사카모토 노리히토(坂本 徳仁) 「장애인차별금지법의 경제효과」
「장애인차별금지법의 경제효과」
오카모토 노리히토(坂本 徳仁)　2011/07/22
오카모토 노리히토(坂本 徳仁)・사쿠라이 사토시(櫻井 悟史) 편　20110722　『청각장애인 정보보장론―─커뮤니케이션을 둘러싼 기술・제도・사상의 과제』，생존학연구센터보고16，254p.　ISSN 1882-6539　pp. 179-188
제8장　장애인차별금지법의 경제효과（＊）
오카모토 노리히토(坂本徳仁)（†）
1．시작하며
역사적인 정권교체를 맞이하여, 2009년 12월, 장애인권리조약 체결을 위해 필요한 국내법의 정비를 목적으로 한 ‘장애인 제도개혁추진본부’가 내각에 설치되었다. 이와 함께 장애인 정책의 추진에 관한 사항을 논의하기 위해 당사자, 지식인들로 구성된 ‘장애인 제도개혁추진회의’가 개최되어 현재 (1) 에 이르기까지 모두 5번의 회의가 열렸다. 지금까지 논의에서는 장애인 종합복지법(가칭, 장애인자립지원법을 대체하는 법)이나 장애인 고용보장법(가칭, 장애인고용촉진법을 대체하는 법), 장애인차별금지법(가칭) 등 새로운 법 제정에 관한 논의가 이루어져 다른 선진국들의 제도를 참고하면서, 일본의 장애인 관련 제도들에 대한 검토가 이루어졌다.
그러나, 장애인 관련 제도들에 대한 검토 작업은 외국의 경험을 상세히 분석한 이후 이루어져야 하는 것은 아니며, 무엇보다 경제학적 분석을 통해 얻어져온 다수의 견해를 살리지 못한 채 논의가 진행되고 있는 것이 현실이다(2). 본 보고에서는 외국의 제도가 장애인 고용이나 임금에 끼친 영향에 대해 이루어져 온 계량분석의 제 결과들을 소개하고, 이러한 견해들을 활용한 형태로 일본 관련 제 제도를 어떻게 정비하는 것이 바람직한 지 개괄하는 것을 목적으로 한다.
본 고의 구성은 다음과 같다. 이어서 제2절에서는 미국의 장애인 차별금지법에 해당하는 ‘장애를 가진 미국인 법’, 이른바 ADA가 장애인 고용이나 임금에 끼친 영향에 대해 분석한 실증 연구를 소개한다. 3절에서는 미국의 경험을 바탕으로 한 계량 분석을 통해 일본판 장애인 차별금지법에 대한 정책적 함의와 청각 장애인과 관련된 이후의 과제에 대해 고찰한다. 마지막으로 4절에서는 본고에서 얻어진 결론과 유의점에 대해 개관한다.
2．장애인 차별금지법의 경제효과──미국의 경험
먼저 결론부터 말하자면 ‘ADA는 장애인, 비장애인 간 임금 격차와 장애인 고용에 관해 적어도 플러스의 영향을 끼치지 않았다’라는 것이 무수히 많은 계량 분석을 통해 보고되고 있다(3)（DeLeire 2000; Schumacher and Baldwin 2000; Acemoglu and Angrist 2001; Beegle and Stock 2003; Kruse and Schur 2003; Jolls and Prescott 2004）.ADA의 경제효과를 둘러싼 초기의 분석에서는 ‘장애인 고용이나 장애인, 비장애인 간 임금 격차의 악화는 ADA 제정으로 설명될 가능성이 있다’는 결과(4)가 얻어졌으나, 후속 연구에서는 ADA 자체로 인한 고용악화의 영향은 무시할 수 있을 정도의 수준이라고 생각된다(다만 임금 격차에서는 여전히 ADA 제정에 의한 악화 가능성이 있다). 이러한 사태가 발생하고 있는 데에는 몇 가지 이유를 생각할 수 있지만, 아래에서는 ADA 제정 이후 발생한 장애인 고용 악화와 임금 격차 증대의 주요 요인에 대해 간단히 고찰하도록 하자(5).
1990년 ADA가 제정된 이후, 미국 장애인 고용은 악화 일로를 걸었다. 이 고용 악화의 원인으로는 (1)1990년대 초반의 경기 후퇴 (2) ADA 제정으로 인한 장애인 고용비용의 증대에 따르는 장애인 노동자에 대한 수요 저하, 라는 두 가지 점이 관계되어 있다고 생각된다(6). 특히 두번째 요인에 대해 다양한 요인을 통제한 연구들에서, 장애인 노동에 대한 수요저하는 합리적 고려(7)에 따른 비용부담으로 발생된 것이라는 결과가 제출되고 있다(Cf. Jolls and Prescott 2004）。
다음으로 장애인, 비장애인 간 임금격차에 대해서는 ADA 제정에 따른 개선효과는 적어도 기대할 수 없다고 생각된다. 장애인, 비장애인 간 임금격차를 둘러싸고 노동경제학 분야에서 다수의 실증 분석이 지금까지 축적되어 왓으나, 교육이나 취업연수, 자격의 유무 등으로도 설명될 수 없는 임금 격차에서, 장애인 차별에 따르는 것이 어느 정도 포함되어 있는 가가 최대의 논점이 되어 왔다(8). 장애인 차별에 따르는 임금격차의 존재가 크게 측정된 초기의 연구（Johnson and Lambrinos 1985）에서는 임금격차의 30-40%의 수준이 차별에 의한 것이라 보고되었으나, 그 후 보다 신뢰할 수 있는 연구성과에서는 차별에 따르는 임금 격차의 영향은 전체의 잘해야 5-8%에 지나지 않는다고 보고되었다(DeLeire2001)(9). 또 Gunderson and Hyatt（1996）의 흥미로운 분석에서는, 장애인의 낮은 임금 배경에 장애인 고용과 관련된 추가적 비용이 장애노동자의 임금에 일부 전가되고 있을 가능성이 지적되고 있다. ADA 에 의한 합리적 배려의 의무화가 장애인 고용에 드는 비용을 상승시키는 것이 명확하지만, 이러한 것이 장애노동자에 대한 수요저하를 초래할 뿐만 아니라, 비용부담의 전가라는 형태를 통해 장애노동자의 임금 수준의 증대를 제어했을 가능성도 있다(10).
3．일본에 대한 정책적 함의와 이후의 과제 – 청각장애문제를 중심으로
앞서의 절에서소개한 계량연구에서 본 바와 같이 외국의 장애인 차별금지법을 거의 그대로 일본에 이식한다면, 우리나라의 장애인 고용이나 임금 수준에 대해 약간이라도 좋은 효과가 얻어질 수 없을 것이라는 것이 예상된다.
그렇다면 일본에서 장애인 고용과 임금 수준에 플러스 영향을 끼치기 위해 어떠한 제도적 변경이 필요한 것인가. 무엇보다 청각장애인 문제에 초점을 맞추어 고찰하도록 하자.
첫째로, 합리적 배려의 비용 부담을 기업에 요구한다면, 장애인 노동자의 임금이 부담이 전가되고 말 가능성이 있다. 또 현행 납부금 제도 만으로는 도저히 전체적으로 필요한 자금을 충당할 수 없으므로 임금 격차에 악 영향이 나타날 가능성은 부정할 수 없다. 이 문제를 회피하기 위해서는 합리적 배려에 따르는 비용을 사회전체가 보충할 필요가 있을 것이다(11).
두번째로 합리적 배려의 토대가 되는 제도들을 충실히 하지 않는다면 장애인 노동자의 원활한 취로는 이루어질 수 없을 것이다. 청각장애인의 경우, 청인과의 커뮤니케이션을 하기 위해 수화통역. 요약 필기 사업을 충실히 하는 것이 급선무이다. 현상에서는 수화통역도 요약필기도 양성, 상담, 파견의 면에서 커다란 지역 격차가 보이며, 충분한 정보보장의 체제가 갖추어져 있다고는 말하기 어렵다. 이러한 상황 하에서 합리적 배려를 의무화한다 하더라도 청각 장애인의 정보보장은 충분히 이루어질 수 없으며 실제 일하는 현장에서 불완전한 형태로 의사소통을 할 수 밖에 없을 것이다(12).
마지막으로, 장애인 고용을 촉진하기 위해서는 노동환경에 대한 배려나 배려의 토대가 되는 제 시책들의 완비 뿐만 아니라 교육체제나 직업훈련, 취로이행지원 프로그램의 충실도 필요할 것이다. 주지하는 바대로 청각장애인 교육에는 뿌리깊은 대립과 다수의 곤란이 지금까지 존재하고 있다. 그러나 교육의 성과(학력, 심리적 발달, 대인관계)를 둘러싼 정밀한 연구가 불충분한 현실에서, 수화인가, 구화인가 싸우는 것은 건설적 혹은 생산적인 논의로 이어지지 않을 것이다. 보다 좋은 데이터를 구축, 수집하고 대체적, 보완적인 계량 연구를 몇 번이고 수행함으로써 청각 장애교육이 보다 충실히 이루어질 가능성이 생겨날 것이다(13).
4．결어
지금까지 논해온 것을 정리하면 다음과 같다.
첫번째, 미국에서 장애인 차별금지법 제정은 적어도 장애인의 고용이나 임금에 플러스 효과를 초래하지 않았다. 경우에 따라서는 악 영향조차 나타날 지 모른다. 그 원인으로서 (1) 합리적 배려의 의무화에 따르는 고용비용의 증대(장애인 노동수요의 감소), (2) 합리적 배려와 관련된 비용부담의 전가, 의 가능성을 생각할 수 있다.
둘째 일본의 장애인 차별금지법이 보다 좋은 형태로 기능하기 위해서는, 단순히 외국의 제도를 이식하는 것이 아닌 (1) 합리적 배려의 비용부담을 사회전체가 커버 하는 것 (2) 합리적 배려의 토대가 될 제도의 충실(청각 장애의 경우에는 수화통역, 요약 필기사업의 충실), (3) 장애인 고용을 촉진하기 위한 교육제도, 직업 훈련, 취로이행지원의 충실(청각 장애의 경우에는 과학적 검증에 근거한 청각장애교육체제의 충실) 등의 조치가 필요하다고 생각된다.
그런데 본 고에서 개괄하고자 했던 몇 가지 사항에 대해 유의해야 할 점이 있다. 마지막으로 이러한 점에 대해 다룬 다음에 본 고를 마치고자 한다.
첫째 재원 문제는 항상 고민스러운 것이라 느끼는 사람이 적지 않을 것이다. 범상치 않은 속도로 부풀어 오른 국가 및 지방자치체의 거액 채무를 안은 채, 초고령화 사회를 맞이하지 않으면 안되는 우리들에게, 필요하다고 여겨지는 복지 예산을 나누는 것만으로 충분한 돈이 될 것인가, 그 재원을 염출하는 것은 곤란을 더욱 심하게 하는 것은 아닐까 라고 생각될 수 있다. 그러나 일본의 세제 부담이 세출규모에 대해 너무 낮다는 것은 연구자 세계에서는 상식이며 사회보장이 충실한 국가를 바란다면 ‘고부담고복지’를 단순히 지향하는 것이 좋다. ‘저부담고복지’는 불가능하지만 ‘부담’을 제대로 할 각오가 된다면 ‘고복지’는 불가능한 이야기는 아니다(14). 또 일본의 장애인 고나련 예상의 규모는 다른 선진국가들에 비해 1/3이하 수준이다(15). 외국 수준으로 복지예산을 인상한다면 지금보다 재원의 곤란은 더욱 경감되게 될 것이다.
두번째, 장애인 차별금지법을 제정하는 모든 국가에게 합리적 배려의 ‘범위’와 ‘수준’에 대한 합의는 매우 곤란한 문제이다. 지금부터 차별금지법을 제정할 일본도 다양한 관점의 논의가 이루어져야 할 것이다(16).
세번째 일본은 장애인에 관한 “충실한 통계자료”가 거의 없는 것과 마찬가지인 상황이다(17). 경제나 교육과 관련된 현상은 비용이나 윤리의 관점에서 실험이 불가능하기 때문에, 대체적 보완적 계량연구를 충실히 함으로서만이 정확한 판단이 가능하게 된다. 장애에 관련된 질 높은 통계자료가 존재하지 않는 현상황에서는 일본의 장애인 시책을 데이터에 근거하여 견실히 토론하는 것은 전혀 불가능한 이야기이다. 일각이라도 빨리 통계자료를 충실히 하고 연구자가 생산적 그리고 건설적인 토론의 장을 제공할 수 있도록 환경정비를 서두를 필요가 있을 것이다.
마지막으로 장애인 뿐만 아니라 일반적으로 ‘인간의 복지를 어떻게 파악하며 그것을 어떻게 평등하게 사람들을 보장하게 할 것인가’라는 문제는 난문이다. 우리들은 ‘모든 인간은 평등하게 대우되어야 한다’라는 생각에는 거의 동의할 수 있지만 ‘어떻게 하면 모든 사람을 평등하게 대우할 수 있을 것인가’라는 문제에 대해서는 동의할 수 있는 것이 거의 없다. 이 ‘평등한 대우’에 관한 최선의 해석을 둘러싸고 모든 사람에게 평등하게 보장해야 할 ‘인간의 복지’와 그것을 어떠한 체제 정책으로 실현할 것인가 다양한 입장이 존재한다(18). 본 고에서는 그 문제를 논의할 여유는 없지만 모든 정책 목표를 생각할 때에 이러한 종류의 전체적인 논의는 최종적으로는 피할 수 없는 문제라고 생각한다.
［감사의 변］
모리 유코(森悠子)씨(히토츠바시(一橋)대학대학원 경제학연구과 박사과정）으로부터 받고 있는 일상적인 조력과따뜻한 격려에 마음으로부터 감사드린다. 또 본 연구는 일본학술진흥회과학연구비조성금 「농교육의 유효성: 청각장애인의 기초학력향상과 진정한 사회참가를 지향하며」（연구대표자：오카모토 노리히토(坂本徳仁), 과제번호：20830119）의 연구성과의 일부이며 일본학술진흥회로부터 연구비 조성을 받고 있다. 글로서 감사를 표한다.
（＊）본고는 2010년 3월 22일 이루어진 공개 심포지움 「청각장애인의 정보보장을 생각한다」의 보고원고「장애인 관련 제도가 장애인 노동에 끼친 영향에 대한 고찰」을 약간 가필, 수정한 것이다.
（†）히토츠바시대학대학원 경제학연구과 특임강사, 리츠메이칸대학 기누가사종합연구기구 객원연구원.
（1）본 고가 발표된 2010년 3월 22일 시점의 것이다.
（2）경제학을 전문으로 하지 않는 의원들 중 나가세 오사무(長瀬修)의원은 다음과 같이 다루고 있다.
장애인 취업률이 계속 내려간 1990년 미국 장애인법(ADA)의 경험에서 배우며, 불가결한 차별금지(합리적 배려의 의무화)에 덧붙여 적극적 차별시정 조치로서의 고용율 유지의 활용을 제안한다.(제3회 장애인 제도개혁추진의’잘2 고용에 관한 의견’57페이지에서 인용.)
나가세 씨가 ADA 제정 이후 장애인 고용 악화에 대해 언급한 것은 흥미로운 것이지만,그러나 그의 제안은 경제학적 견지에 근거한 것은 아니라는 점에 유의하였으면 한다.
（3）영국 장애인 차별금지법이 장애인 노동에 초래한 효과에 대해서도 ADA 와 동일한 결과가 보고되고 있다. 그러나, 장애인, 비장애인간 임금격차에 대해서는 축소되었다 라는 결과도 보고되고 있다. 상세한 내용은 Jones（2006）을 보시오.
（4）고용악화에 대해서는 DeLeire（2000）, Acemoglu and Angrist（2001）, Kruse and Schur（2003）을 참고하시오. 임금 격차나 임금 수준에 대한 영향에 대해서는DeLeire（2000）, Schumacher and Baldwin（2000）, Acemoglu and Angrist（2001）, Beegle and Stock（2003）, Kruse and Schur（2003）, Jolls and Prescott（2004）을 보시오.
（5）잘 알려진 바와 같이 개정 전 ADA 를 둘러싼 소송에 대해 최대 논점이 된 것은 ADA 의 적용대상이 되는 장애인 정의의 문제이다. 그러나 본고의 논의에 ADA 적용대상 문제가 크게 관계하고 있지 않으므로 생략하도록 한다.
（6）그 외, 장애인 급부의 충실이 장애인 노동의욕을 저해하고 있다는 결론도 보고되고 있다. 이 점에 대해서는 후지이(藤井)(2011)의 양질의 전망논문을 참조하시오.
（7）본고에서는 「reasonable accommodation」의 영어에 대해 선행연구에서 번역하고 있는 ‘합리적 배려’라는 용어를 사용하지만 이 언어가 약어로서 적당한 것인가 그렇지 않은 가에 대해서는 검토의 여지가 있다고 생각된다.
（8）상세한 내용은Jones（2008）을 보시오.
（9）Madden（2004）이나 Jones, et al.（2006）도 영국 장애인 차별이 임금 격차에 끼친 영향은 거의 없다는 결과를 보고하고 있다.
（10) ADA의 제정이 장애인 노동에 영향만을 초래하였던 것은 아니다. 예를 들어 장애인 건강 상태의 나쁨이 임금 소득을 초래하는 부의 영향에 대해서는 ADA 제정 후에 개선되었다는 연구보고도 있다（DeLeire 2000）. 다만 이 개선은 (1) 합리적 배려의무화에 따른 장애인 노동자의 생산성 향상 또는 (2) 기술진보에 따른 노동생산성의 향상, 둘 중 하나의 요인에 의한 것인가 판별할 수 없다는 점에 유의하라.
（11）사회전체가 합리적 배려와 관련된 비용을 부담한다면 국민의 이해는 필수불가결할 것이다. 단순히 납부금을 올리는 것으로 전체 비용을 커버한다는 방식도 생각할 수 없는 것은 아니지만 이러한 방식으로는 기업의 수익률을 내리는 것으로 이어지며 노동수요전체에 부의 영향이 발생할 가능성도 있다.
（12）수화통역사업에 관한 현황과 이후의 과제에 대해서는 오카모토(坂本)・사토(佐藤)・와타나베(渡邉)（2009）를 보시오.
（13）교육체제의 충실에는 과학적 근거를 바탕으로 한 교육법의 개발 뿐 아니라 고등교육의 정보보장 문제도 포함될 것이다.
（14）다만 재원을 어떻게 조달할 것인가 논의를 둘러싸고 단순히 ‘부자가 부담하면 괜찮으니 법인세나 소득세를 올리면 좋다’라는 이야기만으로는 불충분하다. 이러한 세금은 각각 경기 순환에 취약하며 경제학의 수많은 실증분석이 나타내고 있는 바와 같이 법인세율의 인상은 자본도피를 촉진하게 된다. 소득세에 대해서도 노동의 탄력성치와 탈세, 절세로 인한 왜곡 비용이 어느 정도 수준이 될 것인가 신중히 분석한 이후 검토하지 않으면 안된다.
（15）마츠이(松井)（2010）참조. 제외국의 장애인 복지예산 대비 GDP 평균이 2.3%인 것에 비해 일본은 0.7%로 1/3 이하의 수준이다.
（16）이 점에 대해 집필자는 문부과학성 연구비조성금 신진(B) ‘청각장애인 교육 및 장애인 고용정책에 관한 이론, 실증분석’(헤이세이22-25년도)의 연구대표자로서 장애인 고용에 관한 계량분석을 행할 예정이다.
（17）장애인을 다룬 주요한 공적 자료는 5년마다 이루어지는 ‘신체장애아•인 실태조사’와 ‘장애인 고용실태조사’로 한정된다.
（18）Kymlicka（2002）참조. 또 평등 최선의 해석을 둘러싸고 영향력을 발휘하고 있는 논의로서 Rawls（1971）, Dworkin（2000）, Sen（1985; 1992; 1997; 1999; 2009）을 참조. 더욱 기대되고 있는 Sen 교수의 잠재능력 어프로치의 최근 발전은 Basu and Kanbur（2008a; 2008b）에 정리되어 있다.
［참고문헌］
UP: 20130630　REV: