力破土地瓶颈：没有退路 非赢不可
在中山市第15次党代会上，“土地”成为与会者共同关注的话题。
    中山提出，要站在未来发展全局高度，切实增强忧患意识，以强烈的危机感、紧迫感、责任感、使命感，直面工业用地碎片化、低效化问题，坚持工业立市，坚决打赢打好破解土地瓶颈这场没有退路的攻坚战。
    ●南方日报记者 吴帆
    凝聚共识
    为产业发展腾出空间
    作为改革开放先行地区，中山城镇化、工业化发展迅速，形成了以乡镇企业为主的经济发展模式，专业镇发展成绩斐然。但同时，土地资源消耗过快，土地呈扩张式、碎片化发展，累积不少土地历史问题。
    “土地之困”也是中山企业家们经常谈及的痛点、难点。在今年10月25日举行的中山市企业家座谈会上，中山市华帝智慧家居有限公司董事长潘叶江就谈及，公司增资扩产，但遭遇土地问题，需要政府帮助企业解决。
    “土地问题解决不了、突破不了，中山就没有未来。‘难’不能成为‘拦路虎’，‘难’就要以改革的思维去突破。”中山市委书记郭文海到任后，走访的第一个市直部门便是市自然资源局。
    郭文海多次强调，要站在中山未来发展全局的高度，切实增强忧患意识，以强烈的危机感、紧迫感、责任感、使命感，直面工业用地碎片化低效化问题。要高度统一思想，深刻认识村镇低效工业集聚区改造升级的必要性和紧迫性。
    目前，全市上下正凝聚起共识：如果不从根本上推动村镇低效工业集聚区改造升级，最大限度拓展产业发展空间，中山就无法抢抓“双区”和深中通道建设历史性机遇，有效承接高端产业、资本、技术、人才落地，深中通道可能会成为“深中过道”。同时，村镇低效工业集聚区也是事关中山生态环境、安全生产、乡村振兴、城乡形态等的主要矛盾，是造成水污染的主要源头之一。村镇低效工业集聚区改造升级刻不容缓，是一场没有退路、非赢不可的攻坚战。
    中山提出，坚决打好没有退路的村镇低效工业集聚区升级改造攻坚战。抢抓深中通道历史机遇，坚定不移为产业大发展腾空间，规划建设若干万亩千亩现代主题产业园；要坚持规划引领、改革创新、多路径突破，走出一条中山特色的村镇低效工业集聚区改造升级路子。
    激流勇进
    将改造与产业转型升级结合
    凡事预则立，不预则废。
    村镇工业集聚区升级改造，点多面广，牵一发而动全身，是一项极其复杂的综合性工程。因此，明确步骤，把握节奏，乘势而上，就显得尤其重要。
    为统筹协调全市村镇工业集聚区升级改造工作，保障产业尤其是制造业发展空间，中山市日前已成立村镇工业集聚区升级改造工作指挥部及其办公室。与此同时，攻坚战的行动方案图、作战表也逐步明晰。
    中山市委、市政府提出，要充分吸收调研成果，借鉴周边城市好经验好做法，坚持规划先行，大胆探索不同改造模式和路径，结合中山实际，在村镇低效工业集聚区改造升级方面走出更好的路子。
    具体而言，中山将在村镇低效工业集聚区改造升级中，坚持规划先行，谋划打造若干万亩千亩连片现代主题产业园，以市统筹为主、市镇联动，加强产业园的开发管控。
    坚持分类施策，针对村级工业园、私人产权工业厂房和用地等，分别成立专门工作组，以合作共赢为导向，研究制定相应有针对性的改造政策，大力激发改造的积极性。
    坚持底线思维，牢牢坚持以“工改工”为主，严格限制工业用地转商业商住用地，加快人大立法，最大限度地保护工业用地。
    坚持全面试点，每个镇街都是村镇低效工业园升级改造的试点，鼓励各镇街结合实际，大胆探索不同改造路径和模式。
    坚持改造和招商引资相结合，将改出的空间主要用于本土优质企业增资扩产和承载招引大项目、好项目，适度规划建设工业载体项目，严防过多过滥。
    郭文海强调，要将村镇低效工业集聚区改造升级的过程作为产业转型升级的过程。坚决依法果断淘汰高污染、高排放、高风险、低产出的落后产业企业，大力支持本土优质企业增资扩产，面向全国乃至全球大招商招大商招好商，培育壮大战略性新兴产业集群。
    知难而上，激流勇进，这不仅考验勇气，考验担当，更考验智慧。
    沙场赛马
    各镇街相互竞跑投入工改
    “全市各镇街要相互学习竞跑，以‘踏平坎坷成大道，斗罢艰险又出发’的意志，集中攻坚突破，逐渐形成热火朝天的镇村低效工业集聚区改造局面。”村镇工业集聚区升级改造集结号吹响以来，中山各镇街、功能区“沙场赛马”，正形成相互竞跑、相互学习的生动局面。
    11月30日，东凤镇正式启动占地约1200亩的东兴片区旧城改造项目，意味着一个涉及产业升级改造、公共配套完善、城市面貌更新等多方面超千亩改造项目拉开序幕。
    “推动成片改造，不能十亩二十亩地改，避免‘旧改’出现二次碎片化。”东凤镇党委书记罗绮冬表示，东凤要以低效工业园区改造为抓手，加快推进产业转型升级，重塑城市空间，力争打造一批千亩连片改造示范园。
    “破而立之，再造火炬！”12月8日下午，欧亚路19号，火炬区低效工业集聚区“工改工”项目集中动工仪式隆重举行。这是继11月11日火炬开发区首个连片“工改工”项目启动之后，火炬在“工改”领域发起的又一场硬仗。
    “土地瓶颈问题已经严重制约了火炬区未来发展，火炬区要‘二次创业’，低效工业园区升级改造是必由之路，关乎产业发展空间，关乎火炬的未来。”中山市委副书记、火炬区党工委书记陈文锋在动工仪式上表示。
    与此同时，中山镇街和部门到佛山市顺德区考察交流的频率高了起来。
    在翠亨新区，中山翠亨集团有限公司是新区工改工作的实施主体。“这两个月我们先后5次外出到佛山顺德和珠海等地取经。”翠亨集团副总经理刘庆苗表示，进入专班以来，团队先后多次外出考察学习，学习和分析顺德等地的经验。
    南头镇与顺德区仅一河之隔，交流更是频繁。2021年11月以来，南头镇多次组织考察团，到顺德容桂街道学习借鉴旧改工作经验和做法。
    南头镇党委书记徐宁军在接受采访时表示，低效工业园区改造对于南头镇来说是“华山一条路”，势在必行。南头将全力推进低效厂房改造工作，为传统制造业转型升级、战略性新兴产业引进培育拓展空间，促进产业升级与城市形态提升“双同步”。
    从点到面、全线出击，中山上下正以起步就是冲锋、开局就是决胜的奔跑姿态，推动村镇低效工业集聚区升级改造。
    党代会报告土地攻坚战要点
    坚持规划先行
    连片改造，打造一批万亩千亩现代主题产业园。
    坚持以“工改工”为主
    从规划上最大限度保护和拓展制造业用地空间，严格控制工业用地转商业商住用地。
    坚持分类施策
    对权属村集体和私人（企）的低效工业用地及厂房制定针对性改造政策，调动各方面的改造积极性。
    坚持蹄疾步稳
    在深入细致工作中稳中求进推动改造。坚持用心用情用脚走好新时代群众路线，最大限度争取群众、企业的理解和支持。
    专家观点
    中山市委党校政治与法律教研部副教授陈卫林：
    学习借鉴顺德经验 用足用好土地政策
    村镇低效工业集聚区曾为中山经济繁荣、社会发展作出不可磨灭的贡献，助推中山成为广东“四小虎”之一。但随着经济发展阶段的变化，“村村点火、户户冒烟”的发展模式已经难以承载经济高质量发展的要求。
    笔者认为，第一，推进村镇低效工业集聚区改造升级需要干部群众达成高度共识。村镇低效工业集聚区改造升级涉及利益关系复杂，改造难度大。
    中山应高度统一思想，凝聚社会共识。一方面，各级党委政府应当通过各种形式，持之以恒地向社会传递推进村镇低效工业集聚区改造升级的强烈信号，在推进中统一思想，最大限度凝聚机关干部、基层同志、老干部等群体的共识，形成干部队伍众志成城的强大合力。另一方面，走好群众路线，回应群众合理诉求。一家家企业协调、一户户村民动员，精准摸清广大企业家、村民的基本诉求，耐心细致地解释村镇低效工业集聚区改造升级的政策，引导广大群众立足长远计算发展收益，形成“改则双赢，斗则两败”的共识。
    第二，推进村镇低效工业集聚区改造升级需要用足用好土地政策。村镇低效工业集聚区土地权属状况复杂，国有土地使用权和集体土地使用权交织，甚至由于历史原因造成的违法用地和违法建设等行为大量存在。
    中山可借鉴顺德经验，用足用好土地政策。一方面，应当借鉴顺德村改经验，创新土地政策，化解历史遗留问题，确保“改得了”。积极争取省委、省政府的大力支持，将顺德的经验借鉴到中山。用足用好土地政策，重点解决三规不符、违法用地、违法建设等历史遗留问题，为推进村镇低效工业集聚区改造提供基础。另一方面，应当科学编制村镇低效工业集聚区改造升级总体规划，确保“改得好”。充分吸取历史教训，以国土空间规划编制为契机，科学合理地编制改造总体规划，解决土地利用总体规划、城乡规划、国民经济和社会发展规划之间的冲突与矛盾，确保村镇低效工业集聚区改造升级沿着正确的方向推进。
    第三，推进村镇低效工业集聚区改造升级需要协调好各方利益。村镇低效工业集聚区改造升级涉及对业主的合理补偿、搬迁企业的资产和经营性损失补偿以及对村集体和村民长期收入的保证等多方利益诉求。
    中山要尊重市场规律，构建利益分享机制。各级党委政府应当始终着眼于人民群众的长远发展，让改革成果惠及广大人民群众，只做改革的推动者、服务者，改造的利益都由人民群众公平分享。一方面，兼顾多方利益，积极鼓励各方利益主体参与改革。针对不同主体的诉求，应当探索长短结合、钱物兼有的改造收益分配模式，保护人民群众的改造意愿，保证改造顺利进行。另一方面，严守底线，确保工业用地性质不改变。牢牢坚持以“工改工”为主，重点打造超千亩连片现代主题产业园，严防改造过程中改变土地用途，确保改革不走样。
    一线声音
    中山市自然资源局党组书记、局长陈晖东：
    将尽快出台村镇工业集聚区改造措施
    中山全市工业用地碎片化特征明显，集中连片用地少，村镇工业集聚区土地利用效率低、产出低的问题突出。相比周边城市，中山土地资源有限，推进村镇低效集聚区升级改造，盘活低效利用的工业用地是提升中山市综合竞争力、强化高质量发展要素支撑的必由之路。
    目前，村镇低效集聚区已经到了非改不可的时候。必须破除“小富即安”的思想、拿出“壮士断腕”的决心，全力以赴打赢这场没有退路、非赢不可的攻坚战。
    中山市自然资源局将多措并举、奋力攻坚，推动“有为政府+有效市场”协同发力、“正向激励+反向倒逼”同频共振，大力推动村镇工业集聚区升级改造和土地整备，向存量要空间。接下来，市自然资源局将从以下四方面做实做细各项工作，全力确保市委、市政府各项决策部署扎实推进，落地见效。
    一是进一步做实数据支撑。详细摸查拟改造区域内企业类型及其经济、消防安全和建筑形态、环境污染、经营证照及产业发展等情况，推动建立工业用地效率评价体系。协助做好村镇工业集聚区和低效工业地块上企业空间落点匹配和各类信息获取工作，加快完成所在片区地形图测绘工作，为村镇工业集聚区改造决策提供基础数据支撑，找准改哪里的“突破口”。
    二是高质量抓好规划编制。加快出台《中山市城市更新（“三旧”改造）专项规划（2020-2035年）》，集中力量高质量编制产业平台内城市更新片区策划和重点区域项目策划，结合指挥部确认的村镇工业集聚区升级改造项目推进计划，指导各镇街尽快完成低效工业园区的片区策划工作，更好发挥城市更新规划统筹指导作用，推动优化工业集聚区交通组织，完善生产、生活配套设施，加快绘就工业集聚区“新蓝图”。
    三是不断完善政策措施。推动尽快出台《中山市关于促进村镇工业集聚区改造的若干措施》，全面优化提升政策措施、强化政策激励。协助指挥部协调各相关部门配套出台有关工业园、产业招商、金融、财税、人才等配套支持政策和操作指引。推动市相关执法部门进一步健全部门联动执法机制，加强联合执法，指导镇街用好用足下放的综合执法权，强化倒逼促改措施，形成政策落地“组合拳”。
    四是深化改革优化服务。根据村镇工业集聚区升级改造实际需要，重塑审批流程、简化优化规划编审、简并审批程序，研究下放“工改工”改造方案审批权限，做好政策业务指导和项目落地跟踪服务。协同部门和镇街，加强与国企合作，下移重心、下沉力量，实行“边规划、边整备、边招商”，加快推动用地拆除整理，结合中山实际边探索推进、边完善政策、边解决问题，力促项目“一路绿灯”“全程高速”。
    同时，我们呼吁各镇街、企业以及社会各界能积极响应市委、市政府号召，进一步凝聚共识、汇聚力量，合力推动村镇工业集聚区升级改造，改出中山城市和产业发展的广阔空间和美好前景。