地区行政公署

历史

明清以来，县一直是行政体制中相对稳定的三级（或四级）行政区单位，地区即对应管辖数县的府或州，下辖县而不直管居民（即不直接编户亲民）。而地级市类似于明清时期的直隶州，即直接管理居民同时又下辖县。在清朝末期至民国初期对应于“道”，但道辖域广；之后改道制为行政督察区。
抗日战争至1949年中华人民共和国成立，在中国共产党的控制区（即根据地、解放区），行政层级为大区、行署、专署（即行政督察专员公署、专区行政公署，管辖的行政区称为“专区”、“专员区”。）、县四级；对应的中共地方组织分别为分局、区党委、地委、县委；对应的中共军事组织分别为大军区、军区、军分区、县武装委员会与县大队。例如，石家庄市东北的深泽、无极等县在1938年5月2日起隶属于新成立的晋察冀边区政府冀中行署第二行政督察专员公署，对应的中共地方组织为晋察冀分局冀中区委二地委，对应的中共军事组织为八路军晋察冀军区下辖的冀中军区第二军分区。需要注意的是，这时已使用“‘地’委”这样的机构名称。
1949年中华人民共和国成立时，地方行政区划为大区、省、行署、专署、县共5级。略相当于明、清时期在省下设的道、府州、县的行政层级。省人民政府为兵团级，行署为军级、专署为师级，县为团级。对应的，在大区设一级军区（如华东军区），省设二级军区（如浙江省军区）、行署管辖区设三级军区（如新疆的南疆军区），专署管辖区设军分区。很多省不设行署，而是直接下辖专署。“市”包括大区直辖市、省辖市、行署辖市、专署辖市等多种情况。例如：湖南省湘西行署下辖沅陵、会同和永顺三个专署共22个县。
1950年1月，政务院通过《省人民政府组织通则》，第13条规定：“各省得根据需要划为若干专员区，各设专员一人，并得设副专员一至二人。专员公署为省人民政府委员会之派出机关。”1952年起，陆续撤销行署，改为省直辖各专署。1967年开始，陆续设立“地区革命委员会”，是中央规定的正式一级政府。1970年，“专区”正式改称为“地区”。与地区行政地位相同的行政分区改称“地级行政区”，取代原“专级行政区”（专区级行政区）。
1978年，《宪法》第三十四条规定：“省革命委员会可以按地区设立行政公署，作为自己的派出机构”［1］，由此标志地区行署开始建立。1982年，修改通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第42条规定，各省、自治区人民政府在必要时，经国务院批准，可以设立若干行政公署作为其派出机关。
随着九十年代与二千年代各省区纷纷撤销“地区”行政建制设立地级市（称为“撤地设市”）。1999年1月5日《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》规定：“要调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市（县）达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。”
现存的地区行政公署已为数不多，主要位于偏远地区。

组织规划

地区行政公署不是地方人民政府，不受同级人民代表大会及其常务委员会领导，而是作为省人民政府的派出机构，受省级人民政府领导，且不拥有地级市才有的财政权、行政决策权、计划权等。但地区行政公署的职能近似于地级市与自治州的人民政府。
目前，在一些地方仍设立地区行政公署，而不是设立地级市，主要原因是地区内没有中心城市能辐射、吸引、带动整个行政区内的各县。最典型的例子是西藏的阿里地区，阿里地区行署驻地狮泉河镇仅有12000居民。
中国共产党在地区的地方组织称为“地区委员会”，简称“地委”。与地级市的中共市委设有常务委员会不同，地委不设常务委员会。一个地区的地委委员的数量在10人左右，相当于地级市的市委常委。
地区不设人民代表大会常务委员会，而是设立“某某省（自治区）人民代表大会常务委员会某某地区工作委员会”，简称“地区人大工委”，受省级人大常务委员会领导，向其负责并报告工作。地区人大工委主要职能是检查地区行政公署、地区中级人民法院、人民检察院地区分院对宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定在本地区的执行情况，重要情况向派出机关报告。可见，地区人大工委并不能任免地区行政公署的领导人。行政公署的专员、副专员由省级人民政府任免。地区中级人民法院、检察院的院长、副院长、审判员、检察长、副检察长、检察员，由省级人大常委会任免。地区不召开年度的人民代表大会。地区所辖各县区市选举出的上一级人大的代表直接参加出席省（自治区）人民代表大会。地区人大工委负责联络地区范围内的省人大代表、指导地区所辖各县区市人大常务委员会工作。
地区的政协机构称为“中国人民政治协商会议某某省（自治区）委员会某某地区工作委员会”，简称“地区政协工委”，为省级政协派出机构。受省级政协和中共地区委员会的双重领导，与各县（市）政协委员会是指导关系。