeränderungen stattgefunden wie in allen deut-schen Städten. Gab es in den 1950er und 1960erJahre, teilweise noch bis in die 1980er Jahre pro-duzierende Betriebe, Autohäuser oder Möbel-häuser, auch Gartenbaubetriebe in oder auch amRande der Innenstadt – wie beispielsweise MöbelBerning in der Lingener Innenstadt – so findensich diese Betriebe heute an den Ausfallstraßen
oder in den Gewerbegebieten der emsländischenStädte. Sie sind vielfach wegen des großen Flä-chenbedarfs in den Innenstädten nicht mehr in-tegrierbar. So umfasst beispielsweise allein dasGewerbegebiet Nödike im Süden von Meppenrund 150 ha Fläche und ist damit um ein Vielfa-ches größer als die historische Innenstadt. Au-ßerdem rufen die Gewerbegebiete heute einenerheblichen Autoverkehr hervor, so dass sich ih-re Verlagerung für die Innenstädte auch ver-kehrsberuhigend auswirkt. Schließlich sind sieräumlich zumeist klar von der Wohnbebauunggetrennt, um Störungen zwischen Bewohnernund Gewerbetreibenden zu vermeiden.Im Emsland gibt es in diesen Gewerbegebietendie gleichen gestalterischen Defizite wie in vielendeutschen Gewerbegebieten. Es mangelt ganzüberwiegend an architekonischem Fingerspit-zengefühl, es fehlt an guter Architektur. Alleindie Lage in den Kiefernwäldern – wie in Lingendas Gewerbegebiet Schwarzer Weg, Pöttkerdiek,Schillerstraße oder Hohenfeldstraße – verhin-dert, dass die gestalterischen Defizite der Gewer-bebauten auch wirklich wahrgenommen werden.
Stadtrand: Autoorientierte Siedlungsstruktur in
den 1990er Jahren
Ende der 1990er Jahre sprechen die Kritiker der
deutschen Stadtentwicklung von der Auflösung,gar vom Verschwinden unserer Städte.
21Die
Zentrenstruktur ist in Veränderung. Die eindeu-tige Dominanz der Innenstädte gegenüber denRandbereichen der Städte gibt es nicht mehr.Stattdessen übernehmen auch die Ränder wich-tige Aufgaben in der innerstädtischen Arbeits-teilung, die Standorte am Stadtrand 


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konkurrie-ren heute mit den Standorten in den Innenstäd-ten. Zudem gibt es auch baulich an den Rändernder Städte nicht mehr das traditionelle Bild dergeschlossenen und gemischten Stadt, das wir mitden europäischen Städten verbinden.Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusam-menhang die Auflösung des klassischen inner-städtischen Zentrensystems. An den Rändernsind in den letzten Jahren neue Verbraucher-märkte entstanden oder haben sich bestehendeVerbrauchermärkte, Möbelmärkte und Garten-center schleichend ausgedehnt und ihre Ange-botspalette erweitert. In Lingen konzentrierensich diese Einrichtungen an den Ausfallstraßen(besonders an der Rheiner Straße), in Meppenim Gewerbegebiet Nödike im Süden der Stadt.In Expertenkreisen wird vom innenstadtrele-vanten Sortiment gesprochen, das heute aucham Stadtrand mitangeboten wird und das die bis-herige Funktion der Innenstadt als eindeutiges3.1.3.2 Stadtentwicklung und Städtebau 574
Zentrum für den Einzelhandel gefährdet. DerAnteil des innerstädischen Einzelhandels verrin-gert sich kontinuierlich.Gleichzeitig verändert sich die Nahversorgungin den Wohngebieten. Der „Tante-Emma-La-den“, den es bis in die 1980er Jahre noch gege-ben hat, ist nahezu verschwunden. Große Tank-stellen an den Ausfallstraßen und kleine Kioske,zum Teil sogar in aufgegebenen Tankstellen, ha-ben diese Aufgabe übernommen und bieten bisin den späten Abend die Möglichkeit des Ein-kaufs. Die Bahnhöfe von Lingen, Meppen undPapenburg sind zu klein, um – wie in vielen grö-ßeren deutschen Städten – diese neue Rolle zuübernehmen. Diese jüngeren Entwicklungen am Stadtrandsind volkswirtschaftlich unbefriedigend, weil inden letzten Jahren mit der Städtebauförderungerhebliche Steuermittel in die Sanierung der In-nenstädte geflossen sind, die gerade auch für dieFunktionsstärkung dieser Standorte eingesetztwurden. Diese staatlichen Unterstützungen, alsoGelder der Steuerzahler, werden jetzt durch dieEntwicklungen am Stadtrand entwertet.Das umfangreiche und oft preiswerte Angebotder großen Verbraucher- und Möbelmärkte isteine erste Erklärung für die neuen Einkaufsfor-men am Stadtrand. Die zunehmende Bedeutungdes Autos in unserem Alltag ist eine weiterewichtige Ursache. Die Kunden wollen am lieb-sten mit dem Auto direkt vor das Geschäft fah-ren. Diesem Wunsch tragen die Betreiber derMärkte Rechnung, in dem sie kostenlose Park-plätze vor ihren Geschäften bereit stellen. Mitdiesen Angeboten siegt aber die 


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Bequemlichkeitder Kunden über alle Bemühungen, eine nach-haltige Stadtentwicklung durch den Erhalt derinnerstädtischen Funktionen zu sichern.Strategien zur Stärkung des innerstädtischenEinzelhandels, die diesem Trend der neuen Ein-kaufsformen am Stadtrand begegnen, erweisensich als schwierig. Die Begrenzung von Einzel-handelssortimenten an peripheren Standortenerntet viel Widerspruch und findet kaum politi-sche Unterstützung. Die Neuansiedlung inner-städtischer Kaufhäuser erscheint nur dann Er-folg versprechend, wenn auch die Erreichbarkeitmit dem Auto sichergestellt ist. So wurde dasneue SB-Warenkaufhaus am Rande der Meppe-ner Innenstadt im Jahre 2000 von vornherein miteinem Angebot von 600 Stellplätzen geplant,wobei immerhin zwei Drittel unter dem NeuenMarkt unterzubringen waren. Das Auto prägt zunehmend die Gestaltung vongroßen Teilen der Städte im Emsland. Der Au-toverkehr hat in allen emsländischen Städten inden letzten Jahren enorm zugenommen. DerMotorisierungsgrad entspricht inzwischen imEmsland mit 521 Pkw/Einwohner im Jahre 2000
dem bundesdeutschen Durchschnitt von 521,4Pkw/Einwohner. Dies ist eine Folge des allge-mein zunehmenden Wohlstands, ist im Emslandaber auch eine Folge der extrem dispersen städ-tischen Siedlungsstrukturen. Zwar sind die In-nenstädte mit der Anlage von Fußgängerzonenverkehrsberuhigt und weitgehend autofrei, dochführen die flächenhafte Besiedlung mit Einfami-lienhäusern, die Konzentration des Lebensmit-telangebots auf wenige große Einkaufszentrenan den Einfallstraßen und die Anlage von neuenGewerbegebieten am Rande der Städte dazu,dass das Auto für die Fortbewegung in den ems-ländischen Städten immer wichtiger wird.Die disperse Siedlungsstruktur erschwert imEmsland einen gut funktionierenden ÖPNV . DieVerteilung des Verkehrs auf die einzelnen Ver-kehrsträger ist in den emsländischen Städten fürden ÖPNV auch im Vergleich zu Städten ver-gleichbarer Größenordnung ungünstig. JüngsteUmfragen in Lingen zeigen, dass 1998 63 % derFahrten mit dem Auto zurückgelegt werden. DieBesucher der Innenstadt aus dem Umland kom-men sogar zu über 90 % mit dem Auto. Größerwerdende Distanzen zwischen den Orten dereinzelnen Aktivitäten erschweren zudem die bis-her üblichen Alternativen zum ÖPNV , das zuAbb. 330
Luftbild der Innen-stadt von Meppen3.1.3.2 Stadtentwicklung und Städtebau 575
Fuß gehen oder das Fahrrad fahren. Es gibt aber
in den letzten Jahren Bemühungen, die Attrak-tivität des ÖPNV 


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zu steigern. Die Mobilitätszen-trale in Meppen, das Anrufsammeltaxi in Lingenoder das Nachtbusprojekt „Nachteule/Nachtex-press“ sind hierfür Belege.Ein jüngster Trend im Emsland, der auch auf diezunehmende Bedeutung des Autos für die Stadt-entwicklung zurückzuführen ist, sind die neuenGewerbegebiete, die an den Autobahnabfahrtender A 31 außerhalb des eigentlichen klassischenstädtischen Gefüges entstehen. Durch diese neu-en „Siedlungen an der Autobahn“ – außerhalbder fünf großen Städte des Emslandes – wird diebisher so klare Grenze zwischen Stadt und Landaufgelöst, die für die jeweils eigene Identität deremsländischen Städte so bedeutend ist. Hierwird – durchaus in wirtschaftspolitischer und re-gionalplanerischer Absicht – den Anforderun-gen der gewerblichen Betriebe Rechnung getra-gen, die in Sichtweite der Autobahn – möglichstgut erreichbar – ihren Standort suchen. Für be-stimmte Branchen wie das Logistikgewerbe sinddiese Standorte sicher auch sinnvoll. Denn damitkann der Schwerlastverkehr aus den Städten ge-halten werden, gleichzeitig aber sind diese Ge-werbegebiete nur noch mit dem Auto zu errei-chen. Die Möglichkeit, zu Fuß oder mit dem
Fahrrad hierher zu kommen, ist nicht mehr zu-
mutbar. Von kompakten Stadtstrukturen, wie siein der Diskussion über eine nachhaltige Stadt-entwicklung gefordert werden, kann keine Redemehr sein. Die A 31 liegt nun einmal abseits derStädteachse, abseits der bebauten Stadt. Sie wirdan ihren Autobahnabfahrten einen Teil derNachfrage nach neuen Gewerbeflächen binden.Der Trend zu isoliert gelegenen Gewerbestand-orten wird dadurch ebenso verstärkt wie die„Amerikanisierung“ der Stadtstrukturen. Magdiese Entwicklung für verkehrsabhängiges Ge-werbe und störende Industrie noch akzeptabelsein, so würde die Verlagerung von zentrenrele-vantem Einzelhandel und Dienstleistungen andiese Standorte sicherlich eine erhebliche Ge-fährdung für das klassische Siedlungsgefüge imEmsland mit sich bringen.Mit den jüngeren Entwicklungen am Stadtrandwächst nicht nur die Abhängigkeit vom Auto. Esentsteht außerdem die Gefahr, dass dadurch diespezifische emsländische Landschaft mit ihrenso eigenen Stadtbildern verunstaltet und ver-schandelt wird. Hier entstehen neue austausch-bare „Nicht-Orte“, wie sie der frühere Direktordes Deutschen Architekturmuseums VittorioMagnago Lampugnani bezeichnet.
22Die regio-
nalspezifische Eigenart der emsländischen Städ-te, die sich in den Innenstädten von Lingen,Meppen, Papenburg, Haselünne und 


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Haren heu-te noch findet und die durch die Stadtsanierung3.1.3.2 Stadtentwicklung und Städtebau 576
der letzten Jahre auch bewahrt und gepflegt wur-de, geht an den Rändern der Städte verloren.Hier entstehen bundesweit einheitliche und aus-tauschbare Stadtlandschaften, hier können wirbald nicht mehr entscheiden, ob wir uns in Lin-gen, Meppen oder Papenburg oder in einemganz anderen Ort in Deutschland befinden. Hiermangelt es vielfach an stadträumlichen Qualitä-ten. Die neuen Entwicklungen an den Ausfall-straßen und am Stadtrand sind nicht mehr alstraditionelle Stadt wahrnehmbar. Ihnen fehlt esan öffentlichen Räumen und ablesbarer Ge-schichte. Sie bieten kaum Orientierungspunkte,sie sind durch einen Verlust an Örtlichkeit ge-prägt, durch eine Gleichförmigkeit, die zur Aus-tauschbarkeit führt.An den Rändern der emsländischen Städte be-darf es deshalb in den kommenden Jahren er-heblicher Anstrengungen – die planende Politikdarf sich hier nicht nur darauf beschränken, dasSchlimmste zu verhindern, sondern sie mussvielmehr klare Visionen entwickeln, auch in die-sen Teilräumen gestalterische Qualitäten zu er-zielen. Doch nicht nur bei Planern und anderenEntscheidungsträgern in den emsländischenStädten ist hier ein Umdenken erforderlich –auch die Bürger werden in ihrem Alltagsverhal-ten mit darüber entscheiden, inwieweit die bis-her noch unverwechselbaren Bilder der emslän-dischen Städte zukünftig Bestand haben werden.
Anmerkungen
1Neben der Auswertung von Literatur stammen zahlreiche Informationen des Beitrages aus Gesprächen, die wir mit verschiedenen
Personen eigens für diesen Beitrag geführt haben. Wir danken besonders den Herren Kemper, Landeck, Müller, Neumann, Schreine-
macher und Schütte. 2Vgl. Sennett, Verfall und Ende (1983). 3Vgl. Heineberg, Grundriß (2000). 4Vgl. Regionales Raumord-
nungsprogramm Emsland 2000, S. 21 und den Beitrag von Danielzyk und Wiegandt in diesem Band. 5Angaben des Landkreises
Emsland, Amt für Wirtschaftsförderung. Die Einwohnerzahlen von 1950, 1961 und 1970 sind auf das heutige Stadtgebiet hochgerech -
net. 6Vgl. ausführlich zur Geschichte des Städtewesens im Emsland Schüpp, Städtewesen, in: Landkreis Emsland (Hg.), Kultur-
führer (1993), S. 49ff. 7Wortmann, Städte im Emsland, in: Jahrbuch des Emsländischen Heimatbundes 30 (1984), S. 157 und
Schüpp, Gemeindereform, in: Jahrbuch des Emsländischen Heimatbundes 43 


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(1997), S. 105. 8Angaben des Landkreises Emsland,
Amt für Wirtschaftsförderung. 9Vgl. den Beitrag von Danielzyk und Wiegandt in diesem Band. 10Vgl. Kemper, 20 Jahre Stadt-
sanierung (1998), S. 228ff. 11Angaben der emsländischen Städte. 12Krautzberger, Stadt und Handel, in: Bonner Städtebautag
(2000), S. 72. 13Vgl. Schüpp, Vom Amt Meppen zum Landkreis Emsland, in: Niedersachsenbuch 98 (1998), S. 52ff. 14Vgl. Neu-
mann, Eisenbahnausbesserungswerk, in: Niedersächsischer Städtetag H. 11 (1999), S. 332ff. 15Franke, Emsländer, in: Jahrbuch
des Emsländischen Heimatbundes 30 (1984), S. 127. 16Geschäftsstelle des Gutachterausschusses für Grundstückswerte für den
Bereich des Landkreises Emsland 2000, hier S. 13. 17Geschäftsstelle des Gutachterausschusses für Grundstückswerte für den
Bereich des Lankreises Emsland: Grundstücksmarktbericht 2000, S. 20. 18Vgl. ausführlicher den Beitrag von Danielzyk und Wie-
gandt in diesem Band. 19Vgl. Danielzyk/Wiegandt, Das Emsland, in: Berichte zur deutschen Landeskunde 73 (1999), S. 217ff.
20Vgl. Poschmann / Schmidt-Kallert, Mercedes-Benz Testgelände, in: Geographische Rundschau 44 (1992), S. 568ff. 21Vgl.
Sieverts, Zwischenstadt (1997). 22Vgl. Lampugnani, Architektur (2000).Die gemeinsame Grenze mit den Niederlanden
im Westen des Emslandes hat durch die Jahr-hunderte zu manigfaltigen historischen Ver-flechtungen mit dem Nachbarland geführt. Ausdem Gebiet zwischen Ems und Weser zogen zumBeispiel im 17. und 18. Jahrhundert saisonaleWanderarbeiter, die sogenannten „Hollandgän-ger“, ins Nachbarland, um sich als billigeArbeitskräfte bei der Kultivierung der ausge-dehnten Moore zu verdingen. Gegen Ende des19. Jahrhunderts lebten und arbeiteten nieder-ländische Arbeitskräfte im Emsland und halfen,den Dortmund-Ems-Kanal zu vollenden. ZuBeginn des 21. Jahrhunderts pendeln Facharbei-ter noch immer zu ihren Arbeitsstätten ins Nach-barland, doch haben die grenzübergreifendenBeziehungen eine neue Qualität bekommen.Alle Bereiche des gesellschaftlichen Lebenswerden hiervon erfasst. Neben wirtschaftlichenKontakten über die Grenze hinweg werden wieselbstverständlich Schulpartnerschaften ge-schlossen, Schülerinnen und Schüler besucheneinander regelmäßig, Lehrerinnen und Lehrernehmen am Unterricht im Nachbarland teil,gemeinsame Lehr- und Lernmaterialien werdenentwickelt. Gemeinsame Sportveranstaltungenbringen die Menschen einander näher. Polizei,Feuerwehr und Katastrophenschutz arbeiteneng zusammen, stimmen sich ab, um im Ernstfallschnell und über Ländergrenzen hinweg wirk-sam helfen zu können. Infrastrukturmaßnah-men, wie die Ertüchtigung der EisenbahnlinieLeer – Groningen, 


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werden gemeinschaftlichbeschlossen und ausgeführt und auch die finan-zielle Beteiligung der Niederlande an der Fertig-stellung des Lückenschlusses der Autobahn 31im südlichen Kreisgebiet und im LandkreisGrafschaft Bentheim ist heute möglich.Diese Fortschritte im gesellschaftlichen undwirtschaftlichen Zusammenleben sind eng ver-bunden mit der Entwicklung der EuropäischenGemeinschaft und ihrer Regionalpolitik.Parallel hierzu haben die verantwortlichen Poli-tiker des Emslandes schon frühzeitig den Auf-bau geeigneter Strukturen, wie zum Beispiel dieBildung einer Euregio, aktiv unterstützt. Zusam-3.1.4 Das Emsland und Europa
von ARMIN GALLINAT
Die Euregio Ems Dollart Region (EDR) 577 • Die EUREGIO 578 • Der Städtering Zwolle-Emsland 579 •
Regionale Innovationsstrategie (RIS) Weser-Ems 579 • Das „Europabüro“ des Landkreises Emsland 579 •Zusammenfassung und Ausblick 5803.1.4 Das Emsland und Europa 577
men mit den Nachbarkreisen und den niederlän-
dischen Provinzen Drenthe und Groningen sol-len die sich bietenden Möglichkeiten eineszusammenwachsenden Europas genutzt werden.
Die Euregio Ems Dollart Region (EDR)Am 28. Februar 1977 gründeten kommunale
Gebietskörperschaften sowie Industrie- undHandelskammern in Bunde (Landkreis Leer)und Nieuweschans (Provinz Groningen) dieEms Dollart Region (EDR). In der juristischenForm eines eingetragenen Vereins auf deutscherSeite und einer niederländischen Stichtingbeförderte sie 20 Jahre lang die grenzübergrei-fende Zusammenarbeit. Auf der Grundlage desVertrages von Anholt wurde sie am 20. Oktober1997 in einen öffentlich-rechtlichen Zweckver-band umgewandelt.
1Im Jahre 2002 zählt sie 105
Mitglieder: öffentlich-rechtliche Organe aus denProvinzen Groningen und Drenthe sowie ausOstfriesland, dem Emsland und angrenzendenLandkreisen wie Gemeinden, Zusammenar-beitsverbände von Gemeinden (NL), Samt-gemeinden, Städte, Landkreise, Kamers vanKoophandel, Industrie- und Handelskammern,Handwerkskammern und die OstfriesischeLandschaft.
Zurzeit entsendet der Landkreis Emsland dreiMitglieder in den zwölfköpfigen, paritätischdeutsch-niederländisch besetzten Vorstand. Diegemeinsame Geschäftsstelle befindet sich seit1993 in Nieuweschans. Ziel der EDR ist die För-derung der Zusammenarbeit auf allen Gebietenetwa im Jugendbereich, des Sports, der Kultur, derBildung und der Wirtschaft in der Grenzregion.Grenzübergreifende gemeinsame Ziele und For-derungen werden in verschiedenen Arbeitskrei-sen diskutiert und formuliert und über die EDR-Gremien in die Öffentlichkeit transportiert.
1978 legte die EDR als erste Grenzregion inEuropa ein „Grenzüberschreitendes Aktions-programm“ (GAP) vor. Es folgten 1981 und1988 zwei weitere 


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Aktionsprogramme, wobei dieZahl der Projekte mit europäischer Förderungstark anstieg. Mit Beginn der Gemeinschaftsinitiative INTER-
REG im Jahre 1991 standen bis Ende 1999knapp 38 Millionen Euro zur Kofinanzierungvon grenzübergreifenden Projekten zur Verfü-gung. Insgesamt kann eine Gesamtinvestitionvon ca. 100 Millionen Euro in der Region erzieltwerden, wobei die nationale und regionale Kofi-nanzierung über die an den Programmen betei-ligten Partner und Projektträger erfolgt. DieAuswahl der Projekte wird auf Grundlage dervon den Partnern gemeinschaftlich entwickeltenKriterien der Operationellen Programme vorge-nommen. Gefördert werden können Projekte inden Schwerpunkten Optimierung der Infra-struktur, touristische Entwicklung, Wirtschafts-förderung, Natur- und Umwelt sowie gesell-schaftliche Integration.Für die INTERREG II-Förderperiode 1994–1999 standen der Ems Dollart Region 23,36 Mil-lionen Euro aus dem Europäischen Fonds fürRegionale Entwicklung (EFRE) zur Verfügung.Hiervon entfielen auf Projekte mit emsländi-scher Beteiligung ca. 5 Millionen Euro. Im Einzelnen konnten beispielsweise folgendeProjekte verwirklicht werden:• eine Untersuchung zu den regional-wirt-
schaftlichen Auswirkungen des vierspurigenAusbaues der Europastraße 233 von Meppel(NL) bis Cloppenburg,
• der Ausbau von Radwanderwegen entlang
überregionaler/grenzüberschreitender Fahr-radrouten,
• verschiedene grenzübergreifende Maßnah-
men im Bereich des touristischen Marketingsund der Werbung,
• Ausbau eines touristischen Zentrums im
Wöhlehof in Spelle,
• eine Projektstudie zu einer Kanalverbindung
zwischen den Gemeinden Rhede (Ems) undBellingwolde (NL),
• Beratung von kleinen und mittleren Unter-
nehmen (KMU) in der Ems-Dollart-Regionbei der Kreishandwerkerschaft in Lingen,
• Installation eines Geo-Informationssystems
(GIS),
• Entwicklung kulturtouristischer Aktivitäten
(Errichtung einer Jugendherberge),
– verschiedene kleine Maßnahmen im Rahmen
des Dachprojektes People to People (Sport-und Schulaustauschveranstaltungen, Begeg-nungen von Vereinen, kulturelle Veranstal-tungen).
Für die INTERREG III-Programmperiode2000–2006 erarbeitete die Ems Dollart Regionzusammen mit den Partnern ein neues „Pro-gramm im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative
INTERREG III A 2000–2006“. In einem umfang-3.1.4 Das Emsland und Europa 578
reichen „bottom-up“-Ansatz wurden eine Viel-
zahl von Personen und Institutionen in der ge-samten Region in die verschiedenen Programm-planungs- und Vorbereitungsschritte einbezogen,um ein bedarfsgerechtes Programm zur Ent-wicklung der grenzübergreifenden Zusammen-arbeit auszuarbeiten. Mit der Genehmigungdurch die Europäische Kommission im Jahr 2001stehen der Region 35,5 Millionen Euro für dieDurchführung von Projekten zur Verfügung.Die Kofinanzierung wird, wie bereits in den vor-angegangenen 


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Programmen, von nationaler undregionaler Seite aufgebracht. Die Maßnahmenkonzentrieren sich auf die Schwerpunkte Infra-struktur, Wirtschaft und Technologie, Natur undUmwelt, Humanressourcen sowie Gesellschaft-liche Integration.Diese Schwerpunkte bieten auch in Zukunftviele Ansatzpunkte für interessante Projekteinnerhalb des Landkreises Emsland und seinerdeutschen und niederländischen Partner.
Die EUREGIOSüdlich an den Landkreis Emsland und die Ems
Dollart Region schließt sich die bereits im Jahre1958 gegründete EUREGIO mit Sitz in Gronauan. Mit den Landkreisen Osnabrück und Graf-schaft Bentheim bestehen, besonders im süd-lichen Kreisgebiet, intensive Verbindungen.Deshalb haben sich drei Gemeinden des Ems-landes, Emsbüren, Spelle und Salzbergen, füreine Doppelmitgliedschaft in beiden Euregiosentschlossen.Damit an den Nahtstellen der Euregios nichtneue Grenzen entstehen, finden auf derGeschäftsführungsebene regelmäßige Abstim-mungsgespräche statt. Bei der Entwicklung vonEuregio-übergreifenden Projekten wird Sorgegetragen, dass sich frühzeitig alle an der Maß-nahme beteiligten Personen und Institutionenauf lokaler Ebene abstimmen. Ein gutes Beispielhierfür ist das im INTERREG II-Programm zurAusführung gelangte Projekt der Erstellungeines grenzübergreifenden Erholungsplanes„Moor ohne Grenzen/Grenzenloos Veen“. DasUntersuchungsgebiet umfasst das ehemaligeHochmoorgebiet des südlichen BourtangerMoores und angrenzende Bereiche. Projekt-partner auf deutscher Seite waren die StadtHaren (Ems), die Gemeinden Twist und Geestesowie der Landkreis Emsland für das Emslandund der Landkreis Grafschaft Bentheim mit sei-ner Gemeinde Wietmarschen sowie den Samt-gemeinden Neuenhaus und Emlichheim. Aufniederländischer Seite sind die Provinz Drenthesowie die Gemeenten Emmen und Coevordenund die Recreatieschap Drenthe beteiligt. Unter Beteiligung eines deutschen und eines
niederländischen Planungsbüros erarbeitetendie Projektpartner 85 Maßnahmenvorschläge,die das Ziel des Erholungsplanes, die Entwick-lung von Erholung und Tourismus zur Förde-rung der Wirtschaft in der Region, stimulierensollen. Die Projektpartner streben an, Teile derMaßnahmen gemeinschaftlich und grenzüber-greifend in der Förderperiode 2000–2006 zu ver-wirklichen.
Der Städtering Zwolle-EmslandDer grenzüberschreitend arbeitende Interes-
senverband deutscher und niederländischerStädte entlang der Verkehrsachse E 233 (Mit-glieder: die Gemeinden Zwolle, Meppel, Hooge-veen, De Wolden, Emmen, Coevorden, Stap-horst, Avereest, Gramsbergen, Hardenberg unddie Kamers van Koophandel Regio Zwolle undDrenthe auf niederländischer Seite sowie dieStädte Meppen, Haselünne, Löningen, Cloppen-burg, Haren (Ems), die Gemeinden Lastrup undTwist. Weitere Beteiligte sind der Land-kreis Emsland, der 


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Landkreis Cloppenburg, dieIHK Osnabrück-Emsland und die IHKOldenburg auf deutscher Seite und die Pro-vinzen Drenthe und Overijssel sowie das nieder-ländische Wirtschaftsministerium Region Nordauf niederländischer Seite) verfolgt das Ziel,„die notwendigen Voraussetzungen für eineoptimale ökonomische Entwicklung des Ge-bietes um die Verkehrsader E 232/233 zu schaf-fen. Dafür ist eine funktionstüchtige Infrastruk-tur unabdingbare Voraussetzung. Gleichzeitigwird eine dauerhafte Profilierung des Städte-ringgebietes als ansprechender Lebensraumbeabsichtigt“.
2
Neben der Ausführung von Lobby-Aktivitäten,der Förderung der Zusammenarbeit von Netz-werken innerhalb des Städteringes, der Bünde-lung bestehender Initiativen und Kräfte bestehteine der Hauptaufgaben in der Einwerbung vonFördergeldern für Projekte und Aktivitäten, diedie Zielsetzungen des Städteringes unterstützen.So trat der Landkreis Emsland zum Beispiel alsProjektträger des aus INTERREG II-Mittelngeförderten Projektes „Untersuchung regional-wirtschaftlicher Auswirkungen einer Verbesse-rung der überörtlichen Verkehrssituation für diegrenzüberschreitende Region des StädteringesZwolle-Emsland und des Landkreises Cloppen-burg“ auf. Das innerhalb der Maßnahmeerstellte Gutachten zur Begründung eines vier-spurigen Ausbaus der E 233 konnte 1997 einerbreiten Öffentlichkeit in Anwesenheit desStaatssekretärs Carstens vom Bundesverkehrs-ministerium präsentiert werden.3.1.4 Das Emsland und Europa 579
Regionale Innovationsstrategie (RIS) Weser-Ems 
Die „Regionale Innovationsstrategie Weser-
Ems“ wurde der Öffentlichkeit 1998 vorgestellt.Unter Federführung der Landkreise und kreis-freien Städte im Regierungsbezirk Weser-Emswurde im Rahmen einer „Stärken-Schwächen-Analyse“ der Region versucht, „einen breitenregionalen Konsens über ein gemeinsames Vor-gehen zur Förderung von wirtschaftlichemWachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäf-tigung in der Region herzustellen“.
3Als einziges
deutsches Projekt und als eines von 19 europäi-schen Projekten erhielt RIS eine finanzielle För-derung von der Europäischen Union. An derProjektphase, die im Jahre 1996 begann und 18Monate dauern sollte, haben sich im Rahmender Strategieentwicklung mehr als 250 Personenund Institutionen in Weser-Ems beteiligt. DieErgebnisse der Regionsanalyse führten zur Ein-führung von regionalen Kompetenzzentren mitunterschiedlicher Aufgabenstellung zu den The-men Informationstechnologie, Tourismus, Er-nährungswirtschaft und maritime Verbundsys-teme, wobei die Errichtung von weiteren Kom-petenzzentren in Planung ist. 
Das „Europabüro“ des Landkreises EmslandMit der ersten Bewilligung von Fördermitteln
für das grenzüberschreitende Aktionsprogrammder Ems Dollart Region im Jahre 1989 setzte fürden Landkreis Emsland und dessen Kommunendie europäische Förderung ein. Die Verwirkli-chung 


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des Aktionsprogrammes zeigte schonbald, dass auch in Zukunft ein großer Abstim-mungsbedarf zwischen Landkreis und Kommu-nen auf der einen Seite, aber auch mit den nie-derländischen Partnern auf der anderen Seitestattfinden musste. Um diesen neuen Anforde-rungen gerecht zu werden, wurde ab 1989 dasAmt für Wirtschaftsförderung des Landkreisesmit neuen Aufgaben betraut und so zum„Europabüro“ aufgewertet. Der dadurch hinzu-gekommene Aufgabenbereich umfasste dieBeobachtung der europäischen Regionalpolitik,die Sichtung von Förderprogrammen undFinanzbeihilfen der Europäischen Kommission,die Beratung über Antragsverfahren sowie diekonkrete Antragstellung und die Entwicklungvon Projekten im Rahmen der verschiedenenFörderprogramme. Während der vergangenenFörderzeiträume nahm die Zahl der für dasEmsland relevanten Programme ständig zu undes wird immer wichtiger, Tendenzen frühzeitigzu erkennen, um schnell und flexibel reagierenzu können. Hierzu bedienen sich die Mitarbei-Anmerkungen
1Zweckverband gemäß Art. 3 des Abkommens zwischen dem Land Niedersachsen, dem Land Nordrhein-Westfalen, der Bundesre-
publik Deutschland und dem Königreich der Niederlande zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaf-
ten und anderen öffentlichen Stellen vom 23.05.1991 (GVNW S. 530/Nds. GVBl 1992, S. 68-76). 2Städtering Zwolle-Emsland (Hrsg.):
Unternehmensplan. Kurs 2000–2005. Meppen 1999, S. 5. 3Arbeitsgemeinschaft der Landkreise und kreisfreien Städte im Regie-
rungsbezirk Weser-Ems (Hrsg.): Regionale Innovationsstrategie Weser-Ems: Stärken-Schwächen-Analysen. Oldenburg 1998, S. 4.terinnen und Mitarbeiter des Europabüros der
Mithilfe des 1995 von 17 Landkreisen und kreis-freien Städten gegründeten und unterhaltenenEuro-Office Weser-Ems. Das Euro-Office, inOldenburg angesiedelt, hat die Aufgabe, Infor-mationen zu bestehenden Förderprogrammenzu beschaffen, diese dann aufzuarbeiten und diegewonnenen Erkenntnisse den Auftraggebernzur Verfügung zu stellen. Als „Carrefour Nie-dersachsen Weser-Ems“ hat das Euro-Office seit1997 als eine der wenigen offiziellen EU-Infor-mationsstellen einen besonderen Zugang zuEuropaeinrichtungen, und damit ist ein bessererInformationsfluss in die Region verbunden.Um auch zukünftig kompetent und schnell rea-gieren zu können, ist seit 2002 das Thema Euro-paangelegenheiten personell und inhaltlichdirekt bei der Stabsstelle des Landrates, also aufhöchster Verwaltungsebene, angesiedelt.
Zusammenfassung und Ausblick Seit der Konkretisierung des Gedankens eines
Europas ohne Grenzen und der Schaffung einesgemeinsamen Binnenmarktes haben die Bürge-rinnen und Bürger des Landkreises Emsland diesich bietenden Möglichkeiten genutzt und euro-paweit 


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Kontakte geknüpft. Diese Kontakte wur-den von den Verwaltungen der Kommunen auf-gegriffen und institutionalisiert. Heute zeugendie EU-Partnerschaftsschilder am Ortseingangauch kleiner Gemeinden von einem regen euro-päischen Austausch. Durch die frühe Mitarbeitin grenzübergreifend arbeitenden Institutionenwie der Ems Dollart Region ist es gelungen, dieKontakte von Menschen über die Grenze hin-3.1.4 Das Emsland und Europa 580
weg zu fördern und zu intensivieren. Hierzukonnten Fördermittel aus den verschiedenstenProgrammen der Strukturfonds und derGemeinschaftsinitiativen eingeworben werden.Mit diesen Mitteln ist es darüber hinaus gelun-gen, die wirtschaftlichen Disparitäten zu dennationalen und europäischen Kerngebieten zuverringern und ein Stück weit abzubauen. Insge-samt kann festgehalten werden, dass sich dasEmsland etwa mit Hilfe der europäischen Mittelsehr positiv im Vergleich zu anderen Regionenentwickelt hat. Indikatoren, wie die Arbeitslo-senquote und die Infrastrukturausstattung, spre-chen eine deutliche Sprache. Diese Entwicklunghat allerdings auch dazu geführt, dass der Land-kreis Emsland nicht mehr mit allen Gebieten inden gültigen Förderkulissen vertreten ist oder inZukunft vertreten sein wird. Die Ost-Erweite-rung der Europäischen Union in den nächstenJahren wird zu einer weiteren Verschiebung derFördermittel und Gebietskulissen führen, sodass nicht alle wünschenswerten Projekte mehrmit europäischer Förderung zur Ausführunggelangen werden. In Zukunft werden die quali-tativen Aspekte bei der Beurteilung von Maß-nahmen wieder verstärkt in den Mittelpunktrücken. Auf der Begegnungsebene von Menschzu Mensch kann auf ein breit angelegtes Funda-ment aufgebaut werden. Begegnungen über dieGrenze hinweg gehören heute zum Alltag inSchulen, Vereinen oder kulturellen Vereinigun-gen. Gemeinsame Ausstellungen in Museenerarbeiten das Gemeinsame und versuchen dasTrennende zu erklären – die Bedeutung dernationalen Grenze nimmt zugunsten einesgemeinsamen, grenzenlosen Europas ab.Einleitung: 
Das Problemfeld und Zielsetzungen
Innerhalb Niedersachsens nimmt der Landkreis
Emsland eine gewisse Sonderstellung ein, dieeinmal bedingt ist durch seine Lage, zum ande-ren durch seine Größe. Mit 173 279 ha stellt er6,6 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche desBundeslandes, und seine 7 352 landwirtschaftli-chen Betriebe erreichen einen Anteil von 8,4 %an der Gesamtbetriebszahl Niedersachsens.Diese Werte allein machen bereits deutlich, dassdie Landwirtschaft ein wichtiger Wirtschaftsfak-tor ist und einen bedeutenden 


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Beitrag zur agra-rischen Wertschöpfung Niedersachsens liefert. Schlüsselt man die Anteile an der agrarischen3.2.1 Landwirtschaft 581
Wertschöpfung nach Produktbereichen auf(Tab. 1), wird deutlich, dass sich die landwirt-schaftlichen Betriebe ganz unverkennbar aufeinige Produkte spezialisiert haben. Im Pflan-zenbau ist eine deutliche Ausrichtung auf denAnbau von Futtergetreide und Mais erkennbar.Dies ist bedingt durch die intensive Tierproduk-tion, die insbesondere in der Haltung vonSchweinen und Jungmasthühnern einen Schwer-punkt hat. Eine Sonderstellung nimmt der Kar-toffelanbau ein. Mit einem Anteil von 21 % ander Kartoffelanbaufläche Niedersachsens isthier eines der größten zusammenhängendenKartoffelanbaugebiete der BundesrepublikDeutschland entstanden. Auslöser war die Kar-toffelstärkefabrik in Emlichheim im benachbar-ten Landkreis Grafschaft Bentheim.Im Mittelpunkt der folgenden Analyse sollenfolgende Fragstellungen stehen:• Wie haben sich die Zahl, Größe und sozioö-
konomische Struktur der landwirtschaftli-chen Betriebe entwickelt?
• Welche Strukturen liegen in der Bodennut-
zung vor und wie ist es zum gegenwärtigenBild gekommen?
• Weshalb ist die erkennbare Spezialisierung in
einigen Zweigen der tierischen Produktioneingetreten?
• Welche Probleme ergeben sich aus einer wei-
teren Verdichtung in der Nutztierhaltung?
• Welche Perspektiven eröffnen sich für die
emsländische Landwirtschaft?
Eine Vorbemerkung ist voranzuschicken hin-sichtlich der verwendeten Statistiken und derStichjahre für die Analyse der Entwicklung derLandwirtschaft im Landkreis Emsland. Die füreinen Vergleich notwendigen landwirtschaftli-chen Haupterhebungen fallen nicht mit demGründungsjahr des Landkreises Emsland (1977)zusammen, so dass es zumeist nicht möglich ist,auf dieses Bezugsjahr zurückzugreifen. Es wird3.2 Die wirschaftliche Entwicklung – 
Vom Emslandplan bis zur Gegenwart
3.2.1 Landwirtschaft – Entwicklung, Strukturen und Probleme
von HANS-WILHELM WINDHORST
Einleitung: Das Problemfeld und Zielsetzungen 581 • Die Struktur der landwirtschaftlichen Betriebe 582 •
Entwicklung und Struktur des Pflanzenbaus 584 • Entwicklung und Struktur der tierischen Produktion 589 •Perspektiven für die Landwirtschaft im Landkreis Emsland 596
Tab. 1: Die Stellung der Landwirtschaft
des Landkreises Emsland in Niedersachsen im Jahre 1999
1
Betriebe und Fläche Anteil (%)
Landwirtschaftliche Betriebe 8,4
Haupterwerbsbetriebe 8,3
Landwirtschaftlich genutzte Fläche 6,6
PflanzenproduktionGetreide 5,8
Gerste 9,5Mais 15,3Kartoffeln 21,0
Tierproduktion
Rindvieh 7,3
Schweine 15,1
Zuchtschweine 20,1Mastschweine 12,8
Hühner 18,6
Legehennen 6,7Jungmasthühner 29,4
Truthühner 6,7
Enten 17,3Die Struktur der landwirtschaftlichen Betriebe
In einem ersten Analyseschritt soll der Frage
nachgegangen werden, wie 


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sich die Struktur derlandwirtschaftlichen Betriebe seit Schaffung desLandkreises Emsland verändert hat. Hierbeiwerden unterschiedliche Aspekte zu berück-sichtigen sein.Die Zahl der landwirtschaftlichen Betriebe mitmehr als 1 ha landwirtschaftlich genutzter Flächehat sich zwischen 1979 und 1999 von 9 409 auf5 399 verringert. Dies entspricht einer Abnahmeum 42,6 %. Im gleichen Zeitraum hat sich in Nie-dersachsen die Zahl der Betriebe um 48,4 % undim Regierungsbezirk Weser-Ems um 46,2 % ver-ringert. Es kann also festgehalten werden, dassder Strukturwandel im Landkreis Emsland imHinblick auf die Zahl der Betriebe langsamerabgelaufen ist, was nicht zuletzt eine Folge derbegrenzten Erwerbsmöglichkeiten außerhalbdes primären Produktionssektors sein dürfte.Die Betriebe sahen sich deshalb gezwungen,innerhalb der agrarischen Produktion neueErwerbsquellen für sich zu erschließen.Da die landwirtschaftlich genutzte Fläche imgenannten Zeitraum mit 4,2 % nur geringfügigabgenommen hat, ist die durchschnittliche Be-triebsgröße von 18,4 ha im Jahr 1979 auf 30,8 hagestiegen. Damit liegt sie aber immer noch deut-lich unter dem vergleichbaren Durchschnitts-wert in Niedersachsen mit 41 ha oder in Weser-Ems, wo 33,3 ha erreicht wurden. Dieses Zu-rückbleiben hinter der Entwicklung auf derEbene des Bundeslandes ist zum einen eineFolge der deutlich kleineren Ausgangsgröße, ins-besondere auch in den vom Emslandplan be-einflussten Gebieten, und zum anderen derAusrichtung zahlreicher Betriebe auf die Ver-edlungswirtschaft. Die durchschnittlichen Be-triebsgrößen in den einzelnen Kommunen wei-chen deutlich voneinander ab (Tab. 2).Innerhals der Betriebsgrößenklassen ist es in denzurückliegenden Jahrzehnten allerdings zu einemtiefgreifenden Strukturwandel gekommen, derals sektoraler Konzentrationsprozess bezeichnetwird. Dies bedeutet, dass eine immer geringereZahl von Betrieben einen immer größeren Anteilan der Nutzfläche oder der Produktion erhält.
Wie man Tabelle 3 entnehmen kann, hat zwischen
1979 und 1999 nur die Zahl der Betriebe mitmehr als 50 ha LF zugenommen, in allen ande-ren Betriebsgrößenklassen sind starke Abnah-meraten zu verzeichnen. Im Jahr 1979 vereinig-ten 394 landwirtschaftliche Betriebe, die jeweilsüber 50 und mehr ha LF verfügten, 16,1 % derlandwirtschaftlich genutzten Fläche auf sich.Zwei Jahrzehnte später waren 1 065 Betriebe indieser obersten Größenklasse vorhanden, 


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siein den folgenden tabellarischen Übersichtendeshalb immer als Ausgangsjahr das Jahrgewählt, das dem Gründungsjahr am nächstenliegt.
Abb. 331
Die Zahl derlandwirtschaftlichenBetriebe ist in denvergangenen Jahr-zehnten im Emslanddramatisch zurück-gegangen.3.2.1 Landwirtschaft 582
Tab. 2: Durchschnittliche Größe der 
landwirtschaftlichen Betriebe in den Gemeinden und Städten des Landkreises Emsland im Jahr 1999
2
Gemeinde/Stadt Durchschnittliche
Betriebsgröße (ha)
Emsbüren 31,8Geeste 36,4Haren 36,3Haselünne 34,3Lingen 30,3Meppen 32,9Papenburg 25,9Rhede 28,3Salzbergen 27,5Twist 24,3Samtgemeinde Dörpen 33,1Samtgemeinde Freren 29,1Samtgemeinde Herzlake 35,5Samtgemeinde Lathen 39,0Samtgemeinde Lengerich 33,4Samtgemeinde Nordhümmling 24,2Samtgemeinde Sögel 33,6Samtgemeinde Spelle 25,4Samtgemeinde Werlte 32,23.2.1 Landwirtschaft 583
Maschinen führte, die nur bei entsprechenden
Betriebsgrößen effektiv eingesetzt werdenkonnten.
Von den 5 399 landwirtschaftlichen Betrieben,die im Jahr 1999 im Landkreis Emsland vorhan-den waren, hatten 5 250 die Rechtsform einesEinzelbetriebes und 144 eine davon abwei-chende Rechtsform, etwa die einer Gesellschaftbürgerlichen Rechts. Wie aus Tabelle 4 zu ent-nehmen ist, wurden 52,7 % aller Betriebe alsHaupterwerbsbetriebe eingestuft, rechnet mandie mit einer anderen Rechtsform hinzu, entfie-len insgesamt 55,5 % in diese Klasse. Die restli-chen 44,5 % waren Nebenerwerbsbetriebe, alsosolche, die den überwiegenden Teil ihres Ein-kommens aus einer nichtlandwirtschaftlichenTätigkeit bezogen. Dieser Wert ist nahezustellten nun 48,2 % der Nutzfläche. In dieserDynamik haben unterschiedliche Steuerungs-faktoren ihren Niederschlag gefunden. Zumeinen sind zahlreiche kleinere Betriebe aus derProduktion ausgestiegen, weil sie für sich keinewirtschaftliche Zukunft mehr sahen. IhreFlächen wurden von anderen Betriebsleiterngekauft oder zugepachtet. Die Aufstockung derTierbestände, die notwendig war, um ein hinrei-chendes Einkommen zu erwirtschaften, ver-langte aus steuerlichen Gründen und wegendes Nachweises hinreichend großer Flächen zur
Verwertung der anfallenden tierischen Ex-kremente immer größere Betriebseinheiten.Dazu kam weiterhin der schnell ablaufendetechnologische Wandel im Pflanzenbau, der zuimmer leistungsfähigeren, aber auch teuererenTab. 3: Die Entwicklung der Größenstruktur der landwirtschaftlichen Betriebe im Landkreis Emsland zwischen 1979 und 1999
3
1979Größenklasse Landwirtschaftliche Betriebe Landwirtschaftlich genu tzte Fläche
Anzahl % ha %
1–5 2 344 24,9 557 3,3
5–10 1 199 12,7 8 586 4,9
10–20 2 170 23,1 32 622 18,820–30 1 901 20,2 46 479 26,830–50 1 401 14,9 52 272 30,1
50–100 377 4,0 23 186 


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13,4
100 und mehr 17 0,2 4 719 2,7Gesamt 9 409 100,0 173 521 100,0
1999
1–5 835 15,5 2 267 1,4
5–10 627 11,6 4 479 2,7
10–20 1 017 18,8 15 316 9,2
20–30 637 11,8 15 930 9,630–50 1 218 22,6 48 071 28,9
50–100 944 17,5 62 003 37,3
100 und mehr 121 2,2 18 131 10,9Gesamt 5 399 100,0 166 198 100,0
Tab. 4: Die sozioökonomische Struktur der landwirtschaftlichen Betriebe 
im Landkreis Emsland im Jahr 1999
4
Rechtsform Betriebe Landwirtschaftlich genutzte Fläche
Anzahl %h a%
Einzelbetriebe 5 250 97,2 157 508 94,8
davonHaupterwerbsbetriebe 2 845 52,7 126 763 76,3m
Nebenerwerbsbetriebe 2 405 44,5 30 744 18,5
Sonstige (z.B. GbR) 144 2,8 8 690 5,2
Gesamt 5 399 100,0 166 198 100,0deckungsgleich mit dem in Niedersachsen, denn
hier entfielen 44,7 % auf Nebenerwerbsbetriebe,in Weser-Ems waren es 43,2 %. Die Haupterwerbsbetriebe und die Betriebe miteiner anderen Rechtsform vereinigten 81,5 %der landwirtschaftlich genutzten Fläche auf sich.Sie waren im Durchschnitt 45,3 ha groß. Dem-gegenüber konnten die Nebenerwerbsbetriebeim Mittel nur über eine Nutzfläche von 12,8 haverfügen. Allein hieraus wird deutlich, dass sienicht in der Lage waren, aus dem Pflanzenbauein hinreichendes Betriebseinkommen zuerwirtschaften. In der Agrarstatistik wird die ökonomische Aus-richtung der landwirtschaftlichen Betriebe, alsodie Klassifizierung nach dem dominierendenAbb. 332
LandwirtschaftlicheNutzung prägtnach wie vor dasemsländischeLandschaftsbild3.2.1 Landwirtschaft 584
Betriebszweig, als Betriebsform bezeichnet.
Tabelle 5 zeigt eine Auflistung nach Betriebsfor-men. Es wird deutlich, dass die Futterbaube-triebe, Veredlungsbetriebe und Marktfruchtbe-triebe das Bild bestimmen, doch auch der Gar-tenbau ist nicht unbedeutend, hier werden nur imLandkreis Ammerland innerhalb Niedersach-sens größere Zahlen erreicht. Das Verteilungs-muster spiegelt zum einen die natürlichenGrundlagen wider, insbesondere den hohenAnteil von Standorten, die nur Grünlandwirt-schaft zulassen, und von Standorten geringerTragfähigkeit, die den Landwirten nur über eineintensive Tierhaltung hinreichende Betriebsein-kommen ermöglichten. Darüber hinaus zeigt sichin der ökonomischen Ausrichtung der Betriebeauch die Betriebsgrößenstruktur. Während flä-chengroße Betriebe eher in der Lage sind, überden Marktfruchtbau eine Einkommenssicherungherbeizuführen, sind flächenarme Betriebe aufeine intensive Nutztierhaltung oder den Garten-bau angewiesen.
Entwicklung und Struktur 


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des PflanzenbausEs wurde bereits darauf verwiesen, dass sich der
Umfang der landwirtschaftlich genutzten Flächein dem hier betrachteten Zeitraum nur gering-fügig verringert hat. Allerdings ist es zu beträcht-lichen Veränderungen im Anteil von Ackerlandund Gründland gekommen, wie aus Tabelle 6entnommen werden kann.Der allgemein zu beobachtende Trend, dass sichder Anteil des Ackerlandes and der landwirt-schaftlich genutzten Fläche fortlaufend erhöht,während der des Grünlandes schnell abnimmt,bestätigt sich auch im Emsland. Hierfür gibt esunterschiedliche Ursachen. Zum einen hängtdiese Entwicklung stark mit der Ausweitung derintensiven Nutztierhaltung zusammen, für dieFuttermittel erzeugt werden mussten, und zumanderen damit, dass die anfallenden tierischenExkremente zu verwerten waren. Ein weitererGrund, auf den im folgenden Abschnitt nochgenauer einzugehen sein wird, ist in der ein-schneidenden Verringerung der Milchviehbe-stände und der Erhöhung der Tierzahlen imBereich der Kälber- und Rindermast zu sehen,wodurch sich der Bedarf an Grünland deutlichverringerte. Obstanlagen und Gartenanlagenhaben stark abgenommen, während sich Baum-schulen in ihrer Ausdehnung als sehr stabilerwiesen haben.Innerhalb des Landkreises sind sehr unter-schiedliche Verteilungen des Acker- und Grün-landes vorhanden, was sich am besten aus demAcker-Grünland-Verhältnis ablesen lässt. Ab-bildung 333 zeigt in den Kreissignaturen den
Tab.: 5: Die ökonomische Ausrichtung 
der landwirtschaftlichen Betriebe im Landkreis Emsland im Jahr 1999
5
Betriebsform Anzahl Anteil (%)
Futterbaubetriebe 1 731 32,1Veredlungsbetriebe 1 457 27,0Marktfruchtbaubetriebe 1 436 26,6Gemischtbetriebe 554 10,3Gartenbaubetriebe 83 1,5Dauerkulturbetriebe 1 0,0Sonstige 137 2,5Gesamt 5 399 100,0Abb. 333
Das Acker-Grünland-Verhältnis in denGemeinden desLandkreises Emsland(1999)3.2.1 Landwirtschaft 585
Anteil von Ackerland und auch Grünland an der
gesamten landwirtschaftlich genutzten Flächeund in der darunter liegenden Signatur dasAcker-Grünland-Verhältnis. Die niedrigstenWerte werden in Rhede und der SamtgemeindeNordhümmling erreicht, hier sind Acker- undGrünland nahezu gleichmäßig verbreitet, diehöchsten in den Samtgemeinden Spelle und Fre-ren, wo kaum noch Grünland vorhanden ist.In einem nächsten Schritt soll eine genauereAnalyse der Entwicklung bei den wichtigstenKulturgruppen und Anbaufrüchten erfolgen,weil davon ausgegangen werden kann, dass sichder abgelaufene Strukturwandel darin wider-spiegelt. Zunächst sollen die Veränderungen inder Kulturgruppe Getreide betrachtet werden.Der Getreideanbau ist durch eine bemerkens-werte Dynamik gekennzeichnet. 


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Zwischen 1979und 1999 hat er insgesamt deutliche Einbrücheerfahren, wobei die Abnahme sich auf den Zeit-raum bis 1991 konzentriert. Insgesamt hat sichdie Anbaufläche um 23 000 ha oder nahezu einViertel verringert. Bei den einzelnen Getreide-arten ist es darüber hinaus zu kennzeichnendenVerschiebungen gekommen. 3.2.1 Landwirtschaft 586
Der Anbau von Gerste hat in den 1980er Jahrenzunächst sehr schnell abgenommen, sich dannjedoch wieder erholt, ohne allerdings das Aus-gangsniveau wieder zu erreichen. Der Roggen-anbau hat kontinuierlich an Bedeutung verlo-ren. Die Abnahmeraten sind in beiden Jahr-zehnten nahezu gleich. Auch der Haferanbauhat sich in ähnlicher Weise entwickelt. Hierwaren die starke Abnahme der Pferdebeständeund die Standortverbesserung auf frisch kulti-vierten Flächen im Bereich des Emsland-Planesdie entscheidenden Steuerungsfaktoren. DasMenggetreide, das ausschließlich zur Herstel-lung von Mischfutter verwendet wird, besetztgegenwärtig nur noch etwa ein Zehntel seinervormaligen Fläche.Eine gegenläufige Entwicklung ist demgegen-über festzustellen beim Anbau von Weizen, Tri-ticale und Körnermais. Die Weizenfläche hatsich in den beiden betrachteten Jahrzehntennahezu verdoppelt. Dies ist nicht zuletzt daraufzurückzuführen, dass durch die Intensivierungder Nutztierhaltung große Mengen an Wirt-schaftsdünger vorhanden waren, mit denen auchSandböden, hier vor allem die Plaggenesche, soTab. 6: Die Entwicklung der landwirtschaftlichen Nutzfläche im Landkreis Emsland
zwischen 1979 und 19996
Landwirtschaftlich 1979 1991 1999 Veränderung
Genutzte Fläche (ha) (ha) (ha) (%)
Ackerland 114 722 135 270 143 261 + 24,9
Grünland 59 913 38 262 22 753 – 62,0
Gartenland 377 81 55 – 85,4
Obstanlagen 13 4 5 – 61,5
Baumschulen 72 88 81 + 12,5
Sonstiges 12 13 42 + 250,0
Gesamt 175 109 173 717 166 198 – 5,1
Tab. 7: Die Entwicklung des Getreide- und Körnermaisanbaus im L andkreis Emsland
zwischen 1979 und 19997
Getreideart 1979 1991 1999 Veränderung
(ha) (ha) (ha) (%)
Gerste 40 736 24 883 34 490 – 15,3
Roggen 27 217 16 642 8 137 – 70,1
Menggetreide 14 395 3 810 1 456 – 89,9
Hafer 9 218 3 894 2 026 – 78,0
Weizen 1 780 1 477 3 490 + 96,1
Triticale – 5 081 3 


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501 –
Körnermais 249 *19 036 *17 454 + 6 909,6
Gesamt 93 595 74 823 70 554 – 24,6
* einschließlich Corn-Cob-Mixkostengünstig mit Nährstoffen versorgt werden
konnten, dass der Weizenanbau sich zu rentierenbegann. Ähnliche Gründe hat die Ausweitungdes Körnermaisanbau; auf der einen Seite istKörnermais vielseitig in der Nutztierhaltung ein-setzbar, in Form von Corn-Cob-Mix auch in derSchweinehaltung. Auf der anderen Seite reagierter nicht negativ auf hohe Stickstoffgaben, weil ernicht zur Lagerung neigt. Um 1990 fand der Kör-nermais seine größte Verbreitung, seitdem ist einleichter Rückgang zu verzeichnen. Triticale, eineKreuzung zwischen Weizen und Roggen, trat inden 1980er Jahren als neue Getreideart inErscheinung. Man setzte große Hoffnung indiese Kreuzung, weil sie die Anspruchslosigkeitdes Roggens mit dem Ertragsniveau des Weizensverband. Zunächst weitete sich der Anbau sehrschnell aus, brachte dann jedoch nicht die erwar-tete Ertragssicherheit, vor allem reagierte er aufhohe Wirtschaftsdüngergaben sehr leicht mitLagerung. Seit der zweiten Hälfte der 1990erJahre ist der Anbau wieder rückläufig. Zusammenfassend kann man zum Getreidebaufesthalten, dass eine unverkennbare Zuwendungzu Futtergetreidearten vorliegt, gesteuert durchdie schnelle Ausweitung der Tierbestände. Deraus der Nutztierhaltung anfallende Wirtschafts-dünger erlaubte eine fortlaufende Standortver-besserung auch der leichten Sandstandorte, sodass dort der wenig anspruchsvolle Roggen undauch das Menggetreide an Bedeutung verloren,während sich Weizen und Körnermais stark aus-breiteten. Die vielseitig einsetzbare Gerste hatihre Position weitgehend halten können.Der Futterpflanzenbau ist durch eine ähnlicheDynamik gekennzeichnet. Hier ist, wie ausTabelle 8 zu entnehmen ist, eine kontinuierliche3.2.1 Landwirtschaft 587
Ausweitung der Anbauflächen festzustellen.Zwischen 1979 und 1999 hat sich die Anbau-fläche mehr als verdreifacht. Dies ist insbeson-dere auf die sehr schnelle Ausweitung desAnbaus von Grünmais zurückzuführen, der vor-rangig in der Rindermast, aber auch in derMilchviehhaltung eingesetzt wird. Auch derAnbau von Gras auf Acker wurde stark ausge-weitet, hier steht ebenfalls die Gewinnung vonSilage im Vordergrund. Die zunehmende Hal-tung der Milchkühe in Boxenlaufställen ohneWeidegang machte es notwendig, die Versor-gung mit Rauhfutter auf anderem Wege sicher-zustellen. Eine Sondersituation liegt im Landkreis Ems-land bezüglich 


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der Entwicklung des Hack-fruchtanbaus vor, weil es hier zu einer un-gewöhnlichen Dynamik gekommen ist, dieausgelöst wurde durch den Bau der Kartoffel-stärke-Fabrik in Emlichheim (Landkreis Graf-schaft Bentheim). Die bereits 1928 als „Emlich-heimer Kartoffelmehlfabrik“ gegründete Firmawird nach wechselvoller Geschichte seit 1978von der Beteiligungsgesellschaft Emslandstärkebetrieben. 80 % derGeschäftsanteile befindensich im Besitz der Erzeugergemeinschaft fürStärkekartoffeln. Tabelle 9 zeigt, dass sich dieAnbaufläche für Kartoffeln zwischen 1979 und1999 verdreifacht hat, wobei die Ausweitung ins-besondere in den 1980er Jahren erfolgt ist. Warschon vorher, nicht zuletzt beeinflusst durch dasniederländische Vorbild, der Anbau von Kartof-feln auf den frisch kultivierten Böden vonbeträchtlicher Bedeutung für zahlreiche Be-triebe gewesen, eröffnete die Absatzmöglichkeitin der neu errichteten Fabrik nun attraktive Ein-kommensmöglichkeiten. Zahlreiche Betriebe
Tab. 8: Die Entwicklung des Futterpflanzenanbaus im Landkreis E msland 
zwischen 1979 und 19998
Futterpflanzen 1979 1991 1999 Veränderung
(ha) (ha) (ha) (%)
Gras auf Acker 440 1 695 4 725 + 973,9
Grünmais 10 072 29 359 30 357 + 201,4
Sonstige 18 135 144 + 700,0
Gesamt 10 530 31 189 35 226 + 234,5
Tab. 9: Die Entwicklung des Hackfruchtanbaus im Landkreis Emsland zwischen 1979 und 19999
Hackfrüchte 1979 1991 1999 Veränderung
(ha) (ha) (ha) (%)
Kartoffeln 9 234 23 002 27 853 + 201,6
Sonstige 965 338 206 - 78,7
Gesamt 10 199 23 340 28 059 + 175,1zu welch starker Spezialisierung es in nur zwei
Jahrzehnten im Hackfruchtanbau gekommen ist,insbesondere in den grenznahen Gemeinden zuden Niederlanden (vgl. Abb. 334). Es ist aber nicht nur die Dynamik in den An-bauflächen gewesen, die entscheidenden Ein-gaben den Getreideanbau auf und wandten sichdem Anbau von Industriekartoffeln zu. Im Jahr1999 stellte die Kartoffeln 99,3 % der Anbauf-läche von Hackfrüchten und die Industriekar-toffeln wiederum 97,6 % der Anbaufläche vonKartoffeln. Allein diese Werte machen deutlich,Abb. 334
Kartoffeln- undMaisanbau sowieMilchkuh- undSchweinebestände inden Gemeinden desLandkreises Emsland(1999)3.2.1 Landwirtschaft 588
fluss auf den Pflanzenbau gehabt hat, sondern
auch die Veränderung in den erzielbaren Erträ-gen pro Hektar. Wenn man diese Werte für denhier betrachteten Zeitraum 


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einer genauerenAnalyse unterzieht, wird recht deutlich, welcherstaunliche Steigerung bei einigen Anbaufrüch-ten erreicht werden konnte (Tab. 10).Besonders hohe Steigerungsraten weisen Rog-gen, Weizen, Gerste und Kartoffeln auf, derHafer fällt dagegen deutlich ab. Bemerkenswertist, dass beim Grünmais der Ertragsniveau nichtgehalten werden konnte. Die Ursache ist wohldarin zu sehen, dass er vielfach in Randstandorteabgedrängt wurde, wo es in trockenen Jahren aufSandstandorten zu Ernteausfällen wegen Was-sermangels kam oder in feuchten Jahren auf ansich reinen Grünlandstandorten zu Minderer-trägen, weil ein Häckseln des Grünmaises wegenzu hoher Bodenfeuchte nicht möglich war. Diebevorzugteren Standorte wurden von denGetreidearten oder den Kartoffeln eingenom-men. Die Ertragssteigerungen wurden ermög-licht durch verbesserte Züchtungen, einegezielte Unkraut- und Schädlingsbekämpfungsowie eine gute Nährstoffversorgung durch denEinsatz von Wirtschaftsdünger, der in großenMengen aus der intensivierten Nutztierhaltunganfiel.Die wichtigsten Ergebnisse zur Analyse der Ent-wicklung und der Struktur des Pflanzenbauskönnen in folgender Weise zusammengefasstwerden:• Zwischen 1979 und 1999 ist es zu einer deut-
lichen Ausweitung der Ackerflächen undeiner Reduzierung des Grünlandes gekom-men. Diese Entwicklung wurde stark gesteu-3.2.1 Landwirtschaft 589
ert von den Veränderungen in der Nutztier-haltung, aber auch durch die GemeinsameAgrarpolitik der EU.
• Der Getreidebau ist durch eine starke Dyna-
mik gekennzeichnet. Während der Anbauvon Körnermais und Weizen zugenommenhat, sind alle anderen Getreidearten durchabnehmende Flächen gekennzeichnet, einzigdie Gerste erweist sich als sehr stabil.
• Im Futterpflanzenbau besetzt der Grünmais
inzwischen große Flächen. Dies ist eine Folgedes Rückganges des Grünlandes und desÜberganges zur ganzjährigen Stallhaltungbeim Milchvieh.
• Der Kartoffelanbau ist auf die Erzeugung von
Industriekartoffeln ausgerichtet. Er hatnahezu alle anderen Hackfrüchte verdrängt. 
• In den beiden vergangenen Jahrzehnten
konnten bei den meisten Anbaufrüchten diedurchschnittlichen Erträge stark gesteigertwerden. Dies war eine Folge verbesserter Sor-ten, einer gezielten Nährstoffversorgungsowie einer wirksamen Unkraut- und Schäd-lingsbekämpfung.
Entwicklung und Struktur der tierischenProduktion
Nachdem in einem zweiten Analyseschritt die
Entwicklung und Struktur des Pflanzenbausuntersucht wurde, soll in einem dritten Schrittdie Nutztierhaltung genauer betrachtet werden.Bereits bei der Analyse des Pflanzenbaus istdeutlich geworden, dass hier enge Wechselbe-ziehungen bestehen, die im folgenden Abschnittnoch genauer 


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zu beleuchten sein werden.Tab. 10: Die Entwicklung der durchschnittlichen Erträge auf Ackerflächen im LandkreisEmsland zwischen 1979 und 1999, Angaben in dt/ha
10
Anbaufrucht 1979 1991 1999 Veränderung (%)
Roggen 34,3 41,2 55,4 + 61,5
Weizen 45,8 54,6 66,0 + 44,1
Gerste 39,3 46,4 54,4 + 38,4
Hafer 42,7 48,2 46,8 + 9,6
Kartoffeln 330,3 313,2 424,7 + 28,6
Grünmais 481,8 323,6 421,1 – 12,6
Tab. 11: Die Entwicklung der Pferdehaltung im Landkreis Emsland zwischen 1979 und 199911
1979 1990 1999 Veränderung (%)
Pferdehalter 1 068 841 751 – 29,7Pferdebestand 2 508 2 470 2 975 + 18,6Pferde pro Halter 2,3 2,9 4,0 + 73,9War noch im ersten Jahrzehnt nach dem Zweiten
Weltkrieg die Pferdehaltung in den landwirt-schaftlichen Betrieben von großer Bedeutunggewesen, ging mit zunehmender Mechanisie-rung der Bedarf an Zugtieren immer mehrzurück. In den 1980er und 1990er Jahren kam esallerdings zu einem Stillstand in der Abnahmeder Pferdebestände, weil die Zahl der Zucht-und Sportpferde deutlich anstieg. In immergrößerer Zahl werden auch Ponys und Klein-pferde gehalten. Im Jahr 1999 standen 843 Ponysund Kleinpferde bei insgesamt 302 Haltern. DerWandel vom Arbeitspferd auf landwirtschaftli-chen Betrieben zur Hobbyhaltung ist offensicht-lich (Tab. 11).Die Rinderhaltung wurde in ihrer Entwicklungsehr stark von agrarpolitischen EntscheidungenAbb. 335
Die Pferdehaltung hateinen Strukturwandelerlebt – vom land-wirtschaftlichenArbeitshelfer zumFreizeit- und Sport-vergnügen.3.2.1 Landwirtschaft 590
auf EU-Ebene beeinflusst. Die Einführung der
Gemeinsamen Marktordnung für Milch undMilcherzeugnisse im Jahr 1968 und die Milch-Garantiemengenverordnung von 1984 führtenzu strikten Reglementierungen für dieMilchwirtschaft. Milch wurde durch die über-proportional hohen Garantiepreise zu einemimmer attraktiveren Produkt. Die stetigeErhöhung der Produktion führte zu so hohenÜberschüssen, dass die EU-Kommission ein-greifen musste, um einem Kollaps des Agrar-haushaltes entgegenzuwirken. Durch die Ga-rantiemengenregelung von 1984 wurden inDeutschland jedem einzelnen Betrieb Referenz-mengen für die Milchlieferung an Molkereiensowie den Direktverkauf ab Hof zugeteilt. Pro-duzierte ein Betrieb mehr, wurden Abgabenerhoben. Da es trotzdem in der Folgezeit nichtzu einer notwendigen Reduzierung derMilchmengen kam, wurden die Quoten mehr-fach gekürzt. Die gegenwärtig geltende Milch-quotenregelung wird spätestens im Jahr 2008auslaufen. 


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Diese agrarpolitischen Regelungenhaben den Strukturwandel beträchtlich beein-flusst, weil die Betriebe mit Milchkuhhaltungihre Bestände nur dann aufstocken konnten,wenn sie zusätzliche Milchquoten erwarben. Dadiese anfangs an die Fläche gebunden waren,kam es nur zu einer vergleichsweise geringenDynamik, erst in den letzten Jahren hat sich dasBild gewandelt, weil es nun zu einer zunehmen-den Verpachtung oder auch zum Verkauf vonMilchquoten kommt. Der Konzentrationspro-zess in der Molkereiwirtschaft hat dazu geführt,dass die Zahl der Molkereien stark abgenom-men hat und nur wenige Großmolkereien übriggeblieben sind.Wie man aus Tabelle 12 entnehmen kann, hatsich die Zahl der Milchkühe in den 1980er Jah-ren nur geringfügig verändert, dann jedochallein zwischen 1990 und 1999 um 24,8 % abge-nommen. Die geringeren Auszahlungspreise fürMilch haben dazu geführt, dass insbesondereBetriebe mit niedriger Milchquote die Milch-
Tab. 12: Die Entwicklung der Rinderhaltung im Landkreis Emsland zwischen 1979 und 199912
1979 1990 1999 Veränderung (%)
Rinderhalter 5 499 4 126 2 684 – 51,2
Rinderbestand 175 467 246 337 208 138 + 18,6
Kälber* 25 175 49 505 44 319 + 76,0
Milchkühe** 56 831 56 073 42 171 – 25,8
Rinder pro Halter 31,9 59,7 77,5 + 142,9
* unter 1/2Jahr bzw. 220 kg Lebendgewicht
** einschließlich Ammen- und Mutterküheproduktion aufgaben und ihre Quote veräußer-
ten, weil sie wegen zu hoher Produktionskostenkeine kostendeckende Preise erzielen konnten.Von den 2 684 Betrieben, die im Jahr 1999 Rin-der hielten, wiesen 1 521 Milchkuhbestände auf.Die durchschnittliche Herdengröße lag bei nur28 Tieren. Die Bestände sind relativ gleichmäßigim Landkreis verteilt (Abb. 334), allerdings istim Nordkreis, wo der Gründlandanteil höher ist,eine stärkere Zuwendung zur Milchviehhaltungerkennbar.Insgesamt hat die Zahl der Rinderhalter zwi-schen 1979 und 1999 sich etwa halbiert, alleinseit 1990 haben nahezu 1 500 landwirtschaftlicheBetriebe die Rinderhaltung aufgegeben. Trotzrückläufiger Bestandszahlen ist es deshalb zueiner deutlichen Erhöhung der durchschnittli-chen Herdengröße gekommen. Insgesamt ver-liert dieser Zweig der tierischen Produktion aberganz offensichtlich zunehmend an Bedeutung,nicht zuletzt wegen verbesserter Einkommens-möglichkeiten in anderen Zweigen der Nutztier-haltung.Die Schweinehaltung ist durch eine 


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starke Dyna-mik gekennzeichnet. Wie man aus Tabelle 13entnehmen kann, ist es zu einer beständigenAusweitung der Schweinebestände gekommen.Bei gleichzeitig schnell abnehmender Halterzahlhaben sich die durchschnittlichen Bestands-größen innerhalb von nur zwei Jahrzehntennahezu vervierfacht.Eine genauere Analyse der vorliegenden Datenzeigt einige bemerkenswerte Trends. In den1980er Jahren erfolgte eine sehr schnelle Aus-weitung der Schweinestände insgesamt, sowohlim Zucht- als auch im Mastbereich. In den1990er Jahren setzte sich diese Entwicklung inder Haltung von Zuchtschweinen nicht fort. DieZahl der Eber hat sich etwa halbiert, die Sauen-zahl nahm geringfügig ab. Wenn trotzdem dieFerkel- und Jungschweinebestände anstiegen, istdies nicht zuletzt eine Folge der verbesserten
Zuchterfolge. Die durchschnittliche Ferkelzahlpro Sau konnte deutlich erhöht werden. Unver-3.2.1 Landwirtschaft 591
kennbar ist jedoch, dass sich zahlreiche Schweine -
halter ganz offensichtlich verstärkt der wenigerkostenintensiven und arbeitsaufwendigen Mastzugewandt haben. Hier wurden angesichts derUnterversorgung des deutschen Marktes mitSchweinefleisch und der beständig wachsendenNachfrage der Schlacht- und Zerlegebetriebenach Schlachtschweinen attraktive Einkom-mensmöglichkeiten gesehen. Auch das anhal-tende Preistief gegen Ende der 1990er Jahre hatnicht zu einem Rückgang bei entsprechendenInvestitionen geführt. Die Schweinehaltung hatihren räumlichen Schwerpunkt in den südlichenGemeinden, eine Parallele zur Verbreitung desMaisanbaus ist offensichtlich (vgl. Abb. 334).Die Schweinehaltung zeichnet sich durch einenhohen Grad der sektoralen Konzentration aus(Abb. 336). Wie man aus Tabelle 14 entnehmenkann, konzentrieren Betriebe mit mehr als 400Stallplätzen inzwischen 72 % der Bestände aufsich, nur 6,5 % der Schweine haltenden Betriebestellen etwa ein Viertel aller im Landkreis ein-gestallten Schweine. Es ist unverkennbar, dassein Trend zu größeren Einheiten besteht, weilhier einerseits die Stückkosten gesenkt werdenund zum anderen größere Partien angebotenwerden können, die für die Schlachtunterneh-men besonders attraktiv sind.Mit über 1 Million gehaltenen Schweinen nimmtder Landkreis Emsland nicht nur eine führendeStellung in Niedersachsen, sondern in ganzDeutschland ein. Wie man aus Abbildung 337entnehmen kann, ist er Teil des „Schweine-gürtels“, der sich von der niederländischenGrenz über Südoldenburg bis nach Rotenburgerstreckt. Ökonomisch erfolgreich zwar, doch inseiner Verdichtung nicht unproblematisch imHinblick auf die Einschleppung und Ausbrei-tung 


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hochinfektiöser Tierseuchen, beispiels-weise Schweinepest oder Maul- und Klauen-seuche, dies insbesondere auch unter demGesichtspunkt der sich im nördlichen Westfalenund in den Niederlanden anschließenden Ver-dichtungsräume.
Tab. 13: Die Entwicklung der Schweinehaltung im Landkreis Emsland zwischen 1979 und 199913
1979 1990 1999 Veränderung (%)
Schweinehalter 9 046 5 826 3 294 – 63,6
Zuchtsauen 94 013 134 559 132 726 + 41,2
Eber 4 352 4 152 2 332 – 46,4
Ferkel 248 783 271 925 291 684 + 17,2
Jungschweine 192 334 267 706 283 649 + 47,5
Mastschweine 271 861 346 204 430 051 + 58,2
Schweine gesamt 851 343 1 024 546 1 140 442 + 34,0
Schweine pro Halter 94 176 346 + 267,9Von ebenso großer Bedeutung wie die Schweine-
haltung ist für zahlreiche landwirtschaftlicheBetriebe die Geflügelhaltung. Hier ist zu tren-nen zwischen der Erzeugung von Eiern undGeflügelfleisch.
Betrachtet man zunächst die Entwicklung derZahl der Geflügel haltenden Betriebe und derdurchschnittlichen Bestandsgrößen (Tab. 15),werden einige gegenläufige Entwicklungen deut-lich. In der Hühnerhaltung ist die Zahl derBetriebe sehr schnell zurückgegangen. Hier warenim Jahr 1999 nur noch 25 % der Betriebe des Jah-res 1979 vorhanden. Gleichzeitig zeigt die Ent-wicklung der durchschnittlichen Bestandsgrößen,dass die ganz überwiegende Zahl der Betriebe mitKleinbeständen ausgeschieden sind, weil sie sich
Abb. 336
Die sektoraleKonzentration in derSchweinehaltung imLandkreis Emsland(1999) 3.2.1 Landwirtschaft 592
im Konkurrenzkampf nicht behaupten konnten.
In der Truthühnerhaltung hat zunächst die Zahlder Halter zugenommen, dann ist jedoch eineschnelle Abnahme zu verzeichnen, die bedingt istdurch die Ausweitung der Vertragshaltung undden Übergang zu Herdengrößen von mindestens15000 Tieren. Die Gänsehaltung verliert zuneh-mend an Bedeutung, während in der Entenhal-tung ein Konzentrationsprozess auf immer weni-ger Betriebe mit deutlich größeren Bestandsein-heiten festzustellen ist.
Die Legehennenbestände, hier sind nur die Tiereim legereifen Alter berücksichtigt, haben zwi-schen 1979 und 1999 von etwa 170000 auf nahezu930 000 Tiere zugenommen. Die Zahl der Jung-hennen schwankt sehr stark, je nach geradeerfolgter Ein- oder Ausstallung. Ohne hier aufEinzelheiten eingehen zu können, kann festge-halten werden, dass die Eierproduktion in 


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klei-nen Bestandseinheiten unbedeutend gewordenist, sieht man von einigen Selbstvermarktern ab.Wenige große Produzenten bestimmen dasMarktgeschehen. Wie sich in Zukunft dieserZweig der Geflügelhaltung entwickeln wird,hängt weniger von der Marktsituation ab als vonden agrarpolitischen Entscheidungen. Die vomBundesrat im Oktober 2001 verabschiedete Hen-nenhaltungsverordnung, die nach Ratifizierungdurch die EU am 13. März 2002 wirksam gewor-den ist, verbietet ab dem 1. Januar 2007 die bis-lang vorhandenen Käfige und ab dem 1. Januar2012 auch die ausgestalteten Käfige, die dann inallen anderen EU-Staaten zugelassen sein wer-den. Dieser nationale Alleingang wird im gesam-ten Nordwesten Niedersachsens zu einer drasti-schen Reduzierung der Eierproduktion führen.Untersucht man die Entwicklung der Mastgeflü-gelbestände im Landkreis Emsland in dem hierbetrachteten Zeitraum (Tab. 17), wird sehrschnell deutlich, dass mit Ausnahme der Gänsealle anderen Mastgeflügelarten hohe Zuwächseaufweisen. Die Zahl der Jungmasthühner hat ummehr als 5,5 Millionen Stallplätze zugenommen,
Tab. 14: Die Größenstruktur der Schweine haltenden Betriebe im Landkreis Emsland 
im Jahr 199914
Größenklasse Halter Schweine % aller Schweine Durchschnittliche
Bestandsgröße
1–9 197 824 0,0 4
10–99 775 38 314 3,4 49
100–199 604 88 203 7,7 110
200–399 666 193 349 17,0 290
400–999 840 538 124 47,2 638
1 000–1 999 197 243 984 21,4 1 239
2 000–4 999 15 37 664 3,3 2 523
Gesamt 3 294 1 140 442 100,0 346die Truthühner weisen nahezu 270 000 neue
Stallplätze auf und in der Entenhaltung sind100 000 weitere Tiere hinzugekommen. In diesenschnellen Zuwachsraten drückt sich der anhal-tende Trend einer gesteigerten Nachfrage nachGeflügelfleisch aus. Da der deutsche Markt starkunterversorgt ist, es kann nur noch gut die Hälftedes Verbrauches aus deutscher Produktionbereitgestellt werden, ergaben sich für investiti-onswillige Landwirte, die auch bereit waren,Verträge mit den Schlacht- und Verarbeitungs-betrieben einzugehen, gute Einkommensmög-lichkeiten.Abb. 337
Die Schweine-bestände in Nieder-sachsen (1999)3.2.1 Landwirtschaft 593
Während der Landkreis Emsland in der Lege-
hennenhaltung in Niedersachsen nach Vechta,Osnabrück und Cloppenburg nur den viertenRangplatz einnimmt (Abb. 338), wird in derHaltung von Jungmasthühnern in Deutschlandeine unangefochtene Spitzenstellung erreicht(Abb. 339). Auch hier hat sich, 


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ähnlich wie in derSchweinehaltung, ein geschlossener Gürtel aus-gebildet, der von der Grafschaft Bentheim bis inden Landkreis Diepholz reicht. Bezieht manebenfalls die Konzentrationen in den angren-zenden niederländischen Provinzen und teil-weise im nördlichen Westfalen mit ein, wird das
Tab. 15: Die Entwicklung der Zahl der Geflügel haltenden Betriebe sowie der durchschnittlichen Bestandsgrößen im Landkreis Emsland zwischen  1979 und 1999
15
Geflügelart 1979 1990 1999
Halter Bestandsgröße Halter Bestandsgröße Halter Bestandsgröße
Hühner 4 598 502 2 461 1 994 1 160 6 686Truthühner 23 177 53 1 868 28 9 738Gänse 151 10 227 107 97 85
Enten 491 10 300 141 105 1 017ganze Ausmaß der eingetretenen regionalen
Konzentration in der Mastgeflügelproduktiondeutlich. Was bereits für die Schweinehaltungfestgestellt wurde, gilt auch hier. Der ökonomi-Abb. 338
Die Legehennenbe-stände (> 
1⁄2Jahr) in
Niedersachsen (1999)3.2.1 Landwirtschaft 594
sche Erfolg ist unverkennbar, doch wird in glei-
chem Maße das seuchenhygienische Risikoerkennbar, das aus einer derartigen räumlichenVerdichtung erwächst. Dieses Risiko wird mit
Tab. 16: Die Entwicklung der Legehennenhaltung im Landkreis Ems land 
zwischen 1979 und 199916
1979 1990 1999 Veränderung (%)
Junghennen* 35 895 349 190 10 123 – 71,8
Legehennen** 168 455 587 785 927 228 + 450,4Gesamt 204 350 936 975 937 351 + 358,7
* unter 1/2Jahr einschließlich der zur Aufzucht als Legehennen bestimmten Küken
** 1/2Jahr und älter
Tab. 17: Die Entwicklung der Mastgeflügelhaltung im Landkreis E msland 
zwischen 1979 und 199917
Mastgeflügel 1979 1990 1999 Veränderung (%)
Jungmasthühner 2 102 679 3 970 561 7 756 124 + 268,9
Truthühner 4 082 98 999 272 675 + 6 579,9Gänse 1 539 24 244 8 287 + 438,5Enten 4 939 47 279 106 750
+2 061,4
einer Umstellung von geschlossenen Haltungs-
systemen (Käfigbatterien in der Legehennen-haltung) auf Freilandhaltung stark zunehmen,insbesondere was die Gefahr der Einschleppung3.2.1 Landwirtschaft 595
und Ausbreitung der europäischen Geflügelpestbetrifft.In einer abschließenden Betrachtung zur Ent-wicklung der tierischen Produktion soll noch derAbb. 339
Die Masthühner-bestände inNiedersachsen (1999)
Tab. 18: Anträge auf Errichtung von Stallanlagen in der Nutztie rhaltung und 


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realisierte 
Vorhaben im Landkreis Emsland in den Jahren 1999 und 200018
Tierart Anträge auf Errichtung von Anlagen
1999 2000
Halter Tierplätze Halter Tierplätze
Rindvieh 39 2 903 75 5 701
Zuchtsauen 35 6 766 59 6 865
Mastschweine 71 38 948 105 58 012
Legehennen 4 68 518 11 152 397
Jungmasthühner 16 772 147 29 1 476 377
Truthühner 6 43 536 9 90 587
Enten 1 19 200 3 19 000
Realisierte Bauvorhaben
Legehennen 4 68 518 9 115 099
Jungmasthühner 16 772 147 26 1 289 677
Truthühner 6 43 536 8 75 150
Enten 1 19 200 3 19 000Frage nachgegangen werden, wie die Betriebe
mit Nutztierhaltung in den vergangenen Jahrenauf die veränderte Marktsituation reagierthaben. Hier sind vor allem die Jahre 1999 und2000 von Interesse, weil die vorher liegendenInvestitionen bereits in die Viehzählungsergeb-nisse vom Mai 1999 Eingang gefunden haben.Wie man aus Tabelle 18 entnehmen kann, kon-zentrieren sich die landwirtschaftlichen Betriebein ihren Investitionsvorhaben weiterhin auf dieZweige der Nutztierhaltung, in denen schon bis1999 hohe Wachstumsraten zu verzeichnengewesen sind. Allein in den beiden hier betrach-teten Jahren sind weitere 45 Anträge auf Errich-tung von Anlagen zur Haltung von Jung-masthühnern mit insgesamt 2,25 Millionen Stall-plätzen gestellt worden. Hiervon waren bis zumEnde des Jahres 2000 bereits 42 Bauvorhabenmit über 2 Millionen Stallplätzen realisiert.Damit dürfte die Zahl der installierten Stall-plätze in der Haltung von Jungmasthühnern aufnahezu 9,5 Millionen angestiegen sein. Dazukommen weitere 118 000 Plätze in der Puten-mast, 38 000 Plätze in der Enten- sowie nahezu184 000 Plätze in der Legehennenhaltung. Inwelchem Umfang die Anträge in den Zweigender Rinder- oder Schweinehaltung realisiertworden sind, konnte nicht ermittelt werden,doch ist davon auszugehen, dass zumindest inder Haltung von Zuchtsauen und Mastschwei-nen ein hoher Prozentsatz der Bauanträge eben-falls ausgeführt worden ist, so dass auch hier umdie 100 000 neue Stallplätze hinzugekommensein dürften. Dies hat die sich seit einigen Jahrenandeutenden Konflikte zwischen der Landwirt-schaft, anderen Wirtschaftszweigen und derWohnbevölkerung noch verschärft.
Perspektiven für die Landwirtschaft im
Landkreis 


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Emsland
Wie wird sich die Landwirtschaft im Landkreis
Emsland im kommenden Jahrzehnt entwickeln?Diese einfach zu stellende Frage ist angesichtsder Herausforderungen, denen sich die land-wirtschaftlichen Primärproduktion und dieErnährungsindustrie gegenwärtig gegenüberse-hen, kaum zu beantworten. Wenn dies hier trotz-dem versucht wird, dann handelt es sich mehrum ein Szenario, das wohl die grobe Richtunganzeigt, nicht aber in der Lage ist, Detailaussa-gen für einzelne Produkte oder Kommunen zutreffen.Über mehrere Jahrzehnte hat sich die Landwirt-schaft im Landkreis Emsland in Richtung aufeine hoch spezialisierte, marktorientierte Erzeu-gung von Nahrungsmitteln und agrarischenRohstoffen entwickelt. Dabei hat sie jeweils ver-3.2.1 Landwirtschaft 596
fügbare technische Entwicklungen konsequentgenutzt. Die vergleichsweise geringe Bevölke-rungsdichte und die periphere Lage in Nieder-sachsen einerseits sowie zu den großen Bal-lungszentren andererseits, haben es notwendiggemacht, sich der Versorgung dieser aufnahme-fähigen Märkte zuzuordnen. Die Folge warenleistungsfähige Verarbeitungsbetriebe, die land-wirtschaftliche Ausgangsprodukte veredelten,um sie transportfähiger zu machen. Um sich aufinternational beschickten Märkten behauptenzu können, mussten die Produktionskostengesenkt werden, was nicht nur zu einer Ver-größerung der Tierbestände, sondern auch zueiner Ausweitung der landwirtschaftlich genutz-ten Flächen pro Betrieb führte, um nicht alsgewerblicher Tierhaltungsbetrieb eingestuft zuwerden und die anfallenden tierischen Exkre-mente umweltverträglich verwerten zu können.Anregungen erfuhren die Landwirte und verar-beitenden Unternehmen im Emsland bei diesemProzess der fortlaufenden Intensivierung sowohlvon ihren niederländischen Nachbarn als auchdem Zentrum der deutschen Veredlungswirt-schaft in Südoldenburg. In den letzten Jahren istallerdings immer deutlicher geworden, dass diezunehmende Verdichtung der Nutztierbeständenicht unproblematisch ist.Die außergewöhnlich hohe Zahl von Bauanträ-gen in der Nutztierhaltung, insbesondere derGeflügelmast, spiegelt einerseits die beständigwachsende Nachfrage nach Geflügelfleischwider, zum anderen einen kontinuierlichenKapitalzufluss aus den Niederlanden. Die ver-änderte Agrar- und Regionalpolitik im Nach-barland hat dort jegliche Neuinvestitionen inden bereits bestehenden Verdichtungsräumennahezu unmöglich gemacht. Da die leistungs-fähigen, auf Export ausgerichteten Schlacht- undVerarbeitungsbetriebe ihre installierten Kapa-zitäten jedoch weiterhin nutzen wollen, versu-chen sie, in den grenznahen deutschen Land-kreisen neue Mastbetriebe aufzubauen, wobeidas benötigte Kapital zumeist von niederländi-schen Banken bereitgestellt wird. Diese Akti-vitäten werden von den kommunalen Gebiets-körperschaften teilweise sehr 


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kritisch gesehen,weil nur ein geringer Teil der Wertschöpfung inDeutschland erfolgt, denn nahezu alle Produkti-onsmittel (Küken, Mischfutter) werden von denniederländischen Vertragsgebern bereitgestellt.Die Verarbeitung erfolgt ebenfalls wieder aufniederländischer Seite, so dass letztendlich nurdie Vergütung für die Vertragsmäster und dietierischen Exkremente auf deutscher Seite ver-bleiben. Zunehmend kritisch gesehen wird auchder Transfer von Wirtschaftsdünger aus den bei-den südoldenburgischen Landkreisen, weil diesdie Entwicklungsmöglichkeiten der landwirt-
schaftlichen Betriebe im Landkreis einschränkt.Die eingetretene Verdichtung der Nutztierbe-stände wirft noch ein weiteres Problem auf, näm-lich das bereits bestehender oder sich anbah-nender Raumnutzungskonflikte. Eine flächen-hafte Ausweitung von Stallanlagen in derNutztierhaltung macht es auf Dauer immerschwieriger, hinreichend große Flächen für dieAnsiedlung von Gewerbe- und Industriebetrie-ben oder die Ausweisung von reinen Wohnge-bieten zu finden. Wenngleich die Landwirtschaftin den südlichen Landkreisen des Regierungs-bezirkes Weser-Ems von entscheidender Bedeu-tung ist, dürfen durch eine weitere Intensivierungder tierischen Produktion nicht Entwicklungs-möglichkeiten in anderen Wirtschaftsbereichenunmöglich gemacht werden. Es wird Aufgabeeiner längerfristig ausgerichteten Planung sein,hier mögliche Konfliktbereiche bereits imAnsatz auszuschließen.Welche Auswirkungen von der sich in erstenKonturen abzeichnenden Agrarpolitik, sei es aufBundes- oder auf Landesebene, ausgehen wer-den, ist gegenwärtig kaum abzuschätzen. Mandarf aber wohl davon ausgehen, dass es äußerstschwierig sein dürfte, den Anteil der ökologischwirtschaftenden Betriebe im Landkreis Emslandinnerhalb von zehn Jahren auf 20 % zu erhöhen.Zu sehr haben sich die Betriebe in Richtung aufeine kapitalintensive und hochtechnisierteAgrarproduktion entwickelt. Hier, wie auch inangrenzenden Landkreisen, dürfte die konven-tionelle Landwirtschaft auch in absehbarerZukunft dominieren. Dies bedeutet aber nicht,dass sie sich nicht den veränderten Rahmenbe-dingungen anpassen muss. Es wird notwendigsein, geschlossene Produktionssysteme zu instal-lieren, nicht nur in der Geflügelhaltung, sondernauch in der Schweine- und Rinderhaltung. Dies
Abb. 340
Diese Idylle wirdwahrscheinlich nichtdie Zukunft derLandwirtschaft imEmsland sein.3.2.1 Landwirtschaft 597
ist eine unbedingte Voraussetzung, wenn man
sich in Zukunft erfolgreich im Markt behauptenwill. Produktsicherheit, Umweltverträglichkeitund Einhaltung der Richtlinien des Tierschutzessind die Forderungen, die an die Erzeuger tieri-scher Nahrungsmittel gestellt werden. Alleindiese Herausforderungen werden schon zu einertiefgreifenden Neustrukturierung der Landwirt-schaft führen. 


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Dies muss aber nicht bedeuten,dass man zurückkehren muss zu kleinerenBetriebseinheiten. Einerseits sind dafür nichtmehr in ausreichender Zahl Betriebsleiter vor-handen, zum anderen dürfte es kaum möglichsein, in solchen Betrieben hinreichende Ein-kommen zu erwirtschaften. Man kann alsodavon ausgehen, dass auch das kommende Jahr-zehnt durch dynamische Veränderungen in derLandwirtschaft geprägt sein wird.
Anmerkungen
1Eigene Berechnungen nach Daten des Niedersächsischen Landesamtes für Statistik. 2Niedersächsisches Landesamt für Stati-
stik. 3Niedersächsisches Landesamt für Statistik. 4Niedersächsisches Landesamt für Statistik. 5Niedersächsisches Lan-
desamt für Statistik. 6Niedersächsisches Landesamt für Statistik. 7Niedersächsisches Landesamt für Statistik. 8Nieder-
sächsisches Landesamt für Statistik. 9Niedersächsisches Landesamt für Statistik. 10Landwirtschaftskammer Weser-Ems.
13Niedersächsisches Landesamt für Statistik. 14Niedersächsisches Landesamt für Statistik. 15Niedersächsisches Landesamt
für Statistik. 16Niedersächsisches Landesamt für Statistik. 17Niedersächsisches Landesamt für Statistik. 18Angaben des
Hochbauamtes des Landkreises Emsland.Ökologische Basis – Waldgeschichte
Überschaut man die letzten drei Jahrhunderte,
so unterlag die Waldfläche im Emsland einemstetigen Wandel. Nach der Lecoq’schen Landes-aufnahme von 1805 eindeutig als Wald darge-stellte Flächen bedeckten im Flachland wenigerals 0,2 % der Landesfläche. Diese Wälder –auch als historisch alter Wald bezeichnet – liegenvorrangig im Emstal und im Südkreis; größerezusammenhängende Teile sind• Altfrerener Holz• Samerrott• Stovern• Baccumer Wald (Kerngebiet)• Biener Busch.In den letzten 200 Jahren hat es an diesen histo-risch alten Wäldern große Flächenverluste gege-ben, denen aber erheblich größere Neuwald-anlagen gegenüberstehen.
1(Von den nach
1805 neu entstandenen Wäldern erscheinenbestimmte Aufforstungsphasen erwähnenswert,3.2.2 Forstwirtschaft 598
in denen weitsichtige Grundeigentümer wieder Hannoversche Forstfiskus und die Herzögevon Arenberg und auch viele einzelne Land-und Forstwirte neue Wälder begründet ha-ben. Gegenläufige, waldschädigende Tendenzenwaren Kriege, Naturkatastrophen und Wald-umwandlungen (Tab. 1).Die Kenntnisse von dem Vielfachnutzen derWälder waren unseren Vorfahren nicht fremd,bezogen sie doch aus dem Wald ihr Bauholz,Brennholz, Nahrung durch das Erlegen jagdba-rer Tiere, Sammeln von Beeren und Pilzen undder Anwendung unzähliger Heilkräuter, derImkerei, Schaf-, Schweine- und Rinderhaltungin und an Wäldern. Nachdem die Grundbedürf-nisse anderweitig zu decken waren, die Bedeu-tung der Wälder aber nicht geringer wurde,führte zum Schutz und zu ordnungsgemäßerBewirtschaftung derselben das Land Nieder-sachsen zum 1. 


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August 1972 das Landeswaldge-setz ein. Diese Rechtsnorm – abgeleitet aus demBundeswaldgesetz – weist auf die Nutz-, Schutz-3.2.2 Forstwirtschaft
von WOLFGANG VON VOGEL
Ökologische Basis – Waldgeschichte 598 • Waldflächenentwicklung 599 • Forstliche Betreuung – Wald-
zustand 600 • Hauptbaumarten 600 • Waldbetreuung 605 • Produktionsleistung des Emslandwaldes 606 •Waldschäden 608 • Wald und Wild 608 • Wälder als Rohstoffquelle für die heimische Holzindustrie 610 •Ausblick 611
Tab. 1:
Waldvermehrung Waldverminderung/Waldschädigung
Aufforstungstätigkeit der Herzöge von Ungeregelte Nutzungen,
Arenberg,
Aufforstungen der Königlich hannoverschen Holzdiebstähle,Regierung, Aufforstungen nach 1945 durch Brandrodungen,
Emsland GmbH(LKW-Forstämter), Plaggenhiebe,
Neuwaldanlage durch Forstamt Lingen Vieheintrieb,
• Elbergen 1950–1955 Streunutzung,
• Fullen, Versen, Fehndorf 1980–1995 Reparationshiebe nach Kriegen,
Neuwaldanlage als Ausgleich und Ersatz Waldrodungen nach 13.11.1972,bei öffentlichen Planungen durch Städte Waldflächenverbrauchund Gemeinden, beispielsweise• Neuwald westl. und nördl. vom • für Landwirtschaft
Speichersee Geeste • Wohngebiete, Gewerbeflächen
• Flächenpool südl. vom Karlswald • militärische Anlagen• Ersatzaufforstungen in Stadt Lingen, Haren, • Straßen
Lengerich u.a. • Ferienhausgebiete
• Neuer Wald in Wassergewinnungsgebieten • Friedhöfeund Erholungsfunktionen der Wälder hin und
regelt Fragen der Waldumwandlung, Erst-aufforstung, den Zutritt zum Wald, der Rahmen-planung, Bewirtschaftung und Arbeit in Wald-wirtschaftsgenossenschaften. Nach Ablauf vonfast 30 Jahren verabschiedete der Niedersäch-sische Landtag am 12. März 2002 eine Neufas-sung des Waldgesetzes als NiedersächsischesGesetz über den Wald und die Landschaftsord-nung (NWaldLG) einstimmig, in dem die Vor-schriften des bisherigen Landeswaldgesetzes mitdenen des Körperschafts- und Genossenschafts-waldgesetzes und des Feld- und Forstordnungs-gesetzes zusammengefasst werden.Mit der Zunahme der Hektik, der Arbeit in einertechnisierten Welt an Bildschirmen und in engenRäumen gewinnt die Begegnung mit der Lebens-gemeinschaft Wald an Bedeutung. Gesunde Luft,sauberes Grundwasser, gepflegte Wälder fürSport oder einfach jegliches individuelles Natur-erlebnis sind Weiser unserer Lebensqualität undlassen uns frische Kräfte schöpfen.
WaldflächenentwicklungIm Emsland gibt es heute rund 47 950 ha Wald,
was einem Bewaldungsprozent der Kreisflächevon 16,6 % entspricht.Innerhalb der Gemeinden sind • waldreich (über 25 % Waldanteil)
Emsbüren, Lingen, Sögel,
• reicher bewaldet (15–25 %)
Salzbergen, Freren, Geeste, Meppen, Hase-lünne, Herzlake, Werlte.
• mäßig bewaldet (5–15 %)
Spelle, Lengerich, Haren, Lathen, Dörpen,
• waldarm (unter 


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5 %)
Rhede, Papenburg, Twist, Nordhümmling,
Bei rund 300 000 Einwohnern des Landkreisessteht damit jedem Bürger nur eine Waldflächevon 1600 m
2zur Verfügung, für welche oft große
Wegstrecken zurückgelegt werden. Mit der Aus-breitung der Siedlungsräume, Gewerbeflächen,Abb. 341
Laubwald bei Freren
Abb. 342
Veränderung derWaldflächennutzung3.2.2 Forstwirtschaft 599
landwirtschaftlicher Nutzflächen und Verkehrs-
wege war bis 1972 ein ständiger Waldrückgangverbunden. In einer unveröffentlichten Vor-erhebung zum Forstlichen Rahmenplan 1979wurde ein Waldflächenabgang von fast 3 300 hahergeleitet, dem nur Erstaufforstungen von673 ha gegenüberstanden. Die 1969/1972 inKartenblättern und Luftbildern nachgewieseneWaldfläche war damit innerhalb von 11 Jahrenum 5,3 % oder 2 625 ha reduziert worden.Schwerpunkte der Waldverluste lagen in den
Gemeinden Lingen, Haselünne, Meppen,Werlte, Haren, Emsbüren, Herzlake undDörpen.
Der große Druck – ausgelöst von Naturkatastro-phen wie dem Sturm vom 13. November 1972 –auf den fast zwei Drittel des Emslandwaldesumfassenden Kleinprivatwald aus der Landwirt-schaft in diesen Jahren wurde deutlich. Leis-tungsschwäche vieler Waldstandorte sahen viele
16%4% 3%
77%Waldeigentümer bei mäßigen Holzpreisen, gro-
ßen, leistungsstarken Maschinenparks und Flä-chennot zur Entsorgung großer Flüssigdung-mengen bei steigenden Mastplatzzahlen alsAnstoß, Wald in Ackerland zu überführen. Fastein Viertel der mit hohem Förderaufwandbegründeten Erstaufforstungsfläche des Ems-landplans seit 1950 geriet in Umwandlungsge-fahr. Diese Entwicklung kam erst nach 1973 zumStillstand, ab 1980 begannen größere Erstauf-forstungsprojekte im Fullener, Versener undFehndorfer Moor. Der im Naturschutz- undForstrecht verankerte Grundsatz der Aus-gleichs- und Ersatzmaßnahmen bei unvermeid-baren Eingriffen in Wald hielt Einzug in kommu-nale Planung und Untere Forstbehörde.
Forstliche Betreuung – Waldzustand80 % der Emslandwälder gehören Privatleuten,
im Bundesgebiet sind dieses nur ca. 44 %, imLandesdurchschnitt 59 %. Bei steigendem Nut-zen der Sozialfunktionen des Waldes, abneh-mender Rendite aus Kapitalanlage in Wäldernwird der Zwang zu einer präzisen öffentlichenFörderung der privaten Forstwirtschaft deutlich,um jeglichen Druck auf Umwandlungsbegehrenzu mindern, auch strukturell schwächerenBetrieben Waldpflege und ordnungsgemäßeForstwirtschaft für die Zukunft zum Wohl desAllgemeininteresses zu ermöglichen. 1980 gibtes im Emsland 92 % gemischte (3 355) land- undforstwirtschaftliche Betriebe und nur 8 % reine(294) Forstbetriebe. Durchschnittlich hat jederBetrieb nur 2 ha Wald, nur 2 % haben 


