title: Aanbeveling van de Raad van 12 juli 2011 over het nationale hervormingsprogramma 2011 van Frankrijk en met een advies van de Raad over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Frankrijk voor de periode 2011-2014

text:
               20.7.2011

               NL

               Publicatieblad van de Europese Unie

               C 213/8

         AANBEVELING VAN DE RAAD
   van 12 juli 2011
   over het nationale hervormingsprogramma 2011 van Frankrijk en met een advies van de Raad over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Frankrijk voor de periode 2011-2014
   2011/C 213/03
   DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
   Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 121, lid 2, en artikel 148, lid 4,
   Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid (1), en met name artikel 5, lid 3,
   Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie,
   Gezien de conclusies van de Europese Raad,
   Gezien het advies van het Comité voor de werkgelegenheid,
   Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,
   Overwegende hetgeen volgt:

               (1)

               Op 26 maart 2010 hechtte de Europese Raad zijn goedkeuring aan het voorstel van de Commissie voor een nieuwe groei- en werkgelegenheidsstrategie. Deze Europa 2020-strategie moet voor betere coördinatie van het economisch beleid zorgen en zich toespitsen op de sleutelgebieden waarop Europa's potentieel voor duurzame groei en concurrentievermogen een krachtige impuls nodig heeft.

               (2)

               De Raad heeft op 13 juli 2010 een aanbeveling inzake de globale richtsnoeren voor het economisch beleid van de lidstaten en de Unie (2010-2014) aangenomen en op 21 oktober 2010 een besluit betreffende de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten vastgesteld (2), die samen de „geïntegreerde richtsnoeren” vormen. De lidstaten werden verzocht in hun nationaal economisch en werkgelegenheidsbeleid met de geïntegreerde richtsnoeren rekening te houden.

               (3)

               Op 12 januari 2011 heeft de Commissie de eerste jaarlijkse groeianalyse vastgesteld en gaf daarmee de aanzet tot een nieuwe cyclus van economische governance in de EU en het eerste Europees semester van voorafgaande en geïntegreerde beleidscoördinatie, dat op de Europa 2020-strategie berust.

               (4)

               Op 25 maart 2011 heeft de Europese Raad de prioriteiten inzake begrotingsconsolidatie en structurele hervorming goedgekeurd (overeenkomstig de conclusies van de Raad van 15 februari en 7 maart 2011 en ten vervolge op de jaarlijkse groeianalyse van de Commissie). Hij benadrukte dat voorrang moet worden gegeven aan het weer gezond en houdbaar maken van begrotingen, het terugdringen van de werkloosheid door hervormingen van de arbeidsmarkt en nieuwe inspanningen om de groei te stimuleren. Hij verzocht alle lidstaten deze prioriteiten in concrete maatregelen om te zetten die in hun stabiliteits- of convergentieprogramma's en in hun nationale hervormingsprogramma's worden opgenomen.

               (5)

               Op 25 maart 2011 verzocht de Europese Raad voorts de lidstaten die aan het Euro Plus-pact deelnemen hun toezeggingen tijdig te presenteren om te kunnen worden opgenomen in hun stabiliteits- of convergentieprogramma's en hun nationale hervormingsprogramma's.

               (6)

               Op 3 mei 2011 heeft Frankrijk zijn geactualiseerde stabiliteitsprogramma 2011 voor de periode 2011-2014 en zijn nationale hervormingsprogramma 2011 ingediend. Om met de onderlinge verbanden rekening te houden, zijn beide programma's terzelfder tijd geëvalueerd.

               (7)

               Frankrijk is met een daling van het bbp met 2,7 % in 2009 door de economische en financiële crisis relatief minder zwaar getroffen dan andere lidstaten, deels vanwege sterke economische stabilisatoren en de veerkracht van de gezinsconsumptie. Ook de banksector heeft zich veerkrachtig betoond. De economie herstelde zich in 2010 en de totale bbp-groei kwam uit op 1,5 %. De economische crisis had echter een aanzienlijke impact op de Franse overheidsfinanciën. Door de automatische stabilisatoren en discretionaire budgettaire stimuleringsmaatregelen steeg het overheidstekort van 3,3 % van het bbp in 2008 naar 7,5 % in 2009. Ook heeft de crisis de onderbenutting van het arbeidspotentieel en de structurele zwakheden van de Franse arbeidsmarkt verergerd, en de werkloosheid bereikte in 2010 dan ook het relatief hoge peil van 9,7 %. De goederenhandelsbalans is bovendien het afgelopen decennium geleidelijk verslechterd door de problemen van het Franse bedrijfsleven om op kosten en andere factoren te concurreren.

               (8)

               Op basis van de overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1466/97 verrichte evaluatie van het geactualiseerde stabiliteitsprogramma komt de Raad tot de conclusie dat het aan het programma ten grondslag liggende macro-economische scenario optimistisch is vooral omdat de verwachte groeicijfers voor de latere programmajaren ruimschoots boven het potentiële groeiniveau blijven. Het overheidstekort van 7 % in 2010 was beter dan verwacht; volgens het stabiliteitsprogramma moet het tekort zijn teruggebracht tot 3 % in 2013, de uiterste termijn die de Raad heeft gesteld voor de correctie van het buitensporige tekort, en moet de consolidatie daarna worden voortgezet. De schuld bedroeg in 2010 82 % van het bbp; de schuldquote zal tot 2012 stijgen (tot 86 %), waarna een lichte daling wordt verwacht. Het aanpassingstraject voor het tekort en de schuld is onderhevig aan risico's zoals de mogelijkheid dat het macro-economische scenario minder gunstig uitvalt dan verwacht, het feit dat de maatregelen niet voldoende zijn bepaald om de doelstellingen in 2012 en daarna te halen en het feit dat de doelstellingen in het verleden vaak niet zijn gehaald, niettegenstaande het beter dan verwachte resultaat voor 2010. Er kan derhalve niet worden gegarandeerd dat het buitensporige tekort in 2013 zal zijn gecorrigeerd, tenzij bijkomende maatregelen worden genomen, naargelang van de noden. De middellangetermijndoelstelling — een begroting die structureel in evenwicht is — zal niet binnen de periode van het stabiliteitsprogramma worden bereikt. De gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning gedurende de periode 2010-2013, zoals door de Commissie herberekend op basis van de algemeen aanvaarde methodologie, ligt iets lager dan in de aanbeveling van de Raad van 2 december 2009 („boven de 1 % van het bbp”).

               (9)

               Het blijft een grote uitdaging om de consolidatie van de begroting tot stand te brengen. Om terug te keren naar een houdbare begrotingssituatie is het van vitaal belang uitgavenoverschrijdingen te voorkomen door middel van grotere begrotingsinspanningen op basis van zeer precieze maatregelen, ook al omdat de doelstelling voor 2013 niet in een veiligheidsmarge onder de drempel van 3 % van het bbp voorziet. Bovendien zou het, zoals aangegeven in de in december 2010 gestemde wet betreffende de meerjarige planning van de overheidsfinanciën voor de periode 2011-2014, wenselijk zijn alle meevallers aan de ontvangstenzijde te benutten om het tekort en de schuld sneller te reduceren. Om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de lange termijn te verbeteren, heeft Frankrijk in 2010 een nieuwe pensioenhervorming goedgekeurd. De geplande maatregelen, waaronder een geleidelijke verhoging van de minimumpensioenleeftijd van 60 tot 62 jaar en van de wettelijke pensioenleeftijd van 65 tot 67 jaar alsook de gefaseerde afschaffing van regelingen voor vervroegde uittreding, zullen gevolgen hebben voor de lage arbeidsparticipatie van oudere werknemers. Het pensioenstelsel zal bovendien naar verwachting in 2018 in evenwicht zijn. Tenzij verdere maatregelen worden genomen, zal daarna waarschijnlijk een tekort ontstaan. Bij de meest recente pensioenhervorming is ook een nieuwe overheidsinstantie opgericht, het Comité de pilotage des régimes de retraite, dat jaarlijks een beoordeling van de begrotingssituatie van de pensioenrekeningen moet indienen en corrigerende maatregelen moet voorstellen indien er kans bestaat op verslechtering van de situatie.

               (10)

               De huidige wetgeving inzake arbeidsbescherming is nog steeds te rigide: de voorwaarden voor ontslag om economische redenen leiden tot rechtsonzekerheid. Dit leidt tot een arbeidsmarktsituatie waarbij werknemers met een arbeidscontract voor onbepaalde tijd (de meeste werknemers) een relatief grote arbeidszekerheid hebben, terwijl werknemers met een tijdelijk contract (de meeste nieuwkomers op de arbeidsmarkt) aan onzekerheid zijn blootgesteld. Het percentage tijdelijke contracten ligt bij jongere werknemers aanzienlijk hoger, en overgang van een tijdelijk naar een vast contract komt weinig voor. Deze segmentatie geldt ook voor de toegang tot beroepsopleiding. Er is daardoor voor de betrokken werknemers een sterk verloop en een beperkte accumulatie van menselijk kapitaal. Jonge en laaggeschoolde werknemers staan hierdoor bloot aan onevenredige risico's op de arbeidsmarkt. Het doel van de wet tot vernieuwing van de sociale dialoog en van de wet van 2008 inzake modernisering van de arbeidsmarkt was de sociale dialoog aan te passen aan de eisen van de huidige tijd en het probleem van de tweedeling van de arbeidsmarkt aan te pakken. Deze laatste wet heeft met name een nieuwe procedure ingevoerd voor de beëindiging van permanente contracten bij onderlinge overeenstemming („rupture conventionnelle”); deze procedure wordt nu meer en meer gebruikt.

               (11)

               De werkloosheid lag in Frankrijk in 2010 iets boven het EU-gemiddelde, en de langdurige werkloosheid neemt toe (3,9 % in 2010 tegen 2,9 % in 2008). In dit verband hebben de openbare arbeidsbemiddelingsdiensten een belangrijke rol te spelen om werklozen bij het zoeken van werk te steunen. De nieuwe geïntegreerde openbare arbeidsbemiddelingsdienst Pôle Emploi heeft tot dusver gemengde resultaten opgeleverd. In 2009-2010 lag, in de context van de crisis en van een stijgend aantal werkzoekenden, de nadruk vooral op het eenmaken van de vroegere twee afzonderlijke diensten. De uitbesteding van de bemiddelingsdiensten is tot dusver geen onverdeeld succes wat de streefcijfers van Pôle Emploi voor herintreding betreft. Ook beschikt Pôle Emploi voor geïndividualiseerde ondersteuning van werkzoekenden nog over te weinig personeel: 71 voltijdequivalenten per 10 000 werklozen, wat aanzienlijk minder is dan in sommige vergelijkbare landen.

               (12)

               Het tekort op de lopende rekening is in Frankrijk het afgelopen decennium geleidelijk toegenomen naarmate de goederenhandelsbalans verslechterde, wat deels te wijten was aan het verlies van vermogen om op arbeidskosten te concurreren na de herinvoering van één minimumloon in 2003-2005 (bij de eerdere hervorming van de 35-urige werkweek waren er vijf verschillende minimumlonen). Er zijn in de indexatieprocedure enkele verbeteringen aangebracht (oprichting van een adviescommissie van onafhankelijke deskundigen, afschaffing van discretionaire verhogingen), die een matigend effect op de stijging van het minimumloon hebben gehad. Het percentage werknemers met een minimumloon is daardoor aanzienlijk gedaald, wat een betere loondifferentiëring mogelijk heeft gemaakt. Het Franse minimumloon behoort nog tot de hoogste in de EU in vergelijking met het mediaan loon, ook al is de belastingwig veel kleiner dan voor het gemiddelde loon als gevolg van verlagingen van de socialezekerheidsbijdragen van de werkgevers.

               (13)

               De belastingdruk en de socialezekerheidsdruk op arbeid in Frankrijk behoren tot de hoogste in de EU, terwijl de belasting op het verbruik nog steeds relatief laag is. Bovendien liggen ook de milieubelastingopbrengsten (als percentage van het bbp) ruimschoots onder het EU-gemiddelde. Van een herstructurering van het belastingstelsel bijvoorbeeld door een verschuiving van de belastingheffing van arbeid naar verbruik en milieu zou waarschijnlijk een positief effect uitgaan op de werkgelegenheid, maar ook op milieudoelstellingen.

               (14)

               Belastingvrijstellingen en vrijstellingen van socialezekerheidspremies (waaronder „niches fiscales”) vertegenwoordigen in Frankrijk een zeer hoog bedrag. Bovendien worden bedrijven en huishoudens gedwongen om tegen hoge kosten deskundigheid in te huren om de voordelen van het systeem te begrijpen en te benutten. Er worden wel belastingfaciliteiten gebruikt om economische beleidsmaatregelen uit te voeren, maar er is tot nu toe niet systematisch geëvalueerd of het beoogde doel ook is bereikt; een evaluatie is evenwel in 2011 gepland overeenkomstig de wet betreffende de meerjarige planning van de overheidsfinanciën voor de periode 2009-2012. Doordat deze in het verleden in de plaats kwamen van overheidsuitgaven zijn de Franse autoriteiten uiteindelijk in staat geweest om formeel aan de bestaande bestedingsvoorschriften te voldoen. De Franse autoriteiten verwachten een discretionaire toename van de belastinginkomsten over de periode 2011-2013 met circa 0,75 % van het bbp (vooral dankzij een vermindering van de belastingfaciliteiten). De precieze belastingfaciliteiten die vanaf 2012 zullen worden afgeschaft, zijn slechts gedeeltelijk vastgesteld.

               (15)

               De mededinging in de detailhandel wordt nog steeds gehinderd door administratieve beperkingen op het openen van grote detailhandelszaken en een verbod op wederverkoop onder de kostprijs. De dienstensector wordt nog altijd geconfronteerd met concurrentiebelemmeringen voor een aantal gereglementeerde beroepen; een oplossing kan zijn om ofwel de toegangsvoorwaarden te herzien, ofwel bepaalde quota (vestigingsbeperkingen) en exclusieve rechten voor deze beroepen geleidelijk af te schaffen.

               (16)

               Frankrijk heeft een aantal toezeggingen gedaan in het kader van het Euro Plus-pact. Wat de begroting betreft, heeft Frankrijk toegezegd de pensioenhervorming van 2010 snel ten uitvoer te leggen. Om de houdbaarheid van de begroting te verbeteren zal Frankrijk tevens door middel van een grondwetswijziging een bindende meerjarige begrotingsplanning invoeren. Om de arbeidsparticipatie te vergroten, worden diverse maatregelen overwogen om het actieve arbeidsmarktbeleid te versterken, zoals een leerlingstelsel om voor jongere werknemers de overgang van school naar werk te versoepelen, extra faciliteiten voor kinderopvang vanaf 2012 om de kans op werk voor vrouwen te vergroten en versterking van de openbare arbeidsbemiddelingsdiensten voor werkzoekenden. De maatregelen ter versterking van het concurrentievermogen zijn met name gericht op verbetering van het hoger onderwijs, bevordering van onderzoek en ontwikkeling en innovatie („investissements d'avenir”) en vermindering van de administratieve last door middel van een breed programma voor administratieve vereenvoudiging. Deze toezeggingen betreffen drie van de vier gebieden van het pact, met de financiële sector als uitzondering. Hoewel de toezeggingen betrekking hebben op de gebieden waar de belangrijkste uitdagingen liggen, gaat het in veel gevallen (vooral wat betreft budgettaire governance en steun voor het hoger onderwijs en onderzoek en ontwikkeling) om bevestiging van reeds bestaand overheidsbeleid of hervormingen. De hervormingsagenda lijkt niet volledig in overeenstemming met de omvang van de macro-economische problemen waarmee de arbeidsmarkt of het ondernemingsklimaat geconfronteerd worden. De voorgenomen grondwetsherziening is bovendien politiek onzeker. Deze in het kader van het Euro Plus-pact gedane toezeggingen zijn onderzocht en bij de aanbevelingen in aanmerking genomen.

               (17)

               De Commissie heeft voor Frankrijk het stabiliteitsprogramma, het nationale hervormingsprogramma en de in het kader van het Euro Plus-pact gedane toezeggingen onderzocht. Daarbij heeft zij niet alleen gekeken naar de relevantie ervan voor een houdbaar budgettair en sociaaleconomisch beleid in Frankrijk, maar ook of de EU-regels en -richtsnoeren in acht zijn genomen, gezien de noodzaak om de algemene economische governance van de EU te versterken door middel van een EU-inbreng in toekomstige nationale besluiten. In het licht hiervan is de Commissie van oordeel dat de budgettaire consolidatiestrategie nader dient te worden gespecificeerd voor 2012 en daarna, teneinde te waarborgen dat het buitensporige tekort uiterlijk in 2013 is gecorrigeerd en de schuld naar beneden wordt omgebogen. Alle meevallers aan de ontvangstenzijde moeten worden benut om het tekort en de schuld sneller te reduceren, zoals bepaald in artikel 11 van de wet betreffende de meerjarige planning van de overheidsfinanciën voor de periode 2009-2012. Met een verschuiving van belasting op arbeid naar milieu- en verbruiksbelasting en een stroomlijning van de belastingfaciliteiten kunnen de budgettaire en milieudoelstellingen worden bevorderd en kan het ondernemingsklimaat worden verbeterd. In 2011-2012 moeten verdere stappen worden gezet om de tweedeling van de arbeidsmarkt te verminderen door de wetgeving inzake arbeidsbescherming aan te passen, en werkzoekenden alle steun te bieden door de openbare arbeidsbemiddelingsdiensten te versterken. Het huidige beleid inzake matiging van het minimumloon moet worden voortgezet. De mededinging moet worden bevorderd voor de gereglementeerde beroepen en de detailhandel.

               (18)

               In het licht van deze beoordeling, en rekening houdende met de aanbeveling van de Raad van 2 december 2009 op grond van artikel 126, lid 7, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, heeft de Raad de actualisering 2011 van het stabiliteitsprogramma van Frankrijk onderzocht. Zijn advies (3) daarover is met name in de onderstaande aanbeveling (1) weergegeven. De Raad heeft het nationale hervormingsprogramma van Frankrijk getoetst aan de conclusies van de Europese Raad van 25 maart 2011,

         BEVEELT AAN dat Frankrijk in de periode 2011-2012 actie onderneemt om:

               1.

               Te waarborgen dat de aanbevolen jaarlijkse begrotingsinspanning van meer dan 1 % van het bbp in de periode 2010-2013 wordt gehaald en de correctie van het buitensporige tekort uiterlijk in 2013 uit te voeren overeenkomstig de aanbevelingen van de Raad in het kader van de buitensporigtekortprocedure, waarbij de schuldquote dus op een neerwaarts pad wordt gebracht, en vervolgens voldoende vooruitgang in de richting van de middellange termijn te waarborgen. De daartoe noodzakelijke maatregelen te specificeren voor de periode vanaf 2012, zo nodig bijkomende maatregelen te nemen en zoals gepland alle meevallers aan de ontvangstenzijde te benutten om het tekort en de schuld sneller te reduceren; de houdbaarheid van het pensioenenstelsel verder te evalueren en zo nodig aanvullende maatregelen te nemen.

               2.

               Overeenkomstig de nationale praktijk voor overleg met de sociale partners nieuwe inspanningen te leveren om de segmentatie van de arbeidsmarkt te bestrijden, door bepaalde aspecten van de wetgeving inzake arbeidsbescherming opnieuw te bezien en terzelfder tijd het menselijk kapitaal en opwaartse overgangen te verbeteren; erop toe te zien dat elke ontwikkeling van het minimumloon de werkgelegenheid bevordert.

               3.

               De toegang tot levenlang leren aan te moedigen om de werkgelegenheid voor oudere werknemers te behouden en maatregelen te verbeteren om te bevorderen dat ouderen opnieuw aan het werk kunnen. Een actiever arbeidsmarktbeleid te voeren en maatregelen te introduceren ter verbetering van de organisatie, de besluitvorming en de procedures van de openbare arbeidsbemiddelingsdiensten, teneinde betere dienstverlening en geïndividualiseerde steun te bieden aan personen die risico lopen op langdurige werkloosheid.

               4.

               De efficiëntie van het fiscale stelsel te vergroten, onder meer door verschuiving van belasting op arbeid naar milieu- en verbruiksbelasting en tenuitvoerlegging van de geplande vermindering van het aantal ontheffingen van belastingen en socialezekerheidspremies („niches fiscales”) en de kosten daarvan.

               5.

               Verdere maatregelen te nemen om niet-gerechtvaardigde restricties met betrekking tot de gereglementeerde beroepen af te schaffen, met name in de diensten- en detailhandelssector.

      Gedaan te Brussel, 12 juli 2011.

            Voor de Raad

            De voorzitter

         J. VINCENT-ROSTOWSKI

      (1)  PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1.

      (2)  Gehandhaafd voor 2011 bij Besluit 2011/308/EU van de Raad van 19 mei 2011 betreffende de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten (PB L 138 van 26.5.2011, blz. 56).

      (3)  Uit hoofde van artikel 5, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97.