营商环境改革：奔着问题去，扭住问题改
杨开峰
    《意见》的印发，既是6城市开展试点工作的行动指南，也为全国其他城市指明了改革方向，有利于各级政府立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、纵深推进高质量发展，具有重要的、全局性的指导意义。总体来看，《意见》具有以下几个特点，需要在实践中加以把握。
    第一，问题导向与目标导向相结合。坚持问题导向，就是要直面现实中的各种问题，奔着问题去、扭住问题改，把真正解决问题作为工作目标。《意见》聚焦了一批市场主体反映强烈的问题，比如“一照多址”“一证多址”“多报合一”“用地清单制”、完善市场主体退出机制、建立健全企业破产重整信用修复机制、打破信息孤岛等等。坚持目标导向，就是要紧紧围绕目标蓝图开展工作，严格执行总的工作路线图、时间表和任务书。《意见》明确了要瞄准最高标准、最高水平先行先试，构建与国际通行规则相衔接的营商环境制度体系，实现营商环境的市场化法治化国际化，也指出了营商环境的最终目标是要服务高质量发展，更大激发市场活力和社会创造力。
    第二，顶层设计与基层创新相结合。顶层设计是指中央层面的战略谋划和总体部署，基层创新是指基层群众的探索实践，两者相辅相成，不可偏废，这是全面深化改革必须遵循的重要原则。《意见》是一个关于地方创新试点工作的文件，本身就具有顶层设计与基层创新相结合的特点。这个特点在具体内容上也得到了很好的体现。一方面，《意见》对持续优化营商环境建设的指导思想、主要目标、重点任务、组织保障等提出了明确要求，勾画了整体蓝图，指引了总体方向。101项措施涉及方方面面，各个领域、各个层次，体现了在所有试点城市乃至全国层面整体推进的态势。
    另一方面，《意见》也鼓励有条件的地方先行先试，依法依规赋予试点城市更大改革自主权，并提出试点城市辖区内开发区如果具有较好改革基础，还可以进一步加大改革力度。在很多改革事项中，《意见》使用的语言都是“探索”，比如探索建立破产预重整制度、探索建立市场监管和税务等领域行政执法人员尽职免责制度、探索在民用建筑工程领域推进和完善建筑师负责制等，这些都需要试点城市结合自身特点，在国家主管部门和单位指导下自主创新，而不是千部一腔、千人一面。《意见》也不要求试点城市在101项措施上都同等发力，而是可以因地制宜、重点突破。
    第三，以制度创新为核心。创新是引领发展的第一动力，是新发展理念的首要要求。对101项改革事项进行文本分析发现，以“探索”“试点”“试行”等表征的“创新”，是出现频率最高的关键词，是《意见》首要强调的改革价值导向。创新包括技术创新、服务创新、方法创新，这在《意见》中都有体现。
    《意见》中有些制度创新涉及长期以来没有得到解决的问题，是营商环境建设进入深水区必须要解决的问题，需要从制度方面进行考虑；有些制度创新涉及新产业新业态新技术新情况，是营商环境建设的前沿领域，也需要在制度上作出调整、推陈出新。
    第四，以协同高效为原则。坚持系统观念和系统治理，增强改革的系统性整体性协同性是新时代中国特色社会主义国家治理的基本要求之一。系统要素之间的协同高效不仅仅是机构改革的原则，也是营商环境建设制度创新需要遵循的原则。《意见》体现了试点城市和中央部门及单位的协同，101项改革措施都不是地方政府所能独立决定的，都需要央地之间的协同。《意见》也体现了区域协同，第一方面的6项措施，都是为了进一步破除区域分割和地方保护等不合理限制，破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍。《意见》还体现了业务协同，包括相关业务事项的整合合并、并联办理、集中统一办理、兼容互认、共享互通、处置协调等，要求全链条审批、全过程监管、全周期服务。在业务协调背后往往要求部门之间的协同，在101项改革事项中，涉及中央层面主管部门和单位超过1个有67项，占比66%。国务院26个组成部门中，101项改革举措直接涉及的有20个，占比77%。从这个角度看，营商环境建设不仅仅是经济治理问题，也是政府治理问题，两者之间是一体两翼的关系。营商环境建设要求整体性政府治理。
    第五，以放管服一体推进为要义。在101项改革措施中，涉及放权的有34项，涉及监管的有29项，涉及服务的有59项，其中有些措施既涉及放权又涉及监管或者服务。这说明，放、管、服不是三个发展阶段，而是一个有机统一的整体，随着环境变化共同演进。《意见》的突出特点是聚焦市场主体关切，强调市场主体的获得感，以高质量服务为最终目标，倒逼相关部门推动放权、提升监管。《意见》中的措施是在以往改革成效的基础上提出的，也反映了放管服一体推进是一个动态过程。
    实践发展永无止境，营商环境优化无止境。当前，营商环境建设进入攻坚期，《意见》基于对现阶段营商环境建设问题挑战的准确把握，本着求新求变的精神，为试点城市和各级政府指明了前进方向，必将在建设高标准市场体系和推动高质量发展上发挥重要作用。
    （作者系中国人民大学公共管理学院院长）