title: Odporúčanie Komisie (EÚ) 2016/1374 z 27. júla 2016 týkajúce sa zásady právneho štátu v Poľsku

text:
               12.8.2016

               SK

               Úradný vestník Európskej únie

               L 217/53

         ODPORÚČANIE KOMISIE (EÚ) 2016/1374
   z 27. júla 2016
   týkajúce sa zásady právneho štátu v Poľsku
   EURÓPSKA KOMISIA,
   so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 292,
   keďže:

               (1)

               Európska únia bola založená na spoločnom súbore hodnôt zakotvených v článku 2 Zmluvy o Európskej únii, súčasťou ktorých je aj dodržiavanie zásady právneho štátu. Komisia je okrem zabezpečovania dodržiavania práva Únie zodpovedná spolu s Európskym parlamentom, členskými štátmi a Radou aj za garantovanie spoločných hodnôt Únie.

               (2)

               Z tohto dôvodu Komisia vzhľadom na povinnosti ktoré jej vyplývajú zo zmlúv, prijala 11. marca 2014 oznámenie s názvom Nový rámec EÚ na posilnenie právneho štátu
                   (1). V tomto rámci pre právny štát sa stanovuje reakcia Komisie v prípade existencie jasných známok ohrozenia právneho štátu v niektorom členskom štáte Únie a vysvetľuje zásadu fungovania právneho štátu.

               (3)

               V rámci pre právny štát sa poskytuje usmernenie pre dialóg medzi Komisiou a dotknutým členským štátom, ktorý má slúžiť na zabránenie eskalácii systémového ohrozenia právneho štátu.

               (4)

               Účelom dialógu je umožniť Komisii nájsť spolu s dotknutým členským štátom riešenie, ktorým sa zabráni vzniku systémového ohrozenia právneho štátu, ktoré by mohlo prerásť do „jasného rizika vážneho porušenia hodnôt“, čím by sa mohlo aktivovať využitie „postupu podľa článku 7 ZEÚ“. V prípade existencie jasných známok systémového ohrozenia právneho štátu v členskom štáte môže Komisia začať dialóg s daným členským štátom na základe rámca pre právny štát.

               (5)

               Judikatúra Súdneho dvora Európskej únie a Európskeho súdu pre ľudské práva, ako aj dokumenty vypracované Radou Európy, ktoré sa opierajú najmä o odborné poznatky Európskej komisie pre demokraciu prostredníctvom práva (ďalej len „Benátska komisia“), poskytujú neúplný zoznam týchto zásad, a teda vymedzujú základný význam právneho štátu ako spoločnej hodnoty EÚ v súlade s článkom 2 Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ). K týmto zásadám patria zákonnosť, z ktorej vyplýva transparentný, zodpovedný, demokratický a pluralitný postup zavádzania zákonov, právna istota, zákaz svojvoľných výkonných právomocí, nezávislé a nestranné súdy, účinné súdne preskúmanie vrátane dodržiavania základných práv a rovnosť pred zákonom (2). Okrem dodržiavania týchto zásad a hodnôt sú štátne inštitúcie povinné aj lojálne spolupracovať.

               (6)

               Rámec sa aktivuje v prípadoch, keď orgány členského štátu prijímajú opatrenia alebo tolerujú situácie, ktoré by mohli systematicky a nepriaznivo ovplyvniť integritu, stabilitu alebo riadne fungovanie inštitúcií a ochranných mechanizmov, ktoré boli zavedené na vnútroštátnej úrovni s cieľom zabezpečiť právny štát (3). Cieľom je riešiť ohrozenie právneho štátu systémovej povahy (4). Musí byť ohrozený politický, inštitucionálny a/alebo právny poriadok členského štátu ako takého, jeho ústavná štruktúra, oddelenie právomocí, nezávislosť alebo nestrannosť justície alebo jej systém súdneho preskúmania vrátane ústavného súdnictva v štátoch, v ktorých existuje (5). Rámec sa aktivuje v prípadoch, že vnútroštátne „záruky právneho štátu“ zjavne nie sú schopné účinne riešiť uvedené prípady ohrozenia.

               (7)

               Rámec pre právny štát sa skladá z troch fáz. V prvej fáze („posúdenie Komisie“) Komisia zhromaždí a preskúma všetky príslušné informácie, pričom posúdi, či existujú jasné známky systémového ohrozenia právneho štátu. Ak na základe tohto predbežného posúdenia Komisia dospeje k názoru, že skutočne ide o systémové ohrozenie právneho štátu, začne s dotknutým členským štátom dialóg, zašle mu odôvodnené „stanovisko na účely ochrany právneho štátu“, čím poskytne dotknutému členskému štátu možnosť odpovedať. Stanovisko by mohlo byť výsledkom výmeny korešpondencie a zasadnutí s príslušnými orgánmi a mohli by naň nadväzovať ďalšie komunikačné výmeny. V druhej fáze („odporúčanie Komisie“), ak sa medzitým záležitosť ešte uspokojivo nevyriešila, môže Komisia vydať „odporúčanie na účely ochrany právneho štátu“ určené dotknutému členskému štátu. V takom prípade Komisia uvedie dôvody svojich obáv a odporučí členskému štátu, aby zistené problémy v určenej lehote vyriešil a aby Komisiu informoval o opatreniach prijatých na tento účel. V tretej fáze („kroky nadväzujúce na odporúčanie Komisie“) Komisia sleduje kroky, ktoré dotknutý členský štát podniká na základe odporúčania. Celý proces je založený na nepretržitom dialógu Komisie s dotknutým členským štátom. Ak sa v stanovenej lehote nevykonajú uspokojivé kroky nadväzujúce na odporúčanie Komisie, môže sa pristúpiť k uplatneniu „postupu podľa článku 7 ZEÚ“. Tento postup možno začať uplatňovať na základe odôvodneného návrhu jednej tretiny členských štátov, Európskeho parlamentu alebo Komisie.

               (8)

               V novembri 2015 sa Komisia dozvedela o spore, ktorý v Poľsku vznikol v otázke zloženia ústavného súdu, ale aj skrátenia mandátu jeho súčasného predsedu a podpredsedu. Ústavný súd k tejto veci vyniesol dva rozsudky (3. a 9. decembra 2015).

               (9)

               Dňa 22. decembra 2015 prijal poľský Sejm zákon, ktorým sa mení zákon o ústavnom súde a ktorý sa týka fungovania ústavného súdu a nezávislosti jeho sudcov (6).

               (10)

               V liste z 23. decembra 2015 adresovanom poľskej vláde (7) Komisia požiadala o informácie týkajúce sa ústavnej situácie v Poľsku, ako aj o krokoch, ktoré poľské orgány plánujú podniknúť v súvislosti s dvomi vyššie uvedenými rozsudkami ústavného súdu. Pokiaľ ide o zmeny týkajúce sa ústavného súdu uvedené v zákone z 22. decembra 2015, Komisia uviedla, že konečné prijatie tohto zákona alebo minimálne nadobudnutie jeho účinnosti neočakáva dovtedy, kým sa v plnom rozsahu a riadne nevyriešia všetky otázky týkajúce sa jeho vplyvu na nezávislosť a fungovanie ústavného súdu. Komisia tiež poľským orgánom odporučila, aby úzko spolupracovali s Radou Benátskej komisie.

               (11)

               Dňa 23. decembra 2015 požiadala poľská vláda Benátsku komisiu o stanovisko k zákonu prijatému 22. decembra 2015. Poľský parlament však na toto stanovisko nepočkal a podnikol ďalšie kroky. Zákon bol uverejnený v úradnom vestníku a 28. decembra 2015 nadobudol účinnosť.

               (12)

               Dňa 30. decembra 2015 Komisia napísala poľskej vláde (8) a žiadala o ďalšie informácie o navrhovaných reformách správy poľských verejnoprávnych vysielateľov. Dňa 31. decembra 2015 prijal poľský senát „zákon o malých médiách“, ktorý sa týka riadiacich a dozorných rád poľskej verejnoprávnej televízie a verejnoprávneho rozhlasu. Dňa 7. januára 2016 dostala Komisia od poľskej vlády (9) odpoveď na list týkajúci sa zákona o médiách, v ktorom odmietla akýkoľvek jeho nepriaznivý účinok na pluralitu médií. Dňa 11. januára dostala Komisia od poľskej vlády odpoveď týkajúcu sa reformy ústavného súdu (10). Žiadna z týchto odpovedí nedokázala odstrániť existujúce obavy.

               (13)

               Dňa 13. januára 2016 usporiadalo kolégium komisárov prvú orientačnú diskusiu, ktorej cieľom bolo posúdiť situáciu v Poľsku. Komisia sa rozhodla preskúmať situáciu na základe rámca pre právny štát a poverila prvého podpredsedu Timmermansa nadviazaním dialógu s inštitúciami Poľskej republiky, ktorého cieľom bolo objasniť predmetné problémy a určiť možné riešenia. V ten istý deň napísala Komisia poľskej vláde (11) a informovala ju, že skúma situáciu na základe rámca pre právny štát a že chce nadviazať dialóg s inštitúciami Poľskej republiky s cieľom objasniť predmetné problémy a určiť možné riešenia. Dňa 19. januára 2016 napísala Komisia poľskej vláde (12) a ponúkla jej odborné znalosti a rokovanie o záležitostiach týkajúcich sa nového zákona o médiách.

               (14)

               Dňa 19. januára 2016 napísala poľská vláda Komisii (13) a predostrela svoje názory na spor v otázke menovania sudcov, pričom sa okrem iného odvolávala na ústavnú zvyklosť v tejto oblasti. Poľská vláda uviedla množstvo pozitívnych účinkov, ktoré by mali vyplývať zo zmeny zákona o ústavnom súde.

               (15)

               V ten istý deň sa v Európskom parlamente uskutočnila rozprava v pléne o situácii v Poľsku.

               (16)

               Dňa 1. februára 2016 napísala Komisia poľskej vláde (14) a uviedla, že rozsudky ústavného súdu týkajúce sa menovania sudcov ešte neboli vykonané. V liste sa zdôrazňovala aj potreba ďalšieho preskúmania zmeny zákona o ústavnom súde, a to najmä jej „kombinovaného účinku“ na rôzne uskutočnené zmeny, a požadovalo sa podrobnejšie vysvetlenie. V liste sa tiež požadovali informácie o ďalších nedávno prijatých zákonoch, a to najmä o novom zákone o verejnej službe, zákone, ktorým sa mení zákon o polícii a niektoré ďalšie zákony, zákone o generálnej prokuratúre, ako aj o plánovaných legislatívnych reformách, a to najmä ďalších reformách právnych predpisov o médiách.

               (17)

               Dňa 29. februára 2016 napísala poľská vláda Komisii (15) a poskytla ďalšie vysvetlenia v otázke mandátu predsedu ústavného súdu. V liste sa objasňovalo, že v rozhodnutí súdu z 9. decembra 2015 sa uvádza, že dočasné ustanovenia pozmeňujúceho zákona o ukončení mandátu predsedu boli vyhlásené za protiústavné a stratili svoj právny účinok. Súčasný predseda súdu tak bude naďalej vykonávať svoj mandát podľa ustanovení starých právnych predpisov až do jeho skončenia 19. decembra 2016. V liste sa tiež uvádzalo, že mandát ďalšieho predsedu bude trvať 3 roky. Ďalej sa v liste žiadalo o objasnenie, čo Komisia myslí tým, že trvá na tom, že záväzné a konečné rozsudky ústavného súdu stále neboli vykonané, ako aj objasnenie prečo sa Komisia domnieva, že rozhodnutia o zvolení troch sudcov ústavného súdu z 2. decembra 2015 sú v rozpore s následným rozsudkom ústavného súdu.

               (18)

               Dňa 3. marca 2016 napísala Komisia poľskej vláde (16) a na základe požiadavky poľskej vlády z listu zo dňa 29. februára 2016 jej poskytla vysvetlenia týkajúce sa otázky menovania sudcov. Pokiaľ ide o zmenu zákona o ústavnom súde, v liste sa uvádzalo, že podľa predbežného posúdenia niektoré zmeny (jednotlivo alebo súhrnne) sťažujú podmienky, za ktorých môže ústavný súd skúmať ústavnosť nových prijatých zákonov. V tejto veci sa žiadalo o podrobnejšie vysvetlenie. V liste sa žiadalo aj o informácie o ďalších nedávno prijatých zákonoch a ďalších plánovaných legislatívnych reformách.

               (19)

               Dňa 9. marca 2016 ústavný súd rozhodol, že zákon prijatý 22. decembra 2015 je protiústavný. Toto rozhodnutie vláda zatiaľ neuverejnila v úradnom vestníku, takže nenadobudlo právny účinok.

               (20)

               Dňa 11. marca 2016 prijala Benátska komisia stanovisko „k zmenám zákona o ústavnom súde z 25. júna 2015“ (17). Pokiaľ ide o menovanie sudcov, v stanovisku sa poľský parlament vyzýval, aby našiel riešenie podľa zásady právneho štátu pri rešpektovaní rozsudkov ústavného súdu. Tiež sa v ňom, okrem iného, uvádza, že kvórum vysokej účasti, teda požiadavka na dvojtretinovú väčšinu na prijatie rozsudkov, a prísne pravidlo znemožňujúce riešiť naliehavé prípady spôsobujú neúčinnosť ústavného súdu, najmä ak sa účinok týchto opatrení skombinuje. Uvádza sa v ňom aj, že odmietnutím uverejnenia rozsudku z 9. marca 2016 sa ďalej prehlbuje ústavná kríza v Poľsku.

               (21)

               Dňa 21. marca 2016 napísala poľská vláda Komisii a pozvala prvého podpredsedu Timmermansa do Poľska na stretnutie, ktorého cieľom bolo posúdiť prebiehajúci dialóg medzi poľskou vládou a Komisiou a dohodnúť sa na jeho ďalšom nestrannom priebehu založenom na dôkazoch a spolupráci.

               (22)

               Dňa 31. marca 2016 napísala poľská vláda Komisii a oznámila jej najnovšie informácie a právne posúdenia sporu týkajúceho sa ústavného súdu v Poľsku. Dňa 5. apríla 2016 sa vo Varšave uskutočnili stretnutia prvého podpredsedu Timmermansa s ministrom zahraničných vecí Poľska, ministrom spravodlivosti, podpredsedom vlády, ako aj s predsedom a podpredsedom ústavného súdu. Po týchto stretnutiach sa uskutočnilo niekoľko ďalších stretnutí Komisie s poľskou vládou, ktorú zastupovalo ministerstvo spravodlivosti.

               (23)

               Po rozsudku z 9. marca 2016 obnovil ústavný súd rozhodovanie vo veciach. Poľská vláda sa na tomto konaní nezúčastnila a rozsudky vynesené ústavným súdom od 9. marca 2016 zatiaľ v úradnom vestníku neuverejnila (18).

               (24)

               Dňa 13. apríla 2016 prijal Európsky parlament uznesenie k situácii v Poľsku, v ktorom sa, okrem iného, poľská vláda naliehavo vyzývala, aby bezodkladne dodržala, uverejnila a plne vykonala rozhodnutie ústavného súdu z 9. marca 2016 a vykonala rozsudky z 3. a 9. decembra 2015. Ďalej sa poľská vláda vyzývala, aby plne vykonala odporúčania Benátskej komisie.

               (25)

               Dňa 20. apríla 2016 sa uskutočnilo stretnutie Komisie so zástupcami Siete predsedov najvyšších súdov EÚ a Konferencie európskych ústavných súdov s cieľom prerokovať situáciu v Poľsku.

               (26)

               Dňa 26. apríla 2016 prijalo plénum Najvyššieho súdu Poľska uznesenie, v ktorom sa potvrdzuje platnosť rozhodnutí ústavného súdu aj napriek odmietavému postoju poľskej vlády k ich uverejnenie v úradnom vestníku.

               (27)

               Dňa 29. apríla 2016 predložila skupina poslancov Sejmu legislatívny návrh nového zákona o ústavnom súde s cieľom nahradiť súčasný zákon. Návrh obsahoval niekoľko ustanovení, ktoré kritizovala už Benátska komisia vo svojom stanovisku z 11. marca 2016 a ktoré ústavný súd vo svojom rozhodnutí z 9. marca 2016 vyhlásil za protiústavné. Patrila k nim aj požiadavka na dvojtretinovú väčšinu pri prijímaní rozhodnutí o „abstraktnom“ ústavnom preskúmaní nových prijatých zákonov. V priebehu apríla vznikla v Sejme skupina odborníkov, ktorá mala pomôcť pri prípravách nového zákona o ústavnom súde.

               (28)

               Dňa 24. mája 2016 sa prvý podpredseda Timmermans vo Varšave stretol s premiérkou Poľska, predsedom a podpredsedom ústavného súdu, ombudsmanom, primátorom Varšavy a členmi opozičných strán v Sejme. Dňa 26. mája 2016 sa prvý podpredseda Timmermans v Bruseli stretol s podpredsedom vlády Poľska. Následne sa uskutočnili ďalšie výmeny a stretnutia medzi Komisiou a poľskou vládou.

               (29)

               Napriek podrobnej a konštruktívnej povahe výmen medzi Komisiou a poľskou vládou však nebolo možné obavy Komisie odstrániť. Dňa 1. júna 2016 prijala Komisia stanovisko týkajúce sa právneho štátu v Poľsku. Vzhľadom na dialóg, ktorý s poľskými orgánmi prebiehal od 13. januára, považovala Komisia za potrebné formalizovať svoje posúdenie aktuálnej situácie v danom stanovisku. V stanovisku sa vyjadrili obavy Komisie. Zároveň však poslúžilo na zameranie prebiehajúceho dialógu s poľskými orgánmi na nájdenie riešenia.

               (30)

               Dňa 24. júna 2016 napísala poľská vláda Komisii list a potvrdila prijatie stanoviska Komisie z 1. júna k právnemu štátu (19). V liste informovala Komisiu o súčasnom stave parlamentných rokovaní v Poľsku vrátane rokovaní o novom zákone o ústavnom súde a vyjadrila presvedčenie, že rokovania v parlamente spejú ku konštruktívnemu riešeniu. Potom dialóg medzi Komisiou a poľskou vládou pokračoval.

               (31)

               Dňa 22. júla 2016 prijal Sejm nový zákon o ústavnom súde, ktorým sa nahrádza zákon o ústavnom súde z 25. júna 2015. Prvé čítanie sa uskutočnilo 10. júna 2016, druhé čítanie začalo 5. júla 2016 a tretie čítanie skončilo 7. júla. Senát prijal zmeny 21. júla 2016. Sejm prijal zákon v znení zmien Senátu 22. júla 2016. Pred nadobudnutím účinnosti musí zákon podpísať prezident republiky a musí sa uverejniť v úradnom vestníku. Komisia v rôznych etapách legislatívneho procesu návrh zákona pripomienkovala a rokovala o ňom s poľskými orgánmi,

         PRIJALA TOTO ODPORÚČANIE:

               1.

               Poľsko by malo riadne zohľadniť analýzu Komisie uvedenú v tomto dokumente a prijať opatrenia uvedené v oddiele 6 tohto odporúčania, aby sa zistené problémy vyriešili v stanovenej lehote.

         1.   ROZSAH PÔSOBNOSTI ODPORÚČANIA

               2.

               V súčasnom odporúčaní sa uvádzajú obavy Komisie, pokiaľ ide o zásadu právneho štátu v Poľsku, a odporúčania poľským orgánom týkajúce sa ich riešenia. Tieto obavy sa týkajú nasledujúcich oblastí:

                           1.

                           vymenovania sudcov ústavného súdu a nevykonania rozsudkov ústavného súdu z 3. a 9. decembra 2015, ktoré sa týkajú týchto vecí;

                           2.

                           neuverejnenia v úradnom vestníku a nevykonania rozsudku z 9. marca 2016 a rozsudkov vynesených ústavným súdom od 9. marca 2016;

                           3.

                           účinného fungovania ústavného súdu a účinnosti ústavného preskúmania nových právnych predpisov, najmä vzhľadom na zákon o ústavnom súde prijatý v Sejme22. júla 2016.

         2.   VYMENOVANIE SUDCOV ÚSTAVNÉHO SÚDU

               3.

               Dňa 8. októbra, pred všeobecnými voľbami do Sejmu, ktoré sa konali 25. októbra 2015, boli v končiacom legislatívnom období nominovaní piati sudcovia, ktorých mal prezident republiky „vymenovať“ za sudcov ústavného súdu. Traja z nich mali zaujať miesta uvoľnené počas mandátu končiaceho legislatívneho obdobia a dvaja miesta uvoľnené počas nadchádzajúceho legislatívneho obdobia, ktoré sa začalo 12. novembra 2015.

               4.

               Dňa 19. novembra 2015Sejm v skrátenom konaní zmenil zákon o ústavnom súde a zaviedol v ňom možnosť zrušenia nominácií sudcov z predchádzajúceho legislatívneho obdobia a nominovania piatich nových sudcov. Dňa 25. novembra 2015Sejm prijal návrh na zrušenie piatich nominácií z predchádzajúceho legislatívneho obdobia a 2. decembra nominoval piatich nových sudcov.

               5.

               Ústavný súd začal konať vo veci rozhodnutí z predchádzajúceho aj nadchádzajúceho legislatívneho obdobia. Nakoniec vyniesol dva rozsudky, jeden 3. a druhý 9. decembra 2015.

               6.

               V rozsudku z 3. decembra (20) ústavný súd okrem iného rozhodol, že v predchádzajúcom legislatívnom období mal Sejm právo nominovať troch sudcov, ktorí mali nahradiť sudcov s funkčným obdobím končiacim 6. novembra 2015. Zároveň však objasnil, že Sejm nemal právo zvoliť dvoch sudcov, ktorí mali nahradiť sudcov s funkčným obdobím končiacim v decembri. Rozsudok sa osobitne zmieňoval o povinnosti prezidenta republiky bezodkladne prijať prísahu od sudcu zvoleného v Sejme.

               7.

               Dňa 9. decembra (21) ústavný súd okrem iného zrušil platnosť právneho základu na nominovanie troch sudcov Sejmom v novom legislatívnom období, ktorí mali zaujať miesta uvoľnené 6. novembra 2015, keďže noví sudcovia už boli v predchádzajúcom legislatívnom období právoplatne nominovaní.

               8.

               Napriek týmto rozsudkom sa traja sudcovia nominovaní v predchádzajúcom legislatívnom období svojej funkcie sudcu ústavného súdu neujali a ich prísahu prezident republiky dosiaľ neprijal. Naopak, prísahu troch sudcov nominovaných v novom legislatívnom období bez platného právneho základu prezident republiky prijal.

               9.

               Dvaja sudcovia zvolení v novom legislatívnom období, ktorí mali nahradiť dvoch sudcov s funkčným obdobím končiacim v decembri 2015, sa medzitým ujali svojich funkcií sudcov ústavného súdu.

               10.

               Dňa 28. apríla 2016 prijal prezident republiky prísahu nového sudcu ústavného súdu, nominovaného Sejmom na nedávno uvoľnené miesto po sudcovi, ktorému skončilo funkčné obdobie na ústavnom súde.

               11.

               Dňa 22. júla 2016 prijal Sejm nový zákon o ústavnom súde. V článku 90 tohto zákona sa uvádza, že „s účinnosťou od nadobudnutia účinnosti tohto zákona začlení predseda ústavného súdu do tribunálov rozhodujúcich o veciach sudcov ústavného súdu, ktorí zložili prísahu prezidentovi republiky, ale do dátumu nadobudnutia účinnosti tohto zákona sa ešte neujali svojich sudcovských povinností, a prideľuje im veci na rozhodovanie“. V článku 6 ods. 7 nového zákona sa stanovuje, že „po zložení prísahy sa sudcovia dostavia na ústavný súd, aby sa ujali svojich povinností, a predseda ústavného súdu im pridelí veci na rozhodovanie a vytvorí podmienky na vykonávanie ich povinností“.

               12.

               Komisia sa domnieva, že záväzné a konečné rozsudky ústavného súdu z 3. a 9. decembra 2015 zatiaľ neboli, pokiaľ ide o vymenovanie sudcov, vykonané. V týchto rozsudkoch sa vyžaduje, aby štátne inštitúcie Poľska lojálne spolupracovali s cieľom zabezpečiť podľa zásady právneho štátu prevzatie funkcií troch sudcov nominovaných v predchádzajúcom legislatívnom období Sejmu na ústavnom súde a neprevzatie funkcií troch sudcov nominovaných v novom legislatívnom období bez platného právneho základu. Skutočnosť, že tieto rozsudky neboli vykonané, vzbudzuje vážne obavy, pokiaľ ide o zásadu právneho štátu, keďže dodržiavanie konečných rozsudkov súdov je základným predpokladom dodržiavania zásady právneho štátu.

               13.

               V jednom zo svojich listov uvádza poľská vláda existenciu ústavnej zvyklosti v Poľsku, ktorá sa týka nominácie sudcov, čím odôvodňuje krok Sejmu prijatý v novom legislatívnom období. Komisia však, rovnako ako Benátska komisia (22), konštatuje, že vnútroštátne ústavné právo a zvyklosti môže vykladať a uplatňovať iba ústavný súd, ktorý takéto zvyklosti vo svojich rozsudkoch neuvádza. Rozsudok z 3. decembra, ktorým sa potvrdzuje právny základ nominácií troch sudcov z predchádzajúceho legislatívneho obdobia Sejmu na miesta uvoľnené 6. novembra, nemožno zmeniť odvolaním sa na údajnú ústavnú zvyklosť, ktorú ústavný súd neuznáva.

               14.

               Taktiež platí, že obmedzením vplyvu týchto rozsudkov len na povinnosť vlády uverejniť ich, ako to tvrdia poľské orgány, sa popiera právna a operačná účinnosť rozsudkov z 3. a 9. decembra. Najmä sa tým popiera povinnosť prezidenta republiky prijať prísahu predmetných sudcov, ktorú ústavný súd potvrdil.

               15.

               Komisia ďalej konštatuje, že aj Benátska komisia sa domnieva, že riešenie súčasného sporu v otázke zloženia ústavného súdu „musí vychádzať z povinnosti dodržiavať a plne vykonávať rozsudky ústavného súdu“, a „preto vyzýva všetky štátne orgány, a predovšetkým Sejm, aby rozsudky plne dodržali a vykonali“ (23).

               16.

               A nakoniec, pokiaľ ide o zákon o ústavnom súde prijatý 22. júla 2016, Komisia podotýka, že tento zákon nie je v súlade s rozsudkami z 3. a 9. decembra. V článku 90 a článku 6 ods. 7 sa vyžaduje, aby predseda ústavného súdu prideľoval veci na rozhodovanie všetkým sudcom, ktorí zložili prísahu prezidentovi republiky, ale zatiaľ sa neujali svojich sudcovských povinností. Toto ustanovenie sa zjavne týka situácie troch sudcov, ktorí boli nezákonne nominovaní v novom legislatívnom období Sejmu v decembri 2015. Týmto sudcom by sa tak umožnilo prevziať funkciu namiesto uvoľnených miest, na ktoré však už v predchádzajúcom legislatívnom období Sejm zákonne nominoval troch sudcov. Tieto ustanovenia sú preto v rozpore s rozsudkami ústavného súdu z 3. a 9. decembra 2015 a stanoviskom Benátskej komisie.

               17.

               Na záver sa Komisia domnieva, že poľské orgány by mali dodržať a plne vykonať rozsudky ústavného súdu z 3. a 9. decembra 2015. V týchto rozsudkoch sa vyžaduje, aby štátne inštitúcie lojálne spolupracovali s cieľom zabezpečiť, že v súlade so zásadou právneho štátu traja sudcovia nominovaní v predchádzajúcom legislatívnom období prevezmú svoje funkcie na ústavnom súde a traja sudcovia nominovaní v novom legislatívnom období bez platného právneho základu ich neprevezmú, pokiaľ nebudú právoplatne zvolení. Príslušné ustanovenia zákona o ústavnom súde prijatom 22. júla 2016 sú v rozpore s rozsudkami ústavného súdu z 3. a 9. decembra 2015 a stanoviskom Benátskej komisie a vzbudzujú závažné obavy o dodržiavanie zásady právneho štátu.

         3.   NEUVEREJNENIE A NEVYKONANIE ROZSUDKU ÚSTAVNÉHO SÚDU Z 9. MARCA 2016 A ROZSUDKOV VYNESENÝCH OD 9. MARCA 2016

               18.

               Dňa 22. decembra 2015Sejm v skrátenom konaní zmenil zákon o ústavnom súde (24). Zmeny sa podrobnejšie uvádzajú nižšie v oddiele 4.1. V rozsudku z 9. marca 2016 ústavný súd vyhlásil protiústavnosť zákona prijatého 22. decembra 2015 v jeho celistvosti, ako aj niektorých jeho konkrétnych ustanovení. Poľské orgány doteraz rozsudok neuverejnili v úradnom vestníku. Poľská vláda napadla zákonnosť rozsudku, keďže ústavný súd neuplatnil postup podľa zákona prijatého 22. decembra 2015. Také isté stanovisko zastáva vláda aj v otázke rozsudkov vynesených ústavným súdom po 9. marci 2016.

               19.

               Komisia sa domnieva, že rozsudok z 9. marca 2016 je záväzný a musí sa dodržať. Ústavný súd správne neuplatnil postup zo zákona prijatého 22. decembra 2015. V tomto zmysle Komisia súhlasí s Benátskou komisiou, ktorá pri tomto bode uvádza, že „predtým než ho súd uplatní, sa musí posúdiť ústavnosť každého legislatívneho aktu ohrozujúceho ústavnú kontrolu. […] Už len samotná nadradenosť ústavy znamená, že zákon, ktorý údajne ohrozuje ústavné súdnictvo, musí ústavný súd skontrolovať a v prípade potreby ho ešte pred nadobudnutím účinnosti zrušiť“. (25) Komisia ďalej zdôrazňuje, že keďže podľa zákona prijatého 22. decembra 2015 sa na vynesenie rozsudku vyžaduje kvórum 13 sudcov v pléne, pričom ústavný súd sa skladá iba z 12 sudcov, nemohol by preskúmať ústavnosť zmien z 22. decembra 2015, ako to vyžadovali prvý predseda najvyššieho súdu, ombudsman a Národná rada súdnej moci. Bolo by to v rozpore s poľskou ústavou, podľa ktorej ústavný súd zabezpečuje ústavné preskúmanie. Podobne by ústavný súd nemohol rozhodnúť o ústavnosti požiadavky na kvalifikovanú väčšinu, ak by zároveň vyhovel požiadavke, ktorej ústavnosť práve skúma.

               20.

               Skutočnosť, že vláda neuverejnila rozsudok ústavného súdu z 9. marca 2016, vzbudzuje vážne obavy, pokiaľ ide o zásadu právneho štátu, keďže dodržiavanie konečných rozsudkov je základným predpokladom dodržiavania zásady právneho štátu. Kontrola ex post vykonávaná štátnym orgánom a týkajúca sa zákonnosti rozsudku je nezlučiteľná so zásadou právneho štátu, a to najmä vtedy, ak sa pre nadobudnutie účinnosti rozsudku vyžaduje jeho uverejnenie, ktoré patrí medzi povinnosti iného štátneho orgánu než súdu vynášajúceho rozsudok. Odmietnutím uverejnenia rozsudku sa popiera právny a operačný účinok záväzného a konečného rozsudku, čím sa porušujú zásady zákonnosti a oddelenia právomocí.

               21.

               Odmietnutím uverejnenia rozsudku z 9. marca sa vytvára prostredie neistoty a nezhody, ktoré bude mať nepriaznivý vplyv nielen na daný rozsudok, ale aj na všetky následné a budúce rozsudky ústavného súdu. Keďže rozsudky sa po rozsudku z 9. marca 2016 vynášajú v súlade s pravidlami platnými pred 22. decembrom 2015, riziko neustálych nezhôd týkajúcich sa každého budúceho rozsudku bude oslabovať riadne fungovanie ústavného súdnictva v Poľsku. Toto riziko je už realitou, keďže ústavný súd do dnešného dňa vydal 20 rozhodnutí od rozhodnutia z 9. marca 2016 a žiadne z nich nebolo uverejnené v úradnom vestníku.

               22.

               Komisia konštatuje, že vyššie uvedené obavy nezmierňuje ani nový zákon o ústavnom súde prijatý 22. júla 2016. V článku 80 ods. 4 zákona sa vyžaduje „návrh“ na uverejnenie rozsudkov, ktorý podáva predseda ústavného súdu premiérovi krajiny. Z toho vyplýva, že uverejnenie rozsudkov bude závisieť od rozhodnutia premiéra. Vzbudzuje to závažné obavy o nezávislosť ústavného súdu.

               23.

               V článku 89 sa okrem toho stanovuje, že „v období 30 dní od nadobudnutia účinnosti [tohto] zákona sa uverejnia rozhodnutia ústavného súdu vynesené do 20. júla 2016 v rozpore so zákonom o ústavnom súde z 25. júna 2015, okrem rozhodnutí, ktoré sa týkajú zrušených normatívnych aktov“. Toto ustanovenie vzbudzuje obavy, pretože uverejnenie rozsudkov by nemalo závisieť od rozhodnutia zákonodarcu. Zmienka o tom, že rozsudky boli vynesené nezákonne, je okrem toho v rozpore so zásadou oddelenia právomocí, keďže o súlade s ústavou nemôže rozhodovať Sejm. Ustanovenie je okrem toho v rozpore s rozsudkom z 9. marca 2016 a zisteniami Benátskej komisie.

               24.

               Možno dospieť k záveru, že odmietnutie poľskej vlády uverejniť v úradnom vestníku rozsudok z 9. marca 2016 týkajúci sa ústavného súdu, ako aj všetky následné rozsudky, spôsobuje neistotu v oblasti právneho základu, podľa ktorého musí ústavný súd konať, a právnych účinkov jeho rozsudkov. Táto neistota oslabuje účinnosť ústavného preskúmania a vzbudzuje vážne obavy, pokiaľ ide o dodržiavanie zásady právneho štátu. Zákonom prijatým 22. júla 2016 sa tieto obavy nijako nezmierňujú.

         4.   PRESKÚMANIE ZÁKONA O ÚSTAVNOM SÚDE A ÚČINNOSŤ ÚSTAVNÉHO PRESKÚMANIA NOVÉHO PRÁVNEHO PREDPISU

               25.

               Komisia konštatuje, že 22. júla 2016 prijal Sejm nový zákon o fungovaní ústavného súdu, ktorým sa zrušuje zákon o ústavnom súde z 25. júna 2015. Tento zákon kopíruje zákon prijatý 22. decembra 2015, ktorý ústavný súd vyhlásil za protiústavný. Preto je potrebné posúdiť, či je tento zákon v súlade so zásadou právneho štátu, pričom sa musí zohľadniť jeho vplyv na účinnosť ústavného preskúmania, a to aj nedávno prijatých zákonov, a či teda predstavuje vhodné opatrenie na rozptýlenie obáv týkajúcich sa zásady právneho štátu, na ktoré sa upozorňovalo v stanovisku Komisie z 1. júna k právnemu štátu. Dotknutý právny predpis a jeho vplyv sa podrobnejšie rozoberajú nižšie vzhľadom na jednotlivý aj spoločný účinok jeho ustanovení, ako aj predchádzajúcu judikatúru ústavného súdu a stanovisko Benátskej komisie.

         4.1.   Zmena zákona o ústavnom súde z 22. decembra 2015

               26.

               Dňa 22. decembra 2015 Sejm v skrátenom konaní zmenil zákon o ústavnom súde (26). Zmeny sa, okrem iného, týkali zvýšenia kvóra účasti sudcov pri pojednávaní vo veciach (27), zvýšenia väčšiny potrebnej na vynesenie rozsudku ústavného súdu v pléne (28), požiadavky na vybavovanie vecí v chronologickom poradí (29) a zabezpečenia najkratšej možnej lehoty pre uskutočnenie pojednávania (30). Niektorými zmenami (31) sa zintenzívnilo zapojenie ďalších inštitúcií štátu do disciplinárneho konania týkajúceho sa sudcov ústavného súdu.

               27.

               V rozsudku z 9. marca 2016 ústavný súd vyhlásil protiústavnosť zákona prijatého 22. decembra 2015 v jeho celistvosti, ako aj niektorých jeho konkrétnych ustanovení, a to najmä vyššie uvedených ustanovení. Poľské orgány doteraz rozsudok neuverejnili v úradnom vestníku (pozri oddiel 3 vyššie).

               28.

               Ako už Komisia uviedla vo svojom stanovisku z 1. júna 2016, zastávala názor, že účinok zmien týkajúcich sa kvóra účasti, väčšiny hlasov, vybavovania vecí v chronologickom poradí a najkratšej možnej lehoty pre uskutočnenie pojednávania, a to najmä ich kombinovaný účinok, oslabuje účinnosť ústavného súdu ako garanta ústavy. K tomuto záveru dospela aj Benátska komisia. Keďže tieto zistenia sú relevantné aj na posúdenie zákona prijatého 22. júla 2016, hlavné závery sa uvádzajú ďalej.

         4.1.1.   Kvórum účasti

               29.

               V zmenenom článku 44 ods. 3 sa uvádza, že „rozhodovanie v pléne vyžaduje účasť minimálne 13 sudcov súdu“ (32). Podľa zmeneného článku 44 ods. 1 rozhoduje ústavný súd v pléne, ak nie je v zákone stanovené inak. To sa týka najmä takzvaných „abstraktných vecí“ ústavného preskúmania nových prijatých zákonov. V zmenenom článku 44 ods. 1 sa uvádzajú aj výnimky, týkajúce sa najmä individuálnych sťažností alebo vecí predložených bežnými súdmi. V predchádzajúcej verzii zákona sa na rozhodovanie v pléne vyžadovala prítomnosť minimálne deviatich sudcov (článok 44 ods. 3 bod 3 zákona pred zmenou).

               30.

               Komisia sa domnievala, že kvórum účasti 13 z 15 sudcov v prípade rozhodovania v pléne (ktoré sa zaoberá „abstraktným“ ústavným preskúmaním nových prijatých zákonov) predstavuje pri rozhodovacom procese ústavného súdu závažnú prekážku, ktorá môže mať za následok jeho zablokovanie. Komisia konštatovala, ako potvrdzuje Benátska komisia, že kvórum účasti 13 z 15 sudcov je v porovnaní s požiadavkami v iných členských štátov nezvyčajne vysoké. Je dosť dobre predstaviteľné, že takéto kvórum účasti sa príležitostne nebude dať z rôznych dôvodov dosiahnuť, čo by spôsobilo minimálne dočasnú neschopnosť ústavného súdu rozhodovať. Takáto situácia vlastne nastáva aj za súčasných okolností, keďže ústavný súd má momentálne iba 12 sudcov.

         4.1.2.   Väčšina hlasov

               31.

               Podľa zmeneného článku 99 ods. 1 sa na vynášanie rozsudkov ústavného súdu v pléne (v „abstraktných veciach“) vyžaduje dvojtretinová väčšina sudcov konania. Vzhľadom na nové (vyššie) kvórum účasti (pozri vyššie) to znamená, že ak ústavný súd rozhoduje v pléne, rozsudok musí schváliť minimálne deväť sudcov (33). Iba vtedy, ak ústavný súd rozhoduje v tribunáloch siedmich alebo troch sudcov (individuálne sťažnosti a prejudiciálne návrhy bežných súdov) sa vyžaduje jednoduchá väčšina hlasov. V predchádzajúcej verzii zákona sa na rozhodovanie v pléne vyžadovala jednoduchá väčšina hlasov (článok 99 ods. 1 zákona pred zmenou).

               32.

               Zvýšené kvórum účasti a dvojtretinová väčšina na prijímanie rozhodnutí (v prípade „abstraktného“ ústavného preskúmania nových prijatých zákonov) závažne poškodzujú rozhodovací proces ústavného súdu. Komisia konštatovala, ako potvrdzuje aj Benátska komisia, že v absolútnej väčšine európskych právnych systémov sa vyžaduje len jednoduchá väčšina hlasov. Ústavný súd v každom prípade zistil, že na základe poľskej ústavy sa vyžaduje jednoduchá väčšina hlasov, preto je požiadavka na kvalifikovanú väčšinu protiústavná.

         4.1.3.   Vybavovanie vecí v chronologickom poradí

               33.

               Zo zmeneného článku 80 ods. 2 (34) vyplýva, že termíny pojednávaní alebo konaní za zatvorenými dverami, pri ktorých ide o návrhy na abstraktné ústavné preskúmanie, „sa stanovujú v poradí, v akom boli veci predložené súdu“. Z toho pravidla sa nepripúšťajú žiadne výnimky a na základe zmeny sa toto pravidlo vzťahuje aj na všetky prebiehajúce konania, pre ktoré ešte nebol stanovený termín pojednávania (35). V predchádzajúcej verzii zákona sa takéto pravidlo nenachádzalo.

               34.

               „Pravidlo postupnosti“, podľa ktorého mal ústavný súd vykonávať pojednávania vo veciach podľa poradia, v ktorom boli zaevidované, negatívne ovplyvnilo schopnosť súdu rýchlo vydávať rozhodnutia o ústavnosti nových zákonov, a to najmä z dôvodu množstva prebiehajúcich konaní. Nemožnosť zohľadniť povahu veci (najmä v prípadoch, keď ide o základné práva), jej dôležitosť a kontext, v ktorom sa predkladala, by mohli ústavnému súdu zabrániť v dodržaní požiadaviek na primerané trvanie konaní, ktoré sú zakotvené v článku 6 Európskeho dohovoru o ľudských právach a článku 47 Charty základných práv EÚ. Benátska komisia tiež konštatovala, že pravidlo postupnosti by mohlo odradiť aj od predkladania prejudiciálnych otázok Súdnemu dvoru, a to najmä vtedy, ak sa po prijatí prejudiciálneho rozhodnutia vyžaduje pojednávanie.

         4.1.4.   Najkratšia možná lehota pre uskutočnenie pojednávania

               35.

               Podľa zmeneného článku 87 ods. 2 (36) sa pojednávanie nemôže uskutočniť skôr ako tri mesiace – a v prípade vecí, o ktorých sa rozhoduje v pléne, nie skôr ako šesť mesiacov – odo dňa doručenia oznámenia o termíne pojednávania účastníkom konania. V predchádzajúcej verzii zákona sa uvádzalo, že pojednávanie sa nemôže uskutočniť skôr ako 14 dní odo dňa doručenia oznámenia o termíne pojednávania účastníkom konania.

               36.

               Túto otázku je potrebné vnímať v súvislosti s požiadavkou týkajúcou sa plánovania vecí. Najmä pri požiadavke na najkratšiu možnú lehotu pre uskutočnenie pojednávania (účastníkom konania musí byť oznámený termín pojednávania pred ústavným súdom minimálne tri a v dôležitých veciach šesť mesiacov pred termínom pojednávania) hrozí riziko spomalenia konania. Ako je uvedené vyššie, neexistencia všeobecného ustanovenia, ktorým by sa ústavnému súdu umožnilo v naliehavých prípadoch tieto lehoty skrátiť, nie je zlučiteľná s požiadavkou na primerané trvanie konania podľa článku 6 Európskeho dohovoru o ľudských právach a článku 47 Charty základných práv EÚ.

         4.1.5.   Disciplinárne konanie

               37.

               Podľa zmeneného článku 28a (37) sa disciplinárne konanie môže začať aj na základe návrhu prezidenta Poľskej republiky alebo ministra spravodlivosti, a to najneskôr tri týždne odo dňa prijatia návrhu, ak predseda ústavného súdu nerozhodne, že návrh je nepodložený. Okrem toho, podľa zmeneného článku 31a ods. 1 zákona (38) v mimoriadne závažných veciach požiada plénum Sejm, aby sudcu Súdneho dvora zbavil funkcie. Takéto opatrenie pléna môže byť podľa zmeneného článku 31a ods. 2 iniciované na návrh prezidenta republiky alebo ministra spravodlivosti, i keď samotné rozhodnutie prináleží ústavnému súdu. Konečné rozhodnutie prijme Sejm. Na základe predchádzajúcej verzie zákona nemala výkonná moc právo začínať disciplinárne konanie a Sejm nemal právomoc zbaviť funkcie sudcu Súdneho dvora. Právomoc zbaviť funkcie sudcu ústavného súdu mal iba ústavný súd.

               38.

               Komisia s obavami konštatovala, že niektorými zmenami sa posilnilo zapojenie ďalších inštitúcií štátu do disciplinárneho konania týkajúceho sa sudcov ústavného súdu. Konkrétne sa prezidentovi republiky alebo ministrovi spravodlivosti priznáva právomoc začať disciplinárne konanie voči sudcovi ústavného súdu (39) a v obzvlášť závažných prípadoch sa Sejmu priznáva právomoc prijať konečné rozhodnutie o odvolaní sudcu na základe takéhoto návrhu ústavného súdu (40).

               39.

               Komisia sa domnievala, že skutočnosť, že o disciplinárnej sankcii rozhoduje politický orgán (ktorý ju aj môže odmietnuť uložiť) na návrh ústavného súdu, môže predstavovať problém pre nezávislosť súdnictva, keďže parlament (ako politický orgán) by mohol rozhodovať z politického hľadiska. Podobne nebolo jasné, prečo by mali mať politické inštitúcie, ako napríklad prezident republiky a minister spravodlivosti, právomoc iniciovať disciplinárne konanie. Aj keby takéto konanie vyžadovalo schválenie ústavného súdu alebo jeho predsedu, už samotná skutočnosť, že ho môžu iniciovať politické inštitúcie, môže mať vplyv na nezávislosť ústavného súdu. Vzbudzuje to obavy, pokiaľ ide o oddelenie právomocí a nezávislosť ústavného súdu, keďže návrh ústavného súdu na odvolanie sudcu môže Sejm zamietnuť.

         4.2.   Zákon o ústavnom súde prijatý 22. júla 2016

               40.

               Okrem ustanovení o vymenovávaní sudcov ústavného súdu a uverejňovaní rozsudkov ústavného súdu (pozri oddiely 2 a 3) obsahuje zákon prijatý 22. júla 2016 aj ďalšie ustanovenia o fungovaní ústavného súdu. Zákon vychádza zo zákona o ústavnom súde z 1. augusta 1997, obsahuje však nové ustanovenia, okrem iného o kvóre účasti sudcov pri pojednávaniach, väčšine potrebnej na ústavnom súde na vynesenie rozsudkov v pléne, vybavovaní vecí v chronologickom poradí, najkratšej možnej lehote pre uskutočnenie pojednávania, úlohe generálnej prokuratúry, odložení rokovaní, ako aj prechodné ustanovenia o prebiehajúcich konaniach a vacatio legis.

               41.

               Komisia sa domnieva, že aj keď sa v porovnaní so zmeneným zákonom prijatým 22. decembra 2015 dajú pozorovať určité zlepšenia a niektoré obavy sa riešia, ako sa uvádza ďalej, stále zostáva množstvo obáv, ktoré sa týkajú zákona prijatého 22. decembra 2015, ako aj množstva novozavedených ustanovení. Celkovo vzbudzujú niektoré ustanovenia zákona prijatého 22. júla 2016, či už jednotlivo alebo kombinovane, obavy, pokiaľ ide o účinnosť ústavného preskúmania a dodržiavania zásady právneho štátu.

         4.2.1.   Kvórum účasti

               42.

               V článku 26 ods. 2 sa uvádza, že „preskúmanie veci v pléne vyžaduje účasť minimálne jedenástich sudcov ústavného súdu“. V článku 26 ods. 1 písm. g) sa okrem toho uvádza, že „ústavný súd rozhoduje […] v pléne vo […] veciach, v prípade ktorých traja sudcovia ústavného súdu predložili takýto návrh do 14 dní od prijatia kópií ústavnej sťažnosti alebo návrhu či právnej otázky uvedených v článku 38 ods. 1“.

               43.

               V článku 26 ods. 2 sa zvyšuje počet sudcov, ktorí sa musia zúčastňovať na pléne, z deviatich (podľa zákona o ústavnom súde z roku 1997 a zákona z 25. júna 2015 pred jeho zmenou z 22. decembra 2015) na jedenásť. Predstavuje to prekážku rozhodovacieho procesu ústavného súdu. Počet bol znížený z trinástich, ktorí sa vyžadovali podľa zmeneného zákona z 22. decembra 2015. Keďže v súčasnosti veci na ústavnom súde vybavuje len 12 sudcov, kvórum účasti sa príležitostne nemusí dosiahnuť, čím sa minimálne dočasne ochromí schopnosť ústavného súdu vynášať rozsudky.

               44.

               Okrem toho, podľa článku 26 ods. 1 písm. g) ústavný súd rozhoduje v pléne, a to, okrem iného, vtedy, keď traja sudcovia podajú príslušný návrh. Títo sudcovia pritom nemusia byť v danej veci sudcami splnomocnenými rozhodovať v pléne. V zákone sa neuvádza, že ich návrh musí byť odôvodnený alebo že musí spĺňať konkrétne podmienky. Takýmto ustanovením sa umožňuje rozhodovanie v pléne v nepredvídateľne veľkom počte vecí, čo by mohlo ohroziť účinné fungovanie ústavného súdu, a tým aj účinnosť ústavného preskúmania.

         4.2.2.   Väčšina hlasov

               45.

               V článku 69 sa uvádza, že „rozhodnutia sa prijímajú jednoduchou väčšinou hlasov.“ V porovnaní so zmeneným zákonom z 22. decembra 2015 je to zlepšenie, keďže článok už neobsahuje protiústavnú požiadavku dvojtretinovej väčšiny na prijímanie rozhodnutí. Rieši sa tým obava vznesená Komisiou.

         4.2.3.   Vybavovanie vecí v chronologickom poradí

               46.

               V článku 38 ods. 3 sa uvádza, že „termíny pojednávaní, na ktorých sa skúmajú návrhy, sa stanovujú podľa poradia, v ktorom boli veci ústavnému súdu predložené“. V článku 38 ods. 4 sa uvádza zoznam obmedzeného množstva vecí, pri ktorých nie je poradie predloženia návrhu relevantné. V článku 38 ods. 5 sa uvádza, že „predseda ústavného súdu môže stanoviť termín pojednávania odhliadnuc od podmienky uvedenej v odseku 3 [vyššie] vtedy, ak je to odôvodnené ochranou práv a slobôd občana, bezpečnosťou štátu alebo ústavným poriadkom. Na návrh piatich sudcov môže prezident ústavného súdu opäť zvážiť svoje rozhodnutie o stanovení termínu pojednávania.“

               47.

               „Pravidlo postupnosti“, podľa ktorého musí ústavný súd pojednávať vo veciach, ktorých návrhy sa posudzujú v poradí zaevidovania, bolo zavedené v zmenenom zákone z 22. decembra 2015 a ústavný súd ho už vyhlásil za nezlučiteľný, okrem iného, s ústavou, pretože uvedené ustanovenie zasahuje do nezávislosti súdnictva a jeho oddelenia od ostatných vládnych zložiek.

               48.

               Podľa článku 38 ods. 3 sa pravidlo postupnosti vzťahuje na „návrhy“ a netýka sa „ústavných sťažností“. Aj keď sa pravidlo postupnosti vzťahuje iba na návrhy, bude mať vplyv na kapacitu ústavného súdu rýchlo vynášať rozhodnutia o ústavnosti zákonov na žiadosť inštitucionálnych subjektov.

               49.

               V článku 38 ods. 5 sa počíta s možnosťou, aby sa predseda ústavného súdu od pravidla postupnosti odchýlil. Táto možnosť sa však obmedzuje iba na osobitné veci a môže mať za následok prieťahy, keďže návrh na prehodnotenie rozhodnutia predsedu ústavného súdu o stanovení termínu pojednávania môže podať päť sudcov. Okrem toho nie je isté, či by sa predseda ústavného súdu mohol za daných podmienok odchýliť od pravidla postupnosti vo všetkých veciach, ktoré vyžadujú naliehavé rozhodovanie.

               50.

               Preto aj keď zákon prijatý 22. júla 2016 predstavuje v porovnaní so zákonom prijatým 22. decembra 2015 zlepšenie, vplyv pravidla postupnosti na účinnosť ústavného súdu môže stále vzbudzovať isté obavy.

         4.2.4.   Najkratšia možná lehota pre uskutočnenie pojednávania

               51.

               V článku 61 ods. 1 sa uvádza, že „pojednávania sa nemôžu uskutočniť skôr ako 30 dní od doručenia oznámenia termínu pojednávania.“ V článku 61 ods. 3 sa uvádza, že „vo veciach právnych otázok, ústavných sťažností a sporov o právomoc medzi ústrednými ústavnými orgánmi štátu môže predseda ústavného súdu nariadiť skrátenie lehoty stanovenej v odseku 1 o polovicu, ak dotknutý sťažovateľ, súd odvolávajúci sa na právnu otázku alebo navrhovateľ nevyjadria do siedmich dní odo dňa doručenia nariadenia predsedu ústavného súdu námietku“. Skutočnosť, že predseda ústavného súdu môže nariadiť skrátenie 30-dňovej lehoty na polovicu, je v porovnaní so zákonom prijatým 22. decembra 2015 zlepšením, aj keď sťažovateľ, súd odvolávajúci sa na právnu otázku alebo navrhovateľ môžu voči skráteniu lehoty namietať.

         4.2.5.   Disciplinárne konanie

               52.

               V zákone prijatom 22. júla 2016 sa neuvádza zapojenie ďalších inštitúcií štátu do disciplinárneho konania týkajúceho sa sudcov ústavného súdu. V porovnaní so zákonom z 22. decembra 2015 ide o zlepšenie, preto už táto otázka nevzbudzuje obavy.

         4.2.6.   Možnosť generálnej prokuratúry zabrániť preskúmaniu vecí

               53.

               V článku 61 ods. 6 sa uvádza, že „neprítomnosť generálneho prokurátora, ktorý bol riadne informovaný, alebo jeho zástupcu na pojednávaní nebráni preskúmaniu veci, ak povinná účasť na pojednávaní nevyplýva z ustanovení zákona“. V článku 30 ods. 5 sa uvádza, že „generálny prokurátor alebo jeho zástupca sa zúčastňuje na preskúmaní vecí ústavným súdom, ktorý zasadá ako plénum“.

               54.

               V praxi môže kombinácia článkov 61 ods. 6 a 30 ods. 5 podľa všetkého umožniť generálnemu prokurátorovi, ktorý je zároveň ministrom spravodlivosti, svojou neúčasťou na pojednávaní odložiť preskúmanie určitých vecí, alebo mu dokonca zabrániť, a to aj vecí, o ktorých sa pojednáva v pléne. Tým by sa umožnil neprípustný zásah do fungovania ústavného súdu a narušila nezávislosť súdnictva, ako aj zásada oddelenia právomocí.

         4.2.7.   Odloženie prerokovania

               55.

               V článku 68 ods. 5 sa uvádza, že „počas prerokovania v pléne môžu minimálne štyria sudcovia podať námietku voči návrhu na urovnanie, ak sa domnievajú, že vec má mimoriadnu dôležitosť z hľadiska organizácie štátu alebo verejného poriadku a nesúhlasia s obdobím urovnania“. V článku 68 ods. 6 sa uvádza, že „v prípade námietky podľa odseku 5 sa prerokovanie odloží na tri mesiace a na nasledujúcom prerokovaní po uplynutí tohto obdobia predložia namietajúci sudcovia svoj spoločný návrh na urovnanie“. V článku 68 ods. 7 sa stanovuje, že „ak počas nového prerokovania uvedeného v odseku 6 znovu namietajú minimálne štyria sudcovia, prerokovanie sa odloží o ďalšie tri mesiace. Po uplynutí tohto obdobia sa uskutoční nové prerokovanie a hlasovanie.“

               56.

               Pri veciach rozhodovaných v pléne, ktorých by mohlo byť veľké množstvo (pozri vyššie), umožňuje zákon prijatý 22. júla 2016 minimálne štyrom sudcom ústavného súdu vzniesť námietku voči stanoveniu návrhu. To by mohlo viesť k odloženiu prerokovania vo veci minimálne na tri mesiace a v niektorých prípadoch až na šesť mesiacov, až po uplynutí ktorých môže ústavný súd prerokovanie začať. V zákone sa neuvádza žiadna výnimka, ktorá by umožnila naliehavé prípady vybaviť rýchlejšie.

               57.

               Vplyv týchto ustanovení na účinnosť ústavného preskúmania vzbudzuje obavy najmä v oblasti dodržiavania zásady právneho štátu, keďže bránia ústavnému súdu v plnej miere zabezpečovať účinné ústavné preskúmanie a poskytovať účinnú a včasnú súdnu nápravu vo všetkých veciach.

         4.2.8.   Prechodné ustanovenia pre prebiehajúce konania

               58.

               V článku 83 ods. 1 sa uvádza, že „ustanovenia tohto zákona sa uplatňujú aj na začaté veci, ktoré neboli uzavreté do dátumu nadobudnutia účinnosti tohto zákona.“ Podľa článku 83 ods. 2 „musí ústavný súd uzavrieť veci uvedené v odseku 1 do jedného roka od nadobudnutia účinnosti tohto zákona.“ Lehota v dĺžke jedného roka sa neuplatňuje na veci uvedené v článku 84. V článku 84 ods. 1 sa uvádza, že „ak konanie o návrhoch podaných subjektmi podľa článku 191 ods. 1, pododseky 1 až 5 ústavy ešte do dátumu nadobudnutia účinnosti tohto zákona prebieha, ústavný súd […] preruší konanie na šesť mesiacov a vyzve navrhovateľov na doplnenie návrhov podľa požiadaviek článku 33 ods. 2 až 5.“ V článku 84 ods. 2 sa uvádza, že „ak je návrh uvedený v odseku 1 doplnený podľa požiadaviek článku 33 ods. 2 až 5, ústavný súd nariadi pokračovanie prerušeného konania po uplynutí časovej lehoty uvedenej v odseku 1. V opačnom prípade sa konanie zastaví.“

               59.

               V článku 85 ods. 1 sa uvádza, že „ak sa termín pojednávania stanovil na deň pred nadobudnutím účinnosti tohto zákona, pojednávanie sa odloží a príslušný tribunál sa upraví podľa tohto zákona.“ V článku 85 ods. 2 sa uvádza, že: „sa stanoví nový termín pojednávania. Pojednávanie sa uskutočňuje v súlade s týmto zákonom.“ V článku 86 sa uvádza, že „ak sa dátum uverejnenia rozhodnutia stanovil na deň pred nadobudnutím účinnosti tohto zákona, uverejnenie sa odloží a príslušný tribunál, ako aj požiadavky týkajúce sa rozhodnutia, sa upravia podľa tohto zákona.“

               60.

               Na jednej strane sa v článku 83 ods. 2 pevne stanovuje termín jedeného roka odo dňa nadobudnutia účinnosti zákona na ukončenie prebiehajúcich konaní. Na druhej strane sa však v článku 84 uvádza, odchylne od článku 83 ods. 2, že prebiehajúce konania o návrhoch (t. j. návrhoch inštitucionálnych subjektov na ústavné preskúmanie právnych predpisov) sa na obdobie šiestich mesiacov zmrazia. Ústavný súd musí požiadať navrhovateľov o doplnenie návrhov, aby sa vyhovelo novým procedurálnym požiadavkám, a v konaní o týchto návrhoch môže pokračovať až po uplynutí obdobia šiestich mesiacov (aj keď už navrhovatelia svoje návrhy vopred doplnili). V zákone sa neuvádza žiadna výnimka, ktorá by umožnila naliehavé prípady vybaviť rýchlejšie.

               61.

               Články 85 a 86 prispievajú k legislatívnym zásahom do prebiehajúcich konaní, a to najmä tých, ktoré už pokročili, čím môžu ohroziť fungovanie ústavného súdu.

               62.

               Tieto prechodné ustanovenia spoločne vzbudzujú závažné obavy, keďže sa nimi zásadne spomalí konanie ústavného súdu o návrhoch a zabráni ústavnému súdu v plnej miere zabezpečovať účinné ústavné preskúmanie. Mimoriadne dôležité je to v súvislosti so všetkými citlivými novými legislatívnymi aktmi, ako sa uvádza v stanovisku Komisie (pozri nižšie v oddiele 4.3).

         4.2.9.   Vacatio legis

               63.

               V článku 92 zákona prijatého 22. júla 2016 sa uvádza, že „tento zákon nadobúda účinnosť 14 dní od svojho uverejnenia“. Ak sa neuplatní nárok na preventívne ústavné preskúmanie zákona, obdobie vacatio legis v trvaní 14 dní je na účinné ústavné preskúmanie zákona príliš krátke. Z dôvodu zachovania právnej istoty je dôležité poskytnúť ústavnému súdu dostatok času na preskúmanie ústavnosti zákona pred nadobudnutím jeho účinnosti.

               64.

               V tejto súvislosti sa pripomína, že v stanovisku z 11. marca 2016 Benátska komisia zdôraznila, že ústavný súd musí mať možnosť preskúmať bežný zákon, ktorým sa upravuje fungovanie ústavného súdu, ešte predtým než nadobudne účinnosť.

         4.3.   Dôsledky nedostatočnej účinnosti ústavného preskúmania nových právnych predpisov

               65.

                  Sejm prijal množstvo osobitne citlivých nových legislatívnych aktov, a to často v skrátenom legislatívnom konaní, ako napríklad zákon o médiách (41), nový zákon o verejnej službe (42), zákon, ktorým sa mení zákon o polícii a niektoré ďalšie zákony (43), zákony o generálnej prokuratúre (44) a nový zákon o ombudsmanovi, ktorým sa menia niektoré ďalšie zákony (45). Komisia listami z 1. februára 2016 a 3. marca 2016 požiadala poľskú vládu o informácie o súčasnom stave a obsahu týchto legislatívnych reforiem, zatiaľ jej však žiadne informácie poskytnuté neboli. Sejm okrem toho prijal množstvo ďalších návrhov citlivých legislatívnych aktov, ako napríklad zákon o Národnej mediálnej rade (46) a nový protiteroristický zákon (47).

               66.

               Komisia sa domnieva, že kým nebude môcť ústavný súd v plnej miere zabezpečovať účinné ústavné preskúmanie, súlad legislatívnych aktov uvedených vyššie s ústavou, a to vrátane dodržiavania základných práv, sa nebude môcť účinne posúdiť.

               67.

               Komisia napríklad konštatuje, že nové právne predpisy (predovšetkým právne predpisy týkajúce sa médií (48)) vzbudzujú obavy, pokiaľ ide o slobodu a pluralitu médií. Konkrétnejšie možno povedať, že novými právnymi predpismi týkajúcimi sa médií sa upravujú pravidlá menovania riadiacich a dozorných rád verejnoprávnych vysielateľov tak, aby sa dostali pod kontrolu vlády (ministra financií), a nie nezávislého orgánu. V nových právnych predpisoch sa tiež umožňuje okamžité rozpustenie dozorných a riadiacich rád. V tomto zmysle má Komisia pochybnosti najmä o možnostiach súdnej nápravy pre osoby, ktorých sa tento zákon dotkne.

               68.

               Rovnako dôležitý je z pohľadu dodržiavania zásady právneho štátu a základných práv aj právny predpis ako nový zákon o verejnej službe (49). V tomto zmysle Komisia v listoch z 1. februára a 3. marca 2016 (50) požiadala poľskú vládu o informácie týkajúce sa možností súdnej nápravy pre osoby, ktorých sa tento zákon dotkne. Poľská vláda Komisii doteraz v tomto bode neodpovedala.

               69.

               Pochybnosti o dodržiavaní základných práv vrátane práva na súkromie a ochranu údajov vzbudzuje aj zákon, ktorým sa mení zákon o polícii a niektoré ďalšie zákony (51). V dňoch 28. až 29. apríla 2016 navštívila delegácia Benátskej komisie Varšavu s cieľom prediskutovať zmeny zákona o polícii a niektorých ďalších zákonov. Na svojom zasadnutí z 10. až 11. júna 2016 k tomu predložila stanovisko (52). V stanovisku sa, okrem iného, uvádza, že procesné záruky a základné podmienky stanovené v zákone sú stále nedostatočné na to, aby sa zabránilo jeho nadmernému využívaniu a neopodstatneným zásahom do súkromia jednotlivcov.

               70.

               Okrem toho, aj nový protiteroristický zákon môže vzbudzovať pochybnosti o dodržiavaní základných práv (53) a je predmetom ústavného preskúmania.

               71.

               Komisia sa domnieva, že kým nebude môcť ústavný súd v plnej miere zabezpečovať účinné ústavné preskúmanie, dodržiavanie základných práv v legislatívnych aktoch sa nebude môcť účinne posúdiť. Vzbudzuje to závažné obavy, pokiaľ ide o dodržiavanie zásady právneho štátu, a to najmä vzhľadom na skutočnosť, že Sejm nedávno prijal množstvo nových citlivých legislatívnych aktov, ktoré je potrebné ústavne preskúmať. Tieto obavy prehlbuje aj skutočnosť, že, ako je uvedené vyššie, v zákone prijatom 22. júla 2016 sa počíta s odložením množstva prebiehajúcich konaní.

         5.   NÁLEZ SYSTÉMOVÉHO OHROZENIA PRÁVNEHO ŠTÁTU

               72.

               Z dôvodov uvedených vyššie zastáva Komisia názor, že v Poľsku je systémovo ohrozená zásada právneho štátu. Skutočnosť, že ústavnému súdu sa bráni v plnej miere zabezpečovať účinné ústavné preskúmanie, negatívne ovplyvňuje jeho integritu, stabilitu a riadne fungovanie, čo je základný predpoklad dodržiavania zásady právneho štátu v Poľsku. V krajinách so zavedeným ústavným súdnym systémom je jeho účinnosť základným predpokladom dodržiavania zásady právneho štátu.

               73.

               Dodržiavanie zásady právneho štátu nie je len predpokladom ochrany všetkých základných hodnôt uvedených v článku 2 Zmluvy o Európskej únii. Je aj predpokladom dodržiavania všetkých práv a povinností vyplývajúcich zo zmlúv a medzinárodného práva, ako aj vzájomnej dôvery medzi občanmi, podnikmi a vnútroštátnymi orgánmi v právnych systémoch všetkých ostatných členských štátov.

         6.   ODPORÚČANÉ OPATRENIA

               74.

               Komisia poľským orgánom odporúča naliehavo prijať vhodné opatrenia na riešenie tohto systémového ohrozenia právneho štátu. Komisia poľským orgánom predovšetkým odporúča, aby:

                           a)

                           v plnom rozsahu vykonali rozsudky ústavného súdu z 3. a 9. decembra 2015, v ktorých sa vyžaduje, aby sa traja sudcovia, ktorí boli v predchádzajúcom legislatívnom období, v októbri 2015, právoplatne nominovaní, ujali svojej funkcie sudcov na ústavnom súde a aby sa traja sudcovia nominovaní v novom legislatívnom období bez platného právneho základu neujali funkcie sudcov bez právoplatného zvolenia,

                           b)

                           uverejnili a v plnom rozsahu vykonali rozsudky ústavného súdu z 9. marca 2016 a jeho následné rozsudky a zabezpečili automatické uverejňovanie budúcich rozsudkov, ktoré nebude závisieť od prijatia rozhodnutia výkonnej alebo legislatívnej moci,

                           c)

                           zabezpečili, že pri každej reforme zákona o ústavnom súde sa budú dodržiavať rozsudky ústavného súdu vrátane rozsudkov z 3. a 9. decembra 2015, ako aj rozsudok z 9. marca 2016, a zohľadní sa stanovisko Benátskej komisie, ďalej zabezpečili, aby účinnosť ústavného súdu ako garanta ústavy nebola oslabovaná požiadavkami, či už s jednotlivým alebo kombinovaným účinkom, ako sú požiadavky uvedené vyššie, ktoré sa týkajú kvóra účasti, vybavovania vecí v chronologickom poradí, možnosti generálnej prokuratúry zabrániť preskúmaniu vecí, odkladania rokovaní alebo prechodných opatrení zasahujúcich do prebiehajúcich konaní a odkladania vecí,

                           d)

                           zabezpečili, že ústavný súd bude môcť preskúmať zlučiteľnosť nového zákona o ústavnom súde prijatého 22. júla 2016 ešte pred nadobudnutím jeho účinnosti, a že rozsudok ústavného súdu v tejto veci sa uverejní a v plnom rozsahu vykoná,

                           e)

                           sa zdržali opatrení a verejných vyjadrení, ktorými by sa mohla spochybňovať legitimita a účinnosť ústavného súdu.

               75.

               Komisia zdôrazňuje, že tým najpodstatnejším pri hľadaní riešenia v súčasnej situácii je lojálna spolupráca, ktorá sa medzi jednotlivými štátnymi inštitúciami vo veciach týkajúcich sa právneho štátu vyžaduje. Komisia tiež poľské orgány vyzýva, aby si vyžiadali stanovisko Benátskej komisie k novému zákonu o ústavnom súde prijatému 22. júla 2016.

               76.

               Komisia vyzýva poľskú vládu, aby problémy zistené v tomto odporúčaní vyriešila do troch mesiacov odo dňa prijatia tohto odporúčania a informovala Komisiu o opatreniach, ktoré v tomto zmysle prijala.

               77.

               Na základe tohto odporúčania je Komisia pripravená na konštruktívny dialóg s poľskou vládou.

      V Bruseli 27. júla 2016

            Za Komisiu

         Frans TIMMERMANS

            podpredseda

      (1)  COM(2014) 158 final, ďalej len „oznámenie“.

      (2)  Pozri COM(2014) 158 final, oddiel 2, prílohu I.

      (3)  Pozri bod 4.1 oznámenia.

      (4)  Tamže.

      (5)  Tamže.

      (6)  Zákon prijatý 22. decembra 2015, ktorým sa mení zákon z 25. júna 2015 o ústavnom súde. Tento pozmeňujúci zákon bol uverejnený v úradnom vestníku 28. decembra v čiastke 2217.

      (7)  List podpredsedu Timmermansa z 23. decembra 2015 ministrovi zahraničných vecí Waszczykowskému a ministrovi spravodlivosti Ziobrovi.

      (8)  List podpredsedu Timmermansa z 30. decembra 2015 ministrovi zahraničných vecí Waszczykowskému a ministrovi spravodlivosti Ziobrovi.

      (9)  List štátneho podtajomníka Stepkowského zo 7. januára 2016 prvému podpredsedovi Timmermansovi.

      (10)  List ministra spravodlivosti Ziobra z 11. januára 2016 prvému podpredsedovi Timmermansovi.

      (11)  List podpredsedu Timmermansa z 13. januára 2016 ministrovi spravodlivosti Ziobrovi.

      (12)  List komisára Oettingera z 19. januára 2016 ministrovi spravodlivosti Ziobrovi.

      (13)  List ministra spravodlivosti Ziobra z 19. januára 2016 prvému podpredsedovi Timmermansovi.

      (14)  List podpredsedu Timmermansa z 1. februára 2016 ministrovi spravodlivosti Ziobrovi.

      (15)  List ministra zahraničných vecí Waszczykowského z 29. februára 2016 prvému podpredsedovi Timmermansovi.

      (16)  List podpredsedu Timmermansa z 3. marca 2016 ministrovi zahraničných vecí Waszczykowskému.

      (17)  Stanovisko č. 833/2015, CDL-AD(2016)001.

      (18)  Od 9. marca 2016 nebolo uverejnených dvadsať rozsudkov ústavného súdu.

      (19)  List ministra zahraničných vecí Waszczykowského z 24. júna 2016 prvému podpredsedovi Timmermansovi.

      (20)  K 34/15.

      (21)  K 35/15.

      (22)  Stanovisko, ods. 112

      (23)  Stanovisko, ods. 136

      (24)  Zákon o ústavnom súde z 25. júna 2015 uverejnený v úradnom vestníku 30. júla 2015 v čiastke 1064, v znení zmien. Zákon prijatý 22. decembra 2015 bol uverejnený v úradnom vestníku 28. decembra v čiastke 2217.

      (25)  Stanovisko, ods. 41.

      (26)  Zákon o ústavnom súde z 25. júna 2015 uverejnený v úradnom vestníku 30. júla 2015 v čiastke 1064, v znení zmien. Zákon prijatý 22. decembra 2015 bol uverejnený v úradnom vestníku 28. decembra v čiastke 2217.

      (27)  Pozri článok 1 ods. 9 nového zákona, ktorým sa nahrádza článok 44 ods. 1 až 3.

      (28)  Pozri článok 1 ods. 14 nového zákona, ktorým sa nahrádza článok 99 ods. 1.

      (29)  Pozri článok 1 ods. 10 nového zákona, ktorým sa vkladá nový článok 80 ods. 2.

      (30)  Pozri článok 1 ods. 12 nového zákona, ktorým sa nahrádza článok 87 ods. 2.

      (31)  Pozri článok 1 ods. 5 nového zákona, ktorým sa vkladá nový článok 28a, a článok 1 ods. 7 nového zákona, ktorým sa vkladá nový článok 31a.

      (32)  Toto nové kvórum účasti sa týka aj uznesení pléna, ak nie je v zákone stanovené inak, pozri článok 1 ods. 3 nového zákona, ktorým sa mení článok 10 ods. 1.

      (33)  Na základe zmeny sa tie isté pravidlá (kvórum účasti a dvojtretinová väčšina hlasov) uplatňujú aj na plénum súdu.

      (34)  Pozri článok 1 ods. 10 nového zákona, ktorým sa vkladá nový článok 80 ods. 2.

      (35)  Pozri článok 2 nového zákona.

      (36)  Pozri článok 1 ods. 12 nového zákona.

      (37)  Pozri článok 1 ods. 5 nového zákona.

      (38)  Pozri článok 1 ods. 7 nového zákona.

      (39)  Pozri článok 1 ods. 5 nového zákona, ktorým sa vkladá nový článok 28a.

      (40)  Pozri článok 1 ods. 7 nového zákona, ktorým sa vkladá nový článok 31a.

      (41)  Zákon z 30. decembra 2015, ktorým sa mení zákon o vysielaní, uverejnený v úradnom vestníku 7. januára 2016 v čiastke 25.

      (42)  Zákon z 30. decembra 2015, ktorým sa mení zákon o verejnej službe a niektoré ďalšie zákony, uverejnený v úradnom vestníku 8. januára 2016 v čiastke 34.

      (43)  Zákon z 15. januára 2016, ktorým sa mení zákon o polícii a niektoré ďalšie zákony, uverejnený v úradnom vestníku 4. februára 2016 v čiastke 147.

      (44)  Zákon o generálnej prokuratúre z 28. januára 2016, uverejnený v úradnom vestníku 15. februára 2016 v čiastke 177, zákon z 28. januára 2016 – nariadenia, ktorými sa vykonáva zákon – zákon o generálnej prokuratúre, uverejnený v úradnom vestníku 15. februára 2016 v čiastke 178.

      (45)  Zákon o ombudsmanovi z 18. marca 2016, ktorým sa menia niektoré ďalšie zákony. Zákon podpísal prezident republiky 4. mája 2016.

      (46)  Zákon o Národnej mediálnej rade z 22. júna 2016. Zákon podpísal prezident republiky 27. júna 2016.

      (47)  Zákon o boji proti terorizmu z 10. júna 2016. Zákon podpísal prezident republiky 22. júna 2016. Komisia má okrem toho informácie o tom, že minister spravodlivosti predložil 5. mája 2016 Národnému legislatívnemu stredisku nový zákon, ktorým sa mení zákon o Národnej súdnej rade a niektoré ďalšie zákony.

      (48)  Zákon z 30. decembra 2015, ktorým sa mení zákon o vysielaní, uverejnený v úradnom vestníku 7. januára 2016 v čiastke 25, a zákon o Národnej mediálnej rade z 22. júna 2016. Zákon podpísal prezident republiky 27. júna 2016.

      (49)  Zákon z 30. decembra 2015, ktorým sa mení zákon o verejnej službe a niektoré ďalšie zákony, uverejnený v úradnom vestníku 8. januára 2016 v čiastke 34.

      (50)  List prvého podpredsedu Timmermansa z 1. februára 2016 ministrovi spravodlivosti Ziobrovi, list prvého podpredsedu Timmermansa z 3. marca 2016 ministrovi zahraničných vecí Waszczykowskému.

      (51)  Zákon z 15. januára 2016, ktorým sa mení zákon o polícii a niektoré ďalšie zákony, uverejnený v úradnom vestníku 4. februára 2016 v čiastke 147.

      (52)  Stanovisko č. 839/2016.

      (53)  Zákon o boji proti terorizmu z 10. júna 2016. Zákon podpísal prezident republiky 22. júna 2016.


title: Odporúčanie Rady z 8. júla 2014 , ktoré sa týka národného programu reforiem Spojeného kráľovstva na rok 2014 a ktorým sa predkladá stanovisko Rady ku konvergenčnému programu Spojeného kráľovstva na rok 2014

text:
               29.7.2014

               SK

               Úradný vestník Európskej únie

               C 247/136

         ODPORÚČANIE RADY
   z 8. júla 2014,
   ktoré sa týka národného programu reforiem Spojeného kráľovstva na rok 2014 a ktorým sa predkladá stanovisko Rady ku konvergenčnému programu Spojeného kráľovstva na rok 2014
   2014/C 247/26
   RADA EURÓPSKEJ ÚNIE,
   so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 121 ods. 2 a článok 148 ods. 4,
   so zreteľom na nariadenie Rady (ES) č. 1466/97 zo 7. júla 1997 o posilnení dohľadu nad stavmi rozpočtov a o dohľade nad hospodárskymi politikami a ich koordinácii (1), a najmä na jeho článok 9 ods. 2,
   so zreteľom na nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1176/2011 zo 16. novembra 2011 o prevencii a náprave makroekonomických nerovnováh (2), a najmä na jeho článok 6 ods. 1,
   so zreteľom na odporúčanie Európskej komisie,
   so zreteľom na uznesenia Európskeho parlamentu,
   so zreteľom na závery Európskej rady,
   so zreteľom na stanovisko Výboru pre zamestnanosť,
   so zreteľom na stanovisko Hospodárskeho a finančného výboru,
   so zreteľom na stanovisko Výboru pre sociálnu ochranu,
   so zreteľom na stanovisko Výboru pre hospodársku politiku,
   keďže:

               (1)

               Európska rada 26. marca 2010 schválila návrh Európskej komisie o zavedení novej stratégie pre rast a zamestnanosť nazvanej Európa 2020, založenej na posilnenej koordinácii hospodárskych politík, ktorá sa zameriava na kľúčové oblasti, v ktorých sú potrebné opatrenia na zvýšenie potenciálu Európy v oblasti udržateľného rastu a konkurencieschopnosti.

               (2)

               Na základe návrhov Komisie prijala Rada 13. júla 2010 odporúčanie týkajúce sa všeobecných usmernení pre hospodárske politiky členských štátov a Únie (na roky 2010 až 2014) a 21. októbra 2010 prijala rozhodnutie týkajúce sa usmernení pre politiky zamestnanosti členských štátov (3), ktoré spolu tvoria „integrované usmernenia“. Členské štáty boli vyzvané, aby tieto integrované usmernenia zohľadnili vo svojej vnútroštátnej hospodárskej politike a politike zamestnanosti

               (3)

               Hlavy štátov alebo predsedovia vlád členských štátov 29. júna 2012 rozhodli o Pakte pre rast a zamestnanosť, v ktorom sa stanovuje koherentný rámec opatrení na vnútroštátnej úrovni, úrovni EÚ a na úrovni eurozóny s využitím všetkých možných stimulov, nástrojov a politík. Rozhodli o tom, že treba prijať opatrenie na úrovni členských štátov, a predovšetkým sa v plnej miere prihlásili k záväzku dosiahnuť ciele stratégie Európa 2020 a splniť odporúčania pre jednotlivé krajiny.

               (4)

               Rada 9. júla 2013 prijala odporúčanie (4), ktoré sa týka národného programu reforiem Spojeného kráľovstva na rok 2013, a predložila svoje stanovisko k aktualizovanému konvergenčnému programu Spojeného kráľovstva na roky 2012 – 2013 až 2017 – 2018.

               (5)

               Komisia 13. novembra 2013 prijala ročný prieskum rastu, čo znamenalo začiatok európskeho semestra koordinácie hospodárskych politík na rok 2014. Komisia zároveň 13. novembra 2013 prijala na základe nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1176/2011 správu o mechanizme varovania, v ktorej je Spojené kráľovstvo uvedené medzi členskými štátmi, v súvislosti s ktorými sa vykoná hĺbkové preskúmanie.

               (6)

               Európska rada 20. decembra 2013 schválila priority na zabezpečenie finančnej stability a fiškálnej konsolidácie, ako aj opatrenia na posilnenie rastu. Zdôraznila, že je potrebné presadzovať diferencovanú fiškálnu konsolidáciu, ktorá podporuje rast, obnoviť bežné úverové podmienky pre hospodárstvo, podporovať rast a konkurencieschopnosť, riešiť problematiku nezamestnanosti a sociálnych dôsledkov krízy, ako aj modernizovať verejnú správu.

               (7)

               Komisia uverejnila 5. marca 2014 výsledky hĺbkového preskúmania pre Spojené kráľovstvo podľa článku 5 nariadenia (EÚ) č. 1176/2011. Z analýzy Komisie vyplýva záver, že v Spojenom kráľovstve naďalej existujú makroekonomické nerovnováhy, ktoré si vyžadujú monitorovanie a opatrenia politiky. Pozornosť si naďalej zasluhuje predovšetkým vývoj v oblasti zadlženia domácností, ktoré súvisí s vysokým hypotekárnym zadlžením a štrukturálnymi vlastnosťami trhu s nehnuteľnosťami, ako aj nepriaznivý vývoj v oblasti podielov na vývoznom trhu. Riziká v sektore nehnuteľností sa týkajú pretrvávajúcej štrukturálnej nedostatočnej ponuky nehnuteľností. Vnútorné obmedzenia ponuky, najmä v Londýne, a relatívne pomalá reakcia ponuky na zvýšenie dopytu aj naďalej dvíhajú ceny obytných nehnuteľností, najmä v Londýne a na juhovýchode, a takisto vedú k tomu, že kupujúci si berú vyššie hypotéky. Klesajúci podiel na vývoznom trhu síce pravdepodobne nespôsobí krátkodobé riziká, ale spolu s deficitom bežného účtu poukazuje na štrukturálne výzvy. Tie sa týkajú kvalifikačných nesúladov a nedostatkov v infraštruktúre. Čo sa týka verejných financií, predpokladá sa, že Spojené kráľovstvo nedodrží konečný termín na úpravu nadmerného deficitu stanovený Radou a priemerné ročné fiškálne úsilie nenaplní odporúčanie.

               (8)

               Spojené kráľovstvo predložilo 30. apríla 2014 svoj národný program reforiem na rok 2014 a svoj konvergenčný program na rok 2014. S cieľom zohľadniť prepojenia medzi nimi sa obidva programy posudzovali súčasne.

               (9)

               Podľa článku 4 Protokolu (č. 15) o niektorých ustanoveniach týkajúcich sa Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska sa povinnosť vyhýbať sa nadmernému štátnemu deficitu v zmysle článku 126 ods. 1 Zmluvy o fungovaní Európskej únie nevzťahuje na Spojené kráľovstvo. V článku 5 uvedeného protokolu sa stanovuje, že Spojené kráľovstvo sa má snažiť predchádzať nadmernému deficitu verejných financií. Rada 8. júla 2008 v súlade s článkom 104 ods. 6 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva rozhodla, že Spojené kráľovstvo má nadmerný deficit.

               (10)

               Cieľom rozpočtovej stratégie opísanej v konvergenčnom programe na rok 2014 je do konca päťročného prebiehajúceho obdobia, ktoré sa končí v rozpočtovom roku 2018 – 2019, dosiahnuť vyrovnaný cyklicky upravený rozpočet. Konvergenčný program neobsahuje strednodobý cieľ uvedený v Pakte stability a rastu. V rozpočtovom roku 2014 – 2015 sa odhaduje deficit verejných financií vo výške 5,0 % HDP, čo znamená pokles z vrcholnej úrovne 11,4 % HDP v rozpočtovom roku 2009 – 2010. Toto nekorešponduje s termínom na odstránenie nadmerného deficitu, ktorý stanovila Rada. V konvergenčnom programe sa uvádza, že rok, v ktorom dôjde k odstráneniu nadmerného deficitu na úrovni 2,4 % HDP, bude rozpočtový rok 2016 – 2017, čo je dva roky po termíne, ktorý stanovila Rada. Z konvergenčného programu vyplýva, že (prepočítaný) štrukturálny deficit verejných financií sa do rozpočtového roku 2014 – 2015 zlepší o 0,3 percentuálneho bodu na úroveň 4,4 % HDP. Rozpočtové opatrenia nie sú dostatočné na splnenie odporúčaného priemerného ročného fiškálneho úsilia potrebného na odstránenie nadmerného deficitu. Následne na to sa v konvergenčnom programe predpokladá ročné zlepšenie (prepočítaného) štrukturálneho salda o 0,8 percentuálneho bodu v rozpočtovom roku 2015 – 2016 a o 1,3 percentuálneho bodu v rozpočtovom roku 2016 – 2017. Celkovo je konvergenčný program len čiastočne v súlade s požiadavkami Paktu stability a rastu

               (11)

               Doteraz sa konsolidácia zabezpečovala hlavne znižovaním výdavkov a mohlo by sa teda uvažovať o potenciálnych príjmoch vyplývajúcich z rozšírenia daňového základu. Spojené kráľovstvo má vysokú mieru ušlých daní, najmä v oblasti nepriamych daní. Podľa konvergenčného programu sa očakáva, že pomer dlhu k HDP sa v rozpočtovom roku 2015 – 2016 zvýši na 93,1 % predtým, než v rozpočtovom roku 2018 – 2019 poklesne na úroveň 86,6 %. Makroekonomický scenár Spojeného kráľovstva, na ktorom sú založené rozpočtové prognózy konvergenčného programu, je realistický. Možné riziká rozpočtových prognóz pochádzajú z nižšieho rastu, ako sa očakávalo, z dôvodu obmedzených miezd, ktoré znižovali súkromnú spotrebu, a neistoty, ktorá bránila investíciám. Prognózy sú však zhodné s jarnou prognózou útvarov Komisie na rok 2014, v ktorej sa takisto nepredpokladá odstránenie nadmerného deficitu do termínu určeného Radou. Okrem toho na základe prognózy Komisie (opravená) zmena štrukturálneho salda na obdobie rokov 2010 – 2014 nedosahuje odporúčanú priemernú hodnotu 0,6 % HPP za rok a predpokladá sa, že ju nedosiahne ani v roku 2015. Na základe posúdenia konvergenčného programu a prognózy Komisie podľa nariadenia (ES) č. 1466/97 Rada zastáva názor, že na zabezpečenie plnenia odporúčania v rámci postupu pri nadmernom deficite sú potrebné dodatočné opatrenia.

               (12)

               Spojené kráľovstvo zaviedlo opatrenia v oblasti nehnuteľností, a to na strane ponuky aj dopytu. Napriek tomu, že ponuka nových nehnuteľností stúpla, stále zostáva nízka a výrazne zaostáva za dopytom. Spolu s nízkymi úrokovými mierami a ľahšími podmienkami na hypotekárne úvery (napr. vyšší pomer výšky úveru k výške príjmu) to spôsobilo rast cien obytných nehnuteľností v niektorých častiach Spojeného kráľovstva, najmä v Londýne. Nedostatok v ponuke je dlhodobým štrukturálnym javom a pravdepodobne sa prejaví aj v strednodobom horizonte. Sú potrebné opatrenia na ďalšie zvýšenie ponuky obytných nehnuteľností, a to vytvorením vhodných stimulov na zvýšenie ponuky na miestnej úrovni. Orgány by mali naďalej sledovať ceny obytných nehnuteľností a hypotekárnu zadlženosť a byť pripravené v prípade potreby zaviesť vhodné opatrenia, vrátane prípadnej úpravy systému úverovej záruky Pomoc pri kúpe 2 (Help to Buy 2). Existuje potreba zvýšiť transparentnosť používania a dosahu makroprudenciálnej regulácie sektora nehnuteľností Výborom pre finančnú politiku, ktorá by sa mohla využiť na riešenie nadmerného nárastu cien obytných nehnuteľností a nárastu hypotekárneho zadlžovania. Mali by sa zvážiť reformy v oblasti zdaňovania pozemkov a nehnuteľností s cieľom zmierniť deformácie na trhu s nehnuteľnosťami.

               (13)

               Spojené kráľovstvo aj naďalej rieši výzvy v oblasti nezamestnanosti a podzamestnanosti, ako aj špecifické otázky týkajúce sa nezamestnanosti mladých ľudí. Existujú dôležité výzvy v oblasti vybavovania mladých ľudí zručnosťami a pracovnými skúsenosťami, ktoré si vyžaduje trh práce, ako aj v oblasti zvýšenia ponuky učňovských príprav. Vďaka tomu možno vysvetliť, prečo zostáva využívanie mzdových dotácií stanovených v Zmluve pre mládež (Youth Contract) nižšie, ako sa predpokladalo. Trh práce trpí nepomerom medzi existujúcimi a požadovanými zručnosťami a orgány sa pokúšajú rekvalifikovať pracovnú silu a riešiť tak nezamestnanosť, ako aj nedostatok vysokokvalitných zručností potrebných na výkon zamestnania a technických zručností. Aj keď sa vyvinulo úsilie o zlepšenie kvality učňovských programov, je potrebné ďalšie úsilie. Okrem toho je kvalifikačný systém naďalej zložitý a musí sa zjednodušiť, aby sa uľahčilo všeobecné uznávanie a dosiahla sa vyššia miera zapojenia zamestnávateľov

               (14)

               Orgány tento problém slabých pracovných stimulov, ktorý sa týka najmä poberateľov sociálnych dávok, riešia zavedením univerzálneho úveru (Universal Credit), ktorý jednotlivcom umožní zachovať si pri prechode do zamestnania väčšiu časť svojho príjmu z dávok. Aj keď by univerzálny úver mohol mať pozitívny vplyv na zamestnanosť, veľa bude závisieť od jeho účinnej implementácie a podporných služieb vrátane prepojenia s ostatnými dávkami. Zameranie sa na návrat do práce sa odrazilo aj na obmedzení ročnej úpravy mnohých dávok pre osoby v produktívnom veku a daňových úľav na 1 % ročne do roku 2016.

               (15)

               Spojené kráľovstvo naďalej čelí výzvam pri zvyšovaní zamestnanosti rodičov prostredníctvom zlepšenia prístupu k vysokokvalitnej, cenovo prijateľnej starostlivosti o dieťa. Naďalej zavádza schémy, ktoré cenovo sprístupňujú starostlivosť o dieťa rodičom pracujúcich na čiastočný aj plný úväzok, s ohľadom na rôzne príjmové úrovne. Ceny starostlivosti o dieťa však stále patria medzi najvyššie v Únii a spôsobujú problémy najmä druhým zárobkovo činným osobám v domácnosti a osamelým rodičom.

               (16)

               Čo sa týka prístupu k financovaniu, podmienky na úverových trhoch sa síce v roku 2013 zlepšili, ale rast úverov zostáva slabý a v prípade existujúcich politík je potrebný dlhší čas, aby sa ukázala ich prípadná úspešnosť. Osobitné výzvy pretrvávajú v oblasti prístupu k financovaniu pre malé a stredné podniky (MSP). Kým veľké podniky sa môžu samofinancovať priamo na veľkoobchodných trhoch a využívať ponuku dobre vyvinutých finančných služieb v Spojenom kráľovstve, malé a stredné podniky sa pri snahe získať externé finančné prostriedky musia vo veľkej miere spoliehať na banky. Dosiahol sa značný pokrok pri plnení minuloročného odporúčania o hospodárskej súťaži v bankovníctve pomocou vytvorenia nových bánk, takzvaných bánk typu challenger (jedným príkladom je TSB, ktorá však ešte nie je úplne nezávislá).

               (17)

               Spojené kráľovstvo v decembri 2013 uverejnilo aktualizovaný národný plán pre infraštruktúru: dlhodobý a strategický prístup k plánovaniu, finančnému krytiu, financovaniu a zavádzaniu infraštruktúry. V tomto pláne sa stanovujú pripravované budúce kapitálové investície do roku 2020 a v neskorších rokoch v celkovej výške 375 mld. GBP (približne 460 mld. EUR). Veľká časť pripravovaných investícií (340 mld. GBP, t. j. približne 420 mld. EUR) sa týka investícií do sektorov energetiky a dopravy. Predpokladá sa, že približne tri štvrtiny finančného krytia budú pochádzať zo súkromných zdrojov a zvyšok bude krytý z verejných zdrojov. Aj keď tento plán predstavuje primeranú iniciatívu, pretrvávajú pochybnosti, pokiaľ ide o časť financovanú zo súkromného sektora, regulačnú istotu a včasné vydávanie stavebných povolení. Na zníženie rizík súvisiacich s financovaním a realizáciou sú potrebné prísne mechanizmy, ktoré zároveň zabezpečia transparentnosť plánovaných a skutočných výdavkov na infraštruktúru.

               (18)

               Komisia vykonala v kontexte európskeho semestra komplexnú analýzu hospodárskej politiky Spojeného kráľovstva. Posúdila národný program reforiem a konvergenčný program. Zohľadnila nielen ich význam pre udržateľnú fiškálnu a sociálno-ekonomickú politiku v Spojenom kráľovstve, ale aj ich súlad s pravidlami a usmerneniami EÚ vzhľadom na potrebu posilniť celkovú hospodársku správu a riadenie Únie tým, že sa poskytnú vstupy na úrovni EÚ do budúceho vnútroštátneho rozhodovania. Jej odporúčania v rámci európskeho semestra sa premietli do odporúčaní 1 až 6.

               (19)

               Rada na základe tohto posúdenia preskúmala konvergenčný program Spojeného kráľovstva a jej stanovisko (5) sa premietlo najmä do odporúčania 1.

               (20)

               V súvislosti s hĺbkovým preskúmaním Komisie a týmto posúdením Rada preskúmala národný program reforiem a konvergenčný program. Jej odporúčania podľa článku 6 nariadenia (EÚ) č. 1176/2011 sa premietli do odporúčaní 2, 3, 5 a 6

         TÝMTO ODPORÚČA, aby Spojené kráľovstvo prijalo v období rokov 2014 – 2015 opatrenia s cieľom:

               1.

               Posilniť rozpočtovú stratégiu a usilovať sa o odstránenie nadmerného deficitu udržateľným spôsobom v súlade s odporúčaním Rady v rámci postupu pri nadmernom deficite. Presadzovať diferencované fiškálne sprísnenie, ktoré bude podporovať rast, a to uprednostňovaním kapitálových výdavkov. Na uľahčenie fiškálnej konsolidácie by sa malo zvážiť zvýšenie príjmov pomocou rozšírenia daňového základu. Zvýšiť rast vývozu tovarov a služieb, a to riešením štrukturálnych prekážok týkajúcich sa infraštruktúry, nepomeru medzi existujúcimi a požadovanými zručnosťami a prístupu k financovaniu pre MSP.

               2.

               Zvýšiť transparentnosť používania a dosahu makroprudenciálnej regulácie sektora nehnuteľností Výboru pre finančnú politiku Bank of England. Zaviesť vhodné opatrenia na reagovanie na rýchly rast cien nehnuteľností v oblastiach, ktoré sa významne podieľajú na raste v Spojenom kráľovstve, najmä v Londýne, a znížiť riziká týkajúce sa vysokej hypotekárnej zadlženosti. Monitorovať systém Help to buy a podľa potreby ho upraviť. Zvážiť reformy v oblasti zdaňovania pozemkov a nehnuteľností vrátane opatrení zameraných na precenenie nehnuteľností s cieľom zmierniť deformácie na trhu s bývaním. Pokračovať v úsilí o zvýšenie ponuky obytných nehnuteľností.

               3.

               Zachovať záväzok Zmluvy pre mládež predovšetkým zlepšovaním zručností, ktoré zodpovedajú potrebám zamestnávateľov. Zabezpečiť zapojenie zamestnávateľov prostredníctvom dôrazu na riešenie nepomeru medzi existujúcimi a požadovanými zručnosťami pomocou modernejšieho a kvalitnejšieho poskytovania zručností a presadzovania ponúk učňovskej prípravy. Znížiť počet mladých ľudí s nízkymi základnými zručnosťami.

               4.

               Pokračovať v úsilí znížiť detskú chudobu v domácnostiach s nízkymi príjmami, a to zabezpečením, aby univerzálny úver a ďalšie reformy sociálneho zabezpečenia poskytovali primerané dávky s jasnými pracovnými stimulmi a podporné služby. Zlepšiť dostupnosť cenovo prijateľnej a kvalitnej starostlivosti o dieťa.

               5.

               Pokračovať v úsilí o zlepšenie dostupnosti bankového aj nebankového financovania pre MSP. Zabezpečiť účinné fungovanie Podnikateľskej banky a podporovať zvýšenú prítomnosť bánk typu challenger.

               6.

               Zaoberať sa národným plánom pre infraštruktúru, a to zvýšením predvídateľnosti plánovacích procesov, ako aj vyjasnením záväzkov finančného krytia. Zabezpečiť transparentnosť a zodpovednosť, a to poskytovaním pravidelných a včasných informácií o vykonávaní plánu.

      V Bruseli 8. júla 2014

            Za Radu

            predseda

         P. C. PADOAN

      (1)  Ú. v. ES L 209, 2.8.1997, s. 1.

      (2)  Ú. v. EÚ L 306, 23.11.2011, s. 25.

      (3)  Ponechané na rok 2014 rozhodnutím Rady 2014/322/EÚ zo 6. mája 2014 o usmerneniach pre politiky zamestnanosti členských štátov na rok 2014 (Ú. v. EÚ L 165, 4.6.2014, s. 49).

      (4)  Ú. v. EÚ C 217, 30.7.2013, s. 93.

      (5)  Podľa článku 9 ods. 2 nariadenia (ES) č. 1466/97.