新朝官制

西汉末年的官制改革

新朝的官制上承西汉。自西汉居摄年间起，王莽便开始推行改制。而官制也相应发生变化。比如居摄元年（6年）正月，“置柱下五史，秩如御史，听政事，侍旁记疏言行。”此为中低级官员的变化。
又如，居摄元年（6年）三月己丑，立宣帝玄孙婴为皇太子，号曰孺子。以王舜为太傅左辅，甄丰为太阿右拂，甄邯为太保后承。又置四少，秩皆二千石。其中太阿一官为始创，可参见西汉太傅、太师、太保、太阿列表。此为高级官员的变化。

始建国年间的官制改革

新朝建立后，始建国元年正月朔，王莽建立了一整套建立在原西汉官制基础上的新的官制。其重点是十一公、九卿、二十七大夫、八十一元士。中央官制由此发生重大变革，而地方官制变化不大。

太师牺仲、太傅牺叔、国师和仲、国将和叔

《书·尧典》中，有羲仲、羲叔、和仲、和叔，分宅东、南、西、北。王莽以此为名，于天凤元年（14年）为号东、南、西、北四岳的四辅置属官，其方位一一对应。
天凤元年（14年），“国将哀章颇不清，莽为选置和叔，（师古曰：“特为置此官。”）敕曰：“非但保国将闺门，当保亲属在西州者。”诸公皆轻贱，而章尤甚。”据此，则四辅的此种属官当置于天凤元年。此后此四官见于记载者多有。如地皇二年（21年）三辅盗贼麻起，……遣太师牺仲景尚、更始将军护军王党将兵击青、徐，国师和仲曹放助郭兴击句町。地皇三年（22年）二月，赤眉杀太师牺仲景尚。天凤六年（19年）是时，关东饥旱数年，力子都等党众寖多。更始将军廉丹击益州不能克，征还。更遣复位后大司马护军郭兴、庸部牧李曅击蛮夷若豆等，太傅牺叔士孙喜清洁江湖之盗贼。而匈奴寇边甚。

五司大夫等

又置司恭大夫、司徒大夫、司明大夫、司聦大夫、司中大夫及诵诗工、彻膳宰，“以司过。”“令王路设进善之旌，非谤之木，敢谏之鼓。谏大夫四人常坐王路门受言事者。”故上述五司大夫等官员皆为监察官。

左伯、右伯

始建国二年（10年），更始将军甄丰之子甄寻（时为侍中京兆大尹、茂德侯）因为不满父亲封赏过低，“即作符命，言新室当分陕，立二伯。以丰为右伯，太傅平晏为左伯，如周召故事。”（颜师古曰：“分陕者，欲依周公、召公故事，自陕以东周公主之，自陕以西召公主之。陕即今陕州，是其地也。）王莽即从之，拜甄丰为右伯；随即因甄寻作符命妄称黄皇室主为其妻而収捕甄寻，符命案爆发，甄寻逃亡，甄丰自杀。“寻随方士入华山，岁余捕得，辞连国师公歆子侍中东通灵将、五司大夫隆威侯棻，棻弟右曹长水校尉伐虏侯泳，大司空邑弟左关将军堂威侯竒，及歆门人侍中骑都尉丁隆等，牵引公卿党亲列侯以下，死者数百人。”《尚书·舜典》说：舜“流共工于幽州，放驩兜于崇山，窜三苗于三危，殛鲧于羽山，四罪而天下咸服。”王莽仿照舜罚共工等的旧例，“流棻于幽州，放寻于三危，殛隆于羽山，皆驿车载其尸传致云。”

以军领政改革

始建国三年（11年），王莽又进行了一次不成功的以军领政的实验。“是时诸将在边，须大众集，吏士放纵，而内郡愁于征发，民弃城郭流亡为盗贼，并州、平州尤甚。莽令七公六卿号皆兼称将军，遣著武将军逯并等填名都，中郎将、绣衣执法各五十五人，分填縁边大郡，督大奸猾擅弄兵者，皆便为奸于外，挠乱州郡，货赂为市，侵渔百姓。”这些军人在地方胡作非为，扰乱地方行政，使得王莽不得不下书称：“虏知罪当夷灭，故遣猛将分十二部，将同时出，一举而决绝之矣。内置司命军正，外设军监十有二人，诚欲以司不奉命，令军人咸正也。今则不然，各为权埶，恐猲良民，妄封人颈，得钱者去。毒蠚并作，农民离散。司监若此，可谓称不？自今以来，敢犯此者，辄捕系，以名闻。”结果这些军人“犹放纵自若”。
这次改革在官制方面的影响在中央便是“七公六卿号皆兼称将军”，在地方则是中央派出的中郎将、绣衣执法各五十五人，另外内置司命军正，外设军监十有二人。其目的是依靠军队监督管理国家的官僚系统，以便稳定治安。

七公六卿号称将军

中央的“七公六卿号皆兼称将军”此后一直延续下去。如地皇三年（22年）“是时下江兵盛，新巿朱鲔、平林陈牧等皆复聚众，攻击郷聚。莽遣司命大将军孔仁部豫州，纳言大将军严尤、秩宗大将军陈茂击荆州……”此为冠将军号的实例。所谓“七公六卿”应指十一公中四将（本身即为将军）之外的四辅、三公以及九卿中除去大司马司允、大司徒司直、大司空司若外的其余六卿。地皇四年（23年）王莽又诏：“太师王匡、国将哀章、司命孔仁、兖州牧寿良、卒正王闳、杨州牧李圣亟进所部州郡兵，凡三十万众，迫措青、徐盗贼。纳言将军严尤、秩宗将军陈茂、车骑将军王巡、左队大夫王吴亟进所部州郡兵凡十万众，迫措前队丑虏。明告以生活丹青之信，复迷惑不解散，皆并力合击，殄灭之矣！”这段叙述中，属于四辅的太师、国将未加将军号，而六卿中的纳言、秩宗皆冠将军。特别值得注意的是，在这段话及上面提到的地皇三年的叙述中，司命冠有将军号，而此处则未冠。司命应指五威司命，本身并非七公六卿。

中郎将、绣衣执法

中郎将、绣衣执法最早可见于始建国二年（10年）。该年，“莽意以为制定则天下自平，故锐思于地理，制礼作乐，讲合六经之说。公卿旦入暮出，议论连年不决，不暇省狱讼冤结民之急务。县宰缺者，数年守兼，一切贪残日甚。中郎将、绣衣执法在郡国者，并乘权埶，传相举奏。”
按，中郎将的职责不仅涉内政，兼有对外职责。如始建国二年，“遣中郎将蔺苞、戴级驰之塞下，召拜当为单于者。”始建国三年所封太子四友中，有“中郎将廉丹为御侮”。“御侮”其名亦似有对外征伐之意。对内者可见地皇三年（22年），“莽遣中郎将奉玺书劳丹、匡，进爵为公，封吏士有功者十余人。”

司命军正、军监

《汉书·王莽传》中，司命军正、军监仅出现于上述文字中。其余未详。

天凤元年之后的官制改革

天凤元年（14年），王莽对地方官制及吏禄制度进行了重要改革。

左右刺奸

天凤四年（17年），复明六筦之令。每一筦下，为设科条防禁，犯者罪至死，吏民抵罪者浸众。又一切调上公以下诸有奴婢者，率一口出钱三千六百，天下愈愁，盗贼起。纳言冯常以六筦谏，莽大怒，免常官。置执法左右刺奸。陈直据汉印指出：“王莽除京师置左右刺奸外，县与五等分国亦置刺奸。”

理军

天凤六年（19年）是时，关东饥旱数年，力子都等党众寖多。更始将军廉丹击益州不能克，征还。更遣复位后大司马护军郭兴、庸部牧李曅击蛮夷若豆等，太傅牺叔士孙喜清洁江湖之盗贼。而匈奴寇边甚。……又博募有竒技术可以攻匈奴者，将待以不次之位。……莽知其不可用，苟欲获其名，皆拜为理军，赐以车马，待发。

捕盗都尉

地皇二年（21年）三辅盗贼麻起，乃置捕盗都尉官，令执法谒者追击长安中，建鸣鼓攻贼幡，而使者随其后。遣太师牺仲景尚、更始将军护军王党将兵击青、徐，国师和仲曹放助郭兴击句町。转天下谷币诣西河、五原、朔方、渔阳，每一郡以百万数，欲以击匈奴。

养赡

地皇三年（22年）流民入关者数十万人，迺置养赡官禀食之。使者监领，与小吏共盗其禀，饥死者十七八。先是，莽使中黄门王业领长安市买，贱取于民，民甚患之。业以省费为功，赐爵附城。莽闻城中饥馑，以问业。业曰：“皆流民也。”乃市所卖梁飰肉羹，持入视莽，曰：“居民食咸如此。”莽信之。

九虎

地皇四年（23年）莽拜将军九人，皆以虎为号，号曰“九虎”，将北军精兵数万人东，内其妻子宫中以为质。时省中黄金万斤者为一匮，尚有六十匮，黄门、钩盾、臧府、中尚方处处各有数匮。长乐御府、中御府及都内、平准帑藏钱帛珠玉财物甚众，（师古曰：“御府有令丞，少府之属官也，掌珍物。中御府者，皇后之府藏也。平准令丞属大司农，亦珍货所在也。”）莽愈爱之，赐九虎士人四千钱。众重怨，无鬬意。九虎至华阴回谿，距隘，北从河南至山。于匡持数千弩，乘堆挑战。邓晔将二万余人从阌郷南出枣街、作姑，破其一部，北出九虎后击之。六虎败走。史熊、王况诣阙归死，莽使使责死者安在，皆自杀；其四虎亡。（师古曰：“六人败走，二人诣阙自杀，四人亡。”）三虎郭钦、陈翚、成重收散卒，保京师仓。（师古曰：“九人之中，六人败走，三人保仓也。京师仓在华阴灌北渭口也。翚音晖。”）

吏禄制度

天凤三年（16年）“五月，莽下吏禄制度，曰：“予遭阳九之阸，百六之会，国用不足，民人骚动，自公卿以下，一月之禄十緵布二匹，（孟康曰：“緵，八十缕也。”师古曰：“緵音子公反。”）或帛一匹。予每念之，未尝不戚焉。今阸会已度，府帑虽未能充，略颇稍给，其以六月朔庚寅始，赋吏禄皆如制度。”四辅公卿大夫士，下至舆僚，凡十五等。僚禄一岁六十六斛，稍以差增，上至四辅而为万斛云。
天凤五年（18年）天下吏以不得奉禄，并为奸利，郡尹县宰家累千金。莽下诏曰：“详考始建国二年胡虏猾夏以来，诸军吏及縁边吏大夫以上为奸利增产致富者，收其家所有财产五分之四，以助边急。”公府士驰传天下，考覆贪饕，开吏告其将，奴婢告其主，几以禁奸，奸愈甚。

五等爵制的实行与第一次封爵（西汉居摄三年（8年））

西汉居摄三年（8年），王莽奏请太后实行五等爵制。王莽在奏疏中认为，“明圣之世，国多贤人”，并回顾了历代封国的情况，称“制礼作乐，实考周爵五等，地四等，有明文；殷爵三等，有其说，无其文。孔子曰：‘周监于二代，郁郁乎文哉！吾从周。’臣请诸将帅当受爵邑者爵五等，地四等。”奏可。
其封爵情况为，“封者高为侯伯，次为子男，当赐爵关内侯者更名曰附城，凡数百人。击西海者以“羌”为号，槐里以“武”为号，翟义以“虏”为号。”
经群臣奏，太后诏曰：“进摄皇帝子褒新侯安为新举公，赏都侯临为褒新公，封光为衍功侯。”

第二次封爵（新朝始建国元年正月朔（9年））

新朝始建国元年正月朔（9年），王莽大封爵位。该年秋，“五威将奉符命，赍印绶，王侯以下及吏官名更者，外及匈奴、西域，徼外蛮夷，皆即授新室印绶，因收故汉印绶。赐吏爵人二级，民爵人一级，女子百户羊酒，蛮夷币帛各有差。大赦天下。”其封爵大致可分为如下几类。

四、诸侯及四夷

同时，“令诸侯立大夫人、夫人、世子，亦受印韨。”又曰：“天无二日，土无二王，百王不易之道也。汉氏诸侯或称王，至于四夷亦如之，违于古典，缪于一统。其定诸侯王之号皆称公，及四夷僭号称王者皆更为侯。”
比如《汉书》记述始建国元年四月徐郷侯刘快起兵反叛时，提到“快兄殷，故汉胶东王，时改为扶崇公。”
始建国二年（10年），“五威将帅七十二人还奏事，汉诸侯王为公者，悉上玺绶为民，无违命者。”汉诸侯王自此削公为民。
始建国二年（10年）十一月，立国将军孙建鉴于原汉朝刘氏在各地作乱，建议“诸刘为诸侯者，以户多少就五等之差；其为吏者皆罢，待除于家。”王莽曰：“可。嘉新公国师以符命为予四辅，明德侯刘龚、率礼侯刘嘉等凡三十二人皆知天命，或献天符，或贡昌言，或捕告反虏，厥功茂焉。诸刘与三十二人同宗共祖者勿罢，赐姓曰王。”“唯国师以女配莽子，故不赐姓。改定安太后号曰黄皇室主，绝之于汉也。”

五、功臣

新朝始建国元年（9年）秋，“五威将奉符命，赍印绶，王侯以下及吏官名更者，外及匈奴、西域，徼外蛮夷，皆即授新室印绶，因收故汉印绶。”五威将“北出者，至匈奴庭，授单于印，改汉印文，去“玺”曰“章”。单于欲求故印，陈饶椎破之，语在匈奴传。单于大怒，而句町、西域后卒以此皆畔。饶还，拜为大将军，封威德子。”始建国二年（10年），“五威将帅七十二人还奏事，汉诸侯王为公者，悉上玺绶为民，无违命者。封将为子，帅为男。”
地皇元年（20年）钜鹿男子马适求等谋举燕赵兵以诛莽，大司空士王丹发觉以闻。莽遣三公大夫逮治党与，连及郡国豪杰数千人，皆诛死。封丹为辅国侯。
地皇二年（21年）上谷储夏自请愿说瓜田仪，莽以为中郎，使出仪。仪文降，未出而死。（师古曰：“上文书言降，而身未出。”）莽求其尸葬之，为起冢、祠室，谥曰瓜宁殇男，几以招来其余，然无肯降者。
地皇三年（22年）冬，无盐索卢恢等举兵反城。廉丹、王匡攻拔之，斩首万余级。莽遣中郎将奉玺书劳丹、匡，进爵为公，封吏士有功者十余人。
地皇三年（22年）赤眉别校董宪等众数万人在梁郡，王匡欲进击之，廉丹以为新拔城罢劳，当且休士养威。匡不听，引兵独进，丹随之。合战成昌，兵败，匡走。丹使吏持其印韨节付匡曰：“小儿可走，吾不可！”遂止，战死。校尉汝云、王隆等二十余人别鬬，闻之，皆曰：“廉公已死，吾谁为生？”驰犇贼，皆战死。莽伤之，下书曰：“惟公多拥选士精兵，众郡骏马仓谷帑藏皆得自调，忽于诏策，离其威节，骑马呵噪，为狂刃所害，乌呼哀哉！赐谥曰果公。”

更授诸侯茅土（天凤四年，即17年）

天凤四年（17年）六月，更授诸侯茅土于明堂，曰：“予制作地理，建封五等，考之经蓺，合之传记，通于义理，论之思之，至于再三，自始建国之元以来九年于兹，迺今定矣。予亲设文石之平，陈菁茅四色之土，（师古曰：“尚书禹贡‘苞匦菁茅’，儒者以为菁，菜名也，茅，三脊茅也。而莽此言以菁茅为一物，则是谓善茅为菁茅也。土有五色，而此云四者，中央之土不以封也。菁音精。”）钦告于岱宗泰社后土、先祖先妣，以班授之。各就厥国，养牧民人，用成功业。其在縁边，若江南，非诏所召，遣侍于帝城者，纳言掌货大夫且调都内故钱，予其禄，公岁八十万，侯伯四十万，子男二十万。”然复不能尽得。莽好空言，慕古法，多封爵人，性实遴啬，托以地理未定，故且先赋茅土，用慰喜封者。