      COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE
                             Bruxelles, 31.05.1995
                             COM(95) 228 def.
       Raccomandazione della Commissione
relativa agli indirizzi di massima per le politiche
                 economiche degli
          Stati membri e della Comunità
 ---pagebreak---  ---pagebreak---         COMMISSIONE EUROPEA
                                      4
       Raccomandazione della Commissione
relativa agli indirizzi di massima per le politiche
                    economiche degli
          Stati membri e della Comunità
          elaborata a norma dell'articolo 103, paragrafo 2
          del Trattato che istituisce la Comunità europea
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                                               Indice
    INDIRIZZI DI MASSIMA PER LE POLITICHE ECONOMICHE DEGLI
    STATI MEMBRI E DELLA COMUNITÀ                                      1 b
    1. Introduzione                                                    1 (^
    2. Indirizzi per le politiche economiche                           2
           Stabilità dei prezzi e dei cambi                            2
           Finanze pubbliche sane                                      4
           Competitività                                               6
           Occupazione e mercato del lavoro                            7
II. DOCUMENTO ESPLICATIVO                                             10
    1. Introduzione                                                   10
    2. Situazione e prospettive dell'economia                         11
       2.1    Prospettive di crescita                                 11
       2.2    Tendenze dell'occupazione                               12
       2.3    Prospettive in materia di inflazione e di               14
              convergenza di bilancio
    3. Obiettivi e rischi                                             21
    4. Le politiche                                                   24
         4.1 Politiche macroeconomiche                                24
         4.2 Politiche per il rafforzamento della competitività       27
         4.3 Politiche in materia di occupazione e mercato del lavoro 29
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   I. Indirizzi di massima per le politiche economiche degli
                           Stati membri e della Comunità
1. Introduzione
Dall'estate del 1994, quando sono stati adottati i precedenti indirizzi di massima, la crescita
economica nella Comunità si è diffusa e consolidata. Tuttavia, come hanno dimostrato le
recenti turbolenze valutarie innescate dal declino del dollaro, permangono rischi significativi e
importanti problemi sono tuttora irrisolti. Perché si possano sfruttare pienamente le prospettive
di crescita per aumentare l'occupazione e promuovere la convergenza, le politiche economiche
devono rispondere adeguatamente alle sfide e alle opportunità che la fase di espansione
economica che si sta delineando presenta.
I presenti indirizzi di massima - elaborati e adottati a norma dell'articolo 103, paragrafo 2 del
trattato che istituisce la Comunità europea - costituiranno il quadro di riferimento per la
condotta delle politiche economiche nella Comunità e negli Stati membri. Vi vengono
riaffermati sia gli obiettivi proposti nelle versioni precedenti che le conclusioni del Consiglio
europeo in materia di lotta contro la disoccupazione, in particolare quelle di Essen che
indicavano cinque settori nei quali occorreva intensificare l'azione. La piena messa in atto dei
presenti indirizzi renderà possibile il rafforzamento della convergenza e la realizzazione di
risultati positivi in materia di crescita e di occupazione, con una conseguente significativa
riduzione del tasso di disoccupazione.
Nel contesto attuale occorre concentrare l'attenzione soprattutto su due pericoli. In primo
luogo, il rischio che le ripercussioni favorevoli della crescita economica inducano a trascurare i
necessari adeguamenti. Questo fenomeno può prendere la forma di un rilassamento, indotto dal
miglioramento ciclico del disavanzo di bilancio, dell'impegno ad eliminare in modo durevole gli
 squilibri strutturali delle finanze pubbliche o, con il rilancio dell'occupazione, può manifestarsi
 come la riluttanza a prendere e a mettere in atto i provvedimenti necessari per eliminare le
 imperfezioni del mercato del lavoro. E essenziale resistere ad entrambi i tipi di tentazione alla
 negligenza.
 In secondo luogo, i recenti mutamenti dei tassi di cambio hanno contribuito non solo ad
 accrescere il rischio di diffusione dell'inflazione, ma anche all'apparire di una prospettiva di
 potenziale frammentazione del mercato interno ed alla messa in pericolo dei frutti benefici
 dell'integrazione economica.
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Il disallineamento dei tassi di cambio avrà effetti deleteri per tutti gli Stati membri. È evidente
che per minimizzare il verificarsi di simili episodi occorre considerare l'instaurazione di
condizioni che assicurino la stabilità dei cambi all'interno della Comunità come una priorità
fondamentale delle politiche economiche.
I presenti indirizzi di massima riaffermano gli obiettivi definiti negli indirizzi del dicembre 1993
e del luglio 1994: è essenziale che la Comunità e gli Stati membri trasformino la ripresa in atto
in un processo a medio termine di crescita e di creazione di posti di lavoro vigoroso,
sostenibile e non inflazionistico, in modo da ridurre significativamente il tasso di
disoccupazione e rendere possibile il conseguimento del grado di convergenza necessario per
facilitare la transizione alla terza fase dell'Unione economica e monetaria. Per conseguire questi
obiettivi occorre un quadro macroeconomico a breve e medio termine stabile e che incentivi gli
investimenti, caratterizzato da:
                  una politica monetaria orientata alla stabilità, la cui efficacia non sia
                  compromessa da un andamento inappropriato delle finanze pubbliche e delle
                  retribuzioni;
                  un fermo sforzo di risanamento dellefinanzepubbliche nella maggior parte degli
                  Stati membri, in linea con gli obiettivi dei loro programmi di convergenza;
                  una dinamica delle retribuzioni nominali che faccia proprio l'obiettivo della
                  stabilità dei prezzi; nel contempo, la dinamica delle retribuzioni reali dovrebbe
                  tener conto dell'esigenza di rafforzare la redditività degli investimenti che
                  creano occupazione.
Complemento essenziale di questo quadro sono riforme strutturali intese a promuovere la
competitività delle economie degli Stati membri e a migliorare il funzionamento del mercato
del lavoro. Le politiche necessarie per sostenere la crescita a lungo termine, incrementare
l'occupazione e migliorare la convergenza formano un insieme perfettamente coerente.
2. Indirizzi per le politiche economiche
Stabilità dei prezzi e dei cambi
Dall'inizio del decennio in corso sono stati realizzati notevoli progressi nella riduzione
dell'inflazione nella Comunità e negli Stati membri. Nove paesi (Belgio, Danimarca, Germania,
Francia, Irlanda, Lussemburgo, Paesi Bassi, Austria e Regno Unito) dovrebbero registrare nel
1996 un tasso d'inflazione compreso tra il 2 e il 3%, in linea con l'obiettivo degli indirizzi del
1993 e del 1994; per la Finlandia e la Svezia si prevedono per l'anno prossimo tassi d'inflazione
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appena al di sopra di tale forcella. Per Spagna, Italia e Portogallo, invece, sono pronosticati
tassi d'inflazione del 4,/2% circa, mentre in Grecia l'inflazione dovrebbe scendere al 9% circa.
Occorre realizzare ulteriori progressi verso la stabilità dei prezzi. Ciò significa soprattutto
ampliare sostanzialmente il gruppo degli Stati membri i cui risultati in materia di inflazione
possono essere considerati soddisfacenti. Gli Stati membri per i quali le proiezioni indicano
tassi d'inflazione compresi tra il 2 e il 3% dovrebbero seguire una politica mirante a prevenire
qualsiasi riaccendersi di pressioni inflazionistiche e ad avvicinarsi al limite inferiore di tale
forcella. Gli altri paesi dovrebbero intensificare in misura sostanziale i loro sforzi.
Le recenti variazioni dei tassi di cambio hanno importanti implicazioni sotto il profilo della
convergenza dei tassi d'inflazione. Negli Stati membri la cui moneta si apprezza in termini
nominali effettivi, infatti, è atteso un consolidamento della convergenza sotto il profilo
dell'inflazione e si prevede che quest'ultima rimanga inferiore al 3% nell'anno in corso e nel
prossimo. In questi Stati membri si dovrebbe anche manifestare una dinamica salariale grosso
modo in linea con gli obiettivi di stabilità dei prezzi. Tuttavia occorrerà vigilare a che
l'andamento delle retribuzioni non provochi una riduzione della redditività degli investimenti,
specie nei settori orientati all'esportazione. D'altra parte, negli Stati membri la cui moneta si
deprezza la stabilità dei prezzi è meno sicura e le prospettive sono dominate dal rischio di
accelerazione dell'inflazione. In questi paesi è d'obbligo la massima cautela. In particolare, nel
contesto di forte crescita economica, sarà importante impedire che l'incremento dei prezzi delle
importazioni inneschino un circolo vizioso di inflazione trainata dai prezzi e dai salari. In caso
contrario la credibilità, finora acquisita, della politica di passaggio ad un quadro orientato alla
stabilità andrebbe rapidamente perduta.
Il combinarsi del netto deprezzamento del dollaro e dell'incertezza delle prospettive in materia
di conti pubblici e d'inflazione in taluni Stati membri ha prodotto una forte instabilità dei tassi
di cambio all'interno della Comunità. Le variazioni dei cambi che si sono verificate sono di
entità superiore a quanto sarebbe stato giustificato dai differenziali dei tassi d'inflazione e si
sono tradotte in una penalizzazione in termini di competitività per i paesi che hanno seguito
politiche sane, aumentando al tempo stesso le pressioni inflazionistiche nei paesi le cui monete
si sono deprezzate. Simili disallineamenti dei cambi sono dannosi per tutti gli Stati membri: le
prospettive di crescita a breve termine si deteriorano nei paesi la cui moneta si è apprezzata,
mentre dove la moneta si è deprezzata si assiste ad un peggioramento delle prospettive in
materia di inflazione e vengono messe in pericolo le politiche a medio termine orientate verso
la stabilità. Inoltre è stato compromesso il corretto funzionamento del mercato interno. È
possibile non solo che vengano prese decisioni di investimento ispirate dall'opportunità di
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sfruttare guadagni di competitività indotti dai mutamenti del cambio, ma anche che venga
incoraggiata l'azione di gruppi di pressione a favore di una politica di svalutazione.
Di conseguenza tutti gli Stati membri devono perseguire politiche a sostegno della stabilità dei
tassi di cambio nella Comunità. La stabilità dei cambi non contribuirà soltanto al pieno
sfruttamento dei benefici del mercato interno e al miglioramento dell'allocazione delle risorse
all'interno della Comunità, ma renderà anche possibile una maggiore stabilità dei prezzi. Un
ruolo fondamentale avranno a questo riguardo la politica di bilancio e la credibilità
dell'impegno alrisanamentodellefinanzepubbliche.
Finanze pubbliche sane
Nonostante il consolidarsi della crescita economica, le prospettive di correzione degli squilibri
dei conti pubblicirimangonoincerte e non si manifesta l'auspicata convergenza della situazione
delle finanze pubbliche. Secondo le stime attuali l'indebitamento netto in percentuale del PIL
dovrebbe declinare di circa VA punti percentuali tra il 1994 e il 1996; questo declino è da
attribuire per circa la metà al contributo degli stabilizzatori automatici all'equilibrio del bilancio.
La carenza di progressi più incisivi nell'opera di risanamento dei bilanci alimenta, in molti casi,
una situazione in cui la politica fiscale è fortemente condizionata dall'elevato e crescente onere
dei pagamenti per interessi; essa mina inoltre la stabilità dei prezzi e del cambio, accresce
l'incertezza sul corso della politicafinanziaria,erode la credibilità delle politiche, contribuisce a
squilibrare il dosaggio delle diverse politiche e compromette infine l'efficacia della politica
monetaria. Nel medio periodo la persistenza di squilibri di bilancio ha effetti avversi sulla
crescita economica e sulla creazione di posti di lavoro. Una situazione sana delle finanze
pubbliche costituisce un fattore positivo per l'offerta in quanto apre la possibilità di sgravi
tributari e di incrementi degli investimenti produttivi della mano pubblica. In realtà il
risanamento delle finanze pubbliche è almeno altrettanto importante sotto il profilo degli
obiettivi relativi alla crescita e all'occupazione che sotto quello delle considerazioni attinenti
all'esigenza di migliorare la sostenibilità del debito e la convergenza nominale. Se non si
riescono a ridurre in modo duraturo i disavanzi di bilancio ora, in un periodo di crescita
relativamente sostenuta, quando sarà possibile ridurli?
Il compito assegnato praticamente a tutti gli Stati membri è di sfruttare tutte le opportunità
offerte dalla crescita per promuovere il risanamento dei conti pubblici riducendo i disavanzi
strutturali. Gli Stati membri dovrebbero mirare a far scendere i rispettivi disavanzi di bilancio
sotto la soglia del 3% del PIL il più rapidamente possibile, come primo passo verso l'obiettivo,
particolarmente importante durante la terza fase, di limitarli a valori compresi tra lo zero e l'l%
 ---pagebreak---  del PIL come indicato negli indirizzi di massima del 1993. Una simile politica consentirebbe di
 portare al di sotto del 3% del PIL il disavanzo medio di bilancio nella Comunità entro il 1997.
 Le stime correnti suggeriscono che tutti gli Stati membri, compresi quelli per cui si prevede per
quest'anno un disavanzo inferiore alla soglia del 3% (Danimarca, Germania, Irlanda e
Lussemburgo), dovrebbero sfruttare qualsiasi margine offerto da una crescita economica più
sostenuta di quanto previsto in sede di elaborazione del bilancio o da un declino dei tassi
d'interesse per accelerare il processo di consolidamento delle finanze pubbliche. Occorre
comunque evitare un rilassamento degli sforzi per conseguire gli obiettivi dei programmi di
convergenza anche qualora le turbolenze sui mercati valutari dovessero ridurre la crescita
economica per quest'anno.
Le previsioni per il 1996 indicano che, sulla base delle misure di aggiustamento finora
chiaramente definite dagli Stati membri che hanno stabilito traguardi in materia di conti
pubblici nei loro programmi di convergenza, gli obiettivi in materia di bilancio non saranno
raggiunti in modo uniforme. Sono necessari aggiustamenti, anche se di ampiezza diversa, per
raggiungere il traguardo stabilito nei rispettivi programmi di convergenza per il disavanzo
pubblico nei casi di Belgio, Germania, Grecia, Spagna e Portogallo; per tutti questi paesi le
proiezioni indicano un deficit superiore a quello stabilito nel programma di convergenza. Ci si
attende invece che Danimarca, Irlanda, Paesi Bassi e Regno Unito conseguano i loro obiettivi
in materia di disavanzo entro il prossimo anno.
In molti paesi si dovrebbe dare la preferenza al contenimento degli incrementi di spesa in
quanto, anche a prescindere dai loro riflessi sull'occupazione, vi sono indubbiamente limiti
all'inasprimento delle imposte e dei contributi sociali. Ma la razionalizzazione della spesa
pubblica e dei sistemi tributari può contribuire anche alla crescita e all'occupazione. In
particolare, come proposto negli indirizzi di massima del 1994, si dovrebbe aggiustare la
struttura delle imposte in senso compatibile con il sostegno dell'occupazione, mentre la spesa
pubblica dovrebbe essere spostata dai consumi verso impieghi che diano impulso alla
produttività; tra questi, si dovrebbe dare la priorità al rafforzamento degli investimenti pubblici
e agli investimenti immateriali in capitale umano. Sempre nello stesso contesto si dovrebbe
alleviare la tassazione sul lavoro, soprattutto all'estremo inferiore della scala dei salari e della
produttività. È tuttavia importante che non venga compromessa l'indispensabile riduzione dei
disavanzi di bilancio, il che implica che occorre trovare altre fonti di entrate a compensazione
del gettito al quale si rinuncia.
Le finanze pubbliche di diversi Stati membri continuano ad essere caratterizzate da una
situazione di squilibrio. In Grecia e in Italia la persistenza degli squilibri continua ad avere
 ---pagebreak---                                                   -6
 riflessi più generali, minando la stabilità dei prezzi e del cambio, contribuendo a gonfiare i tassi
 d'interesse con consistenti premi di rischio e impedendo progressi verso la convergenza. Sono
 necessarie misurerisolutive,in una quadro pluriennale, per ripristinare la fiducia nel corso delle
 politiche economiche. Nel caso della Svezia, che si trova ad affrontare difficoltà analoghe, è
 stato già annunciato un programma pluriennale di risanamento delle finanze pubbliche; è
necessario che il sentiero disegnato venga effettivamente seguito. In Belgio l'elevato
indebitamento rende necessari la piena attuazione della componente fiscale del Piano globale e
ulteriori progressi nel riportare il disavanzo sotto la soglia del 3% del PIL, anche per realizzare
unariduzionepiù significativa del rapporto tra debito e PIL.
In Spagna e Portogallo occorrono un maggiore impegno ed obiettivi più ambiziosi per il
risanamento delle finanze pubbliche; obiettivi più ambiziosi in materia di conti pubblici devono
proporsi anche l'Austria e la Francia. In Austria e Svezia saranno necessari ulteriori sforzi
anche per avviare al ribasso il rapporto debito/PIL. Per quanto riguarda infine la Finlandia, che
non ha ancora elaborato un programma di convergenza, le previsioni indicano che i suoi
obiettivi in materia di finanze pubbliche sono ambiziosi; occorre perseverare negli sforzi per
realizzarli.
L'andamento e le prospettive dei conti pubblici di Irlanda e Lussemburgo fanno prevedere che
questi paesi continueranno a non registrare un disavanzo eccessivo. Nel primo il declino del
rapporto debito/PIL dovrebbe continuare a ritmo sostenuto, mentre nel secondo lo stato delle
finanze pubbliche continua ad essere florido.
Competitività
Come proposto nel Libro bianco su "Crescita, competitività ed occupazione" gli Stati membri
stanno mettendo in atto riforme intese a consolidare le forze che contribuiscono alla crescita
endogena ed a promuovere il dinamismo e la competitività delle economie della Comunità.
Per cogliere pienamente tutte le opportunità offerte dal mercato interno occorre recepire nelle
legislazioni nazionali tutte le direttive comunitarie: questa opera è stata compiuta in media per
il 92,4% dei casi, con valori che vanno da un minimo dell'86,3% ad un massimo del 98,6%. È
tuttavia necessario un maggiore impegno nei settori delle assicurazioni, della proprietà
intellettuale e industriale, degli appalti pubblici, delle nuove tecnologie e dei servizi, come pure
della libera circolazione. Si è progredito solo lentamente nell'estensione del mercato interno
alle telecomunicazioni e all'energia, mentre il mercato interno dei trasporti rimane incompiuto.
Inoltre sono necessari ulteriori progressi nel rafforzamento delle regole di concorrenza, nella
riduzione degli aiuti di Stato e nel ridimensionamento del ruolo del settore pubblico. Le
 ---pagebreak--- privatizzazioni, nella misura in cui gli Stati membri le giudichino compatibili con gli obiettivi da
loro fissati, potrebbero sostenere i progressi già realizzati in questa direzione.
   Stato di attuazione delle misure del Libro bianco sul mercato interno
            (situazione in ciascuno Stato membro, in percentuale, al 17 maggio 1995)
   DK                         NL           UK              B             IRL          GR
  98.6      95.9    95.4     95.0   92.7   92.2  90.9    90.4    90.0    89.5   89.0 86.3
                                          CE-12: 92.4
  Fonte: Commissione europea
Sono state assunte diverse iniziative a livello comunitario. Come raccomandato dal Consiglio
europeo di Essen, è stato costituito un gruppo consultivo in materia di competitività che ha in
programma la preparazione per il Consiglio europeo di Cannes di un rapporto sullo stato della
competitività nella Comunità e sulle questioni connesse; è stato costituito anche il Gruppo per
la semplificazione legislativa ed amministrativa. Si sta procedendo ad una rassegna a livello
comunitario di varie questioni attinenti alla promozione della competitività globale, compresa
la facilitazione dell'accesso delle PMI ai finanziamenti, la promozione della flessibilità del
mercato del lavoro e il miglioramento della qualità della formazione professionale.
È essenziale per il dinamismo delle economie comunitarie intensificare gli investimenti materiali
ed immateriali. Questo vale in particolare per gli investimenti nell'istruzione e nella formazione
come pure nelle infrastrutture che devono essere sviluppate per adeguare la Comunità alle
esigenze del ventunesimo secolo. Occorre realizzare le reti transeuropee e perseverare nella
messa in atto del piano d'azione per la società dell'informazione. Per la promozione attiva delle
iniziative di ricerca e sviluppo è altresì essenziale un più stretto coordinamento tra le attività
degli Stati membri. Un'azione parallela e coordinata ai livelli della Comunità e degli Stati
membri costituisce un fattore fondamentale per sfruttare il potenziale di crescita e di creazione
di posti di lavoro.
Occupazione e mercato del lavoro
La ripresa economica, se si svilupperà secondo le previsioni, riassorbirà la componente ciclica
della disoccupazione entro il 1997. Tuttavia, per continuare a ridurre la disoccupazione in
modo significativo e progressivo, sono necessari un tasso elevato di crescita economica per
molti anni e una maggiore capacità della crescita stessa in termini di generazione di
 ---pagebreak--- occupazione. Una componente fondamentale dell'azione intesa a realizzare questi obiettivi è
rappresentata da politiche del mercato del lavoro più attive e più efficaci. Queste devono
mirare ad interventi globali, integrati e coerenti per dar vita a mutamenti strutturali nel campo
 dei sistemi d'istruzione, del diritto del lavoro, dei contratti di lavoro, dei sistemi di
contrattazione collettiva e dei regimi di sicurezza sociale per migliorare il funzionamento del
mercato del lavoro nel suo complesso.
Richiamandosi al Libro bianco, il Consiglio europeo di Essen ha indicato, nell'ambito di tutte le
misure atte a promuovere un progresso nel senso sopra indicato, le cinque priorità seguenti:
•        Migliorare le prospettive di occupazione dei lavoratori mediante la promozione degli
        investimenti nella formazione professionale.
•        Accrescere l'intensità occupazionale della crescita.
•        Ridurre le componenti non salariali del costo del lavoro.
•        Rendere più efficaci le politiche del mercato del lavoro.
•        Prendere provvedimenti più incisivi a favore dei gruppi più duramente colpiti dalla
        disoccupazione.
Gli Stati membri sono stati invitati a mettere in atto provvedimenti in sintonia con la loro
situazione specifica e a preparare programmi pluriennali indicanti gli orientamenti delle loro
politiche. Sono già state prese molte misure, ma sono necessari sforzi più intensi e più
determinati.
Politiche del mercato del lavoro attive e più efficaci contribuiscono ad accrescere l'occupazione
attraverso tre canali principali:
i)      migliorando le prospettive di occupazione dei lavoratori mediante la promozione
        degli investimenti nella formazione professionale, in particolare nelle PMI, e
        migliorando quindi la qualità del capitale umano, con riflessi positivi sulla competitività,
        sul potenziale produttivo, sulla flessibilità e dunque sulle prospettive di occupazione dei
        lavoratori;
ii)     accrescendo l'intensità occupazionale della crescita, senza incidere negativamente sul
        ritmo della crescita stessa, per le seguenti vie:
                colloqui tra le parti sociali, ai livelli appropriati, per stabilire come si possa
                promuovere l'occupazione senza mettere in pericolo la competitività destinando
                gli incrementi di produttività alla messa in atto di forme innovative di
                organizzazione del lavoro, come la riduzione e lariorganizzazionedell'orario di
                lavoro e nuove combinazioni di lavoro e tempo libero;
 ---pagebreak---                  incentivazione dell'occupazione grazie alla riduzione delle componenti non
                 salariali del costo del lavoro, specie all'estremità inferiore della scala dei salari
                 e della produttività, senza danneggiare altri segmenti del mercato del lavoro;
                 sotto il profilo macroeconomico, si deve badare a scegliere vie che non
                 compromettano la riduzione dei disavanzi di bilancio né la competitività delle
                imprese. Occorre quindi che alle riforme si accompagni, ove necessario, il
                reperimento di forme alternative di finanziamento dei sistemi di protezione
                 sociale;
                promozione dello sviluppo di nuove opportunità di lavoro e nuovi tipi di
                 attività, per esempio quelle finalizzate al servizio sociale e alla tutela
                 dell'ambiente;
iii)    rendendo i lavoratori più atti a coprire i posti di lavoro che si rendono disponibili
        attraverso:
                la promozione dell'efficacia delle politiche del mercato del lavoro per mezzo
                di una maggiore flessibilità sotto il profilo della mobilità professionale e
                geografica (in particolare per quanto riguarda i lavoratori che potrebbero essere
                immediatamente assunti);
                l'adozione di provvedimenti più efficaci a favore dei gruppi più duramente
                colpiti dalla disoccupazione, in particolare con speciali programmi di
                riqualificazione destinati a coloro che rischiano di essere emarginati.
Politiche del mercato del lavoro che contribuiscano a sfruttare questi canali costituiscono non
solo un complemento indispensabile alle politiche macroeconomiche e strutturali volte a
promuovere la competitività ma contribuiranno altresì a mantenere e a rafforzare la coesione e
il consenso sociale all'interno dell'Unione durante il lungo e difficile processo di assorbimento
della disoccupazione.
Per rendere più efficace il lavoro in corso ed accrescere la coerenza d'insieme delle singole
misure la Commissione ha presentato al Consiglio, 1*8 marzo 1995, una comunicazione nella
quale suggerisce la messa in atto, nel quadro dell'articolo 103 del trattato, di una procedura di
sorveglianza multilaterale delle tendenze e delle politiche dell'occupazione.
Al momento attuale è importante che gli Stati membri adottino rapidamente i loro programmi
pluriennali, che costituiranno il parametro in riferimento al quale verrà effettuato il
monitoraggio permanente delle politiche intese a creare posti di lavoro. Questi programmi
dovrebbero essere coerenti con il quadro macroeconomico definito negli indirizzi di massima
per le politiche economiche.
 ---pagebreak---                                      II. Documento esplicativo
 Il presente documento esplicativo passa in rassegna la situazione e le prospettive economiche, i
 progressi realizzati nella messa in atto dei precedenti indirizzi di massima e l'impostazione
 attuale della politica economica. Conformemente a quanto annunciato nella Comunicazione al
Consiglio sul seguito dato al Consiglio europeo di Essen sull'occupazione1, viene data
maggiorerilevanzaall'andamento e alle politiche dell'occupazione.
 Sulla base dell'analisi esposta nel presente documento esplicativo la Commissione propone una
nuova serie di indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e della
Comunità, indirizzi che sono decisamente orientati alla realizzazione della convergenza
economica e alla promozione dell'occupazione. I nuovi indirizzi confermano le indicazioni
essenziali impartite in quelli adottati nel dicembre del 1993 e nel luglio del 1994, ma tengono
conto del fatto che le economie della Comunità si trovano in uno stadio assai più avanzato
della ripresa e che cominciano a profilarsi alcuni ostacoli alla trasformazione della ripresa in
atto in una crescita sostenuta a medio termine.
1. Introduzione
Le prospettive economiche della Comunità continuano ad essere favorevoli. La ripresa, che
aveva appena iniziato a manifestarsi un anno fa, quando furono adottati gli indirizzi di massima
per il 1994, si è consolidata e il suo andamento - le esportazioni e gli investimenti ne sono
tuttora le componenti più dinamiche - continua a promettere una crescita sostenuta a medio
termine. Nonostante gli effetti negativi delle recenti turbolenze valutarie ci si attende una
crescita ancora soddisfacente nel 1996. Il recente accesso di instabilità dei cambi ha certamente
avuto ripercussioni negative sulla fiducia delle imprese, ma i fattori fondamentali che
determinano la crescita continuano ad essere favorevoli.
Sono stati realizzati progressi verso il conseguimento del grado di convergenza nominale
necessario per la transizione all'UEM. Ma occorre fare di più e, in taluni casi, i progressi
registrati sono deludenti se si pensa a quello che sarebbe stato possibile realizzare nel
favorevole contesto economico in atto. La recente instabilità dei mercati dei cambi, anche se
dovuta in gran parte a fattori esterni alla Comunità, evidenzia la mancanza di convergenza che
caratterizza tuttora i risultati economici di numerosi Stati membri, e in particolare la scarsa
credibilità dei loro programmi di risanamento dellefinanzepubbliche.
         "Seguito dato al Consiglio europeo di Essen sull'occupazione" - COM(95) 74 def. dell'8 marzo 1995.
 ---pagebreak---                                                   11 -
Dato che l'occupazione reagisce sempre con ritardo al rilancio dell'attività economica, il
miglioramento della situazione economica non si riflette ancora in un simultaneo analogo
miglioramento della situazione del mercato del lavoro, anche se la riduzione della
disoccupazione dovrebbe rivelarsi, nel ciclo in atto, molto più pronunciata di quella
sperimentata nei primi anni '80. L'occupazione, che ha conosciuto un ulteriore declino nel
 1994, dovrebbe crescere, secondo le ultime previsioni, di circa l'uno per cento annuo nell'anno
in corso e nel 1996, ed anche il tasso di disoccupazione dovrebbe accennare a scendere.
In questa situazione la politica economica deve essere risolutamente orientata al duplice
obiettivo della realizzazione della convergenza economica e della promozione
dell'occupazione. Ciò implica il conseguimento di un elevato tasso di crescita non
inflazionistica e più produttiva di posti di lavoro.
2. Situazione e prospettive dell'economia
2.1 Prospettive di crescita
Secondo le proiezioni, il tasso di crescita nella Comunità dovrebbe raggiungere in media
il 3,1% nel 1995 e il 2,9% nel 1996, migliorando quindi il risultato del 2,7% stimato per lo
scorso anno. La ripresa iniziata verso la seconda metà del 1993 si sta dunque trasformando in
una vigorosa crescita, tanto che entro il 1996 il prodotto in termini reali della Comunità
risulterà superiore di quasi il 10% al livello del 1991.
L'espansione economica è stata sostenuta, e si prevede che continui ad esserlo, da forti
esportazioni e da una crescita della spesa per investimenti e, in minor misura, dei consumi
privati. Ci si attende che la vivacità del commercio mondiale sostenga le esportazioni
comunitarie che dovrebbero crescere, in termini reali, rispettivamente del 7,5 e del 6,5%
nell'anno in corso e in quello successivo. La spesa per investimenti, che secondo le stime è
salita del 2,4% nel 1994, dovrebbe crescere del 6,3% quest'anno e di poco meno del 6% l'anno
prossimo. Infine i consumi privati dovrebbero registrare un'espansione del 2,1% quest'anno e
del 2,5% nel 1996. Questa conformazione della crescita - con un vivace ritmo di crescita degli
investimenti - corrisponde da vicino a quanto è necessario per creare i presupposti di un lungo
periodo di forte crescita.
Il recente indebolimento del dollaro sui mercati dei cambi e il notevole deprezzamento di
alcune monete europee sta avendo un duplice effetto sulle prospettive di crescita della
 ---pagebreak---                                                 -12
Comunità. Da una parte la crescita viene nel
                                                           Tabella 1
complesso rallentata in quanto le esportazioni
                                                                Crescita economica nella
comunitarie diventano, in media, più care sui mercati                     Comunità
                                                           (variazione in % del PIL in termini reali)
mondiali e la fiducia delle imprese risente
                                                                     1993    1994     1995     1996
negativamente           dell'incertezza        provocata
                                                           B         -1.7     2.3      2.7      2.6
dall'instabilità dei cambi. D'altra parte le variazioni    DK         1.5     4.4      3.3      2.9
                                                           D         -1.1     2.9      3.0      2.6
dei cambi all'interno della Comunità possono avere
                                                           GR        -0.5     1.2       1.6     1.8
l'effetto di instaurare un differenziale a breve termine   E         -1.1     2.0      3.1      3.4
tra le prospettive di crescita dei paesi la cui moneta si  F         -1.5     2.7      3.1      2.9
è deprezzata e quelle dei paesi la cui moneta si è         IRL        4.0     6.3      6.9      5.5
                                                           I         -0.7     2.2      3.3      3.4
apprezzata.                                                L          2.1     3.0      3.3      2.9
                                                           NL         0.3     2.5      3.2      2.8
                                                           A         -0.1     2.7      2.7      2.5
I fattori fondamentali che sono alla base della crescita   P         -1.2     1.1      3.0      3.2
economica nella Comunità rimangono tuttavia FIN                      -1.6     3.9      5.3      4.2
favorevoli. Ci si attende che il commercio mondiale S                -2.6     2.2      2.8      3.0,
                                                           VO         2.0     3.8      3.1      2.8
continui ad espandersi con vigore mentre le tendenze
                                                           CE        -0.5     2.7      3.1      2.9
della produttività del lavoro e della redditività degli Fonte: Previsioni economiche della
investimenti nella Comunità sono incoraggianti. Di Commissione - primavera 1995
conseguenza ci si attende che la maggior parte degli
Stati membri registri tassi di crescita soddisfacenti (cfr. tabella 1); l'Irlanda dovrebbe
distinguersi per tassi particolarmente rapidi di crescita del prodotto e dell'occupazione durante
l'intero periodo.
2.2 Tendenze dell'occupazione
Dopo tre anni di diminuzione netta dei posti di lavoro, si prevede che l'occupazione nella
Comunità torni ad aumentare nel 1995 e nel 1996. Nel periodo 1992-1994 l'occupazione nella
Comunità ha registrato un declino che assomma a 3,9 %: sono andati persi 5,8 milioni di posti
di lavoro. Nel 1995-1996 si dovrebbe assistere ad un aumento dell'occupazione di circa l'l%
all'anno, il che comporta la creazione netta, nel corso del biennio, di circa 3 milioni di posti di
lavoro. Dato che nello stesso periodo la popolazione attiva crescerà di circa 1,4 milioni di
persone, i posti di lavoro che dovrebbero venire ad aggiungersi consentiranno una riduzione
netta della disoccupazione di approssimativamente 1,6 milioni di unità.
Per quest'anno e il prossimo si prevede un incremento dell'occupazione netta in tutti gli Stati
 membri, con tassi di aumento particolarmente vigorosi in Danimarca, Spagna, Paesi Bassi,
 Svezia e Regno Unito e ancor più notevoli in Lussemburgo, Finlandia e Irlanda (cfr. tabella 2).
 ---pagebreak---                                                                  - 13-
Negli ultimi anni la crescita della produttività del lavoro ha seguito un andamento analogo a
quello registrato in tutti gli episodi ciclici precedenti, decelerando sensibilmente durante la
recessione (cfr. tabella 3) ed accelerando all'inizio della ripresa (3,2% nel 1994). Per il 1995 e il
 1996, tuttavia, le previsioni prospettano un ritorno al trend degli ultimi vent'anni (il 2% circa).
Secondo le presenti proiezioni, il contenuto occupazionale della crescita nella Comunità non
dovrebbe quindi essere inferiore, ma neppure superiore, a quello degli ultimi vent'anni.
Tabella 2
                                    Occupazione e disoccupazione
                                    (variazione in % e in percentuale delle forze di lavoro)
                                 Crescita dell'occupazione                             Tassi di disoccupazione
                              1994             1995             1996              1994            1995       1996
          B                    -0.7               0.7             1.0              10.0             9.6        9.1
          DK                   -0.1              2.3              1.1              10.2             8.6        8.0
          D                    -0.9               0.7             0.9               8.4             7.8        7.3
          GR                    1.3               1.0             1.0               9.6             9.6        9.5
          E                   -0.9                1.5             2.0             24.1            23.7       22.8
          F                     0.1               1.1             1.0              12.5           12.1.      11.5
          IRL                   2.6               2.7             2.6              15.1           14.1       13.1
         1                    -1.6               0.3              0.8             11.4            11.4       10.9
         L                      2.6              2.8              2.7               3.5             3.6        3.4
         NL                   -0.0                1.3             1.9               7.7             7.6        7.2
         A                      0.2              0.5              0.4               4.0             3.9        3.8
         P                    -0.1               0.4              0.7               6.9             6.7       6.3
         FIN                  -0.8               3.0              2.5             18.5            16.3       14.6
         S                    -0.9               2.0              1.8               7.8             7.2       6.5
         VO                     0.3               1.2             1.1               9.4             8.3        7.8
         CE                   -0.5                1.0             1.1             11.2            10.7       10.1
Fonte: Previsioni economiche della Commissione - primavera 1995
N.B.: all'inizio del 1995 Eurostat ha riveduto in misura significativa i suoi dati sulla disoccupazione.
L'occupazione nel settore manifatturiero, in cui gli incrementi di produttività sono
particolarmente forti, è declinata del 2,5% circa l'anno scorso, ma se ne prevede oggi un
rilancio che dovrebbe portarla a crescere dello 0,5% nel 1995 e dell'I, 1% nel 1996. Il fatto che
si registri un aumento dell'occupazione anche in questo settore fa pensare che la ripresa è
effettivamente sfociata in un processo di crescita sostenuta.
Gli incrementi dell'occupazione previsti produrranno un declino del tasso di disoccupazione dal
picco dell'I 1,2% delle forze di lavoro nel 1994 al 10,1% nel 1996. Le proiezioni indicano un
rilevante calo della disoccupazione nel periodo 1994-1996 in Finlandia (3,9 punti percentuali),
Danimarca (2,2 punti) ed Irlanda (2 punti).
 ---pagebreak---                                                                      14-
Una disoccupazione elevata dovrebbe invece continuare a caratterizzare la situazione del
mercato del lavoro in Spagna, Irlanda e Finlandia; in Italia e in Francia ci si attende che nel
 1996 la disoccupazione rimanga compresa tra il 10,5 e l'I 1,5%; in Belgio e in Grecia essa
dovrebbe attestarsi tra il 9 e il 9!/2%; per quanto riguarda infine gli otto Stati membri rimanenti,
il tasso di disoccupazione dovrebbe variare da un minimo del 3 lA% nel caso del Lussemburgo
ad un massimo dell'8% per la Danimarca.
Tabella 3
                                 Crescita della produttività del lavoro
                                                     (variazione annua in %)
                     1961-73       1974-90         '91         •92        •93  •94 •95 •96 1991-96
     B                   4.3           2.0         2.1         2.3       -0.3  3.1 1.9 1.6   1.8
     DK                  3.2           1.4         2.9         1.2        2.2  4.5 1.0 1.8   2.2
     D*                  4.0           1.9         2.5         3.9        0.7  3.8 2.3 1.8   1.7
    GR                   8.1           1.4         5.6        -0.6       -1.5 -0.1 0.6 0.7   0.8
     E                   6.5           2.7          1.8        1.9        3.3  2.9 1.6 1.4   2.1
     F                   4.7           2.2         0.7         2.2       -0.3  2.6 1.9 1.8   1.5
     IRL                 4.3           3.8         2.9         4.5        3.3  3.6 4.1 2.9   3.6
     1                   5.5           2.0         0.4         1.8        2.2  3.8 3.0 2.6   2.3
     L                   3.0           1.3        -1.0         0.0        0.0  0.4 0.4 0.1     0
     NL                  3.9           1.7         0.9         0.4        0.5  2.5 1.9 0.9   1.2
    A                    5.0           1.5         0.9         0.0        0.4  2.5 2.2 2.1   1.4
     P                   6.6           3.4          1.3        1.7        0.8  1.3 2.5 2.5   2.8
     FIN                 4.5           2.6        -2.0         3.7        5.0  4.7 2.3 1.6   2.5
    S                    3.5           1.1         0.4         3.2        3.2  3.1 0.9 1.2   2.0
    VO                   2.9           1.6          1.1        1.6        3.7  3.4 1.8 1.7   2.2
    CE*                  4.4           2.0          1.5        2.3        1.5  3.2 2.1 1.8   2.1
Fonte: Previsioni economiche delta Commissione - primavera 1995
* Per le medie fino al 1991, Germania = Germania occidentale
Mentre l'andamento dell'occupazione e il ritmo di ridimensionamento della disoccupazione
corrispondono da vicino alle aspettative, la disoccupazione continua a rappresentare un
problema politico di grande importanza. Dalle tendenze correnti e previste emerge la necessità
di far sì che il tasso di crescita rimanga elevato ancora per molti anni per permettere di
recuperare il terreno perduto durante la recessione ed avviare un declino della disoccupazione
al di sotto del livello raggiunto al culmine del ciclo precedente.
2.3 Prospettive in materia di inflazione e di convergenza di bilancio
Di tutti i settori in cui occorre realizzare la convergenza, l'inflazione è quello in cui la
Comunità ha registrato i maggiori progressi. Misurato con il deflatore dei consumi privati, il
 ---pagebreak---                                                     15
 tasso d'inflazione medio della Comunità è sceso nel 1994 al 3,2% da un picco del 5,6% nel
  1991 e dovrebbe rimanere attestato sul livello del 1994 quest'anno e nel 1996. L'obiettivo
 indicato negli indirizzi di massima, ossia il conseguimento entro il 1996 di un tasso d'inflazione
 compreso tra il 2 ed il 3% per l'insieme della Comunità, come primo passo verso la stabilità dei
 prezzi, non sarà quindi pienamente raggiunto.
 Nel 1994 dieci Stati membri hanno registrato un'inflazione inferiore o pari al 3%; negli altri
 essa è rimasta superiore al 3%. Variazioni nella composizione dei gruppi di paesi che rispettano
 o meno questo parametro sono previste per il 1995 e il 1996: in Irlanda e in Austria l'inflazione
 dovrebbe scendere quest'anno sotto il 3% per registrare nel 1996 un ulteriore calo al 2,7% in
 Irlanda e stabilizzarsi poco sotto il 3% in Austria; in Svezia e in Finlandia essa dovrebbe invece
 accelerare al 3,3% circa l'anno prossimo; nel Regno Unito l'inflazione non dovrebbe variare,
 stabilizzandosi al 3% per quest'anno e il successivo.             Tabella 4
                                                                                Inflazione
                                                                    (variazione in %, dettatore dei consumi privati)
La convergenza dei prezzi sembra assicurata nel gruppo
                                                                              1993      1994      1995     1996
degli Stati membri che registrano un apprezzamento del
                                                                   B             2.6       2.4       1.9      2.4
tasso di cambio effettivo. In otto paesi (Belgio,                  DK             1.0      1.7       2.3      2.7
Danimarca, Germania, Francia, Irlanda, Lussemburgo,                D             3.8       2.7       2.3      2.5
                                                                   GR          13.6       10.9       9.6      8.9
Paesi Bassi, Austria) ci si attende un'inflazione inferiore al                   5.6       5.1               4.5
                                                                   E                                 4.9
3% quest'anno e il prossimo.                                       F             2.2       1.8       1.9     2.1
                                                                   IRL           1.6       3.0       2.9     2.7
                                                                   1             5.1       4.7       5.2     4.5
                                                                   L             3.6       2.2       2.3     2.5
In Portogallo e Finlandia, paesi che hanno anch'essi NL                          2.1       2.2       1.8     2.2
                                                                  A              3.5       3.3       2.8     2.9
conosciuto di recente un apprezzamento effettivo della P                         7.9       5.1       4.5     4.5
loro moneta, le prospettive in materia di inflazione sono FIN                    3.9       1.6       1.7     3.3
meno incoraggianti. In Portogallo, dopo un declino                S              5.8       3.0       3.2     3.2
                                                                  VO             3.4       2.5       3.0     3.0
significativo dal livello del 1993 e un calo più modesto
                                                                  CE             4.0       3.2       3.2     3.2
rispetto all'anno scorso, l'inflazione dovrebbe stabilizzarsi
                                                                  (variazione in %, dettatore dei consumi privati)
al 4,5% quest'anno e il prossimo. In Finlandia, invece, si
prevede per l'anno prossimo una sensibile accelerazione dell'inflazione.
Le prospettive in materia di inflazione permangono incerte negli Stati membri le cui valute
hanno subito deprezzamenti negli ultimi mesi (Italia, Grecia, Svezia, Spagna e Regno Unito).
Se, da una parte, si potrebbe argomentare che le conseguenze inflazionistiche di un
deprezzamento non emergono finché la produzione effettiva non supera quella potenziale,
l'incertezza sul livello esatto di tale differenziale e la possibilità che il livello della produzione
 ---pagebreak---                                                                         16
 potenziale possa essere diminuito nel corso della recessione fanno pensare dall'altra, che
 prevalga il rischio di un'accelerazione dell'inflazione.
 Grecia, Spagna, Italia e Portogallo stanno registrando e continueranno prevedibilmente a
registrare un grado di convergenza dei prezzi meno soddisfacente nella Comunità, seppure in
 misura diversa; per la Svezia non è prevista alcuna decelerazione dell'inflazione nel periodo in
oggetto.
Nel Regno Unito l'inflazione dovrebbe rimanere stabile al 3% nel 1995 e nel 1996. Vi è
tuttavia notevole incertezza sulle prospettive future giacché, a prescindere dalla recente
evoluzione del tasso di cambio, nel 1996 il Regno Unito avrà registrato quattro anni
consecutivi di forte crescita economica e il livello della capacità eccedentaria sarà diminuito
considerevolmente. Nel Regno Unito, ma anche in Finlandia e in Svezia, le cui politiche
monetarie perseguono un determinato obiettivo in materia di inflazione, la vigilanza è un
ingrediente essenziale della politica messa in atto.
Tabella 5
                                   Tassi di cambio nominali effettivi
                                              (relativi a 19 partner industriali)
        Variazioni annue in percentuale                                       Variazioni cumulative dal 1991
                1992        1993          1994          1995*                       1992             1993         1994 1995*
  B                  2.3        0.8            1.6            5.3     B                2.3             3.1         4.8  10.3
  DK                 2.8        2.1            0.1            5.3     DK               2.8             4.9         5.0  10.5
  D                  3.3        2.7            0.1            6.8     D                3.3             6.1         6.3  13.4
  GR                -7.7       -9.6          -7.1           -3.3      GR             -7.7           -16.6        -22.5 -25.0
  E                 -1.8      -13.1          -6.7           -2.1      E              -1.8           -14.7        -20.4 -22.1
  F                  3.6        1.9            0.6           4.0      F                3.6             5.5         6.1  10.4
  IRL                2.8       -5.9            0.3          -0.4      IRL             2.8             -3.3          -3  -3.5
  I                 -2.7      -16.9          -4.6         -14.3       I              -2.7           -19.2        -22.9 -33.9
  NL                 2.4        3.0            0.4           5.2      NL              2.4              5.5         6.0  11.4
  A                  2.6        2.4            0.0           4.9      A                2.6             5.1         5.0  10.1
  P                  3.6       -7.6          -4.7          ' 2.8      P                3.6            -4.3        -8.7  -6.2
  FIN             -12.7       -14.8            7.5            9.3     FIN          -12.7            -25.7        -20.1 -12.6
  S                  1.3      -19.3          -1.2           -4.7      S                1.3          -18.2        -19.1 -22.8
  VO                -3.6       -9.0            0.2          -4.0      UK             -3.6           -12.3        -12.1 -15.6
  CE                 2.2      -13.1          -2.2             1.4 I EC                 2.2          -11.2        -13.2 -12.0
Fonte: Servizi della Commissione * ipotizzando che i tassi di cambio restino costanti a livello dell'aprile 1995
Un elemento degno di nota è che dal 1993, nonostante la gravità della recessione, il tasso
d'inflazione medio comunitario è rimasto superiore al 3%. Certamente numerosi paesi stanno
registrando risultati soddisfacenti in quest'ambito, ma in circa un terzo degli Stati membri
 ---pagebreak---                                                  17
 l'inflazione continua a destare preoccupazioni. Inoltre né per quest'anno né per il prossimo
 sono previsti ulteriori progressi.
 L'apparente "vischiosità" dell'inflazione potrebbe essere dovuta all'influenza di diversi fattori
 complementari. Da un lato l'entità della riserva di capacità produttive accumulata durante la
 recessione potrebbe essere inferiore a quella stimata a seguito di un errore di misurazione o di
 un'accelerazione nella demolizione delle capacità obsolete. D'altro canto la credibilità delle
 politiche monetarie e soprattutto fiscali annunciate potrebbe essere ancora troppo modesta per
 incidere significativamente sulle aspettative in materia di inflazione. Inoltre in taluni Stati
 membri i deprezzamenti delle valute hanno contribuito a rafforzare l'inflazione. È possibile
 infine che in diversi paesi comunitari continuino a prevalere condizioni non concorrenziali
 nonostante l'impegno ad attuare il mercato interno.
Dalle considerazioni precedenti risulta che ulteriori riduzioni del tasso d'inflazione
presuppongono provvedimenti atti a potenziare la credibilità delle politiche, a migliorare la
capacità di adattamento dei lavoratori ad un contesto economico in mutamento nonché a
favorire la concorrenza. In particolare è importante accrescere la credibilità degli obiettivi di
riduzione dell'inflazione, affinché essi possano essere incorporati nella dinamica salariale e nei
programmi dirisanamentodei bilanci.
La convergenza in materia di bilancio continua ad essere un obiettivo difficile da raggiungere
nella Comunità. Dalla tabella 6 risulta che, secondo le stime correnti, l'indebitamento netto
delle amministrazioni pubbliche dell'insieme della Comunità, che ha raggiunto un massimo del
6,3% del PIL nella recessione del 1993, scenderà gradualmente al 4,5% del PIL nel 1995 e al
3,9% nel 1996.
Tra il 1994 e il 1996 la riduzione più consistente del disavanzo pubblico dovrebbe aver luogo
in Finlandia e in Svezia (rispettivamente 4,6 e 4,5 punti percentuali del PIL), seguite da Regno
Unito (4 punti), Danimarca (2,8 punti) e Grecia (2,3 punti). Oltre a questi cinque paesi, altri
cinque (Belgio, Spagna, Francia, Italia e Portogallo) dovrebbero registrare riduzioni del
disavanzo varianti tra 1 e 2 punti percentuali del PIL; di questi, Spagna e Francia dovrebbero
ottenere i risultati migliori. Nessuna modifica significativa è prevista in relazione agli altri
cinque Stati membri tra cui rientrano, oltre ai Paesi Bassi e all'Austria, i tre paesi che avevano
ottenuto un risultato migliore del valore di riferimento del 3% del PIL nel 1994, ovvero
Germania, Irlanda e Lussemburgo. Sulla base delle previsioni attuali sette Stati membri
registreranno un disavanzo dell'amministrazione pubblica pari o inferiore al valore di
riferimento del 3% del PIL entro il 1996.
 ---pagebreak---                                                             -18-
 Le previsioni sono basate sull'ipotesi di politiche costanti; tuttavia non tutti gli Stati membri
 hanno annunciato le loro intenzioni concrete per il bilancio del 1996. Tale ipotesi implica, per
 quanto riguarda l'aggiustamento fiscale previsto, che la variazione dell'indebitamento netto
 venga scomposta in una parte ciclica e in una parte discrezionale. Dalla tabella 7 risulta che
 nell'arco di un periodo di tre anni di forte crescita economica (1994-1996) dovrebbero aver
 luogo solo riduzioni contenute dei disavanzi strutturali. Alla flessione cumulativa di 1,6 punti
 dell'indebitamento comunitario netto in termini di PIL tra il 1994 e il 1996 corrisponde una
 riduzione discrezionale del disavanzo in termini di PIL pari solo allo 0,8 di un punto
 percentuale.
 Tabella 6
                             Disavanzo delle amministrazioni pubbliche
                                             (percentuale del PIL)
                               1993                   1994                    1995    1996
        B                        6.6                    5.3                     4.2     3.9
        DK                       4.5                    4.0                     1.9     1.2
        D                        3.3                    2.5                     2.1     2.4
        GR                      13.2                  12.5                     11.3   10.2
        E                        7.5                    6.6                     6.0     4.8
        F                        6.1                    6.0                     4.9     3.9
        IRL                      2.4                    2.3                     2.8     2.6
        1                        9.6                    9.0                     7.9     8.1
        L                       -2.1                   -2.3                    -1.4    -1.5
        NL                       3.3                    3.1                     3.2     2.5
        A                        4.1                    4.0                     4.6     3.9
        P                        7.0                    5.8                     5.6     4.7
        FIN                      7.8                    5.6                     5.0     1.1
        S                      13.4                   10.4                      9.1     5.8
        VO                       7.8                    6.9                     4.8     2.9
        CE                    . 6.3                     5.5                     4.5     3.9
Fonte: previsioni economiche della Commissione - primavera 1995; (-) indica un avanzo
La persistenza dello squilibrio fiscale ha contribuito in modo significativo alla crescita
dell'indebitamento delle amministrazioni pubbliche comunitarie. All'inizio del decennio in corso
il rapporto debito delle amministrazioni pubbliche comunitarie/PIL era pari al 55,8%; come
risulta dalla tabella 8, esso è salito al 66,2% nel 1993 e secondo le attuali stime dovrebbe
lievitare al 70,4% del PIL entro il 1996. Nel 1996 quattro Stati membri (Germania, Francia,
Lussemburgo, Regno Unito) avranno prevedibilmente un rapporto debito/PIL inferiore al 60%.
Per quanto riguarda gli Stati membri restanti, il rapporto debito/PIL crescerà in sei di essi
(Grecia, Spagna, Austria, Portogallo, Finlandia, Svezia), mentre secondo le stime diminuirà in
altri cinque (Belgio, Danimarca, Irlanda, Italia, Paesi Bassi). Nonostante le favorevoli
prospettive di crescita, queste tendenze indicano la necessità di programmi di risanamento
 ---pagebreak---                                                                 19
notevolmente più ambiziosi di quelli attualmente previsti che consentano, laddove necessario,
di stabilizzare il rapporto debito/PIL per avviarlo quindi decisamente su di un sentiero di
discesa.
In un orizzonte a medio termine, che abbraccia il periodo 1993-1996, in quattro Stati membri
(Belgio, Danimarca, Irlanda, Paesi Bassi) il rapporto debito/PIL dovrebbe diminuire; il calo più
consistente dovrebbe aver luogo in Irlanda (16,2 punti percentuali del PIL), seguita dal Belgio
e dalla Danimarca (4,9 punti) e dai Paesi Bassi (4,3 punti).
Tabella 7
    Variazioni del disavanzo delle amministrazioni pubbliche, effettivo e corretto per il
                                                         ciclo
                                               (percentuale del PIL)
               Variazioni del disavanzo effettivo            Variazioni del disavanzo corretto per
                                                                                il ciclo
              1993        1994       1995          1996        1993        1994         1995        1996
  B            -0.1       -1.3        -1.1         -0.3        -2.4        -1.0          -0.8        0.1     B
  DK            1.6       -0.5        -2.1         -0.7         1.2         0.8          -1.3       -0.4     DK
  D             0.4       -0.8        -0.4          0.3        -1.4        -0.7          -0.3        0.3     D
  GR            0.9       -0.7        -1.2         -1.1         0.2        -0.8          -1.1       -0.9     GR
  E             3.3       -0.9        -0.6         -1.2         0.9        -1.3          -0.2       -0.7     E
  F             2.2       -0.1        -1.1         -1.0         0.5         0.1          -0.7       -0.5     F
  IRL           0.0       -0.1         0.5         -0.2        -0.8         0.5           1.2       -0.2     IRL
  1             0.1       -0.6        -1.1          0.2        -1.2        -0.4          -0.6        0.8     I
  L*           -1.3       -0.2         0.9         -0.1        -2.0        -0.4           1.1       -0.3     L
  NL           -0.6       -0.2         0.1         -0.7        -2.2        -0.2           0.7       -0.4     NL
  A             2.1       -0.1         0.6         -0.7         0.9         0.1           0.7       -0.6     A
  P             3.7       -1.2        -0.2         -0.9         2.1        -1.7           0.1       -0.4     P
  FIN           1.9       -2.2        -0.6         -3.9         0.1        -0.6           1.9       -2.4     FIN
  S             5.6       -3.0        -1.3         -3.3         2.4        -2.0           0.0       -1.9     S
  UK            1.7       -0.9        -2.1         -1.9         1.4        -0.1          -1.6       -1.6     UK
  EC            1.2       -0.8        -1.0         -0.6        -0.4        -0.5          -0.5       -0.3     EC
Fonte: Previsioni economiche della Commissione - primavera 1995; (-) indica una riduzione, (+) ìndica un aumento del
disavanzo
* Il Lussemburgo presenta un avanzo, pertanto (-) indica un aumento, (+) una riduzione dell'avanzo.
In Francia il rapporto debito/PIL dovrebbe salire al 52,8% entro il 1996, mentre nel Regno
Unito si stabilizzerà, secondo le stime, al 51,5% nel 1995 e nel 1996. In Germania il forte
incremento del rapporto debito/PIL verificatosi quest'anno deriva dall'assunzione da parte
deiramministrazione pubblica delle passività fuori bilancio connesse all'unificazione.
In Grecia e in Italia si prevede una lievitazione del rapporto debito/PIL rispettivamente di 1 e 5
punti nell'arco del periodo 1993-1996. In Italia il rapporto debito/PIL dovrebbe aver raggiunto
il culmine nel 1994 ed un modesto miglioramento è previsto per il 1995 e il 1996.
 ---pagebreak---                                                                        20
In Grecia, dove il rapporto debito/PIL è già molto elevato, la convergenza sotto il profilo del
debito pubblico peggiorerà nel 1995 e nel 1996.
Infine un peggioramento della convergenza sulla base del criterio del debito è previsto anche
per Spagna e Portogallo, dove il rapporto debito/PIL dovrebbe crescere rispettivamente di 5,3
e 4,1 punti tra il 1993 e il 1996 per raggiungere rispettivamente il 65,2 e il 70,7% nel 1996.
Tabella 8
                                Debito lordo delle amministrazioni pubbliche
                                                  (percentuale del PIL)
                                   1993                      1994                         1995                      1996
          B                         137.2                     136.1                        134.3                     132.3
          DK1)                       80.3                      75.6                         76.1                      75.4
          D                          48.2                      50.1                         58.2                      58.1
          GR                        115.2                     114.1                        115.3                     116.2
          E                          59.9                      62.3                         64.6                      65.2
          F                          45.8                      48.5                         51.2                      52.8
          IRL                        97.0                      89.8                         8,4.6                     80.8
          I                         119.4                     125.4                        124.9                     124.4
          L                            6.9                       7.2                         7.6                        7.8
          NL                         81.4                      78.1                         78.1                      77.1
          A                          62.8                      64.5                         66.2                      67.4
          P                          66.6                      69.2                         70.5                      70.7
          FIN                        57.1                      60.1                         64.4                      64.6
          S                          76.2                      79.1                         84.6                      85.7
          VO                         48.5                      50.1                         51.5                      51.5
          CE                         66.2                      68.1                         70.3                      70.4
Fonte: Previsioni economiche della Commissione - primavera 1995
1 ) I depositi dell'amministrazione presso la banca centrale, i titoli diversi da quelli pubblici detenuti dall'amministrazione e il
debito relativo alle imprese pubbliche sono ammontati nel 1994 al 23,4% del PIL
2) Il forte aumento del rapporto debito/PIL tedesco nel 1995 è dovuto principalmente alla presa in carico da parte del
governo delle passività fuori bilancio connesse all'unificazione, in primo luogo dei debiti della "Treuhandanstalt"
Tendenze preoccupanti sono emerse anche per quanto riguarda il rapporto debito/PIL dei tre
nuovi Stati membri. Dati i forti aumenti verificatisi dal 1993 al 1996, dovuti in misura
considerevole alla recessione, sono necessari piani di aggiustamento più ambiziosi per arrestare
la salita e provocare quindi un'inversione di tendenza nell'andamento del rapporto debito/PIL.
Nel maggio del 1995 l'Austria ha presentato un programma di convergenza; si prevede che la
Svezia faccia altrettanto nel giugno di quest'anno.
La persistenza nei paesi comunitari di squilibri di bilancio e l'incapacità a promuovere in modo
deciso il risanamento dei conti pubblici in periodi di notevole crescita economica potrebbero
derivare anche dal ruolo importante svolto dalle istituzioni e dalle procedure di bilancio nella
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 determinazione dei disavanzi nonché dalla natura della discussione politica. In diversi paesi
 comunitari le procedure in base alle quali viene approvata la politica di bilancio e sono
 ammesse modifiche ai conti sono determinanti per il gettito fiscale. È altresì possibile che la
 forma nella quale si concretizza l'impegno al risanamento delle finanze non conduca alla
 disciplina fiscale; ad esempio per aumentare la probabilità che i programmi fiscali siano attuati
 come previsto potrebbe essere appropriato coniugare il miglioramento delle procedure di
 bilancio con la quantificazione degli obiettivi di bilancio.
 L'importanza delle considerazioni esposte in precedenza si è accentuata poiché è necessario
 esplorare tutte le vie per rafforzare la disciplina di bilancio negli Stati membri ed aumentare la
 probabilità che i criteri di convergenza dei conti pubblici siano soddisfatti da un gruppo di paesi
 il più ampio possibile prima del passaggio alla terza fase dell'UEM.
Le previsioni per il 1996 indicano che, sulla base dei provvedimenti di aggiustamento che sono
 stati finora chiaramente definiti nei programmi di convergenza da taluni Stati membri, gli
obiettivi indicati per lafinanzapubblica non saranno rispettati uniformemente. Per raggiungere
l'obiettivo fissato in tali programmi per il disavanzo sono necessari aggiustamenti, seppur di
diversa ampiezza, in Belgio, Germania, Grecia, Spagna, Francia e Portogallo; in tutti questi
casi il deficit previsto è più ampio di quello indicato nel programma di convergenza.
Danimarca, Irlanda, Paesi Bassi e Regno Unito dovrebbero invece raggiungere l'obiettivo
previsto per il disavanzo entro il prossimo anno. Per quanto riguarda i nuovi Stati membri,
l'Austria ha presentato recentemente un programma di convergenza e dovrebbe essere seguita
dalla Svezia in giugno. In entrambi i casi sarebbe necessario porsi obiettivi più ambiziosi per
garantire la convergenza in materia di finanze pubbliche. Infine in Finlandia l'impegno di
risanamento è notevole e le politiche dovrebbero garantire l'effettiva riduzione del disavanzo
prevista per il 1996.
3. Obiettivi e rischi
Negli indirizzi di massima del dicembre 1993 e del luglio 1994 sono stati delineati gli
orientamenti principali delle politiche necessarie per realizzare la convergenza economica e
promuovere la creazione di posti di lavoro. Tali obiettivi dovrebbero essere confermati dagli
indirizzi di massima per il 1995. Le politiche raccomandate dovrebbero altresì tener conto dei
rischi e delle preoccupazioni derivanti dalle attuali prospettive economiche.
L'economia comunitaria sta tuttora crescendo al ritmo previsto alcuni mesi fa, anche se le
prospettive risultano un po' meno favorevoli. Gli indicatori della fiducia dei consumatori e delle
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imprese hanno cessato di migliorare all'inizio di quest'anno, addirittura prima del recente
periodo di instabilità dei cambi. Un nuovo periodo di debolezza del dollaro USA rispetto alle
valute europee creerebbe inoltre un'atmosfera di grande incertezza che potrebbe pregiudicare le
prospettive di crescita. D'altro canto occorre ribadire che i fattori principali che influenzano le
previsioni di crescita, gli scambi mondiali e la redditività degli investimenti, restano positivi e
che pertanto non può essere escluso un tasso di crescita più elevato di quello attualmente
previsto. La politica economica deve quindi consentire di prevenire sviluppi che potrebbero
compromettere la continuazione del processo di crescita.
Il primo rischio da considerare è quello di una nuova impennata dell'inflazione. Per quanto
riguarda le conseguenze delle recenti variazioni dei cambi sull'inflazione, occorre distinguere
tra due gruppi di paesi: da una parte quelli la cui valuta si è apprezzata in termini effettivi e che
probabilmente "importeranno" la stabilità dei prezzi e d'altro canto quelli la cui moneta si è
svalutata (in particular modo l'Italia) la cui inflazione, ceteris paribus, tenderà a crescere. In
linea generale i risultati sul versante dell'inflazione rischiano di divergere ulteriormente dopo il
recente periodo di instabilità dei cambi.
Pressioni inflazionistiche possono derivare dal fatto che il tasso di crescita economica effettiva
potrebbe essere pari o superiore al tasso di crescita potenziale, specialmente nel 1996,
assoggettando le capacità produttive a tensioni tali da innescare una spirale inflazionistica. Tale
rischio sarà meno evidente se gli investimenti delle imprese nella Comunità cresceranno
significativamente nei prossimi anni. Inoltre vi è il pericolo che gli accordi salariali futuri
prevedano aumenti più elevati di quelli scontati provocando pressioni inflazionistiche e/o una
riduzione della redditività degli investimenti. Tale rischio potrebbe derivare anche dal desiderio
di compensare, troppo rapidamente e a spese della crescita e dell'occupazione, gli incrementi
modesti o in taluni casi le riduzioni dei salari reali verificatisi nel biennio 1993-1994,
caratterizzato da una crescita economica fiacca e dall'ascesa della disoccupazione. È già
previsto che taluni paesi registreranno aumenti salariali eccessivamente elevati nel biennio
1995-1996.
La seconda preoccupazione, più grave, è che le situazioni di bilancio di taluni Stati membri
restano insoddisfacenti. Sono pertanto necessari più intensi sforzi di risanamento ed occorre
adoperarsi per l'eliminazione dei disavanzi di bilancio strutturali nell'attuale fase di ripresa,
fintantoché gli Stati membri possono trar vantaggio dal funzionamento degli stabilizzatori
automatici. Inoltre, ai livelli tuttora elevati del debito pubblico, taluni Stati membri continuano
ad essere molto vulnerabili alle variazioni dei tassi d'interesse che possono essere derivare da
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incertezze sull'andamento dei conti pubblici, dei cambi e dei prezzi e che potrebbero vanificare
in tali paesi i vantaggi derivanti dalla ripresa.
Infine, come già sottolineato nella relazione economica annuale della Commissione per il 1995,
le condizioni economiche favorevoli create dalla ripresa possono indurre a trascurare l'opera di
aggiustamento, il che potrebbe tradursi in un minore impegno da parte delle autorità pubbliche
ad eliminare le cause strutturali degli elevati disavanzi di bilancio giacché la ripresa fornisce un
contributo ciclico positivo agli introitifiscalie all'equilibrio di bilancio. Inoltre, data la crescita
dell'occupazione e il ridimensionamento della disoccupazione, gli interventi intesi alla
rimozione delle rigidità del mercato del lavoro potrebbero sembrare nel breve termine meno
urgenti. Un eventuale rilassamento nell'impegno di consolidamento e di riforma metterebbe
seriamente a repentaglio la trasformazione della ripresa in un processo di crescita sostenuto
con creazione di posti di lavoro, contribuirebbe a squilibrare il dosaggio delle politiche ed
aumenterebbe il rischio di una nuova recessione.
Il rafforzamento della convergenza e della crescita economica presuppone il pieno sfruttamento
delle opportunità che stanno emergendo nell'attuale periodo di ripresa. È chiaro che un
importante contributo alla convergenza del tasso d'inflazione sarà dato dagli sviluppi in ambito
salariale.
Se gli aumenti dei salari nominali dovessero accelerare con il consolidamento della crescita
economica, specie prima di una sostanzialeflessionedel tasso di disoccupazione, dando origine
ad un'impennata inflazionistica, gli Stati membri dovrebbero probabilmente subire un altro ciclo
deflazionistico che avrebbe conseguenze insopportabili agli attuali livelli di disoccupazione.
Una crescita salariale moderata contribuirà altresì al rafforzamento degli investimenti. Il
recente rilancio degli investimenti privati è una conseguenza delle prospettive economiche
propizie e di una crescita salariale inferiore agli aumenti della produttività del lavoro. La spesa
per investimenti, se rimarrà consistente, contribuirà ad aumentare la produzione potenziale e la
creazione di posti di lavoro.
Un saggio utilizzo della ripresa presuppone innanzitutto che gli Stati membri consolidino le
loro finanze pubbliche. Una situazione di bilancio sostenibile è una condizione necessaria per
favorire la crescita economica e la creazione durevole di occupazione. È evidente che le
politiche necessarie per sostenere la crescita economica a lungo termine, promuovere la
creazione di posti di lavoro riducendo la disoccupazione e rafforzare la convergenza sono
complementari.
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Le recenti turbolenze sul mercato dei cambi dimostrano quanto sia importante la stabilità delle
monete per il rafforzamento dell'integrazione economica ed il completamento del mercato
interno. Le variazioni dei cambi possono condurre ad una cattiva allocazione delle risorse se le
decisioni di investimento adottate nell'aspettativa di miglioramenti di competitività indotti dal
deprezzamento risultino superate qualora la competitività venga erosa a seguito
dell'apprezzamento del cambio nominale o di un'inflazione più elevata. La possibilità del
deprezzamento mette inoltre a repentaglio la disciplina dei salari e dei prezzi giacché le perdite
di competitività possono essere riassorbite almeno temporaneamente mediante una
svalutazione della moneta; di conseguenza la riduzione dell'inflazione e la stabilità dei prezzi
divengono obiettivi difficili da raggiungere. Infine, giacché le svalutazioni offrono la
prospettiva di migliorare temporaneamente la competitività, aumenta la possibilità che vengano
praticate politiche del tipo "beggar-thy-neighbor" che sono incompatibili con il completamento
del mercato interno.
4. Le politiche
In questa fase del ciclo il principale compito di politica economica consiste nel garantire che il
perdurare della ripresa generi una crescita non inflazionistica e generatrice di posti di lavoro.
Alla luce deirischigravanti sulle prospettive economiche e dei progressi ancora da realizzare in
materia di convergenza, le politiche macroeconomiche e strutturali dovrebbero essere tese a
garantire la stabilità dei prezzi, a rafforzare il consolidamento fiscale, nonché a potenziare il
dinamismo e la competitività della Comunità.
4.1 Politiche macroeconomiche
Il compito principale delle politiche macroeconomiche sarà quello di garantire condizioni di
stabilità che prevengano il riprodursi delle tensioni che hanno contribuito alla recessione del
1992-1993 e che favoriranno una crescita costante della produzione potenziale. Come
sottolineato nelle sezioni precedenti, gli sviluppi principali danno luogo a preoccupazioni su
entrambi i fronti. Nel contempo, con il consolidamento della crescita economica e l'avvicinarsi
della terza fase dell'UEM, le sfide che gli Stati membri debbono raccogliere sono divenute più
impegnative e le tendenze divergenti emerse a seguito delle variazioni dei cambi hanno
sollevato importanti interrogativi circa la scelta di politiche economiche appropriate.
Il consolidamento e la continuazione dei progressi nel settore dell'inflazione e il sostegno della
crescita economica sono sfide fondamentali per la politica monetaria e dei cambi nel ciclo
attuale. Un contributo alla difesa della stabilità dei prezzi in questo contesto dovrà essere
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 prestato dalle politiche di risanamento dei conti pubblici. Tali politiche, che sono necessarie in
tutta la Comunità, sono urgenti in particular modo negli Stati membri nei quali il disavanzo di
bilancio e l'onere crescente del debito, associati agli sviluppi sul versante dell'inflazione e dei
cambi, addossano oneri più gravosi sulla condotta della politica monetaria e sono più forti i
rischi di una sostanziale accelerazione dell'inflazione. Altrettanto necessarie sono politiche
volte a incoraggiare sviluppi salariali non inflazionistici e, a più lungo termine, il rafforzamento
della concorrenza sui mercati dei prodotti.
La stabilità dei cambi all'interno della Comunità è essenziale per il funzionamento adeguato del
mercato interno. Negli Stati membri aventi situazioni divergenti in materia di conti pubblici e
che hanno subito deprezzamenti valutari (Grecia, Spagna, Italia e Svezia) è essenziale che
siano intrapresi sforzi coraggiosi e credibili per promuovere il risanamento delle finanze
pubbliche. Una manovra fiscale credibile contribuirà, più in generale, a ridurre l'instabilità dei
cambi. Ciò aiuterà non soltanto a dissipare le preoccupazioni sulle distorsioni della concorrenza
nel mercato interno ma anche a creare le condizioni per la riduzione dei tassi d'interesse ed
agevolerà in ultima analisi l'attuazione del programma di aggiustamento fiscale.
Una politica di bilancio diretta al risanamento svolgerà un ruolo cruciale ai fini della riduzione
dei rischi di accelerazione dell'inflazione, di instabilità dei cambi e di un ulteriore
peggioramento degli squilibri di bilancio.
Il consolidamento delle finanze è necessario non soltanto per creare aspettative di
stabilizzazione dell'inflazione ma anche per sostenere i progressi realizzati nella sua riduzione.
Ciò è particolarmente importante negli Stati membri nei quali gli squilibri di bilancio e
l'inflazione hanno carattere persistente (Grecia, Italia, Spagna). Il mancato raggiungimento di
progressi decisivi nella correzione degli squilibri fiscali, specialmente in un contesto di forte
crescita economica, accrescerà l'incertezza sulle intenzioni dell'autorità responsabile della
politica di bilancio. Tale incertezza ha contribuito a far salire i tassi d'interesse reali e a rendere
ilrisanamentofinanziariopiù difficile in diversi Stati membri.
L'insufficiente credibilità dei piani di risanamento delle finanze pubbliche può provocare anche
l'instabilità dei cambi, il rialzo dei tassi d'interesse reali e l'incremento dei differenziali dei tassi
d'interesse rispetto agli altri paesi. Gli investitori nazionali ed internazionali che detengono titoli
del debito pubblico chiedono un aumento del rendimento o un cambio forte per compensare
l'aumento del rischio, due circostanze pregiudizievoli sia per la crescita economica che per
l'aggiustamento finanziario. L'instabilità che caratterizza i tassi di cambio in Grecia, Spagna,
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Italia e Svezia discende in parte dalla mancata risoluzione delle difficoltà di bilancio.
Nel medio termine il risanamento dellefinanzepubbliche contribuirà ad accrescere il livello del
risparmio nazionale e quindi ad aumentare il livello della produzione potenziale.
L'osservanza dei criteri di convergenza in materia di conti pubblici resta un obiettivo per il
quale dovrà essere profuso notevole impegno. Secondo le previsioni della primavera del 1995,
sette Stati membri avranno disavanzi inferiori al 3% del PIL nel 1996 (Danimarca, Germania,
Irlanda, Paesi Bassi, Finlandia e Regno Unito; il Lussemburgo avrà un avanzo). In tali Stati
membri l'impegno per il consolidamento delle finanze pubbliche deve essere mantenuto con
determinazione. In Belgio, Francia ed Austria il raggiungimento del valore di riferimento nel
1996 sarebbe possibile a condizione di un maggiore e rinnovato impegno. Pur non esistendo
previsioni per gli anni successivi, è chiaro che per gli Stati membri restanti il rispetto dei criteri
di convergenza delle finanze pubbliche entro il 1999 deve diventare ancor più un obiettivo
politico fondamentale.
Il policy mix richiesto nei singoli Stati membri riflette la distribuzione disuniforme dei rischi.
Gli Stati membri le cui valute hanno subito deprezzamenti nel corso degli ultimi mesi
registreranno prevedibilmente un aumento delle pressioni inflazionistiche mentre le
conseguenze dell'instabilità dei cambi sui tassi d'interesse renderanno indubbiamente più
difficile il consolidamento del bilancio. In linea di massima tali paesi erano già caratterizzati da
posizioni di partenza insoddisfacenti. I deprezzamenti porteranno ad un aumento dei costi delle
importazioni e, per via degli effetti sulla crescita delle esportazioni e sull'attività economica in
generale, contribuiranno a restringere il divario tra produzione effettiva e potenziale.
In tali Stati membri il dosaggio delle politiche deve essere decisamente orientato al
contenimento dei rischi inflazionistici e al rafforzamento dell'azione di consolidamento delle
situazioni di bilancio. Sarà particolarmente importante impedire, mediante gli strumenti
disponibili in ciascun paese, che l'aumento dei costi delle importazioni dia origine ad una spirale
inflazionistica generata dall'aumento dei prezzi e dei salari.
Negli Stati membri le cui monete hanno subito apprezzamenti, i rischi inflazionistici saranno in
linea di massima contenuti. Giacché il successo di tali paesi nell'arginamento dell'inflazione è in
gran parte dovuto a fattori esterni, sarà importante garantire che l'andamento dei salari non
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provochi riduzioni nella redditività degli investimenti. Alcuni segnali indicano che un simile
fenomeno potrebbe essere in atto in Germania.
La redditività degli investimenti deve ancora aumentare sostanzialmente nella maggior parte
dei paesi affinché gli investimenti possano aumentare nella misura necessaria a garantire una
forte crescita nel medio periodo. In taluni casi la stabilità dei cambi potrebbe essere mantenuta
soltanto a spese di aumenti nei differenziali dei tassi d'interesse rispetto alla Germania. Ciò
suggerisce che i mercati vedono ancora taluni rischi nelle posizioni di bilancio di tali paesi.
Un'azione correttiva condotta con determinazione potrebbe apportare benefici sostanziali
riducendo o eliminando totalmente tali differenziali.
4.2 Politiche per il rafforzamento della competitività
L'adozione di provvedimenti strutturali miranti alla promozione della competitività, del
dinamismo e della produttività globale delle economie degli Stati membri è essenziale per il
raggiungimento dei due obiettivi comunitari: forte crescita generatrice di occupazione e
maggiore convergenza nominale. Tali provvedimenti sono particolarmente importanti in questo
momento sia per rafforzare la crescita economica che per fugare le nuove preoccupazioni che
l'inflazione suscita specialmente negli Stati membri che hanno subito una cospicua svalutazione
delle loro monete.
Il Libro bianco del 1993 chiedeva riforme atte a potenziare i fattori di crescita endogeni
dell'economia comunitaria onde creare le basi di una prosperità a lungo termine. Negli indirizzi
di massima del 1993 e del 1994 furono pertanto incorporate una serie di proposte miranti a
rendere le economie comunitarie più dinamiche. Tali proposte, che dovevano essere attuate a
livello sia comunitario che dei singoli Stati membri, erano essenziali per la promozione della
produttività e della competitività indispensabili per una maggiore crescita e la creazione di
posti di lavoro.
Il rafforzamento della produttività e la crescita dell'occupazione sono possibili solo nel
contesto di un'economia flessibile, capace di sfruttare le opportunità create da un ambiente
tecnologico e sociale in rapido mutamento. In tale contesto ci si sta adoperando per:
          sfruttare le opportunità connesse al mercato interno e ad un sistema commerciale
          mondiale aperto e salvaguardare la competitività della Comunità;
          accelerare la realizzazione delle reti transeuropee;
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          mettere rapidamente in atto il piano d'azione relativo allo sviluppo della società
          dell'informazione;
          sfruttare il potenziale di crescita e di occupazione offerto dalle PMI;
          promuovere attivamente le iniziative comunitarie nel settore della ricerca e dello
          sviluppo (R&S) e chiedere un maggior coordinamento delle politiche di R&S degli
          Stati membri.
In relazione al mercato interno è stato profuso notevole impegno per recepire nella legislazione
degli Stati membri le direttive pertinenti. Tuttavia il ritmo di attuazione è stato lento nei settori
chiave delle assicurazioni, del diritto societario, della proprietà intellettuale e industriale, degli
appalti pubblici, delle nuove tecnologie e dei nuovi servizi, dei servizi finanziari e della libera
circolazione.
Il Consiglio europeo di Essen ha sottolineato l'intenzione del Consiglio di prestare in futuro
particolare attenzione alla competitività dell'economia europea. In tale contesto la
Commissione ha istituito un gruppo ad alto livello per trattare i problemi della competitività e
presentare relazioni adeguate su tali questioni2. Successivamente, all'inizio del 1995, è stato
costituito il gruppo consultivo sulla competitività. Il gruppo ad alto livello per la
semplificazione amministrativa e legislativa ("deregulation group") ha iniziato i suoi lavori. Il
Consiglio europeo di Essen ha sottolineato la necessità di identificare i casi di eccessiva
regolamentazione in ambito comunitario e nazionale ed ha chiesto al "deregulation group" di
presentare una relazione entro il giugno del 1995.
Sono state seguite con grande attenzione anche le iniziative nel settore delle reti transeuropee
nel campo dei trasporti, dell'energia e dell'ambiente. Il gruppo dei rappresentanti personali dei
capi di Stato e di governo (gruppo Christophersen) ha presentato la sua relazione al Consiglio
europeo del dicembre 1994. Esso ha confermato che gli undici progetti prioritari decisi al
Consiglio europeo di Corfu nel giugno del 1994 e i tre nuovi progetti concernenti gli Stati
membri nordici e l'Irlanda erano già stati avviati o lo sarebbero stati tra breve.
L'instaurazione della società dell'informazione è stata oggetto di un piano d'azione adottato
dalla Commissione nel luglio del 1994 che comprendeva tutti gli aspetti trattati nella relazione
del gruppo Bangemann. Nel novembre 1994 il Consiglio ha discusso il calendario di
liberalizzazione fissato dalla Commissione. Il Consiglio europeo di dicembre ha sottolineato
         Cfr. anche la comunicazione della Commissione al Consiglio intitolata "Una politica di competitività industriale per l'Unione
         europea", COM(94) 319 def. del 14.9.1994 e i due documenti connessi: "Relazione sull'attuazione delle risoluzioni e delle
         conclusioni del Consiglio in materia di politica industriale" SEC(95) 437 def. del 22.3.1995 e "Programma d'azione e
         calendario per l'attuazione delle iniziative annunciate nella comunicazione sulla politica di competitività industriale per
         l'Unione europea", C0M(95) 87 def. del 30.3.1995.
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 che il piano d'azione della Commissione e le conclusioni dei ministri per l'industria e le
 telecomunicazioni avevano individuato le tappe per lo sviluppo di una società
 dell'informazione. Per quanto riguarda gli sviluppi nel 1995, in esito alla riunione ministeriale
 del G7 del febbraio di quest'anno è stato istituito il gruppo dei commissari per la società
 deirinformazione.
 L'aumento della produttività dell'economia comunitaria derivante da tali iniziative potrebbe
 contribuire a favorire la creazione di posti di lavoro. Infatti non vi è necessariamente
 contraddizione tra crescita della produttività e creazione di posti di lavoro.
 Devono essere tuttavia soddisfatte tre condizioni per garantire che il meccanismo dei prezzi
 relativi renda possibile una redistribuzione degli incrementi di produttività tra i settori,
consentendo la creazione di nuovi posti di lavoro nei settori con bassa crescita della
produttività ed il mantenimento di salari simili per lavori simili:
          i prezzi relativi debbono continuare a mutare senza rigidità artificiali, grazie anche
          all'aumento della concorrenza e dellaflessibilitàsu tutti i mercati;
         le modifiche settoriali debbono essere socialmente accettabili e i meccanismi di mercato
          debbono essere integrati da politiche attive e lungimiranti e dal dialogo tra le parti
          sociali;
         il tasso di crescita macroeconomica globale deve essere sufficientemente forte da
         consentire un saldo positivo tra creazione e distruzione di posti di lavoro nei diversi
          settori.
4.3 Politiche in materia di occupazione e mercato del lavoro
Se procederà come previsto, la ripresa economica potrebbe assorbire entro il 1997 la
componente ciclica della disoccupazione. Tale componente viene stimata a circa 3 milioni di
unità, pari a solo due degli attuali undici punti del tasso di disoccupazione comunitaria.
L'assorbimento di 3 milioni di disoccupati è un primo passo importante ed essenziale verso la
realizzazione degli obiettivi indicati nel Libro bianco. Tuttavia per ridurre in modo significativo
e progressivo la restante disoccupazione del 9% è necessario non soltanto garantire un
processo di crescita a medio termine forte e sostenibile, sostenuto dagli investimenti (per
creare i necessari posti di lavoro) bensì anche attuare politiche più attive ed efficaci in materia
di mercato del lavoro che potrebbero comportare modifiche significative nei settori
dell'istruzione, del diritto del lavoro, dei contratti di lavoro, della contrattazione salariale e
della sicurezza sociale.
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A tal fine il Consiglio europeo di Essen ha individuato le cinque priorità seguenti:
 1)     Migliorare le prospettive di occupazione dei lavoratori mediante la promozione degli
        investimenti nella formazione professionale.
2)      Accrescere l'intensità occupazionale della crescita.
3)      Ridurre le componenti non salariali del costo del lavoro.
4)      Rendere più efficaci le politiche del mercato del lavoro.
5)      Prendere provvedimenti più incisivi a favore dei gruppi più duramente colpiti dalla
        disoccupazione.
Politiche più efficaci in materia di mercato del lavoro contribuiranno ad accrescere
l'occupazione agendo lungo le tre direttrici seguenti:
i)      rafforzare il potenziale di crescita mediante il miglioramento nella qualità del capitale
        umano;
ii)     far sì che la crescita generi più occupazione senza tuttavia influire negativamente sul
        processo di crescita stesso;
iii)    facilitare, infine, via via che divengono disponibili i nuovi posti di lavoro, l'assunzione
        dei disoccupati che sono ancora facilmente impiegabili ed agevolare l'inserimento dei
        disoccupati di lungo termine, in particolare dei gruppi svantaggiati, che non sono di per
        sé idonei ad occupare i posti di lavoro disponibili e rischiano pertanto l'esclusione
        sociale.
Politiche adeguate in materia di mercato del lavoro nei tre predetti settori non costituiscono
soltanto un complemento indispensabile alle politiche macroeconomiche e strutturali per il
miglioramento della competitività, ma contribuiranno anche a mantenere e a rafforzare la
coesione e il consenso sociale all'interno dell'Unione nel lungo e difficile processo di
assorbimento della disoccupazione.
i)      Per quanto concerne il miglioramento della qualità del capitale umano, si tratta di
        potenziare la formazione professionale, in particolare quella dei giovani, e di
        promuovere la formazione permanente per preparare ed adattare i lavoratori ai
        cambiamenti sociali e tecnologici di un mondo in cui vige il libero scambio e di una fase
        di profondi adeguamenti strutturali. Tali politiche miglioreranno la flessibilità e le
        opportunità dei lavoratori ed avvantaggeranno l'economia dell'Europa rispetto a quella
        di altre regioni {priorità di Essen n. 1).
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     Tali politiche accresceranno il potenziale di crescita dell'economia europea e,
     analogamente alle politiche a favore della competitività, eserciteranno effetti positivi dal
     punto di vista sia dei costi che della creazione di occupazione a condizione che il tasso
     effettivo di crescita economica possa crescere senza incontrare gli ostacoli
     dell'inflazione e dei limiti di capacità produttive.
 ii) Il contributo del processo di crescita a medio termine è indispensabile per la riduzione
     della disoccupazione; ma occorrerà tuttavia adoperarsi, in modo mirato e concreto,
     affinché aumenti il numero di posti di lavoro derivanti da tale crescita (priorità di Essen
     n. 2). A tal fine è necessario impegnarsi su tre fronti, facendo attenzione a non
     rallentare il processo di crescita:
     •         l'esame da parte delle parti sociali della questione se la riorganizzazione, la
              riduzione e/o modifiche dell'orario di lavoro possano far sì che la crescita
              economica dia luogo ad una maggior creazione di occupazione senza ridurre la
              competitività delle imprese. In particolare lo sganciamento dell'orario di lavoro
              dei singoli da quello dell'impresa può aprire prospettive interessanti: lo stock di
              capitale esistente (attrezzature, terreni, ecc.) potrebbe essere utilizzato meglio
              con incrementi significativi della produttività che consentirebbero di
              incoraggiare diversi tipi di orari tra i dipendenti. Può essere utile anche lo
              sviluppo del lavoro a tempo parziale e di altre forme atipiche di occupazione.
              La realizzazione di progressi può richiedere anche una revisione delle normative
              esistenti in questo settore (priorità di Essen n. 2);
     •        l'aumento degli incentivi all'occupazione mediante la riduzione dei costi non
              salariali della manodopera, specialmente ai livelli retributivi e di produttività più
              bassi, facendo attenzione a non danneggiare altri segmenti del mercato del
              lavoro; da un punto di vista macroeconomico tale obiettivo deve essere
              raggiunto seguendo modalità che non compromettano la riduzione dei disavanzi
              di bilancio né la competitività delle imprese. Sono pertanto necessarie riforme
              dei sistemi di protezione sociale che prevedano eventualmente fonti di
              finanziamento alternative (priorità di Essen n. 3);
     •        lo sviluppo di nuove opportunità di occupazione ed attività, ad esempio quelle
              legate alla società dei servizi ed a uno sviluppo sostenibile per l'ambiente
              (priorità di Essen n. 2).
iii) L'inserimento professionale senza tensioni dei disoccupati e di coloro che sono appena
     entrati sul mercato del lavoro, via via che l'economia metterà a disposizione nuovi
     posti di lavoro, dipenderà in primo luogo dall'efficienza degli uffici di collocamento e
     dalla promozione della flessibilità sotto il profilo della mobilità professionale e
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        geografica (priorità di Essen n. 4). Una parte significativa della componente non ciclica
        della disoccupazione potrà essere progressivamente integrata nella vita lavorativa se ci
        si impegnerà affinché la ripresa si trasformi nel medio periodo in un processo di crescita
        generatrice di occupazione come indicato nel Libro bianco e nei presenti indirizzi di
        politica economica.
        Per ridurre significativamente lo zoccolo duro della disoccupazione strutturale, che
        potrebbe rappresentare circa la metà del 9% della disoccupazione non ciclica, sarà
        tuttavia necessario un impegno di tipo diverso e molto più intenso. Occorre infatti non
        soltanto rafforzare il legame tra la concessione di sussidi sociali e la disponibilità del
        disoccupato ad accettare un posto di lavoro, ma anche potenziare le politiche intese a
        migliorare le possibilità di inserimento dei disoccupati di lungo periodo e favorire
        l'accesso alla formazione specialistica in particolare dei gruppi particolarmente
        svantaggiati quali le donne, i giovani e i cittadini più anziani che rischiano
        l'emarginazione (priorità di Essen n. 5).
        Queste politiche relativamente costose possono effettivamente esercitare effetti benefici
        solo se la manodopera di cui si facilita l'inserimento professionale ha poi la possibilità
        concreta di trovare un lavoro. Tuttavia esse non devono essere valutate esclusivamente
        in termini di beneficio economico immediato; tenendo conto dei tempi necessari per
        ridurre significativamente lo zoccolo duro della disoccupazione strutturale, tali politiche
        devono anche salvaguardare il capitale umano dei disoccupati per prevenirne
        l'esclusione dalla società e mantenere la coesione sociale.
Per rendere possibile il raggiungimento degli obiettivi prioritari individuati dal Consiglio
europeo di Essen la Commissione ha presentato in data 8 marzo 1995 una comunicazione al
Consiglio nella quale suggerisce l'attuazione, nel contesto dell'articolo 103 del trattato, di una
procedura di sorveglianza sulle tendenze e le politiche in materia di occupazione.
                                                  •
                                              •       •
                                                  •
Tenendo presenti queste considerazioni, la Commissione propone i presenti indirizzi di
massima per le politiche economiche della Comunità e degli Stati membri, che confermano il
quadro a medio termine degli indirizzi del giugno 1994 e la priorità attribuita alla riduzione
della disoccupazione.
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                                                                   ISSN 0254-1505
                                                             COM(95) 228 def.
                                                DOCUMENTI
IT                                                                       _    10
                                             N. di catalogo : CB-CO-95-270-IT-C
                                                             ISBN 92-77-89587-X
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee
L-2985 Lussemburgo