title: Aanbeveling van de Raad van 13 juli 2018 over het nationale hervormingsprogramma 2018 van Slowakije en met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2018 van Slowakije

text:
               10.9.2018

               NL

               Publicatieblad van de Europese Unie

               C 320/107

      AANBEVELING VAN DE RAAD
      van 13 juli 2018
      over het nationale hervormingsprogramma 2018 van Slowakije en met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2018 van Slowakije
      (2018/C 320/24)
      DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
      Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 121, lid 2, en artikel 148, lid 4,
      Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid (1), en met name artikel 5, lid 2,
      Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie,
      Gezien de resoluties van het Europees Parlement,
      Gezien de conclusies van de Europese Raad,
      Gezien het advies van het Comité voor de werkgelegenheid,
      Gezien het advies van het Economisch en Financieel Comité,
      Gezien het advies van het Comité voor sociale bescherming,
      Gezien het advies van het Comité voor de economische politiek,
      Overwegende hetgeen volgt:

                  (1)

                  Op 22 november 2017 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse groeianalyse en daarmee de aanzet gegeven tot het Europees Semester 2018 voor coördinatie van het economisch beleid. Er werd terdege rekening gehouden met de Europese pijler van sociale rechten, die op 17 november 2017 door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie werd afgekondigd. De prioriteiten van de jaarlijkse groeianalyse zijn op 22 maart 2018 door de Europese Raad bekrachtigd. Op 22 november 2017 heeft de Commissie op grond van Verordening (EU) nr. 1176/2011 van het Europees Parlement en de Raad (2) ook het waarschuwingsmechanismeverslag aangenomen, waarin zij Slowakije niet heeft genoemd als een van de lidstaten die aan een diepgaande evaluatie zouden worden onderworpen. Tevens heeft de Commissie op die datum een aanbeveling voor een aanbeveling van de Raad over het economisch beleid van de eurozone aangenomen, die op 22 maart 2018 door de Europese Raad is bekrachtigd. Op 14 mei 2018 heeft de Raad de aanbeveling over het economisch beleid van de eurozone (3) („aanbeveling voor de eurozone”) vastgesteld.

                  (2)

                  Als lidstaat die de euro als munt heeft en in het licht van de grote onderlinge verwevenheid tussen de economieën van de economische en monetaire unie, dient Slowakije ervoor te zorgen dat volledig en tijdig uitvoering wordt gegeven aan de aanbeveling voor de eurozone, zoals weergegeven in de onderstaande aanbevelingen, en met name in aanbeveling 1.

                  (3)

                  Op 7 maart 2018 is het landverslag 2018 voor Slowakije gepubliceerd. Daarin werd de vooruitgang beoordeeld die Slowakije bij de tenuitvoerlegging van de op 11 juli 2017 door de Raad vastgestelde landspecifieke aanbevelingen (4) heeft gemaakt, alsmede het gevolg dat is gegeven aan de landspecifieke aanbevelingen die in de jaren voordien werden goedgekeurd, en de vooruitgang die Slowakije in de richting van zijn nationale Europa 2020-doelstellingen heeft geboekt.

                  (4)

                  Op 25 april 2018 heeft Slowakije zijn nationale hervormingsprogramma 2018 en zijn stabiliteitsprogramma 2018 ingediend. Om met de onderlinge verbanden tussen beide programma's rekening te houden, zijn deze tegelijkertijd geëvalueerd.

                  (5)

                  De betrokken landspecifieke aanbevelingen zijn meegenomen in de programmering voor de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen) voor de periode 2014-2020. Op grond van artikel 23 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad (5) kan de Commissie een lidstaat verzoeken zijn partnerschapsovereenkomst en de desbetreffende programma's opnieuw te bezien en wijzigingen daarop voorstellen, indien dit nodig is om de uitvoering van de betrokken aanbevelingen van de Raad te ondersteunen. De Commissie heeft in richtsnoeren over de toepassing van de maatregelen die de effectiviteit van de ESI-fondsen koppelen aan gezonde economische governance, nader aangegeven hoe zij van die bepaling gebruik zou maken.

                  (6)

                  Slowakije valt momenteel onder het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact. Volgens haar stabiliteitsprogramma 2018 is de regering van plan het nominale tekort terug te dringen naar 0,8 % van het bbp in 2018 en dan geleidelijk verder naar 0,0 % van het bbp in 2021. Verwacht wordt dat de begrotingsdoelstelling op middellange termijn — een structureel tekort van 0,5 % van het bbp — voor eind 2020 wordt gerealiseerd. Volgens het stabiliteitsprogramma 2018 zal de overheidsschuldquote naar verwachting geleidelijk dalen van 49,3 % in 2018 tot 43,3 % in 2021. Het macro-economische scenario dat aan die begrotingsprognoses ten grondslag ligt, is plausibel. Tegelijkertijd zijn de maatregelen die nodig zijn om vanaf 2019 de geplande tekortdoelstellingen te ondersteunen, niet volledig gespecificeerd. De begroting omvat een niet-gespecificeerde uitgavencategorie begrotingsreserves met een niet te verwaarlozen omvang (0,7 % van het bbp) die kan worden gebruikt voor ad-hocoperaties, waardoor de uitvoering van de begroting minder voorspelbaar wordt.

                  (7)

                  Op 11 juli 2017 heeft de Raad Slowakije de aanbeveling gedaan ervoor te zorgen dat de nominale groeivoet van de netto primaire overheidsuitgaven (6) in 2018 maximaal 2,9 % bedraagt, hetgeen overeenstemt met een jaarlijkse structurele aanpassing van 0,5 % van het bbp. Tezelfder tijd werd aangegeven dat bij de beoordeling van het ontwerpbegrotingsplan 2018 en de daaropvolgende beoordeling van de begrotingsresultaten 2018 terdege rekening zal moeten worden gehouden met de doelstelling om een begrotingskoers te bereiken die bijdraagt aan zowel het versterken van het voortgaande herstel als aan het waarborgen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Na de beoordeling van de kracht van het herstel in Slowakije die de Commissie heeft uitgevoerd zonder daarbij de uitdagingen wat betreft de houdbaarheid uit het oog te verliezen, hoeven geen bijeenkomende elementen in aanmerking te worden genomen. Op basis van de voorjaarsprognoses 2018 van de Commissie is er een risico dat in 2018 aanzienlijk zal worden afgeweken van die aanbeveling.

                  (8)

                  Aangezien de verwachte output gap van Slowakije 1,2 % van het bbp bedraagt, zou voor 2019 de nominale groei van de netto primaire overheidsuitgaven op niet meer dan 4,1 % moeten uitkomen, in overeenstemming met de structurele aanpassing van 0,5 % van het bbp die resulteert uit de gezamenlijk overeengekomen aanpassingsmatrix van vereisten in het kader van het stabiliteits- en groeipact. Bij ongewijzigd beleid bestaat er een risico dat Slowakije in 2019 aanzienlijk afwijkt van dat vereiste als gevolg van de afwijking in de periode 2018-2019. Al met al is de Raad van oordeel dat vanaf 2018 de nodige maatregelen moeten worden genomen om ervoor te zorgen dat aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact wordt voldaan.

                  (9)

                  De overheidsfinanciën van Slowakije lopen op lange termijn nog steeds risico's. De uitgaven voor gezondheidszorg blijven een risico vormen voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de lange termijn aangezien een kostenefficiëntere gezondheidszorg in Slowakije een uitdaging blijft. Verwacht wordt dat de overheidsuitgaven voor de gezondheidszorg op de lange termijn met 1,2 procentpunt van het bbp stijgen, hetgeen hoger is dan de gemiddelde geraamde stijging van 0,9 procentpunt voor de Unie. De houdbaarheid op lange termijn van het pensioenstelsel is geleidelijk verbeterd, voornamelijk dankzij de automatische verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd, waardoor de geprojecteerde leeftijdsgerelateerde toenamen van de uitgaven lager uitvallen.

                  (10)

                  Er zijn enige stappen ondernomen om de kosteneffectiviteit van het gezondheidszorgstelsel te verbeteren. Daartoe behoort met name de toetsing van de uitgaven. Er blijven nog veel mogelijkheden om het gebruik van middelen te stroomlijnen. Het potentieel voor een rationeler gebruik van middelen blijft echter aanzienlijk. Met de plannen voor een ingrijpende hervorming van de gezondheidszorg, waardoor diensten worden gestroomlijnd, de middelen van ziekenhuizen beter worden beheerd en het zorgstelsel efficiënter wordt, wordt geen vooruitgang geboekt. Er wordt nog steeds veel gebruikgemaakt van ziekenhuisdiensten. De percentages voor ziekenhuisopname bij chronische ziekten en voor ziekenhuisontslag liggen boven het Uniegemiddelde en de bedbezettingsgraad is betrekkelijk laag. Door een sterkere eerstelijnssector kan de grote druk op de ziekenhuizen weliswaar worden verlicht, maar het stelsel kampt met een tekort aan huisartsen die bovendien in geografisch opzicht ongelijk zijn verspreid. De leeftijdssamenstelling van de huisartsen geeft ook aanleiding tot zorgen wat betreft het aanbod in de toekomst. Tot slot zijn meerdere voorzieningen ter verbetering van de kosteneffectiviteit van de gezondheidszorg, waaronder de volledige invoering van een diagnosegerelateerd groepsbetalingssysteem en de doeltreffende operationalisering van het e-gezondheidsstelsel, nog in de ontwikkelingsfase. Deze voorzieningen krijgen in de toekomst waarschijnlijk te maken met verdere vertragingen en problemen bij de uitvoering.

                  (11)

                  De belastingontvangsten nemen toe als gevolg van de snelle economische groei en er worden inspanningen geleverd om de naleving van de belastingwetgeving te verbeteren en de grote btw-kloof in Slowakije te dichten. Er werden meer fiscale stimuleringsmaatregelen ter bevordering van O&O genomen, maar de onroerendgoedbelasting blijft een zwakke bron van inkomsten. Een doorlopend programma van evaluaties van de uitgaven voor alle belangrijke gebieden van de overheidsuitgaven blijkt een efficiënt en rigoureus instrument voor het verbeteren van de kosteneffectiviteit van die uitgaven.

                  (12)

                  De arbeidsmarkt blijft zich positief ontwikkelen, met name door een toename van de werkgelegenheid en historisch lage werkloosheidsniveaus. Niettemin behoort het percentage langdurig werklozen nog steeds tot de hoogste in de Unie. Hiertoe behoren met name achtergestelde groepen zoals laaggeschoolden, jongeren en gemarginaliseerde Roma. Als gevolg van de verbeterende arbeidsmarktsituatie is er onderhand sprake van een tekort aan geschoolde arbeidskrachten in bepaalde sectoren van de economie. Er zijn duidelijke regionale verschillen op de arbeidsmarkt: in het oosten van Slowakije is de werkloosheid hoger en in het westelijk gedeelte van het land is er een tekort aan arbeidskrachten. Slowakije is begonnen met de uitvoering van zijn actieplan voor de integratie van langdurig werklozen dat wordt ondersteund door het Europees Sociaal Fonds. Het plan voorziet met name in individuele dienstverlening, sociale begeleiding en een nieuw basisprofielbepalingssysteem. De uitvoering heeft echter nog niet tot grote structurele verbeteringen geleid. Er blijven leemten bestaan in de samenwerking met particuliere partners en niet-gouvernementele organisaties die de werklast van publieke arbeidsbemiddelingsdiensten moet verlichten, en geïndividualiseerde begeleiding staat nog in de kinderschoenen. Bovendien is de ruwe indeling van langdurig werklozen geen volwaardig instrument voor de daaropvolgende doorverwijzing naar activeringsmaatregelen. De programma's voor opleiding en omscholing zijn versterkt, maar ze zijn nog steeds ontoereikend en slechts in beperkte mate gericht op langdurig werklozen en kansarme groepen. Bovendien is de deelname van volwassenen aan opleidingen nog steeds ondermaats en is het tweedekansonderwijs voor kansarme groepen onderontwikkeld. De voorwaarden voor het ontvangen van werkloosheidsuitkeringen zijn streng en de duur van de uitkeringen is kort. Daardoor komen weinig kortstondig werklozen in aanmerking voor een werkloosheidsuitkering.

                  (13)

                  De genderkloof inzake werkgelegenheid en beloning is aanzienlijk groter dan het Uniegemiddelde. De lage arbeidsparticipatie van vrouwen in de vruchtbare leeftijd is een afspiegeling van het lange ouderschapsverlof dat zelden door mannen wordt opgenomen, van het feit dat er weinig gebruik wordt gemaakt van flexibele werkregelingen en van het feit dat kinderopvangvoorzieningen slechts in beperkte mate betaalbaar en toegankelijk zijn. Met name voor kinderen jonger dan drie jaar is het inschrijvingspercentage in kinderopvang uiterst laag.

                  (14)

                  Het onderwijs, dat op alle niveaus te weinig financiering ontvangt, draagt onvoldoende bij aan de sociaal-economische ontwikkeling van Slowakije. De kwaliteit van de onderwijsresultaten, de participatie van Roma aan regulier onderwijs voor iedereen en de doeltreffende integratie van sociaal-economisch achtergestelde leerlingen in het onderwijs- en opleidingsstelsel zijn nijpende problemen. De onderwijsresultaten en het niveau van de basisvaardigheden blijven naar internationale normen zwak en worden in hoge mate beïnvloed door de sociaal-economische achtergrond van de leerlingen. Het aantal voortijdige schoolverlaters is laag, maar neemt toe, en er zijn duidelijke regionale verschillen wat betreft de uitvalcijfers. Ondanks plannen om het salaris van leerkrachten tot 2020 jaarlijks met 6 % te verhogen, is het beroep van leraar nog steeds onaantrekkelijk, gedeeltelijk als gevolg van de beperkte mogelijkheden voor initiële opleiding en professionele ontwikkeling. De uitvoering van maatregelen om de participatie van Roma-leerlingen in het regulier onderwijs te verhogen, is bijzonder zwak vanwege ontoereikende financiële ondersteuning en toezicht, en door ontoereikende opleiding van leraren op het gebied van interculturele kwesties.

                  (15)

                  De overheid ondervindt nog altijd hinder van inefficiëntie en knelpunten die worden veroorzaakt door gebrekkige interministeriële samenwerking en de lage mate van politieke neutraliteit van het ambtelijk apparaat. De ambtenarenwet wordt stap voor stap toegepast, maar de uitwerking ervan op de verbetering van het beheer van personele middelen valt nog te bezien. De administratieve capaciteit en efficiëntie met betrekking tot het beheer van Uniemiddelen zijn nog steeds beperkt en het personeelsverloop is hoog, hetgeen gedeeltelijk verband houdt met de politieke cyclus. Hierin wordt wel verandering gebracht door een versterking van de coördinerende rol van het bureau van de vicepremier, dat fungeert als stabiliserende factor voor de continuïteit en de institutionele expertise in de uitvoerende organisaties.

                  (16)

                  De ESI-fondsen zijn van cruciaal belang voor het aanpakken van de grote uitdagingen op het gebied van het concurrentievermogen, de groei en de werkgelegenheid in Slowakije. Slowakije liep in 2017 26 miljoen EUR aan financiering voor onderzoek en innovatie mis, grotendeels als gevolg van problemen bij de toepassing van selectiecriteria en de selectie van beoordelaars, hetgeen blijkt uit de verificaties die zijn uitgevoerd. Indien geen passende maatregelen worden genomen om de uitvoering te bespoedigen, bestaat er een groot risico dat nog minder middelen worden toegewezen. Hoewel de totale middelen voor de huidige programmeringsperiode inmiddels voor meer dan de helft zijn toegewezen aan geselecteerde projecten, is bij de praktische uitvoering slechts 11 % van de toewijzing aan de begunstigden uitbetaald.

                  (17)

                  De geringe effectiviteit van de overheidsdiensten heeft ook gevolgen voor andere sectoren, zoals energie en milieu. De recyclingpercentages zijn erg laag en de luchtkwaliteit is nog steeds betrekkelijk laag. De problemen in verband met duurzaam bosbeheer nemen toe. De energiesector heeft te kampen met overregulering en het energiebeleid is niet volledig in overeenstemming met de klimaat- en energiedoelstellingen van de Unie.

                  (18)

                  Slowakije heeft belangrijke stappen gezet in de richting van een goed functionerend systeem van openbare aanbestedingen. Er zijn inspanningen gedaan om kwalitatieve gunningscriteria in te voeren. Tegen oktober 2018 moeten verplichte elektronische instrumenten voor het uitvoeren van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten operationeel zijn. Er zijn voor alle projecten die worden gefinancierd via de ESI-fondsen omvattende voorafgaande verificaties uitgevoerd, maar de efficiënte daarvan is nog voor verbetering vatbaar. De prestaties op het gebied van interne controle, transparantie, digitalisering, professionalisering en strategische en ecologisch duurzame overheidsopdrachten zijn echter nog niet bevredigend. Dit komt tot uiting in de scores die Slowakije behaalt in verband met concurrentiebeperkende praktijken: deze zijn weliswaar enigszins verbeterd, maar blijven iets boven het Uniegemiddelde. Bovendien zijn er slechts beperkte tekenen die erop wijzen dat er doortastend wordt opgetreden tegen corruptie. Meer dan de helft van de bedrijven is van mening dat corruptie wijdverbreid is bij openbare aanbestedingen onder toezicht van nationale autoriteiten.

                  (19)

                  Corruptie, complexe administratieve procedures, buitensporige en snel veranderende regelgeving voor bedrijven en zorgen over het bestuur van meerdere toezichthoudende instanties doen in hoge mate afbreuk aan de kwaliteit van het ondernemingsklimaat in Slowakije. Slowakije heeft in sommige internationale vergelijkingen wat terrein prijsgegeven, maar het land heeft een aantal maatregelen vastgesteld om het ondernemingsklimaat te verbeteren en investeringen te stimuleren. Verder heeft Slowakije het kader voor de effectbeoordeling van de regelgeving versterkt en het gebruik ervan de afgelopen jaren uitgebreid. Tot slot is er onlangs een nieuwe strategie voor betere regelgeving aangenomen: de effectbeoordeling voor regelgeving „2020”. Er bestaan nog steeds grote regelgevende barrières in de sector van de zakelijke dienstverlening. In die sector zijn de beperkingen voor architecten, ingenieurs, belastingadviseurs, advocaten, octrooigemachtigden, vastgoedmakelaars en toeristische gidsen strikter dan het Uniegemiddelde. In de mededeling van de Commissie van 10 januari 2017 inzake aanbevelingen voor hervorming van de reglementering voor professionele dienstverlening worden aanbevelingen gedaan om de regelgevende barrières aan te pakken. Slowakije heeft echter nog geen vooruitgang gemeld bij het wegnemen van de genoemde beperkingen.

                  (20)

                  Al met al is er geen vooruitgang geboekt bij de intensivering van de bestrijding van corruptie. De corruptieperceptie blijft hoog en het aantal vervolgingen van dergelijke strafbare feiten is verder afgenomen. De corruptieperceptie is verder verslechterd in de nasleep van de moord op een onderzoeksjournalist die een groot aantal gevallen van corruptie op hoog niveau op het spoor was gekomen. In dergelijke gevallen op hoog niveau wordt zeer zelden overgegaan tot vervolging. Het gebrek aan verantwoordingsplicht bij de politie en het openbaar ministerie is nog steeds niet opgelost en staat de bestrijding van corruptie en onderzoek in gevoelige corruptiezaken in de weg.

                  (21)

                  Slowakije moet nog steeds zorgen voor meer efficiëntie in het justitieel apparaat, met onder andere een grotere onafhankelijkheid daarvan, hoewel er reeds enige verbetering is bewerkstelligd op het gebied van de efficiëntie. Er blijven zorgen over de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, onder meer over de benoemingsprocedures voor rechters op alle niveaus.

                  (22)

                  Stimulering van innovatie kan het concurrentievermogen aanzwengelen en de overgang naar een kenniseconomie vergemakkelijken, maar de innovatiecapaciteit van Slowakije blijft beperkt: de onderzoeks- en ontwikkelingsintensiteit van het bedrijfsleven is bijvoorbeeld zeer laag (0,40 % van het bbp in 2016). Slowakije heeft weliswaar een grote hightech- en mediumtechindustrie, maar de dominerende multinationale ondernemingen hebben tot dusver slechts beperkte belangstelling voor onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten, en het percentage kleine en middelgrote ondernemingen dat zelf innoveert was in 2016 in Slowakije veel lager (13,9 %) dan in de Unie als geheel (28,8 %).

                  (23)

                  De overheidsinvesteringen in onderzoek en innovatie zijn tussen 2009 en 2015 sterk gestegen als gevolg van het gebruik van de ESI-fondsen. Het volledige potentieel van deze investeringen is niet verwezenlijkt als gevolg van ondoelmatigheden in de onderzoeksomgeving van Slowakije. Ondanks de versterkte rol van het bureau van de vicepremier bij de coördinatie van onderzoek, ontwikkeling en innovatie, is het algemene beheer van het beleid op dit terrein zwak. De versnippering van het systeem en het zwakke beheerskader, waarbij de verantwoordelijkheden zijn verdeeld over meerdere ministeries en uitvoeringsorganen die vaak te kampen hebben met slechte coördinatie, leiden ertoe dat hervormingen dikwijls worden uitgesteld. Maatregelen ter bevordering van de overdracht van kennis, ter versterking van de onderzoekscapaciteit in de industriesector en ter verbetering van de samenwerking tussen het bedrijfsleven en de academische wereld vorderen slechts langzaam.

                  (24)

                  In de context van het Europees Semester 2018 heeft de Commissie een brede analyse van het economisch beleid van Slowakije verricht. Die analyse is gepubliceerd in het landverslag 2018. Voorts heeft de Commissie zowel het stabiliteitsprogramma 2018 als het nationale hervormingsprogramma 2018 doorgelicht en onderzocht welk gevolg is gegeven aan de aanbevelingen die in eerdere jaren tot Slowakije zijn gericht. Daarbij heeft de Commissie niet alleen gekeken naar de relevantie ervan voor een houdbaar begrotings- en sociaaleconomisch beleid in Slowakije, maar is zij ook nagegaan in hoeverre de Unieregels en -richtsnoeren in acht zijn genomen, gezien de noodzaak de algehele economische governance van de Unie te versterken door middel van een inbreng op Unieniveau in toekomstige nationale besluiten.

                  (25)

                  In het licht van deze beoordeling heeft de Raad het stabiliteitsprogramma 2018 onderzocht en zijn advies daarover (7) is met name in de onderstaande aanbeveling 1 weergegeven,

            BEVEELT AAN dat Slowakije in 2018 en 2019 de volgende actie onderneemt:

                  1.

                  Ervoor zorgen dat de nominale groei van de netto primaire overheidsuitgaven in 2019 niet meer dan 4,1 % bedraagt, hetgeen overeenstemt met een jaarlijkse structurele aanpassing van 0,5 % van het bbp. Maatregelen treffen om de kosteneffectiviteit van het gezondheidszorgstelsel te verbeteren en een doeltreffendere strategie voor de gezondheidswerkers uitstippelen.

                  2.

                  Activerings- en bijscholingsmaatregelen versterken, waaronder hoogwaardige gerichte opleidingen en geïndividualiseerde diensten voor kansarme groepen, in het bijzonder door het actieplan voor langdurig werklozen uit te voeren. De arbeidsparticipatie van vrouwen bevorderen, met name door de uitbreiding van goede en betaalbare kinderopvang. De kwaliteit van onderwijs voor iedereen verbeteren, onder meer door de deelname van Romakinderen aan het regulier onderwijs vanaf zeer jonge leeftijd te vergroten.

                  3.

                  Bij procedures voor overheidsopdrachten meer gebruikmaken van criteria inzake kwaliteit en levenscycluskosten. Corruptie aanpakken, onder meer door ervoor te zorgen dat bestaande wetgeving wordt gehandhaafd en door de verantwoordingsplicht bij de politie en het openbaar ministerie te versterken. De doeltreffendheid van het rechtsstelsel verbeteren, met name door de onafhankelijkheid bij procedures voor gerechtelijke benoemingen te waarborgen. De versnippering van het publieke onderzoeksstelsel terugdringen en innovatie in het bedrijfsleven stimuleren, onder meer voor kleine en middelgrote ondernemingen.

         Gedaan te Brussel, 13 juli 2018.

               Voor de Raad

               De voorzitter

            H. LÖGER

         (1)  PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1.

         (2)  Verordening (EU) nr. 1176/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 betreffende de preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden (PB L 306 van 23.11.2011, blz. 25).

         (3)  PB C 179 van 25.5.2018, blz. 1.

         (4)  PB C 261 van 9.8.2017, blz. 1.

         (5)  Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 320).

         (6)  De netto primaire overheidsuitgaven bestaan uit de totale overheidsuitgaven exclusief rente-uitgaven, uitgaven in het kader van programma's van de Unie die volledig met inkomsten uit Uniefondsen worden gefinancierd en niet-discretionaire veranderingen in de uitgaven voor werkloosheidsuitkeringen. Nationaal gefinancierde bruto-investeringen in vaste activa zijn gespreid over een periode van vier jaar. Er wordt rekening gehouden met discretionaire inkomstenmaatregelen of bij wet verplicht gestelde inkomstenstijgingen. Eenmalige maatregelen aan zowel de inkomsten- als de uitgavenzijde worden uitgevlakt.

         (7)  Op grond van artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1466/97.


title: Aanbeveling van de Raad van 13 juli 2018 over het nationale hervormingsprogramma 2018 van Frankrijk en met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2018 van Frankrijk

text:
               10.9.2018

               NL

               Publicatieblad van de Europese Unie

               C 320/39

      AANBEVELING VAN DE RAAD
      van 13 juli 2018
      over het nationale hervormingsprogramma 2018 van Frankrijk en met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2018 van Frankrijk
      (2018/C 320/09)
      DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
      Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 121, lid 2, en artikel 148, lid 4,
      Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid (1), en met name artikel 5, lid 2,
      Gezien Verordening (EU) nr. 1176/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 betreffende de preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden (2), en met name artikel 6, lid 1,
      Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie,
      Gezien de resoluties van het Europees Parlement,
      Gezien de conclusies van de Europese Raad,
      Gezien het advies van het Comité voor de werkgelegenheid,
      Gezien het advies van het Economisch en Financieel Comité,
      Gezien het advies van het Comité voor sociale bescherming,
      Gezien het advies van het Comité voor de economische politiek,
      Overwegende hetgeen volgt:

                  (1)

                  Op 22 november 2017 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse groeianalyse en daarmee de aanzet gegeven tot het Europees semester 2018 voor coördinatie van het economisch beleid. Daarin is ten volle rekening gehouden met de Europese pijler van sociale rechten, die op 17 november 2017 is geproclameerd door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie. De prioriteiten van de jaarlijkse groeianalyse zijn op 22 maart 2018 door de Europese Raad bekrachtigd. Op 22 november 2017 heeft de Commissie op grond van Verordening (EU) nr. 1176/2011 ook het waarschuwingsmechanismeverslag aangenomen, waarin zij Frankrijk heeft genoemd als een van de lidstaten die aan een diepgaande evaluatie zouden worden onderworpen. Tevens heeft de Commissie op die datum een aanbeveling voor een aanbeveling van de Raad over het economisch beleid van de eurozone aangenomen, die op 22 maart 2018 door de Europese Raad is bekrachtigd. Op 14 mei 2018 heeft de Raad de aanbeveling over het economisch beleid van de eurozone (3) („aanbeveling voor de eurozone”) vastgesteld.

                  (2)

                  Als lidstaat die de euro als munt heeft en in het licht van de grote onderlinge verwevenheid tussen de economieën van de economische en monetaire unie, dient Frankrijk ervoor te zorgen dat volledig en tijdig uitvoering wordt gegeven aan de aanbeveling voor de eurozone, die wordt weergegeven in de onderstaande aanbevelingen, en met name de aanbevelingen 1 en 2.

                  (3)

                  Op 7 maart 2018 is het landverslag 2018 voor Frankrijk gepubliceerd. Dit behelsde een beoordeling van de vooruitgang die Frankrijk bij de tenuitvoerlegging van de op 11 juli 2017 door de Raad vastgestelde landspecifieke aanbevelingen (4) heeft geboekt, van het gevolg dat is gegeven aan de landspecifieke aanbevelingen die in de jaren voordien werden goedgekeurd, en van de vooruitgang die Frankrijk met betrekking tot zijn nationale Europa 2020-doelstellingen heeft geboekt. Het landverslag bevat ook een op grond van artikel 5 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 uitgevoerde diepgaande evaluatie, waarvan de uitkomsten ook op 7 maart 2018 zijn bekendgemaakt. Op basis van haar analyse concludeerde de Commissie dat Frankrijk wordt geconfronteerd met macro-economische onevenwichtigheden. Er zijn met name kwetsbare punten die voortvloeien uit de hoge overheidsschuld en een zwakke concurrentiedynamiek, in een context van lage productiviteitsgroei. Er bestaat een aanzienlijk risico op een negatief effect op de Franse economie en, gezien de omvang daarvan, op negatieve overloopeffecten op de economische en monetaire unie.

                  (4)

                  Op 25 april 2018 heeft Frankrijk zijn nationale hervormingsprogramma 2018 en zijn stabiliteitsprogramma 2018 ingediend. Om met de onderlinge verbanden tussen beide programma's rekening te houden, zijn deze tegelijkertijd geëvalueerd.

                  (5)

                  De betrokken landspecifieke aanbevelingen zijn meegenomen in de programmering voor de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen) voor de periode 2014-2020. Op grond van artikel 23 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad (5) kan de Commissie een lidstaat verzoeken zijn partnerschapsovereenkomst en de desbetreffende programma's opnieuw te bezien en wijzigingen daarop voorstellen, indien dit nodig is om de uitvoering van de betrokken aanbevelingen van de Raad te ondersteunen. De Commissie heeft in richtsnoeren met betrekking tot de toepassing van de maatregelen die de effectiviteit van de ESI-fondsen koppelen aan gezonde economische governance, nader aangegeven hoe zij van die bepaling gebruik zal maken.

                  (6)

                  Ingevolge de tijdige en duurzame correctie van het buitensporige tekort en Besluit (EU) 2018/924 van de Raad (6) tot intrekking van de buitensporigtekortprocedure is Frankrijk aan het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact en aan de overgangsregel voor de schuld onderworpen. In haar stabiliteitsprogramma 2018 gaat de regering ervan uit dat het overheidssaldo geleidelijk zal verbeteren van – 2,6 % van het bbp in 2017 tot + 0,3 % van het bbp in 2022. De middellangetermijndoelstelling voor de begroting — een structureel tekort van 0,4 % van het bbp — zal naar verwachting niet tijdens de periode van het stabiliteitsprogramma 2018 worden gehaald. Volgens het stabiliteitsprogramma 2018 zou de overheidsschuldquote dalen van 97,0 % van het bbp in 2017 tot 89,2 % in 2022. Het macro-economische scenario dat aan die begrotingsprognoses ten grondslag ligt, is plausibel. Tegelijkertijd zijn de maatregelen die nodig zijn om vanaf 2019 de geplande tekortdoelstellingen te ondersteunen, niet voldoende gespecificeerd.

                  (7)

                  Op 11 juli 2017 heeft de Raad Frankrijk de aanbeveling gedaan ervoor te zorgen dat de nominale groeivoet van de netto primaire (7) overheidsuitgaven in 2018 niet hoger ligt dan 1,2 %, hetgeen overeenstemt met een jaarlijkse structurele aanpassing van 0,6 % van het bbp. Tezelfdertijd werd aangegeven dat bij de beoordeling van het ontwerpbegrotingsplan 2018 en de daaropvolgende beoordeling van de begrotingsresultaten 2018 terdege rekening zal moeten worden gehouden met de doelstelling om een begrotingskoers te bereiken die bijdraagt aan zowel het versterken van het voortgaande herstel als het waarborgen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Na de beoordeling die de Commissie in het kader van haar advies over het ontwerpbegrotingsplan 2018 van Frankrijk heeft uitgevoerd van de kracht van het Franse herstel, zonder daarbij de uitdagingen wat betreft houdbaarheid uit het oog te verliezen, hoeven geen bijkomende elementen in aanmerking te worden genomen. Op basis van de voorjaarsprognoses 2018 van de Commissie bestaat het risico van een aanzienlijke afwijking van het aanbevolen aanpassingstraject in de richting van de budgettaire middellangetermijndoelstelling in 2018.

                  (8)

                  Voor 2019 zou, aangezien de overheidsschuldquote van Frankrijk meer dan 60 % van het bbp bedraagt en de verwachte output gap 0,6 %, de nominale groei van de netto primaire overheidsuitgaven op niet meer dan 1,4 % moeten uitkomen, in overeenstemming met de structurele aanpassing van 0,6 % van het bbp die resulteert uit de gezamenlijk overeengekomen aanpassingsmatrix van vereisten in het kader van het stabiliteits- en groeipact. Op basis van de voorjaarsprognoses 2018 van de Commissie bestaat bij ongewijzigd beleid het risico dat van dat vereiste significant zal worden afgeweken in 2019 en voor 2018 en 2019 tezamen genomen. Volgens de prognoses zal Frankrijk in 2018 en 2019 op het eerste gezicht niet aan de overgangsregel voor de schuld voldoen. Al met al is de Raad van oordeel dat vanaf 2018 de nodige maatregelen moeten worden genomen om aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact te voldoen. Het zou prudent zijn eventuele meevallers te gebruiken om de overheidsschuldquote terug te dringen.

                  (9)

                  Het niveau van de overheidsuitgaven in Frankrijk is het hoogste in de Unie. De uitgavenquote zal in 2018 naar verwachting 56,0 % van het bbp bereiken, wat 10,6 procentpunt meer is dan het Uniegemiddelde. Hoewel de consolidatiestrategie de afgelopen jaren met name van dalende rentetarieven en besparingen op de overheidsinvesteringen heeft geprofiteerd, zal het klimaat van lage rentetarieven waarschijnlijk niet prevaleren op de middellange termijn en kunnen de besparingen op productieve investeringen het toekomstige economische potentieel aantasten. De uitgaventoetsen hebben sinds 2014 niet tot aanzienlijke besparingen geleid, en de efficiëntiewinsten bleven beperkt door het uitblijven van een passende follow-up en door een geringe politieke betrokkenheid. De meest recente uitgavetoetsingsstrategie is ingetrokken en zal worden vervangen door Action Publique 2022, waarvan de beginselen zijn vastgelegd in het in oktober 2017 door de regering verleende mandaat. Het Comité Action Publique 2022 zal voor de zomer van 2018 met een verslag en een analyse van de te nemen maatregelen komen. Er zijn echter nog geen duidelijk omschreven maatregelen voorgesteld en de nieuwe besparingen binnen dit kader zullen zal pas vanaf 2020 gerealiseerd worden. De inspanningen om op de korte tot middellange termijn de nodige begrotingsconsolidatie te bewerkstelligen, zouden baat hebben bij een snelle uitvoering van maatregelen om op de uitgaven te bezuinigen.

                  (10)

                  Er bestaan op dit moment 37 verschillende pensioenregelingen in Frankrijk. Deze gelden voor verschillende groepen werknemers en werken volgens verschillende regels. Door de regels geleidelijk op één lijn te brengen, zou de transparantie van het systeem worden versterkt, de solidariteit tussen generaties worden aangemoedigd en de arbeidsmobiliteit worden bevorderd. Harmonisatie van de regels zou ook bijdragen tot een betere beheersing van de overheidsuitgaven. Hoewel de reeds goedgekeurde pensioenhervormingen naar verwachting de pensioenuitgavenquote van de overheid op de lange termijn kunnen doen dalen, zou een eenvoudiger en efficiënter pensioenstelsel tot verdere besparingen leiden en op de middellange termijn de risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën beter beheersbaar maken. Volgens een recente studie van La Fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques (iFRAP) zou een onderlinge aanpassing van de verschillende pensioenregelingen in de publieke en de private sector tegen 2022 voor meer dan 5 miljard EUR aan besparingen op de overheidsuitgaven kunnen opleveren.

                  (11)

                  De werkloosheid is gedaald van 10,4 % in 2015 tot 9,4 % in 2017 en zal naar verwachting de komende jaren verder teruglopen, terwijl de arbeidsparticipatie in 2017 is gestegen tot 70,6 %. De arbeidsmarktsituatie voor jongeren, laaggeschoolden en personen met een migratieachtergrond (van zowel de eerste als de tweede generatie) is echter nog steeds relatief ongunstiger. In 2017 had slechts 55,6 % van de niet in de EU geboren personen (in de leeftijdsgroep van 20-64 jaar) een baan, wat 17,0 procentpunten minder is dan voor personen die in Frankrijk zijn geboren. Bewoners van achterstandswijken (Quartiers de la politique de la ville), met inbegrip van mensen met een migratieachtergrond, hebben nog steeds met problemen op de arbeidsmarkt te kampen. De sociaal-economische en migratieachtergrond heeft, ondanks de beleidsmaatregelen, een betrekkelijk grote impact op de onderwijsprestaties en belemmert de integratie op de arbeidsmarkt. Er zijn ook aanwijzingen voor discriminerende praktijken op de arbeidsmarkt. Doeltreffende actieve werkgelegenheidsondersteuning, met inbegrip van taalonderwijs, intensieve loopbaanbegeleiding en ondersteuning voor personeelswerving, alsmede strenger optreden tegen discriminerende praktijken, zijn cruciaal voor het bevorderen van gelijke kansen op de arbeidsmarkt.

                  (12)

                  Met de wet van 2016 inzake arbeid, modernisering van de sociale dialoog en garanties voor professionele trajecten wordt ernaar gestreefd de capaciteit van ondernemingen om zich aan te passen aan de economische cycli te vergroten en het aandeel werknemers met tijdelijke arbeidsovereenkomsten terug te dringen. Hoewel er meer mensen worden aangeworven met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde duur, blijft de segmentering van de arbeidsmarkt een uitdaging en moet de overgang naar meer arbeidsrelaties voor onbepaalde duur worden bevorderd. Het is in deze context van belang de uitvoering van het lopende programma van ambitieuze hervormingen af te ronden. Dit omvat tevens de onlangs goedgekeurde hervorming van de arbeidswet, de geplande herziening van het stelsel van werkloosheidsuitkeringen en de hervorming van het stelsel van beroepsonderwijs en -opleiding, met inbegrip van het leerlingwezen.

                  (13)

                  De geleidelijke invoering van maatregelen om de belastingwig op arbeid te verkleinen, hebben het kostenconcurrentievermogen van Frankrijk sinds 2013 verbeterd, maar de in het verleden geaccumuleerde verliezen zijn nog niet geheel weggewerkt. De werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid ten opzichte van de totale arbeidskosten behoorden in Frankrijk in 2016 nog tot de hoogste in Unie bij het gemiddelde loon. De bestaande beleidsmaatregelen ter verlaging van de arbeidskosten zullen naar verwachting vanaf 2019 verder worden geconsolideerd en versterkt; zo is aangekondigd dat het belastingkrediet voor concurrentievermogen en werkgelegenheid (CICE) zal worden omgezet in een algemene verlaging van de sociale bijdragen voor werkgevers, en zullen voor lagere lonen verdere kortingen worden ingevoerd om de werkgelegenheid voor laaggeschoolden te stimuleren.

                  (14)

                  Sinds 2013 volgt het Franse minimumloon de indexeringsregels, zonder ad-hocverhogingen. Daardoor is het minimumloon trager gestegen dan de referentielonen (1,23 % in 2017, vergeleken met 1,31 % voor het gemiddelde loon), dit in verband met de geringe inflatie en de bescheiden loonstijgingen. Terwijl het minimumloon vergeleken met het gemiddelde loon naar internationale maatstaven hoog is, zijn de arbeidskosten voor het minimumloon door verlaging van de sociale bijdragen aanzienlijk verminderd. Deze verlagingen zullen vanaf 2019 worden geïntensiveerd en permanent gemaakt. Hoewel de indexering van het minimumloon belangrijk is om de koopkracht van werknemers te handhaven, kan het huidige mechanisme (dat uniek is in de Unie) loonaanpassingen aan veranderende omstandigheden beperken, met potentiële negatieve gevolgen voor het concurrentievermogen. Een groep van onafhankelijke deskundigen evalueert jaarlijks het minimumloon en formuleert niet-bindende adviezen voor de evolutie ervan. In 2017 heeft de groep aanbevolen om de indexeringsregel te herzien door deze bijvoorbeeld te beperken tot uitsluitend indexering op basis van de inflatie.

                  (15)

                  Het huidige stelsel voor initieel beroepsonderwijs en initiële beroepsopleiding biedt niet voldoende steun voor de integratie in de arbeidsmarkt, in het bijzonder doordat een aanzienlijk deel van de studenten naar studierichtingen met beperkte werkgelegenheidsvooruitzichten wordt gepusht. Bovendien behalen studenten in het Franse stelsel voor beroepsonderwijs en -opleiding veel lagere studieresultaten dan het Uniegemiddelde, terwijl studenten in het algemene onderwijs juist veel beter presteren. Maatregelen ter bevordering van het leerlingwezen, die betere vooruitzichten op werk bieden, samen met maatregelen om de schoolresultaten te verbeteren, zijn daarom essentieel voor het ondersteunen van werkgelegenheid voor jongeren en de bevordering van gelijke kansen. Tegelijkertijd is het van belang de toegang tot permanente opleiding van laaggekwalificeerde werknemers en werkzoekenden te verbeteren en te bevorderen dat hogere kwalificaties worden behaald, ondersteund met passend opleidingsadvies. Gezien deze uitdagingen en met name de noodzaak de governance van het systeem te verbeteren en te zorgen dat het relevant blijft voor de arbeidsmarkt, kwaliteit en toegang tot opleidingen biedt en voorbereid is op transities op de arbeidsmarkt, heeft de regering op 27 april 2018 een wetsontwerp ingediend tot hervorming van het leerlingwezen en het stelsel voor permanent beroepsonderwijs en beroepsopleiding. Het nationale hervormingsprogramma 2018 bevestigt daarnaast het voornemen om een investeringsplan van 14 miljard EUR voor vaardigheden op te zetten. Het plan effent de weg voor een aanvullende hervorming van het initieel beroepsonderwijs op schoolbasis.

                  (16)

                  Het stelsel voor sociale bescherming levert in het algemeen goede resultaten op. De inkomensongelijkheid na overdrachten ligt lager dan het Uniegemiddelde en het aantal mensen die risico lopen op armoede en sociale uitsluiting, is weliswaar recentelijk gestegen, maar ligt nog steeds relatief laag. Sommige groepen, met name eenoudergezinnen, mensen die niet in de Unie zijn geboren en mensen in achterstandswijken, lopen echter een groter risico op armoede. De toegang tot passende huisvesting voor mensen die in armoede leven, blijft een punt van zorg. Ondanks recente verbeteringen is er in sommige gebieden nog steeds een tekort aan sociale huisvesting.

                  (17)

                  Ondanks de lopende hervormingen ter vermindering van de belastingdruk op bedrijven en ter ondersteuning van productieve investeringen wordt het Franse belastingstelsel nog steeds gekenmerkt door een hoge mate van complexiteit, waarbij de belastinguitgaven, inefficiënte belastingen en belastingen op productie belemmeringen vormen voor een goed functionerend ondernemingsklimaat. Het grote aantal belastinguitgaven (belastingkrediet, belastingverlagingen, ontheffingen) vormt een extra last voor het bedrijfsleven, met name het mkb, door hogere nalevingskosten en onzekerheid. Het leidt ook tot extra kosten voor controles door de belastingdienst. Het aantal belastinguitgaven en het daarmee gemoeide bedrag zal verder toenemen in het kader van de begrotingswet van 2018. In 2018 zal het gaan om 99,8 miljard EUR (4,2 % van het bbp), tegen 93 miljard EUR in 2017. Daarnaast zijn zo'n 192 belastingen geïdentificeerd die weinig opleveren (minder dan 150 miljoen EUR per jaar), maar slechts een zeer klein aantal daarvan is sinds 2014 afgeschaft (8). Tot slot heft Frankrijk zeer hoge belastingen op productie in de Unie (9) (3,1 % van het bbp in 2016), voornamelijk in de vorm van kapitaal- en arbeidsheffingen die bedrijven verschuldigd zijn omdat zij productie leveren, ongeacht hun economische prestaties.

                  (18)

                  Marktdiensten waren in 2016 goed voor meer dan 50 % van de toegevoegde waarde, 40 % van de werkgelegenheid en 20 % van de toegevoegde waarde van de productiesector op exportgebied. Hoewel de concurrentie op het gebied van marktdiensten haar weerslag heeft op de hele economie, wordt zij nog steeds gehinderd door regelgeving en administratieve lasten, die ondernemingen ook beletten te groeien. Indien voldoende ambitieus en volledig uitgevoerd, kunnen hervormingen op het gebied van diensten een aanzienlijke positieve economische impact hebben. Bij het bepalen van de prioriteiten voor hervormingen is het belangrijk rekening te houden met het economische belang en de prestaties van de dienstensubsectoren. Er is een op indicatoren gebaseerde benadering gebruikt om prioriteiten voor hervorming in de dienstensector te stellen. Daarbij is een aantal subsectoren naar voren gekomen: zakelijke dienstverlening (activiteiten op het gebied van architectuur en techniek, juridische en boekhoudkundige activiteiten, administratieve en ondersteunende diensten), detailhandel, horecadiensten en gezondheidszorg. Op het gebied van professionele dienstverlening heeft de wet inzake groei, activiteit en gelijke economische kansen (de „wet-Macron”) van 6 augustus 2015 de regels versoepeld voor een beperkt aantal voornamelijk juridische beroepen. Er blijft echter nog ruimte voor verdere hervormingen in de professionele dienstverlening. Met verdere hervormingen kunnen ook specifieke, als excessief beschouwde, restricties op toegang en uitoefening worden aangepast. Dit betreft bijvoorbeeld voorbehouden inzake activiteiten, beperkingen op het stemrecht, beperkingen met betrekking tot aandeelhouderschap, multidisciplinaire restricties en beperkingen in de vorm van een numerus clausus. Belangrijke belemmeringen voor de groei van bedrijven kunnen worden tegengegaan door drempeleffecten in verband met omvanggerelateerde criteria in de regelgeving weg te nemen en de administratieve lasten voor ondernemingen te verminderen. Tot slot kan de verbetering van de beschikbaarheid van breedband bijdragen tot het vermogen van Frankrijk om van de digitale economie te profiteren.

                  (19)

                  Volgens het Europese innovatiescorebord blijven de prestaties van Frankrijk op het gebied van innovatie achter bij die van de innovatieleiders in de Unie, ondanks de relatief hoge overheidssteun. Met name zou verbetering van de doelmatigheid van de publieke steunregelingen, waaronder het belastingkrediet voor onderzoek en ontwikkeling (Crédit d'Impôt Recherche), betere innovatieresultaten stimuleren. In dit verband moeten de resultaten van lopende evaluaties worden vertaald in verbetering van de opzet van de overheidssteun voor innovatie. De overdracht van kennis tussen publieke onderzoeksinstellingen en bedrijven blijft een uitdaging, waardoor de commerciële exploitatie van onderzoeksresultaten beperkt wordt. In vergelijking met andere landen van de Unie presteert Frankrijk slecht waar het gaat om publiek-private gezamenlijke publicaties en door het bedrijfsleven gefinancierde publieke R&D. Er zijn mogelijkheden om de mechanismen voor overdracht tussen de academische wereld en het bedrijfsleven te versterken door in partnerschap verricht onderzoek te vergemakkelijken en de mobiliteit van onderzoekers te stimuleren.

                  (20)

                  In de context van het Europees Semester 2018 heeft de Commissie een brede analyse van het economische beleid van Frankrijk verricht. Die analyse is gepubliceerd in het landverslag 2018. Voorts heeft de Commissie zowel het stabiliteitsprogramma 2018 als het nationale hervormingsprogramma 2018 doorgelicht en onderzocht welk gevolg is gegeven aan de aanbevelingen die in eerdere jaren aan Frankrijk zijn gericht. Daarbij heeft de Commissie niet alleen gekeken naar de relevantie ervan voor een houdbaar begrotings- en sociaal-economisch beleid in Frankrijk, maar is zij ook nagegaan in hoeverre de Unieregels en -richtsnoeren in acht zijn genomen, gezien de noodzaak de algehele economische governance van de Unie te versterken door middel van een inbreng op Unieniveau in toekomstige nationale besluiten.

                  (21)

                  In het licht van deze beoordeling heeft de Raad het stabiliteitsprogramma 2018 onderzocht en zijn advies daarover (10) is met name in de onderstaande aanbeveling 1 weergegeven.

                  (22)

                  In het licht van de diepgaande evaluatie door de Commissie en van deze beoordeling heeft de Raad het nationale hervormingsprogramma 2018 en het stabiliteitsprogramma 2018 onderzocht. De aanbevelingen van de Raad op grond van artikel 6 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 zijn in de onderstaande aanbevelingen 1, 2 en 3 weergegeven,

            BEVEELT AAN dat Frankrijk in 2018 en 2019 de volgende actie onderneemt:

                  1.

                  Ervoor zorgen dat de nominale groei van de netto primaire overheidsuitgaven in 2019 niet meer dan 1,4 % bedraagt, hetgeen overeenstemt met een jaarlijkse structurele aanpassing van 0,6 % van het bbp. Meevallers gebruiken om de vermindering van de overheidsschuldquote te versnellen. In 2018 besparen op de uitgaven en een volledige specificatie geven van de doelstellingen en nieuwe maatregelen die in het kader van Action Publique 2022 moeten worden uitgevoerd, zodat deze tot concrete besparingen en efficiëntiewinsten leiden in de begroting voor 2019. De voorschriften van de verschillende pensioenstelsels geleidelijk harmoniseren ter versterking van de billijkheid en duurzaamheid ervan.

                  2.

                  Doorgaan met de hervormingen van het stelsel voor beroepsonderwijs en beroepsopleiding om de relevantie daarvan voor de arbeidsmarkt te versterken en de toegang tot opleiding te verbeteren, met name voor laaggeschoolde werknemers en werkzoekenden. Gelijke kansen en de toegang tot de arbeidsmarkt stimuleren, onder meer voor personen met een migratieachtergrond en personen in achterstandsgebieden. Ervoor zorgen dat de ontwikkeling van het minimumloon in overeenstemming is met de ontwikkeling van de werkgelegenheid en het concurrentievermogen.

                  3.

                  Het belastingstelsel vereenvoudigen door het gebruik van belastinguitgaven te beperken, inefficiënte belastingen af te schaffen en de belasting op productie voor ondernemingen te verlagen. De administratieve en regelgevingslasten verminderen om de concurrentie in de dienstensector te bevorderen en de groei van bedrijven te stimuleren. De inspanningen ter verbetering van de prestaties van het innovatiestelsel opvoeren door met name de doelmatigheid van publieke steunregelingen te verbeteren en de kennisoverdracht tussen openbare onderzoeksinstellingen en bedrijven te versterken.

         Gedaan te Brussel, 13 juli 2018.

               Voor de Raad

               De voorzitter

            H. LÖGER

         (1)  PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1.

         (2)  PB L 306 van 23.11.2011, blz. 25.

         (3)  PB C 179 van 25.5.2018, blz. 1.

         (4)  PB C 261 van 9.8.2017, blz. 1.

         (5)  Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 320).

         (6)  Besluit (EU) 2018/924 van de Raad van 22 juni 2018 tot intrekking van Beschikking 2009/414/EG betreffende het bestaan van een buitensporig tekort in Frankrijk (PB L 164 van 29.6.2018, blz. 44).

         (7)  De netto primaire overheidsuitgaven bestaan uit de totale overheidsuitgaven exclusief rente-uitgaven, uitgaven in het kader van programma's van de Unie die volledig met inkomsten uit Uniefondsen worden gefinancierd en niet-discretionaire veranderingen in de uitgaven voor werkloosheidsuitkeringen. Nationaal gefinancierde bruto-investeringen in vaste activa worden gespreid over een periode van vier jaar. Er wordt rekening gehouden met discretionaire inkomstenmaatregelen of bij wet verplicht gestelde inkomstenstijgingen. Eenmalige maatregelen aan zowel de inkomsten- als de uitgavenzijde worden uitgevlakt.

         (8)  Inspection générale des finances (2014), Les taxes à faible rendement.

         (9)  De belastingen op productie vallen onder Eurostat-categorie D29 „niet-productgebonden belastingen op productie”.

         (10)  Op grond van artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1466/97.


title: Aanbeveling van de Raad van 13 juli 2018 over het nationale hervormingsprogramma 2018 van Polen en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2018 van Polen

text:
               10.9.2018

               NL

               Publicatieblad van de Europese Unie

               C 320/88

      AANBEVELING VAN DE RAAD
      van 13 juli 2018
      over het nationale hervormingsprogramma 2018 van Polen en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2018 van Polen
      (2018/C 320/20)
      DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
      Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 121, lid 2, en artikel 148, lid 4,
      Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid (1), en met name artikel 9, lid 2,
      Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie,
      Gezien de resoluties van het Europees Parlement,
      Gezien de conclusies van de Europese Raad,
      Gezien het advies van het Comité voor de werkgelegenheid,
      Gezien het advies van het Economisch en Financieel Comité,
      Gezien het advies van het Comité voor sociale bescherming,
      Gezien het advies van het Comité voor de economische politiek,
      Overwegende hetgeen volgt:

                  (1)

                  Op 22 november 2017 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse groeianalyse en daarmee de aanzet gegeven tot het Europees Semester 2018 voor coördinatie van het economisch beleid. Daarin is ten volle rekening gehouden met de Europese pijler van sociale rechten, die op 17 november 2017 is geproclameerd door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie. De prioriteiten van de jaarlijkse groeianalyse zijn op 22 maart 2018 door de Europese Raad bekrachtigd. Op 22 november 2017 heeft de Commissie op grond van Verordening (EU) nr. 1176/2011 van het Europees Parlement en de Raad (2) ook het waarschuwingsmechanismeverslag aangenomen, waarin zij Polen niet heeft genoemd als een van de lidstaten die aan een diepgaande evaluatie zouden worden onderworpen.

                  (2)

                  Op 7 maart 2018 is het landverslag 2018 voor Polen gepubliceerd. Dit behelsde een beoordeling van de vooruitgang die Polen bij de tenuitvoerlegging van de op 11 juli 2017 door de Raad vastgestelde landspecifieke aanbevelingen (3) heeft geboekt, van het gevolg dat is gegeven aan de landspecifieke aanbevelingen die in de jaren voordien werden goedgekeurd, en van de vooruitgang die Polen met betrekking tot zijn nationale Europa 2020-doelstellingen heeft geboekt.

                  (3)

                  Op 26 april 2018 heeft Polen zijn nationale hervormingsprogramma 2018 en zijn convergentieprogramma 2018 ingediend. Om met de onderlinge verbanden tussen beide programma's rekening te houden, zijn deze tegelijkertijd geëvalueerd.

                  (4)

                  De betreffende landspecifieke aanbevelingen zijn meegenomen in de programmering voor de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen) voor de periode 2014-2020. Op grond van artikel 23 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad (4) kan de Commissie een lidstaat verzoeken zijn partnerschapsovereenkomst en de desbetreffende programma's opnieuw te bezien en wijzigingen daarop voor te stellen, indien dit nodig is om de uitvoering van de betrokken aanbevelingen van de Raad te ondersteunen. De Commissie heeft in richtsnoeren over de toepassing van de maatregelen die de effectiviteit van de ESI-fondsen koppelen aan gezonde economische governance, nader aangegeven hoe zij van die bepaling gebruik zou maken.

                  (5)

                  Polen valt momenteel onder het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact. In haar convergentieprogramma 2018 gaat de regering ervan uit dat het nominale saldo stapsgewijs zal verbeteren van een tekort van 1,7 % van het bbp in 2017 tot 0,7 % van het bbp in 2021. De begrotingsdoelstelling op middellange termijn — een structureel tekort van 1,0 % van het bbp — zal naar verwachting niet worden bereikt tegen 2021, d.w.z. binnen de looptijd van het convergentieprogramma. Het herberekende structurele saldo (5) wijst echter nog op een tekort van 1,3 % van het bbp in 2021. Volgens het convergentieprogramma 2018 zal de overheidsschuldquote naar verwachting afnemen van 50,6 % van het bbp in 2017 tot 50,4 % van het bbp in 2018 en tot 46,0 % van het bbp in 2021. Het macro-economische scenario dat aan die begrotingsprognoses ten grondslag ligt, is voor 2018 voorzichtig en voor de periode daarna plausibel.

                  (6)

                  Op 11 juli 2017 heeft de Raad Polen de aanbeveling gedaan dat de nominale netto primaire overheidsuitgaven (6) niet meer dan 3,7 % mochten groeien in 2018, hetgeen overeenstemt met een jaarlijkse structurele aanpassing van 0,5 % van het bbp. Tezelfder tijd werd aangegeven dat bij de beoordeling van het ontwerpbegrotingsplan 2018 en de daaropvolgende beoordeling van de begrotingsresultaten 2018 terdege rekening zal moeten worden gehouden met de doelstelling om een begrotingskoers te bereiken die bijdraagt aan zowel het versterken van het voortgaande herstel als aan het waarborgen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. De Commissie heeft een kwalitatieve beoordeling gemaakt van de vraag hoe stevig de economische situatie in Polen is, zonder daarbij de uitdagingen op het gebied van houdbaarheid uit het oog te verliezen. Op die grondslag wordt geconcludeerd dat geen bijkomende elementen in aanmerking hoeven te worden genomen. Op basis van de voorjaarsprognoses 2018 van de Commissie bestaat het risico dat in 2018 significant zal worden afgeweken van die aanbevolen aanpassing.

                  (7)

                  Voor 2019 zou, gezien een voor Polen verwachte output gap van 1,5 % van het bbp, de nominale groei van de netto primaire overheidsuitgaven op niet meer dan 4,2 % mogen uitkomen, in overeenstemming met de structurele aanpassing van 0,6 % van het bbp die resulteert uit de gezamenlijk overeengekomen aanpassingsmatrix van vereisten in het kader van het stabiliteits- en groeipact. Op basis van de voorjaarsprognoses 2018 van de Commissie bestaat het risico dat in 2019 significant zal worden afgeweken van dat vereiste. Al met al is de Raad van oordeel dat vanaf 2018 de nodige maatregelen moeten worden genomen om aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact te voldoen.

                  (8)

                  Op de middellange en lange termijn zal Polen in diverse sectoren met uitgavendruk te maken krijgen, met name door de vergrijzing van de bevolking, die nieuwe mechanismen zullen vergen om overheidsuitgaven op hun doelmatigheid en doeltreffendheid te beoordelen en om een nieuwe toewijzing van middelen te bevorderen. Met het oog daarop heeft de regering werkzaamheden aangevat om het begrotingsproces te hervormen, met name om het begrotingsraamwerk op middellange termijn te versterken en om uitgaventoetsingen te integreren in het begrotingsproces. Polen is de enige lidstaat zonder een volwaardige onafhankelijke begrotingsraad — en zonder concrete plannen om er een op te richten — al heeft het wel onafhankelijke instanties die sommige van de taken uitvoeren die doorgaans door begrotingsraden worden uitgevoerd. Het landverslag 2018 komt tot de bevinding dat Polen geen vooruitgang heeft geboekt bij het inperken van het uitgebreide gebruik van verlaagde btw-tarieven. Wel werkt het Poolse ministerie van Financiën aan een vereenvoudiging van de wijze waarop toepasselijke tarieven aan goederen en diensten worden toegekend.

                  (9)

                  De Poolse arbeidsmarkt heeft de laatste jaren sterk gepresteerd en de arbeidsparticipatie is verder blijven stijgen. Toch is de participatie van bepaalde groepen werknemers, met name van vrouwen, laaggeschoolden en ouderen, laag gebleven in vergelijking met andere lidstaten. Diverse recente beleidsmaatregelen hebben de prikkels om te werken doorgaans verminderd, met name voor vrouwen en ouderen. Het Poolse socialezekerheidsstelsel geeft onvoldoende prikkels om aan het werk te gaan. De kindertoelage heeft de armoede en ongelijkheid weliswaar verminderd, maar heeft een negatief effect gehad op de arbeidsparticipatie van ouders, meestal vrouwen, doordat de hoogte ervan en de beperkte inkomensafhankelijkheid de in andere sociale uitkeringen ingebouwde prikkels om uit te werken te gaan, te niet doen. Een verdere rem op de arbeidsparticipatie van vrouwen is het feit dat het inschrijvingspercentage in formele kinderopvang van kinderen jonger dan drie jaar, bij de laagste in de Unie blijft. De beperkte steun die beschikbaar wordt gesteld voor mensen die langdurige zorg op zich nemen, belet hen de arbeidsmarkt te betreden. De verlaging van de wettelijke pensioenleeftijd heeft sommige oudere werknemers ertoe aangezet om de arbeidsmarkt te verlaten. Migratie uit niet-EU-landen helpt om te voldoen aan de toegenomen vraag naar arbeid.

                  (10)

                  Een verdere weg om zowel arbeidsparticipatie als het innovatieve vermogen van de economie te ondersteunen, bestaat erin leerlingen en volwassenen toe te rusten met de nodige vaardigheden en competenties die werkgelegenheid op een snel veranderende arbeidsmarkt ondersteunen. De participatiegraad van volwassenen in onderwijs en opleidingen ligt ruim onder het Uniegemiddelde. Deze omstandigheid, in combinatie met bepaalde zwakke punten voor digitale vaardigheden en lees- en rekenvaardigheid, met name bij volwassenen zonder hoger onderwijsdiploma, is een obstakel voor hun inzetbaarheid. In hoeverre recentelijk geïntroduceerde en nog op stapel staande beleidsmaatregelen, zoals veranderingen in de organisatie van het algemeen vormend onderwijs, het beroepsonderwijs en het hoger onderwijs, een effect zullen hebben op het niveau van de vaardigheden, is nog niet bekend.

                  (11)

                  Polen is maatregelen blijven nemen om de segmentatie van de arbeidsmarkt aan te pakken door de mogelijkheden te beperken om misbruik te maken van tijdelijk werk, door de sociale premies te verhogen voor bepaalde atypische arbeidscontracten en door een minimumuurloon in te voeren voor bepaalde van deze contracten. Het aantal en aandeel vaste contracten is sinds eind 2016 toegenomen, hoewel het aandeel tijdelijke contracten nog steeds tot de hoogste in de Unie blijft horen. In de hervormde arbeidswetgeving kan misschien een aantal verdere wetswijzigingen worden opgenomen dat van belang is wat betreft de tweedeling op de arbeidsmarkt. De sociale bescherming van werknemers die zelfstandig zijn en bepaalde atypische contracten hebben, kan een potentieel probleem worden, met name uit het oogpunt van de toereikendheid van hun toekomstige pensioenen. Sinds 2015 zijn diverse maatregelen ingevoerd om de sociale bescherming voor zelfstandigen en voor atypische werknemers te verbeteren.

                  (12)

                  De gemiddelde pensioenleeftijd is de jongste jaren gestegen, mede als gevolg van vroegere hervormingen, zoals het afschaffen van mogelijkheden voor vroegpensioen en een geleidelijke verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd. Voor de economische groei op middellange termijn en voor de toereikendheid en de budgettaire houdbaarheid van het pensioenstelsel is het van cruciaal belang dat de werkelijke pensioenleeftijd verder blijft stijgen. De recente verlaging van de wettelijke pensioenleeftijd tot 60 jaar voor vrouwen en tot 65 jaar voor mannen gaat echter in de omgekeerde richting. Daarentegen is de pensioenleeftijd voor mannelijke en vrouwelijke rechters in gewone rechtbanken gelijkgeschakeld op 65 jaar, zoals de Commissie had gevraagd. Het bijzondere sociale verzekeringsstelsel voor landbouwers, dat wordt gesubsidieerd tegen een kostprijs van bijna 1 % van het bbp, is een van de redenen voor de geringe arbeidsmobiliteit en verborgen werkloosheid in de landbouw.

                  (13)

                  Een betere toegang tot de zorg en een verhoging van de doeltreffendheid ervan zijn nodig om de gezondheidsresultaten in Polen te verbeteren. Zelfgerapporteerde onvervulde zorgbehoeften behoren tot de hoogste in de Unie en de wachtlijsten voor bepaalde ingrepen zijn bijzonder lang. Het aantal ziekenhuisbedden is betrekkelijk hoog en is geografisch niet optimaal gespreid. Ambulante en primaire zorg is doorgaans onderontwikkeld, waardoor artsen geprikkeld worden om voor onderzoek en behandeling door te verwijzen naar medisch specialisten. Deze punten aanpakken is een bijzondere uitdaging, gezien het niveau van overheidsfinanciering en het aantal artsen en verpleegkundigen dat voor bepaalde specialismen in Polen ruim onder het Uniegemiddelde ligt. In 2017 zijn enige inspanningen geleverd om de middelen in de zorg doelmatiger te verdelen, maar de effecten van deze maatregelen moeten nog worden afgewacht.

                  (14)

                  Het is van cruciaal belang om het innovatievermogen van de Poolse economie te vergroten zodat het land hogerop kan komen in de mondiale waardeketen en zo het potentieel kan schragen om de levensstandaard te verbeteren. Dit vergt beleidsinitiatieven op talrijke fronten, in een geleidelijk proces van meerdere jaren. De essentiële beleidsterreinen in dit verband zijn onder meer het bouwen aan het vertrouwen in het regelgevingskader, het geven van stimuli om ondernemingen aan te zetten tot O&O, versterking van de wetenschappelijke basis door onder meer hervormingen van het hoger onderwijs en het aanmoedigen van een sterke kennisstroom en nauwe samenwerking tussen het bedrijfsleven en onderzoeksinstellingen. Voor dit laatste moeten er ook gunstige voorwaarden komen voor de commercialisering van onderzoek dat met overheidsmiddelen is ontwikkeld en gesteund. Op deze terreinen zijn al diverse beleidsmaatregelen ten uitvoer gelegd en de regering heeft er nog andere gepland.

                  (15)

                  De snelheid waarmee wet- en regelgeving veranderen en het beperkte gebruik van publieke en sociale consultaties over een aantal cruciale wetten drukken op de kwaliteit van wetgeving en doen de onzekerheid voor bedrijven toenemen. In dit verband is het ook van wezenlijk belang om de rechtsstaat en de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te garanderen. Er zij aan herinnerd dat de Commissie in december 2017 bij de Raad een met redenen omkleed voorstel heeft ingediend betreffende de constatering van een duidelijk gevaar van een ernstige schending, door Polen, van de rechtsstaat. Rechtszekerheid en vertrouwen in de kwaliteit en voorspelbaarheid van regelgeving, fiscaliteit en andere beleidstakken en instellingen zijn belangrijke factoren waardoor het investeringspeil zou kunnen toenemen. Stevige effectbeoordelingen vooraf en achteraf en goed vormgegeven en uitgevoerde sociale en publieke consultaties zouden de kwaliteit van wetgeving kunnen helpen te verbeteren, zouden minder wijzigingen achteraf vergen en zodoende de voorspelbaarheid van het regelgevingskader kunnen vergroten. Een en ander zou kunnen helpen om mogelijke negatieve neveneffecten van nieuwe wetten op korte termijn te beperken, zoals de tijdelijke verhoging van regeldruk als gevolg van wijzigingen in belastingregels.

                  (16)

                  Het wegennet is dankzij financiering van de Unie snel ontwikkeld, maar het aantal verkeersdoden is nog steeds bij de hoogste in de Unie. Bovendien staan steden voor toenemende uitdagingen op het gebied van mobiliteit, zoals congestie en luchtvervuiling veroorzaakt door het toenemende aantal auto's en het grote aandeel oude auto's. De bestaande prikkels om gebruik te maken van vormen van collectief vervoer, vervoer met lage emissies en actief vervoer, zijn onvoldoende om deze uitdagingen het hoofd te bieden. De uitvoering van door de Unie gecofinancierde spoorwegprojecten blijft kampen met grote knelpunten, in hoofdzaak als gevolg van de beperkte capaciteit van de bouwsector en institutionele zwakke punten van de beheerder van de spoorweginfrastructuur. De regering is weliswaar van plan een desbetreffend strategisch document te actualiseren, maar momenteel is er onvoldoende informatie beschikbaar over een strategische visie voor de ontwikkeling op lange termijn van de vervoersnetwerken in alle vervoersvormen voor de periode na 2023. In dit document zouden de respectieve rollen van die vervoersvormen helder wordt bepaald en toegewezen. Bovendien blijven er, ondanks de investeringen van de afgelopen jaren, knelpunten en tekortkomingen in de energienetwerken en -infrastructuur bestaan.

                  (17)

                  In de context van het Europees Semester 2018 heeft de Commissie een brede analyse van het economische beleid van Polen verricht. Die analyse is gepubliceerd in het landverslag 2018. Voorts heeft de Commissie zowel het convergentieprogramma 2018 als het nationale hervormingsprogramma 2018 doorgelicht en onderzocht welk gevolg is gegeven aan de aanbevelingen die in eerdere jaren tot Polen zijn gericht. Daarbij heeft de Commissie niet alleen gekeken naar de relevantie ervan voor een houdbaar begrotings- en sociaal-economisch beleid in Polen, maar is zij ook nagegaan in hoeverre de Unieregels en -richtsnoeren in acht zijn genomen, gezien de noodzaak de algehele economische governance van de Unie te versterken door middel van een inbreng op Unieniveau in toekomstige nationale besluiten.

                  (18)

                  In het licht van deze beoordeling heeft de Raad het convergentieprogramma 2018 onderzocht en zijn advies daarover (7) is met name in de onderstaande aanbeveling 1 weergegeven,

            BEVEELT AAN dat Polen in 2018 en 2019 de volgende actie onderneemt:

                  1.

                  Ervoor zorgen dat de nominale groei van de netto primaire overheidsuitgaven in 2019 niet meer dan 4,2 % bedraagt, hetgeen overeenstemt met een jaarlijkse structurele aanpassing van 0,6 % van het bbp. Stappen zetten om de doelmatigheid van de overheidsuitgaven te verbeteren, onder meer door het begrotingsproces te verbeteren.

                  2.

                  Stappen zetten om de arbeidsparticipatie te verhogen, onder meer door de toegang tot kinderopvang te verbeteren en door voor de arbeidsmarkt relevante vaardigheden te bevorderen, inzonderheid via volwassenenonderwijs, en door hinderpalen voor vastere vormen van werkgelegenheid uit de weg te ruimen. De houdbaarheid en de toereikendheid van het pensioenstelsel garanderen door maatregelen te nemen om de werkelijke pensioenleeftijd te verhogen en door de gunstige pensioenregelingen te hervormen.

                  3.

                  Het innovatievermogen van de economie versterken, onder meer door nauwere samenwerking tussen het bedrijfsleven en onderzoeksinstellingen te bevorderen. Het regelgevingsklimaat verbeteren, met name door te zorgen voor effectieve publieke en sociale consultaties tijdens het wetgevingsproces.

         Gedaan te Brussel, 13 juli 2018.

               Voor de Raad

               De voorzitter

            H. LÖGER

         (1)  PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1.

         (2)  Verordening (EU) nr. 1176/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 betreffende de preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden (PB L 306 van 23.11.2011, blz. 25).

         (3)  PB C 261 van 9.8.2017, blz. 1.

         (4)  Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 320).

         (5)  Conjunctuurgezuiverd begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen, herberekend door de Commissie volgens de gezamenlijk overeengekomen methode.

         (6)  De netto primaire overheidsuitgaven bestaan uit de totale overheidsuitgaven exclusief rente-uitgaven, uitgaven in het kader van programma's van de Unie die volledig met inkomsten uit Uniefondsen worden gefinancierd en niet-discretionaire veranderingen in de uitgaven voor werkloosheidsuitkeringen. Nationaal gefinancierde bruto-investeringen in vaste activa worden gespreid over een periode van vier jaar. Er wordt rekening gehouden met discretionaire inkomstenmaatregelen of bij wet verplicht gestelde inkomstenstijgingen. Eenmalige maatregelen aan zowel de inkomsten- als de uitgavenzijde worden uitgevlakt.

         (7)  Op grond van artikel 9, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1466/97.


title: Aanbeveling van de Raad van 13 juli 2018 over het nationale hervormingsprogramma 2018 van Kroatië en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2018 van Kroatië

text:
               10.9.2018

               NL

               Publicatieblad van de Europese Unie

               C 320/44

      AANBEVELING VAN DE RAAD
      van 13 juli 2018
      over het nationale hervormingsprogramma 2018 van Kroatië en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2018 van Kroatië
      (2018/C 320/10)
      DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
      Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 121, lid 2, en artikel 148, lid 4,
      Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid (1), en met name artikel 9, lid 2,
      Gezien Verordening (EU) nr. 1176/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 betreffende de preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden (2), en met name artikel 6, lid 1,
      Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie,
      Gezien de resoluties van het Europees Parlement,
      Gezien de conclusies van de Europese Raad,
      Gezien het advies van het Comité voor de werkgelegenheid,
      Gezien het advies van het Economisch en Financieel Comité,
      Gezien het advies van het Comité voor sociale bescherming,
      Gezien het advies van het Comité voor de economische politiek,
      Overwegende hetgeen volgt:

                  (1)

                  Op 22 november 2017 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse groeianalyse en daarmee de aanzet gegeven tot het Europees Semester 2018 voor coördinatie van het economisch beleid. Er werd terdege rekening gehouden met de Europese pijler van sociale rechten, die op 17 november 2017 door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie is afgekondigd. De prioriteiten van de jaarlijkse groeianalyse zijn op 22 maart 2018 door de Europese Raad bekrachtigd. Op 22 november 2017 heeft de Commissie op grond van Verordening (EU) nr. 1176/2011 ook het waarschuwingsmechanismeverslag aangenomen, waarin zij Kroatië heeft genoemd als een van de lidstaten die aan een diepgaande evaluatie zouden worden onderworpen.

                  (2)

                  Op 7 maart 2018 is het landverslag 2018 voor Kroatië gepubliceerd. Daarin werd de vooruitgang beoordeeld die Kroatië bij de tenuitvoerlegging van de op 11 juli 2017 door de Raad vastgestelde landspecifieke aanbevelingen (3) heeft gemaakt, alsmede het gevolg dat is gegeven aan de aanbevelingen die in de jaren voordien werden goedgekeurd, en de vooruitgang die Kroatië in de richting van zijn nationale Europa 2020-doelstellingen heeft geboekt. Het landverslag bevatte ook een op grond van artikel 5 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 uitgevoerde diepgaande evaluatie, waarvan de uitkomsten ook op 7 maart 2018 zijn bekendgemaakt. Op basis van haar analyse is de Commissie tot de conclusie gekomen dat Kroatië buitensporige macro-economische onevenwichtigheden ondervindt, al worden deze teruggedrongen. De kwetsbaarheden houden verband met nog steeds hoge niveaus van overheidsschuld, particuliere schuld en schuld ten opzichte van het buitenland, die alle grotendeels in buitenlandse valuta luiden. Het percentage niet-renderende leningen blijft hoog, met name voor niet-financiële vennootschappen. De potentiële groei van Kroatië blijft onvoldoende om een duurzame aanpassing mogelijk te maken en al bij al is er weinig vooruitgang geboekt bij de uitvoering van beleidsmaatregelen om iets te doen aan de chronische onderbenutting van arbeidskrachten en trage productiviteitsgroei. Het concurrentievermogen en de investeringen worden nog steeds gehinderd door een restrictief ondernemingsklimaat en de fragmentatie van de overheidsdiensten drukt op de doelmatigheid van de publieke dienstverlening.

                  (3)

                  Op 26 april 2018 heeft Kroatië zijn nationale hervormingsprogramma 2018 en zijn convergentieprogramma 2018 ingediend. Om met de onderlinge verbanden tussen beide programma's rekening te houden, zijn deze tegelijkertijd geëvalueerd.

                  (4)

                  De betrokken landspecifieke aanbevelingen zijn meegenomen in de programmering voor de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen) voor de periode 2014-2020. Op grond van artikel 23 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad (4) kan de Commissie een lidstaat verzoeken zijn partnerschapsovereenkomst en de desbetreffende programma's te herzien, en wijzigingen daarop voorstellen, indien dit nodig is om de uitvoering van de betrokken aanbevelingen van de Raad te ondersteunen. De Commissie heeft in richtsnoeren met betrekking tot de toepassing van de maatregelen die de effectiviteit van de ESI-fondsen koppelen aan gezonde economische governance nader aangegeven hoe zij van die bepaling gebruik zal maken.

                  (5)

                  Kroatië valt momenteel onder het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact en is aan de schuldregel onderworpen. Vertrekkend van een overheidsoverschot van 0,8 % van het bbp in 2017, wordt in het convergentieprogramma 2018 ermee gerekend dat het nominale saldo zal omslaan in een tekort van 0,5 % van het bbp in 2018, om nadien geleidelijk te verbeteren tot een overschot van 0,5 % van het bbp in 2021. Voorzien is dat de begrotingsdoelstelling op middellange termijn — een structureel tekort van 1,75 % van het bbp — gedurende de hele programmaperiode zal worden overtroffen. Volgens het convergentieprogramma 2018 zal de overheidsschuldquote naar verwachting afnemen van 78,0 % van het bbp in 2017 tot 75,1 % van het bbp in 2018 en verder blijven dalen tot 65,9 % van het bbp in 2021. Het macro-economische scenario dat aan die begrotingsprognoses ten grondslag ligt, is plausibel. Toch lijken de voorgenomen begrotingsdoelstellingen voorzichtig. In de voorjaarsprognoses 2018 van de Commissie wordt uitgegaan van een overheidssaldo van 0,7 % van het bbp in 2018 en 0,8 % van het bbp in 2019.

                  (6)

                  Op 11 juli 2017 heeft de Raad Kroatië de aanbeveling gedaan in 2018 zijn begrotingsdoelstelling op middellange termijn te blijven aanhouden. Volgens de voorjaarsprognoses 2018 van de Commissie zal het structurele saldo – 0,3 % van het bbp bedragen in 2018 en – 0,6 % van het bbp in 2019, en zodoende boven de begrotingsdoelstelling op middellange termijn blijven. De verwachting is dat Kroatië in 2018 en 2019 aan de schuldregel zal voldoen. Al met al is de Raad van oordeel dat Kroatië in 2018 en 2019 aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact zal voldoen.

                  (7)

                  De geplande goedkeuring van sleutelwetgeving die het begrotingsraamwerk van Kroatië moet verbeteren, komt niets te vroeg. Tekortkomingen in de vormgeving van de cijfermatige begrotingsregel maken deze onbruikbaar voor budgettaire beleidsplanning en de rol van het Comité Begrotingsbeleid als onafhankelijke instantie is nog steeds zwak. De nog steeds hoge overheidsschuld van Kroatië en de blootstelling van het land aan valutarisico's betekenen dat een goed schuldbeheer van essentieel belang blijft. In 2017 is de functie van het schuldbeheer versterkt en is een strategie voor schuldbeheer opgesteld, die regelmatig moet worden bijgewerkt. De invoering van een onroerendzaakbelasting die al bij wet was goedgekeurd, is uitgesteld zonder dat is aangegeven of en wanneer deze ten uitvoer zou worden gelegd. Daardoor blijft Kroatië een gering aandeel van zijn ontvangsten uit periodieke onroerendzaakbelastingen halen. Een periodieke onroerendzaakbelasting zou ruimte creëren om de ontvangsten over de hele lijn groeivriendelijker te maken en toch zorgen voor een stabiele en voorspelbare bron van inkomsten voor lokale overheden.

                  (8)

                  Het herstel van de Kroatische arbeidsmarkt zette in 2017 door. Toch blijven de arbeidsparticipatie en de werkzaamheidsgraad duidelijk onder het gemiddelde van de Unie, hetgeen een rem zet op potentiële groei. Momenteel bedraagt de wettelijke pensioenleeftijd 62 jaar voor vrouwen en 65 jaar voor mannen. De convergentie en de verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd verloopt traag — de pensioenleeftijd moet pas in 2038 voor beide geslachten 67 jaar zijn. Bovendien kunnen oudere werknemers gebruikmaken van talrijke wegen naar vroegpensioen en het pensioenstelsel bevat een aantal bijzondere pensioenregelingen die gunstigere pensioenvoorwaarden bieden. Zorgtaken van vrouwen blijven voor lage arbeidsparticipatie van vrouwen zorgen. De daaruit resulterende lage gemiddelde looptijd van het werkzame leven resulteert in lage actuele en toekomstige toereikendheid van pensioenen en armoederisico's op de oude dag. De aangekondigde maatregelen om langere loopbanen aan te moedigen, zijn nog niet uitgevoerd.

                  (9)

                  Ook al bestaat de sociale overlegstructuur in Kroatië, toch is de daadwerkelijke interactie tussen de autoriteiten en stakeholders bij de beleidsvoorbereiding gering en blijft zij meestal beperkt tot het indienen van schriftelijke feedback over kabinetsvoorstellen. Daarbij komt dat vakbonden door fragmentering beperkt worden in hun algemene mogelijkheden om sociaal overleg te voeren.

                  (10)

                  Ondanks recente verbeteringen blijft het aandeel van de bevolking waarvoor armoede of sociale uitsluiting dreigt, hoog met opvallende verschillen tussen regio's in het land. Ouderen, lager opgeleiden en mensen met een handicap worden bijzonder getroffen. Het sociale beschermingsstelsel vertoont tekortkomingen wat betreft doeltreffendheid en billijkheid. Het effect van sociale uitkeringen voor het verminderen van armoede is beperkt. Een gebrek aan coördinatie tussen instellingen en beperktere budgettaire mogelijkheden van armere lokale overheden leiden tot ongelijk verdeelde sociale uitkeringen.

                  (11)

                  Kroatië presteert onder het gemiddelde van de Unie wat betreft investeringen in onderwijs, voor- en vroegschoolse educatie en kinderopvang, basisvaardigheden, het aantal hoger opgeleiden en arbeidsmarktrelevantie van beroepsonderwijs en -opleiding. Kroatië is begonnen met de uitrol van diverse hervormingen in het kader van de strategie voor onderwijs, wetenschap en technologie. De hervorming van leerplannen zal waarschijnlijk gunstig uitwerken op de kwaliteit van het onderwijs in Kroatië, indien deze hervorming volledig en coherent met de andere initiatieven uit de strategie wordt doorgevoerd. De arbeidsmarktrelevantie van programma's voor beroepsonderwijs en -opleiding lijkt beperkt, zoals mag blijken uit het feit dat meer dan de helft van de geregistreerde werklozen een diploma beroepsonderwijs en -opleiding heeft. Betere coördinatie tussen overheden en werkgevers is nodig om de vereiste vaardigheden beter in kaart te brengen. Het volwassenenonderwijs dat moet bijdragen tot de inclusie in de arbeidsmarkt, wordt gekenmerkt door een groot en ongelijk verspreid aantal aanbieders in het land, en opleidingsprogramma's die niet goed worden geëvalueerd. De participatie aan programma's voor volwassenenonderwijs en -opleiding in het kader van maatregelen voor actief arbeidsmarktbeleid blijft kritiek laag.

                  (12)

                  De territoriale fragmentatie van Kroatische overheidsdiensten en de brede bevoegdheidsverdeling tussen bestuursniveaus drukken op de doelmatigheid van de publieke dienstverlening en de overheidsuitgaven. Het ontbreekt vele kleine lokale entiteiten aan afdoende financiële en bestuurlijke capaciteit om decentrale functies uit te voeren. Indicatoren voor de doelmatigheid van overheidsdiensten geven prestaties onder het gemiddelde van de Unie te zien, hetgeen de vormgeving en uitrol van overheidsbeleid en een doelmatiger gebruik van Europese structuur- en investeringsfondsen belemmert. De voorgenomen vermindering van het aantal lokale bijkantoren van de centrale overheidsdiensten en het stroomlijnen van het systeem van overheidsagentschappen zijn verder uitgesteld. Het gebrek aan coherentie bij de raamwerken voor loonvorming bij overheid en publieke diensten staat in de weg aan een gelijke behandeling en een overheid die controle houdt op de loonkosten in de publieke sector. De voorgenomen wetgeving voor de harmonisatie daarvan is verder uitgesteld tot medio 2018. De autoriteiten hebben de eerste stappen gezet bij de integratie van bepaalde functies van ziekenhuizen om de doelmatigheid van de dienstverlening en de toegang tot de zorg te verbeteren. Evenwel leidt een ondoelmatig financieringsmodel van het zorgstelsel tot een aangroei van schulden, met name met betrekking tot klinische zorg.

                  (13)

                  Staatsbedrijven blijven nog steeds sterk aanwezig in de economie. Maatregelen om de governance ervan te verbeteren, vorderen traag en zij blijven functioneren met geringe productiviteit en winstgevendheid. Er is nieuwe wetgeving voor het beheer en de afstoting van overheidsactiva aangenomen.

                  (14)

                  In november 2017 werd een onafhankelijke Asset Quality Review afgerond bij de Kroatische bank voor wederopbouw en ontwikkeling (HBOR). Gezien het belang van deze bank voor de tenuitvoerlegging van de financiële instrumenten van de Unie en het Investeringsplan voor Europa, maar ook gezien haar toenemende rol bij directe kredietverlening, dienen de bevindingen van deze evaluatie te worden gebruikt om het toezichts- en reguleringskader en de governancestructuren van de bank te versterken.

                  (15)

                  De regeldruk en parafiscale heffingen blijven wegen op het ondernemingsklimaat. Het terugdringen van de regeldruk is gestaag doorgegaan, maar tegen een bescheiden tempo. In parafiscale heffingen is beperkt gesnoeid en de transparantie is gering, omdat registers niet regelmatig worden bijgewerkt en er ook geen effectbeoordelingen van de voorgenomen besparingen zijn uitgevoerd.

                  (16)

                  Het actieplan corruptiebestrijding 2017-2018 moet volledig worden uitgevoerd om de doelstellingen van de strategie corruptiebestrijding 2015-2020 te kunnen verwezenlijken. Diverse essentiële onderdelen behoeven nog verbetering, met name wat betreft openbaarmaking van vermogens en belangenconflicten, betere bewustmaking van kanalen voor melding door klokkenluiders, en een effectieve risicobeheersing bij overheidsopdrachten, die kwetsbaar blijven voor corruptie door een groot percentage inbestedingsopdrachten van overheidsentiteiten.

                  (17)

                  Restrictieve regulering voor goederen- en dienstenmarkten, met name een hoog aantal buitensporig gereguleerde beroepen, belemmert de mededinging. De vereenvoudiging van de regulering verloopt traag door heftig verzet van belangengroepen.

                  (18)

                  Langdurige gerechtelijke procedures en een grote achterstand blijven wegen op de kwaliteit en doelmatigheid van de rechtspraak — en dus ook op het ondernemingsklimaat. De waargenomen daling van de achterstand was vooral het gevolg van een geringere instroom van nieuwe zaken — niet van een snellere afhandeling van zaken. Ondanks verbeteringen blijft elektronische communicatie bij geschillen en insolventieprocedures onderbenut.

                  (19)

                  Bepaalde gerichte inspanningen voor de hervorming van het nationale wetenschaps- en innovatiesysteem staan op stapel dankzij de slimme specialisatiestrategie (S3) van Kroatië. De beleidsverantwoordelijkheden voor wetenschap en innovatie lijken niet gecoördineerd te zijn, hetgeen de uitrol van de beleidsstrategie verzwakt. Voorts hebben grote universiteiten te maken met sterk gefragmenteerde governancestructuren en starre bestuursregels. De samenwerking tussen onderzoeksinstellingen en het bedrijfsleven is zwak. Er is geen stelselmatige monitoring en evaluatie voorhanden van de impact van O&O-beleid, waardoor er geen correcte prioritering plaatsvindt. Het hoger onderwijs zou baat vinden bij prikkels om de kwaliteit en de arbeidsmarktrelevantie aan te moedigen.

                  (20)

                  In de context van het Europees Semester 2018 heeft de Commissie een brede analyse van het economische beleid van Kroatië verricht. Die analyse is gepubliceerd in het landverslag 2018. Voorts heeft de Commissie zowel het convergentieprogramma 2018 als het nationale hervormingsprogramma 2018 doorgelicht en onderzocht welk gevolg is gegeven aan de aanbevelingen die in eerdere jaren tot Kroatië zijn gericht. Daarbij heeft zij niet alleen gekeken naar de relevantie ervan voor een houdbaar begrotings- en sociaaleconomisch beleid in Kroatië, maar is zij ook nagegaan in hoeverre de Unieregels en -richtsnoeren in acht zijn genomen, gezien de noodzaak de algehele economische governance van de Unie te versterken door middel van een inbreng op Unieniveau in toekomstige nationale besluiten.

                  (21)

                  In het licht van deze beoordeling heeft de Raad het convergentieprogramma 2018 onderzocht en is hij van oordeel (5) dat Kroatië naar verwachting aan het stabiliteits- en groeipact zal voldoen.

                  (22)

                  In het licht van de diepgaande evaluatie door de Commissie en van deze beoordeling heeft de Raad het nationale hervormingsprogramma 2018 en het convergentieprogramma 2018 onderzocht. Zijn aanbevelingen op grond van artikel 6 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 zijn in de onderstaande aanbevelingen 1 tot en met 4 weergegeven,

            BEVEELT AAN dat Kroatië in 2018 en 2019 de volgende actie onderneemt:

                  1.

                  Het begrotingsraamwerk versterken, onder meer door het mandaat en de onafhankelijkheid van het Comité Begrotingsbeleid te versterken. Een periodieke onroerendzaakbelasting invoeren.

                  2.

                  Vroegpensioen ontmoedigen, de overgang naar een hogere wettelijke pensioenleeftijd bespoedigen en de pensioenregelingen voor specifieke beroepscategorieën in overeenstemming brengen met het algemene stelsel. Resultaten boeken bij de hervorming van de onderwijs- en opleidingsstelsels om de kwaliteit en de arbeidsmarktrelevantie ervan te verbeteren voor zowel jongeren als volwassenen. Sociale uitkeringen consolideren zodat die armoede beter kunnen helpen te verminderen.

                  3.

                  De territoriale versnippering van de overheidsdiensten terugdringen, de functionele bevoegdheidsverdeling stroomlijnen en de capaciteit versterken om overheidsbeleid vorm te geven en ten uitvoer te brengen. In overleg met de sociale partners voor de overheid en publieke diensten geharmoniseerde raamwerken voor loonvorming invoeren.

                  4.

                  De corporate governance bij staatsbedrijven verbeteren en de verkoop van staatsbedrijven en niet-productieve activa intensiveren. De druk op bedrijven als gevolg van parafiscale heffingen en omslachtige bestuurlijke en wetgevingseisen aanzienlijk verminderen. De concurrentie bij zakelijke diensten en gereguleerde beroepen versterken. De duur van gerechtelijke procedures terugdringen en elektronische communicatie bij rechtbanken verbeteren.

         Gedaan te Brussel, 13 juli 2018.

               Voor de Raad

               De voorzitter

            H. LÖGER

         (1)  PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1.

         (2)  PB L 306 van 23.11.2011, blz. 25.

         (3)  PB C 261 van 9.8 2017, blz. 41.

         (4)  Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 320).

         (5)  Op grond van artikel 9, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1466/97.