982년에 중앙관제를 제정하여 중앙집권제의 기틀을 마련하였으며, 983년에는 전국에 12목(牧)을 설치하고 지방제도를 정비하여 중앙에서 처음으로 지방관을 파견하였다.
그러나 고려는 호족연합정권으로 지방은 여전히 호족들 영향 하에 놓여 있었기 때문에 지방제도의 확립이 늦어지게 되었다.
982년에 중앙관제를 제정하여 중앙집권제의 기틀을 마련하였으며, 983년에는 전국에 12목(牧)을 설치하고 지방제도를 정비하여 중앙에서 처음으로 지방관을 파견하였다.
이러한 지방관 파견은 호족지배하에 반독립적인 상태에 있던 지방이 중앙정부의 통제 하에 들어가게 되었음을 의미한다.
그러나 여전히 다수의 지방은 중앙의 직접적인 통제 속에 있지 않았다.