               EUROPESE COMMISSIE
            Brussel, 22.5.2017
            COM(2017) 515 final
            Aanbeveling voor een
            AANBEVELING VAN DE RAAD
            over het nationale hervormingsprogramma 2017 van Luxemburgen met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2017 van Luxemburg

               Aanbeveling voor een

               AANBEVELING VAN DE RAAD

               over het nationale hervormingsprogramma 2017 van Luxemburg

                  en met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2017 van Luxemburg

               DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

               Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 121, lid 2, en artikel 148, lid 4,

               Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid
                  1
               , en met name artikel 5, lid 2,

               Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie
                  2
               ,

               Gezien de resoluties van het Europees Parlement
                  3
               ,

               Gezien de conclusies van de Europese Raad,

               Gezien het advies van het Comité voor de werkgelegenheid,

               Gezien het advies van het Economisch en Financieel Comité,

               Gezien het advies van het Comité voor sociale bescherming,

               Gezien het advies van het Comité voor de economische politiek,

               Overwegende hetgeen volgt:

               (1)Op 16 november 2016 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse groeianalyse
                  4
                en daarmee de aanzet gegeven tot het Europees semester 2017 voor coördinatie van het economisch beleid. De prioriteiten van de jaarlijkse groeianalyse zijn op 9-10 maart 2017 door de Europese Raad bekrachtigd. Op 16 november 2016 heeft de Commissie op grond van Verordening (EU) nr. 1176/2011 ook het waarschuwingsmechanismeverslag
                  5
                aangenomen, waarin zij Luxemburg niet heeft genoemd als een van de lidstaten die aan een diepgaande evaluatie zouden worden onderworpen. Tevens heeft de Commissie op die datum een aanbeveling voor een aanbeveling van de Raad over het economisch beleid van de eurozone aangenomen. Die aanbeveling is op 9-10 maart 2017 door de Europese Raad bekrachtigd en op 21 maart 2017 door de Raad goedgekeurd
                  6
               .

               (2)Als land dat de euro als munt heeft en in het licht van de grote onderlinge verwevenheid tussen de economieën van de economische en monetaire unie, moet Luxemburg ervoor zorgen dat volledig en tijdig uitvoering wordt gegeven aan de aanbevelingen voor de eurozone die in de onderstaande aanbeveling 2 zijn weergegeven.

               (3)Op 22 februari 2017 is het landverslag 2017 voor Luxemburg
                  7
                gepubliceerd. Daarin werd de vooruitgang beoordeeld die Luxemburg bij de tenuitvoerlegging van de op 12 juli 2016 door de Raad vastgestelde landspecifieke aanbevelingen heeft gemaakt, alsmede het gevolg dat is gegeven aan de aanbevelingen die in de jaren voordien werden goedgekeurd, en de vooruitgang die Luxemburg in de richting van zijn nationale Europa 2020-doelstellingen heeft geboekt.

               (4)Op 28 april 2017 heeft Luxemburg zijn nationale hervormingsprogramma 2017 en zijn stabiliteitsprogramma 2017 ingediend. Om met de onderlinge verbanden tussen beide programma's rekening te houden, zijn deze tegelijkertijd geëvalueerd.

               (5)Met de relevante landspecifieke aanbevelingen is rekening gehouden in de programma's van de lidstaten voor de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen) voor de periode 2014-2020. Overeenkomstig de wetgeving inzake de ESI-fondsen
                  8
                kan de Commissie een lidstaat verzoeken de betrokken programma's voor ESI-fondsen te evalueren en te wijzigen wanneer dit nodig is om de uitvoering van betrokken landspecifieke aanbevelingen te ondersteunen. De Commissie heeft nadere richtsnoeren verstrekt over de toepassing van die regels
                  9
               .

               (6)Luxemburg valt momenteel onder het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact. In haar stabiliteitsprogramma 2017 gaat de regering uit van een daling van het nominale overschot van 1,6 % van het bbp in 2016 tot 0,2 % van het bbp in 2017, gevolgd door een gestage toename, tot een overschot van 1,2 % van het bbp in 2021. Luxemburg zal gedurende de gehele programmaperiode met een marge aan de begrotingsdoelstelling op middellange termijn — een structureel tekort van 0,5 % van het bbp — blijven voldoen. Volgens het stabiliteitsprogramma zal de overheidsschuldquote naar verwachting ruim onder de in het Verdrag vastgestelde referentiewaarde van 60 % van het bbp blijven. Het macro-economische scenario dat aan deze begrotingsprognoses ten grondslag ligt, is plausibel, behalve voor 2018, waarvoor het uitgesproken optimistisch is en voor 2021, waarvoor het uitgesproken voorzichtig is. Volgens de voorjaarsprognoses 2017 van de Commissie zal het structurele saldo naar verwachting een overschot vertonen van 0,4 % van het bbp in 2017 en 0,1 % van het bbp in 2018, wat grotendeels in overeenstemming is met het stabiliteitsprogramma en boven de begrotingsdoelstelling op middellange termijn ligt. Al met al is de Raad van oordeel dat Luxemburg in 2017 en 2018 naar verwachting aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact zal voldoen.

               (7)Er blijft bezorgdheid bestaan over de langetermijnhoudbaarheid van de begroting, gezien de verwachte stijging van de kosten van de vergrijzing. In het kader van de pensioenhervorming van 2012 moet de houdbaarheid van het pensioenstelsel om de vijf jaar na goedkeuring van de hervorming worden gecontroleerd en geëvalueerd. De regering heeft de eerste evaluatie vervroegd naar 2016. Hoewel uit de evaluatie is gebleken dat het pensioenstelsel nog steeds herhaaldelijke overschotten vertoont, waardoor aanzienlijke pensioenreserves konden worden opgebouwd, wordt verwacht dat het pensioenstelsel vanaf 2023 een negatief saldo zal vertonen. Volgens de recente herziene bevolkingsprognoses van Eurostat zal de verwachte bevolkingsgroei minder groot zijn dan eerder werd aangenomen. Dit zal een invloed hebben op de afhankelijkheidsratio, die sneller dan verwacht zal toenemen en zal leiden tot een sterkere voorspelde stijging van de overheidsuitgaven voor pensioenen. Er is geen vooruitgang geboekt wat betreft de eerdere aanbeveling van de Raad om de wettelijke pensioenleeftijd aan de levensverwachting te koppelen. Luxemburg is de enige lidstaat waar voor de periode 2013-2060 geen verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd is vastgelegd. Naar verwachting zal Luxemburg tegen 2060 in vergelijking met de andere lidstaten de grootste stijging van het aandeel afhankelijke bevolking kennen. Luxemburg heeft beperkte vooruitgang geboekt op het gebied van vervroegde uittreding. In juli 2015 is een wetsontwerp tot wijziging van de regelingen voor vervroegde uittreding bij het parlement ingediend, waar het nog in behandeling is. Globaal genomen blijft vervroegde uittreding wijdverbreid en blijven de stimulansen om langer te werken beperkt. Na de herziening van de bevolkingsprognoses loopt Luxemburg verdere risico's op het gebied van de uitgaven voor langdurige zorg. Deze uitgaven behoren als percentage van het bbp reeds tot de hoogste van alle lidstaten en zullen naar verwachting stijgen van 1,5 % tot 3,2 % van het bbp in 2060 (meer dan een verdubbeling ten opzichte van het huidige niveau). Een hervormingsproject voor de verzekering voor langdurige zorg wordt nog besproken in het parlement.

               (8)De Luxemburgse autoriteiten hebben een grootschalige belastinghervorming aangenomen die in januari 2017 in werking is getreden. De hervorming voorziet voornamelijk in wijzigingen op het gebied van de directe belastingen, zowel voor particulieren als voor ondernemingen, en heeft tot doel het tarief van de vennootschapsbelasting geleidelijk omlaag te brengen (om het concurrentievermogen te vergroten) en meer progressiviteit in de personenbelasting in te bouwen (voor meer billijkheid). Tegelijkertijd houdt de verhoging van bepaalde belastinguitgaven het risico in van een versmalling van de belastinggrondslag. Om de voorspelbaarheid van de belastinginkomsten te verzekeren, zou de belastinggrondslag verder kunnen worden verbreed. Dit kan voornamelijk worden bereikt door de huidige lage belasting op woningbezit te herzien en door beter gebruik te maken van alternatieve inkomstenbronnen, bijvoorbeeld door de milieubelastingen beter af te stemmen op het streven naar economische diversificatie.

               (9)De Luxemburgse autoriteiten hebben getracht de economie te diversifiëren, in het besef van de risico's die verbonden zijn aan een grote afhankelijkheid van de financiële sector. Het blijft een cruciale uitdaging op lange termijn om de economie minder afhankelijk te maken van de financiële sector. Om dit probleem aan te pakken, zou de diversificatieanalyse moeten worden omgezet in specifieke maatregelen, samen met een duidelijke termijn voor de uitvoering ervan. Gezien de hoge arbeidskosten van het land schuilt het potentieel om alternatieve bronnen van groei aan te spreken in activiteiten met een hogere toegevoegde waarde. Een succesvolle diversificatie van de Luxemburgse economie hangt derhalve in grote mate af van sectoren die minder gevoelig zijn voor arbeidskosten. Deze sectoren steunen in belangrijke mate op onderzoek en innovatie, die gewoonlijk hoogtechnologisch en kennisintensief zijn. Door investerings- en innovatiebelemmerende factoren die de economische ontwikkeling afremmen, terug te dringen of weg te nemen, zou het innovatiepotentieel ten volle kunnen worden benut en diversificatie worden bevorderd. Hoewel de overheidsinvesteringen boven het gemiddelde van de eurozone liggen, zijn de particuliere investeringen ondermaats. Een hoog investeringsniveau aanhouden is van essentieel belang om groeivooruitzichten te bewaren.

               (10)Ook een verdere uitbreiding van de reeds succesvolle niet-financiële dienstensector zou diversificatie van de economie in de hand kunnen werken. In de sector zakelijke dienstverlening blijven grote regelgevingsbelemmeringen bestaan, in het bijzonder voor accountants, architecten, ingenieurs en advocaten. Voor al deze beroepen ligt de omzet zowel onder het EU-gemiddelde als onder het gemiddelde van de economie als geheel. Belemmeringen in deze beroepen zouden dus nadelige gevolgen kunnen hebben voor het concurrentievermogen van ondernemingen in Luxemburg. Deze belemmeringen omvatten onder andere: een breed scala aan activiteiten voorbehouden voor architecten; eenvoudige taken zoals loonadministratieactiviteiten of het voorbereiden van belastingaangiften voorbehouden voor hooggekwalificeerde beroepsbeoefenaars; het geven van juridisch advies voorbehouden voor advocaten; en vereisten voor advocaten inzake rechtsvorm en aandelenbezit, onverenigbaarheidsregels en beperkingen op multidisciplinaire activiteiten die soms niet in verhouding staan tot de basisbeginselen, zoals de onafhankelijkheid van het beroep, en de hierop toepasselijke toezichtregelingen.

               (11)Gericht actief arbeidsmarktbeleid en programma's voor een leven lang leren — in het bijzonder voor oudere werknemers, wier arbeidsparticipatie tot de laagste in de EU behoort — zijn noodzakelijk om negatieve gevolgen te vermijden. Er zijn maatregelen genomen om de inzetbaarheid van oudere werknemers en hun band met de arbeidsmarkt te verbeteren. Sinds 1 januari 2016 wordt een wet op de herkwalificatie van werknemers met een arbeidsbeperking ten uitvoer gelegd, waardoor zij meer mogelijkheden hebben om langer actief te blijven op de arbeidsmarkt. Er moet echter nog, na overleg met de sociale partners, een alomvattende strategie worden voorgesteld. Het "leeftijdspact", een in april 2014 bij het parlement ingediend wetsontwerp om ondernemingen met meer dan 150 werknemers aan te moedigen oudere werknemers langer in dienst te laten houden, is nog steeds niet aangenomen. Bijscholingsmogelijkheden die worden gebruikt om oudere werknemers te ondersteunen door middel van gericht actief arbeidsmarktbeleid en programma's voor een leven lang leren, zullen van belang blijven voor het welslagen van dergelijk beleid. Investeren in vaardigheden is cruciaal om de voordelen van de digitalisering ten volle te benutten en het concurrentievermogen op peil te houden.

               (12)Er is een uitgebreid pakket maatregelen aangenomen om de schaarste op de vastgoedmarkt aan te pakken, maar de werkelijke effecten daarvan moeten nog blijken. Het onvermogen om gebruik te maken van de beschikbare bouwgronden, die hoofdzakelijk het eigendom van particulieren zijn, lijkt een van de grootste obstakels te zijn voor de uitbreiding van het woningaanbod. Het beperkte aanbod en de grote vraag op de woningmarkt hebben geleid tot een gestage stijging van de woningprijzen. Deze situatie verklaart deels de stijgende schuldenlast van de huishoudens, die overwegend hypothecair is. Bovendien blijft het aanpakken van verkeerscongestie een uitdaging, ook al wordt er aanzienlijk geïnvesteerd in de vervoersinfrastructuur. Die uitdaging geldt temeer omdat het budgettair beleid van de buurlanden moderne arbeidspraktijken zoals telewerk voor grensarbeiders ontmoedigt. Zowel de huisvestings- als de mobiliteitsproblemen dreigen zwaar te wegen op de inspanningen voor de diversificatie van de economie en de vergroting van het concurrentievermogen. Deze problemen zouden ook obstakels kunnen vormen om hooggekwalificeerde werknemers op de arbeidsmarkt aan te trekken.

               (13)In de context van het Europees semester heeft de Commissie een brede analyse van het economisch beleid van Luxemburg verricht; deze analyse is gepubliceerd in het landverslag 2017. Voorts heeft de Commissie zowel het stabiliteitsprogramma als het nationale hervormingsprogramma doorgelicht en onderzocht welk gevolg is gegeven aan de aanbevelingen die in eerdere jaren tot Luxemburg zijn gericht. Daarbij heeft zij niet alleen gekeken naar de relevantie ervan voor een houdbaar budgettair en sociaaleconomisch beleid in Luxemburg, maar is zij ook nagegaan of de EU-regels en -richtsnoeren in acht zijn genomen, gezien de noodzaak de algehele economische governance van de Unie te versterken door middel van een inbreng op EU-niveau in toekomstige nationale besluiten.

               (14)In het licht van deze beoordeling heeft de Raad het stabiliteitsprogramma onderzocht en is hij van mening
                  10
                dat Luxemburg naar verwachting aan het stabiliteits- en groeipact zal voldoen,

               BEVEELT AAN dat Luxemburg in 2017 en 2018 de volgende actie onderneemt:

               1.De diversificatie van de economie versterken, onder meer door investerings- en innovatiebelemmerende factoren weg te nemen. Restrictieve regelgeving in de sector zakelijke dienstverlening opheffen.

               2.
                     De houdbaarheid van het pensioenstelsel op lange termijn waarborgen, vervroegde uittreding beperken en de arbeidsparticipatie van ouderen bevorderen.

               Gedaan te Brussel,

                     Voor de Raad

                     De voorzitter

                     (1)
                  PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1.

                     (2)
                  COM(2017) 515 final.

                     (3)
                  P8_ TA(2017)0038, P8_ TA(2017)0039 en P8_ TA(2017)0040.

                     (4)
                  COM(2016) 725 final.

                     (5)
                  COM(2016) 728 final.

                     (6)
                  2017/C92/01.

                     (7)
                  SWD(2017) 81 final.

                     (8)
                  Artikel 23 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 320).

                     (9)

                        COM(2014) 494 final.

                     (10)
                  Op grond van artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad.


               EUROPESE COMMISSIE
            Brussel, 13.5.2015
            COM(2015) 271 final
            Aanbeveling voor een
            AANBEVELING VAN DE RAAD
            over het nationale hervormingsprogramma 2015 van Portugalen met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2015 van Portugal

               Aanbeveling voor een

               AANBEVELING VAN DE RAAD

               over het nationale hervormingsprogramma 2015 van Portugal

                  en met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2015 van Portugal

               DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

               Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 121, lid 2, en artikel 148, lid 4,

               Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid
                  1
               , en met name artikel 5, lid 2,

               Gezien Verordening (EU) nr. 1176/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 betreffende de preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden
                  2
               , en met name artikel 6, lid 1,

               Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie
                  3
               ,

               Gezien de resoluties van het Europees Parlement
                  4
               ,

               Gezien de conclusies van de Europese Raad,

               Gezien het advies van het Comité voor de werkgelegenheid,

               Gezien het advies van het Economisch en Financieel Comité,

               Gezien het advies van het Comité voor sociale bescherming,

               Gezien het advies van het Comité voor de economische politiek,

               Overwegende hetgeen volgt:

               (1)Op 26 maart 2010 heeft de Europese Raad zijn goedkeuring gehecht aan het voorstel van de Commissie voor een nieuwe groei- en werkgelegenheidsstrategie; deze Europa 2020-strategie berust op een versterkte coördinatie van het economische beleid en spitst zich toe op de sleutelgebieden waarop Europa's potentieel voor duurzame groei en concurrentievermogen een krachtige impuls nodig heeft.

               (2)Op voorstel van de Commissie heeft de Raad op 13 juli 2010 een aanbeveling inzake de globale richtsnoeren voor het economisch beleid van de lidstaten en de Unie (2010-2014), en op 21 oktober 2010 een besluit betreffende de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten vastgesteld, die samen de "geïntegreerde richtsnoeren" vormen. De lidstaten werd verzocht in hun nationaal economisch en werkgelegenheidsbeleid met de geïntegreerde richtsnoeren rekening te houden.

               (3)Op 8 juli 2014 heeft de Raad een aanbeveling over het nationale hervormingsprogramma voor 2014 van Portugal vastgesteld en een advies over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Portugal voor 2014 uitgebracht. In overeenstemming met Verordening (EU) nr. 473/2013
                  5
                heeft de Commissie op 28 november 2014 haar advies over het ontwerpbegrotingsplan voor 2015 van Portugal
                  6
                gepresenteerd.

               (4)Op 28 november 2014 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse groeianalyse
                  7
                en daarmee de aanzet gegeven tot het Europees semester 2015 voor coördinatie van het economisch beleid. Tevens heeft de Commissie op die datum op grond van Verordening (EU) nr. 1176/2011 het waarschuwingsmechanismeverslag
                  8
                aangenomen, waarin Portugal werd genoemd als een van de lidstaten die aan een diepgaande evaluatie zouden worden onderworpen.

               (5)Op 18 december 2014 heeft de Europese Raad de volgende prioriteiten goedgekeurd: stimuleren van investeringen, vaart zetten achter structurele hervormingen en nastreven van een verantwoorde, groeivriendelijke begrotingsconsolidatie.

               (6)Op 26 februari 2015 heeft de Commissie haar landenverslag 2015 voor Portugal gepubliceerd
                  9
               . In het landenverslag worden de vorderingen beoordeeld die Portugal bij de tenuitvoerlegging van de op 8 juli 2014 vastgestelde landenspecifieke aanbevelingen heeft gemaakt. Het landenverslag bevat ook de resultaten van de diepgaande evaluatie die op grond van artikel 5 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 is uitgevoerd. Op basis van haar analyse concludeert de Commissie dat Portugal buitensporige macro-economische onevenwichtigheden ondervindt die afdoende beleidsactie en specifieke monitoring vereisen. Het klopt dat in het kader van het aanpassingsprogramma op het gebied van zowel de economische aanpassing als het economische beleid aanzienlijke vooruitgang is geboekt. Ondanks deze vorderingen blijven er nog belangrijke risico's bestaan die verband houden met de hoge schuldenlast, zowel intern en extern als in diverse sectoren; deze risico's verdienen bijzondere aandacht. Ook is er sprake van sterke druk om de schulden af te bouwen tegen de achtergrond van een lage groei, een geringe inflatie en een hoge werkloosheid.

               (7)Op 28 april 2015 heeft Portugal zijn nationale hervormingsprogramma 2015 en zijn stabiliteitsprogramma 2015 ingediend. Om met de onderlinge verbanden tussen beide programma's rekening te houden, zijn deze tegelijkertijd geëvalueerd.

               (8)Portugal valt momenteel onder het corrigerende deel van het stabiliteits- en groeipact. In haar stabiliteitsprogramma 2015 plant de regering het buitensporig tekort uiterlijk in 2015 te corrigeren, in overeenstemming met de door de Raad vastgestelde termijn. De regering is van plan om het nominale tekort terug te dringen tot 2,7 % van het bbp in 2015 en geleidelijk verder te reduceren tot 0,6 % van het bbp in 2018. Volgens het stabiliteitsprogramma is de regering voornemens om de middellangetermijndoelstelling – een structureel tekort van 0,5 % van het bbp – in 2016 te bereiken. De overheidsschuldquote zal naar verwachting dalen tot 124,2 % in 2015 en vervolgens verder afnemen tot ongeveer 112,1 % in 2018. Het macro-economische scenario dat aan deze begrotingsprognoses ten grondslag ligt, is plausibel voor 2015 en 2016, maar tamelijk optimistisch voor 2017 en 2018, waarbij met betrekking tot deze laatste jaren de Portugese raad voor de overheidsfinanciën ook enkele risico's heeft vastgesteld. Op basis van de voorjaarsprognoses 2015 van de Commissie is een tijdige en duurzame correctie van het buitensporig tekort tegen 2015 nog niet verzekerd, maar wel haalbaar. Tegelijkertijd is de begrotingsinspanning geringer dan door de Raad aanbevolen. Uitgaande van een correctie van het buitensporig tekort zal Portugal vanaf 2016 aan het preventieve deel van het pact zijn onderworpen. Maatregelen ter verbetering van het begrotingssaldo om de vanaf 2016 geplande tekortdoelstellingen te onderbouwen, zijn onvoldoende gespecificeerd en schijnen een te geringe omvang te hebben. Er lijkt daarom een gevaar te bestaan dat aanzienlijk zal worden afgeweken van de voorgeschreven aanpassing in de richting van de middellangetermijndoelstelling voor 2016. Bijgevolg zullen extra structurele maatregelen nodig zijn. Op basis van zijn beoordeling van het stabiliteitsprogramma en rekening houdend met de voorjaarsprognoses 2015 van de Commissie is de Raad van oordeel dat er kans bestaat dat Portugal niet aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact zal voldoen.

               (9)De begrotingsconsolidatie moet worden geschraagd door de efficiëntie en de kwaliteit van de overheidsuitgaven op alle overheidsniveaus te verhogen en het beheer van overheidsmiddelen verder te hervormen. In het bijzonder moeten er verdere inspanningen worden geleverd om te zorgen voor een strikte controle op de uitgaven door de hand te houden aan de wet op de beheersing van de verplichtingen en door de controleerbaarheid te versterken. De wet op de gemeenschappelijke loonschaal is in september 2014 gepubliceerd en is sinds januari 2015 van kracht; de uitvoering van het wetsbesluit over de gemeenschappelijke loonaanvullingsschaal wordt voorbereid. De herstructurering van de overheidsbedrijven is nog niet voltooid. Er is beperkte vooruitgang geboekt bij de ontwikkeling van nieuwe alomvattende maatregelen als onderdeel van de lopende pensioenhervorming. In de afgelopen twee jaar is het Portugese belastingstelsel grondig hervormd, waarbij de aandacht is toegespitst op de vennootschapsbelasting, de personenbelasting en de milieubelastingen. Het totale effect van deze hervorming moet worden geëvalueerd. Er is nog aanzienlijke ruimte om verdere hervormingen tot stand te brengen met het oog op een modernisering van het ontvangstenbeheer en een betere naleving door de belastingplichtigen.

               (10)Recentelijk is het stelsel voor collectieve onderhandelingen op verscheidene punten hervormd. Niet alle hervormingen bevorderen evenwel de afstemming van lonen op de productiviteit op sectoraal en/of ondernemingsniveau. Cruciaal is dat het stelsel ondernemingen in staat zou moeten stellen zich aan specifieke omstandigheden aan te passen. Hierbij gaat het onder meer over het doeltreffend gebruik van bestaande bepalingen die ondernemingen in staat stellen om in specifieke omstandigheden af te wijken van sectorale collectieve overeenkomsten. Ondanks de loonstop van de voorbije jaren is het minimumloon sinds 2008 aanzienlijk sneller gestegen dan het gemiddelde nominale loon (met 18,5 % tegenover 3,5 % tussen 2008 en 2014) en het percentage werknemers dat werkt tegen het minimumloon is gestegen van 5 % in 2005 tot 12,9 % in 2014.

               (11)Er is aanzienlijke vooruitgang geboekt bij de uitvoering van een actief arbeidsmarktbeleid en de hervorming van de overheidsdiensten. Er valt evenwel nog veel te doen voor het bereiken van jongeren die geen onderwijs of opleiding volgen of geen baan hebben. De digitalisering van de diensten die belast zijn met het doen aansluiten van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt moet worden versneld. Een adequate dekking van de sociale bijstand waarborgen, met inbegrip van de minimuminkomensregeling, blijft ook nog steeds een cruciale uitdaging. Er is enige vooruitgang geboekt bij de verhoging van de kwaliteit en de arbeidsmarktrelevantie van het onderwijs. Om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren, heeft Portugal de leerprogramma's en het lerarenstatuut hervormd. Met het gebruik van het monitoringinstrument en de diversificatie van de mogelijkheden die het vernieuwde beroepsonderwijs en de nieuwe opleidingsprogrammma's bieden, kan schooluitval worden tegengegaan en kunnen de onderwijsprestaties worden verbeterd. De recente hervormingen zijn bedoeld om het beroepsonderwijs en het opleidingssysteem op te waarderen, maar het blijft zaak het beroepsonderwijs aantrekkelijker te maken voor studenten. Ook de bevordering van kennisoverdracht tussen hoger onderwijs, het bedrijfsleven en onderzoeksinstellingen blijft een punt van zorg.

               (12)De hoge schuldgraad van de Portugese ondernemingen weegt nog steeds op hun prestaties en verhindert nieuwe investeringen. De huishoudens zijn erin geslaagd hun schulden aanzienlijk te verminderen. Naar aanleiding van de integrale beoordeling heeft de centrale bank het toezicht op de liquiditeits- en kapitaalpositie van de banken aangescherpt en heeft zij ook de herstelplannen van de banken beoordeeld. Het percentage niet-renderende bedrijfsleningen blijft hoog (meer dan 18 %) en drukt op de bankbalansen. Met de hervorming van de vennootschapsbelasting die in 2014 in gang is gezet, wordt de aftrekbaarheid van netto financiële uitgaven beperkt, maar voor de aanpak van de grote bevoordeling van schulden in de vennootschapsbelasting kunnen verdere maatregelen worden genomen. De platformen en processen voor bedrijfsherstructureringen PER en SIREVE worden op een nieuwe leest geschoeid, met een sterkere nadruk op hoe de bedrijfscontinuïteit kan worden veiliggesteld in plaats van de ondernemingen te vereffenen. Uit de gegevens over de schuldafbouw voor 2014 blijkt dat aanzienlijke vooruitgang is geboekt bij de uitvoering van maatregelen om de hoge schuldenlast van het bedrijfsleven terug te dringen. Het in mei 2014 bekendgemaakte strategisch plan voor de schuldherstructurering van bedrijven wordt door middel van verschillende maatregelen geleidelijk in wetgeving omgezet. Daarnaast is er vooruitgang geboekt bij de verbreding van de alternatieve financiering waarop niet-financiële ondernemingen een beroep kunnen doen door deelname in het aandelenkapitaal te stimuleren. De in september 2014 opgerichte instelling voor ontwikkelingsfinanciering heeft tot doel om marktfalen aan te pakken waardoor de toegang tot financiering voor kmo's wordt belemmerd.

               (13)Er is ruimte om de maatregelen aan te scherpen waarmee zowel de efficiëntie en de kwaliteit van het justitieel stelsel kunnen worden verbeterd - in het bijzonder met betrekking tot de evaluatie van de activiteiten van de rechterlijke instanties en het gebruik van online-instrumenten - als enquêtes kunnen worden gehouden onder gebruikers van rechtbanken of beoefenaars van juridische beroepen. Volgens het EU-scorebord voor justitie 2015 blijven procedures in civiel- en handelsrechtelijke zaken lang aanslepen (386 dagen). Het aantal handhavingszaken is nog steeds licht aan het dalen, terwijl de dispositietijd lang blijft (1045 dagen in 2014). Hervormingen met betrekking tot de belasting- en bestuursrechtbanken verlopen langzamer dan de andere justitiële hervormingen. De stijging van het aantal insolventiezaken geeft aan dat op dit terrein meer middelen en betere opleidingen voor de rechtbanken van eerste aanleg noodzakelijk zijn. De liquiditeitspositie van ondernemingen verslechtert nog steeds door de grote betalingsachterstanden, in het bijzonder bij de betalingen door overheidsdiensten. Er zijn geen nieuwe maatregelen genomen of verbintenissen aangegaan om deze betalingsachterstanden aan te pakken. Er is onvoldoende transparantie met betrekking tot zowel de publiek-private partnerschappen op het niveau van de lokale en regionale besturen als de concessies op alle niveaus. Het voorkomen van corruptie wordt gehinderd door de ondoeltreffende toepassing van het bestaande rechtskader, waarbij voor verbetering moet worden gezorgd op het vlak van toezicht, uitvoering en toepassing van sancties.

               (14)De nieuwe toezichtsinstantie voor transport is nog niet operationeel. De liberalisering van havenconcessies, spoorwegen en openbaar vervoer in grootstedelijke gebieden verloopt traag, waardoor het ontbreekt aan investeringsstimulansen. Er is beperkte vooruitgang geboekt bij de uitvoering van het vervoersplan voor de lange termijn en het tijdschema voor de hervorming voor de havensector. Bij de vervoersconcessies voor de grootstedelijke gebieden van Lissabon en Porto is er vertraging opgelopen. Voorts is er geringe vooruitgang geboekt bij de heronderhandelingen over de havenconcessies en in de spoorwegsector. De fusie tussen de spoorweginfrastructuurbeheerders (REFER) en de wegbeheerder (EP) die tot doel had de financiële levensvatbaarheid te verbeteren van het nieuwe orgaan dat verantwoordelijk is voor de weg- en spoorweginfrastructuur, is nog niet afgerond. Bij de overheidsbedrijven in de transportsector is het personeelsbestand ingekrompen.

               (15)In de context van het Europees semester heeft de Commissie een brede analyse van het economische beleid van Portugal verricht. Deze analyse is gepubliceerd in het landenverslag 2015. Voorts heeft de Commissie zowel het nationale hervormingsprogramma als het stabiliteitsprogramma doorgelicht en onderzocht welk gevolg is gegeven aan de aanbevelingen die in eerdere jaren tot Portugal zijn gericht. Daarbij heeft zij niet alleen gekeken naar de relevantie ervan voor een houdbaar budgettair en sociaaleconomisch beleid in Portugal, maar is zij ook nagegaan of de EU-regels en -richtsnoeren in acht zijn genomen, gezien de noodzaak de algehele economische governance van de Europese Unie te versterken door middel van een inbreng op EU-niveau in toekomstige nationale besluiten. De aanbevelingen in het kader van het Europees semester worden in de onderstaande aanbevelingen 1 tot en met 5 weergegeven.

               (16)In het licht van deze beoordeling heeft de Raad het stabiliteitsprogramma van Portugal onderzocht en zijn advies
                  10
                daarover is met name in de onderstaande aanbeveling 1 weergegeven.

               (17)In het licht van de diepgaande evaluatie van de Commissie en deze beoordeling heeft de Raad het nationale hervormingsprogramma en het stabiliteitsprogramma onderzocht. Zijn aanbevelingen op grond van artikel 6 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 zijn in de onderstaande aanbevelingen 1 tot en met 4 weergegeven.

               (18)In de context van het Europees semester heeft de Commissie tevens een analyse van het economische beleid van de eurozone als geheel verricht. Op basis hiervan heeft de Raad specifieke aanbevelingen gericht tot de lidstaten die de euro als munt hebben. Portugal dient er ook voor te zorgen dat aan deze aanbevelingen volledig en tijdig uitvoering wordt gegeven,

               BEVEELT AAN dat Portugal in 2015 en 2016 de volgende actie onderneemt:

               1.In 2015 een duurzame correctie van het buitensporig tekort bewerkstelligen door de hiervoor vereiste maatregelen te nemen. In 2016 een budgettaire aanpassing van 0,6 % van het bbp in de richting van de middellangetermijndoelstelling tot stand brengen. De hand houden aan de wet op de beheersing van de verplichtingen om de controle op de uitgaven te versterken. De betaalbaarheid op middellange termijn van het pensioenstelsel verbeteren. De financiële levensvatbaarheid van de overheidsbedrijven waarborgen. De naleving van de belastingwetgeving en de efficiëntie van de belastingdiensten verder verbeteren.

               2.Bevorderen dat de lonen gelijke tred houden met de ontwikkeling van de productiviteit, in overleg met de sociale partners en overeenkomstig de nationale praktijken, rekening houdend met verschillen in vaardigheden en plaatselijke arbeidsmarktomstandigheden evenals met divergenties op het gebied van economische prestaties tussen regio's, sectoren en ondernemingen. Ervoor zorgen dat de ontwikkelingen van het minimumloon in overeenstemming zijn met de doelstellingen van bevordering van de werkgelegenheid en het concurrentievermogen.

               3.De doeltreffendheid van de openbare diensten voor arbeidsvoorziening verbeteren, in het bijzonder door ervoor te zorgen dat niet-geregistreerde jongeren beter worden bereikt. Zorgen voor een doeltreffende activering van de uitkeringsgerechtigden en een adequate dekking van de minimuminkomensregeling.

               4.Maatregelen nemen om de hoge schuldenlast van het bedrijfsleven te verminderen, het percentage niet-renderende bedrijfsleningen bij banken aan te pakken en de beleidsvoorkeur voor vreemd vermogen in de fiscale wetgeving te verminderen. De efficiëntie van de instrumenten voor de herstructurering van schulden versterken voor levensvatbare ondernemingen, door banken en debiteuren ertoe aan te zetten in een vroeg stadium te beginnen met herstructureringsprocessen.

               5.Vaart zetten achter maatregelen en de transparantie verhogen op het vlak van concessies, onder meer in de transportsector, en publiek-private partnerschappen op lokaal en regionaal niveau.

               Gedaan te Brussel,

                     Voor de Raad

                     De voorzitter

                     (1)
                  PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1.

                     (2)
                  PB L 306 van 23.11.2011, blz. 25.

                     (3)
                  COM(2015) 271.

                     (4)
                  P8_TA(2015)0067, P8_TA(2015)0068, P8_TA(2015)0069.

                     (5)
                  PB L 140 van 27.5.2013, blz. 11.

                     (6)
                  C(2014) 8812 final.

                     (7)
                  COM(2014) 902.

                     (8)
                  COM(2014) 904.

                     (9)
                  SWD(2015) 41 final.

                     (10)
                  Op grond van artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1466/97.


|

52011PC0019

Voorstel voor een AANBEVELING VAN DE RAAD inzake beleid ter bestrijding van voortijdig schoolverlaten  /* COM/2011/0019 def. */

	[pic] | EUROPESE COMMISSIE |Brussel, 31.1.2011COM(2011) 19 definitiefVoorstel voor eenAANBEVELING VAN DE RAADinzake beleid ter bestrijding van voortijdig schoolverlatenSEC(2011) 98 definitiefSEC(2011) 97 definitiefSEC(2011) 96 definitiefTOELICHTING1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTELIn juni 2010 heeft de Europese Raad de Europa 2020-strategie aangenomen, die is gebaseerd op drie elkaar versterkende prioriteiten ten behoeve van een slimme. duurzame en inclusieve groei. Een van de vijf centrale doelstellingen is het terugdringen van het schooluitvalcijfer[1] in de EU tot minder dan 10% in 2020. Op het ogenblik breken ongeveer zes miljoen jongeren in de EU hun schoolopleiding af na slechts lager voortgezet onderwijs of nog minder te hebben gevolgd. Wij kunnen het ons niet veroorloven om deze toestand te laten voortduren. De preventie van voortijdig schoolverlaten is met name van belang om de negatieve gevolgen van armoede en sociale uitsluiting voor de ontwikkeling van het kind te bestrijden, de kinderen zelfredzaam te maken en het doorgeven van kansarmoede van generatie op generatie te doorbreken.De EU begint de economische crisis te boven te komen; de drijvende kracht achter de groei zullen hogere kwalificatieniveaus zijn, terwijl banen voor laaggeschoolden steeds schaarser zullen worden. Hoge schooluitvalcijfers staan een slimme en inclusieve groei in de weg. Hierdoor wordt de jeugdwerkloosheid in de hand gewerkt en neemt het risico op armoede en sociale uitsluiting toe. Voortijdige schooluitval betekent gemiste kansen voor jongeren en een verlies aan sociaal en economisch potentieel. Een drastische vermindering van het aantal voortijdige schoolverlaters is een essentiële investering in de toekomstige welvaart en de sociale cohesie van de EU.Schooluitval is geen nieuw vraagstuk, maar het wordt steeds acuter. Bijna een decennium geleden hebben de ministers van Onderwijs in het kader van de Raad zich tot doel gesteld om het schooluitvalpercentage omlaag te brengen; deze doelstelling was een beleidsprioriteit in alle lidstaten. Er is intussen voortgang geboekt: het cijfer is gedaald van 17,6% in 2000 tot 14,4% in 2009[2]. Dit is echter nog niet voldoende en het tempo waarin deze verbetering zich voltrekt, is niet toereikend om het streefcijfer voor 2020 te halen. In de lidstaten zijn tal van goede praktijkvoorbeelden te vinden, maar de globale beleidsaanpak is in de meeste landen niet effectief genoeg of onvoldoende strategisch van aard. De EU kan hierbij toegevoegde waarde geven door de lidstaten te helpen doeltreffender beleidsbenaderingen te ontwikkelen en daardoor sneller verbeteringen te verwezenlijken.Ook al zijn de oorzaken waardoor jongeren onderwijs en opleiding voortijdig verlaten sterk persoonlijk gekleurd, voortijdige schoolverlaters zijn in de regel vaker afkomstig uit in sociaaleconomisch opzicht zwakkere milieus met een laag onderwijsniveau. Kwetsbare groepen en jongeren met speciale onderwijsbehoeften zijn oververtegenwoordigd onder jongeren die onderwijs en opleiding voortijdig afbreken. Bij jongens is de waarschijnlijkheid dat ze stoppen met school veel groter dan bij meisjes. Voor migrantenjongeren ligt het gemiddelde schooluitvalcijfer voor de EU twee keer zo hoog als bij autochtone jongeren; in sommige landen geeft meer dan 40% van de migrantenjongeren voortijdig hun schoolopleiding op. Onder Roma is dit percentage zelfs nog veel hoger.Leerlingen die moeilijkheden hebben ondervonden in het algemeen onderwijs, kiezen vaak voor beroepsonderwijs en -opleiding. Daarom zien scholen in het beroepsonderwijs zich geconfronteerd met een bijzondere verantwoordelijkheid en uitdaging waar het gaat om het beperken van voortijdig schoolverlaten. Beroepsonderwijs en –opleiding kunnen de motivatie om te leren vergroten, kunnen leerlingen meer flexibiliteit en een adequater onderricht bieden en kunnen rechtstreeks inspelen op de arbeidsmarktambities van jonge mensen.Ondanks de trage vorderingen bij het terugdringen van schooluitval in de EU als geheel, heeft een aantal lidstaten grote successen geboekt. Zowel de gezamenlijke werkzaamheden in het kader van de open coördinatiemethode als vergelijkende gegevens en analytisch onderzoek duiden er echter op dat een succesvol beleid onder meer op de volgende pijlers moet berusten: een solide kennisbasis inzake oorzaken en frequentie van schooluitval, degelijke en samenhangende maatregelen ter bestrijding ervan, sectoroverschrijdende samenwerking en een breed opgezette aanpak. Voortijdig schoolverlaten moet worden aangepakt vanuit verschillende invalshoeken, zoals het sociaal, jeugd-, gezins-, gezondheids-, buurt-, werkgelegenheids- en onderwijsbeleid. Ook bredere onderwijsconcepten, zoals culturele educatie, samenwerking met het bedrijfsleven of andere buitenschoolse actoren, en sport kunnen een voorname rol spelen bij het terugdringen van schooluitval door de bevordering van creativiteit, nieuwe denkwijzen, interculturele dialoog en sociale cohesie.Daar op het gebied van het onderwijs het subsidiariteitsbeginsel een belangrijke rol speelt en de onderwijsstelsels onderling sterk verschillen, is het mogelijk noch wenselijk om alle lidstaten één enkele oplossing op te leggen. Het vasthouden aan de status-quo heeft slechts een geringe vooruitgang opgeleverd, die ver achtergebleven is bij de door de ministers van Onderwijs gezamenlijk geformuleerde en door de Europese Raad bekrachtigde doelstelling. De Commissie is daarom van oordeel dat een aanbeveling van de Raad het meest geschikte middel is om ter ondersteuning van de centrale doelstelling van "Europa 2020" een kader te bieden voor de nadere uitwerking van een dergelijke brede aanpak in de lidstaten.De aanbeveling zal toegevoegde waarde geven aan de initiatieven van de lidstaten door hen te steunen bij de ontwikkeling van beleid dat de oorzaken van voortijdig schoolverlaten in kaart brengt en aanpakt vanuit het perspectief van een leven lang leren, het accent verlegt van afzonderlijke maatregelen ter bestrijding van voortijdig schoolverlaten naar alomvattende strategieën, het probleem benadert als een verschijnsel dat op verscheidene onderling verband houdende beleidsterreinen betrekking heeft, alle belanghebbende partijen erbij betrekt en leidt tot systematischer en consistenter beleidsmaatregelen.De aanbeveling bevat fundamentele richtsnoeren ten behoeve van een samenhangend, alomvattend en wetenschappelijk gebaseerd beleid ter bestrijding van schooluitval en beoogt:-  een referentiekader te bieden, aan de hand waarvan de lidstaten doeltreffender beleid om voortijdig schoolverlaten tegen te gaan kunnen ontwikkelen;-  de lidstaten bij de uitvoering daarvan te ondersteunen; en op die manier-  een aanzienlijke daling van het schooluitvalpercentage in alle lidstaten te bereiken.2. RESULTATEN VAN DE RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDE PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELINGENHet voorstel is gebaseerd op de werkzaamheden van de lidstaten in het kader van de open coördinatiemethode tussen 2006-2010, waarbij de nadruk lag op toegang en sociale inclusie op het gebied van een leven lang leren. Het beleidskader stond centraal in een uitvoerige raadpleging met vertegenwoordigers van de meest uiteenlopende belanghebbende partijen: ministeries van Onderwijs, Europese organisaties op het gebied van school- en beroepsonderwijs, organisaties voor kinderrechten en -welzijn, voor migranten en Roma. Het thema van het voortijdig schoolverlaten is ook aan de orde gekomen tijdens twee openbare raadplegingen, 'Scholen voor de 21e eeuw' (2007) en 'Migratie en onderwijs' (2008). De belanghebbenden spraken zich nadrukkelijk uit voor een actie op EU-niveau ter ondersteuning van nationale initiatieven en onderstreepten de urgentie van deze problematiek in tijden van economische crisis. In juli 2010 werd tijdens de bijeenkomst op ministerieel niveau in het kader van het Belgische voorzitterschap benadrukt dat de uitwisseling van ervaringen en goede praktijkvoorbeelden tussen de lidstaten moet worden geïntensiveerd en werd positief gereageerd op de suggestie dat de Europese Unie – op basis van haar ervaring met kwesties als de gemeenschappelijke definitie van sleutelcompetenties voor schoolonderwijs – een flexibel beleidskader dient te formuleren.De effectbeoordelingsraad heeft op 24 september 2010 een eerste advies over de effectbeoordeling uitgebracht en op 22 oktober 2010 een positief advies over het herziene effectbeoordelingsverslag. Bij de definitieve versie van het effectbeoordelingsverslag is rekening gehouden met het commentaar van de effectbeoordelingsraad.3. JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTELSamenvatting van de voorgestelde maatregel(en)In de aanbeveling worden de voornaamste aspecten van een samenhangend, breed en wetenschappelijk gebaseerd beleid ter bestrijding van schooluitval uiteengezet. Hiertoe behoren preventie-, interventie- en compensatiemaatregelen. Zij hebben betrekking op alle onderwijs- en opleidingsniveaus, structurele aspecten van onderwijs- en opleidingsstelsels, mogelijke maatregelen op schoolniveau en regelingen ter ondersteuning van individuele leerlingen die dreigen af te haken.De aanbeveling doet recht aan het feit dat voortijdig schoolverlaten een complex verschijnsel is en dat de kenmerken ervan per land, per regio en soms zelfs binnen regio's verschillen. De ontwikkelingen op dit gebied moeten niet alleen op de voet gevolgd worden, maar ook moeten er gerichte maatregelen worden genomen die in overeenstemming zijn met het subsidiariteitsbeginsel. De aanbeveling heeft ook tot doel een platform te bieden voor verdere uitwisselingen van goede praktijkvoorbeelden en de ontwikkeling van beleid in het kader van de open coördinatiemethode.De aanbeveling verzoekt de lidstaten:-  de voornaamste factoren te inventariseren die leiden tot voortijdig schoolverlaten en ontwikkelingen op nationaal, regionaal en lokaal niveau te volgen;-  breed opgezet en sectoroverschrijdend beleid om schooluitval tegen te gaan te formuleren en uit te voeren, waarbij rekening wordt gehouden met hun specifieke omstandigheden.De aanbeveling verzoekt de Europese Commissie beleid op nationaal niveau te ondersteunen door:-  de ontwikkelingen in de lidstaten te volgen en hun wederzijdse leerproces en de uitwisseling van goede praktijkvoorbeelden te bevorderen;-  beleid ter bestrijding van schooluitval in alle relevante, door de Commissie beheerde werkzaamheden ten behoeve van kinderen en jongeren te ondersteunen en sectoroverschrijdende samenwerking te stimuleren;-  de aanzet te geven tot studies, vergelijkend onderzoek en samenwerkingsprojecten.RechtsgrondslagOvereenkomstig artikel 165 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie draagt de Unie bij tot de ontwikkeling van onderwijs van hoog gehalte door samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen en zo nodig door hun activiteiten te ondersteunen en aan te vullen. Artikel 166 VWEU verwijst naar de uitvoering van een beleid inzake beroepsopleiding waardoor de activiteiten van de lidstaten worden versterkt en aangevuld. Het voorstel voor een aanbeveling beoogt de versterking van de initiatieven van de lidstaten ter bestrijding van het voortijdig schoolverlaten. Het ondersteunt de lidstaten door een kader te bieden voor de ontwikkeling van een gericht en veelomvattend beleid ter bestrijding van schooluitval.In overeenstemming met artikel 9 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, op grond waarvan de Unie bij haar beleid en optreden rekening houdt "met de eisen in verband met de bevordering van een hoog niveau van werkgelegenheid, de waarborging van een adequate sociale bescherming, de bestrijding van sociale uitsluiting alsmede een hoog niveau van onderwijs, opleiding en bescherming van de volksgezondheid", wordt in de voorgestelde aanbeveling benadrukt dat voortijdig schoolverlaten moet worden bestreden via beleid en programma's die door de Commissie en door de lidstaten worden ondersteund.Subsidiariteits-, complementariteits- en evenredigheidsbeginselDit voorstel voor een aanbeveling is bedoeld als bijdrage aan de kwaliteit van onderwijs en opleiding doordat het de werkzaamheden faciliteert waartoe de lidstaten zich in het kader van de Europa 2020-strategie hebben verplicht. Het ondersteunt de ontwikkeling van beleid in de lidstaten en stimuleert dat lering wordt getrokken uit goede praktijkvoorbeelden om de lidstaten de helpende hand te bieden bij de opstelling van brede strategieën waardoor voortijdig schoolverlaten op duurzame wijze kan worden verminderd en het aantal laaggeschoolde volwassenen worden teruggebracht. Door middel van de aanbeveling wordt een kader geschapen waarbinnen de lidstaten doeltreffender beleid kunnen ontwikkelen om voortijdig schoolverlaten te verminderen. Het is aan de lidstaten om te beslissen welke aan hun specifieke omstandigheden aangepaste maatregelen zij vaststellen. Daarom is dit voorstel in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.Het dient de politieke inzet voor hervormingen te vergroten, die niet alleen op basis van de EU-onderwijs- en opleidingsprogramma's of de structuurfondsen kunnen worden verwezenlijkt. Daarnaast wordt in het voorstel onderstreept hoe belangrijk beleidscoördinatie en acties vanuit diverse beleidsterreinen zijn, waardoor het accent niet louter en alleen ligt op het onderwijsbeleid in het kader van de open coördinatiemethode ET 2020. De uitvoeringsregelingen blijven echter de verantwoordelijkheid van de lidstaten, op het passende niveau en overeenkomstig de nationale, regionale en/of lokale omstandigheden, en zijn daarom in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTINGHet voorstel heeft geen gevolgen voor de EU-begroting.5. AANVULLENDE INFORMATIEn.v.t.Voorstel voor eenAANBEVELING VAN DE RAADinzake beleid ter bestrijding van voortijdig schoolverlaten(Voor de EER relevante tekst)DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,Gelet op het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name op de artikelen 165 en 166,Gezien het voorstel van de Europese Commissie,Overwegende hetgeen volgt:(1) Het terugdringen van voortijdig schoolverlaten[3] is een essentiële voorwaarde om een aantal kerndoelstellingen van de Europa 2020-strategie[4] te verwezenlijken. Deze strategie speelt in op zowel de doelstelling van slimme groei door middel van de verbetering van het onderwijs- en opleidingsniveau als op die van de inclusieve groei door middel van de aanpak van een van de voornaamste risicofactoren voor werkloosheid en armoede. De Europa 2020-strategie omvat derhalve de centrale doelstelling om schooluitval van14,4% in 2009 omlaag te brengen tot minder dan 10% in 2020. De lidstaten hebben toegezegd om – met inachtneming van hun startpositie en nationale omstandigheden – nationale doelen vast te stellen.(2) Overeenkomstig de geïntegreerde richtsnoeren voor de uitvoering van de Europa 2020-strategie moeten de lidstaten alle benodigde maatregelen nemen om voortijdig schoolverlaten te voorkomen[5].(3) Het vlaggenschipinitiatief "Een Europees platform tegen armoede en sociale uitsluiting"[6] biedt een kader voor maatregelen ten behoeve van sociale en territoriale samenhang, waarbij in het bijzonder de nadruk ligt op de bestrijding van de armoedeval en de intensivering van preventieve maatregelen. Hiermee wordt ingespeeld op de centrale doelstelling van Europa 2020 om het komende decennium minstens 20 miljoen mensen een uitweg uit armoede en sociale uitsluiting te bieden.(4) Doel van "Jeugd in beweging", een vlaggenschipinitiatief van de Europa 2020-strategie, is "de resultaten en de internationale aantrekkingskracht van de hogeronderwijsinstellingen in Europa verbeteren en de algemene kwaliteit van alle onderwijs- en opleidingsniveaus in de EU verhogen, met evenveel aandacht voor talent als voor gelijke kansen. Om dit te bereiken moet de mobiliteit van studenten en stagiairs worden bevorderd en moeten er betere banen komen voor jongeren."[7](5) Volgens de conclusies van de Raad van mei 2003, waarbij het werkprogramma "Onderwijs en opleiding 2010"[8] werd vastgesteld, diende het percentage voortijdige schoolverlaters in 2010 minder dan 10% te bedragen. Voortijdige schoolverlaters worden in dit verband gedefinieerd als personen tussen de 18 en 24 jaar met alleen lager voortgezet onderwijs of minder, die geen onderwijs of opleiding meer volgen. Deze benchmark werd niet gehaald. Een op de zeven jongeren breekt momenteel onderwijs en opleiding af voordat zij de tweede fase van het voortgezet onderwijs hebben afgerond.(6) De redenen voor schooluitval lopen van land tot land en ook binnen regio's sterk uiteen. Beleid om voortijdig schoolverlaten te verminderen moet op de specifieke situatie in een regio of land worden afgestemd; er bestaat niet één passende oplossing voor alle lidstaten.(7) Ondanks de verschillen tussen landen en regio's zijn er in alle lidstaten sterke aanwijzingen dat kansarme en kwetsbare groepen vaker het slachtoffer zijn. Ook jongeren met speciale onderwijsbehoeften zijn oververtegenwoordigd onder jongeren die onderwijs en opleiding voortijdig afbreken. Voortijdig schoolverlaten is het gevolg van maatschappelijke achterstand en bestendigt tegelijkertijd het risico om maatschappelijk te worden buitengesloten.(8) In de conclusies van de Raad van 26 november 2009 over het onderwijs aan kinderen met een migrantenachtergrond[9] wordt opgemerkt dat grote aantallen kinderen met een migrantenachtergrond het in het onderwijs weliswaar goed doen, maar dat deze leerlingen in het algemeen vaker voortijdig afhaken. Het gemiddelde schooluitvalcijfer van migrantenleerlingen is in de gehele EU dubbel zo hoog als dat van autochtone leerlingen. De beschikbare gegevens duiden erop dat het schooluitvalcijfer onder Roma nog hoger ligt.(9) In de conclusies van de Raad van 22 mei 2008 over volwasseneneducatie[10] wordt de rol erkend die volwasseneneducatie speelt bij de bestrijding van voortijdig schoolverlaten doordat hiermee een tweede kans wordt geboden aan volwassenen die niet over kwalificaties beschikken, waarbij de nadruk in het bijzonder ligt op basisvaardigheden, IT-vaardigheden en het leren van talen.(10) De resolutie van de Raad van 15 november 2007 over nieuwe vaardigheden voor nieuwe banen[11] beklemtoont de noodzaak om het algemene vaardigheidsniveau te verhogen en daarbij prioriteit te geven aan onderwijs en opleiding voor degenen die het risico op economische en sociale uitsluiting lopen, met name voortijdig schoolverlaters Voorts werd benadrukt dat werkzoekenden beroepskeuzebegeleiding en persoonlijke opleidingsplannen moeten worden geboden en dat de erkenning van door middel van formeel, niet-formeel en informeel leren verkregen leerresultaten nader moet worden uitgewerkt.(11) De Raad kwam in zijn conclusies van 11 mei 2010 over de sociale dimensie van onderwijs en opleiding[12] overeen dat om schooluitval met succes te voorkomen kennis moet worden opgedaan over risicogroepen op lokaal, regionaal en nationaal niveau en dat er systemen moeten komen voor het vroegtijdig opsporen van personen die dit risico lopen. De Raad concludeerde voorts dat er algemene, transsectorale strategieën moeten worden gevolgd met een reeks stelselmatige beleidsmaatregelen voor de hele school waarmee de diverse oorzaken van schooluitval worden aangepakt.(12) Er gaat altijd enige tijd overheen voordat onderwijshervormingen effect hebben. Om binnen het volgende decennium een daling van de schooluitvalcijfers te bereiken en het streefcijfer van Europa 2020 te halen, moeten er zo snel mogelijk breed opgezette en sectoroverschrijdende strategieën ter bestrijding van voortijdig schoolverlaten worden geïmplementeerd.(13) Een gemeenschappelijk Europees kader voor brede benaderingen ten behoeve van het terugdringen van schooluitval kan de lidstaten ondersteunen bij de herziening van bestaand beleid, de opstelling van hun nationale hervormingsprogramma's in het kader van de Europa 2020-strategie, het zoeken naar nieuwe oplossingen en de ontwikkeling van nieuwe strategieën met een hoog rendement en een goede kosten-batenverhouding. Het kan ook de basis vormen voor samenwerking via de open coördinatiemethode en als tussenschakel voor het gebruik van EU –financieringsinstrumenten dienen,BEVEELT DE LIDSTATEN AAN:het in de bijlage bij deze aanbeveling beschreven kader te benutten om:1. de voornaamste factoren te inventariseren die leiden tot voortijdig schoolverlaten en de kenmerken van het verschijnsel op nationaal, regionaal en lokaal niveau door te lichten als voorwaarde voor gericht en doeltreffend wetenschappelijk gebaseerd beleid;2. in overeenstemming met de nationale doelen van Europa 2020 eind 2012 breed opgezette strategieën ter bestrijding van voortijdig schoolverlaten vast te stellen en zorg te dragen voor de uitvoering ervan; deze strategieën dienen preventie-, interventie- en compensatiemaatregelen te omvatten;3. te waarborgen dat deze strategieën adequate maatregelen omvatten voor groepen die aan een groter risico op schooluitval blootstaan in de lidstaat, zoals kinderen uit in sociaaleconomisch opzicht kansarme milieus, met een migranten- of Roma-achtergrond, of met speciale onderwijsbehoeften;4. erop toe te zien dat deze strategieën op zowel het algemene onderwijs als beroepsonderwijs en –opleiding alsook op de specifieke problemen van elk van deze categorieën gericht zijn;5. aangezien voortijdig schoolverlaten een complex verschijnsel is dat niet alleen door middel van onderwijs en opleiding aangepakt kan worden, maatregelen ter vermindering van schooluitvalpercentages in het relevante kinder- en jongerenbeleid te integreren en de activiteiten in de diverse beleidssectoren en van de diverse belanghebbende partijen te coördineren om mensen te helpen die de school voortijdig dreigen te verlaten of die al hebben afgehaakt,NODIGT DE COMMISSIE UIT:1. om een bijdrage te leveren aan de initiatieven van de lidstaten door de ontwikkelingen op Europees niveau te volgen en trends vast te stellen;2. om de opstelling van nationale strategieën en de uitwisseling van ervaringen en goede praktijkvoorbeelden te ondersteunen, om een doeltreffend wederzijds leerproces van de lidstaten betreffende maatregelen ter vermindering van voortijdig schoolverlaten te bevorderen en om de onderwijsresultaten te verbeteren van kinderen uit groepen die het risico op schooluitval lopen;3. om maatregelen die de daling van schooluitvalcijfers ondersteunen in alle relevante, voor kinderen en jongeren bestemde EU-acties te integreren;4. om de opstelling van doeltreffend beleid ter bestrijding van voortijdig schoolverlaten te ondersteunen door de aanzet te geven tot vergelijkende studies en onderzoek;5. om er – in samenwerking met de lidstaten – zorg voor te dragen dat het Programma Een leven lang leren, de Europese structuurfondsen en het kaderprogramma voor onderzoek en innovatie de tenuitvoerlegging van nationale strategieën ondersteunen en er een bijdrage toe leveren;6. om via het jaarlijkse overzicht van de groei (Annual Growth Survey) regelmatig verslag uit te brengen over de voortgang ten aanzien van het doel van Europa 2020 inzake voortijdig schoolverlaten, en over de tenuitvoerlegging van nationale strategieën in het kader van de rapportage over het strategisch kader voor Europese samenwerking op het gebied van onderwijs en opleiding (ET 2020), en wel voor de eerste maal in de context van het gezamenlijke voortgangsverslag van 2015.Gedaan te Brussel,Voor de RaadDe VoorzitterBIJLAGEEen kader voor breed opgezet beleid ter bestrijding van voortijdig schoolverlatenStrategieën ter bestrijding van voortijdig schoolverlaten dienen te berusten op een analyse op nationaal, regionaal en lokaal niveau van de omstandigheden die leiden tot dit verschijnsel, aangezien de gemiddelde schooluitvalcijfers vaak de verschillen tussen regio's of landen aan het zicht onttrekken. Voortijdige schoolverlaters vormen een heterogene categorie en de individuele redenen om het onderwijs voortijdig af te breken lopen in hoge mate uiteen. De gezinsituatie en de meer algemene sociaaleconomische omstandigheden, zoals de zuigkracht van de arbeidsmarkt, zijn belangrijke factoren. Het effect ervan is afhankelijk van de opzet van het onderwijs- en opleidingsstelsel, de beschikbare leermogelijkheden en de leeromgeving. De coördinatie van beleid dat is gericht op het welzijn van kinderen en jongeren, sociale zekerheid, jeugdwerkloosheid en toekomstige loopbaanperspectieven speelt een belangrijke rol bij het terugdringen van schooluitval.1. Inventarisatie van de voornaamste factoren en monitoringAan de processen die tot voortijdig schoolverlaten leiden liggen complexe, uiteenlopende oorzaken ten grondslag; dikwijls is er echter sprake van een verband met sociaaleconomische achterstandssituaties, lage onderwijsniveaus, vervreemding van onderwijs en opleiding of slechte prestaties, pullfactoren van de arbeidsmarkt en/of een combinatie van sociale, emotionele en onderwijsgerelateerde problemen, waardoor mensen blootstaan aan het gevaar van schooluitval.Het soort onderwijs waaraan de leerlingen deelnemen moet in aanmerking worden genomen. In sommige lidstaten kiezen leerlingen die moeilijkheden hebben ondervonden in het algemeen onderwijs, vaak voor beroepsonderwijs en -opleiding. Daarom zien scholen in het beroepsonderwijs zich geconfronteerd met een bijzondere verantwoordelijkheid en uitdaging waar het gaat om het beperken van voortijdig schoolverlaten. Voor een wetenschappelijk onderbouwd beleid dient er bijzondere aandacht uit te gaan naar de resultaten van de afzonderlijke onderwijs- en opleidingssectoren.Om wetenschappelijk gefundeerd en kosteneffectief beleid ter bestrijding van voortijdig schoolverlaten te kunnen ontwikkelen, moeten er gegevens over het verschijnsel worden verzameld en bijgehouden. Dit zou een analyse op lokaal, regionaal en nationaal niveau mogelijk moeten maken. Het zou hierbij kunnen gaan om informatie over schooluitvalpercentages, over de overgang tussen de verschillende onderwijsniveaus alsook schoolverzuim en schoolvermijdend gedrag.-  Door het verzamelen van gegevens moet het mogelijk zijn om de hoofdoorzaken voor de voortijdige schooluitval van verschillende groepen leerlingen, scholen, soorten onderwijs- en opleidingsinstellingen, gemeenten of regio's te analyseren.-  De koppeling van gegevens betreffende voortijdig schoolverlaten en sociaaleconomische gegevens kan tot gerichter maatregelen en beleid bijdragen. Het verzamelen en analyseren van informatie betreffende de motivatie en de werkgelegenheids- en loopbaanperspectieven van voortijdige schoolverlaters kan ook tot een betere afstemming van maatregelen en beleid op deze problematiek leiden.-  De evaluatie van de effectiviteit en efficiëntie van de huidige beleidsmaatregelen ter vermindering van schooluitval kunnen een belangrijke basis vormen voor de verbetering van de strategieën en programma's om de kansen op een succesvolle schoolloopbaan te vergroten.2. BELEIDSKADERBrede strategieën zijn gebaseerd op een mix van beleidsmaatregelen, de coördinatie van diverse beleidssectoren en de integratie van op de vermindering van schooluitval gerichte maatregelen in al het relevante kinder- en jongerenbeleid. Bij deze beleidssectoren gaat het hoofdzakelijk om sociaal beleid, ondersteunende voorzieningen, werkgelegenheids- , jeugd-, gezins- en integratiebeleid. De horizontale coördinatie tussen de diverse actoren en de verticale coördinatie van de verschillende overheidslagen zijn even belangrijk. In de strategieën voor de bestrijding van voortijdig schoolverlaten dient een plaats te worden ingeruimd voor bepaalde aspecten op het gebied van preventie, interventie en compensatie. De lidstaten dienen de nadere bijzonderheden van hun strategieën vast te stellen in overeenstemming met hun eigen omstandigheden en situatie.2.1 Preventiebeleid beoogt het risico op schooluitval te beperken voordat dit probleem de kop opsteekt. Door dergelijke maatregelen wordt het aanbod aan onderwijs en opleiding geoptimaliseerd om betere leerresultaten te stimuleren en belemmeringen voor succes op onderwijsgebied weg te nemen.Hiermee dient al in een vroeg stadium een degelijke basis te worden gelegd voor de ontwikkeling van het leerpotentieel van de kinderen en hun geslaagde integratie in de school.1.  Een kwalitatief hoogwaardige voor- en vroegschoolse educatie en opvang komt alle kinderen ten goede en is met name van belang voor kinderen uit kansarme milieus, waaronder migranten en Roma-kinderen. Dit is bevorderlijk voor het lichamelijk welbevinden, de sociale en emotionele ontwikkeling, voor de taalvaardigheid en de elementaire cognitieve vaardigheden. Zij moeten van zeer goede kwaliteit en betaalbaar zijn, over voldoende personeel kunnen beschikken en toegankelijk zijn voor gezinnen in achterstandsituaties.De maatregelen hebben betrekking op de organisatie van de onderwijs- en opleidingsstelsels, de voor de scholen beschikbare middelen en de beschikbaarheid, doorstroommogelijkheden en flexibiliteit van individuele leertrajecten. Ook zijn zij gericht op de aanpak van de genderkloof en op de ondersteuning van kinderen uit kansarme milieus of met een andere moedertaal.2.  Vergroting van het onderwijsaanbod door verlenging van de duur van de leerplicht of door onderwijs- en opleidingsgaranties te verstrekken na de leerplichtige leeftijd kan van invloed zijn op het gedrag van jongeren en hun gezinsleden en ertoe leiden dat meer jongeren de tweede fase van het voortgezet onderwijs met succes afronden.3.  De implementatie van een actief desegregatiebeleid en de aanvullende ondersteuning van scholen in kansarme gebieden of met een groot aantal leerlingen uit sociaaleconomisch zwakkere milieus dragen ertoe bij de sociale samenstelling en het onderwijsaanbod van deze scholen te verbeteren, waardoor de onderwijsprestaties van leerlingen uit sociaaleconomisch achtergestelde milieus vooruitgaan en het risico dat zij de school voortijdig verlaten afneemt.4.  Ondersteuning van kinderen met een andere moedertaal, die een betere beheersing van de onderwijstaal beoogt, en de ondersteuning van leerkrachten bij het onderricht van kinderen met uiteenlopende niveaus van taalcompetentie leiden tot betere onderwijsprestaties van kinderen met een migrantenachtergrond en tot een geringer risico dat zij voortijdig afhaken.5.  Meer flexibiliteit en doorstroommogelijkheden in het onderwijs (bijvoorbeeld door de modulaire opbouw van cursussen en afwisselend leren en werken) zijn vooral stimulerend voor leerlingen met een geringer prestatieniveau en kunnen hen motiveren om een meer op hun behoeften en vaardigheden toegesneden school- of beroepsopleiding te blijven volgen. Hierdoor kunnen ook genderspecifieke oorzaken van schooluitval worden aangepakt, zoals vroege arbeidsmarktintrede of tienerzwangerschappen.6.  De uitbreiding en een attractievere en flexibelere opzet van beroepsopleidingstrajecten bieden risicoleerlingen geloofwaardige alternatieven voor voortijdig schoolverlaten. Een goed in de algemene onderwijs- en opleidingsstelsels geïntegreerd aanbod aan beroepsonderwijs en –opleiding biedt alternatieve trajecten naar de tweede fase van het voortgezet onderwijs en het hoger onderwijs.2.2 Interventiebeleid heeft tot doel voortijdig schoolverlaten te voorkomen door de kwaliteit van onderwijs en opleiding op het niveau van de onderwijsinstellingen te verbeteren, door te reageren op de eerste waarschuwingssignalen en door risicogroepen of –leerlingen gerichte steun te bieden. Het is bedoeld voor alle onderwijsniveaus, vanaf vroegschoolse educatie en opvang tot en met de tweede fase van het voortgezet onderwijs.Op het niveau van de school of onderwijsinstelling maken strategieën ter bestrijding van schooluitval deel uit van een algemeen schoolontwikkelingsbeleid. Deze strategieën beogen een positieve leeromgeving te scheppen, de kwaliteit van de didactiek te bevorderen, innovatie te ondersteunen, de competenties van docenten bij hun omgang met sociale en culturele diversiteit te vergroten en benaderingen ter bestrijding van geweld- en pestprotocollen te ontwikkelen.7.  De omvorming van scholen tot leergemeenschappen met één visie op de ontwikkeling van de school, die door alle actoren wordt gedragen, de benutting van de ervaring en kennis van allen en het creëren van een open, inspirerende en aangename leeromgeving moedigen jonge mensen aan om onderwijs en opleiding voort te zetten en succesvolle leerlingen te worden.8.  Het opzetten van vroegewaarschuwingssystemen voor leerlingen in de gevarenzone kunnen ertoe bijdragen dat er doeltreffende maatregelen worden genomen voordat problemen zich manifesteren, leerlingen beginnen te vervreemden van school, gaan spijbelen of volledig afhaken.9.  Een grotere betrokkenheid van de ouders, een intensievere samenwerking tussen school en ouders en het opzetten van samenwerkingsverbanden tussen school en ouders bevorderen de ondersteuning van het gezin om onderwijs en opleiding met succes af te ronden. Dit kan worden gefaciliteerd door uit de plaatselijke gemeenschap afkomstige bemiddelaars, die de communicatie kunnen bevorderen en wantrouwen kunnen wegnemen.10.  Netwerken met actoren buiten de school, zoals buurtwerkorganisaties, belangenorganisaties van migranten en minderheden, sport- en culturele verenigingen, werkgevers- en maatschappelijke organisaties maken totaaloplossingen mogelijk ter ondersteuning van risicoleerlingen en maken de drempel naar externe hulp van bijvoorbeeld psychologen, maatschappelijk en jongerenwerkers, culturele voorzieningen en buurtwerk lager.11.  Voorwaarde voor succesvolle maatregelen op school is dat de leerkrachten ondersteund worden bij hun werk met risicoleerlingen en over de daartoe benodigde middelen kunnen beschikken. Specifieke cursussen voor leraren helpen hen met diversiteit in de klas om te gaan, leerlingen uit maatschappelijke achterstandsgroepen te ondersteunen en moeilijke onderwijssituaties op te lossen.12.  Buitenschoolse, kunstzinnige, culturele en sportactiviteiten kunnen het zelfvertrouwen van de risicoleerlingen vergroten en hen beter in staat stellen het hoofd te bieden aan leermoeilijkheden.Interventiebeleid op individueel niveau beoogt individuele leerlingen die dreigen af te haken een reeks ondersteuningsmechanismen te bieden die op hun behoeften kunnen worden afgestemd. Deze mechanismen zijn zowel op de persoonlijke ontwikkeling gericht om het weerbaarheid van risicoleerlingen te vergroten als op het overwinnen van concrete moeilijkheden, die van sociale, cognitieve of emotionele aard kunnen zijn.13.  Begeleiding door een mentor helpt individuele leerlingen om specifieke schoolgerelateerde, sociale of persoonlijke moeilijkheden te boven te komen. De leerlingen ontvangen gerichte ondersteuning in de vorm van individuele begeleiding (door een mentor) of in kleine groepen (door een tutor), die vaak door het onderwijzend personeel of leden van de lokale gemeenschap wordt geboden.14.  De versterking van op maat gesneden leerbenaderingen en het bieden van leerondersteuning aan risicoleerlingen helpen hen zich aan te passen aan de eisen van het formele onderwijs en aan het onderwijs- en opleidingsstelsel inherente obstakels te overwinnen.15.  De uitbreiding van beroepenoriëntatie en begeleiding ondersteunt de loopbaankeuzes van leerlingen, de overgang van het ene soort onderwijs naar het andere en van onderwijs naar de arbeidsmarkt. Hierdoor vermindert het risico dat door valse verwachtingen of ontoereikende informatie verkeerde beslissingen worden genomen. Op deze wijze slagen jongeren erin keuzes te maken die aan hun ambities, persoonlijke interesses en talenten tegemoetkomen.16.  Financiële ondersteuningsmaatregelen zoals schooltoelagen gaan voortijdige schooluitval om financiële redenen tegen. Dergelijke steun kan afhankelijk worden gesteld van geregeld schoolbezoek of kan zijn gekoppeld aan de sociale uitkeringen die het gezin ontvangt.2.3 Compensatiemaatregelen zijn bedoeld als hulp voor voortijdige schoolverlaters en biedt hun mogelijkheden tot re-integratie in onderwijs en opleiding en tot het alsnog verkrijgen van de kwalificaties die zij zijn misgelopen.17.  Geslaagde tweedekansprogramma's bieden een leeromgeving die beantwoordt aan de specifieke behoeften van voortijdige schoolverlaters, erkennen hun eerdere leerervaringen en zijn bevorderlijk voor hun welbevinden. Deze programma's verschillen zowel qua organisatorische als didactische methoden van school en zij worden vaak gekenmerkt door kleine leergroepen, op maat gesneden en innovatief onderricht en flexibele leertrajecten. Zij moeten gemakkelijk toegankelijk en kosteloos zijn.18.  Het is belangrijk dat er verschillende mogelijkheden tot re-integratie in de reguliere vormen van onderwijs en opleiding worden geboden. Overgangsklassen kunnen ertoe bijdragen dat de kloof tussen een eerdere mislukte schoolervaring en de re-integratie in het regulier onderwijs wordt overbrugd.19.  De erkenning en validering van eerdere leerervaringen, met inbegrip van in het kader van niet-formeel en informeel leren verworven competenties vergroten het vertrouwen en de eigenwaarde van de leerling en vergemakkelijken de re-integratie in school. Hierdoor kunnen zij gemotiveerd worden onderwijs en opleiding voort te zetten en worden zij geholpen hun talenten te ontdekken en betere loopbaankeuzes te maken.20.  Een gerichte individuele ondersteuning omvat sociale, financiële, onderwijsgerelateerde en psychologische steun voor jongeren die in moeilijkheden verkeren. Een dergelijke ondersteuning is vooral van belang voor jongeren die ernstige sociale of emotionele problemen ondervinden waardoor zij niet langer aan onderwijs of opleiding kunnen deelnemen.[1] De term "voortijdig schoolverlaten" omvat alle vormen van schooluitval vóór de voltooiing van de tweede fase van het voortgezet onderwijs of het equivalent daarvan in beroepsonderwijs en -opleiding.[2] Eurostat, Enquête naar de arbeidskrachten, 2010.[3] De term "voortijdig schoolverlaten" omvat alle vormen van schooluitval vóór de voltooiing van de tweede fase van het voortgezet onderwijs of het equivalent daarvan in beroepsonderwijs en -opleiding.[4] COM(2010) 2020.[5] PB L 308 van 24.11.2010, blz. 50.[6] COM(2010) 758.[7] "Een strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei", COM(2010) 2020.[8] Raadsconclusies van 5-6 mei 2003 over referentieniveaus van Europese gemiddelde prestaties in onderwijs en opleiding (benchmarks) (doc 8981/03).[9] PB C 301 van 11.12.2009, blz. 5.[10] PB C 140 van 6.6.2008, blz. 10.[11] PB C 290 van 4.12.2007, blz. 1.[12] PB C 135 van 26.5.2010, blz. 2.


               EUROPESE COMMISSIE
            Brussel, 18.5.2016
            COM(2016) 341 final
            Aanbeveling voor een
            AANBEVELING VAN DE RAAD
            over het nationale hervormingsprogramma 2016 van Polenen met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2016 van Polen

               Aanbeveling voor een

               AANBEVELING VAN DE RAAD

               over het nationale hervormingsprogramma 2016 van Polen

                  en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2016 van Polen

               DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

               Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 121, lid 2, en artikel 148, lid 4,

               Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid
                  1
               , en met name artikel 9, lid 2,

               Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie
                  2
               ,

               Gezien de resoluties van het Europees Parlement
                  3
               ,

               Gezien de conclusies van de Europese Raad,

               Gezien het advies van het Comité voor de werkgelegenheid,

               Gezien het advies van het Economisch en Financieel Comité,

               Gezien het advies van het Comité voor sociale bescherming,

               Gezien het advies van het Comité voor de economische politiek,

               Overwegende hetgeen volgt:

               (1)Op 26 november 2015 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse groeianalyse
                  4
                en daarmee de aanzet gegeven tot het Europees semester 2016 voor coördinatie van het economisch beleid. De prioriteiten van de jaarlijkse groeianalyse zijn op 17-18 maart 2016 door de Europese Raad bekrachtigd. Op 26 november 2015 heeft de Commissie op grond van Verordening (EU) nr. 1176/2011 ook het waarschuwingsmechanismeverslag
                  5
                aangenomen, waarin zij Polen niet heeft genoemd als een van de lidstaten die aan een diepgaande evaluatie zouden worden onderworpen.

               (2)Het landverslag 2016 voor Polen
                  6
                is op 26 februari 2016 gepubliceerd. Daarin werden de vorderingen beoordeeld die Polen bij de tenuitvoerlegging van de op 14 juli 2015 door de Raad vastgestelde landspecifieke aanbevelingen heeft gemaakt, alsmede de vooruitgang die de lidstaat in de richting van zijn nationale Europa 2020-doelstellingen heeft geboekt.

               (3)Op 28 april 2016 heeft Polen zijn nationale hervormingsprogramma 2016 en zijn stabiliteitsprogramma 2016 ingediend. Om met de onderlinge verbanden tussen beide programma's rekening te houden, zijn deze tegelijkertijd geëvalueerd.

               (4)De betrokken landspecifieke aanbevelingen zijn meegenomen in de programmering van de Europese structuur- en investeringsfondsen voor de periode 2014-2020. Op grond van artikel 23 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 kan de Commissie een lidstaat verzoeken zijn partnerschapsovereenkomst en de betrokken programma's te evalueren en wijzigingen daarop voor te stellen wanneer dit nodig is om de uitvoering van relevante aanbevelingen van de Raad te ondersteunen. De Commissie heeft nader toegelicht hoe zij deze bepaling zal toepassen, in richtsnoeren inzake de toepassing van maatregelen om de doeltreffendheid van de Europese structuur- en investeringsfondsen te koppelen aan gezond economisch bestuur
                  7
               .

               (5)Polen valt momenteel onder het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact. In haar convergentieprogramma 2016 gaat de regering uit van een stijging van het nominale saldo van 2,6 % van het bbp in 2015 tot 2,9 % van het bbp in 2019 voordat het daalt tot 1,3 % van het bbp in 2019. De begrotingsdoelstelling op middellange termijn – een structureel tekort van 1 % van het bbp – wordt naar verwachting niet bereikt tegen 2019, de periode waarop het programma betrekking heeft. Volgens het convergentieprogramma zal de schuldquote naar verwachting toenemen van 51,3 % van het bbp in 2015 tot 52,5 % van het bbp in 2017 alvorens te dalen tot 50,4 % van het bbp in 2019. Het macro-economische scenario dat aan deze begrotingsprognoses ten grondslag ligt, is plausibel in 2016 en gunstig nadien. Op basis van de voorjaarsprognoses 2016 van de Commissie bestaat het risico op een grote afwijking van de aanbevolen begrotingsaanpassing zowel in 2016 alsook, bij ongewijzigd beleid, in 2017. Op basis van zijn beoordeling van het convergentieprogramma en rekening houdend met de voorjaarsprognoses 2016 van de Commissie is de Raad van oordeel dat het risico bestaat dat Polen niet zal voldoen aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact. Daarom zullen verdere maatregelen nodig zijn om de naleving in 2016 en 2017 te garanderen.

               (6)Polen is de enige lidstaat zonder een volwaardige onafhankelijke begrotingsraad en heeft voor zover bekend geen plannen om een dergelijke raad op te richten. Naast de in de Poolse grondwet vastgelegde schuldrem heeft Polen in 2013 een regel voor het stabiliseren van de uitgaven ingevoerd, die voor de eerste maal volledig werd toegepast in de begroting 2015. De regel werd echter in december 2015 gewijzigd om hogere uitgaven mogelijk te maken. Er bestaan aanzienlijke risico’s voor de houdbaarheid van de begroting op langere termijn ten gevolge van een ongunstige budgettaire uitgangspositie en de verwachte stijging van de kosten van de vergrijzing, voornamelijk in verband met de uitgaven voor gezondheidszorg. Vanuit het oogpunt van de houdbaarheid van de begroting zijn de risico's op middellange termijn hoog vanwege de verwachte stijging van de schuldenlast.

               (7)De btw-inkomsten voor 2015 zijn naar verwachting laag gebleven uitgedrukt als aandeel van het bbp, ondanks de tot nu toe genomen maatregelen zoals de verleggingsregeling of de gezamenlijke aansprakelijkheid van ondernemingen in gevoelige sectoren. Meer btw innen en btw-fraude bestrijden vormen prioriteiten voor de Poolse regering en in dit verband wordt een strategie voorbereid. Verwacht wordt dat ook maatregelen worden genomen zoals nieuwe IT-instrumenten voor opsporing en bestrijding van btw-fraude en de hervorming van de belastingdiensten. Een lagere grens voor contante betalingen tussen ondernemingen zal in januari 2017 worden ingevoerd. Polen heeft nog steeds af te rekenen met het lang bestaande probleem van een inefficiënte belastingadministratie. Het inningskostenpercentage, dat wil zeggen de administratieve kosten per netto geïnde belastingopbrengst, is het hoogste in de EU.

               (8)Polen blijft verlaagde btw-tarieven toepassen op een groot aantal goederen en diensten. Dit leidt tot inkomstenverlies en vermindert de doelmatigheid van het btw-stelsel. Uit informatie blijkt dat verlaagde btw-tarieven geen doeltreffend instrument voor sociaal beleid zijn, vooral omdat zij niet specifiek afgestemd zijn op kwetsbare huishoudens. Zij lijken aanzienlijke subsidies voor rijke belastingbetalers op te leveren. Aangenomen wordt dat sociale uitkeringen en inkomstenbelasting beter afgestemd zijn en derhalve beter geschikt zijn om doelstellingen inzake herverdeling na te streven. De potentiële inkomstenverliezen als gevolg van verlaagde btw-tarieven en facultatieve vrijstellingen behoren tot de hoogste in de EU.

               (9)Ondanks recente verbeteringen staat de Poolse arbeidsmarkt voor grote uitdagingen – een verouderende arbeidsbevolking, lage productiviteit en sterke segmentatie van de arbeidsmarkt. Dit is verder gekoppeld aan tekortkomingen in het onderwijsstelsel. Alhoewel het onderwijs de jongste jaren aanzienlijk verbeterd is, is het nog steeds niet in staat leerlingen voldoende toe te rusten met de transversale vaardigheden die vereist zijn voor een snel veranderende arbeidsmarkt en voor innovatie. De betrekkelijk lage gemiddelde status van hoger onderwijs en wetenschappen in Polen straalt negatief af op de kwaliteit van het onderwijsaanbod. De internationalisering van het Poolse hoger onderwijs is zeer beperkt gebleven, zowel wat het aantal buitenlandse studenten als wat de deelname aan internationale wetenschappelijke samenwerking betreft. Het financieringsmodel van het hoger onderwijs is niet echt bevorderlijk voor de kwaliteit aangezien ruim gebruik wordt gemaakt van achterhaalde variabelen inzake universitair niveau en kwantiteit, zoals het aantal studenten en academische medewerkers. Volgens werkgevers missen afgestudeerden transversale vaardigheden zoals probleemoplossingsvermogen, kritisch denkvermogen of teamwerk. De deelname aan programma’s voor een leven lang leren is beperkt en beroepsopleiding en vorming stemmen niet overeen met de marktbehoeften.

               (10)Terwijl de beschikbaarheid en het gebruik van voorschools onderwijs de jongste jaren sterk is toegenomen, behoort Polen nog steeds tot de landen met de minste kinderopvangdiensten binnen de EU. De schoolplichtige leeftijd optrekken tot zeven jaar en de verplichting tot het volgen van kleuteronderwijs afschaffen, gecombineerd met de nieuwe kinderbijslag, kan verdere negatieve effecten hebben op de participatie in de arbeidsmarkt, vooral voor vrouwen.

               (11)Ondanks een sterke stijging van vaste arbeidscontracten in 2015 behoort het aandeel werknemers met een overeenkomst voor bepaalde tijd tot de hoogste van Europa. Poland heeft onlangs een aantal maatregelen genomen om de segmentatie van de arbeidsmarkt aan te pakken. De arbeidswet is gewijzigd, de sociale bijdragen voor een aantal civielrechtelijke contracten zijn verhoogd en voor werknemers met een civiel arbeidscontract zal naar verwachting in januari 2017 een minimale uurvergoeding worden ingevoerd. De arbeidswet bevat echter een aantal elementen die werkgevers ontmoedigen om personeel voor onbepaalde duur in dienst te nemen en het gebruik van dergelijke contracten blijft dan ook beperkt. Dit is hoofdzakelijk te wijten aan de complexiteit van de arbeidswetgeving en de hoge impliciete ontslagvergoedingen bij dergelijke contracten. Het gaat onder meer om hoge procedurekosten, kosten ten gevolge van langdurige en onzekere mechanismen voor geschillenbeslechting zoals de speciale bescherming van oudere werknemers tegen ontslag.

               (12)Preferentiële sectorspecifieke socialezekerheidsregelingen, met name de zwaar gesubsidieerde pensioenregelingen voor landbouwers en mijnwerkers, veroorzaken hoge budgettaire kosten en kunnen een rol spelen in de verminderde arbeidsmobiliteit. Het aantal personen die onder de bijzondere verzekeringsregeling voor landbouwers vallen, is sinds 2007 langzaam aan het dalen en de regering verwacht dat het in 2019 om 1,18 miljoen personen zal gaan, terwijl het aantal van 1,229 miljoen pensioenuitkeringen waarschijnlijk zal toenemen tot 2018. Sinds 2011 is het aandeel van de overheidsuitgaven voor KRUS constant gebleven op 1 % van het bbp. Er bestaat geen algemene belastingverplichting voor landbouwers of verplichting tot het bijhouden van een boekhouding en de zelffinanciering van KRUS is laag. In 2014 waren er in Polen 1, 382 miljoen landbouwbedrijven, waarvan 52 % kleiner dan 5 ha (GUS). Mijnwerkers zijn vrijgesteld van het algemene openbare pensioenstelsel met vaste bijdragen, met speciale preferentiële vermenigvuldigingscoëfficiënten voor pensioenen, hetgeen voor de overheidsfinanciën een aanzienlijke jaarlijkse kostprijs van meer dan 0,5 % van het bbp meebrengt. De ongunstige demografische vooruitzichten zijn reeds tot uiting gekomen in de dalende beroepsbevolking. Het is daarom belangrijk de positieve trend in de tewerkstelling, vooral van oudere werknemers, aan te houden, ook om de toereikendheid en de houdbaarheid van het publieke pensioenstelsel te vrijwaren. Hoewel de gemiddelde daadwerkelijke leeftijd van pensionering de laatste jaren gestegen is, ligt deze nog verder onder de wettelijke pensioenleeftijd. Met het oog op de maatschappelijke toereikendheid op langere termijn van de toekomstige pensioenen en de stabiliteit van de overheidsfinanciën alsmede om de participatie in de arbeidsmarkt te verhogen moet de daadwerkelijke pensioenleeftijd dan ook absoluut naar boven.

               (13)Ondanks de aanzienlijke investeringen van de laatste jaren blijven in vervoers-, energie- en communicatienetwerken knelpunten en tekortkomingen bestaan. De investeringen worden gehinderd door obstakels die betrekking hebben op de werking van de overheidsdiensten, de fiscaliteit, het klimaat voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie en de langdurige procedure voor het afdwingen van contractuitvoering. Zwakke punten in management- en bestuurscapaciteit hebben een negatieve invloed op de tijdige uitvoering van investeringsprojecten bij de spoorwegen en in andere projecten in de transport-, energie- en telecommunicatie-infrastructuur. De Poolse economie is nog steeds energie- en koolstofintensief en de winsten uit de verbetering van de energie-efficiëntie kunnen groot zijn. De installaties voor stroomopwekking zijn verouderd en zijn zeer sterk afhankelijk van steenkool. Het elektriciteitsnetwerk is onvoldoende geconnecteerd met buurlanden. De steunregeling voor hernieuwbare energie, die op 1 januari 2016 in werking moest treden, is uitgesteld, hetgeen onzekerheid voor investeerders meebrengt. Belangrijke factoren die het investeringsklimaat verstoren, met name in de bouwsector, zijn de zeer lage dekking en de instabiliteit in de ruimtelijke ordening, vooral op lokaal niveau, alsmede de overregulering en het gebrek aan samenhang in de regelgeving en het bestuur, die de afgifte van bouwvergunningen in de weg staan.

               (14)In de context van het Europees semester heeft de Commissie een brede analyse van het economische beleid van Polen verricht. Deze analyse is gepubliceerd in het landverslag 2016. Voorts heeft de Commissie zowel het convergentieprogramma als het nationale hervormingsprogramma doorgelicht en onderzocht welk gevolg is gegeven aan de aanbevelingen die in eerdere jaren tot Polen zijn gericht. Daarbij heeft zij niet alleen gekeken naar de relevantie ervan voor een houdbaar budgettair en sociaaleconomisch beleid in Polen, maar is zij ook nagegaan of de EU-regels en richtsnoeren in acht zijn genomen, gezien de noodzaak de algehele economische governance van de Unie te versterken door middel van een inbreng op EU-niveau in toekomstige nationale besluiten. De aanbevelingen in het kader van het Europees semester worden in de onderstaande aanbevelingen 1 tot en met 3 weergegeven.

               (15)In het licht van deze beoordeling heeft de Raad het convergentieprogramma onderzocht en zijn advies daarover
                  8
                is met name in onderstaande aanbeveling 1 weergegeven.

               BEVEELT AAN dat Polen in 2016 en 2017 de volgende actie onderneemt:

               1.Een jaarlijkse budgettaire aanpassing van 0,5 % van het bbp realiseren in de richting van de begrotingsdoelstelling op middellange termijn in 2016 en in 2017. Het begrotingskader versterken, onder meer door een onafhankelijke begrotingsraad op te richten. De inning van de belastingen verbeteren door te zorgen voor een betere naleving van de btw-regels, en het uitgebreide gebruik van verlaagde btw-tarieven beperken.

               2.De houdbaarheid en de toereikendheid van het pensioenstelsel garanderen en de participatie in de arbeidsmarkt verhogen door een aanvang te maken met de hervorming van de preferentiële pensioenregelingen, door belemmeringen voor vastere vormen van werkgelegenheid weg te nemen en de relevantie van opleiding en vorming voor de arbeidsmarkt te verbeteren.

               3.Maatregelen nemen om belemmeringen voor investeringen in transport-, bouw- en energie-infrastructuur weg te nemen, en de dekking van de ruimtelijke ordening op lokaal niveau verbeteren.

               Gedaan te Brussel,

                     Voor de Raad

                     De voorzitter

                     (1)
                  PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1.

                     (2)
                  COM(2016) 341 final.

                     (3)
                  P8_TA(2016)0058, P8_TA(2016)0059, en P8_TA(2016)0060.

                     (4)
                  COM(2015) 690 final.

                     (5)
                  COM(2015) 691 final.

                     (6)
                  SWD(2016) 89 final.

                     (7)
                  COM(2014) 494 final.

                     (8)
                  Op grond van artikel 9, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad.