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Sachverhalt ab Seite 127

A.- La société anonyme H. S.A. a été constituée en 1937 avec un capital de 50'000 fr. divisé en 50 actions au porteur de 1'000 fr. chacune. Elle avait pour but social la gérance permanente de participations à toutes entreprises de caractère financier, industriel, commercial ou autre, c'est-à-dire toutes les opérations rentrant dans l'activité d'un holding. Elle a été dissoute à la suite du prononcé de sa faillite le 24 octobre 1972. Sa raison sociale a été radiée d'office le 27 février 1973. Dame S., à Winterthour, a été la seule administratrice de la société de 1967 à sa radiation, mais elle agissait à titre fiduciaire, pour le compte de R., à Pully, lequel agissait lui-même en qualité d'administrateur de G. S.A., à Fribourg, de F. S.A., à Lausanne, ainsi que des sociétés fiduciaires contrôlées par cette dernière. Selon le procès-verbal d'une assemblée générale tenue le 14 avril 1967, les actionnaires de H. S.A. étaient, du moins à ce moment-là, dame X. et dame Y. toutes deux à Paris.

B.- L'Administration fédérale des contributions (ci-dessous: AFC) a ouvert le 14 novembre 1972 une enquête pénale contre H. S.A. et contre les coparticipants éventuels à des infractions à la LIA. Elle a relevé que la société avait déposé pour la dernière fois auprès d'elle, le 15 avril 1970, la formule no 103, accompagnée du bilan au 30 juin 1969 et du compte PP. Dans le bilan figure à  l'actif un poste "portefeuille et divers" de 2'160'367 fr. 77 sur le contenu duquel elle a refusé de donner de plus amples renseignements, malgré les nombreuses sommations qui lui ont été adressées par l'administration dès 1970.

L'AFC a produit dans la faillite de H. S.A. une créance de 637'868 fr. 05  correspondant à l'impôt anticipé sur un excédent de liquidation de 2'132'593  fr. 92 (calculé sur la valeur nominale du "portefeuille"). Elle a reçu un acte de défaut de biens pour la totalité de ce montant.

En 1974, dans le cadre d'une procédure de réclamation ouverte par R., l'AFC a eu connaissance de l'état du portefeuille de H. S.A. au 31 décembre 1966; elle a constaté alors qu'en raison de l'importance des réserves latentes, l'excédent de liquidation de la société s'élevait en réalité à 7'102'695 fr. et devait donner lieu à un impôt anticipé de 2'102'808 fr. 50. H. S.A. ayant été radiée, l'AFC a notifié pour ce montant une décision revisée à dame S. et à R.

Sur la base de ces faits et du dossier qu'elle a réuni, l'AFC est parvenue à  la conclusion que H. S.A. est entrée en liquidation dès 1967 vraisemblablement et qu'elle a distribué à ses actionnaires, ou à des personnes leur étant proches, la totalité de ses actifs en omettant d'acquitter l'impôt anticipé  conformément à l'art. 4 al. 1 litt. b LIA rapproché de l'art. 20 al. 1 OIA.

Pour être en mesure d'éclaircir l'état des faits, l'AFC a procédé les 8 et 10  juin 1977 à deux perquisitions de documents auprès des banques où elle avait appris que les actifs de H. S.A. avaient été déposés, soit la Banque cantonale vaudoise (BCV) et la Société de banque suisse (SBS). Ces perquisitions visaient  "tous les documents relatifs à des avoirs, comptes, dépôts, coffres-forts, dossiers-titres et métaux précieux dont pouvaient disposer H. S.A., ainsi que dames X. et Y.", éventuelles coparticipantes à des infractions à la LIA. Les deux banques ayant fait opposition aux perquisitions, les documents sur lesquels ces dernières devaient porter ont été séquestrés en leurs mains.

Comme les deux banques avaient agi dans l'intérêt de leurs clients, l'AFC a invité ceux-ci à intervenir pour faire lever les oppositions, ce qu'ont accepté  de faire dames X. et Y. En ce qui concerne dame S. et R., leur conseil, après avoir demandé un temps de réflexion, a adressé à l'AFC l'autorisation suivante: 

"Mes clients sont d'accord de vous autoriser à avoir accès aux dossiers en main des deux banques concernées... dans la mesure où vous consulteriez des documents qui se rapportent aux faits qui ont été invoqués dans différents mémoires et en particulier lors de la réclamation faite le 18 janvier 1974 par Me Z., ainsi que par lettre qui vous a été adressée le 3 juin 1975." C.- Rejetant les conditions mises par dame S. et par R. à la consultation des documents séquestrés, l'AFC demande à la Chambre d'accusation du Tribunal fédéral de statuer sur l'admissibilité des perquisitions de tous les documents concernant H. S.A. séquestrés auprès de la SBS et de la BCV.

Dame S. et R. concluent au rejet de cette requête et à l'allocation de dépens; la SBS a déclaré s'en remettre à justice; quant à la BCV, elle ne s'est pas déterminée dans le délai qui lui avait été imparti au 20 septembre 1977.

Erwägungen

Considérant en droit:

1. L'AFC a ordonné les perquisitions litigieuses en application du DPA. C'est donc à juste titre que les oppositions ont été formées conformément à l'art. 50 al. 3 de cette loi. Si, aux termes de cette disposition, l'opposition peut être formée par le détenteur, soit in casu par les banques en cause, il est admis que la même faculté appartient non seulement aux inculpés et à la personne morale qui pourrait être condamnée à la place des personnes responsables de sa gestion, mais encore à tout intéressé affecté directement par la mesure (Archives 38 p. 413; RASCH, Die Beschlagnahme von Beweismitteln in Gewahrsam, thèse Zurich, p. 50). Il s'ensuit que tous les opposants et notamment dame S. et R. ont qualité pour agir dans la présente procédure.

2. a) Bien qu'ils s'opposent à la perquisition, les intimés ne soutiennent pas que les documents séquestrés ne contiendraient pas "des écrits importants pour l'enquête" (art. 50 al. 1 DPA; cf. ATF 102 IV 212, ATF 101 IV 367). Ils se bornent à alléguer que la perquisition viole le secret bancaire garanti par la loi et ils se réfèrent aux considérants d'un arrêt rendu dans un cas semblable par le Tribunal fédéral le 25 août 1977.

b) Dans l'arrêt dont se prévalent les opposants, le Tribunal fédéral a posé en principe que le banquier a bien l'obligation de témoigner sans réserve dans le cadre des lois fédérales et cantonales statuant l'obligation de renseigner l'autorité et de témoigner enjustice (cf. FF 1970 I 1176; ATF 95 I 444 et cit.), et cela notamment dans la mesure où un contribuable est poursuivi en raison d'une fraude qualifiée dans la loi comme une infraction punissable en vertu du droit pénal (auquel appartient le droit pénal administratif). Ce sont alors les dispositions de la procédure pénale (et notamment du DPA) qui sont applicables quant au devoir du banquier de renseigner l'autorité, judiciaire ou administrative, et quant à la faculté de celle-ci de rechercher des renseignements dans une banque.

Le Tribunal fédéral a toutefois estimé que cette règle souffrait des exceptions, notamment lorsque la loi fiscale qualifiant l'infraction confère au banquier un droit de discrétion plus étendu, comme c'est le cas de la LT et de la LIA. Dans de tels domaines, le secret bancaire serait alors assimilé au secret professionnel des ecclésiastiques, avocats, notaires, etc., les organes de l'administration ne pouvant dès lors obtenir par la voie de la perquisition des renseignements relatifs aux clients du banquier qui ressortiraient d'autres registres et livres que ceux qui doivent être produits au fisc.

Le Tribunal fédéral a cependant précisé que le secret bancaire ne pourrait  être opposé aux fonctionnaires enquêteurs, si des actes délictueux étaient reprochés à la banque elle-même, mais alors les agents enquêteurs devraient respecter les secrets de tiers non inculpés. Le secret bancaire ne saurait non plus être protégé dans l'éventualité où les inculpés auraient celé des documents dans des banques, dans les coffres de celles-ci ou de toute autre manière.

c) L'AFC reconnaît le bien-fondé de l'argumentation qui précède dans le cadre de la procédure ordinaire de contrôle et de perception de l'impôt anticipé. S'agissant en revanche de la procédure pénale consécutive à une fraude, de même que dans le cadre de toute procédure pénale du droit commun, le secret bancaire, qui n'est pas réservé par le DPA, auquel l'art. 67 al. 1 LIA renvoie sans réserve aucune, ne saurait être opposé aux enquêteurs.

3. a) Le point de vue de l'AFC selon lequel on ne saurait étendre la portée du secret bancaire reconnu par la législation fiscale aux procédures pénales administratives, fussent-elles de caractère fiscal, n'est pas sans fondement. En effet, il faut reconnaître qu'en vertu de l'art. 67 al. 1 LIA, le DPA est applicable sans réserve aux procédures pénales engagées en application du chapitre quatrième de la LIA. Il est non moins certain, on l'a vu, que le DPA ne reconnaît pas aux banques un devoir de discrétion particulier. De plus, si la place occupée dans la loi par la disposition contenue à l'art. 40 al. 5 LIA ne permet nullement de conclure que cette dernière ne concerne que la procédure de contrôle, on ne voit pas bien, à la réflexion, quels seraient les motifs objectifs qui permettraient de justifier que la tâche des enquêteurs du fisc soit rendue plus difficile que celle des fonctionnaires de la justice ou des autres administrations. Les auteurs des délits fiscaux, qui seraient en réalité  les véritables bénéficiaires de la règle posée dans l'arrêt du 25 août 1977, ne méritent pas moins que les autres d'être poursuivis avec toute la rigueur et avec tous les moyens prévus par la loi. Il n'est pas seulement de l'intérêt de la nation mais aussi de celui de l'ensemble des justiciables que chacun s'acquitte de sa part de la charge fiscale. L'interprétation que l'AFC donne de la loi étant aussi soutenable que celle exposée dans l'arrêt du 25 août 1977 et paraissant plus propre à garantir l'intérêt général, elle doit être suivie à  l'avenir.

b) Il reste cependant que le législateur a entendu - et cela l'AFC ne le conteste plus - garantir le secret bancaire en dehors des procédures pénales et notamment lors des contrôles internes opérés dans le cadre de la perception de l'impôt anticipé. Or ce secret serait battu en brèche si, pour se dispenser de le respecter, l'autorité administrative pouvait à son gré ouvrir une procédure pénale administrative, sans même avoir à saisir une autorité judiciaire. C'est pourquoi il convient, en adoptant l'interprétation de l'AFC, de poser les principes qui permettront de garantir, concurremment avec la bonne foi que l'on est en droit d'attendre d'une autorité fédérale, le secret bancaire voulu par le législateur.

Pour qu'une perquisition auprès d'une banque soit admissible, les conditions suivantes doivent donc au moins être réunies:

aa) La nécessité doit en être justifiée par des soupçons précis et objectivement fondés et non pas reposer sur une suspicion générale ou sur une prévention purement subjective.

bb) Le principe de la proportionnalité doit être respecté, ainsi que le commande d'ailleurs expressément l'art. 45 al. 1 DPA.

cc) L'objet de la perquisition doit être circonscrit de façon suffisamment précise pour que l'on puisse contrôler sa connexité avec les soupçons précités et le respect du principe de la proportionnalité.

dd) Enfin, lorsque la perquisition vise une banque non impliquée dans la procédure pénale, elle ne doit pas être fondée sur des faits ou éléments découverts lors d'une procédure de contrôle dans le cadre de laquelle le secret bancaire est garanti.

c) In casu, il saute aux yeux que les éléments contenus dans la réclamation adressée à l'AFC en 1974 suffisaient à justifier le soupçon précis et objectivement fondé que H. S.A. s'est soustraite à l'impôt anticipé pour un montant important. Les intimés ne soutiennent d'ailleurs pas le contraire.

En ce qui concerne le principe de la proportionnalité, il y est satisfait, dès lors que la perquisition en cause apparaît non seulement comme le seul moyen de mettre en évidence une fraude, intervenue il y a de nombreuses années déjà, qui aurait été commise par les organes d'une société aujourd'hui dissoute, mais encore comme une mesure propre à permettre d'atteindre ce résultat.

Il serait évidemment inadmissible que l'ensemble des livres, documents et archives des banques en cause puisse être soumis à une perquisition destinée à  faire apparaître toutes les infractions qui ont été commises au nom de H. S.A., mais l'AFC a pris le soin de définir l'objet de la mesure en cause en le restreignant à "tous les documents relatifs à des avoirs, comptes, dépôts, coffres-forts, dossiers-titres et métaux précieux dont pouvait disposer H. S.A., ainsi que dames X. et Y.". Un tel cadre doit être considéré comme suffisamment précis et dé1imité. En effet, il a été admis (ATF 102 IV 215) que la correspondance d'un avocat pouvait être perquisitionnée pour déterminer s'il ne s'y trouvait pas un billet clandestin qui lui aurait été adressé par un client en détention; on ne voit pas pourquoi, dans le cadre d'une procédure pénale administrative, il ne serait pas possible de rechercher dans les documents d'une banque relatifs à un ou plusieurs clients précis, les traces d'une infraction que celui-ci ou ceux-ci auraient pu commettre.

On a vu que la perquisition voulue par l'AFC n'est pas fondée sur des faits ou éléments dont elle aurait eu connaissance lors d'une procédure de contrôle, mais bien sur le contenu de la réclamation qui lui a été adressée en 1974; il s'ensuit que, les autres conditions énumérées plus haut étant réunies, il convient d'en reconnaître l'admissibilité. Il importe cependant de préciser encore si - et dans quelle mesure - des papiers et documents peuvent, dans le cadre d'une procédure pénale dirigée contre une personne physique ou morale, faire l'objet d'une perquisition auprès d'une banque avec laquelle cette personne est - ou a  été - en relation d'affaires. Deux éventualités sont à envisager, au vu de ce qui a été dit plus haut:

aa) Une fois la procédure pénale administrative ouverte à la suite d'informations qui n'ont pas été recueillies lors d'une procédure de contrôle, tous les éléments à charge des inculpés, soit in casu de H. S.A. et consorts, peuvent être utilisés aussi bien pour fonder une éventuelle condamnation au fond que pour justifier une perquisition ou pour fixer le cadre de celle-ci; et cela même s'ils ont pu être mis en évidence lors d'un contrôle antérieur.

bb) En revanche, ne sauraient être utilisés à quelque fin que ce soit les  éléments à charge de tiers à la procédure. En effet, en dehors de cette dernière, le secret bancaire doit être garanti d'une façon étendue.

4. Dans leur mémoire, certains intimés font valoir que l'action pénale relative à certaines des infractions en cause serait prescrite. Il s'agit là toutefois d'un moyen de fond qui sera examiné par l'autorité de jugement, le cas échéant par celle de recours. Quant à la Chambre d'accusation, sa compétence s'épuise à statuer sur les difficultés de l'enquête (cf. art. 26 DPA) et à décider notamment de l'admissibilité de la perquisition en cause, sans se prononcer sur le bien-fondé de la poursuite pénale. Ce moyen, soulevé d'ailleurs par surabondance de droit, est ainsi irrecevable.

5. Tant l'AFC que les intimés S. et R. ont demandé à pouvoir assister aux délibérations relatives à la présente affaire. Cette requête ne peut toutefois qu'être rejetée, car si l'art. 17 al. 1 OJ consacre bien le principe de la publicité des délibérations et votations des sections du Tribunal fédéral, il réserve expressément le cas des sections pénales, auxquelles précisément appartient la Chambre d'accusation.

Dispositiv

Par ces motifs, la Chambre d'accusation:

1. Admet la perquisition des documents séquestrés auprès de la Banque cantonale vaudoise et de la Société de banque suisse.

2. Autorise l'Administration fédérale des contributions à procéder à ladite perquisition en présence des opposants, soit de leurs représentants; dit qu'elle devra ensuite leur restituer sans réserve les documents qui ne présentent pas d'utilité pour elle.
Art. 50 VStrR: 1. Abs. 3 dieser Bestimmung ermächtigt jede Person, die durch eine gemäss VStrR angeordnete Durchsuchung direkt betroffen wird, gegen diese Massnahme Einsprache zu erheben (E. 1).  2. Ein Bankier ist gehalten, vorbehaltlos auszusagen, soweit Gesetze des Bundes oder der Kantone eine Auskunftspflicht gegenüber den Behörden oder eine Zeugnispflicht festlegen. Die Bestimmungen des StG und des VStG, die den Banken ein ausgedehnteres Schweigerecht einräumen, welches gewissermassen einem Berufsgeheimnis gleichkommt und mit demjenigen der Anwälte, Notare usw. verglichen werden kann, gelten nur im Rahmen der von diesen Gesetzen vorgesehenen Kontrollverfahren, nicht aber im Rahmen von Strafverfahren (E.  3a). 
3. Da das Bankgeheimnis ausserhalb von Strafverfahren gewahrt bleiben muss, ist die Durchsuchung bei einer Bank nur zulässig, wenn sie sich durch einen bestimmten und objektiv begründeten Verdacht rechtfertigt, wenn sie verhältnismässig ist und wenn der zu durchsuchende Gegenstand zur Genüge umschrieben ist. Ist die betroffene Bank nicht in das Strafverfahren verwickelt, so darf sich die Durchsuchung zudem nicht auf Tatsachen oder Hinweise stützen, die während eines Kontrollverfahrens entdeckt wurden, in dessen Rahmen das Bankgeheimnis garantiert ist (E. 3b). 
4. Ist das Verwaltungsstrafverfahren aufgrund von Informationen, die nicht im Rahmen eines Kontrollverfahrens in Erfahrung gebracht wurden, einmal eröffnet, so kann das gesamte gesammelte Material gegen die Beschuldigten verwendet werden. Es darf dagegen keinesfalls gegen einen nicht in das Verfahren einbezogenen Dritten eingesetzt werden (E. 3c). 
Art. 26 VStrR: Die Anklagekammer ist nur für die Beurteilung von Beschwerden gegen Untersuchungshandlungen zuständig. Sie kann sich deshalb nicht mit einer Frage befassen, die, wie die Frage der Verjährung der Strafklage, Gegenstand gerichtlicher Beurteilung sein wird (E. 4). 
Art. 17 Abs. 1 OG: Die Anklagekammer ist eine der strafrechtlichen Abteilungen des Bundesgerichtes; ihre Beratungen und Abstimmungen sind deshalb nicht öffentlich (E. 5).