[이슈] GDP 탈피 당위론 속 대안지표 모색
GDP 탈피 당위론 속 대안지표 모색
[Issue] 중국의 성장 패러다임 전환
[95호] 2018년 03월 01일 (목) 위하이룽 economyinsight@hani.co.kr
GDP 비중 낮추고 삶의 질·생태환경 추가… 법률·행정 아닌 시장 주도 개혁 시급
중국이 국내총생산(GDP) 중심의 고도성장에서 질적 성장으로 방향 전환을 했다. 정부 관계자들도 GDP가 유일한 지휘봉이 아닌 것을 안다. ‘GDP 영웅론’이나 ‘GDP 콤플렉스’에서 벗어나야 한다는 목소리가 곳곳에서 들린다. 하지만 성장의 대안지표를 마련하고 각급 지방정부와 공무원들의 평가 체계를 바꾸는 작업은 녹록지 않다. 2018년부터 본격화하는 중국의 성장 패러다임 전환 움직임을 짚어본다.
위하이룽 于海榮 <차이신주간> 기자
2018년 2월 춘제를 앞두고 중국 상하이에서 다양한 등불 장식이 화려한 분위기를 더해주고 있다. 중국 정부가 외형을 우선하는 국내총생산 수치를 지방정부와 공무원 평가 기준으로 삼은 탓에 GDP를 부풀려 신고하는 부작용이 적지 않다. REUTERS
2018년 초 중국 네이멍구와 톈진빈하이신구(天津濱海新區)가 자발적으로 경제지표를 수정했다는 소식에 시장의 관심이 집중됐다. 이는 2017년 말 국가통계국에서 녹색발전지수를 처음 발표하고 2018년부터 실업률을 조사한다는 소식과 함께 명확한 신호를 보냈다. 중국 경제가 고품질 발전 단계에 진입한 뒤 관련 경제지표와 통계 체계가 변하고 있다는 것이다.
2017년 제19차 중국 공산당 당대회에서 “중국 경제는 고속성장 단계에서 고품질 발전 단계로 전환했다”고 판단한 이후, 주요 정책과 지방정부의 행동이 이 방향으로 움직였다. 연말 연초에 열린 각 성의 경제업무회의에서는 경제성장률 비중을 줄이고 지방 공무원의 실적 평가 기준이던 ‘국내총생산(GDP) 영웅론’을 버려야 한다는 주장과 더불어 질적 성장을 강조하는 목소리가 높았다. 양웨이민 공산당 중앙재경영도소조 판공실 부주임은 고품질 발전이 ‘관문을 통과하는 과정’이라며 고속성장 단계와 완전히 다른 성장 방식, 산업구조, 성장동력의 관문을 넘어야 한다고 말했다.
고품질 발전 노선은 이미 확정됐다. 지방정부의 눈앞에 놓인 현실적 문제는, GDP라는 지휘봉을 버리고 새 평가 기준을 만드는 등 실적평가 체계를 조정하는 일이다. 지난 몇 년 동안 새로운 지표 체계가 만들어지고 있었다. 통계 부서는 산업구조의 전환과 고도화에 대한 통계지표, 기후변화 대응에 대한 통계지표, 삶의 질을 보장받는 전면적 중산층 사회 건설에 대한 통계와 측정 방법, 지역 발전과 민생지수, 혁신지수 등 일련의 통계지표와 통계조사제도를 제정했다. 공식적으로 발표한 사항은 많지 않지만, 고품질 발전 현황을 평가하려는 시도였을 것이다. 제13차 5개년(2016〜2020년) 계획에서도 이전에 적용했던 통계지표를 조정해 고품질 발전의 의미를 반영했다. 일부 연구자들은 관련 지표가 마련되지 않은 상황에서 양적 성장의 비중을 과도하게 줄이면 지방정부가 혼란에 빠질 수 있다고 우려했다.
고품질 발전을 실현하려는 의지보다 더 큰 도전은 지난 40년 넘게 고속성장을 추구해온 지방정부가 고품질 성장을 추진할 능력을 갖추었는지다. 류스진 중국발전연구재단 부이사장은 개혁·개방 이후 지방정부의 경쟁은 고속성장의 비결 가운데 하나였고 중요한 제도적 강점이라며, 이를 혁신하고 개선해 고품질 발전을 위한 경쟁 체제를 다시 만들어야 한다고 말했다.
지방정부들의 고백
2017년 초 랴오닝성이 경제지표의 부풀려진 부분을 자진해서 삭감한 지 1년 만에 네이멍구와 톈진빈하이신구가 이 대열에 합류했다. 2018년 1월3일 중국공산당 네이멍구자치구 회의에서 자치구 당위원회가 내부 문제를 공개했다. 재정수입을 허위로 보고했고, 일부 구와 현 등의 산업 생산액이 부풀려졌으며, 일부 지역은 무분별하게 부채를 늘려 건설에 투입했다는 내용이다. 네이멍구 정부는 조사를 통해 2016년 일반 공공예산 수입이 530억위안(약 9조1천억원) 줄었다고 밝혔다. 전체의 26.3%에 해당하는 금액이다. 이에 따라 2017년 세출입 예산 목표도 조정했다. 2016년 일정 규모 이상 산업생산액도 2900억위안 줄이기로 했다. 전체 산업생산액의 40%에 해당하는 규모다.
2017년 10월 제19차 중국 공산당 당대회가 베이징에서 열렸다. 중국 정부는 이 대회에서 “중국 경제가 고속성장 단계에서 고품질 발전 단계로 전환했다”고 밝혔다. REUTERS
이어 바오터우시도 양회(전국인민대표대회와 전국인민정치협상회의)에서 주요 경제지표를 조정했다. 2017년 일반 공공 예산 수입이 애초 보고에서 49.3% 줄어든 137억6천만위안이라고 밝혔다. 2016년 전체 재정수입의 절반이 넘는 140억위안을 부풀려 보고한 셈이다.
통계 조작을 시인한 랴오닝성, 네이멍구 자치구와 달리 톈진빈하이신구는 통계 기준 변경에 따른 지표 수정이라고 했다. 관영매체 <빈하이시보>는 “경제성장률 상승의 견인 효과를 위해 GDP 규모를 늘리는 데 유리한 등록통계 방식을 채택했다”고 전했다. 통계 기준을 변경하자 빈하이신구의 2016년 지역내총생산(GRDP)은 6654억위안으로 줄었다. 처음 발표했던 1조위안(약 171조원) 남짓에서 3분의 1이 줄어든 수치다. 빈하이신구가 사용했던 등록통계 방식은 관련 규정에 명백히 위배된다. 국가통계국이 2010년 발표한 지침에 따르면, 지역 GDP를 계산할 때 법인과 소속 사업체가 서로 다른 지역에서 진행한 생산활동을 구분해 중복과 누락을 방지해야 한다.
지금까지 경제지표를 하향 조정한 지방정부는 3곳에 불과하지만 이게 전부는 아니다. 회계감사기구인 심계서(회계국)는 2017년 3분기 국가 중대 정책의 이행 상황을 추적 조사하는 과정에서 윈난성·후난성·지린성·충칭시 등 4개 지역 10개 시·현·구에서 재정수입 15억4900위안을 부풀려 보고한 사실을 적발했다고 밝혔다.
오랜 세월 중국은 공무원 실적을 평가할 때 GDP 수치를 기준으로 삼았고, 지방정부는 실적을 높이려는 욕심에 GDP를 부풀려 신고하는 경향이 있었다. 그래서 각 성 또는 지역의 지역내총생산을 합한 수치는 국내총생산과 큰 차이를 보였다. 개혁의 하나로 하위 행정단위인 구나 현을 대상으로 지역내총생산을 집계하는 과정에서도 같은 문제에 직면했다. 한 지방정부 관계자는 30%까지 차이가 벌어지는 지역도 있다고 전했다.
2018년은 고품질 발전의 원년이다. 각 지방정부는 새해 업무계획에서 ‘성장률 콤플렉스’ 탈피를 주요 내용으로 채택했다. 리훙중 톈진시 당위원회 서기는 허울 뿐인 ‘속도’와 ‘규모’를 버려야 한다며 시대에 뒤떨어진 발전 이념과 단순히 GDP 성장률만 추구하던 구습에서 벗어날 것을 촉구했다. 후난성 정부도 주요 성장·통계지표의 합리적 작성과 과학적이고 타당한 예상목표 책정을 강조했다. 산둥성은 각 지역과 부서가 GDP를 끌어올려야 한다는 초초함에서 벗어날 것을, 저장성은 ‘GDP 영웅론’을 버리고 속도 이면에 있는 질적 성장의 효과와 생태환경에 주목하도록 당부했다.
정부기관 소속 연구자와 증권사 분석가들은 경제성장 이념과 실적평가 체계, 지방정부의 인식이 변하면서 지방정부가 경제성장률과 재정수입 증가율을 지나치게 추구하지 않고 통계 조작을 시인하는 사례가 늘어날 수 있다고 예상했다. 성급 ‘양회’ 기간이 고비가 될 것이다. 장차오 하이퉁증권 거시경제분석가는 “경제지표의 수정이 필요한 지역은 고속성장기에 지나치게 투자에 의존했고 뉴노멀 시대에 진입한 뒤로는 새 성장동력을 찾지 못해 부채비율이 높다”고 했다.
일부 지역의 통계 조작 시인에는 중앙기율검사위원회 중앙순시조와 심계서가 지역을 지목해 비판한 것 외에 통계 시스템 개혁이 중요한 역할을 했다. 중국은 제4차 경제총조사를 계기로 2019년부터 지역내총생산을 일괄 집계할 예정이다. 성급 통계기관이 해오던 것을 국가통계국과 공동으로 동일한 기준에 따라 작성한다. 통계를 부풀리거나 조작한 지역에선 큰 차이가 발생해 조작된 부분의 수정이 불가피한 것이다. 더구나 지방정부의 지도부가 교체되면 과거에 누적됐던 통계 조작을 공개해 이후 이성적으로 임무를 설정하려는 동기가 생길 수 있다. 중앙정부 지도부도 총량 지표의 수정과 하락을 용인하는 폭을 넓혀 무리하게 경기 부양을 시도하지 않을 것이다.
중국에서 빈부 격차가 심해지면서 ‘GDP 우선주의’에서 벗어나야 한다는 목소리가 높다. 베이징 남동쪽 퉁저우구의 이주노동자 거주지에서 아기를 안고 걸어가는 여성. REUTERS
새로운 지표를 찾아서
중앙정부가 경제성장률의 의미를 축소하자 일부 공무원과 연구자는 지방정부의 목표 부재가 한동안 지속될 것이라고 우려했다. 류스진 중국발전연구재단 부이사장은 “고품질 발전을 추진하려면 먼저 발전의 목표와 평가, 동기부여 체계 문제를 해결하고, 어떤 지표를 적용할지 연구해야 한다”며 “취업처럼 새로운 지표를 만드는 것도 한 방법”이라고 말했다. 취업과 창업, 질적 성장의 효과, 안정성, 지속가능성 등 고품질 발전을 반영하는 지표를 찾아 체계를 갖추거나 종합지수를 편성하는 방법도 있다고 그는 덧붙였다.
몇 년간 지연된 끝에 2018년부터 국가통계국이 실업률을 조사해, 도시로 유입된 수많은 농민공을 포함한 현실적인 취업 상황을 반영할 계획이다. 마쥔 칭화대학 금융발전연구센터 주임은 “GDP 증가율을 버리고 ‘합리적인 도시 실업률 유지’를 거시경제 조절의 목표로 설정해야 한다”고 말했다. 뉴리 국가정보센터 경제예측부 부주임은 “과거의 산업구조 고도화와 달리 고품질 발전은 효율을 강조한다. 노동생산성과 한계고정자본계수(ICOR), 총요소생산성 등 일련의 효율성 지표로 경제 발전의 질을 반영해야 한다”고 말했다. 그에 따르면, 고품질 발전은 효율성 향상 외에 기업매출·주민가처분소득·정부세입 등 경제적 효과, GDP 1만위안당 에너지소모율·생태환경·오염처리 등 생태문명 건설, 공평과 정의, 안전을 포함한다.
중국은 20여 년 전인 제9차 5개년 계획 때부터 성장 방식의 전환을 제기했다. 그동안 산업구조 고도화와 질적 성장의 효과, 혁신주도성, 민생과 복지, 자원의 순환 이용 성과를 반영하는 지표를 연구해왔다. 2016년부터 실시한 제13차 5개년 계획 중에 지표 체계가 대폭 조정됐다. 상주인구의 도시화 비율에 호적에 등록한 인구의 도시화 비율을 추가했고, 1인당 노동생산성 지표도 포함했다. 과학기술 교육 대신 혁신주도성을 도입해 새로운 1급 목표를 설정했고 과학기술 진보의 기여도 항목을 신설했다. 자원과 환경 분야는 지수 종류가 8개에서 10개로 늘어, 전체 지표에서 차지하는 비중이 40%로 늘었다. 신규 건설용지 규모와 대기질지수도 추가했다.
국가통계국과 국가발전개혁위원회, 환경보호부, 공산당 중앙조직부는 2017년 처음 생태문명건설 연도 평가를 시작했다. 자원이용, 환경관리, 생태보호, 성장의 질, 녹색생활, 대중의 만족도 등 7개 분야 56개 평가 지표가 구성됐다. 닝지저 국가통계국장은 해마다 지표를 평가하고 5년마다 심사한다고 소개했다. 연도 평가는 지도가 목적이고, 5년마다 하는 심사는 단속 중심이다.
국가통계국은 경제구조 전환, 고도화 관련 통계 지표를 마련했다. 경제의 안정과 안보, 구조의 최적화, 산업 고도화, 질적 성장의 효과, 혁신 주도, 자원과 환경, 민생 개선 등 1급 지표 8개, 2급 지표 46개로 구성돼 있다. 도시 실업률과 부채의 재정수입 비중, 신규 부실대출 증가율도 포함된다. 또한 전면적 중산층 사회 건설 관련 측정 지표를 보완하고, 국민 생활의 질이나 행복 관련 산업의 발전에 대한 통계제도도 연구할 예정이다.
실적평가 체계 개혁도 중요하다. 당 중앙조직부는 이미 2013년 12월 발표한 ‘지방 당정 지도부와 간부의 실적평가 개선에 대한 통지’에서 GDP 비중을 줄이고 질적 성장의 효과와 지속가능성의 비중을 늘렸다. 또 정부 부채 심사를 강화하고 임기 내 회계 감사와 이임 뒤 문책 규정을 강화했다. 최근 1년 동안 성급 정부가 소속 시와 현의 규정 위반에 대해 문책한 내용을 보면 실적평가 체계의 개혁과 실행을 위해 할 일이 많아 보인다.
중국은 지역 편차가 커서 공무원 실적 평가도 현지 실정을 고려해야 한다. 양웨이민 당 중앙재경영도소조 판공실 부주임은 “과거엔 지역의 조화로운 발전을 위해 지역간 GDP 총량과 성장률 격차를 줄여야 한다고 생각했다”고 말했다. 하지만 지역마다 자연환경이 달라 성장률, GDP, 소득수준이 차이날 수밖에 없다. 그는 “지역마다 각자의 주요 기능에 따라 성장을 도모해야 공간 구조상 고품질 발전을 추진할 수 있다”고 강조했다.
하이난성이 첫발을 뗐다. 하이난성은 2018년부터 새로운 종합심사 평가 방법을 시행한다. 바오팅, 링수이, 러둥 등 12개 시·현의 GDP와 산업, 고정자산 투자 심사를 취소하고 녹색발전을 방향으로 하는 심사평가 체계를 마련할 계획이다. 정량화·점수화가 가능한 1·2급 지표를 마련하고, 각 지역의 부존자원·기능·특색을 고려해 배점과 가중치를 다르게 적용한다. 심사가 취소된 12개 시·현은 농민의 소득 증대와 생태환경 보호가 가장 중요한 실적이라는 개념을 정립해야 한다.
고품질 발전으로 전환이 하루아침에 될 수는 없다. 장기간 여러 개혁을 동시에 추진하는 과정이 될 것이다. 양웨이민 부주임은 공급 체계가 수요 구조의 변화를 따라가지 못한다며 “표면적으로는 산업구조와 제품구조의 문제로 보이지만, 질적으로 생산요소 배분의 구조적 불균형이 문제”라고 지적했다. 노동·자본·토지·기술 등 생산요소를 산업별, 기업별, 지역별로 배치하면서 균형을 잃은 것이다. “생산요소 배분의 왜곡은 반드시 개혁으로 교정해야 한다. 행정명령이나 기존 산업정책에 의존한 지원·장려·제한·금지 등으로는 해결할 수 없다.” 양웨이민 부주임은 시장체제에 따른 생산요소의 효율적 분배로 사회 전체의 생산효율을 제고할 수 있다고 강조했다.
중국 하이난성 하이커우에서 무료 아기돌봄 교육이 진행되고 있다. 하이난성은 2018년부터 삶의 질과 녹색발전을 중시한 지역 심사평가 체계를 도입할 예정이다. REUTERS
과잉설비 해소 서둘러야
중앙경제업무회의에서 계획한 생산요소의 시장화 배분 개혁은 과잉생산을 해소하고 ‘좀비기업’을 처분하는 것이 주요 내용이다. 주바오량 국가정보센터 수석경제학자는 “2016~2017년 추진한 과잉생산 해소는 시장의 적자생존이 아니라 행정과 법률 수단에 의존한 것”이라고 말했다. 행정과 법률 수단은 집중력이 높고 강도가 세며 영향력이 커서 생산과 가격의 급격한 변동을 유발할 수 있다. 하지만 심각한 과잉 생산설비 문제를 근본적으로 해결하지는 못한다. 국유기업 개혁이 지연되면서 좀비기업 퇴출이 어려워졌고, 기업 스스로 경영과 손익을 책임지는 시장 방식으로 과잉생산을 해소하는 체계를 갖추지 못했다.
주바오량 수석경제학자는 “시장 방식으로 바꿀 수 있다면 중국 경제는 문제가 없을 것이다. 그런 전환 없이 차입 비율이 올라가면 국유기업이 득세하고 민영 기업이 위축되는 현상이 나타날 수 있다”고 말했다. 그는 ‘3년 계획’을 제정해 좀비 기업의 퇴출과 부채 처분, 지방정부의 음성적 부채 처분, 금융기관의 개혁과 감독, 금융기관의 자금 투입과 구제 등을 추진하도록 촉구했다.
류스진 중국발전연구재단 부이사장도 고품질 발전과 관련한 주요 개혁의 추진 속도를 앞당겨야 한다고 말했다. 그는 △행정 독점 타파 △토지·에너지·통신·물류·자금조달 등 다섯 가지 기본 비용 인하 △감세와 세제개혁 결합 추진 △자본 규제를 비롯한 국유자본과 국유기업의 개혁 △농촌토지개혁과 지식집약형 서비스업의 개방을 강조했다. 이 과정에서 벌어질 지방정부들의 경쟁도 산업구조 조정과 고도화를 촉진하는 기업 환경을 조성하기 위한 것이어야 한다고 했다. 혁신센터와 혁신도시가 되기 위한 경쟁, 중·고급 생산요소를 끌어들이고 합리적 분업 구조를 만들기 위한 경쟁, 사람들의 생활을 개선하는 도시발전 방식에 대한 경쟁, 국민을 중심으로 창조·포용·안정을 추구하는 사회관리 경쟁 등이 그것이다. “큰 방향이 명확하다는 전제 아래 지방정부가 선택·운영할 수 있는 자율과 개성, 차별성, 시행착오를 허용해 경쟁 과정에서 훌륭한 방식과 정책을 발견하고 보급해야 한다.”
ⓒ 財新週刊 2018년 제4호
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