title: Raccomandazione del Comitato Europeo per il Rischio Ristemico del 27 giugno 2019 sulle vulnerabilità a medio termine nel settore degli immobili residenziali in Finlandia (CERS/2019/8)2019/C 366/05

text:
               30.10.2019

               IT

               Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

               C 366/29

      RACCOMANDAZIONE DEL COMITATO EUROPEO PER IL RISCHIO RISTEMICO
      del 27 giugno 2019
      sulle vulnerabilità a medio termine nel settore degli immobili residenziali in Finlandia
      (CERS/2019/8)
      (2019/C 366/05)
      IL CONSIGLIO GENERALE DEL COMITATO EUROPEO PER IL RISCHIO SISTEMICO,
      visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea,
      visto il regolamento (UE) n. 1092/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, relativo alla vigilanza macroprudenziale del sistema finanziario nell’Unione europea e che istituisce il Comitato europeo per il rischio sistemico (1), in particolare gli articoli 3, 16, 17 e 18,
      considerando quanto segue:

                  (1)

                  Il settore immobiliare gioca un ruolo importante nell’economia e la sua evoluzione può avere un’influenza significativa sul sistema finanziario. Le crisi finanziarie verificatesi in passato hanno dimostrato che dinamiche insostenibili nei mercati immobiliari possono avere gravi ripercussioni sulla stabilità del sistema finanziario e sull’economia nel suo insieme, il che può anche comportare ricadute transfrontaliere negative. Andamenti avversi del mercato immobiliare in alcuni Stati membri hanno provocato, in passato, gravi perdite su crediti e/o hanno avuto un impatto negativo sull’economia reale. Tali effetti riflettono la stretta interazione tra il settore immobiliare, i finanziatori e gli altri settori economici. Inoltre, i forti flussi di ritorno tra il sistema finanziario e l’economia reale amplificano gli eventuali andamenti negativi.

                  (2)

                  Tali collegamenti sono importanti in quanto indicano che i rischi derivanti dal settore immobiliare possono avere un impatto sistemico che, per sua natura, è prociclico. Le vulnerabilità del sistema finanziario tendono ad accumularsi durante la fase ascendente del ciclo immobiliare. I minori rischi percepiti e un più facile accesso ai finanziamenti possono contribuire a una rapida espansione del credito e degli investimenti, nonché a un’accresciuta domanda immobiliare, che esercita una pressione al rialzo sui prezzi degli immobili. Poiché il conseguente aumento di valore delle garanzie favorisce ulteriormente la domanda e la concessione del credito, tali dinamiche, autorafforzandosi, possono determinare potenziali conseguenze sistemiche. Per contro, durante la fase discendente del ciclo immobiliare, condizioni di concessione del credito più restrittive, maggiore avversione al rischio e pressione al ribasso sui prezzi degli immobili possono influenzare negativamente la capacità di tenuta di mutuatari e soggetti eroganti, determinando in tal modo un indebolimento delle condizioni economiche.

                  (3)

                  Le vulnerabilità relative agli immobili residenziali possono essere una fonte di rischio sistemico e possono avere un impatto, sia diretto che indiretto, sulla stabilità finanziaria. Gli effetti diretti sono le perdite su crediti nei portafogli ipotecari a causa di condizioni economiche o finanziarie sfavorevoli e di sviluppi negativi simultanei nel mercato immobiliare residenziale. Gli effetti indiretti potrebbero essere collegati ad adeguamenti dei consumi delle famiglie, con ulteriori conseguenze per l’economia reale e la stabilità finanziaria.

                  (4)

                  Come indicato al considerando 4 della raccomandazione CERS/2013/1 (2), l’obiettivo ultimo della politica macroprudenziale è contribuire alla salvaguardia della stabilità del sistema finanziario nel suo insieme, anche attraverso il rafforzamento della capacità di tenuta del sistema finanziario e la riduzione dell’accumulo di rischi sistemici, garantendo così un apporto sostenibile del settore finanziario alla crescita economica.

                  (5)

                  A tal fine, le autorità macroprudenziali possono utilizzare una o più misure macroprudenziali basate sul patrimonio previste dalla direttiva 2013/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio (3) e dal regolamento (UE) n. 575/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio (4), e/o misure macroprudenziali basate sui mutuatari, fondate esclusivamente sul diritto nazionale, in funzione della valutazione dei rischi. Mentre le misure basate sul patrimonio mirano principalmente ad aumentare la capacità di tenuta del sistema finanziario, le misure basate sui mutuatari possono essere particolarmente idonee a prevenire l’ulteriore accumulo di rischi sistemici.

                  (6)

                  Inoltre, la raccomandazione CERS/2013/1 raccomanda agli Stati membri di istituire un quadro normativo che consenta alle autorità macroprudenziali di esercitare un controllo diretto o poteri di raccomandazione sugli strumenti macroprudenziali individuati in tale raccomandazione.

                  (7)

                  Nel 2016 il Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS) ha condotto una valutazione a livello dell’Unione delle vulnerabilità relative ai beni immobili residenziali (5). Tale valutazione ha consentito al CERS di individuare una serie di vulnerabilità a medio termine in diversi paesi come fonti di rischio sistemico per la stabilità finanziaria, che ha portato all’emissione di segnalazioni a otto paesi, tra i quali la Finlandia (6).

                  (8)

                  Nel 2016 la principale vulnerabilità individuata nel mercato immobiliare residenziale in Finlandia riguardava l’elevato e crescente indebitamento delle famiglie, con una quota significativa di famiglie potenzialmente esposte a condizioni economiche o finanziarie sfavorevoli o a sviluppi negativi in tale mercato.

                  (9)

                  Il CERS ha concluso recentemente una valutazione sistematica e prospettica a livello dello Spazio economico europeo (SEE) delle vulnerabilità relative agli immobili residenziali (7).

                  (10)

                  Per quanto riguarda la Finlandia, questa recente valutazione ha rivelato che l’indebitamento delle famiglie è più elevato rispetto al 2016. Recentemente, tale aumento è stato in parte giustificato dai mutui contratti da società per l’edilizia abitativa (8), poi rimborsati con i redditi delle famiglie e di altri investitori titolari di partecipazioni in tali società. Inoltre, i nuovi dati disponibili in relazione ai criteri di concessione del credito per i nuovi mutui ipotecari confermano i precedenti dati sulla potenziale vulnerabilità di una quota significativa di famiglie che contraggono nuovi mutui ipotecari in caso di condizioni economiche o finanziarie sfavorevoli o di sviluppi negativi nel mercato immobiliare residenziale.

                  (11)

                  Dal 2016 le autorità nazionali finlandesi hanno inasprito o introdotto diverse misure basate sui mutuatari e sul patrimonio: i) nel 2017 il Consiglio dell’autorità di vigilanza finanziaria finlandese (Finanssivalvonta) ha introdotto, ai sensi dell’articolo 458 del regolamento (UE) n. 575/2013, un limite minimo del fattore di ponderazione del rischio medio del 15 % per i mutui per l’acquisto di abitazioni per gli enti creditizi che utilizzano il metodo basato sui rating interni; ii) nel 2018 è stata imposta a tutti gli enti creditizi una riserva di capitale a fronte del rischio sistemico tra l’1 % e il 3 %; iii) nel 2018 il limite che si applica al rapporto prestito/valore (loan-to-value, LTV) è stato inasprito dal 90 % all’85 %; e iv) ancora nel 2018 l’autorità di vigilanza finanziaria finlandese ha emesso raccomandazioni relative ai criteri di concessione del credito per i nuovi prestiti, applicabili anche ai presti alle società per l’edilizia abitativa. Inoltre, la deducibilità fiscale degli interessi passivi dei mutui ipotecari è stata ridotta dal 100 % nel 2011 al 25 % nel 2019.

                  (12)

                  Nonostante tali misure introdotte di recente e ad eccezione del limite che si applica al rapporto LTV, le altre misure basate sui mutuatari giuridicamente vincolanti, ossia i limiti applicabili al rapporto debito/reddito (debt-to-income, DTI), al rapporto servizio del debito/reddito (debt-service-to-income, DSTI) e i limiti relativi alle scadenze, non sono ancora disponibili in Finlandia, sebbene tali misure possano essere necessarie nel medio periodo se le vulnerabilità relative all’indebitamento delle famiglie continua ad aumentare. L’attivazione di limiti applicabili al rapporto DTI o al rapporto DSTI, in combinazione con i limiti relativi alle scadenze, aumenterebbe l’efficacia delle misure macroprudenziali esistenti già in vigore. Inoltre, il rapporto LTV è attualmente definito in maniera tale da permettere che attività diverse da beni immobili siano considerate come garanzie.

                  (13)

                  Pertanto, il CERS ha concluso che le misure macroprudenziali in vigore o disponibili in Finlandia sono parzialmente adeguate e sufficienti ad affrontare a medio termine le vulnerabilità connesse all’indebitamento delle famiglie. Di conseguenza, è necessaria un’ulteriore azione politica per affrontare queste vulnerabilità, che possono essere una fonte di rischio sistemico. Le misure proposte nella presente raccomandazione sono volte a integrare le misure macroprudenziali esistenti in Finlandia.

                  (14)

                  Scopo della presente raccomandazione è raccomandare l’inclusione nel diritto finlandese di ulteriori misure basate sui mutuatari giuridicamente vincolanti, nonché l’adozione di tali misure al fine di evitare che le vulnerabilità correlate all’indebitamento delle famiglie aumentino.

                  (15)

                  La presente raccomandazione fa salvi i mandati in materia di politica monetaria delle banche centrali dell’Unione.

                  (16)

                  Le raccomandazioni del CERS sono pubblicate dopo che il consiglio generale ha informato il Consiglio dell’Unione europea della propria intenzione in tal senso, dando al Consiglio la possibilità di replicare, e dopo che i destinatari sono stati informati dell’intenzione di pubblicare,

            HA ADOTTATO LA PRESENTE RACCOMANDAZIONE:
      SEZIONE 1

         RACCOMANDAZIONI

         Raccomandazione A – Quadro normativo per le misure basate sui mutuatari

                  1.

                  Si raccomanda alla Finlandia di assicurare che il quadro normativo esistente per le misure basate sui mutuatari includa almeno le seguenti misure basate sui mutuatari giuridicamente vincolanti:

                              a.

                              limiti applicabili al rapporto DTI oppure limiti applicabili al rapporto DSTI;

                              b.

                              limiti applicabili al rapporto LTV; e

                              c.

                              limiti relativi alle scadenze.

                  2.

                  Si raccomanda alla Finlandia di modificare la definizione del rapporto LTV nel quadro normativo esistente per le misure basate sui mutuatari.

         Raccomandazione B – Attivazione di misure basate sui mutuatari relative al reddito

                  1.

                  Si raccomanda che, in attesa della modifica del quadro giuridico esistente di cui alla raccomandazione A, le autorità nazionali finlandesi incaricate dell’attivazione di misure basate sui mutuatari relative al reddito applichino misure basate sui mutuatari non giuridicamente vincolanti al fine di evitare una quota significativa o crescente di mutuatari che contraggono nuovi mutui ipotecari che potrebbe non essere in grado di onorare il proprio debito o di mantenere i consumi in condizioni economiche o finanziarie sfavorevoli o a seguito di sviluppi negativi nel mercato immobiliare residenziale.

                  2.

                  Una volta modificato il quadro normativo esistente come indicato nella raccomandazione A, si raccomanda alle autorità nazionali finlandesi incaricate dell’attivazione o della calibrazione di misure basate sui mutuatari relative al reddito, rispettivamente, di attivare o calibrare misure basate sui mutuatari relative al reddito giuridicamente vincolanti al fine di affrontare ulteriormente gli obiettivi fissati nella sotto-raccomandazione B(1).

            SEZIONE 2

         ATTUAZIONE

      1.   Definizioni

      Ai fini della presente raccomandazione si applicano le seguenti definizioni:

                  a)

                  per «misure basate sui mutuatari» si intendono misure macroprudenziali mirate a mutuatari;

                  b)

                  per «controllo diretto» si intende la capacità reale ed effettiva di imporre e modificare, ove necessario per conseguire un obiettivo finale o intermedio, misure macroprudenziali applicabili alle istituzioni finanziarie che rientrano nell’ambito di azione dell’autorità macroprudenziale corrispondente;

                  c)

                  per «poteri di raccomandazione» si intende la capacità di orientare, mediante raccomandazioni, l’applicazione di strumenti macroprudenziali, ove necessario per conseguire un obiettivo finale o intermedio;

                  d)

                  per «rapporto prestito/valore» (loan-to-value ratio, rapporto LTV) si intende il rapporto tra la somma di tutti i prestiti o tranche di prestiti garantiti dal mutuatario con l’immobile al momento della concessione del prestito e il valore dell’immobile al momento della concessione del prestito;

                  e)

                  per «misure basate sui mutuatari giuridicamente vincolanti» si intendono misure basate sui mutuatari introdotte mediante atti giuridicamente vincolanti;

                  f)

                  per «rapporto debito/reddito» (debt-to-income ratio, rapporto DTI) si intende il rapporto tra il totale del debito del mutuatario al momento della concessione del prestito e il reddito disponibile annuo totale del mutuatario al momento della concessione del prestito;

                  g)

                  per «servizio del debito» si intende il rimborso combinato di interessi e capitale sul debito totale di un mutuatario durante un determinato periodo (in genere un anno);

                  h)

                  per «rapporto servizio del debito/reddito» (debt-service-to-income ratio, rapporto DSTI) si intende il rapporto tra il totale annuo del servizio del debito e il reddito disponibile annuo totale del mutuatario al momento della concessione del prestito;

                  i)

                  per «scadenza» si intende la durata del contratto di prestito su immobili residenziali espressa in anni al momento della concessione del prestito;

                  j)

                  per «medio termine» si intende entro un orizzonte temporale di tre anni;

                  k)

                  per «misure basate sui mutuatari relative al reddito» si intendono i limiti applicabili al rapporto DTI e i limiti applicabili al rapporto DSTI;

                  l)

                  per «autorità macroprudenziale» si intende un’autorità macroprudenziale nazionale con gli obiettivi, le misure, i poteri, gli obblighi di rendicontazione e le altre caratteristiche di cui alla raccomandazione CERS/2011/3 (9).

            2.   Criteri di attuazione

                  1.

                  Ai fini dell’attuazione della presente raccomandazione si applicano i seguenti criteri:

                              a)

                              è opportuno prestare la debita attenzione al principio di proporzionalità, tenuto conto dell’obiettivo e del contenuto della raccomandazione A e della raccomandazione B;

                              b)

                              la raccomandazione A deve essere attuata prima della sotto-raccomandazione B(2) per garantire la conformità alla sotto-raccomandazione B(2);

                              c)

                              all’attivazione di misure basate sui mutuatari relative al reddito secondo la raccomandazione B, la loro calibrazione e il loro graduale inserimento dovrebbero tenere conto della posizione della Finlandia nei cicli economici e finanziari e delle potenziali implicazioni per quanto riguarda i relativi costi e benefici;

                              d)

                              i criteri specifici di conformità alla raccomandazione A e alla raccomandazione B figurano nell’allegato I.

                  2.

                  Si richiede ai destinatari della presente raccomandazione di riferire al CERS e al Consiglio in merito alle azioni intraprese in risposta alla presente raccomandazione o di motivare adeguatamente un’eventuale inerzia. Le relazioni dovrebbero quanto meno contenere:

                              a)

                              informazioni sulla sostanza e sulla tempistica delle azioni intraprese;

                              b)

                              una valutazione delle vulnerabilità collegate all’indebitamento delle famiglie e ai criteri di concessione del credito per i nuovi mutui ipotecari, compresa la distribuzione di nuovi mutui ipotecari in base ai rispettivi rapporti LTV, DTI e DSTI, e alle scadenze, dove i relativi rapporti sono calcolati conformemente all’allegato IV della raccomandazione CERS/2016/14 del Comitato europeo per il rischio sistemico (10), insieme al funzionamento delle azioni intraprese, tenendo conto degli obiettivi della presente raccomandazione;

                              c)

                              motivazioni dettagliate in relazione a un’eventuale inerzia o scostamento dalla presente raccomandazione, ivi inclusi eventuali ritardi.

            3.   Calendario per dare seguito alla raccomandazione

      Si richiede ai destinatari della presente raccomandazione di riferire al CERS e al Consiglio in merito alle azioni intraprese in risposta alla presente raccomandazione o di motivare adeguatamente un’eventuale inerzia secondo la tempistica di seguito indicata:

                  a)

                     Raccomandazione A

                              i)

                              Entro il 31 ottobre 2020, il destinatario della raccomandazione A è invitato a presentare al CERS e al Consiglio una relazione provvisoria sull’attuazione della raccomandazione A, comprendente almeno una dichiarazione che chiarisca se sia prevista l’attuazione della raccomandazione A e quale organismo o quali organismi siano responsabili della decisione di attivare e di attuare le misure basate sui mutuatari stabilite in tale raccomandazione. Il CERS può comunicare al destinatario della raccomandazione A il suo parere riguardo alla relazione provvisoria.

                              ii)

                              Entro il 31 marzo 2021, il destinatario della raccomandazione A è invitato a presentare al CERS e al Consiglio una relazione definitiva sull’attuazione della raccomandazione A.

                  b)

                     Raccomandazione B

                  Entro il 31 ottobre 2020, e successivamente una volta all’anno fino al 31 ottobre 2022, i destinatari della raccomandazione B sono invitati a trasmettere al CERS e al Consiglio una relazione sulle azioni intraprese per quanto riguarda l’attuazione delle misure basate sui mutuatari relative al reddito o altre misure disponibili per affrontare le vulnerabilità collegate all’indebitamento delle famiglie e ai criteri di concessione del credito per i nuovi mutui ipotecari in Finlandia. Qualora esista più di un organismo responsabile dell’adozione di misure per affrontare le vulnerabilità individuate, dovrebbe essere presentata una relazione congiunta.

            4.   Controllo e valutazione

                  1.

                  Il segretariato del CERS:

                              a)

                              assisterà i destinatari, assicurando la presentazione coordinata delle relazioni, la fornitura dei relativi modelli e precisando, ove necessario, le modalità e la tempistica con cui dar seguito alla raccomandazione;

                              b)

                              verificherà il seguito dato dai destinatari, fornirà loro assistenza su richiesta e presenterà relazioni di follow-up al Consiglio generale. Saranno avviate tre valutazioni secondo le seguenti modalità:

                                          i)

                                          entro il 31 dicembre 2020, per quanto riguarda l’attuazione della raccomandazione B;

                                          ii)

                                          entro il 31 dicembre 2021, per quanto riguarda l’attuazione delle raccomandazioni A e B; e

                                          iii)

                                          entro il 31 dicembre 2022, per quanto riguarda l’attuazione della raccomandazione B.

                  2.

                  Il Consiglio generale valuterà le azioni intraprese e le motivazioni comunicate dai destinatari e, se del caso, può decidere se la presente raccomandazione non sia stata rispettata e se un destinatario abbia omesso di fornire adeguate motivazioni per la propria inerzia.

         Fatto a Francoforte sul Meno, il 27 giugno 2019

               Il capo del segretariato del CERS,

               per conto del Consiglio generale del CERS

            Francesco MAZZAFERRO

         (1)  GU L 331 del 15.12.2010, pag. 1.

         (2)  Raccomandazione CERS/2013/1 del Comitato europeo per il rischio sistemico, del 4 aprile 2013, sugli obiettivi intermedi e gli strumenti di politica macroprudenziale (GU C 170 del 15.6.2013, pag. 1).

         (3)  Direttiva 2013/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, sull’accesso all’attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle imprese di investimento, che modifica la direttiva 2002/87/CE e abroga le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE (GU L 176 del 27.6.2013, pag. 338).

         (4)  Regolamento (UE) n. 575/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento e che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012 (GU L 176 del 27.6.2013, pag. 1).

         (5)  Cfr. «Vulnerabilities in the EU Residential Real Estate Sector» (Vulnerabilità nel settore immobiliare residenziale dell’UE), CERS, novembre 2016, disponibile sul sito Internet del CERS al seguente indirizzo: www.esrb.europa.eu.

         (6)  Segnalazione CERS/2016/08 del Comitato europeo per il rischio sistemico, del 22 settembre 2016, sulle vulnerabilità a medio termine nel settore immobiliare residenziale della Finlandia (GU C 31 del 31.1.2017, pag. 49).

         (7)  Cfr. «Vulnerabilities in the residential real estate sectors of EEA countries» (Vulnerabilità nei settori immobiliari residenziali dei paesi del SEE), CERS, 2019, disponibile sul sito Internet del CERS al seguente indirizzo: www.esrb.europa.eu.

         (8)  In finlandese: asunto-osakeyhtiö.

         (9)  Raccomandazione CERS/2011/3 del Comitato europeo per il rischio sistemico, del 22 dicembre 2011, relativa al mandato macroprudenziale delle autorità nazionali (GU C 41 del 14.2.2012, pag. 1).

         (10)  Raccomandazione CERS/2016/14 del Comitato europeo per il rischio sistemico, del 31 ottobre 2016, relativa alle misure per colmare le lacune nei dati sugli immobili (GU C 31 del 31.1.2017, pag. 1).

         ALLEGATO I

            SPECIFICAZIONE DEI CRITERI DI CONFORMITÀ APPLICABILI ALLE RACCOMANDAZIONI

            Raccomandazione A – Quadro normativo per le misure basate sui mutuatari

         Alla raccomandazione A si applicano i seguenti criteri di conformità.

                     1.

                     Il quadro normativo della Finlandia per le misure basate sui mutuatari dovrebbe garantire che:

                                 a)

                                 i limiti applicabili al rapporto debito/reddito (debt-to-income ratio, rapporto DTI) e al rapporto servizio del debito/reddito (debt-service-to-income ratio, rapporto DSTI), nonché i limiti relativi alle scadenze, possano essere applicati ai prestiti concessi a tutte le categorie di mutuatari e da tutte le categorie di soggetti eroganti, per evitare l’elusione dei limiti attraverso il ricorso a prestiti a società per l’edilizia abitativa o altri metodi;

                                 b)

                                 nel calcolare il rapporto prestito/valore (loan-to-value ratio, rapporto LTV), solo i beni immobili possano essere considerati garanzie;

                                 c)

                                 le autorità nazionali finlandesi incaricate dell’attivazione delle misure basate sui mutuatari siano in grado di attivare misure basate sui mutuatari giuridicamente vincolanti in maniera efficace e preventiva e siano dotate della necessaria flessibilità per predisporre tali misure in base alle vulnerabilità individuate.

                     2.

                     Le modifiche al quadro normativo finlandese per le misure basate sui mutuatari dovrebbe entrare in vigore non oltre il 1o luglio 2021.

            Raccomandazione B – Attivazione di misure basate sui mutuatari relative al reddito

         Alla raccomandazione B si applica il seguente criterio di conformità.

                     1.

                     Al fine di evitare una quota significativa o crescente di mutuatari che contraggono nuovi mutui ipotecari che potrebbe non essere in grado di onorare il proprio debito o di mantenere i consumi in condizioni economiche o finanziarie sfavorevoli o a seguito di sviluppi negativi nel mercato immobiliare residenziale, le autorità nazionali finlandesi dovrebbero utilizzare una o più misure basate sui mutuatari relative al reddito in combinazione tra loro (ad esempio i limiti al rapporto LTV in combinazione con i limiti al rapporto DTI oppure al rapporto DSTI, e con i limiti relativi alle scadenze), al fine di assicurare l’efficacia delle misure in vigore e per ridurre al minimo qualsiasi possibilità di elusione o di conseguenze indesiderate che potrebbero ridurne l’efficacia e creare eventualmente rischi in altri settori.

                     2.

                     Prima di attivare misure basate sui mutuatari relative al reddito, si dovrebbe valutare la posizione della Finlandia nei cicli economici e finanziari al fine di determinare l’adeguata calibrazione e il graduale inserimento di tali misure.

                     3.

                     Dopo l’attivazione delle misure basate sui mutuatari relative al reddito, potrebbero essere necessari il loro ulteriore inasprimento o l’attivazione di ulteriori misure macroprudenziali per affrontare le vulnerabilità individuate in Finlandia; ciò dipenderà dalla scelta delle misure basate sui mutuatari relative al reddito attivate, dalla calibrazione iniziale di tali misure attivate e dai risultati della valutazione delle vulnerabilità.

                     4.

                     Nell’attivazione o calibrazione delle misure basate sui mutuatari relative al reddito le autorità nazionali finlandesi incaricate dell’attivazione o della calibrazione di misure basate sui mutuatari relative al reddito dovrebbero tenere conto di tutti i prestiti che devono essere onorati dalle famiglie con il loro reddito, a prescindere dalla tipologia di prestito (ossia trattando i prestiti alle società per l’edilizia abitativa come debito delle famiglie).


title: Raccomandazione del Consiglio dell’8 novembre 2019 sull’accesso alla protezione sociale per i lavoratori subordinati e autonomi2019/C 387/01

text:
               15.11.2019

               IT

               Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

               C 387/1

      RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO
      dell’8 novembre 2019
      sull’accesso alla protezione sociale per i lavoratori subordinati e autonomi
      (2019/C 387/01)
      IL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA,
      visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 292, in combinato disposto con gli articoli 153 e 352,
      considerando quanto segue:
      vista la proposta della Commissione europea,

                  (1)

                  A norma dell’articolo 3 del trattato sull’Unione europea, l’Unione si prefigge, tra l’altro, di promuovere il benessere dei suoi popoli e adoperarsi per lo sviluppo sostenibile dell’Europa sulla base di un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale. L’Unione combatte l’esclusione sociale e le discriminazioni e promuove la giustizia e la protezione sociali, la parità tra donne e uomini, la solidarietà tra le generazioni e la tutela dei diritti del minore.

                  (2)

                  A norma dell’articolo 9 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), nella definizione e nell’attuazione delle sue politiche e azioni, l’Unione tiene conto delle esigenze connesse alla promozione di un elevato livello di occupazione, alla garanzia di un’adeguata protezione sociale, alla lotta contro l’esclusione sociale e a un elevato livello di istruzione, formazione e tutela della salute umana.

                  (3)

                  L’articolo 153, paragrafo 1, lettera c), del TFUE dà facoltà all’Unione di sostenere e completare l’azione degli Stati membri nel settore della sicurezza sociale e della protezione sociale dei lavoratori. È possibile ricorrere all’azione dell’Unione anche per affrontare le sfide relative all’accesso alla protezione sociale per i lavoratori autonomi in forza dell’articolo 352 del TFUE, il quale contiene una disposizione che consente al Consiglio di adottare le disposizioni appropriate per realizzare gli obiettivi di cui ai trattati quando questi ultimi non hanno previsto i poteri necessari.

                  (4)

                  Il 17 novembre 2017 il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno proclamato solennemente il pilastro europeo dei diritti sociali. Il principio 12 del pilastro europeo dei diritti sociali dichiara che, indipendentemente dal tipo e dalla durata del rapporto di lavoro, i lavoratori e, a condizioni comparabili, i lavoratori autonomi hanno diritto a un’adeguata protezione sociale.

                  (5)

                  Le parti sociali si sono impegnate a continuare a contribuire a un’Europa favorevole ai suoi lavoratori e alle sue imprese.

                  (6)

                  Nella sua risoluzione del 19 gennaio 2017 su un pilastro europeo dei diritti sociali, il Parlamento europeo ha sottolineato la necessità di una protezione sociale e di investimenti sociali adeguati durante l’intera vita delle persone, che consentano a tutti di partecipare pienamente alla società e all’economia e di mantenere un tenore di vita dignitoso.

                  (7)

                  Nel suo parere sulla comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni che avvia una consultazione su un pilastro europeo dei diritti sociali, il Comitato economico e sociale europeo ha sottolineato la necessità di assicurare che a tutti i lavoratori si applichino gli standard fondamentali in materia di lavoro e una protezione sociale adeguata.

                  (8)

                  I sistemi di protezione sociale nelle loro diverse forme rappresentano la base del modello sociale europeo e di un’economia sociale di mercato ben funzionante. La funzione essenziale della protezione sociale è tutelare le persone dalle conseguenze finanziarie dei rischi sociali come la malattia, la vecchiaia, gli infortuni sul lavoro e la perdita del posto di lavoro, di prevenire e ridurre la povertà e di sostenere un tenore di vita dignitoso. I sistemi di protezione sociale ben concepiti possono anche agevolare la partecipazione al mercato del lavoro contribuendo all’attivazione e favorendo il ritorno al lavoro nonché la transizione per le persone che cambiano lavoro, che trovano un lavoro o lo perdono, che avviano un’impresa o ne chiudono una. Tali sistemi contribuiscono alla competitività e alla crescita sostenibile in quanto sostengono gli investimenti nel capitale umano e possono favorire la redistribuzione delle risorse umane verso settori economici emergenti e dinamici. Svolgono anche il ruolo di stabilizzatori automatici in grado di ridistribuire in modo omogeneo i consumi nel corso del ciclo economico.

                  (9)

                  La protezione sociale può essere fornita attraverso prestazioni in natura o in denaro; generalmente è prestata attraverso sistemi universali che tutelano tutti gli individui ed è finanziata attraverso l’imposizione fiscale generale e/o attraverso sistemi che tutelano le persone nel mercato del lavoro, spesso in base a contributi che sono connessi al loro reddito da lavoro. La protezione sociale comprende diversi settori che coprono una serie di rischi sociali, dalla vecchiaia alla malattia o alla disoccupazione. La presente raccomandazione si applica ai settori della protezione sociale che sono spesso più strettamente connessi alla partecipazione al mercato del lavoro e offrono principalmente protezione dalla perdita di reddito da lavoro al verificarsi di un determinato rischio. La presente raccomandazione non si applica alla fornitura di accesso all’assistenza sociale e ai regimi di reddito minimo. Integra gli orientamenti esistenti a livello dell’Unione in tema di servizi sociali e assistenza, e più in generale in materia di inclusione attiva delle persone escluse dal mercato del lavoro, come la raccomandazione della Commissione del 3 ottobre 2008 in materia di inclusione attiva delle persone escluse dal mercato del lavoro.

                  (10)

                  Nel corso degli ultimi due decenni la globalizzazione, gli sviluppi tecnologici, le variazioni delle preferenze individuali e l’invecchiamento demografico hanno determinato cambiamenti dei mercati del lavoro nell’Unione e continueranno a fare altrettanto in futuro. L’occupazione sarà sempre più differenziata e le carriere sempre meno lineari.

                  (11)

                  Accanto ai contratti di lavoro a tempo pieno e indeterminato, nei mercati del lavoro dell’Unione esiste una varietà di rapporti di lavoro subordinato e di tipi di lavoro autonomo. Alcuni esistono da tempo nel mercato del lavoro (come i rapporti di lavoro a tempo determinato, temporaneo o parziale, il lavoro domestico o i tirocini), mentre altri come il lavoro a chiamata o a voucher, il lavoro tramite piattaforma si sono sviluppati più recentemente e hanno acquisito maggiore importanza a partire dagli anni 2000.

                  (12)

                  Anche i lavoratori autonomi costituiscono un gruppo particolarmente eterogeneo. La maggior parte di essi sceglie volontariamente di essere lavoratore autonomo, con o senza dipendenti, assumendosi il rischio di diventare imprenditore, mentre un lavoratore autonomo su cinque diventa tale perché non riesce a trovare un lavoro subordinato.

                  (13)

                  I sistemi di protezione sociale nelle loro diverse forme devono evolversi di pari passo con i mercati del lavoro per garantire che il modello sociale europeo sia adeguato alle esigenze future e consenta alle società e alle economie dell’Unione di trarre il massimo vantaggio dal futuro mondo del lavoro. Tuttavia, nella maggior parte degli Stati membri le norme che disciplinano i contributi e i diritti a prestazioni dei sistemi di protezione sociale sono ancora in larga misura basate su contratti a tempo pieno e indeterminato tra un lavoratore subordinato e un singolo datore di lavoro, mentre altri gruppi di lavoratori subordinati e i lavoratori autonomi hanno ricevuto una copertura più marginale. I dati dimostrano che alcuni lavoratori atipici e autonomi hanno accesso insufficiente ai settori della protezione sociale più strettamente connessi alla partecipazione al mercato del lavoro. Solo alcuni Stati membri hanno intrapreso riforme per adeguare i sistemi di protezione sociale all’evoluzione dei rapporti di lavoro e garantire così una migliore tutela ai lavoratori subordinati interessati e ai lavoratori autonomi. I progressi compiuti sono stati disomogenei tra Paesi membri e tra settori di protezione sociale.

                  (14)

                  Nel lungo periodo i divari nell’accesso alla protezione sociale potrebbero mettere in pericolo il benessere e la salute delle persone, e contribuire all’aumento dell’incertezza economica, del rischio di povertà e delle disuguaglianze. Essi potrebbero anche determinare un livello non ottimale di investimenti nel capitale umano, ridurre la fiducia nelle istituzioni e limitare la crescita economica inclusiva. Tali lacune potrebbero anche ridurre le entrate della protezione sociale se un numero crescente di persone non contribuisce ai sistemi.

                  (15)

                  I lavoratori subordinati e autonomi possono essere considerati inclusi nella copertura formale di un determinato settore di protezione sociale se la legislazione o i contratti collettivi esistenti stabiliscono che tali lavoratori hanno diritto di partecipare al sistema di protezione sociale di quel determinato settore. La copertura formale può essere assicurata mediante sistemi obbligatori o volontari. Questi ultimi offrono alle persone la possibilità di aderire a un sistema (clausole di adesione), oppure coprono automaticamente tutte le persone di un determinato gruppo destinatario, offrendo tuttavia a coloro che lo desiderino la possibilità di abbandonare il sistema (clausole di dissociazione). I dati dimostrano che i sistemi volontari con clausole di dissociazione hanno tassi di adesione più elevati e offrono dunque una migliore copertura rispetto ai sistemi volontari con clausole di adesione.

                  (16)

                  I lavoratori subordinati e autonomi possono essere considerati inclusi nella copertura effettiva di un determinato settore di protezione sociale se hanno la possibilità di maturare adeguati diritti a prestazioni e, al verificarsi del rischio corrispondente, la capacità di accedere a un determinato livello di prestazioni. Una persona può avere accesso formale alla copertura senza essere effettivamente in grado di maturare ed esercitare i diritti a prestazioni.

                  (17)

                  La protezione sociale è considerata adeguata quando consente alle persone di sostenere un tenore di vita dignitoso, di fare fronte in modo ragionevole alla perdita di reddito e di vivere dignitosamente, proteggendole dalla povertà, contribuendo al contempo, ove opportuno, all’attivazione e favorendo il ritorno sul mercato del lavoro. Nel valutare l’adeguatezza, si deve tenere conto del sistema di protezione sociale di uno Stato membro nel suo complesso, devono cioè essere considerate tutte le prestazioni del sistema di protezione sociale dello Stato membro.

                  (18)

                  In alcuni Stati membri determinate categorie di lavoratori sono escluse dai sistemi di protezione sociale, ad esempio i lavoratori a tempo parziale ridotto, stagionali, a chiamata, i lavoratori tramite piattaforme e quelli con contratti di lavoro interinale o i tirocinanti. Per i lavoratori privi di un contratto a tempo pieno e indeterminato può inoltre risultare difficile ottenere la copertura effettiva dei sistemi di protezione sociale, in quanto tali lavoratori possono non soddisfare le condizioni per l’esercizio dei diritti alle prestazioni erogate dai sistemi di protezione sociale contributivi. In alcuni Stati membri i lavoratori autonomi sono del tutto esclusi dall’accesso formale ai principali sistemi di protezione sociale; in altri Stati membri possono aderirvi su base volontaria. La copertura volontaria può rappresentare una soluzione idonea come assicurazione di disoccupazione, che è più strettamente collegata al rischio imprenditoriale; è invece meno giustificabile per altri rischi, come la malattia, in larga misura indipendenti dalla loro condizione lavorativa.

                  (19)

                  Le norme che disciplinano i diritti a prestazioni potrebbero sfavorire i lavoratori atipici e autonomi. In particolare, le soglie di reddito e temporali (periodi contributivi minimi, periodi di attesa, periodi lavorativi minimi, durata delle prestazioni) possono rappresentare un ostacolo indebitamente grave all’accesso alla protezione sociale per determinati gruppi di lavoratori atipici e per i lavoratori autonomi. In generale sono state identificate due categorie di problemi: in primo luogo, le differenze esistenti a livello normativo tra lavoratori tipici e atipici o autonomi potrebbero penalizzare in modo non necessario uno di tali gruppi; in secondo luogo, l’applicazione delle stesse regole a tutti i gruppi potrebbe determinare risultati sfavorevoli per i lavoratori atipici e potrebbe risultare inadeguata alla situazione dei lavoratori autonomi. In entrambi i casi può esservi un margine per un migliore adeguamento delle norme alla specifica situazione di ciascun gruppo, pur mantenendo il principio generale dell’universalità, in modo che nessuno nel mercato del lavoro sia escluso dalla copertura al verificarsi di un rischio sociale. Possono essere necessarie misure specifiche per evitare il versamento di contributi a sistemi che si sovrappongono, come nel caso dei lavoratori che svolgono attività ausiliarie rispetto ad un lavoro principale nel quale usufruiscono già di una copertura completa.

                  (20)

                  I diritti di protezione sociale non sono sempre salvaguardati, accumulati e/o trasferiti in caso di transizione dei loro titolari tra diverse condizioni lavorative, ad esempio quando passano dal lavoro subordinato a quello autonomo o alla disoccupazione, o quando combinano il lavoro subordinato e quello autonomo, o ancora quando avviano o chiudono un’impresa. Tuttavia la salvaguardia, l’accumulo e/o la trasferibilità dei diritti da un sistema all’altro sono essenziali per garantire un accesso effettivo alle prestazioni dei sistemi di protezione sociale contributivi e una copertura adeguata alle persone che cambiano lavoro, che combinano diversi lavori o che passano dalla condizione di lavoratore subordinato a quella di autonomo o viceversa, così come per incoraggiare la loro partecipazione a eventuali sistemi volontari di protezione sociale.

                  (21)

                  Le prestazioni possono essere, in alcuni casi, inadeguate, ossia insufficienti o intempestive. Potrebbero non consentire di mantenere un tenore di vita dignitoso delle persone, a consentire di vivere dignitosamente o potrebbero non proteggere le persone dalla povertà. In tali casi potrebbe esservi un margine per migliorarne l’adeguatezza, pur prestando la dovuta attenzione anche agli incentivi volti ad agevolare il ritorno al lavoro. Le norme che disciplinano i contributi possono creare disparità di condizioni a discapito di alcune categorie di lavoratori subordinati e dei lavoratori autonomi. Ad esempio, i contributi sociali dei lavoratori autonomi possono comprendere anche contributi fissati a prescindere dal reddito o fissati sulla base di redditi precedenti o di ipotesi sui redditi futuri. Questo può creare problemi di liquidità alle persone quando il loro reddito scende al di sotto degli importi stimati. Se uno Stato membro decide di definire una soglia di reddito al di sotto della quale il lavoratore subordinato o autonomo interessato non è soggetto all’obbligo di pagare contributi assicurativi, riduzioni e altre misure di progressività dovrebbero essere applicate equamente, ove opportuno, a lavoratori subordinati e autonomi, ma non dovrebbero indurre a dichiarare redditi inferiori. In linea generale, le riduzioni e le altre misure di progressività possono essere utilizzate anche per favorire la transizione verso forme meno precarie di occupazione e per combattere la segmentazione.

                  (22)

                  Per quanto concerne la normativa sulla protezione sociale, la complessità della regolamentazione e la mancanza di trasparenza attuali in molti Stati membri potrebbero rendere le persone scarsamente consapevoli dei propri diritti e obblighi e dei modi in cui possono esercitare i loro diritti ed adempiere i loro obblighi. Ciò potrebbe inoltre contribuire ad un tasso ridotto di fruizione delle prestazioni o a una scarsa partecipazione ai sistemi di protezione sociale, specialmente nel caso dei sistemi volontari. La trasparenza può essere conseguita in modi diversi, ad esempio, attraverso l’invio di aggiornamenti sui diritti individuali, l’istituzione di strumenti online per la simulazione dei diritti a prestazioni, e la creazione di sportelli unici di informazione e di account personali online e offline. In particolare, la digitalizzazione può contribuire a migliorare la trasparenza a vantaggio degli individui.

                  (23)

                  La mancanza di statistiche sulla copertura dei sistemi di protezione sociale, suddivise in base al tipo di rapporto di lavoro, all’età, al sesso e alla cittadinanza, può limitare le possibilità di migliorare la capacità dei sistemi di protezione sociale di adeguarsi e di rispondere all’evoluzione del mondo del lavoro.

                  (24)

                  I divari nell’accesso alla protezione sociale possono avere effetti negativi, in termini di impatto economico e fiscale, con ripercussioni in tutta l’Unione. Tali divari rappresentano una questione di interesse comune per gli Stati membri e possono costituire un ostacolo al raggiungimento di obiettivi essenziali dell’Unione.

                  (25)

                  Il diritto dell’Unione garantisce già il principio della parità di trattamento tra diversi tipi di rapporti di lavoro, proibisce qualunque discriminazione diretta o indiretta fondata sul sesso in materia di occupazione, impiego, protezione sociale e accesso ai beni e ai servizi, garantisce la trasferibilità e la salvaguardia dei diritti nel caso di mobilità tra Stati membri e fissa requisiti minimi per l’acquisizione e la salvaguardia dei diritti pensionistici complementari a livello transfrontaliero, oltre a requisiti minimi per quanto concerne la trasparenza dei regimi professionali. La presente raccomandazione lascia impregiudicate le disposizioni del diritto dell’Unione esistente sui diritti di protezione sociale. In particolare il regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio (1), le direttive 2006/54/CE (2), 2008/94/CE (3), 2008/104/CE (4), 2010/41/CE (5), (UE) 2016/2341 (6), (UE) 2019/1152 (7) e (UE) 2019/1158 (8) del Parlamento europeo e del Consiglio, e le direttive 79/7/CEE (9), 93/103/CE (10), 97/81/CE (11), 1999/70/CE (12), 2004/113/CE (13) e 2010/18/UE (14) del Consiglio.

                  (26)

                  La raccomandazione 92/442/CEE (15) del Consiglio ha identificato obiettivi comuni nel settore della protezione sociale e ha invitato gli Stati membri a «esaminare la possibilità di creare e/o sviluppare una protezione sociale adeguata per i lavoratori autonomi». Tali obiettivi comuni hanno fatto spazio a un metodo aperto di coordinamento per la protezione sociale e l’inclusione sociale, uno strumento essenziale per sostenere la definizione, l’attuazione e la valutazione di quadri nazionali di protezione sociale e per favorire la collaborazione tra gli Stati membri in tale ambito.

                  (27)

                  Nel quadro del semestre europeo, l’analisi annuale della crescita 2018 sottolinea che è essenziale migliorare l’adeguatezza e rafforzare la copertura della protezione sociale per prevenire l’esclusione sociale, mentre gli orientamenti per le politiche per l’occupazione di cui alla decisione (UE) 2018/1215 del Consiglio (16) invitano gli Stati membri a modernizzare i sistemi di protezione sociale.

                  (28

                  Nella sua raccomandazione sui sistemi nazionali di protezione sociale di base, adottata nel 2012 (n. 202), l’Organizzazione internazionale del lavoro raccomanda ai suoi membri, conformemente alle circostanze di ciascun paese, di stabilire al più presto e di mantenere i loro sistemi di protezione sociale di base, comprese garanzie elementari di sicurezza sociale.

                  (29)

                  In conformità all’articolo 154, paragrafo 2, del TFUE, la Commissione ha intrapreso una consultazione in due fasi delle parti sociali sulle azioni che possano affrontare le sfide dell’accesso alla protezione sociale per tutte le categorie di lavoratori. La procedura di cui all’articolo 154, paragrafo 2, del TFUE non è di per sé applicabile all’azione dell’Unione per affrontare le sfide relative ai lavoratori autonomi sulla base dell’articolo 352 del TFUE. La Commissione ha invitato le parti sociali a condividere su base volontaria le loro opinioni in merito ai lavoratori autonomi.

                  (30)

                  La Commissione ha inoltre svolto una consultazione pubblica per raccogliere i pareri di diversi portatori di interessi e dei cittadini e ha raccolto elementi che consentono di valutare l’impatto socioeconomico della presente raccomandazione.

                  (31)

                  L’attuazione della presente raccomandazione non dovrebbe essere effettuata in modo tale da ridurre i diritti stabiliti dall’attuale diritto dell’Unione in materia, né costituire un motivo valido per ridurre il livello generale di protezione accordato ai lavoratori nel settore oggetto della presente raccomandazione.

                  (32)

                  La presente raccomandazione dovrebbe evitare di imporre vincoli amministrativi, finanziari o giuridici di natura tale da ostacolare la creazione e lo sviluppo di piccole e medie imprese (PMI). Gli Stati membri sono pertanto invitati a valutare l’impatto delle loro riforme sulle PMI per accertarsi che queste non siano colpite in modo sproporzionato, con particolare attenzione alle microimprese e agli oneri amministrativi, e a pubblicare i risultati di tali valutazioni.

                  (33)

                  La presente raccomandazione dovrebbe evitare di gravare ulteriormente sulla liquidità delle imprese - in particolare delle PMI - nei casi in cui la loro situazione finanziaria sia stata danneggiata da ritardi nei pagamenti della pubblica amministrazione.

                  (34)

                  Gli Stati membri possono coinvolgere i portatori di interessi, comprese le parti sociali, nell’elaborazione delle riforme.

                  (35)

                  La presente raccomandazione fa salve le facoltà degli Stati membri di organizzare i rispettivi sistemi di protezione sociale. La competenza esclusiva degli Stati membri per quanto riguarda l’organizzazione dei rispettivi sistemi di protezione sociale comprende, fra l’altro, le decisioni relative all’istituzione, al finanziamento e alla gestione di detti sistemi e delle relative istituzioni, nonché al livello, al contenuto e all’erogazione delle prestazioni, al livello dei contributi e alle condizioni di accesso. Tenendo conto delle differenze fra sistemi nazionali, la presente raccomandazione non dovrebbe impedire agli Stati membri di mantenere o adottare disposizioni in materia di protezione sociale più avanzate rispetto a quelle ivi raccomandate.

                  (36)

                  La presente raccomandazione rispetta i diritti fondamentali e osserva i princìpi riconosciuti nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. In particolare, la presente raccomandazione mira a promuovere l’applicazione dell’articolo 34 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

                  (37)

                  La sostenibilità finanziaria dei sistemi di protezione sociale è essenziale per garantire la resilienza, l’efficienza e l’efficacia di tali sistemi. L’attuazione della presente raccomandazione non dovrebbe incidere sensibilmente sull’equilibrio finanziario dei sistemi di protezione sociale degli Stati membri,

            HA ADOTTATO LA PRESENTE RACCOMANDAZIONE:

         Oggetto e campo di applicazione

                  1.

                  Si raccomanda agli Stati membri di:

                              1.1.

                              fornire a tutti i lavoratori subordinati e autonomi negli Stati membri accesso a un livello adeguato di protezione sociale, in linea con la presente raccomandazione e fatte salve le facoltà degli Stati membri di organizzare i propri sistemi di protezione sociale;

                              1.2.

                              stabilire norme minime nel settore della protezione sociale dei lavoratori subordinati e autonomi, in linea con la presente raccomandazione. La protezione sociale può essere garantita mediante una combinazione di sistemi, che la loro organizzazione sia garantita da organismi pubblici o affidata alle parti sociali o ad altri soggetti, in conformità dei principi fondamentali dei sistemi nazionali di protezione sociale. I prodotti assicurativi privati sono esclusi dal campo di applicazione della presente raccomandazione. In conformità all’articolo 153, paragrafo 4, del TFUE, gli Stati membri hanno la facoltà di definire i livelli di contributi e decidere quale sia la combinazione di sistemi più appropriata.

                  2.

                  La presente raccomandazione riguarda il diritto di partecipare a un sistema di protezione sociale e di maturare ed esercitare i diritti a prestazioni. In particolare, si raccomanda agli Stati membri di garantire a tutti i lavoratori subordinati e autonomi:

                              a)

                              copertura formale;

                              b)

                              copertura effettiva;

                              c)

                              adeguatezza;

                              d)

                              trasparenza.

                  3.

                  La presente raccomandazione si applica ai:

                              3.1.

                              lavoratori subordinati e autonomi, comprese le persone che si trovano in entrambe le condizioni lavorative o che sono in transizione tra l’una e l’altra, come pure alle persone che hanno interrotto l’attività lavorativa a causa del verificarsi di uno dei rischi coperti dalla protezione sociale;

                              3.2.

                              seguenti settori della protezione sociale, nella misura in cui siano previsti negli Stati membri:

                                          a)

                                          prestazioni di disoccupazione;

                                          b)

                                          prestazioni per malattia e assistenza sanitaria;

                                          c)

                                          prestazioni di maternità e di paternità assimilate;

                                          d)

                                          prestazioni d’invalidità;

                                          e)

                                          prestazioni di vecchiaia e prestazioni ai superstiti;

                                          f)

                                          prestazioni in caso di infortuni sul lavoro e malattie professionali.

                  4.

                  La presente raccomandazione non si applica alla fornitura di accesso all’assistenza sociale e ai regimi di reddito minimo.

                  5.

                  Pur riconoscendo che norme differenti possano essere applicate ai lavoratori subordinati e agli autonomi, i principi di copertura formale e copertura effettiva, adeguatezza e trasparenza, quali definiti nella presente raccomandazione, si applicano a tutti i lavoratori subordinati e autonomi.

                  6.

                  La presente raccomandazione non impedisce agli Stati membri di mantenere o adottare disposizioni in materia di protezione sociale più avanzate rispetto a quelle di cui alla presente raccomandazione. La presente raccomandazione non limita l’autonomia delle parti sociali ove esse siano responsabili dell’istituzione e della gestione dei sistemi di protezione sociale.

         Definizioni

                  7.

                  Ai fini della presente raccomandazione si intende per:

                              a)

                              «tipo di rapporto di lavoro», uno dei vari tipi di rapporto tra un lavoratore e un datore di lavoro, che possono variare in funzione della durata dell’impiego, del numero di ore lavorative o di altre condizioni del rapporto di lavoro;

                              b)

                              «condizione lavorativa», la condizione di una persona che presta la propria attività nel quadro di un rapporto di lavoro subordinato (lavoratore subordinato) oppure per conto proprio (lavoratore autonomo);

                              c)

                              «sistema di protezione sociale», un quadro definito di norme che disciplinano l’erogazione di prestazioni ai beneficiari che ne hanno diritto che definiscono il campo di applicazione del programma ratione personae, le condizioni relative ai diritti a prestazioni, il tipo, gli importi, la durata e altre caratteristiche delle prestazioni, come anche il sistema di finanziamento (contributi, imposizione fiscale generale, o altre fonti), la governance e la gestione del programma;

                              d)

                              «prestazione», un trasferimento in denaro o in natura effettuato da un soggetto pubblico o privato a un beneficiario avente diritto a ricevere tale prestazione nel quadro di un sistema di protezione sociale;

                              e)

                              «copertura formale» di un gruppo, la situazione di uno specifico settore di protezione sociale (ad esempio protezione da vecchiaia, disoccupazione, maternità o paternità) in cui la normativa o i contratti collettivi esistenti stabiliscono che gli appartenenti ad un gruppo hanno diritto di partecipare al sistema di protezione sociale di un settore specifico;

                              f)

                              «copertura effettiva» di un gruppo, la situazione di uno specifico settore di protezione sociale in cui gli appartenenti ad un gruppo hanno la possibilità di maturare diritti a prestazioni e, al verificarsi del rischio corrispondente, di accedere a un determinato livello di prestazioni;

                              g)

                              «salvaguardia dei diritti», il mantenimento dei diritti già acquisiti nel corso di precedenti esperienze lavorative, anche se acquisiti mediante sistemi con norme diversi o a titolo di rapporti di lavoro diversi;

                              h)

                              «accumulo di diritti», la possibilità di totalizzare tutti i diritti a prestazioni e comprende la possibilità di ottenere che i periodi contributivi minimi relativi a una condizione lavorativa precedente (o concomitante) siano riconosciuti validi in una nuova condizione lavorativa;

                              i)

                              «trasferibilità», la possibilità di trasferire i diritti a prestazioni accumulati a un altro sistema di protezione sociale;

                              j)

                              «trasparenza», la fornitura di informazioni disponibili, accessibili, complete e facilmente comprensibili al pubblico, nonché ai membri potenziali e ai membri e beneficiari di un sistema di protezione sociale, in merito alle regole del sistema e/o ai diritti e agli obblighi individuali.

         Copertura formale

                  8.

                  Si raccomanda agli Stati membri di garantire a tutti i lavoratori subordinati e autonomi accesso a un livello adeguato di protezione sociale in relazione a tutti i settori di cui al punto 3.2. della presente raccomandazione. Alla luce delle circostanze nazionali, si raccomanda di realizzare tale obiettivo migliorando, la copertura formale ed estendendola a:

                              a)

                              tutti i lavoratori, indipendentemente dal tipo di rapporto di lavoro, su base obbligatoria;

                              b)

                              i lavoratori autonomi, almeno su base volontaria e, ove opportuno, su base obbligatoria.

         Copertura effettiva

                  9.

                  Si raccomanda agli Stati membri di garantire una copertura effettiva a tutti i lavoratori subordinati, a prescindere dal tipo di rapporto di lavoro, e ai lavoratori autonomi, alle condizioni di cui al punto 8, preservando nel contempo la sostenibilità del sistema e attuando misure di salvaguardia che permettano di evitare gli abusi. A tal fine:

                              a)

                              le norme che disciplinano i contributi (ad esempio per quanto riguarda periodi contributivi e periodi lavorativi minimi) e i diritti a prestazioni (ad esempio in relazione a periodi di attesa, criteri di calcolo e durata dei diritti a prestazioni) non dovrebbero ostacolare la possibilità di maturare o esercitare i diritti alle prestazioni a causa del tipo di rapporto di lavoro o della condizione lavorativa;

                              b)

                              le differenze tra le norme che disciplinano i sistemi di protezione sociale in relazione a condizioni lavorative o tipi di rapporti di lavoro dovrebbero essere proporzionate e rispecchiare la specifica situazione dei beneficiari.

                  10.

                  Si raccomanda agli Stati membri di garantire, conformemente alle circostanze nazionali, che i diritti a prestazioni - siano essi acquisiti mediante sistemi obbligatori o volontari - possano essere preservati, accumulati e/o trasferiti in tutti i tipi di lavoro subordinato e autonomo e in tutti i settori economici, nel corso dell’intera vita lavorativa di una persona o durante un determinato periodo di riferimento e da un sistema all’altro all’interno di un determinato settore di protezione sociale.

         Adeguatezza

                  11.

                  Al verificarsi di un rischio assicurato dai sistemi di protezione sociale per i lavoratori subordinati e autonomi, si raccomanda agli Stati membri di garantire che tali sistemi offrano ai loro membri un livello di protezione adeguato, in maniera tempestiva e conformemente alle circostanze di ciascun paese, che consenta di mantenere un tenore di vita dignitoso e fornisca un reddito sostitutivo appropriato, proteggendo costantemente tali membri dalla povertà. Nel valutare l’adeguatezza, si deve prendere in considerazione il sistema di protezione sociale dello Stato membro nel suo complesso.

                  12.

                  Si raccomanda agli Stati membri di garantire che i contributi al sistema di protezione sociale siano proporzionati alle capacità contributive dei lavoratori subordinati e autonomi.

                  13.

                  Alla luce delle circostanze nazionali e ove opportuno, si raccomanda agli Stati membri di garantire l’applicazione di esenzioni o di riduzioni dei contributi sociali previsti dalla normativa nazionale, compresi quelli per i gruppi a basso reddito, a tutti i tipi di rapporto di lavoro e di condizione lavorativa.

                  14.

                  Si raccomanda agli Stati membri di garantire che il calcolo dei contributi e dei diritti a prestazioni di protezione sociale per i lavoratori autonomi si fondi su una valutazione obiettiva e trasparente delle loro fonti di reddito che tenga conto delle fluttuazioni delle loro entrate e rifletta i loro guadagni effettivi.

         Trasparenza

                  15.

                  Si raccomanda agli Stati membri di garantire la trasparenza delle condizioni e delle regole relative a tutti i sistemi di protezione sociale e assicurare che le persone abbiano accesso in modo gratuito a informazioni aggiornate, complete, accessibili, di facile lettura e chiaramente comprensibili in merito ai loro diritti ed obblighi individuali

                  16.

                  Si raccomanda agli Stati membri di semplificare, ove necessario, gli adempimenti amministrativi dei sistemi di protezione sociale per i lavoratori subordinati e autonomi e per i datori di lavoro, in particolare per le microimprese e per le piccole e medie imprese.

         Attuazione, informazione e valutazione

                  17.

                  Gli Stati membri e la Commissione dovrebbero collaborare per migliorare la portata e la pertinenza della raccolta di dati a livello dell’Unione sulla forza lavoro e sull’accesso alla protezione sociale, con l’obiettivo di disporre di informazioni rilevanti per l’elaborazione delle politiche in materia di protezione sociale in relazione alle nuove forme di lavoro. In tale contesto si raccomanda agli Stati membri di raccogliere e pubblicare, ove possibile, statistiche nazionali affidabili sull’accesso alle diverse forme di protezione sociale, ad esempio, suddivise in base alla condizione lavorativa (lavoratori autonomi/subordinati), al tipo di rapporto di lavoro (a tempo determinato o indeterminato, a tempo parziale o pieno, forme di lavoro nuove o standard), al sesso e all’età entro il 15 novembre 2021.

                  18.

                  Entro il 15 novembre 2020, la Commissione, congiuntamente con il comitato per la protezione sociale, dovrebbe stabilire un quadro di monitoraggio e sviluppare indicatori comuni concordati, sia qualitativi sia quantitativi, per valutare l’attuazione della presente raccomandazione, che consentano la revisione.

                  19.

                  Si raccomanda agli Stati membri di attuare i principi enunciati nella presente raccomandazione appena possibile e presentare un piano per fornire informazioni sulle corrispondenti misure da adottare a livello nazionale entro il 15 maggio 2021. I progressi compiuti nell’attuazione di tali piani dovrebbero essere discussi nel contesto degli strumenti multilaterali di sorveglianza in linea con il semestre europeo e con il metodo aperto di coordinamento per la protezione sociale e l’inclusione sociale.

                  20.

                  La Commissione dovrebbe esaminare i progressi compiuti nell’attuazione della presente raccomandazione, in collaborazione con gli Stati membri e previa consultazione dei portatori di interessi coinvolti, tenendo conto anche dell’impatto sulle PMI, e riferire al Consiglio entro il 15 novembre 2022. In base ai risultati della revisione, la Commissione può considerare la possibilità di presentare ulteriori proposte.

                  21.

                  La Commissione dovrebbe garantire che l’attuazione della presente raccomandazione sia sostenuta mediante azioni finanziate dai pertinenti programmi dell’Unione.

                  22.

                  La Commissione dovrebbe agevolare l’apprendimento reciproco e lo scambio di migliori prassi tra gli Stati membri e con i portatori di interessi.

         Fatto a Bruxelles, l’8 novembre 2019

               Per il Consiglio

               Il presidente

            L. ANDERSSON

         (1)  Regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale (GU L 166 del 30.4.2004, pag. 1).

         (2)  Direttiva 2006/54/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2006, riguardante l’attuazione del principio delle pari opportunità e della parità di trattamento fra uomini e donne in materia di occupazione e impiego (GU L 204 del 26.7.2006, pag. 23).

         (3)  Direttiva 2008/94/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2008, relativa alla tutela dei lavoratori subordinati in caso d’insolvenza del datore di lavoro (GU L 283 del 28.10.2008, pag. 36).

         (4)  Direttiva 2008/104/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, relativa al lavoro tramite agenzia interinale (GU L 327 del 5.12.2008, pag. 9).

         (5)  Direttiva 2010/41/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 luglio 2010, sull’applicazione del principio della parità di trattamento fra gli uomini e le donne che esercitano un’attività autonoma e che abroga la direttiva 86/613/CEE del Consiglio (GU L 180 del 15.7.2010, pag. 1).

         (6)  Direttiva (UE) 2016/2341 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 dicembre 2016, relativa alle attività e alla vigilanza degli enti pensionistici aziendali o professionali (EPAP) (GU L 354 del 23.12.2016, pag. 37).

         (7)  Direttiva (UE) 2019/1152 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 giugno 2019, relativa a condizioni di lavoro trasparenti e prevedibili nell’Unione europea (GU L 186 dell’11.7.2019, pag. 105).

         (8)  Direttiva (UE) 2019/1158 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 giugno 2019, relativa all’equilibrio tra attività professionale e vita familiare per i genitori e i prestatori di assistenza e che abroga la direttiva 2010/18/UE del Consiglio (GU L 188 del 12.7.2019, pag. 79).

         (9)  Direttiva 79/7/CEE del Consiglio, del 19 dicembre 1978, relativa alla graduale attuazione del principio di parità di trattamento tra gli uomini e le donne in materia di sicurezza sociale (GU L 6 del 10.1.1979, pag. 24).

         (10)  Direttiva 93/103/CE del Consiglio, del 23 novembre 1993, riguardante le prescrizioni minime di sicurezza e di salute per il lavoro a bordo delle navi da pesca (tredicesima direttiva particolare ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1 della direttiva 89/391/CEE) (GU L 307 del 13.12.1993, pag. 1).

         (11)  Direttiva 97/81/CE del Consiglio, del 15 dicembre 1997, relativa all’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale concluso dall’UNICE, dal CEEP e dalla CES 9 (GU L 14 del 20.1.1998, pag. 9).

         (12)  Direttiva 1999/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato (GU L 175 del 10.7.1999, pag. 43).

         (13)  Direttiva 2004/113/CE del Consiglio, del 13 dicembre 2004, che attua il principio della parità di trattamento tra uomini e donne per quanto riguarda l’accesso a beni e servizi e la loro fornitura (GU L 373 del 21.12.2004, pag. 37).

         (14)  Direttiva 2010/18/UE del Consiglio, dell’8 marzo 2010, che attua l’accordo quadro riveduto in materia di congedo parentale concluso da BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP e CES e abroga la direttiva 96/34/CE (GU L 68 del 18.3.2010, pag. 13).

         (15)  Raccomandazione 92/442/CEE del Consiglio, del 27 luglio 1992, relativa alla convergenza degli obiettivi e delle politiche della protezione sociale (GU L 245 del 26.8.1992, pag. 49).

         (16)  Decisione (UE) 2018/1215 del Consiglio, del 16 luglio 2018, sugli orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell’occupazione (GU L 224 del 5.9.2018, pag. 4).