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Sachverhalt ab Seite 196

A.- Née en 1971, Y. est notamment au bénéfice d'un permis de conduire pour véhicules automobiles depuis 1990. Elle n'a pas d'antécédents connus en matière de circulation routière. Célibataire, elle habite une ferme isolée. Après avoir occupé un emploi, elle a été un certain temps au chômage; elle travaille actuellement à A., où elle ne peut que difficilement se rendre autrement qu'en voiture depuis son domicile.

Le 8 juin 1999, à 7 heures 25, elle a été enregistrée par un radar alors qu'elle circulait à B., à une vitesse de 72 km/h (marge de sécurité déduite), bien que la vitesse à cet endroit était limitée à 50 km/h, commettant ainsi un excès de vitesse de 22 km/h. Elle a déclaré avoir circulé sur ce tronçon, annoncé par le signal "Vitesse maximale, Limite générale", à la vitesse réglementaire, mais avoir accéléré trop tôt, soit avant le signal marquant la fin de la limitation, passant ainsi à une vitesse excessive devant le radar. Bien qu'à ce moment le trafic était important à cet endroit, il n'a pas été  constaté qu'elle aurait créé un danger grave.

B.- Par décision du 2 août 1999, le Service des automobiles et de la navigation du canton de Vaud (ci-après: SAN) a ordonné, en application des art.  16 et 17 LCR (RS 741.01), le retrait du permis de conduire de Y. pour une durée d'un mois dès le 14 septembre 1999.

Y. a recouru contre cette décision au Tribunal administratif du canton de Vaud, sollicitant l'effet suspensif, qui lui a été accordé le 16 août 1999.

Par arrêt du 29 octobre 1999, le Tribunal administratif a admis le recours, annulé la décision attaquée et renvoyé la cause au SAN pour qu'il statue à nouveau au sens des considérants. Relevant que B. est un petit hameau, composé d'une dizaine de bâtiments dont seule la moitié  se trouve à proximité immédiate de la route cantonale, il a estimé que, dans ces conditions, il y avait lieu d'admettre que l'infraction avait été commise hors localité; or, selon les critères applicables en tel cas, l'excès de vitesse constaté pouvait encore être considéré comme un cas de peu de gravité  au sens de l'art. 16 al. 2 in fine LCR, dès lors que les circonstances concrètes (accélération à la fin de la zone de limitation, absence de création d'un danger grave) et la réputation de l'intéressée le permettaient; en conséquence, le retrait de permis devait être remplacé par un avertissement.

C.- Le SAN forme un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Invoquant une violation de l'art. 16 al. 2 LCR, il conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et à la confirmation de sa décision du 2 août 1999.

Dans sa réponse, l'intimée demande au Tribunal fédéral d'examiner son cas en tenant compte de la difficulté qu'elle aurait de se rendre à son travail autrement qu'en voiture et de la nécessité que la mesure soit exécutée de manière à ce qu'elle ne se retrouve pas au chômage.

Le Tribunal administratif vaudois conclut au rejet du recours, se référant pour l'essentiel à sa décision.

L'Office fédéral des routes (OFR), observant notamment que l'infraction ne saurait être considérée comme ayant été commise hors localité, conclut à l'admission du recours.

Erwägungen

Considérant en droit:

1. Lorsque, comme en l'espèce, le recours est dirigé contre la décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés dans l'arrêt attaqué, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de la procédure (art. 105 al. 2 OJ).

Relevant que l'endroit de l'infraction se trouve à la hauteur d'un arrêt de bus, le recourant allègue que cela "permet de supposer avec un certain degré de certitude la présence probable d'autres usagers". Il laisse ainsi entendre la présence de piétons à l'endroit et au moment de l'infraction, ce que l'arrêt attaqué ne constate pas. Comme il l'admet, le rapport de police indique uniquement que le trafic était important, sans faire état de la présence de piétons. Au demeurant, à l'appui de sa réponse au recours, l'intimée a produit un horaire attestant qu'aucun bus ne circulait à cet endroit au moment de l'infraction. Il n'est dès lors pas établi que l'état de fait de l'arrêt attaqué serait inexact ou incomplet dans la mesure où il ne mentionne pas la présence de piétons à l'endroit et au moment de l'infraction.

De son côté, l'OFR allègue l'inexistence d'indices selon lesquels l'intimée aurait cru à tort que le tronçon sur lequel elle circulait n'était pas situé dans une localité. L'arrêt attaqué ne constate cependant aucune erreur de l'intimée sur ce point, que celle-ci n'a du reste jamais alléguée; il se borne en effet à relever que rien ne vient infirmer les déclarations de l'intimée, selon lesquelles celle-ci a circulé à la vitesse réglementaire, qu'elle n'a excédée que pour avoir accéléré trop tôt, soit avant le signal indiquant la fin de la zone de limitation; il ne retient aucune erreur de celle-ci quant au fait qu'elle se trouvait sur un tronçon où la vitesse est limitée ni quant à l'endroit où cette zone prend fin. Autre est la question, qui sera examinée ci-après, de savoir si c'est à tort que l'autorité cantonale a considéré qu'il se justifiait d'examiner le cas d'espèce selon les critères applicables lorsque l'infraction est commise hors localité.

2. Le recourant fait valoir que le cas doit être considéré comme de moyenne gravité et entraîner un retrait du permis de conduire.

a) Selon la jurisprudence, lorsque la vitesse maximale générale de 50 km/h autorisée dans les localités est dépassée de 21 à 24 km/h, il y a lieu d'admettre qu'il s'agit objectivement, c'est-à-dire sans égard aux circonstances concrètes, d'un cas de gravité moyenne, qui doit entraîner le retrait du permis de conduire en application de l'art. 16 al. 2 1ère phrase LCR; un tel dépassement de la vitesse autorisée dans une localité crée en effet une mise en danger importante impliquant une faute correspondante, de sorte que même en présence d'éléments favorables, il ne peut être renoncé qu'exceptionnellement à un retrait du permis de conduire, qui doit donc être prononcé sauf circonstances particulières (ATF 124 II 97 consid. 2b p. 100 s.). Cette jurisprudence ne dispense toutefois pas l'autorité de tout examen des circonstances du cas concret; d'une part, l'importance de la mise en danger et celle de la faute doivent être appréciées, afin de déterminer quelle doit être la durée du retrait; d'autre part, il y a lieu de rechercher si des circonstances particulières ne justifient pas de considérer néanmoins le cas comme grave ou, inversement, comme de peu de gravité, cette dernière hypothèse pouvant notamment être réalisée lorsque le conducteur avait des motifs sérieux de penser qu'il ne se trouvait plus dans la zone de limitation de vitesse; dans cette mesure, une appréciation purement schématique du cas, fondée exclusivement sur le dépassement de vitesse constaté, violerait le droit fédéral (ATF 124 II 97 consid. 2c p. 101).

b) Il est établi que l'intimée a dépassé de 22 km/h la vitesse autorisée, dans un hameau où celle-ci est limitée à 50 km/h selon la signalisation mise en place, qui comporte, au point de départ de la zone, le signal "Vitesse maximale, Limite générale" (2.30.1) et, à la fin de la zone, le signal "Fin de la vitesse maximale 50, Limite générale (2.53.1). Cette limitation générale de vitesse à 50 km/h s'applique dans toute la zone bâtie de façon compacte à l'intérieur de la localité (art. 4a al. 2 1ère phrase de l'ordonnance du 13 novembre 1962 sur les règles de la circulation routière [OCR; RS 741.11]), son début devant être annoncé dès qu'il existe une zone bâtie de façon compacte sur l'un des côtés de la route et sa fin à partir de l'endroit où ni l'un ni l'autre des côtés de la route n'est bâti d'une façon compacte (art. 22 al. 3 de l'ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière [OSR; RS 741.21]). Le dépassement de vitesse a ainsi été commis sur un tronçon typiquement signalisé comme se trouvant dans une localité.

L'arrêt attaqué considère néanmoins que la configuration des lieux - un petit hameau composé d'une dizaine de bâtiments, dont seule la moitié se trouve à  proximité immédiate de la route cantonale - conduit à admettre que l'infraction a été commise hors localité et en déduit que, selon les critères applicables dans un tel cas, l'excès de vitesse constaté peut encore être considéré comme un cas de peu de gravité.

Ce raisonnement ne peut être suivi, dès lors qu'il revient à faire abstraction de la signalisation routière mise en place - qui indique clairement que le tronçon de route en question est situé dans une localité - et à admettre que les limitations de vitesse fixées par l'autorité  compétente puissent être remises en cause. Or, selon la jurisprudence, les signaux sont juridiquement valables lorsqu'ils ont été placés à la suite d'une décision et d'une publication conformes de l'autorité compétente, visiblement exprimées sous la forme de la signalisation concrète (ATF 100 IV 71 consid. 2  p. 73 s., récemment confirmé dans l' ATF 126 IV 48 consid. 2a p. 51). Au demeurant, l'intimée n'a jamais allégué qu'elle ignorait la portée de la signalisation mise en place; selon l'arrêt attaqué, elle a du reste respecté  cette signalisation sur une partie du tronçon, qu'elle semble d'ailleurs avoir emprunté habituellement, ne dépassant la limitation signalée que pour avoir accéléré trop tôt, soit avant le signal indiquant la fin de la zone de limitation. En conséquence, c'est à tort que l'arrêt attaqué admet l'application au cas d'espèce des critères à prendre en considération en cas de dépassement de vitesse commis hors d'une localité.

c) L'intimée ayant dépassé de 22 km/h (marge de sécurité déduite) la vitesse maximale autorisée à l'intérieur d'une localité, c'est avec raison que le recourant se prévaut de la jurisprudence précitée (cf. supra, let. a), qui est applicable. Conformément à cette jurisprudence, il s'agit donc objectivement d'un cas de moyenne gravité, sans égard aux circonstances concrètes, devant entraîner un retrait du permis de conduire, à moins que le cas ne doive être considéré comme grave ou, inversement, comme de peu de gravité en raison de circonstances particulières.

Comme on l'a vu, un cas de peu de gravité peut entrer en considération lorsqu'il est établi que le conducteur avait des motifs sérieux de penser qu'il ne se trouvait plus dans la zone de limitation de vitesse (cf. ATF 124 II 97 consid. 2c p. 101). Au reste, cela ne saurait être admis que lorsqu'on se trouve en présence de circonstances analogues à celles qui justifient de renoncer à une peine en application de l'art. 66bis CP (ATF ATF 124 II 97 consid. 2b p. 101; ATF 118 Ib 229 consid. 3 p. 232 s.).

En l'espèce, on ne discerne pas de circonstances particulières justifiant de renoncer à un retrait du permis de conduire. Comme on l'a vu (cf. supra, consid. 1), aucune erreur de l'intimée quant à l'endroit où prend fin la zone de limitation de la vitesse n'a été constatée; une telle erreur n'a du reste jamais été alléguée par celle-ci. Que le dépassement litigieux ne soit intervenu que vers la fin de la zone de limitation de la vitesse ne constitue certes pas une circonstance particulière, telle que définie ci-dessus, justifiant que l'on s'écarte du principe posé par la jurisprudence.

Il est vrai que l'intimée, qui conduit depuis une dizaine d'années, n'a pas d'antécédents en matière de circulation routière. Dans un arrêt récent du 19 novembre 1999  (ATF 125 II 561 consid. 2c p. 567), le Tribunal fédéral, modifiant sur ce point sa jurisprudence, a certes admis que le prononcé d'un simple avertissement n'est pas exclu lorsque le contrevenant jouit depuis longtemps d'une réputation sans taches, mais pour autant toutefois que la faute commise soit légère. Or, comme on l'a vu (cf. supra, let. a), un dépassement de 21 à 24 km/h de la vitesse autorisée dans une localité crée une mise en danger importante impliquant une faute correspondante, laquelle n'est donc pas légère.

Quant au besoin professionnel que peut avoir le conducteur de son permis, il ne joue de rôle que pour décider de la durée du retrait (cf. ATF 123 II 572 consid. 2c p.  574 s.), qui, en l'espèce, avait été fixée au minimum légal de 1 mois (art. 17  al. 1 let. a LCR). L'intimée n'a d'ailleurs jamais fait valoir que la difficulté qu'elle a de se rendre à son travail, à A., avec un autre moyen de transport que l'automobile justifierait de renoncer à un retrait de son permis de conduire; comme elle le relève expressément, elle n'a jamais demandé  l'annulation de cette mesure, mais entendait uniquement obtenir que celle-ci soit exécutée de manière à ce qu'elle ne soit pas exposée à se retrouver au chômage. A cet égard, il convient de rappeler que, conformément au principe de la proportionnalité, l'autorité, qui conserve en ce domaine un certain pouvoir d'appréciation, ne saurait en abuser en refusant d'aménager l'exécution d'un retrait du permis de conduire de manière à éviter qu'il n'entraîne pour l'intéressé des conséquences allant au-delà du but de cette mesure.

S'agissant d'un cas de moyenne gravité et aucune circonstance particulière ne justifiant de renoncer à un retrait du permis, cette mesure devait être prononcée. Pour l'avoir méconnu, l'autorité cantonale a violé le droit fédéral. Le recours est donc fondé et l'arrêt attaqué doit être annulé.

d) Si l'on voulait envisager la possibilité d'une sanction moins lourde  (retrait du permis avec sursis; avertissement aussi dans les cas de moyenne gravité) en présence de circonstances comme celles de la présente espèce  (risque que le conducteur perde son emploi et se retrouve ainsi au chômage;  bons antécédents comme conducteur), il appartiendrait au législateur de modifier la loi en ce sens.

e) Lorsque, saisi d'un recours de droit administratif, le Tribunal fédéral annule la décision attaquée, il peut soit statuer lui-même sur le fond, soit renvoyer la cause pour nouvelle décision à l'autorité inférieure, voire à  l'autorité qui a statué en première instance (art. 114 al. 2 OJ). En l'espèce, le recours a été formé par l'autorité qui a pris la décision de première instance (art. 24 al. 5 let. a LCR), laquelle conclut à la confirmation de sa décision du 2 août 1999; la Cour de céans ne pouvant aller au-delà des conclusions du recourant (art. 114 al. 1 OJ), qui demande le retrait du permis de l'intimée pour la durée minimale légale d'un mois, il ne reste plus à  l'autorité aucune marge d'appréciation. Il se justifie donc de renoncer à un renvoi, qui constituerait un inutile détour procédural, et de prononcer immédiatement le retrait du permis de conduire de l'intimée pour une durée d'un mois.

Il appartiendra à l'autorité compétente de faire en sorte que la mesure puisse être exécutée de manière à ce que l'intimée ne soit pas exposée à perdre son emploi, ce qui irait au-delà du but de la mesure.
Art. 16 Abs. 2 SVG; Überschreiten der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit innerorts; mittelschwerer Fall.  Das Überschreiten der allgemeinen Innerortshöchstgeschwindigkeit von 50 km/h um 21-24 km/h stellt objektiv, d.h. unabhängig von den konkreten Gegebenheiten, einen mittelschweren Fall dar, der - abgesehen von besonderen Umständen - einen Führerausweisentzug nach sich zieht. Die Anordnung einer milderen Massnahme, insbesondere einer Verwarnung ist nur möglich, wenn der Fahrzeugführer ernsthafte Gründe hatte anzunehmen, er befinde sich nicht mehr im Bereich der Geschwindigkeitsbeschränkung, oder wenn ähnliche Umstände wie in Art. 66bis StGB vorliegen, die ein Absehen von Strafe erlauben (E. 2; Bestätigung der Rechtsprechung).