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Sachverhalt ab Seite 302

A.- Originaire du canton de Neuchâtel mais domicilié à Genève, Daniel Vuille-dit-Bille a été condamné par défaut, le 12 septembre 1966, à une peine de 15 jours d'emprisonnement avec sursis pendant deux ans, pour infractions à la loi fédérale sur l'AVS du 20 décembre 1946 et à la loi cantonale sur l'AVS du 13 décembre 1947.

Il a également été condamné, le 3 mars 1971, à 4 ans de réclusion, 20 000 fr. d'amende et 5 ans de privation des droits civiques, pour des infractions à la loi fédérale sur les stupéfiants commises à partir du début de l'année 1968; cette seconde condamnation a fait tomber le sursis accordé pour la première.

B.- Par décision du 26 mai 1971, le Département de justice et police du canton de Genève, considérant que la présence ultérieure de Vuille sur le territoire genevois était indésirable, lui a retiré l'établissement en application de l'art. 45 al. 2 et 3 Cst.

Par arrêté du 12 octobre 1971, le Conseil d'Etat du canton de Genève a rejeté le recours formé par Vuille contre cette décision; il s'est fondé uniquement sur l'al. 3 de l'art. 45 Cst.

C.- Agissant par la voie du recours de droit public, Daniel Vuille-dit-Bille requiert le Tribunal fédéral d'annuler l'arrêté du Conseil d'Etat du 12 octobre 1971, subsidiairement de renvoyer la cause à l'autorité cantonale en l'invitant à suspendre la cause pendant le délai d'un an dès sa sortie effective du pénitencier et à lui délivrer des sauf-conduits mensuels renouvelables pendant le susdit délai.

Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours.

Erwägungen

Considérant en droit:

1. Le recours de droit public ne peut tendre en principe qu'à l'annulation de la décision attaquée. Est dès lors irrecevable la conclusion du recourant qui vise autre chose que cette annulation.

2. L'art. 45 al. 2 Cst., qui permet de retirer l'établissement à celui qui ne jouit pas de ses droits civiques par suite d'un jugement pénal, a perdu une grande partie de sa portée pratique depuis l'entrée en vigueur, au 1er juillet 1971, de la modification du Code pénal suisse adoptée par les Chambres fédérales le 18 mars 1971. En effet, la loi fédérale du 18 mars 1971 a abrogé l'art. 52 CP, qui prévoyait la privation obligatoire des droits civiques pour les condamnés à une peine de réclusion et les délinquants d'habitude, et facultative pour les condamnés à une peine d'emprisonnement d'un an et plus, si l'infraction dénote chez son auteur la bassesse de caractère. Selon le titre III ch. 3 al. 3 de cette même loi, "les privations des droits civiques prononcées dans des jugements antérieurs cessent leurs effets avec l'entrée en vigueur de la présente loi en tant qu'elles ne concernent pas l'éligibilité à la charge de membre d'une autorité ou à une fonction".

C'est donc avec raison que le Conseil d'Etat, statuant sur recours le 12 octobre 1971, n'a plus retenu l'al. 2 de l'art. 45 Cst. pour fonder la décision d'expulsion, mais uniquement l'al. 3 de cet article. Et c'est aussi uniquement à l'interprétation de cette dernière disposition par le Conseil d'Etat que s'en prend le recourant.

3. Selon l'art. 45 al. 3 Cst., l'établissement peut être retiré à celui qui a été, à réitérées fois, puni pour des délits graves.

La jurisprudence considère que cette condition est réalisée dès que l'intéressé a été condamné deux fois pour délits graves, le second délit devant avoir été commis après la première condamnation (RO 64 I 251); il faut également, depuis l'entrée en vigueur du Code pénal suisse en 1942, que la peine ait été prononcée sans sursis (RO 72 I 172), ou que le sursis prononcé ait été ensuite révoqué (RO 83 I 13 consid. 2).

Le recourant reconnaît que la condamnation du 3 mars 1971 a été prononcée pour des délits graves. Il conteste en revanche le caractère de gravité des actes pour lesquels il a été condamné par défaut, le 12 septembre 1966, à 15 jours d'emprisonnement avec sursis. Le sursis ayant été révoqué, l'infraction pourrait être prise en considération comme délit grave si les autres conditions sont remplies.

a) On entend par délits graves, selon la jurisprudence, "des infractions qui, par leur nature ou les circonstances dans lesquelles elles ont été commises, dénotent chez leur auteur un caractère asocial ou un mépris des lois tel que la présence du délinquant constitue un danger pour l'ordre public" (RO 83 I 14 consid. 2 et les arrêts cités). Sont notamment tenus pour graves les crimes et les délits contre le patrimoine, lorsqu'ils sont punis d'une privation de liberté d'au moins trois ou quatre semaines (RO 80 I 238/239 et les arrêts cités), alors que les simples contraventions ne le sont pas en général (RO 74 I 261).

b) Considérée en elle-même, notamment quant à la durée de la peine infligée, la première condamnation ne remplit pas la condition de gravité requise: la peine de 15 jours d'emprisonnement ne permet pas, à elle seule, de qualifier de grave l'infraction pour laquelle elle est prononcée. Ainsi le Tribunal fédéral n'a pas retenu comme grave un cas de détournement de gain saisi (art. 169 CP), frappé d'une peine de 15 jours d'emprisonnement (arrêt non publié du 24 novembre 1969, dame Muriset c. Genève, p. 4). Il faut noter d'autre part que la condamnation a été prononcée par défaut (Vuille n'aurait, prétend-il, pas été atteint par la citation, alors qu'il avait comparu devant le juge d'instruction le 13 décembre 1965); la peine aurait peutêtre été plus légère encore s'il s'était présenté devant le Tribunal de police.

La première infraction pourrait néanmoins être qualifiée de grave en raison des circonstances dans lesquelles elle a été commise.

Or Vuille a été condamné, le 12 septembre 1966, pour n'avoir pas, en qualité d'administrateur d'une entreprise de chauffage central et de constructions métalliques (Climat-Calor SA), versé aux caisses de compensation les cotisations d'assurances sociales retenues sur le salaire du personnel. Mais il n'avait été engagé comme administrateur de cette société quele 11 novembre 1964, à une époque où elle se trouvait déjà dans une situation financière très difficile et ne payait qu'avec beaucoup de retard les cotisations aux caisses d'assurances sociales, de sorte que les sommes versées au gré des disponibilités n'étaient que des acomptes sur l'arriéré. Comme la faillite de la société a été prononcée le 10 septembre 1965, c'est le solde des cotisations non versées à ce moment-là qui a fait l'objet de plaintes pénales - datées du 4 novembre 1965 - des caisses de compensation.

D'un point de vue pratique, on peut dire que Vuille n'a pas, à proprement parler, "détourné de leur destination" les cotisations retenues sur les salaires, mais qu'il s'est plutôt trouvé dans l'impossibilité de verser, en plus des salaires nets, les cotisations dues aux caisses de compensation, et cela en raison du manque de liquidités de la société dont il était l'administrateur. On ne peut en tout cas pas dire qu'il les a détournées "à son profit", comme le fait la décision attaquée, alors que le jugement ne retient pas cet élément.

Le Tribunal de police a lui-même reconnu que la société se trouvait déjà dans une situation obérée lors de l'engagement de Vuille, qu'elle avait un retard considérable dans le paiement des prestations sociales et que Vuille ne devait pas être considéré comme le seul responsable de cette affaire.

Le Conseil d'Etat déclare, dans la décision attaquée, qu'il y a eu quatre infractions. En fait, il n'y a eu qu'une activité délictueuse: le non-paiement de cotisations; mais ces cotisations étaient soit des cotisations AVS/AI/APG, soit des primes d'assurance-maladie et d'assurance complémentaire accidents, soit des primes d'assurance complémentaire AVS, prévues dans les contrats collectifs de travail et dues à trois caisses de compensation différentes. Cela ne doit rien changer à la gravité de l'activité délictueuse.

Ainsi, les circonstances dans lesquelle la première infraction a été commise ne permettent pas de la qualifier de délit grave.

c) Le Conseil d'Etat a néanmoins considéré que la condition de gravité requise était réalisée pour cette infraction; mais c'est surtout en tenant compte de l'ensemble des activités délictuelles de Vuille qu'il est parvenu à cette conclusion, soutenant qu'on ne peut pas toujours scinder les deux infractions et les analyser séparément. "Il se peut, dit-il, que la deuxième infraction présente une gravité telle pour l'ordre public que, prise avec la première, de gravité moindre, elle entraîne pour l'autorité la nécessité d'éloigner l'intéressé...", et plus loin: "l'on doit admettre qu'un danger exceptionnel établi par la deuxième infraction peut compenser la gravité moindre reconnue à la première...". Et d'insister sur la gravité exceptionnelle de l'activité de trafiquant de drogues. Il termine en relevant que la deuxième série d'infractions est d'une gravité telle qu'elle emporte, prise avec la première, l'application de l'art. 45 al. 3 Cst.

Le Tribunal fédéral n'a pas eu à s'occuper, jusqu'ici, d'un cas semblable "d'attraction de gravité". Tout au plus a-t-il laissé entendre, dans un arrêt de 1943 (RO 69 I 167), qu'une accumulation de délits moins graves de même nature qu'un délit grave commis précédemment pourrait justifier une expulsion. Mais il s'agissait alors de nombreux délits subséquents (au moins six), dont plusieurs pouvaient de toute façon être considérés comme graves.

En l'espèce, où il n'y a eu qu'une infraction peu grave commise avant un délit grave de nature toute différente, la conclusion du Conseil d'Etat est formellement incompatible avec l'art. 45 Cst., qui exige au moins deux délits graves pour justifier l'expulsion. S'agissant d'une restriction grave à la liberté d'établissement, droit reconnu de tout temps comme imprescriptible et inaliénable par le Tribunal fédéral (cf. note BONNARD dans JdT 1963 I 492/493 et la jurisprudence citée), on ne peut interpréter de façon extensive l'art. 45 al. 3 Cst. On peut d'autant moins le faire que l'expulsion des Confédérés pour condamnation pénale est considérée depuis longtemps comme une mesure discutable, tant par la doctrine (cf. BURCKHARDT, Kommentar der Bundesverfassung, 3e éd. p. 400 s.; AUBERT, Traité de droit constitutionnel, no 1998 p. 708) que par une partie de l'opinion publique (cf. BURCKHARDT/BOVET, Le droit fédéral suisse, 1933 vol. IV no 1838 I p. 309), et que la tendance actuelle va plutôt vers la suppression d'une telle mesure. C'est ainsi qu'a été abrogé, par la modification du code pénal du 18 mars 1971, l'art. 52 CP (cf. ci-dessus consid. 2); en ce qui concerne les étrangers, l'interdiction de séjour prévue à l'art. 16 CP pour les cas d'irresponsabilité ou de responsabilité restreinte a également été abrogée (en revanche, l'art. 55 CP n'a pas été touché).

Ainsi l'interprétation donnée par le Conseil d'Etat pour justifier la décision d'expulsion de Vuille se révèle incompatible avec l'art. 45 al. 3 Cst.; elle ne peut dès lors être maintenue.

Les arguments d'ordre pratique développés par le Conseil d'Etat, même s'ils ne sont pas dénués d'intérêt ni de pertinence, ne peuvent cependant rien changer à cette conclusion. Il est possible que l'éloignement de Genève rendrait plus difficile au recourant la reprise d'une activité dans le trafic de drogues. Mais, à moins d'une modification des dispositions applicables, même une infraction très grave à la loi sur les stupéfiants ne permet pas à elle seule d'expulser un condamné, tant qu'il n'a pas été puni pour un autre délit grave.

Dispositiv

Par ces motifs, le Tribunal fédéral:

Admet le recours et annule la décision attaquée.
Ausweisung, Art. 45 Abs. 3 BV.  1. Nach der Aufhebung von Art. 52 StGB, welche Bestimmung für die zu Zuchthaus Verurteilten die obligatorische und für die zu Gefängnis Verurteilten die fakultative Einstellung in der bürgerlichen Ehrenfähigkeit vorsah, kann gegen den Straffälligen praktisch keine Ausweisung mehr gestützt auf Art. 45 Abs. 2 BV verfügt werden (Erw. 2). 
2. Die Ausweisung gemäss Art. 45 Abs. 3 BV setzt zwei Verurteilungen wegen eines schweren Vergehens voraus, wobei das zweite Vergehen nach der ersten Verurteilung verübt worden sein muss (Erw. 3). 
3. Das Vorliegen einer sehr schweren Straftat gestattet es nicht, die andere Straftat durch "Attraktion" ebenfalls als schweres Vergehen zu qualifizieren, wenn sie nach den Grundsätzen der Rechtsprechung nicht als solches bezeichnet werden kann (Erw. 3 c).