title: Recomendação do Conselho, de 9 de julho de 2019, relativa ao Programa Nacional de Reformas da Áustria para 2019 e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade da Áustria para 2019

text:
               5.9.2019

               PT

               Jornal Oficial da União Europeia

               C 301/117

      RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO
      de 9 de julho de 2019
      relativa ao Programa Nacional de Reformas da Áustria para 2019 e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade da Áustria para 2019
      (2019/C 301/20)
      O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
      Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 121.o, n.o 2, e o artigo 148.o, n.o 4,
      Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (1), nomeadamente o artigo 5.o, n.o 2,
      Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia,
      Tendo em conta as resoluções do Parlamento Europeu,
      Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu,
      Tendo em conta o parecer do Comité do Emprego,
      Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Financeiro,
      Tendo em conta o parecer do Comité da Proteção Social,
      Tendo em conta o parecer do Comité de Política Económica,
      Considerando o seguinte:

                  (1)

                  Em 21 de novembro de 2018, a Comissão adotou a Análise Anual do Crescimento, assinalando o início do Semestre Europeu de 2019 para a coordenação das políticas económicas. A referida análise tomou devidamente em conta o Pilar Europeu dos Direitos Sociais, proclamado em 17 de novembro de 2017 pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho e pela Comissão. As prioridades da Análise Anual do Crescimento foram aprovadas pelo Conselho Europeu em 21 de março de 2019. Em 21 de novembro de 2018, com base no Regulamento (UE) n.o 1176/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho (2), a Comissão adotou igualmente o Relatório sobre o Mecanismo de Alerta, em que não identificou a Áustria como um dos Estados-Membros que deveriam ser objeto de uma apreciação aprofundada. Na mesma data, a Comissão adotou ainda uma recomendação de recomendação do Conselho sobre a política económica da área do euro, que foi aprovada pelo Conselho Europeu em 21 de março de 2019. Em 9 de abril de 2019, o Conselho adotou a Recomendação sobre a política económica da área do euro (3) («Recomendação para a área do euro de 2019»), que estabelece cinco recomendações relativas à área do euro («recomendações relativas à área do euro»).

                  (2)

                  Enquanto Estado-Membro cuja moeda é o euro e tendo em conta a estreita interligação entre as economias da União Económica e Monetária, a Áustria deverá garantir a execução plena e atempada da Recomendação para a área do euro de 2019, repercutida nas recomendações 1 a 3 abaixo. Em especial, o enfoque da política económica relacionada com o investimento nas áreas especificadas contribuirá para dar resposta à segunda recomendação relativa à área do euro no que fiz respeito ao apoio ao investimento, enquanto a recomendação de transferir a carga fiscal que recai sobre o trabalho para outras bases tributáveis dá resposta à terceira recomendação relativa à área do euro quanto ao funcionamento do mercado laboral.

                  (3)

                  O relatório de 2019 relativo à Áustria foi publicado em 27 de fevereiro de 2019. Nele se avaliaram os progressos realizados pela Áustria em resposta às recomendações específicas por país adotadas pelo Conselho em 13 de julho de 2018 (4), o seguimento dado às recomendações adotadas em anos anteriores e os progressos alcançados pela Áustria na consecução dos objetivos nacionais fixados no âmbito da estratégia Europa 2020.

                  (4)

                  Em 24 de abril de 2019, a Áustria apresentou o seu Programa Nacional de Reformas para 2019 e o seu Programa de Estabilidade para 2019. Para ter em conta as respetivas interligações, os dois programas foram avaliados simultaneamente.

                  (5)

                  As recomendações específicas por país pertinentes foram tidas em conta na programação dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento («FEEI») para o período 2014-2020. Nos termos do artigo 23.o do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho (5), a Comissão pode pedir que um Estado-Membro reveja e proponha alterações ao seu acordo de parceria e aos programas relevantes, caso tal seja necessário para apoiar a aplicação das recomendações pertinentes do Conselho. A Comissão forneceu informações mais pormenorizadas sobre a forma como tenciona recorrer a essa disposição nas orientações sobre a aplicação das medidas destinadas a relacionar a eficácia dos FEEI com uma boa governação económica.

                  (6)

                  A Áustria encontra-se atualmente sujeita à vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento e à regra relativa à dívida. No seu Programa de Estabilidade para 2019, o Governo prevê que o saldo nominal melhore, passando de um excedente de 0,1% do produto interno bruto (PIB) em 2018 para 0,3% do PIB em 2019, e reduzindo-se progressivamente para uma situação de equilíbrio orçamental até 2023. Com base no saldo estrutural recalculado (6), o objetivo orçamental de médio prazo – que corresponde a um défice estrutural de 0,5% do PIB – continua a ser ultrapassado durante o período de programação. Segundo o Programa de Estabilidade, o rácio dívida das administrações públicas/PIB deverá diminuir gradualmente de 73,8% do PIB em 2018 para 59,8% do PIB em 2023. O cenário macroeconómico subjacente a estas projeções orçamentais é otimista. Os riscos subjacentes ao planeamento orçamental de médio prazo parecem ser moderados e dizer respeito essencialmente à execução já anunciada de economias de custos na administração pública, as quais serão utilizadas para financiar a reforma prevista dos impostos sobre o rendimento das pessoas singulares e das pessoas coletivas.

                  (7)

                  Em 13 de julho de 2018, o Conselho recomendou que a Áustria atingisse o seu objetivo orçamental de médio prazo em 2019, tendo em conta a permissão de desvio associada a ocorrências excecionais que justificam um desvio temporário. Esta situação coaduna-se com uma taxa máxima de crescimento nominal das despesas públicas primárias líquidas (7) de 2,9%, o que corresponde a uma melhoria do saldo estrutural de 0,3% do PIB. Com base nas previsões da Comissão da primavera de 2019, o saldo estrutural deverá passar de -0,1% do PIB em 2019 para 0,0% do PIB em 2020, ficando acima do objetivo orçamental de médio prazo. Prevê-se que a Áustria cumpra a regra relativa à dívida em 2019 e 2020. De um modo geral, o Conselho entende que é de prever que a Áustria cumpra as disposições do Pacto de Estabilidade e Crescimento em 2019 e 2020.

                  (8)

                  A Áustria apresenta um grau de risco médio em termos de sustentabilidade orçamental a longo prazo. Esse risco decorre do aumento previsto das despesas públicas com cuidados de saúde, cuidados de longa duração e pensões. Embora a cobertura dos serviços de saúde no país seja em geral elevada, as despesas públicas com a saúde deverão aumentar 1,3 pontos percentuais (para atingirem 8,3% do PIB até 2070), ou seja, deverão crescer a um ritmo superior à média da União (0,9 pontos percentuais). Projeta-se que, até 2070, as despesas públicas com cuidados de longa duração dupliquem, passando de 1,9% para 3,8% do PIB. A introdução de limites máximos para a despesa, através da Lei de Perequação Financeira de 2017, bem como a Reforma dos Cuidados de Saúde Primários, que visa reduzir a excessiva dependência relativamente ao setor hospitalar, constituem uma primeira resposta à questão da sustentabilidade. A Lei da Organização da Segurança Social, recentemente adotada, poderá gerar poupanças a nível dos custos administrativos e de governação, mas implica custos iniciais. Uma maior eficácia na adjudicação dos contratos públicos (por exemplo, a realização de concursos à escala da União, a utilização de outros critérios de adjudicação para além do preço e a agregação de concursos entre regiões), assim como um recurso mais frequente às soluções de saúde em linha, poderão contribuir para melhorar a qualidade e a relação custo-eficácia. No domínio dos cuidados de longa duração, prevê-se que as medidas recentes — nomeadamente a decisão de abolir a obrigação de os pacientes utilizarem os seus próprios recursos para financiar os cuidados de longa duração em regime de internamento — contribuam para aumentar, e não para conter, as despesas.

                  (9)

                  As despesas com pensões deverão atingir um pico em 2036, situando-se 1,2 pontos percentuais do PIB acima do ponto de referência de 2016. As reformas já levadas a cabo proporcionaram, de forma bem-sucedida, incentivos a que as pessoas se reformem mais tarde (entre 2014 e 2017, estima-se que a idade efetiva de abandono do mercado de trabalho tenha aumentado 1,5 anos para os homens e 1 ano para as mulheres). Subsiste, contudo, o desafio de reduzir o hiato entre a idade legal e a idade efetiva de reforma, devendo ser promovido o prolongamento da vida ativa. Além disso, o ajustamento da idade mínima para obter a reforma antecipada e da idade legal mínima de passagem à reforma contribuiria para melhorar mais eficazmente a sustentabilidade a longo prazo, num contexto de envelhecimento demográfico. Estabelecer no futuro uma ligação automática entre a idade legal de passagem à reforma e o aumento da esperança de vida poderia reduzir as despesas públicas com pensões. Essa redução estima-se em 2,4 pontos percentuais do PIB durante o período 2016-2070, compensando assim o aumento que se verificaria se não fossem introduzidas quaisquer alterações.

                  (10)

                  O federalismo orçamental da Áustria gera uma inadequação considerável entre as responsabilidades de despesa e de cobrança de receitas a nível infranacional. Em vez de disporem de autonomia fiscal, os orçamentos infranacionais são alimentados por um sistema complexo de partilha de impostos e de transferências intergovernamentais, o que dificulta a transparência orçamental e a responsabilização política, não incentivando a eficácia da despesa pública. A Lei de 2017 sobre as Relações Orçamentais Intergovernamentais introduziu uma série de alterações a fim de racionalizar as relações orçamentais entre os diferentes níveis administrativos. Essas alterações incluem a simplificação da repartição dos impostos comuns, a atribuição de uma fonte de receitas próprias aos Länder e a aprovação de novas reformas para repartir de forma mais transparente as competências legislativas e executivas entre os diferentes níveis administrativos. No que respeita a esta última, o Kompetenzbereinigungspaket foi um primeiro passo para destrinçar as competências, uma vez que reatribuiu (de forma exclusiva) áreas de intervenção partilhadas quer ao nível federal quer aos Länder, reduzindo assim os direitos recíprocos de aprovação. A referida lei só incide, contudo, num número limitado de áreas de intervenção.

                  (11)

                  A estrutura fiscal na Áustria é caracterizada por uma pesada carga sobre o trabalho (impostos sobre os salários e contribuições para a segurança social). Esta carga fiscal deverá aumentar ao longo do tempo, enquanto os escalões de rendimento não forem indexados à inflação. Elevando-se a 55,3% em 2017, a parte dos impostos sobre o trabalho no total das receitas fiscais foi uma das mais elevadas da União (média: 49,7%). Algumas reformas recentes, nomeadamente a redução das contribuições para a segurança social dos trabalhadores com baixos rendimentos e dos empregadores, assim como a redução da carga fiscal para os pais que trabalham, proporcionada pelo novo subsídio familiar extraordinário, ajudaram a reduzir a carga fiscal sobre o trabalho. No entanto, ainda é possível orientar o modelo fiscal para fontes que promovam um crescimento mais inclusivo e mais sustentável. Mais concretamente, os impostos recorrentes sobre o património imobiliário são considerados relativamente favoráveis ao crescimento e progressivos, uma vez que as pessoas com rendimentos mais elevados são suscetíveis de dispor de um maior património. No entanto, dado que a base tributável está largamente desatualizada, as receitas dos impostos recorrentes sobre o património imobiliário na Áustria continuam a ser reduzidas e a estar muito abaixo da média da União. A atualização da base tributável geraria mais receitas e permitiria resolver os problemas de equidade resultantes do facto de os valores dos terrenos/imóveis estarem desajustados dos preços de mercado. Uma tributação mais bem concebida e mais eficaz da riqueza poderia também tornar o sistema fiscal austríaco mais justo, especialmente tendo em conta a enorme desigualdade na repartição da riqueza no país e a inexistência de impostos sobre as sucessões e doações. Por último, os impostos ambientais ajudam a internalizar as externalidades negativas da exploração dos recursos e das atividades poluentes relacionadas com a saúde e o clima. Neste contexto, importa reconsiderar o tratamento fiscal preferencial concedido atualmente às atividades em causa.

                  (12)

                  Embora o mercado de trabalho tenha registado algumas melhorias, o potencial de capital humano por explorar tem prejudicado a produtividade e o crescimento a longo prazo, sendo necessário introduzir alterações no que respeita às mulheres, aos trabalhadores menos qualificados, aos trabalhadores mais velhos e às pessoas oriundas da imigração. Apesar de a taxa de emprego das mulheres ser globalmente elevada (71,7% na Áustria, face a 67,4% na União, em 2018), o número de empregos a tempo inteiro continua a ser bastante reduzido. O emprego a tempo parcial entre as mulheres está muito acima da média da União (47,6% na Áustria, face a 30,8% na União, em 2018), o que resulta sobretudo da insuficiência das estruturas de acolhimento de crianças e da elevada proporção de mulheres que desempenham tarefas familiares não remuneradas. A conceção atual dos serviços de acolhimento de crianças e das licenças para assistência à família não contribui suficientemente para assegurar a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres no mercado laboral. O investimento em serviços de acolhimento de crianças a tempo inteiro e a preços acessíveis, assim como na escolaridade em horário integral, ajudaria mais mulheres a trabalharem a tempo inteiro, permitiria tirar mais partido do potencial que as mulheres representam no mercado laboral e melhoraria a produtividade e o crescimento inclusivo a longo prazo. O elevado emprego a tempo parcial entre as mulheres explica igualmente, em grande medida, a disparidade salarial existente entre homens e mulheres (não corrigida), que continua a ser claramente superior à média da União (19,9% na Áustria, face a 16,0%, na União, em 2017). Outros aspetos importantes desta disparidade são a sobrerrepresentação das mulheres nos setores com remunerações mais baixas, a segregação relacionada com a escolha dos estudos, a sub-representação das mulheres nos cargos de gestão e supervisão e as interrupções da carreira profissional. Em geral, a disparidade considerável existente entre homens e mulheres em termos de pensões (40,5% na Áustria, face a 35,2% na União, em 2017) resulta, em grande medida, desta desigualdade de rendimentos gerada durante a vida profissional. Além disso, as pessoas com empregos precários, na sua maioria mulheres, não têm direito a subsídio de desemprego. As elevadas taxas de desemprego entre os trabalhadores menos qualificados sugerem um fraco aproveitamento do potencial do mercado laboral. Mais de 44% de todos os desempregados só completaram a escolaridade obrigatória (Pflichtschule). A adoção de políticas ativas do mercado de trabalho, que incentivem um maior número de pessoas a trabalhar ou a procurar emprego, incluindo oportunidades de aprendizagem ao longo da vida, continua a ser crucial para tirar partido do potencial dos trabalhadores oriundos da imigração e dos adultos menos qualificados. Apesar de ser tradicionalmente forte, a participação dos parceiros sociais no processo de decisão destas políticas tem sido posta em causa.

                  (13)

                  A escassez de mão de obra qualificada indica que é necessário investir mais na educação e na formação gerais. Os resultados de aprendizagem dos estudantes desfavorecidos não registaram melhorias, subsistindo uma grande diferença de desempenho entre os estudantes consoante são ou não oriundos da imigração. Os exames nacionais de 2016 mostraram ser problemático atingir o nível de competências de base, pois cerca de um quarto dos alunos do 8.o ano não satisfaz, ou só satisfaz parcialmente, os padrões educativos em alemão. Os resultados obtidos pelos alunos provenientes de meios socioeconómicos desfavorecidos e/ou da imigração praticamente não registaram melhorias nos exames nacionais. Os exames recentemente realizados a nível internacional confirmaram também o alargamento do fosso em termos de competências de leitura para os estudantes oriundos dos meios socioeconómicos mais desfavorecidos ou da imigração. No âmbito do Programa Internacional de Avaliação de Alunos (PISA), o desempenho dos alunos nascidos na Áustria foi considerado superior ao dos imigrantes de primeira geração, com uma diferença equivalente a quase três anos completos de escolaridade. As reformas recentemente levadas a cabo no setor da educação prejudicam uma parte dos esforços de reforma já envidados e não observam as melhores práticas da União e da OCDE. Neste contexto, o ritmo da expansão da escolaridade em horário integral abrandou, tendo-se intensificado a separação dos alunos em função das suas capacidades («school tracking and streaming») no ensino geral. Será necessário investir para combater as desigualdades dos resultados no domínio da educação devidas ao meio socioeconómico ou migratório de que os alunos são originários. Embora o país tenha um desempenho acima da média da União quanto às competências digitais dos seus cidadãos, tem vindo a ficar para trás relativamente aos países com melhores desempenhos. A economia sente cada vez mais a falta de trabalhadores qualificados no domínio das tecnologias da informação, dado que a procura crescente não pode ser satisfeita pelo número de licenciados em informática, que é insuficiente.

                  (14)

                  A Áustria é um país que investe fortemente na investigação e desenvolvimento, tendo definido objetivos nacionais ambiciosos. No entanto, os seus resultados científicos e em matéria de inovação não são tão satisfatórios quanto os dos países considerados «Líderes da Inovação» da União (8). O aumento do investimento em investigação e desenvolvimento não se traduz plenamente em inovação e aumento da produtividade. Mais concretamente, a Áustria tem um fraco desempenho quanto ao emprego em empresas inovadoras de rápido crescimento. O investimento em investigação e desenvolvimento seria mais eficaz se se traduzisse plenamente em excelência científica e inovação pioneira. Para tal, importa estabelecer mais e melhores ligações entre a ciência e as empresas e incentivar a cooperação em prioridades de especialização inteligente entre as diferentes regiões e com outros países. Além disso, a realização de novos investimentos poderá gerar importantes ganhos de produtividade e resultados em matéria de inovação, inclusive no que toca à ecoinovação, à capacidade de inovação das pequenas e médias empresas (PME) e aos ativos intangíveis complementares.

                  (15)

                  Embora o país apresente um desempenho superior à média da União quanto ao progresso global em matéria de digitalização, ainda não atingiu o estatuto de «Líder da Inovação» da União. Isto diz respeito tanto à utilização das tecnologias digitais como ao seu desenvolvimento. O setor das tecnologias da informação da Áustria é relativamente pequeno e nunca registou o mesmo ritmo de crescimento que os dos países «Líderes da Inovação». Além disso, as zonas rurais carecem de conectividade de alto débito, o que aumenta a disparidade entre as regiões em matéria de digitalização e capacidade de inovação. Existem também carências significativas na infraestrutura digital das escolas, nomeadamente quanto à cobertura das redes locais sem fios. A Áustria introduziu alguns programas de financiamento para melhorar a conectividade à Internet de alta velocidade em todo o país. O relançamento da estratégia global de digitalização da Áustria proporciona a oportunidade de definir objetivos e indicadores e de acompanhar os progressos realizados quanto aos necessários investimentos públicos e privados na digitalização.

                  (16)

                  O aumento da eficiência energética e a quota de recursos provenientes de energias renováveis podem reforçar o potencial de crescimento sustentável da Áustria, ajudando o país a atingir os seus objetivos em matéria de clima e energia para 2030. No entanto, serão necessários esforços adicionais para alcançar esses objetivos. Além disso, o investimento público em investigação e desenvolvimento no domínio do ambiente e da energia é inferior à média da União. A melhoria da eficiência energética e a utilização de energias renováveis pelas PME contribuiriam para reduzir o consumo de energia. O investimento na renovação dos edifícios, na geração de eletricidade a partir de fontes renováveis e na mobilidade sustentável pode dar um impulso significativo à economia austríaca. A transição para uma economia circular requer uma estratégia global e um maior investimento das empresas.

                  (17)

                  Apesar da evolução recente associada às condições económicas favoráveis, a Áustria ainda não conseguiu redinamizar o crescimento da produtividade total dos fatores e deixar para trás a estagnação, verificada na última década, deste motor essencial do crescimento económico e da competitividade. As alavancas que agilizam o aumento da produtividade prendem-se com a digitalização e o crescimento das empresas e com a concorrência no setor dos serviços. Embora as grandes empresas austríacas estejam a adotar as tecnologias e os modelos empresariais digitais a um bom ritmo, as empresas mais pequenas estão mais atrasadas. A digitalização das empresas de menor dimensão, incluindo as microempresas, é particularmente importante, uma vez que estas formam a espinha dorsal da economia austríaca. O êxito considerável do programa «KMU Digital» mostra que existe procura e interesse por parte das PME em obter aconselhamento em matéria de digitalização. A prorrogação e expansão deste programa poderiam ser benéficas, assim como a ênfase na digitalização das empresas no âmbito da estratégia global de digitalização da Áustria.

                  (18)

                  Persistem alguns problemas estruturais quanto ao arranque e à expansão das empresas na Áustria, nomeadamente das empresas altamente inovadoras. A Áustria está atrasada em relação aos Estados-Membros seus congéneres no que respeita ao emprego em empresas inovadoras de rápido crescimento. Isto mostra a necessidade de criar condições mais favoráveis à expansão das empresas inovadoras, que ainda é entravada por fatores como um contexto de capitais de risco menos desenvolvidos e diversificados que nos países «Líderes da Inovação». O financiamento nas fases posteriores de desenvolvimento, por exemplo sob a forma de capital de risco e de acesso aos mercados públicos de capital, para a expansão de atividades, constitui um ponto de estrangulamento. O segmento das PME, recentemente criado na Bolsa de Valores de Viena, constitui um passo na direção certa. As empresas de rápido crescimento são essenciais para difundir novas tecnologias e modelos empresariais, incluindo digitais, e, assim, aumentar a produtividade.

                  (19)

                  A Áustria tem barreiras significativas de acesso e regras restritivas para o exercício de serviços às empresas e de profissões regulamentadas, as quais incluem requisitos específicos de participação acionista, uma larga gama de atividades reservadas e restrições interdisciplinares. Os obstáculos normativos, nomeadamente quanto ao funcionamento quotidiano dos estabelecimentos comerciais, contribuem para o desenvolvimento relativamente fraco do setor retalhista austríaco. A elevada carga administrativa continua a ser um motivo de preocupação para as empresas austríacas. A prossecução dos esforços para reduzir essa carga e a avaliação prevista da Lei sobre as Licenças de Comércio da Áustria (Gewerbeordnung) são instrumentos importantes para melhorar o enquadramento empresarial. Uma maior concorrência no setor dos serviços também contribuiria para superar os desafios que a Áustria enfrenta quanto à divulgação das tecnologias e modelos empresariais digitais.

                  (20)

                  A programação dos fundos da União para o período 2021-2027 poderá ajudar a colmatar algumas das lacunas identificadas nas recomendações, em especial nos domínios abrangidos pelo anexo D do relatório de 2019, permitindo que a Áustria utilize da melhor forma esses fundos em relação aos setores identificados, tendo em conta as disparidades regionais.

                  (21)

                  No contexto do Semestre Europeu de 2019, a Comissão procedeu a uma análise exaustiva da política económica da Áustria e publicou-a no relatório de 2019 relativo à Áustria. A Comissão analisou igualmente o Programa de Estabilidade para 2019 e o Programa Nacional de Reformas para 2019, bem como o seguimento dado às recomendações dirigidas à Áustria em anos anteriores. A Comissão tomou em consideração não só a sua relevância para a sustentabilidade da política orçamental e socioeconómica na Áustria, mas também a sua conformidade com as regras e orientações da União, dada a necessidade de reforçar a governação económica global da União mediante um contributo a nível da União para as futuras decisões nacionais.

                  (22)

                  À luz desta análise, o Conselho examinou o Programa de Estabilidade para 2019 e considera (9) que a Áustria deverá cumprir o Pacto de Estabilidade e Crescimento,

            RECOMENDA que a Áustria tome medidas, em 2019 e 2020, no sentido de:

         1.

            Assegurar a sustentabilidade dos sistemas de saúde, de cuidados de longa duração e de pensões, nomeadamente ajustando a idade legal de reforma em função do aumento previsto da esperança de vida. Simplificar e racionalizar as relações e responsabilidades orçamentais entre os diferentes níveis administrativos e harmonizar as responsabilidades em termos de financiamento e de despesa.

         2.

            Transferir a carga fiscal que recai sobre o trabalho para fontes menos prejudiciais a um crescimento inclusivo e sustentável. Apoiar o emprego a tempo inteiro das mulheres, nomeadamente através da melhoria dos serviços de acolhimento de crianças, e melhorar as oportunidades no mercado de trabalho para as pessoas menos qualificadas, em cooperação contínua com os parceiros sociais. Aumentar os níveis de competências básicas dos grupos mais desfavorecidos, incluindo as pessoas oriundas da imigração.

         3.

            Centrar a política económica em matéria de investimento na investigação e desenvolvimento, na inovação, na digitalização e na sustentabilidade, tendo em conta as disparidades regionais. Promover o aumento da produtividade através do fomento da digitalização e do crescimento das empresas, bem como da redução dos entraves normativos no setor dos serviços.

         Feito em Bruxelas, em 9 de julho de 2019.

               Pelo Conselho

               O Presidente

            M. LINTILÄ

         (1)  JO L 209 de 2.8.1997, p. 1.

         (2)  Regulamento (UE) n.o 1176/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011, sobre prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos (JO L 306 de 23.11.2011, p. 25).

         (3)  JO C 136 de 12.4.2019, p. 1.

         (4)  JO C 320 de 10.9.2018, p. 84.

         (5)  Regulamento (UE) n.o 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 320).

         (6)  Saldo corrigido das variações cíclicas, e líquido de medidas pontuais e temporárias, recalculado pela Comissão segundo a metodologia comummente acordada.

         (7)  As despesas públicas primárias líquidas incluem as despesas públicas totais, com exclusão das despesas com juros, as despesas relativas a programas da União inteiramente cobertas por receitas de fundos da União e as alterações não discricionárias das despesas com subsídios de desemprego. A formação bruta de capital fixo financiada a nível nacional é repartida por um período de quatro anos. São tidas em conta as medidas discricionárias em matéria de receitas ou os aumentos das receitas impostos por lei. As medidas pontuais, tanto do lado da receita como da despesa, são objeto de compensação.

         (8)  Tal como definidos pelo Painel Europeu da Inovação de 2018 (Líderes da Inovação: SE, DK, FI, NL, UK, LU; Fortes Inovadores: DE, BE, IE, AT, FR, SI).

         (9)  Ao abrigo do artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 1466/97.


title: Recomendação do Conselho, de 9 de julho de 2019, relativa ao Programa Nacional de Reformas da Polónia para 2019 e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Convergência da Polónia para 2019

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               5.9.2019

               PT

               Jornal Oficial da União Europeia

               C 301/123

      RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO
      de 9 de julho de 2019
      relativa ao Programa Nacional de Reformas da Polónia para 2019 e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Convergência da Polónia para 2019
      (2019/C 301/21)
      O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
      Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 121.o, n.o 2, e o artigo 148.o, n.o 4,
      Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (1), nomeadamente o artigo 9.o, n.o 2,
      Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia,
      Tendo em conta as resoluções do Parlamento Europeu,
      Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu,
      Tendo em conta o parecer do Comité do Emprego,
      Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Financeiro,
      Tendo em conta o parecer do Comité da Proteção Social,
      Tendo em conta o parecer do Comité de Política Económica,
      Considerando o seguinte:

                  (1)

                  Em 21 de novembro de 2018, a Comissão adotou a Análise Anual do Crescimento, assinalando o início do Semestre Europeu de 2019 para a coordenação das políticas económicas. A referida análise tomou devidamente em conta o Pilar Europeu dos Direitos Sociais, proclamado em 17 de novembro de 2017 pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho e pela Comissão. As prioridades da Análise Anual do Crescimento foram aprovadas pelo Conselho Europeu em 21 de março de 2019. Em 21 de novembro de 2018, com base no Regulamento (UE) n.o 1176/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho (2), a Comissão adotou igualmente o Relatório sobre o Mecanismo de Alerta, em que não identificou a Polónia como um dos Estados-Membros que deveriam ser objeto de uma apreciação aprofundada.

                  (2)

                  O relatório de 2019 relativo à Polónia foi publicado em 27 de fevereiro de 2019. Nele se avaliaram os progressos realizados pela Polónia em resposta às recomendações específicas por país adotadas pelo Conselho em 13 de julho de 2018 (3), o seguimento dado às recomendações específicas por país adotadas em anos anteriores e os progressos alcançados pela Polónia na consecução dos objetivos nacionais fixados no âmbito da estratégia Europa 2020.

                  (3)

                  Em 26 de abril de 2019, a Polónia apresentou o seu Programa Nacional de Reformas para 2019 e, em 29 de abril de 2019, o seu Programa de Convergência para 2019. Para ter em conta as respetivas interligações, os dois programas foram avaliados simultaneamente.

                  (4)

                  As recomendações específicas por país pertinentes foram tidas em conta na programação dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento («FEEI») para o período 2014-2020. Nos termos do artigo 23.o do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho (4), a Comissão pode pedir que um Estado-Membro reveja e proponha alterações ao seu acordo de parceria e aos programas relevantes, caso tal seja necessário para apoiar a aplicação das recomendações pertinentes do Conselho. A Comissão forneceu informações mais pormenorizadas sobre a forma como tenciona recorrer a essa disposição nas orientações sobre a aplicação das medidas destinadas a relacionar a eficácia dos FEEI com uma boa governação económica.

                  (5)

                  A Polónia encontra-se atualmente sujeita à vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento. No seu Programa de Convergência para 2019, o Governo projeta uma ligeira deterioração do saldo nominal, que deverá passar de um défice de 0,4% do produto interno bruto (PIB) em 2018 para 0,6% do PIB em 2022, com um défice de 1,7% do PIB em 2019 e um excedente de 0,2% do PIB em 2020. O saldo estrutural recalculado, com um défice de 1,1% do PIB, ficará perto do objetivo orçamental de médio prazo, que consiste num défice estrutural de 1,0% do PIB em 2022. De acordo com o Programa de Convergência para 2019, o rácio dívida das administrações públicas/PIB deverá diminuir, passando de 48,9% do PIB em 2018 para 40,6% até 2022. O cenário macroeconómico subjacente a essas projeções orçamentais é plausível. Por outro lado, não foram suficientemente especificados os pormenores operacionais de algumas das medidas necessárias para permitir a concretização dos objetivos planeados em matéria de défice a partir de 2020.

                  (6)

                  O Programa de Convergência para 2019 indica que a Polónia aplicou medidas compensatórias relacionadas com a seca e que o seu impacto orçamental em 2018 foi significativo. O Programa de Convergência fornece elementos suficientes sobre o âmbito e a natureza destas despesas orçamentais adicionais. O tratamento específico das despesas relacionadas com a seca poderá ser considerado abrangido pelo âmbito de aplicação da cláusula relativa a «ocorrências excecionais». De acordo com a Comissão, as despesas adicionais elegíveis relacionadas com a seca elevaram-se a 0,07% do PIB em 2018. O disposto no artigo 9.o, n.o 1, e no artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1466/97 pode aplicar-se a estas despesas adicionais, na medida em que o caráter excecional da seca faz com que seja considerada uma ocorrência excecional com um impacto significativo nas finanças públicas da Polónia, e que a sustentabilidade não será comprometida pelo facto de se autorizar um desvio temporário relativamente à trajetória de ajustamento em direção ao objetivo orçamental de médio prazo. Por conseguinte, o ajustamento exigido em direção ao objetivo orçamental de médio prazo para 2018 foi reduzido de modo a ter em conta estas despesas adicionais.

                  (7)

                  Em 13 de julho de 2018, o Conselho recomendou à Polónia que assegurasse que a taxa de crescimento nominal das despesas públicas primárias líquidas (5) não excedesse 4,2% em 2019, o que corresponde a um ajustamento estrutural anual de 0,6% do PIB. Com base nas previsões da Comissão da primavera de 2019, existe um risco de desvio significativo, em 2019, em relação a esse ajustamento orçamental recomendado.

                  (8)

                  Em 2020, tendo em conta as projeções da Polónia que apontam para um hiato do produto de 2,0% do PIB, a taxa de crescimento nominal das despesas públicas primárias líquidas não deverá exceder 4,4%, em consonância com o ajustamento estrutural de 0,6% do PIB decorrente da matriz de requisitos de ajustamento comummente acordada no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Com base nas previsões da Comissão da primavera de 2019, num cenário de políticas inalteradas existe o risco de um desvio significativo em relação a esse requisito em 2020. Em termos gerais, o Conselho entende que deverão ser tomadas as medidas necessárias, a partir de 2019, para assegurar o cumprimento do disposto no Pacto de Estabilidade e Crescimento.

                  (9)

                  A Polónia realizou progressos significativos para melhorar o cumprimento das obrigações fiscais. Ao mesmo tempo, o país beneficiou de um forte crescimento económico, o mercado de trabalho foi dinâmico e a percentagem de contratos de trabalho sujeitos a contribuições para a segurança social tem vindo a aumentar gradualmente. Todos estes fatores contribuíram para um aumento da receita pública. Uma parte do aumento da receita é de natureza cíclica e pode atenuar-se quando o ambiente macroeconómico se deteriora. Paralelamente, a despesa pública em percentagem do PIB foi aumentando ao longo dos últimos anos. Várias novas categorias de despesas são de caráter permanente e podem não ser fáceis de alterar num futuro próximo. Além disso, as finanças públicas da Polónia enfrentarão pressões no sentido de um aumento da despesa, em especial devido ao envelhecimento da população. Estes fatores ampliam a necessidade de novos instrumentos para reforçar a gestão da despesa, incluindo uma avaliação regular da sua eficácia e eficiência. Embora em 2018 a Polónia tenha continuado a trabalhar para melhorar o sistema orçamental, a reforma global é complexa e será aplicada por etapas ao longo de vários anos. Muito embora, globalmente, o quadro orçamental seja robusto e algumas das funções tipicamente exercidas pelos conselhos orçamentais sejam desempenhadas por instituições independentes, a Polónia continua a ser o único Estado-Membro sem um conselho orçamental independente. Apesar de a Polónia não ter feito qualquer progresso no sentido de limitar a utilização extensiva de taxas reduzidas de imposto sobre o valor acrescentado, o Governo lançou uma reforma que poderá tornar as taxas menos complexas e menos propensas a erros.

                  (10)

                  A idade média de reforma foi aumentando até 2017, refletindo as reformas empreendidas no passado como a supressão das opções de reforma antecipada e o aumento gradual da idade legal de reforma. Em 2018, a idade média de reforma diminuiu tanto para os homens como para as mulheres, o que reflete a diminuição da idade legal de reforma introduzida no final de 2017. Um aumento contínuo da idade efetiva de reforma é crucial para a participação no mercado de trabalho e, por conseguinte, para o crescimento económico, tendo em conta o declínio da população em idade ativa. É igualmente crucial assegurar a adequação das futuras pensões, prevenir a pobreza na terceira idade e, dessa forma, melhorar a sustentabilidade orçamental do sistema de pensões. A redução da idade legal de reforma, para 60 anos para as mulheres e 65 anos para os homens, introduzida no outono de 2017, terá um impacto negativo significativo nos futuros níveis das prestações de reforma e introduzirá um fosso significativo entre homens e mulheres a este respeito. Os regimes de pensões preferenciais existentes implicam custos orçamentais e reduzem a mobilidade dos trabalhadores entre setores. O sistema especial de segurança social dos agricultores, subsidiado em cerca de 0,8% do PIB, prejudica a mobilidade laboral e contribui para o desemprego oculto no setor agrícola.

                  (11)

                  O ambiente macroeconómico favorável contribuiu para o bom desempenho do mercado de trabalho polaco nos últimos anos. As taxas de emprego continuaram a aumentar, enquanto as taxas de desemprego, após vários anos de declínio, se estabilizaram num nível historicamente baixo, inferior a 4% em 2018. No entanto, a participação de certos grupos na força de trabalho, em especial os trabalhadores pouco qualificados, as pessoas com deficiência e seus cuidadores e os mais idosos, tem-se mantido baixa comparativamente a outros Estados-Membros. Os incentivos ao trabalho proporcionados pelo sistema de segurança social polaco são insuficientes. O abono de família reduziu a pobreza e as desigualdades, mas, devido ao seu montante e conceção, teve um efeito negativo na participação dos progenitores, sobretudo das mães, no mercado de trabalho. A taxa de inscrição das crianças com menos de três anos de idade em estruturas formais de acolhimento continua a ser uma das mais baixas da União. Além disso, os cuidados de longa duração são maioritariamente prestados por familiares, sem quase qualquer apoio institucional, o que impede os cuidadores de trabalhar. A redução da idade legal de reforma incentivou alguns trabalhadores mais velhos a abandonar o mercado de trabalho. A migração proveniente de países terceiros tem ajudado a satisfazer o aumento da procura de mão de obra, mas há sinais de que poderá ser difícil assegurar um fluxo contínuo de trabalhadores migrantes.

                  (12)

                  Entre 2015 e 2017, a Polónia adotou medidas de combate à segmentação do mercado de trabalho, limitando a possibilidade de abuso do trabalho temporário, aumentando as contribuições para a segurança social em alguns contratos atípicos de trabalho e introduzindo um salário mínimo por hora para alguns desses contratos. A percentagem de contratos temporários, apesar de ter vindo a diminuir desde 2015, graças às medidas tomadas e devido à escassez de trabalhadores, e de este processo se ter acelerado em 2018, continua a ser uma das mais elevadas da União. Não houve mais alterações legislativas para resolver este problema uma vez que a reforma do código do trabalho acabou por não ser aplicada. A adequação das futuras pensões dos trabalhadores independentes e dos que têm certos contratos atípicos surge como um potencial problema.

                  (13)

                  Um sistema de educação e formação de qualidade, com uma perspetiva ao longo da vida, apoiado por um investimento suficiente, poderá ser um fator essencial para apoiar as perspetivas de crescimento futuro na Polónia. Dotar as pessoas das aptidões e competências necessárias para encontrarem emprego num mercado de trabalho em rápida mutação é de importância crucial para incentivar a participação na força de trabalho e a capacidade inovadora da economia. A taxa de participação dos adultos na educação e na formação é muito inferior à da média da União e a formação profissional nas empresas é subutilizada. Esta situação, bem como a existência de certas lacunas em matéria de competências digitais, literacia e numeracia, sobretudo entre os adultos que não frequentaram o ensino superior, compromete a sua empregabilidade. A qualidade insuficiente da formação dos professores e o facto de haver algumas lacunas nas suas competências são suscetíveis de ter um impacto negativo na qualidade da educação. Verificam-se igualmente insuficiências no sistema de garantia de qualidade do ensino superior. Apesar das recentes reformas no ensino profissional e no ensino superior, ainda não existe uma coordenação eficaz da educação de adultos e não é claro o impacto das diferentes medidas tomadas na qualidade da educação e da formação ministradas e nos níveis de competências.

                  (14)

                  As perspetivas económicas a longo prazo da Polónia dependem do desenvolvimento da capacidade de inovação da economia. No entanto, a Polónia continua a apresentar um nível baixo de inovação, sendo que os setores de baixa tecnologia representam uma parte importante da estrutura económica do país e que existem importantes disparidades regionais em termos de inovação. Embora tenham sido tomadas algumas medidas para melhorar a cooperação entre o mundo científico e as empresas, persistem alguns obstáculos, financeiros e de outra natureza. Em especial, os procedimentos administrativos complexos e as competências limitadas dos académicos na gestão de projetos conjuntos público-privados de investigação e desenvolvimento (I&D) continuam a ser os principais obstáculos. Os clusters e as redes empresariais formais, especialmente entre as pequenas e médias empresas e as grandes empresas, desempenham um papel limitado na difusão de soluções inovadoras. A reforma do ensino superior introduzida em 2018 melhorou alguns aspetos do panorama científico polaco, mas abordou apenas parcialmente questões importantes como a fragmentação do setor da investigação, os salários dos investigadores ou a internacionalização da ciência polaca. A despesa interna bruta em I&D manteve-se em cerca de metade da média da União em 2017, com importantes disparidades regionais.

                  (15)

                  Os resultados em matéria de saúde continuaram a melhorar, mas permanecem abaixo da média da União, sendo a esperança de vida dos homens inferior à das mulheres em 7,9 anos em 2017, ao passo que a diferença entre a população com níveis mais elevados e mais baixos de instrução era de 10 anos em 2016. O acesso ao sistema de saúde e a sua eficácia são afetados pelo baixo nível de despesa e pela escassez de pessoal. O número de médicos e enfermeiros em atividade em relação à população encontra-se entre os mais baixos da União, estando um quarto do pessoal médico acima da idade da reforma. As necessidades de serviços médicos não satisfeitas diminuíram em 2017, mas continuam a ser das mais elevadas da União, e os tempos de espera para certos procedimentos aumentaram substancialmente desde 2010. A Polónia elaborou mapas das necessidades em matéria de cuidados de saúde, mas ainda não os converteu em instrumentos de apoio às decisões de aquisição, por parte dos serviços de saúde, e de investimento. O sistema de saúde continua a ser excessivamente hospitalar e os cuidados primários e ambulatórios continuam a estar pouco desenvolvidos. O sistema de cuidados de longa duração é deficiente, carece de serviços normalizados e de uma abordagem estratégica coerente. A maior parte dos cuidados de longa duração é prestada por cuidadores informais, frequentemente familiares que beneficiam de pouca assistência institucional. Em 2017, as despesas de saúde pública da Polónia totalizaram 4,7% do PIB, ficando muito abaixo da média da União (7% do PIB). A Polónia tenciona aumentar gradualmente estas despesas nos próximos anos. No entanto, tal poderá ser difícil de alcançar, dado que os planos recentemente anunciados de aumento das transferências sociais para os agregados familiares com rendimentos médios e elevados limitarão a margem de manobra orçamental no futuro.

                  (16)

                  Embora as infraestruturas tenham melhorado significativamente na Polónia, alguns setores apresentam ainda importantes lacunas em matéria de conectividade. Os investimentos rodoviários a concluir até 2024, de acordo com o programa nacional de construção rodoviária, concentrar-se-ão principalmente na parte oriental da Polónia, deixando algumas regiões do norte com menos ligações. Há ainda lacunas significativas nos caminhos de ferro da rede transeuropeia de transportes e o investimento no setor ferroviário está a avançar mais lentamente do que no rodoviário. A taxa de mortalidade rodoviária continua a ser uma das mais altas da União. As cidades enfrentam cada vez mais desafios de mobilidade, como o congestionamento e a poluição atmosférica gerada pelo aumento da frota de automóveis de passageiros e pela elevada percentagem de veículos velhos. As emissões de gases com efeito de estufa provenientes dos transportes rodoviários aumentaram fortemente nos últimos cinco anos. Os atuais incentivos à utilização de transportes coletivos ou de baixas emissões e a modos de transporte ativos são insuficientes para fazer face a estes desafios. A conectividade fixa à Internet na Polónia continua a ser uma das mais baixas da União, com a banda larga ultrarrápida disponível principalmente nas grandes cidades.

                  (17)

                  A economia polaca é uma das menos eficientes em termos de emissões de carbono na União. O isolamento deficiente dos edifícios públicos e privados contribui para um maior consumo de energia e para a pobreza energética. A Polónia tem também as cidades com mais poluição atmosférica da União, especialmente nas regiões do sul e do centro. Investir numa maior eficiência energética, em especial no setor imobiliário, aumentando a percentagem de produção de energia limpa e com baixas emissões de carbono e apoiando a redução das emissões dos transportes, reduziria a dependência dos combustíveis fósseis e limitaria a poluição atmosférica, reduzindo simultaneamente os custos sociais e melhorando a qualidade de vida. O atual quadro legislativo, incluindo a lei relativa ao armazenamento de gás, a lei de congelamento do preço da eletricidade e a regulamentação em matéria de parques eólicos terrestres, pode prejudicar os investimentos nos mercados da eletricidade e do gás e afetar a competitividade a longo prazo do setor energético e das indústrias com utilização intensiva de energia da Polónia.

                  (18)

                  A qualidade da legislação nova e revista e a existência de um ambiente empresarial estável e previsível têm grande importância para a manutenção de condições económicas favoráveis e para apoiar o aumento do investimento privado. O quadro regulamentar instável e outros obstáculos à expansão das empresas estão a afetar negativamente a atividade de investimento e a produtividade. O estabelecimento de um diálogo eficaz com todas as partes interessadas contribuiria para melhorar a qualidade da legislação e — ao limitar o número de revisões necessárias — contribuiria positivamente para a estabilidade do ambiente empresarial. Por conseguinte, o reforço do papel das consultas dos parceiros sociais e das consultas públicas — garantindo um período de tempo suficiente para as consultas, melhorando a aceitação dos pareceres das partes interessadas reunidos no processo e limitando o número de leis isentas de consultas — contribuiria substancialmente para minimizar a carga administrativa resultante das alterações frequentes da legislação, para aumentar o investimento e para promover um crescimento económico sustentável a longo prazo. É também essencial garantir o Estado de direito e a independência do sistema judicial neste contexto. Recorda-se que, em dezembro de 2017, a Comissão apresentou ao Conselho uma proposta fundamentada com o objetivo de verificar que existe um risco manifesto de violação grave do Estado de direito por parte da Polónia. Estas preocupações são objeto de um acórdão e de processos atualmente em curso perante o Tribunal de Justiça da União Europeia. A segurança jurídica e a confiança na qualidade e previsibilidade das políticas e instituições regulamentares, fiscais e outras, são fatores importantes para o clima de investimento.

                  (19)

                  A programação dos fundos da União para o período 2021-2027 poderá ajudar a colmatar algumas das lacunas identificadas nas recomendações, em especial nos domínios abrangidos pelo anexo D do relatório de 2019 relativo à Polónia, permitindo que a Polónia utilize da melhor forma esses fundos em relação aos setores identificados, tendo em conta as disparidades regionais.

                  (20)

                  Nos últimos anos, o papel do Estado aumentou fortemente nos setores bancário, dos seguros e da energia. Uma maior participação do Estado representa um novo desafio para a concorrência, bem como para o quadro regulamentar e de governação. A qualidade da governação e a independência dos reguladores e dos supervisores é, por conseguinte, cada vez mais importante, tendo em conta os interesses potencialmente antagónicos e as ligações mais fortes entre as funções soberanas e financeiras.

                  (21)

                  À luz desta análise, o Conselho examinou o Programa de Convergência para 2019, estando o seu parecer (6) refletido, em especial, na recomendação 1 abaixo,

            RECOMENDA que a Polónia tome medidas, em 2019 e 2020, no sentido de:

         1.

            Assegurar que, em 2020, a taxa de crescimento nominal das despesas públicas primárias líquidas não exceda 4,4%, o que corresponde a um ajustamento estrutural anual de 0,6% do PIB. Adotar novas medidas para reforçar a eficiência da despesa pública, melhorando designadamente o sistema orçamental.

         2.

            Garantir a adequação futura das pensões e a sustentabilidade do sistema de pensões, tomando medidas para aumentar a idade efetiva de reforma e reestruturando os regimes preferenciais de pensões. Tomar medidas para aumentar a participação no mercado de trabalho, inclusive através da melhoria do acesso aos serviços de acolhimento de crianças e de cuidados de longa duração e eliminando os obstáculos que ainda existem a formas de emprego mais permanentes. Promover a qualidade da educação e das competências relevantes para o mercado de trabalho, especialmente através da educação de adultos.

         3.

            Reforçar a capacidade de inovação da economia, nomeadamente apoiando as instituições de investigação e uma colaboração mais estreita destas instituições com as empresas. Centrar a política económica respeitante ao investimento na inovação, nos transportes, nomeadamente na sua sustentabilidade, nas infraestruturas digitais e de energia, na saúde e nas energias limpas, tendo em conta as disparidades regionais. Melhorar o quadro regulamentar, nomeadamente reforçando o papel das consultas dos parceiros sociais e das consultas públicas no processo legislativo.

         Feito em Bruxelas, em 9 de julho de 2019.

               Pelo Conselho

               O Presidente

            M. LINTILÄ

         (1)  JO L 209 de 2.8.1997, p. 1.

         (2)  Regulamento (UE) n.o 1176/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011, sobre prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos (JO L 306 de 23.11.2011, p. 25).

         (3)  JO C 320 de 10.9.2018, p. 88.

         (4)  Regulamento (UE) n.o 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 320).

         (5)  As despesas públicas primárias líquidas incluem as despesas públicas totais, com exclusão das despesas com juros, as despesas relativas a programas da União inteiramente cobertas por receitas de fundos da União e as alterações não discricionárias das despesas com subsídios de desemprego. A formação bruta de capital fixo financiada a nível nacional é repartida por um período de quatro anos. São tidas em conta as medidas discricionárias em matéria de receitas ou os aumentos das receitas impostos por lei. As medidas pontuais, tanto do lado da receita como da despesa, são objeto de compensação.

         (6)  Ao abrigo do artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 1466/97.


title: Recomendação do Conselho, de 9 de julho de 2019, relativa ao Programa Nacional de Reformas de Portugal para 2019 e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade de Portugal para 2019

text:
               5.9.2019

               PT

               Jornal Oficial da União Europeia

               C 301/129

      RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO
      de 9 de julho de 2019
      relativa ao Programa Nacional de Reformas de Portugal para 2019 e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade de Portugal para 2019
      (2019/C 301/22)
      O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
      Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 121.o, n.o 2, e o artigo 148.o, n.o 4,
      Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (1), nomeadamente o artigo 5.o, n.o 2,
      Tendo em conta o Regulamento (UE) n.o 1176/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011, sobre prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos (2), nomeadamente o artigo 6.o, n.o 1,
      Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia,
      Tendo em conta as resoluções do Parlamento Europeu,
      Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu,
      Tendo em conta o parecer do Comité do Emprego,
      Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Financeiro,
      Tendo em conta o parecer do Comité da Proteção Social,
      Tendo em conta o parecer do Comité de Política Económica,
      Considerando o seguinte:

                  (1)

                  Em 21 de novembro de 2018, a Comissão adotou a Análise Anual do Crescimento, assinalando o início do Semestre Europeu de 2019 para a coordenação das políticas económicas. A referida análise tomou devidamente em conta o Pilar Europeu dos Direitos Sociais, proclamado em 17 de novembro de 2017 pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho e pela Comissão. As prioridades da Análise Anual do Crescimento foram aprovadas pelo Conselho Europeu em 21 de março de 2019. Em 21 de novembro de 2018, com base no Regulamento (UE) n.o 1176/2011, a Comissão adotou igualmente o Relatório sobre o Mecanismo de Alerta, em que identificou Portugal como um dos Estados-Membros que deveriam ser objeto de uma apreciação aprofundada. Na mesma data, a Comissão adotou igualmente uma recomendação de recomendação do Conselho sobre a política económica da área do euro, que foi aprovada pelo Conselho Europeu em 21 de março de 2019. Em 9 de abril de 2019, o Conselho adotou a Recomendação sobre a política económica da área do euro (3) («Recomendação para a área do euro de 2019»), que estabelece cinco recomendações relativas à área do euro («recomendações relativas à área do euro»).

                  (2)

                  Enquanto Estado-Membro cuja moeda é o euro, e tendo em conta a estreita interligação entre as economias da União Económica e Monetária, Portugal deverá garantir a execução plena e atempada da Recomendação para a área do euro de 2019, repercutida nas recomendações 1 a 4 abaixo. Em especial, o enfoque da política económica relacionada com o investimento nas áreas especificadas e a utilização de receitas extraordinárias para reduzir a dívida pública contribuirão para dar resposta à segunda recomendação relativa à área do euro no que diz respeito ao apoio ao investimento e à reconstituição de reservas orçamentais. As medidas destinadas a reduzir a segmentação do mercado de trabalho, e a melhorar as competências e a eficácia da rede de segurança social, contribuirão para dar resposta à terceira recomendação relativa à área do euro no que diz respeito ao funcionamento do mercado de trabalho e dos sistemas de proteção social. As medidas destinadas a reduzir a carga regulamentar contribuirão para dar resposta à primeira recomendação relativa à área do euro no que diz respeito à melhoria do contexto empresarial e da produtividade, com vista a um reequilíbrio a nível da área do euro. O aumento da eficiência dos processos de insolvência e de recuperação contribuirá para dar resposta à quarta recomendação relativa à área do euro no que diz respeito à redução dos créditos não produtivos.

                  (3)

                  O relatório de 2019 relativo a Portugal foi publicado em 27 de fevereiro de 2019. Nele foram avaliados os progressos realizados por Portugal em resposta às recomendações específicas por país adotadas pelo Conselho em 13 de julho de 2018 (4), o seguimento dado às recomendações específicas por país adotadas em anos anteriores e os progressos alcançados por Portugal na consecução dos objetivos nacionais fixados no âmbito da estratégia Europa 2020. Esse relatório incluía igualmente uma apreciação aprofundada, efetuada nos termos do artigo 5.o do Regulamento (UE) n.o 1176/2011, cujos resultados foram também publicados em 27 de fevereiro de 2019. A análise da Comissão levou-a a concluir que Portugal regista desequilíbrios macroeconómicos. Em especial, os grandes volumes de passivos externos líquidos e os níveis da dívida pública e privada, bem como a elevada percentagem de créditos não produtivos, constituem fatores de vulnerabilidade, num contexto de baixo crescimento da produtividade. Subsistem lacunas, designadamente na aplicação das medidas destinadas a reduzir os créditos não produtivos e a melhorar o contexto empresarial. Será necessário acompanhar a adoção e a execução de vários planos de reformas, incluindo as reformas orçamentais de caráter estrutural, com vista a reforçar a sustentabilidade das finanças públicas.

                  (4)

                  Em 30 de abril de 2019, Portugal apresentou o seu Programa Nacional de Reformas para 2019 e o seu Programa de Estabilidade para 2019. Para ter em conta as respetivas interligações, os dois programas foram avaliados simultaneamente.

                  (5)

                  As recomendações específicas por país pertinentes foram tidas em conta na programação dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento («FEEI») para o período 2014-2020. Nos termos do artigo 23.o do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho (5), a Comissão pode pedir que um Estado-Membro reveja e proponha alterações ao seu acordo de parceria e aos programas relevantes, caso tal seja necessário para apoiar a aplicação das recomendações pertinentes do Conselho. A Comissão forneceu informações mais pormenorizadas sobre a forma como tenciona recorrer a essa disposição nas orientações sobre a aplicação das medidas destinadas a relacionar a eficácia dos FEEI com uma boa governação económica.

                  (6)

                  Portugal encontra-se atualmente sujeito à vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento e à regra transitória em matéria de dívida. No seu Programa de Estabilidade para 2019, Portugal prevê atingir um défice nominal de 0,2% do Produto Interno Bruto (PIB) em 2019, um excedente de 0,3% do PIB em 2020 e uma nova melhoria para um excedente de 0,7% do PIB até 2022. Esses planos apenas têm parcialmente em conta o potencial impacto, em termos de agravamento do défice, das medidas de apoio ao setor bancário a partir de 2020. Com base no saldo estrutural recalculado, projeta-se que o objetivo orçamental de médio prazo, que foi alterado de um excedente estrutural de 0,25% do PIB em 2019 para uma situação de equilíbrio orçamental em termos estruturais a partir de 2020, seja alcançado em 2020. Segundo o Programa de Estabilidade para 2019, o rácio dívida das administrações públicas/PIB deverá atingir 118,6% em 2019 e 115,2% em 2020, descendo para 103,7% em 2022. O cenário macroeconómico subjacente a essas projeções orçamentais é plausível para 2019 e 2020 e otimista para os anos subsequentes. Por outro lado, não foram suficientemente especificadas as medidas necessárias para permitir a concretização dos objetivos planeados em matéria de défice a partir de 2019.

                  (7)

                  O Programa de Estabilidade para 2019 não fornece informações sobre o impacto orçamental das despesas excecionais decorrentes das medidas preventivas destinadas a proteger o território nacional contra incêndios florestais, na sequência dos incêndios florestais de grandes proporções ocorridos em 2017. No entanto, numa carta datada de 9 de maio de 2019, as autoridades portuguesas forneceram elementos suficientes sobre o âmbito e a natureza destas despesas orçamentais adicionais. Em especial, essa carta indica que a execução orçamental de 2018 inclui despesas excecionais, correspondentes a cerca de 0,04% do PIB, relacionadas com as medidas preventivas destinadas a proteger o território nacional contra incêndios florestais. Nessa carta são apresentadas as despesas relacionadas com a gestão de situações de emergência, classificadas como medidas excecionais, bem como as despesas relacionadas com a prevenção. Devido à natureza integrada destas despesas e à sua ligação direta com os incêndios florestais de grandes proporções ocorridos em 2017, o tratamento específico das despesas destinadas à prevenção de incêndios florestais poderá ser considerado abrangido pelo âmbito de aplicação da cláusula relativa a «ocorrências excecionais». Segundo a Comissão, as despesas adicionais elegíveis em 2018 elevam-se a 0,04% do PIB para medidas de prevenção. O disposto no artigo 5.o, n.o 1, e no artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1466/97 pode aplicar-se a estas despesas adicionais, na medida em que os incêndios florestais, que assumiram proporções sem precedentes, são considerados uma ocorrência excecional, o seu impacto nas finanças públicas de Portugal é significativo e a sua sustentabilidade não será comprometida pelo facto de se autorizar um desvio temporário relativamente à trajetória de ajustamento em direção ao objetivo orçamental de médio prazo. Por conseguinte, o ajustamento exigido em direção ao objetivo orçamental de médio prazo de 2018 foi reduzido de modo a ter em conta estas despesas adicionais.

                  (8)

                  Em 13 de julho de 2018, o Conselho recomendou a Portugal que assegurasse que a taxa de crescimento nominal das despesas públicas primárias líquidas (6) não excedia 0,7% em 2019, o que corresponde a um ajustamento estrutural anual de 0,6% do PIB. Com base nas previsões da Comissão da primavera de 2019, existe um risco de desvio significativo em relação ao ajustamento orçamental recomendado em 2019.

                  (9)

                  Em 2020, Portugal deverá atingir o seu objetivo orçamental de médio prazo, tendo em conta a permissão de desvio associada a ocorrências excecionais que justificam um desvio temporário. Com base nas previsões da Comissão da primavera de 2019, esta situação é compatível com uma taxa máxima de crescimento nominal das despesas públicas primárias líquidas de 1,5%, o que corresponde a um ajustamento estrutural anual de 0,5% do PIB. Com base nas previsões da Comissão da primavera de 2019, num cenário de políticas inalteradas existe o risco de um desvio significativo em relação a esse requisito em 2020. Simultaneamente, prevê-se que Portugal cumpra a regra transitória em matéria de dívida em 2019, em resultado do desvio anual permitido de 0,25% do PIB, mas não se prevê atualmente que cumpra a regra relativa à dívida em 2020. Em termos gerais, o Conselho entende que deverão ser tomadas as medidas necessárias, a partir de 2019, para assegurar o cumprimento do disposto no Pacto de Estabilidade e Crescimento. Será importante utilizar as eventuais receitas extraordinárias para reduzir ainda mais o rácio da dívida das administrações públicas.

                  (10)

                  O reforço da sustentabilidade orçamental de Portugal depende da prossecução de uma consolidação orçamental favorável ao crescimento. No entanto, há ainda margem para melhorar a qualidade das finanças públicas e tornar as despesas mais favoráveis ao crescimento através do apoio ao investimento (ver mais adiante). Apesar de ter aumentado em 2018, o investimento público permaneceu muito baixo em comparação com os padrões da União, situando-se sempre aquém dos próprios objetivos do Governo. O cumprimento da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso, a aplicação rigorosa e atempada da Lei de Enquadramento Orçamental e a prossecução dos esforços de racionalização continuam a ser fundamentais para melhorar o controlo das despesas e torná-las mais eficientes. As recentes análises autónomas das despesas, efetuadas da base para o topo em setores específicos, conduziram a ganhos de eficiência de modo geral reduzidos. Para obter maiores ganhos de eficiência, as análises das despesas deverão, em vez disso, tornar-se uma característica habitual do enquadramento orçamental de Portugal. Além disso, continuam a ser necessárias reformas mais profundas para aumentar a eficiência e uma clara ênfase do topo para a base na contenção da despesa total. Tal deverá basear-se, em grande medida, numa estratégia de reforma da administração pública destinada a alinhar melhor os níveis de emprego público com a necessidade de prestar serviços eficazes, o que inclui o apoio à reafetação e à requalificação de pessoal e a promoção do desempenho individual e da atratividade do serviço público para pessoas altamente qualificadas.

                  (11)

                  As finanças públicas portuguesas estão continuamente sob pressão devido às tendências demográficas adversas, designadamente o envelhecimento da população, com consequências negativas, em especial, para a sustentabilidade dos sistemas de pensões e de saúde. Embora as reformas realizadas anteriormente tenham melhorado a sustentabilidade a longo prazo do sistema de pensões, os atuais aumentos das pensões especiais e as alterações introduzidas no regime de reforma antecipada conduziram a novos aumentos das despesas com pensões, num contexto de tendência ascendente destas despesas em consequência do envelhecimento da população. A sustentabilidade global do sistema de pensões pode ser afetada negativamente se não forem adotadas medidas compensatórias adequadas. No setor da saúde, a relação custo-eficácia continuou a ser promovida em 2018, inclusive através de um maior recurso às compras centralizadas e a uma maior utilização dos medicamentos genéricos e biossimilares. Ao mesmo tempo, o nível persistentemente elevado de pagamentos em atraso nos hospitais resulta de uma planificação e execução orçamentais inadequadas e de deficiências no controlo contabilístico e nas práticas de gestão. As diminuições temporárias dos pagamentos em atraso nos hospitais em 2018 resultaram, essencialmente, de importantes medidas corretivas extraordinárias. Um novo programa para 2019 tem por objetivo resolver estruturalmente o problema dos pagamentos em atraso no setor hospitalar através da introdução de um novo modelo de governação dos hospitais públicos, em conjugação com um aumento substancial dos seus orçamentos anuais. A capacidade deste programa para abrandar a acumulação de pagamentos em atraso nos hospitais no curto prazo, conduzindo assim a uma redução estrutural do seu volume global, depende crucialmente da sua execução atempada e eficaz.

                  (12)

                  O aumento do rendimento líquido das empresas públicas e a redução da sua dívida contribuirão para tornar as finanças públicas portuguesas mais sustentáveis. As autoridades preveem que o rendimento líquido das empresas públicas no seu conjunto atinja um nível próximo do equilíbrio em 2019, o que significa um atraso em comparação com o anunciado anteriormente, em que se visava um resultado semelhante já em 2018. Além disso, as medidas destinadas a garantir o cumprimento dos planos de atividade iniciais e os esforços para assegurar um acompanhamento mais atempado, transparente e abrangente foram adiadas e têm demorado a traduzir-se em medidas corretivas quando necessário. Em especial, não foi assegurado um nível suficiente de transparência ex ante no respeitante ao financiamento das empresas públicas através de recapitalizações e de empréstimos.

                  (13)

                  Apesar de se estarem a aplicar algumas medidas destinadas a reduzir a segmentação do mercado de trabalho, como o reforço da Inspeção do Trabalho e o lançamento do Programa de Regularização Extraordinária dos Vínculos Precários na Administração Pública, a proporção de trabalhadores temporários em Portugal é ainda superior à média da União. As medidas mais específicas acordadas entre o Governo e os representantes das entidades patronais e dos trabalhadores, destinadas a reduzir numa maior medida a segmentação do mercado de trabalho e a precariedade e a promover a negociação coletiva, devem ainda ser aprovadas pelo Parlamento e traduzir-se em legislação concreta.

                  (14)

                  A melhoria das condições do mercado de trabalho resultou num menor número de pessoas em risco de pobreza ou de exclusão social. Apesar desta melhoria, a desigualdade de rendimentos continua a ser elevada e o impacto das transferências sociais na redução da pobreza é limitado. Embora a desigualdade de rendimentos em Portugal esteja a diminuir, continua a ser significativamente mais elevada do que a média da União. A adequação do regime de rendimento mínimo é uma das mais baixas da União, proporcionando um rendimento correspondente a apenas 40% do limiar nacional de pobreza. A reduzida eficácia das transferências sociais, na ausência de uma revisão, poderá vir a ser severamente posta à prova caso se verifique no futuro um abrandamento económico, com as pessoas mais vulneráveis a serem especialmente afetadas.

                  (15)

                  O baixo nível de qualificações dos trabalhadores constitui um obstáculo ao investimento e ao crescimento da produtividade. Cerca de 50% da população com idade compreendida entre os 25 e os 64 anos têm baixos níveis de escolaridade, muito acima da média da União (22% em 2018). A reduzida disponibilidade de pessoal qualificado constitui um obstáculo importante ao investimento, de que as empresas se queixam. No caso da educação de adultos, em especial, é necessário promover ainda mais a participação das pessoas com baixas qualificações (cuja participação em ações de formação é inferior à média da União) e conceder incentivos públicos específicos às pequenas e médias empresas para a formação do seu pessoal. As competências digitais constituem um desafio especial, com 50% da população portuguesa a carecer de competências digitais básicas, em comparação com uma média da União de 43%. O investimento na educação e na formação, incluindo as infraestruturas, é fundamental para melhorar a empregabilidade e a mobilidade social.

                  (16)

                  Estão a ser aplicadas medidas para aumentar o número de matrículas no ensino superior, como um aumento significativo das bolsas de estudo, como parte dos esforços que visam aumentar o número de diplomados do ensino superior. Dos jovens com idade compreendida entre os 30 e os 34 anos em Portugal, 33,5% concluíram o ensino superior, o que está ainda abaixo da média da União (40,7%). A persistência destas baixas percentagens, em especial para os diplomados em tecnologias da informação e comunicação, em ciências naturais, em matemática e estatística, pode ter consequências negativas para o crescimento da produtividade e a capacidade de inovação de Portugal. Embora o Governo esteja a tentar resolver este problema aumentando o número de vagas nestes domínios e reestruturando o sistema de ensino superior, são ainda necessários mais esforços.

                  (17)

                  O rácio de créditos não produtivos no sistema financeiro continua a ser relativamente elevado (9,4%). No entanto, a maioria dos bancos realizou progressos substanciais no cumprimento dos objetivos de redução dos créditos não produtivos e o volume total de créditos não produtivos diminuiu 50% entre o pico, em junho de 2016, e dezembro de 2018. O mercado secundário para ativos depreciados adquiriu uma nova dinâmica, enquanto os bancos aceleraram também as anulações de créditos e a resolução de créditos não produtivos. A repartição dos créditos não produtivos continua a evidenciar uma proporção persistentemente elevada (65%) de créditos não produtivos concedidos às empresas. Nos últimos anos, as autoridades aplicaram uma série de reformas legislativas e institucionais em matéria de insolvência e de execução de dívidas. No entanto, a duração média dos processos de insolvência continua a ser elevada, tal como o número de processos judiciais pendentes. Os quadros legislativo e judicial estão a prejudicar fortemente os processos de recuperação e as perspetivas de execução eficiente das garantias. A longa duração média dos processos de recuperação repercute-se nos preços praticados pelo mercado para os ativos não produtivos.

                  (18)

                  As reformas destinadas à simplificação administrativa têm-se limitado principalmente à aplicação generalizada da desmaterialização dos procedimentos e ao princípio da declaração única. As realizações conseguidas na modernização administrativa deverão ser complementadas por uma simplificação administrativa mais substancial. Deverá ser dada prioridade, em especial, à limitação do número de documentos que têm de ser apresentados e à substituição dos regimes de autorização por simples declarações de conformidade com as condições aplicáveis ou, para os setores mais sensíveis, à simplificação das autorizações, reduzindo os prazos de decisão e adotando o princípio da aprovação tácita. Continua a faltar a racionalização dos procedimentos para setores específicos. Continuam a existir ónus administrativos excessivos, nomeadamente no setor da construção. Além disso, as deficiências no planeamento e controlo dos contratos públicos prejudicam a concorrência. O desempenho a nível dos contratos públicos poderia ser melhorado através da introdução de um planeamento estruturado e quantificado e da garantia de uma supervisão mais rigorosa da fase de execução dos contratos. Apesar de uma redução significativa nas adjudicações diretas entre 2017 e 2018, a sua utilização continua a ser elevada.

                  (19)

                  No contexto do programa de assistência financeira, Portugal fez um esforço para reduzir a carga regulamentar das profissões altamente regulamentadas, nomeadamente com a introdução da Lei-Quadro de 2013. Em alguns casos, porém, estes progressos foram travados, ou mesmo revertidos, com a adoção de estatutos para as diferentes profissões e a introdução de uma proibição dos grupos de empresas. Continua a verificar-se a imposição de restrições regulamentares e administrativas às empresas e aos serviços profissionais, suscitando problemas em termos de concorrência, níveis de preços, inovação e qualidade dos serviços. Até à data, não foram anunciados planos de reformas em resposta às recomendações da Comissão sobre a regulamentação dos serviços profissionais, ou em resposta à análise da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE) de 2018 sobre a concorrência no domínio das profissões autorreguladas em Portugal (em cooperação com a Autoridade da Concorrência).

                  (20)

                  As condições de acesso das empresas ao financiamento têm vindo a melhorar nos últimos anos e a percentagem de empresas que referem o acesso ao financiamento como sendo o principal obstáculo ao investimento é atualmente análoga à média da União. As autoridades portuguesas lançaram e reforçaram várias iniciativas neste domínio, como o programa Capitalizar e outros programas que visam tipos específicos de empresas ou setores. No entanto, as empresas portuguesas tendem a depender fortemente dos seus próprios recursos para financiar o investimento, e um montante insuficiente de empréstimos bancários é concedido a empresas com produtividade mais elevada. O baixo nível de capital investido por trabalhador representa um grande obstáculo à modernização da estrutura produtiva da economia portuguesa. Neste contexto, é importante que o investimento produtivo aumente, sendo gradualmente reorientado para empresas com potencial de crescimento e setores com perfis de produtividade elevados. Embora outras fontes de financiamento, como capital de risco e capitais próprios, tenham assumido importância crescente nos últimos anos, continuam a ser claramente inferiores à média da União.

                  (21)

                  O sistema judicial está a tornar-se mais eficiente, mas continua a enfrentar sérios desafios com processos morosos e um elevado número de processos em atraso, em especial nos tribunais administrativos e fiscais. Embora os esforços no sentido da repressão da corrupção continuem, a prevenção da corrupção continua a ser um problema, devido à ausência de uma estratégia coordenada e a uma fragmentação das responsabilidades.

                  (22)

                  O investimento em investigação e desenvolvimento retomou recentemente, mas continua a ser insuficiente para melhorar o sistema de investigação e inovação de Portugal. Após anos de declínio, a percentagem das despesas em investigação e desenvolvimento em relação ao PIB aumentou recentemente e, em 2017, a intensidade de investigação e desenvolvimento das empresas ultrapassou ligeiramente a intensidade de investigação e desenvolvimento do setor público. Foram realizados poucos progressos para melhorar a estrutura económica de Portugal, a fim de aumentar as contribuições relativas, para o valor acrescentado, da indústria transformadora de alta tecnologia e dos serviços com utilização intensiva de conhecimentos. A promoção do investimento em ativos intangíveis, incluindo a investigação e o desenvolvimento, bem como as competências de gestão, a literacia financeira e as competências digitais, a fim de permitir que as empresas cresçam, aumentem a sua capacidade de inovação e entrem em mercados de exportação, oferece a Portugal um potencial significativo para estimular o investimento e o crescimento da produtividade.

                  (23)

                  A insuficiência das ligações ferroviárias e marítimas faz com que seja difícil para as empresas exportadoras beneficiarem plenamente do potencial do mercado único. Devido à sua situação geográfica, Portugal é um ponto de entrada marítimo natural, especialmente para as rotas transatlânticas. Investimentos atempados nos novos terminais de contentores de Sines (terminal Vasco da Gama), de Leixões e do Barreiro e a finalização dos projetos de investimento em curso nos outros principais portos portugueses (Viana do Castelo, Leixões, Aveiro, Figueira da Foz e Setúbal) aumentariam a capacidade de movimentação de carga desses portos. Os caminhos de ferro continuam a ser muito pouco utilizados nas ligações a Espanha (corredores Este-Oeste e Norte-Sul). A elaboração de um plano ibérico abrangente, que inclua a identificação das etapas intercalares, dos terminais e das interligações que se impõem para tirar proveito da modernização da rede ferroviária espanhola e do desenvolvimento da bitola da União Internacional dos Caminhos de Ferro, contribuiria para melhorar o desempenho internacional dos comboios portugueses.

                  (24)

                  Os investimentos na eficiência dos recursos e na mitigação e adaptação às alterações climáticas contribuiriam para um crescimento sustentável a longo prazo. A antecipação dos efeitos adversos das alterações climáticas, como as inundações e os incêndios florestais, continua a ser problemática em Portugal. Subsistem desafios para se alcançar o objetivo de eficiência energética para 2020, e os dados mais recentes relativos a 2017 mostram que o consumo de energia está a aumentar. Existe ainda uma grande margem para melhorar a eficiência energética dos edifícios e reduzir o consumo de energia nas empresas. Uma melhor conectividade energética transfronteiriça poderia permitir uma maior concorrência e facilitar a implantação das energias renováveis.

                  (25)

                  A programação dos fundos da União para o período 2021-2027 poderá ajudar a colmatar algumas das lacunas identificadas nas recomendações, em especial nos domínios abrangidos pelo anexo D do relatório de 2019 relativo a Portugal, permitindo que Portugal utilize da melhor forma esses fundos em relação aos setores identificados, tendo em conta as disparidades regionais e a situação específica das regiões ultraperiféricas. O reforço da capacidade administrativa de Portugal para a gestão destes fundos constitui um fator importante para o êxito destes investimentos.

                  (26)

                  No contexto do Semestre Europeu de 2019, a Comissão procedeu a uma análise exaustiva da política económica de Portugal e publicou-a no relatório de 2019 relativo a Portugal. A Comissão analisou igualmente o Programa de Estabilidade para 2019 e o Programa Nacional de Reformas para 2019, bem como o seguimento dado às recomendações dirigidas a Portugal em anos anteriores. A Comissão tomou em consideração não só a sua relevância para a sustentabilidade da política orçamental e socioeconómica em Portugal, mas também a sua conformidade com as regras e orientações da União, dada a necessidade de reforçar a governação económica global da União mediante um contributo a nível da União para as futuras decisões nacionais.

                  (27)

                  À luz desta análise, o Conselho examinou o Programa de Estabilidade para 2019, estando o seu parecer (7) refletido, em especial, na recomendação 1 abaixo.

                  (28)

                  À luz da apreciação aprofundada realizada pela Comissão e da presente avaliação, o Conselho analisou o Programa Nacional de Reformas para 2019 e o Programa de Estabilidade para 2019. As suas recomendações, ao abrigo do artigo 6.o do Regulamento (UE) n.o 1176/2011, estão consubstanciadas nas recomendações 1 a 4 abaixo. Essas recomendações contribuem igualmente para a aplicação da Recomendação para a área do euro de 2019, transposta em especial na primeira, segunda e quarta recomendações relativas à área do euro. As políticas orçamentais referidas na recomendação 1 contribuem, nomeadamente, para corrigir os desequilíbrios relacionados com a elevada dívida pública,

            RECOMENDA que Portugal tome medidas, em 2019 e 2020, no sentido de:

         1.

            Atingir o objetivo orçamental de médio prazo em 2020, tendo em conta a permissão de desvio associada a ocorrências excecionais que justificam um desvio temporário. Utilizar as receitas extraordinárias para acelerar a redução do rácio da dívida das administrações públicas. Melhorar a qualidade das finanças públicas, dando prioridade às despesas favoráveis ao crescimento e reforçando simultaneamente o controlo geral das despesas, a eficiência em termos de custos e uma orçamentação adequada, com especial incidência na redução duradoura dos pagamentos em atraso nos hospitais. Melhorar a sustentabilidade financeira das empresas públicas, assegurando simultaneamente um controlo mais atempado, transparente e abrangente.

         2.

            Adotar medidas destinadas a reduzir a segmentação do mercado de trabalho. Melhorar o nível de competências da população, em especial a sua literacia digital, tornando nomeadamente a educação dos adultos mais adequada às necessidades do mercado de trabalho. Aumentar o número de diplomados do ensino superior, em especial no domínio das ciências e das tecnologias da informação. Melhorar a eficácia e a adequação da rede de proteção social.

         3.

            Focalizar a política económica relacionada com o investimento na investigação e inovação, nos transportes ferroviários e infraestruturas portuárias, na transição energética e para uma economia hipocarbónica, e no alargamento das interconexões energéticas, tendo em conta as disparidades regionais.

         4.

            Permitir uma execução mais rápida das garantias associadas a créditos não produtivos, aumentando a eficiência dos processos de insolvência e de recuperação. Reduzir a carga administrativa e regulamentar que pesa sobre as empresas, principalmente através da redução dos obstáculos setoriais ao licenciamento. Elaborar um roteiro para reduzir as restrições nas profissões altamente regulamentadas. Aumentar a eficácia dos tribunais administrativos e fiscais, em especial através da redução da duração dos processos.

         Feito em Bruxelas, em 9 de julho de 2019.

               Pelo Conselho

               O Presidente

            M. LINTILÄ

         (1)  JO L 209 de 2.8.1997, p. 1.

         (2)  JO L 306 de 23.11.2011, p. 25.

         (3)  JO C 136 de 12.4.2019, p. 1.

         (4)  JO C 320 de 10.9.2018, p. 92.

         (5)  Regulamento (UE) n.o 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 320).

         (6)  As despesas públicas primárias líquidas incluem as despesas públicas totais, com exclusão das despesas com juros, as despesas relativas a programas da União inteiramente cobertas por receitas de fundos da União e as alterações não discricionárias das despesas com subsídios de desemprego. A formação bruta de capital fixo financiada a nível nacional é repartida por um período de quatro anos. São tidas em conta as medidas discricionárias em matéria de receitas ou os aumentos das receitas impostos por lei. As medidas pontuais, tanto do lado da receita como da despesa, são objeto de compensação.

         (7)  Ao abrigo do artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 1466/97.