東望洋燈塔景觀危機

东望洋灯塔景观危机，是指世界文化遗产澳门历史城区的组成部分及澳门象征之一——东望洋灯塔所遭遇的景观保育危机，亦是澳门世界文化遗产正遭受的其中一个威胁。2005年，东望洋灯塔作为澳门历史城区的一部分被列入《世界遗产名录》，同年澳门特区政府废止《外港及新填海区都市规划章程》及《南湾重整细则章程》两项对当地世界遗产有保护作用的训令，将东望洋山周边范围列为可任意开发的土地，批准在东望洋灯塔周边兴建会造成景观破坏的高楼，部分工程在建成后的高度甚至会远高于东望洋山，动摇灯塔的世遗地位。事件引起各界关注，有民间团体开展一系列活动以阻止东望洋山周边的超高楼工程。截至2018年，除中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室大楼（中联办大楼）已建造完毕外，其他具有争议的工程不是处于计划阶段中、兴建中就是被搁置。
澳门政府在相关议题的处理手法备受批评，事件亦引起联合国教文科组织世遗委员会关注以及介入调查，并且对澳门当局作出警告，亦有民间声音批评中联办带头破坏世界文化遗产。2007年，澳门居民致函联合国教科文组织，指出包括中联办大楼在内的相关工程破坏世界遗产东望洋灯塔的景观，教科文组织随后向澳门政府发出警告，前澳门特首何厚铧后来签署第83/2008号行政长官批示（俗称“限高批示”），限制东望洋灯塔周边兴建的楼宇的高度，然而与《外港及新填海区都市规划章程》及《南湾重整细则章程》被特区政府废除前的澳葡时期比较，高度限制实际上在澳门回归后被全面放宽，被批评以限高为名，实际上是大幅度放宽了灯塔范围内2.8平方千米楼宇高度，以过半限高区面积掩护近半75米高度以上限高区。另外，尽管中联办在抗议声音下作出让步，将原计划的99.9米降至88米，然而灯塔的景观在客观结果下同样被严重破坏（根据“限高批示”，中联办大楼所在位置的限高为90米），也导致地产发展商跟随和仿效。
澳门在经济高速发展和房地产市场炽热下，大量新兴建的楼宇在不同程度上破坏了世遗景点的环境与景观。现时松山上的东望洋灯塔已被山下多座高楼包围，若未来各种未建成的高楼项目被完成，东望洋灯塔的景观将会进一步受到破坏。与澳门以外不少采取限制景区建筑物高度，以保育景区的原始景观风貌的景区相比，屡次制造超高楼问题的澳门政府被批评反之而行，违反市民保护世遗景观的期望，以及让坊间质疑澳门文化局因害怕权贵而不敢发声。美国斯坦福大学教授陈明𨱇和澳门大学教授余永逸评论，东望洋灯塔的案例证明了澳门政府忽视了在城市规划中对文化遗产的保护。

历史背景

东望洋灯塔（俗称松山灯塔）位于澳门半岛东望洋山山顶的东望洋炮台上，建于清朝同治三年（1864年），由澳门土生葡人路士‧维森特‧罗扎（Carlos Vincente Da Rocha）设计，是中国沿岸地区最古老的灯塔，其所在座标正是澳门在世界地图上所在位置，是澳门的象征。
1992年，东望洋灯塔被评选为“澳门八景”之一，并于2005年作为澳门历史城区的部分被列入《世界遗产名录》。

景观特点

东望洋灯塔及炮台位于澳门半岛最高峰东望洋山的最高位置，在该处可俯瞰几乎整个半岛地区。澳门文化遗产委员会委员、具有法国文化遗产建筑师资格的吕泽强指出，一座受景观保护的建筑，涉及的景观分两方面，分别是“从该建筑物作为眺望基点向外观看的景观”，以及“从位于建筑物以外具有特殊意义的眺望点观看建筑物的景观”。他指出，欧洲中世纪及文艺复兴时期城镇设计的其中一个特点，是军事要塞与城市街道互相建立特定的视觉联系，而该视觉联系主要是出于军事防御与城市监控的考虑，历史上的澳门城也具有上述欧洲城镇设计的特征。在近现代澳门城区未扩展之前，远离澳门城区的东望洋灯塔和东望洋炮台在视觉上仍然保持着重要的联系。他亦指出，在保护历史城区方面，除了对周边建筑的高度作出限制，也要制定“景观视廊”。
部分较为重要的仰望点包括东望洋灯塔南部罗理基博士大马路一带、灯塔北面的塔石广场和东南面的金莲花广场，当中从南部山脚下的罗理基博士大马路可观看东望洋灯塔与山体相连的景观，亦可看到灯塔旁的圣母雪地殿圣堂的正面立面，是其他视觉联系点缺乏的优势，然而该独特的仰望点已几乎被罗理基博士大马路一带新建的高层楼宇彻底破坏。
2005年第29届世界遗产委员会会议中评论：“澳门作为拿出色的建筑群范例，见证了过去450多年的中西文明荟萃的发展历程，城市空间与建筑群成功结合，展现了历史的足迹。”委员会特别建议澳门“应尽一切努力开发管理系统，以保留现有结构和视觉完整性，以及保护提名地区在现代背景下的主要视野。”

景观危机

在东望洋灯塔被列入《世界遗产名录》的同年，澳门政府在未有向公众咨询和解释下，废止了对保护世界遗产景观具有积极和正面意义的《外港新填海都市规划章程》第68/91/M号训令及《南湾海湾重整计划之细则章程》第69/91/M号训令，允许在海拔高度仅91米的东望洋山下罗理基博士大马路一带的7幅土地建造最低高度可达90米的超高楼群，破坏灯塔的景观，引起各界包括联合国教文科组织的关注及警告。

136地段（已建成之中联办大楼）

2006年8月，当局公布对澳门半岛新口岸罗理基博士大马路一带开展的整治方案。该方案显示，罗理基博士大马路山边多个地段的建筑物高度限制被大幅放宽，其中第134地段的高度被放宽至海拔135米，旁边多幅地段的建筑高度放宽至99.9米至99米不等。方案制订者认同“受到松山灯塔的标高和主要视线范围影响，建筑物的高度受规限”，但同时又以134地段不在灯塔的主要视线范围之内而容许“适当放宽”建筑物的高度限制，当中第136地段则批给予中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室（中联办）兴建99.9米高的办公大楼，寓意澳门于1999年12月20日回归中国。中联办大楼是在东望洋山脚下一系列新批的超高建筑物图则中首先动工并唯一已建造完成的高楼，它是经中国政府同意，并由国家财政部正式批准立项建设，且举行了隆重的奠基仪式。在中联办大楼还处于地基建造阶段时有声音指出，即使是关注文物保护团体敢于与中联办“撕破情面”，也不可能阻止工程继续进行。
澳门立法会议员区锦新指出，当局在废止两训令后即计划将新口岸罗理基博士大马路一带之建筑高度放宽至90米甚或135米，这一系列高层建筑一旦建成，将犹如筑成一大座环形混凝土墙，将东望洋山从新口岸方向包围，小城的优美外貌从此将为“石屎（混凝土）森林”所取代，他质疑当局是否为了澳门城市的发展需要，破坏原有城貌是在所不惜。
2007年，当地民间团体“保护东望洋灯塔关注组”（Concern Group for the Protection of the Guia Lighthouse）递交了一封名为《世界文化遗产：“澳门历史城区”正遭到严重破坏的危险（World Heritage Site: “The Historic Centre of Macao” is in danger）》的信函给世界遗产中心，内容阐述道：

……于2005年德班会议上，世界遗产委员会经过一系列严格的审核后作出决议：将“澳门历史城区”列入〈世界文化遗产名录〉，及建议：“全力发展一套 管理制度以求在现代环境下，保存文物区现有之结构及视觉完整性及保留文 物区之主要景观线。”……不幸地，多层超高层大厦正于“澳门历史城区”的一个重要景区：东望洋灯塔南部及西南部山坡中兴建，一旦建成，这些超高楼将对东望洋灯塔造成严重的负面影响，灯塔景区现有之结构及视觉完体性将不能保存，其主要之景观线亦将受到损害。……期望联合国教科文组织能认真处理有关事项，马上派出专家组到澳门，研究东望洋灯塔面对的严重威胁，与各关注组织代表会晤，督促澳门政府采取有效措施，降低上述严重损害东望洋灯塔景区结构及视觉完体性的超高楼之高度，及建议扩大东望洋灯塔其南面和西南面之保护区及缓冲区。
尽管中联办在被抗议后作出让步，将原计划的99.9米降低至88米高，然而客观结果是灯塔的景观一样被严重破坏（根据“限高批示”，中联办大楼所在位置的限高为90米），也导致地产发展商跟随和仿效。

135地段（兴建中之大楼）

2015年，运输工务司司长罗立文批准位于澳门中联办大楼旁边的土地（新口岸填海区135地段，现为罗理基博士大马路527-553号）申请重新利用，该地将会兴建一幢楼高33层的商住楼宇。由于土地位处灯塔周边限高区域，很有可能会遮挡灯塔景观，对此时文化局局长吴卫鸣表示，楼宇的高度已经咨询过文化局，90米的限高符合世遗标准和法律。他又表示松山周边的建筑物高度非常敏感，但随着社会进步，必需要在文化保育和发展上取得平衡，又指文化局已经尽力。
2016年，澳门社区警务联络主任陈德胜对再次批准兴建高层建筑的决定作出批评：“（主事官员）哪有这么大权？背后的主子是谁，还用说吗？ ……澳门之乱、香港之乱，中联办有很大责任，我已预到会被枪毙，但是我不讲，澳门就没人敢讲，澳门政府有私心！”

133与134地段

2006年，有消息传出在中联办大楼与圣罗撒女子中学（英文部）之间编号为134地段和135地段的地皮跟中联办大楼一样获批建超过130米的超高楼，建成后将严重破坏东望洋灯塔景观，引起社会反弹。经过民间组织抗议后，当局颁布《第83/2008号》批示压低区内建筑的高度限制，灯塔危机暂时解除，然而中联办大楼已成区内指标，跟135地段一样获批建90米。有城市规划委员会委员指出高楼建成后，市民在区内将无法看到灯塔，批评审批部门仍然漠视民意和轻易无视城市规划委员会的意见。
2016年，廉政总署在揭露澳门的16幅“放生闲置地”（长时间没有开发的土地）中有3幅已经过期，按照新《土地法》必须收回。根据政府公报，134地段和135地段分别在1982和83年批出，已过25年批地期限，但仍未见当局有收回行动，其中135地段在同年更获土地工务运输局发出规划条件图，被媒体质疑是否“偷偷放生”。
工务局事后回应表示，新口岸面积为3,520平方米的133地段及面积为7,802平方米的134地段早在1940及50年代批出，并且已在1991年及1998年获转为确定性批给，但该地段一直被空置，局方又以1980年的航空照片及房屋局登记编号为理据，以证明在两地段里兴建过大楼。134地段的土地批给人行政会成员廖泽云表示，长期空置是因为从2004年买入土地之后，受东望洋灯塔附近建筑限高影响，虽已将原计划的兴建135米压低至90米，但一直未得到政府回应，所以10多年来都没办法开发，又表示损失约有16亿澳门元以及不知道赔偿方案。
然而有媒体报导指出，根据《政府公报》，有关地段在当年只是别墅用地，可发展的土地面积仅71㎡，大部分批地只能用作花园（3820㎡）。1983年，发展商曾要求将用地改为商住楼宇，但因规划问题未获当年的澳葡政府批准，之后政府从无公示有关地段可更改用途，亦没有说明重建高层住宅要补多少地价。经媒体翻查相关文献后，该地段曾建有高可宁家族所拥有的“大业别墅”，别墅当时楼高2层半，在1980年代后期荒废，1995年拆除后曾一度被用作废车场，之后地产界流传地段曾多次转手。根据《土地法》，即使是已获转确定性批给的土地，之后再重建加高、更改土地用途也须重新刊宪及计算溢价金。两地段分别在2011及2013年批出街线图，获准兴建90米高的商住楼宇，至今《政府公报》再无出现有关该地段的其他批示。

东望洋斜巷超高楼项目

2008年前，澳门特区政府视东望洋山周边为“白区”（可以任意发展的土地），肆意批准兴建百米高楼，远高于东望洋山的高度，造成景观破坏，动摇到世遗的地位。其中一个位于东望洋斜巷的项目获批准建至海拔126米，高出东望洋灯塔36米。2007年，经澳门居民投诉后，世遗组织即时派员到澳门视察及核实有关投诉，转而追问中国中央政府，其后时任澳门行政长官何厚铧签署第83/2008号行政长官批示（俗称“限高批示”），限制东望洋灯塔周边兴建的楼宇的高度，受批示影响的东望洋斜巷超高楼项目随之停工，该工程由自2012年因受贿、洗钱及滥用职权等罪被监禁的前运输工务司司长欧文龙在位时批准。
2016年8月，民间保护文物团体“保护东望洋灯塔关注组”作出预警：根据行政长官第83/2008号批示，位于东望洋斜巷的逾百米高楼位于限高批示区6，分区6-3，许可之建筑高度为52.5米。容许建至80米已违高度限制，然而在第83/2008号批示公布后，有关部门仍容许东望洋斜巷之“问题超高楼”工程继续进行，结果多建了四层至海拔高度80米，远高于高度52.5米的高度限制。“关注组”表示一错不能再错，现任行政长官有责任带头遵守行政长官第83/2008号批示，降低上述楼宇超建高度，以符合高度限制。并说：“任何容许超出限高令的安排，必对东望洋灯塔造成严重的负面影响，均令澳门市民、国际社会及联合国教科文组织又一次怀疑现任行政长官保护世遗的诚意，影响澳门世界文化遗产的评级。”
2016年10月25日，事隔8年后，政府在经过与地产发展商的秘密“协商”后容许停工8年的东望洋斜巷超高楼保留已建高度。发展商已按此高度编制楼宇建筑计划，并被政府当局审批中。有团体计划再次去信联合国教科文组织投诉，澳门城市规划委员会委员陈德胜批评政府带头违法破坏世遗，破坏澳门法治精神。对于运输工务司司长罗立文回应议员质询时称，有关项目“已经建到81米这么高，执埋手尾（做好收尾工作）就算了，不要追究”，陈德胜以德国的例子作比较，他指出，2004年德国科隆大教堂当地政府批准在教堂外一千米的莱茵河对岸兴建多栋140米的超高楼，因此差点被剔出世遗，教科文组织警告后，一个月内全部拆除，问“别的政府有没有用‘建了就算了’作为理由呢？”
澳门议员区锦新提出书面质询，反驳时澳门文化局局长吴卫鸣所称“在行政长官第83/2008号批示生效前，政府已批准该项目建筑物高度为126米，在建到81米后被政府要求停工，而现时的高度亦是存在的客观事实，大家不能抽离事实，要客观去讨论。”他指出：“现实是该发展商在行政长官第83/2008号批示生效后却并未遵守该批示的52.5米高的规定，反而是乘政府反应迟钝而疯狂加快兴建速度，直至被政府勒令停工才停下来。这才有81米这个高度。事实上，这81米的高度就是一个违法行为的产物，是否可以因为存在就是合理、就要承认、就不能严格遵守行政长官第83/2008号批示进行限高？”他亦指出，第83/2008号行政长官批示对东望洋山周边楼宇的限高，是因应世遗组织的批评、中央政府的“关注”、澳门市民的反对，才逼使特区政府作出的法律规定。

渔人码头项目

澳门渔人码头位处东望洋灯塔周边区域。2014年，城规会讨论渔人码头A地段项目时，有十多份公众意见质疑为何工务局只批60米。时城规厅厅长刘榕在会上曾表示，“新发展项目只高48米，60米是前一张街线图的规划建议，文化局的非约束性意见也是60米。”当时文化局和工务局城规厅都一致坚持建议限高60米。然而9个月后，上述意见被作废，规划被推倒重来，工务局公示渔人码头A地段街线图，可建高度从原来的60米突然放高至90米，相较城规会去2014年8月讨论的规划方案放高了1/3，地积比亦从原来的1.7倍增至2.6倍，覆盖率从42%增至55%，估计可建楼面面积增加接近一半。而文化局在第二份草图上再没有表达任何意见。
工务局“三放”渔人码头A地段规划条件图，引起民间极大争议。文化局局长吴卫鸣起初表示，当局对保护世遗景观的态度没变，但被传媒多次追问后承认已向城规会递交“限高90米”的建议，又谓意见是基于第83/2009号批示作出，又说“澳门是法治社会，要尊重批示要求”。被问到文化局是否有压力，放高渔头会否与当初“保护世遗景观”的理念背道而驰？吴卫鸣谓不清楚细节，又指文化局提交予城规会的意见不具约束力，最终方案“交给权责部门（工务局）去解说会较适合”。
2015年8月11日，城规委员胡玉沛指出，批人（励骏创建集团，澳门渔人码头持有者）2014年年报的22页，有提到会发展重要项目，包括一间“励骏酒店”，当中有写明“增加酒店高度的申请已提交予澳门政府审批”：“我想提出有关审批流程的考虑，先后次序是否倒转了？我们在2014年8月1日第六次会议中有讨论过这个规划条件图，当时A地块的海拔高度是60米，地积比为1.7，最大许可覆盖率是42%。但现在却贸然将两大开发强度的指标大幅提升，我想知道当局是否‘度身订造’？或者有些事情，委员及公众都不清晰？”
2015年8月30日，励骏创建有限公司首席执行官周锦辉在接受澳广视访问时说渔人码头相关项目增高至90米合法合理，他说由60米申请加高至90米，是因为“有工务局官员建议，这样做只是‘程序’不是‘放宽’”。他又说灯塔是为海上的船只指引航道的，不是为了让陆上的人看的，指反对加高的市民“不要歪曲历史”。
城规委员陈德胜说：“我代表附近居民坚决反对渔人码头A地段放高至90米。我不理解，在第一次讨论后，是否很多人要求兴建90米，才令工务局有‘三放’决定？工务局说很多人反对，为何18个人（2014年首次公示18份意见只有7份要求放高）可以决定我们的命运？”他说，90米是法定的极限，质疑是否所有沿岸高楼都要兴建至90米才符合特首批示的要求，是否间接“把特首推到前面来当箭靶”，又说“当时特首做这份批示（第83/2008号法规）是善意的，教科文组织对澳门提出警告，制订得十分匆忙，我不说当中是对是错。”他又指当年中联办都愿意降低中联办大楼10米高度，质疑为何该案不可降低。
2018年2月27日，渔人码头总裁陈美仪表示，计划将渔人码头A地段项目限高改回60米，以回应社会忧虑。陈德胜对此举表示认同，又说一旦政府容许渔人码头兴建超高楼，将会导致东望洋灯塔的灯光不能直射到海面，而是照到建筑物身上，会“有辱联合国教科文组织对我们的认同及帮助”。