功能区思维 从“散装佛山”到“集装佛山”
●段思午
    若干年后回望2021年，或许会发现这一年是特别的一年。一件关系到佛山发展新形态的大事在这一年起步：在3797.72平方公里的佛山版图上，首次出现了“东西南北中”覆盖全市的功能板块。“‘中部强核、东西两带、南北两圈’高效联动产业格局”写进了今年的佛山市第十三次党代会报告。
    从“禅南顺高三”到“东西南北中”，从行政地理走向功能地理，佛山发展将迎来从“散装”到“集装”的重大转变。
    世界“来来往往”呼唤功能区
    细读佛山市第十三次党代会报告会发现，相比以往，本次对五区功能定位的表述不见了，强化市级统筹的文字也比五年前大幅度减少。2016年，佛山市第十二次党代会报告中，五区名字共计出现了20次，“统筹”一词出现了18次。而今年的党代会报告中，这两者仅分别各出现7次。
    取而代之的是，佛山将“重构优化产业空间发展格局。强化产业空间规划，引导产业聚集发展，形成‘中部强核、东西两带、南北两圈’高效联动产业格局”“全面优化国土空间规划布局……科学划分产业功能区，优化制造业整体格局。”
    功能区将在佛山发展中扮演更重要的角色。这并非佛山一家之举。
    2010年，国务院印发《全国主体功能区规划》，从提供产品的角度明确了主体功能理念。这也成为各地谋划经济格局的重要依据。
    京津冀、长三角和粤港澳大湾区三大都市圈成为功能区理念的先行示范者。2015年以来，《京津冀协同发展规划纲要》《粤港澳大湾区发展规划纲要》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》先后发布。三大都市圈的城市之间科学划分城市区域功能，正在迈向对内协同发展，对外合作共赢。
    在都市圈内，还形成了跨城市的功能区合作。毗邻南京的马鞍山和滁州两市分别成立了省际毗邻地区新型功能区管委会。两个功能区重点推进产业合作、公共服务、基础设施等跨区域重大合作项目建设。这样的功能区既是两市对接南京的便利通道，也成为两地融入南京都市圈的排头兵。
    一些城市内部也通过功能区规划，优化空间布局，推动经济社会发展再上一个台阶。如成都市以区域主体功能错位协同发展为引领，以产业功能区建设为载体，调整空间结构，重构经济地理，促进产城融合。东莞自2012年推进水乡片区域经济一体化以来，不断健全完善以功能区为核心理念，以园区为核心要素的片区统筹发展战略，引导六大片区内各镇街园区突破行政区域界线，促进资源要素合理流动。
    北京大学教授周其仁认为，有一种看待经济的“世界观”是“地图式”的，是把世界按以行政区划为界划分成“一块块”的。还有一种是“网络式”的，着眼人和各种要素跨越边界互联互通，这是“来来往往”的世界观。
    在“来来往往”的世界观中，城市是全球网格上的节点，功能区是打破边界、构筑节点的重要一环。
    新加坡国立大学高级研究员帕拉格·康纳在其著作《超级版图》中写道：“功能地理”对城市发展的重要性超过了“政治地理”。一座城市拥有的基础设施、与外界互联互通的程度，决定了这座城市的地位。
    以功能为核心再造城市格局，提升城市能级，是全球化时代互联互通的特征，也是佛山争当地级市高质量发展领头羊，塑造发展新形态需要面对的新课题。
    不提一盘棋更要一盘棋
    功能区是对城市空间的重塑，其核心是推进区域的协调发展。
    协调发展，统筹兼顾，对佛山而言，这是牵一发而动全身的大课题。
    佛山最近的一次尝试是在2018年。市委首次提出了“加强市级统筹”的改革任务，要求树立全市一盘棋的意识。
    今年的党代会报告虽然没有着墨于“一盘棋”，但从目标任务看，方向是明确的：向中，重点发展带动型经济，打造创新中心强核；向东，重点发展商流型经济，打造现代物流产业带；向西，重点发展复合型经济，打造机场空铁经济带；向南，重点发展智能型经济，打造高端制造产业集聚圈；向北，重点发展先导型经济，打造战新产业集聚圈。
    我们读出了四个信号。
    一是功能统筹力度更大。纵览这“东西南北中”，只有方位，没有区位；只有功能，没有边界。而且打破了传统按一二三产业划分的标准，从“带动”“商流”“复合”“智能”“先导”的功能出发，赋予区域更加灵活的定位。
    二是区域协同要求更高。中部创新中心强核，禅城、南海多个园区包含其中；东部现代物流产业带，南海大沥、狮山、顺德伦教榜上有名；北部战新产业集聚圈，南海、三水是主力。佛山需要高处落子，统筹考虑项目落地、资源配置。
    三是园区引领作用更强。“东西南北中”一共列举了8个园区，还有其他若干区域，每一个方向都有相应的园区或者区域被“点名”。而且，从其他城市的经验来看，核心园区引领的片区发展更加高效。
    四是区域和产业互动融合更明显。在党代会报告“东南西北中”这段话后，还有一句：“积极推动五大产业经济板块深度契合、互补联动，促进核心产业、支持产业、配套产业、衍生产业系统协同发展。”这又有两层含义，第一层是地理空间上，以区为核心的经济板块要深度契合；第二层是产业链和产业集群上，若干个产业要相互促进、协同发展。这样既有区域的融合，更有产业的融合。
    相比大动干戈的调整行政区划，以功能区推动经济的一体化，进而促进区域融合与协调发展。原本“散装”的五区就被紧紧“集装”在五个功能区上，通过发挥经济的规模效应和产业的集聚效应，实现既自然而然，又密不可分，打造跨越行政边界限制的城市和产业有机体。
    正所谓“不提一盘棋，更要一盘棋”。
    “棋眼”活才能满盘活
    在来来往往的世界中，一座实现了内部经济一体化的城市，能在对外的互联互通中获得“1+1＞2”的效应。在区域内分工协作基础上，整个区域才能实现经济整体协调发展，形成区域经济的联合体。功能区恰能承担起这个这功能。
    对佛山而言，功能区代表的区域协调发展理念，也正是佛山破解经济总量大区、小区对比落差大，工业不连片、产业不成带，产业结构偏重传统，不平衡不充分的矛盾比较突出等问题的“药引子”。
    今年市党代会报告提出，“建立健全南海结对三水、顺德结对高明紧密协作机制”。南顺为高三提供了协同发展的牵引，高三为南顺提供了拓展产业的腹地。西部、南部、北部三个方向的功能区将成为这一机制的生动诠释。
    如何下好“功能区”这局大棋？市和区是两个“棋眼”，只有两个“棋眼”都做活了，佛山才能下赢这盘棋。
    怎么做活双“棋眼”？
    一是五区要有响应的主动。市一级怎样统筹布局，打破行政藩篱，把全市一盘棋的困难想足、问题想细、办法想够、举措想实？五区如何发挥主观能动性，主动上下协同，左右协调？
    二是市级要保障五区继续生动。五区怎样继续发挥各自区位优势，在已有的经济基础上更上一层楼，推动辖区高质量发展？市一级如何打破资源要素“按区分配”的传统观念，着眼发展效益和协调发展，实现跨区域的“按需分配”？
    三是探索“三空间”相互策动。功能区兼有国土空间规划单元、区域经济社会发展职能载体、实现总体发展效益政策区域的三重身份。佛山既要地理空间，也要职能空间，还要政策空间。如何避免“合不起来、分不下去”的尴尬，构建更加科学的空间规划、完善的职能载体、高效的政策体系？
    还有非常重要的一点，市区两级都要把佛山放到更大的棋盘之上，既要有五区的打通，更要有对外的联通。唯有面向广佛同城，面向粤港澳大湾区，佛山才能在“来来往往”的世界中扮演更重要的角色。
    近年来，佛山既是不少城市的对标对象，也把不少城市作为标兵追赶。功能区是这些标兵城市身上最显著的特征之一。
    我们期待，将来的一天，今天佛山的“东西南北中”，也会成为其他城市功能区发展对标的新目标。