Sachverhalt ab Seite 217

A.- La maison Arthur Imhof, à La Chaux-de-Fonds, est spécialisée dans la fabrication des réveils. Elle est inscrite au registre des entreprises horlogères comme manufacture ayant le droit de fabriquer des mouvements ancre, Roskopf et genre Roskopf avec grande moyenne au centre et d'occuper 140 ouvriers.

En automne 1948, Imhofreprit la maison Rosemont SA, à Genève, qui fabriquait également des réveils et des pendulettes, mais seulement avec des mouvements de plus de 60 mm. de diamètre. Le 8 mars 1949, le Département fédéral de l'économie publique (en bref: le Département) autorisa Imhof à exploiter, dans son entreprise de Genève, un atelier de terminage d'horlogerie avec 20 ouvriers au maximum, effectif prélevé sur celui de 140 unités auquel le requérant avait droit. Dès ce moment, Imhof exploita les deux maisons. Il était inscrit au registre du commerce de Genève sous la raison sociale "Manufacture de pendulettes Rosemont, Arthur Imhof, Genève".

Le 20 décembre 1950, le Département autorisa Imhof à augmenter son effectif de 40 unités, à répartir par moitiés entre ses deux établissements de La Chaux-de-Fonds et de Genève.

Le 10 novembre 1952, Imhof demanda l'autorisation de constituer son établissement de Genève en société anonyme indépendante pour la fabrication de montres par voie d'établissage. Le 19 janvier 1954, le Département rejeta cette requête, en bref par les motifs suivants:

Il s'agit en l'espèce d'une scission qui entraîne la création d'une nouvelle entreprise, de sorte que la demande doit être examinée sous l'angle de l'art. 4 al. 1 lit. a AIH. Imhof allègue qu'il détiendrait la forte majorité des actions de la nouvelle entreprise, dont il serait ainsi l'exploitant. Or, il possède les connaissances techniques et commerciales requises.

Toutefois, les intérêts importants de l'industrie horlogère exigent que l'on prévienne un accroissement inconsidéré de l'appareil de production et également du nombre des entreprises en activité. Il est vrai que l'autorisation requise en l'espèce n'aurait pas pour conséquence immédiate une telle multiplication, puisque la succursale en cause était primitivement une entreprise indépendante. Mais le danger n'en apparaît pas moins pour l'avenir, "car d'autres établissements pourraient formuler des requêtes analogues en vue de donner une existence propre à l'un de leurs ateliers, ce qui leur permettrait de s'en dessaisir, alors qu'en principe le département n'admet pas des ventes partielles d'une entreprise". De telles opérations pourraient favoriser des spéculations sur les effectifs auxquels les maisons ont droit. Il n'y a pas, en l'espèce, de raisons impérieuses qui justifieraient une exception au principe. Les mêmes motifs s'opposent à ce que l'autorisation soit accordée en vertu de l'art. 4 al. 2 AIH.

Si le requérant désire, plus tard, transférer sa succursale à l'un de ses fils, il pourra, en temps voulu, demander l'autorisation requise.

B.- Contre cette décision, Imhof a formé, en temps utile, un recours de droit administratif. Il conclut à ce qu'il plaise au Tribunal fédéral annuler la décision attaquée et dire que le Département est tenu d'accorder l'autorisation demandée. Son argumentation se résume comme il suit:

Rosemont, Genève, fabrique d'autres articles qu'Imhof, La Chaux-de-Fonds; elle a une clientèle propre et son administration est indépendante. Au surplus, le recourant occupe à La Chaux-de-Fonds ses deux fils, âgés de 37 et 35 ans. Il a l'intention pour des raisons personnelles et de famille, de détacher l'un d'eux à Genève sous son autorité. Il s'agit donc simplement de mettre le droit en harmonie avec la situation de fait, qui ne serait en rien modifiée par l'autorisation demandée. En particulier, la production des deux établissements, qui sont déjà séparés'ne serait pas changée. Imhof possédant les aptitudes techniques et commerciales requises, on ne voit pas pourquoi l'autorisation serait refusée. Si le Département la refuse néanmoins, c'est en considération de "simples éventualités concernant des tiers", à savoir que les scissions d'entreprises pourraient favoriser les spéculations sur les effectifs auxquels les maisons ont droit. "Or, le Département est armé pour écarter de pareilles demandes (art. 4 al. 2 lit. b de l'arrêté fédéral) et il ne se fait pas faute d'user de cette compétence". Il ne suffit pas, pour justifier une décision, d'alléguer simplement qu'il y aurait danger à développer exagérément l'appareil de production. Le recourant allègue enfin un cas où, en 1950, le Département aurait accordé à une entreprise le droit de fabriquer des pendulettes et des réveils avec 120 ouvriers.

C.- Le Département conclut au rejet du recours. Son argumentation se résume comme il suit:

Ni l'arrêté fédéral du 22 juin 1951, ni son ordonnance d'exécution ne réglementent la scission d'une entreprise. Mais la scission a toujours pour conséquence l'ouverture d'une nouvelle entreprise ou tout au moins une transformation. Elle ne constitue donc pas une reprise au sens de l'art. 3 al. 1 AIH, puisque l'entreprise n'est pas cédée dans son entier avec l'actif et le passif. Elle est dès lors subordonnée à une autorisation. Le recourant, du reste, ne le conteste pas; il persiste néanmoins à demander que l'autorisation lui soit accordée. Mais le Département estime que de telles combinaisons sont dangereuses, car elles permettent d'éluder les dispositions de l'art. 4 AIH et favorisent la spéculation sur les permis. "Il est vrai que d'un point de vue théorique, l'ouverture de Rosemont SA ne créerait pas une augmentation de l'appareil de production. Cependant, quoi qu'en dise le recourant, il est dans le cours normal des choses que la création d'une seconde entreprise entraîne, à plus ou moins brève échéance, un accroissement de l'appareil de production."

Erwägungen

Considérant en droit:

1. Le recourant admet lui-même qu'en droit - sinon en fait - ses ateliers de Genève et de La Chaux-de-Fonds constituent une seule et même entreprise. C'est bien ainsi qu'il faut les considérer du point de vue de la présente demande. En 1949, il avait demandé l'autorisation d'ouvrir une succursale à Genève et la décision du 8 mars, qui lui permettait d'occuper dans son nouvel atelier de Genève 20 ouvriers au maximum, prélevés sur l'effectif déjà accordé précédemment (140 unités), est intitulée "Déplacement partiel d'un atelier de terminage de mouvements à Genève". Le sens de cette décision a du reste été précisé par le Département dans une lettre à Imhof, du 2 avril 1949, selon laquelle l'autorisation porte sur le déplacement d'une partie de l'entreprise Imhof de La Chaux-de-Fonds à Genève. Enfin, par décision du 20 décembre 1950, Imhof a été autorisé à porter à 180 ouvriers son effectif total, soit une augmentation de 20 ouvriers pour l'atelier de Genève et d'autant pour l'établissement de La Chaux-de-Fonds. Il est dès lors sans importance que ces deux établissements soient, aux dires du recourant, gérés comme deux entreprises distinctes. Il ne s'agit là que d'une simple particularité de l'organisation interne de l'entreprise.

2. Imhof requiert l'autorisation de détacher l'atelier de Genève de son entreprise et de le constituer en société anonyme. Il en résulterait la création d'une nouvelle entreprise, qui aurait le permis de fabriquer des montres par voie d'établissage. Le Département considère qu'il s'agit là de la scission d'une entreprise qui, comme telle, serait subordonnée à une autorisation. Le recourant ne conteste pas qu'une autorisation soit nécessaire.

Dans les deux cas de scission, cependant, dont le Tribunal fédéral a eu à connaître jusqu'ici (RO 79 I 102; arrêt Struss, du 11 décembre 1953, non publié), la situation de fait n'était pas la même que dans la présente espèce. L'entreprise appartenait à deux ou à plusieurs propriétaires et l'opération projetée avait pour but de la partager entre les divers ayants droit, afin de créer autant de nouvelles entreprises personnelles qu'il y avait de parts. Il en va autrement dans le cas Imhof, où il n'y a qu'un seul propriétaire et où la séparation n'a de sens que par rapport à un autre acte, qui est la constitution d'une société anonyme et la cession d'une des parts de l'entreprise à cette société. Il y a là, en réalité, une cession partielle, avec des actifs et éventuellement des passifs, à une personne juridique distincte, la société anonyme créée à cet effet. Aussi faut-il considérer que la présente requête tend non pas à une scission, mais à la cession d'une part d'une entreprise horlogère à une société anonyme en constitution. Autrement dit, il s'agit de la reprise partielle d'une entreprise horlogère avec création d'une entreprise nouvelle.

3. L'arrêté du 22 juin 1951 prévoit un seul cas où la reprise d'une entreprise horlogère n'est pas subordonnée à un permis. C'est la reprise "avec l'actif et le passif" (art. 3 al. 1 dernière phrase AIH), c'est-à-dire le cas où l'entreprise est transférée dans son ensemble et intégralement au nouvel acquéreur. Il ne peut être question d'y assimiler celui où le propriétaire d'une entreprise n'en cède qu'une partie, même si l'appareil de production ne s'en trouve pas augmenté. Le texte clair de la loi s'y oppose, qui n'excepte de l'autorisation qu'un seul cas de reprise. Dans tous les autres cas, l'autorité est tenue de contrôler préalablement si la reprise est compatible avec les règles légales qui protègent l'industrie horlogère.

Dès lors, l'opération projetée par le recourant, c'est-à-dire le transfert d'une partie de son entreprise à une société anonyme, qu'il constituera, est subordonnée à un permis.

4. La Chambre suisse de l'horlogerie estime que la présente requête devrait être rejetée par application des principes jurisprudentiels que le Tribunal fédéral a posés dans son arrêt Etienne, du 12 février 1954. Il s'agissait, dans cette affaire, d'un fabricant, qui avait demandé l'autorisation d'ouvrir une nouvelle fabrique d'horlogerie. L'autorisation aurait donc comporté un accroissement de l'appareil de production. La Cour a jugé qu'elle devait être refusée, non seulement parce que, si on l'accordait de par l'art. 4 al. 1 lit. a AIH, les entrepreneurs déjà établis pourraient pratiquement tous se réclamer de la même disposition légale pour ouvrir de nouvelles entreprises de leur branche, sans tenir aucun compte des intérêts importants que le législateur a voulu protéger (art. 4 al. 1, préambule), mais encore, parce que la demande tendait à éluder les exigences spéciales auxquelles la loi subordonne l'augmentation du nombre des ouvriers dans une entreprise (art. 4 al. 1 lit. d). La présente demande, cependant, à la différence de celle qu'avait formée Etienne, ne tend pas à l'accroissement de l'appareil de production, en particulier du nombre des ouvriers; elle n'entraînerait qu'une augmentation du nombre des entrepreneurs dans la branche. Il n'est pas nécessaire, cependant, de rechercher si une telle augmentation suffirait à justifier le rejet de la requête, car celle-ci apparaît en tout cas inadmissible par un autre motif.

Le recourant déclare lui-même qu'il posséderait la majorité des actions de la société anonyme projetée; il en serait donc le chef et, s'agissant d'une exploitation de la même branche, posséderait nécessairement les qualités et connaissances qu'exige l'art. 4 al. 1 lit. a AIH pour la création de la nouvelle entreprise. Cependant, celle-ci, une fois créée, pourrait, dans les limites de l'art. 3 al. 1 dernière phrase AIH, être reprise par un tiers avec l'actif et le passif sans qu'il soit besoin d'aucune autorisation pour ce faire. Ainsi donc, si le titulaire d'une entreprise pouvait se réclamer de l'art. 4 al. 1 lit. a AIH pour en constituer une part comme société anonyme tout en restant le maître de cette société, il acquerrait, par cette voie détournée le droit de céder une partie seulement de son entreprise à un tiers quelconque sans aucun contrôle de l'autorité. Il éluderait de cette façon la règle qui n'autorise le transfert sans autorisation qu'en cas de reprise intégrale avec l'actif et le passif (art. 3 al. 1 dernière phrase AIH). Or, l'application de la règle inscrite à l'art. 4 al. 1 lit. a AIH ne saurait avoir un tel effet. Par ce motif, le titulaire d'une entreprise existante ne saurait, en vertu de l'art. 4 al. 1 lit. a AIH'revendiquer l'autorisation de constituer une part de son exploitation en une société anonyme dans laquelle il dispose effectivement de tous les droits.

Une telle opération ne pourrait être admise que lorsque la constitution de la société anonyme a d'ores et déjà pour effet d'assurer le transfert partiel de l'entreprise à un tiers et lorsque l'autorité compétente a contrôlé si ce tiers satisfait aux conditions fixées par l'art. 4 AIH pour l'ouverture d'une nouvelle entreprise.

5. En conséquence, l'administration a refusé légitimement de permettre à Imhof de transférer une partie de son entreprise existante à une société anonyme dont il demeure le directeur et le principal actionnaire. La question pourra être revue lorsque Imhof se proposera, par ce moyen, de transférer une partie de son entreprise à un tiers et lorsque l'autorité compétente aura ainsi la faculté d'examiner si ce tiers satisfait aux conditions de l'art. 4 AIH.

Dans son recours, Imhof déclare qu'il occupe à La Chauxde-Fond ses deux fils, âgés respectivement de 37 et de 35 ans, et qu'il prévoit, pour des raisons personnelles, de détacher l'un d'eux à Genève, sous son autorité. A ce propos, le Département, dans sa décision, exprime à bon droit l'avis suivant: "Si M. Imhof désire plus tard transférer sa succursale à l'un de ses fils, il aura la possibilité d'en demander en temps voulu l'autorisation. Sans que l'on puisse naturellement préjuger d'ores et déjà la décision qui serait prise à cette occasion, on peut signaler que la situation serait revue à la lumière des faits nouveaux."

Dispositiv

Par ces motifs, le Tribunal fédéral:

Rejette le recours.
Art. 3 und 4 UB.  1. Einheit einer von einer Einzelperson an zwei verschiedenen Orten betriebenen und im Handelsregister eingetragenen Unternehmung (Erw. 1). 
2. Unterschied zwischen der Aufteilung einer bestehenden Unternehmung unter ihre bisherigen Teilhaber und der Abspaltungeines Teiles einer Einzelunternehmung unter Errichtung einer neuen Unternehmung (Erw. 2). 
- Die Abspaltung eines Teiles eines Betriebes zu einer neuen Unternehmung unterliegt der Bewilligungspflicht (Erw. 3). 
3. Der Inhaber eines Betriebes der Uhrenindustrie kann sich nicht auf Art. 4, Abs. 1, lit. a UB berufen, wenn er einen Teil seines Betriebes als neue Aktiengesellschaft konstituiert, bei der er die Kontrolle behält (Erw. 4). 
4. Unter welchen Voraussetzungen kann ein Teil eines Betriebes der Uhrenindustrie als unabhängige Unternehmung konstituiert werden? (Erw. 5).