Sachverhalt ab Seite 299

A.- Le 22 juillet 1939, Samuel Thévoz, épicier à Lausanne, chemin de Beau-Site 2, a été autorisé par le Fonds d'assainissement laitier de Lausanne et environs et la Municipalité de Lausanne à ouvrir un débit de lait dans les locaux attenants à ceux de son magasin. En 1945, il a remis le commerce à son fils qui, en 1947, l'a lui-même vendu à Charles Porchet. L'autorisation pour le débit de lait a été maintenue. En 1951, Charles Porchet a cédé le commerce à Fritz Burki pour la somme de 25 000 fr. A cette occasion, par lettre du 2 février 1951, le médecinchef du Service d'hygiène de la Ville de Lausanne a fait savoir à Porchet que Burki serait, lui aussi, admis à vendre du lait. Cependant, ajoutait-il, le débit n'est pas viable et il y a lieu de faire les plus expresses réserves pour les autorisations subséquentes. Il terminait en priant Porchet d'aviser Burki qu'aucune remise ultérieure ne pourrait avoir lieu avant trois ans et qu'à ce moment-là, si les mêmes circonstances se manifestaient, l'autorisation ne serait plus accordée à un nouveau preneur. Burki a eu connaissance de ces diverses restrictions.

Le 4 mai 1953, Burki a vendu son fonds de commerce à Alfred Thierry pour le prix de 20 000 fr. La vente portait également sur le débit de lait où, depuis 1939, les propriétaires successifs du magasin ont écoulé en moyenne soixante-dix litres de lait par jour. Le 20 mai 1953, Burki a sollicité du Service de l'hygiène de la Ville de Lausanne l'autorisation de remettre ce débit. Le service d'hvgiène a refusé par décision du 18 juin 1953. Burki a recouru à la division de l'agriculture du Département fédéral de l'économie publique, qui l'a débouté le 5 septembre 1953, par une décision ainsi conçue:

"L'autorisation de vendre du lait demandée par M. Fritz Burki en vue de la continuation des ventes de lait dans le débit, 2 chemin Beau-Site, Lausanne, ne peut être accordée à M. Thierry".

"La vente de lait de toute nature dans le magasin en cause et le portage à domicile par M. Thierry ou par toute autre personne à sa place est interdite".

B.- Burki a déféré cette décision au Département fédéral de l'économie publique, qui a rejeté le recours le 22 février 1954, en bref pour les motifs suivants:

Il ne s'agit pas en l'espèce de maintenir une entreprise dans la famille d'un commerçant qui se retire. D'autre part, le Groupement intéressé est disposé à racheter la clientèle aux conditions usuelles. Dès lors, conformément à l'art. 21 al. 2 de l'arrêté fédéral sur le statut du lait, du 29 septembre 1953, il faut examiner le recours sous le double aspect de l'intérêt public en vue duquel le commerce du lait est réglementé, et du besoin des consommateurs. Le commerce du lait est réglementé afin notamment d'en rationnaliser la distribution et de la rendre moins onéreuse. Pour atteindre ce but il faut empêcher l'ouverture de débits inutiles et supprimer ceux qui ne correspondent pas à un besoin. Or en l'occurrence, il s'agit d'un petit débit non viable qu'il convient de fermer parce qu'il ne peut faire vivre celui qui l'exploite et qu'il empêche les laitiers voisins de vendre une quantité de lait suffisante pour permettre un prix aussi bas que possible aux consommateurs. L'intérêt de ceux-ci n'est du reste pas tel qu'il commande la solution contraire. S'il n'y a pas d'autres débits à moins de cinq cents mètres, il n'en demeure pas moins que la quantité de lait écoulée dans le magasin même a toujours été très faible et que le nombre de particuliers atteints par la mesure de fermeture est extrêmement minime. En outre, le commerce en cause se trouve dans un quartier suburbain, où la densité de la population est faible et où il est normal que les débits de lait soient plus éloignés les uns des autres qu'au centre de la Ville.

C.- Contre cette décision, Burki interjette un recours de droit administratif fondé sur l'art. 12 de l'ordonnance fédérale du 30 avril 1937 sur la production, le commerce et l'utilisation du lait et sur l'art. 21 de l'arrêté fédéral du 29 septembre 1953 sur le statut du lait. Il demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision attaquée et de lui donner l'autorisation de remettre à Alfred Thierry le débit de lait litigieux.

Le recourant expose qu'il doit céder son commerce à cause d'une grave maladie dont il n'est pas complètement remis et qui exige de lui, par ordre médical, des ménagements. S'il ne peut remettre le débit de lait à Alfred Thierry, sa situation empirera encore, car il ne pourra pas obtenir la totalité du prix de vente ni rembourser à ses créanciers les sommes qu'il avait empruntées lui-même pour acheter le commerce. D'ailleurs l'indemnité offerte est insuffisante au regard de la perte que Thierry prétend devoir subir en cas de suppression du débit de lait. D'autre part, le quartier où se trouve le magasin est susceptible de se développer rapidement. L'autorisation accordée pour la première fois en 1939 a été renouvelée à chaque changement de titulaire. Depuis lors, les circonstances n'ont pas changé; les besoins des consommateurs ont même augmenté. Dans ces conditions, il serait arbitraire de retirer maintenant l'autorisation.

Le Département fédéral de l'économie publique conclut au rejet du recours.

Erwägungen

Considérant en droit:

1 à 3. - (Le Tribunal fédéral pose dans ces considérants les mêmes principes que dans les considérants 1 à 3 de l'arrêt Manini, publié ci-dessus sous no 47.)

4. L'art. 21 al. 1 ASL fixe les cas dans lesquels la vente de lait de consommation à titre professionnel est subordonnée à la délivrance d'une autorisation; il doit s'agir de "l'ouverture ou du transfert d'un débit ou de succursales, d'une reprise, d'une location, d'un affermage, de la vente au détail par le producteur, ou encore de l'approvisionnement d'entreprises artisanales appartenant à ce dernier". Ainsi, au cours des années, un même débit de lait peut devoir faire l'objet de plusieurs autorisations, tout d'abord au moment où il est ouvert puis, par exemple, lorsqu'il est transféré en un autre endroit ou repris par un tiers. Ces autorisations ne valent qu'autant que ne survient pas un fait nouveau, tels que le transfert du débit ou sa reprise. Sans doute constituent-elles jusque-là une décision administrative ayant force de chose jugée, en ce sens qu'hormis le cas de revision, elles ne peuvent être remises en question; en revanche, dès que se produit l'un des évéments expressément mentionnés par la loi, l'autorité doit prendre une nouvelle décision. Elle n'est alors plus liée par ses prononcés précédents, puisqu'il n'y a plus autorité de la chose jugée. Elle n'est pas tenue par son appréciation antérieure ni par les motifs qui l'y ont conduit. Elle examine librement si les conditions prévues par la loi sont remplies.

En cas de reprise d'un débit de lait, ces conditions sont fixées par l'art. 21 al. 2 ASL. L'autorisation doit être accordée si elle répond à un besoin des consommateurs et que son usage ne risque pas d'empêcher la distribution rationnelle et économique du lait. Si ces conditions ne sont pas réunies, l'autorisation doit néanmoins être accordée lorsqu'il s'agit de maintenir une entreprise dans la famille d'un commerçant qui se retire ou que les groupements intéressés n'offrent pas une indemnité équitable pour le rachat de la clientèle.

5. En l'espèce, il résulte de la décision attaquée que le recourant, comme ses prédécesseurs, écoulait environ soixante-dix litres de lait par jour. Sur cette quantité, il ne vendait qu'une douzaine de litres dans son magasin, ce qui signifie que la grande majorité de ses clients pouvait se contenter des livraisons de lait à domicile. Or ces livraisons peuvent être facilement assurées par un autre laitier dont le commerce se trouve à quelque cinq cents mètres à vol d'oiseau du débit du recourant. Il y a d'ailleurs, à la même distance, une seconde laiterie et une troisième à sept cents mètres à peu près. Enfin, la densité de la population résidant dans ce quartier est faible. Ces considérations de fait, qui sont pertinentes, démontrent qu'il n'y a pas un besoin réel des consommateurs et que le maintien de ce débit serait manifestement une entrave à la distribution rationnelle et économique du lait.

De plus, il ne s'agit pas de maintenir une entreprise dans la famille d'un commerçant qui se retire. Quant à l'indemnité équitable, elle est offerte. Il découle en effet d'une enquête complémentaire à laquelle le Tribunal fédéral a procédé, que le Fonds d'assainissement laitier de Lausanne et environs propose au recourant une somme de 40 fr. "pour un litre de lait vendu par jour moyen", calculée sur la base d'un montant de "4 centimes par litre-jour pendant trois ans". Considérant que le recourant vendait en moyenne 76 litres par jour, il lui offre une indemnité de 3040 fr. Le Département fédéral de l'économie publique estime que cette indemnité est équitable et correspond aux normes posées par les art. 21 al. 2 et 23 ASL. Il n'y a pas lieu de s'écarter de cette manière de voir dans le cas particulier.

Ainsi, les conditions auxquelles l'autorisation doit être accordée n'étaient pas réunies en l'espèce. A la requête présentée par le recourant, le Département pouvait donc opposer un refus, sans encourir le reproche d'avoir violé le droit fédéral.

Le recourant ne saurait faire valoir que, précédemment, l'autorité a accordé l'autorisation et qu'en la refusant aujourd'hui, elle le dépouille d'une valeur économique qu'il a payée et qu'il ne peut revendre sans perte. En effet, il envisage de remettre son débit. Or c'est là précisément un des faits nouveaux que prévoit la loi et à l'occasion duquel l'autorité examine librement et sans être liée par ses décisions antérieures si les conditions légales sont réunies. Pour les mêmes raisons, le recourant ne peut soutenir que jusqu'à maintenant, l'autorité a admis l'existence d'un besoin et que, les circonstances étant demeurées les mêmes, il est arbitraire de le nier actuellement. Enfin, le recourant n'est pas recevable à faire valoir qu'il est contraint de remettre son commerce par suite de la maladie dont il a souffert, c'est-à-dire pour des raisons de force majeure, alors que, sans ces circonstances, il aurait continué à l'exploiter lui-même au bénéfice de l'autorisation qu'il avait et qui n'aurait pu lui être retirée. En effet, l'art. 21 ASL ne permet pas de tenir compte de faits de cette nature, de telle sorte qu'il n'y a pas violation de la loi sur ce point et que le Tribunal fédéral n'a pas à intervenir (art. 104 OJ).

Dispositiv

Par ces motifs, le Tribunal fédéral

rejette le recours.
1. Milchverkaufsbewilligung (Art. 21 Milchstatut): Umfang der Prüfungsbefugnis. Inwieweit ist die Behörde an frühere, für die betreffende Milchverkaufsstelle erteilte Bewilligungen gebunden?  2. Art. 21, Abs. 2 Milchst.: Voraussetzungen für die Bewilligung eines Inhaberwechsels.