title: Raccomandazione (UE) 2017/146 della Commissione, del 21 dicembre 2016, relativa allo Stato di diritto in Polonia complementare alla raccomandazione (UE) 2016/1374

text:
               27.1.2017

               IT

               Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

               L 22/65

         RACCOMANDAZIONE (UE) 2017/146 DELLA COMMISSIONE
   del 21 dicembre 2016
   relativa allo Stato di diritto in Polonia complementare alla raccomandazione (UE) 2016/1374
   LA COMMISSIONE EUROPEA,
   visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare, l'articolo 292,
   considerando quanto segue:

               (1)

               Il 27 luglio 2016 la Commissione ha adottato una raccomandazione relativa allo Stato di diritto in Polonia (1), nella quale esprime le proprie preoccupazioni per la situazione del Tribunale costituzionale e formula raccomandazioni su come dovrebbero essere affrontate.

               (2)

               La raccomandazione della Commissione è stata adottata ai sensi del quadro sullo Stato di diritto (2). Il quadro sullo Stato di diritto illustra come la Commissione reagirà qualora emergessero chiare indicazioni di una minaccia allo Stato di diritto in uno Stato membro dell'Unione e spiega i principi che informano lo Stato di diritto. La comunicazione sullo Stato di diritto fornisce orientamenti per un dialogo tra la Commissione e lo Stato membro interessato, al fine di prevenire l'insorgere di una minaccia sistemica allo Stato di diritto tale da poter evolvere in un «evidente rischio di violazione grave», che potrebbe potenzialmente innescare il ricorso alla «procedura di cui all'articolo 7 TUE». Laddove vi siano chiare indicazioni di una minaccia sistemica allo Stato di diritto in uno Stato membro, la Commissione può avviare un dialogo con lo Stato membro in applicazione del quadro sullo Stato di diritto.

               (3)

               L'Unione europea è fondata su valori comuni sanciti all'articolo 2 del trattato sull'Unione europea («TUE»), che include il rispetto dello Stato di diritto. La Commissione, oltre al suo compito di assicurare il rispetto del diritto dell'Unione, è altresì responsabile, insieme al Parlamento europeo, agli Stati membri e al Consiglio, di garantire i valori comuni dell'Unione.

               (4)

               La giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea e della Corte europea dei diritti dell'uomo, nonché i documenti redatti dal Consiglio d'Europa, prendendo le mosse in particolare dall'esperienza della Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto («commissione di Venezia»), forniscono un elenco non esaustivo dei principi informatori dello Stato di diritto, valore comune dell'Unione ai sensi dell'articolo 2 del trattato sull'Unione europea (TUE), e ne definiscono in tal modo il significato essenziale. Si tratta dei principi di legalità (secondo cui il processo legislativo deve essere trasparente, responsabile, democratico e pluralistico); certezza del diritto; divieto di arbitrarietà del potere esecutivo; indipendenza e imparzialità del giudice; controllo giurisdizionale effettivo, anche per quanto riguarda il rispetto dei diritti fondamentali; uguaglianza davanti alla legge (3). Oltre a difendere tali principi e valori, le istituzioni statali hanno altresì il dovere di leale cooperazione.

               (5)

               Nella raccomandazione del 27 luglio 2016 la Commissione ha precisato le circostanze in cui ha deciso, in data 13 gennaio 2016, di esaminare la situazione ai sensi del quadro sullo Stato di diritto e in cui essa ha adottato, il 1o giugno 2016, il parere relativo allo Stato di diritto in Polonia. La raccomandazione ha inoltre spiegato che gli scambi tra la Commissione e il governo polacco non sono riusciti a dissipare le preoccupazioni della Commissione.

               (6)

               Nella raccomandazione la Commissione ha constatato l'esistenza di una minaccia sistemica allo Stato di diritto in Polonia e ha raccomandato alle autorità polacche di adottare misure adeguate per affrontare questa minaccia con la massima urgenza.

               (7)

               In particolare, la Commissione ha raccomandato alle autorità polacche di: a) dare piena attuazione alle sentenze del Tribunale costituzionale del 3 e del 9 dicembre 2015, in base alle quali i tre giudici che sono stati legittimamente nominati nel mese di ottobre 2015 nella 7a legislatura del Sejm (la Camera bassa polacca) possono assumere la loro funzione di giudice del Tribunale costituzionale, e i tre giudici nominati nell'8a legislatura del Sejm, senza valida base giuridica, non possono assumere la loro funzione di giudice; b) pubblicare e attuare pienamente le sentenze del Tribunale costituzionale del 9 marzo 2016 e garantire che la pubblicazione delle sentenze future sia automatica e non dipenda da una decisione del potere esecutivo o di quello legislativo; c) garantire che qualsiasi riforma della legge sul Tribunale costituzionale rispetti le sentenze del Tribunale costituzionale, ivi incluse le sentenze del 3 e del 9 dicembre 2015 e la sentenza del 9 marzo 2016, e tenga in piena considerazione il parere della commissione di Venezia; e assicurare che l'efficacia del Tribunale costituzionale in qualità di garante della Costituzione non venga compromessa da requisiti; d) assicurare che il Tribunale costituzionale possa eseguire l'esame della compatibilità della nuova legge adottata il 22 luglio 2016 sul Tribunale costituzionale prima della sua entrata in vigore e che la sentenza del Tribunale a tale riguardo sia pubblicata e riceva piena attuazione; e) astenersi da azioni e dichiarazioni pubbliche che possano minare la legittimità e l'efficienza del Tribunale costituzionale.

               (8)

               La Commissione ha invitato il governo polacco a risolvere i problemi individuati nella raccomandazione entro tre mesi, e a informare la Commissione delle misure adottate in tal senso. La Commissione ha sottolineato di essere pronta a proseguire il dialogo costruttivo con il governo polacco.

               (9)

               Il 30 luglio 2016 il presidente della Repubblica ha firmato la legge del 22 luglio 2016, che è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale il 1o agosto 2016.

               (10)

               L'11 agosto 2016 il Tribunale costituzionale ha emesso una sentenza sulla legge del 22 luglio 2016 (4). La sentenza ha statuito che alcune disposizioni della legge, che erano state giudicate tutte preoccupanti anche dalla Commissione nella sua raccomandazione, erano incostituzionali. I motivi di incostituzionalità erano rappresentati in particolare dai principi di separazione e equilibrio dei poteri (5), di indipendenza degli organi giurisdizionali dagli altri rami del potere (5) e di indipendenza dei giudici (6) e il principio di integrità ed efficienza delle istituzioni pubbliche (7). Tuttavia, il governo polacco non ha riconosciuto la validità della sentenza e non l'ha pubblicata nella Gazzetta ufficiale.

               (11)

               Il 16 agosto 2016 il governo polacco ha pubblicato 21 sentenze del Tribunale emesse in un periodo compreso tra il 6 aprile 2016 e il 19 luglio 2016. La pubblicazione di tali sentenze risulta basarsi sull'articolo 89 della legge del 22 luglio 2016, nel quale è stabilito che «[l]e sentenze del Tribunale emesse in violazione delle disposizioni della legge sul Tribunale costituzionale del 25 giugno 2015 prima del 20 luglio 2016 sono pubblicate entro 30 giorni dall'entrata in vigore della presente legge, con l'eccezione delle sentenze relative ad atti normativi che non hanno più effetto.» Tale disposizione era tra quelle dichiarate incostituzionali dal Tribunale costituzionale con sentenza dell'11 agosto 2016. Inoltre, né le sentenze del 9 marzo 2016 e dell'11 agosto 2016, né le 16 sentenze pronunciate dall'11 agosto 2016 in poi sono state pubblicate dal governo.

               (12)

               Il 18 agosto 2016 i servizi del pubblico ministero polacco hanno comunicato l'avvio di un'indagine penale nei confronti del presidente del Tribunale costituzionale per non aver consentito a tre giudici nominati nella nuova legislatura nel dicembre 2015 di assumere le loro funzioni.

               (13)

               Il 14 settembre 2016 il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione sulla situazione in Polonia (8), tra l'altro invitando il governo polacco a cooperare con la Commissione in forza del principio di leale cooperazione sancito dal trattato, e invitandola a utilizzare i tre mesi concessi dalla Commissione per avviare un dialogo con tutti i partiti rappresentati nel Sejm, al fine di trovare un compromesso per risolvere la crisi costituzionale in corso, rispettando pienamente il parere della commissione di Venezia e la raccomandazione della Commissione.

               (14)

               Il 30 settembre 2016 un gruppo di membri del Sejm ha presentato una nuova proposta legislativa sullo status dei giudici del Tribunale costituzionale. La proposta contiene disposizioni relative ai diritti e agli obblighi dei giudici del Tribunale, alle modalità di nomina dei giudici del Tribunale, al loro mandato, alla cessazione dalle funzioni e alle questioni in materia di immunità, integrità personale e responsabilità rispetto alle azioni disciplinari.

               (15)

               Il 14 ottobre 2016 la commissione di Venezia ha adottato un parere sulla legge del 22 luglio 2016 (9). Il parere sottolineava che la legge presenta alcuni miglioramenti rispetto alla legge del 22 dicembre 2015 che era stata oggetto del parere emesso dalla commissione di Venezia il marzo 2016. Tuttavia, essa ha ritenuto che tali miglioramenti fossero di portata troppo limitata, poiché altre disposizioni della legge adottata avrebbero considerevolmente ritardato e ostacolato il lavoro del Tribunale, eventualmente rendendolo inefficace, nonché compromettendone l'indipendenza mediante l'esercizio di un controllo eccessivo sul suo funzionamento da parte del potere legislativo ed esecutivo. Tali altre disposizioni includono, per esempio, quelle che consentono il rinvio di un procedimento fino a sei mesi, su richiesta di quattro giudici, la sospensione di un'udienza da parte del procuratore generale in ragione della sua assenza, o la sospensione per sei mesi della trattazione di tutti i casi istituzionali, seguita dalla loro nuova iscrizione al ruolo. Nel parere è stato inoltre criticato il sistema di proporre candidati per il posto di presidente del Tribunale al presidente della Repubblica, il che potrebbe portare alla nomina di un candidato che non ha il sostegno di un numero significativo di giudici. Inoltre, senza alcuna base giuridica o costituzionale, la cancelleria del presidente del Consiglio dei ministri ha preteso di controllare la validità delle sentenze del Tribunale rifiutandosi di pubblicarle. Il parere ha sottolineato inoltre che il problema della nomina dei giudici non è stato risolto come raccomandato e che l'attuazione della disposizione della legge del 22 luglio 2016 che prescrive che il presidente del Tribunale assegni cause ai giudici nominati in dicembre sarebbe in contrasto con le sentenze del Tribunale, che sono universalmente vincolanti e che quindi vincolano tutte le autorità statali, compreso il Tribunale e il suo presidente. Nel parere si concludeva che con l'adozione della legge, il Parlamento polacco si è arrogato poteri di controllo costituzionale di cui non disponeva nel momento in cui ha agito come legislatore ordinario. Nel parere si è affermato che il Parlamento polacco e il governo hanno continuato a contestare la posizione del Tribunale come giudice ultimo sulle questioni costituzionali, attribuendo a sé tale potere: sono stati creati nuovi ostacoli all'efficace funzionamento del Tribunale e si è agito per comprometterne ulteriormente l'indipendenza. Secondo il parere, prorogando la crisi costituzionale, essi hanno ostacolato il Tribunale costituzionale, che non è in grado di svolgere il suo ruolo costituzionale di garante della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti umani. Il governo polacco ha deciso di non partecipare alla riunione della commissione di Venezia il 14 ottobre 2016, ritenendo che il parere della commissione di Venezia era unilaterale e non teneva conto della posizione del governo.

               (16)

               Il 26 ottobre 2016 un gruppo di membri del Sejm ha presentato una nuova proposta di legge in merito all'organizzazione del Tribunale costituzionale e ai procedimenti dinanzi allo stesso, che contiene disposizioni dettagliate in materia, incluse nuove norme sull'elezione del presidente e del vicepresidente del Tribunale. La proposta integra la proposta legislativa sullo status dei giudici del Tribunale costituzionale presentata al Sejm il 30 settembre 2016 (cfr. sopra); entrambe le proposte di legge sono strettamente interconnesse e intendono sostituire la legge del 22 luglio 2016.

               (17)

               Il 27 ottobre 2016, entro il termine di tre mesi fissato nella raccomandazione, il governo polacco ha risposto alla raccomandazione della Commissione. La risposta contesta tutti i punti della posizione espressa nella raccomandazione e non annuncia nuove misure volte ad attenuare le preoccupazioni in materia di Stato di diritto sollevate dalla Commissione.

               (18)

               Il 31 ottobre 2016 il Comitato sui diritti dell'uomo delle Nazioni Unite ha adottato le osservazioni conclusive sulla settima relazione periodica della Polonia. Sono state espresse preoccupazioni per l'impatto negativo delle riforme legislative, comprese le modifiche della legge sul Tribunale costituzionale dei mesi di novembre e dicembre 2015 e luglio 2016, e il mancato rispetto delle sentenze del Tribunale costituzionale; il funzionamento e l'indipendenza del Tribunale e l'attuazione del patto. Il Comitato ha inoltre espresso preoccupazione per il rifiuto del presidente del Consiglio di pubblicare le sentenze del Tribunale di marzo e agosto 2016 e gli sforzi del governo intesi a modificare la composizione del Tribunale secondo modalità che il Tribunale ha considerato incostituzionali, nonché per il procedimento avviato nei confronti del presidente del Tribunale con l'accusa di abuso di potere. Il Comitato è giunto alla conclusione che la Polonia dovrebbe garantire il rispetto e la protezione dell'integrità e dell'indipendenza del Tribunale costituzionale e dei suoi giudici e garantire l'esecuzione di tutte le sue sentenze. Il Comitato ha invitato la Polonia a pubblicare subito e ufficialmente tutte le sentenze del Tribunale, ad astenersi dall'introdurre misure che impediscano il buon funzionamento di quest'ultimo e a garantire un processo trasparente e imparziale per la nomina dei suoi membri che ne garantisca l'inamovibilità, in modo tale da soddisfare tutti i requisiti di legalità imposti dal diritto nazionale e internazionale.

               (19)

               Il 7 novembre 2016 il Tribunale costituzionale ha emesso una sentenza sulla costituzionalità delle disposizioni della legge del 22 luglio 2016 relativamente alla selezione del presidente e del vicepresidente del Tribunale (10). Va osservato che, a causa del rifiuto di tre giudici del Tribunale a partecipare procedimento (11) e in considerazione del fatto che i tre giudici legittimamente nominati nell'ottobre 2015 nel corso della 7a legislatura del Sejm non avevano assunto le proprie funzioni giudiziarie in Tribunale, il Tribunale costituzionale aveva dovuto modificare la propria composizione collegiale, passando dal plenum a un collegio di cinque giudici. Dall'11 agosto 2016 il Tribunale costituzionale non è stato in grado di riunirsi in seduta plenaria per emettere sentenza. Il 10 novembre 2016 l'udienza per la trattazione di un procedimento in seduta plenaria è stata sospesa in quanto il quorum previsto per la seduta plenaria non era stato raggiunto. Inoltre, il 30 novembre e l'8 dicembre 2016 l'Assemblea generale non era stata in grado di adottare una risoluzione sulla presentazione di candidati per la carica di presidente del Tribunale costituzionale, in quanto non si era potuto raggiungere il quorum previsto dalla legge.

               (20)

               Il 1o dicembre 2016 il Senato ha adottato la legge del 30 novembre 2016, relativa allo status giuridico dei giudici del Tribunale costituzionale (in prosieguo: la «legge sullo status dei giudici»).

               (21)

               Il 2 dicembre 2016 il Senato ha approvato la legge 30 novembre 2016 sull'organizzazione del Tribunale costituzionale e sui procedimenti dinanzi allo stesso (in prosieguo: la «legge sull'organizzazione e sui procedimenti»)

               (22)

               Il 14 dicembre 2016 il Parlamento europeo ha tenuto un dibattito sulla situazione dello Stato di diritto in Polonia. Nel corso di tale dibattito la Commissione aveva sollecitato le autorità polacche a non mettere in vigore le nuove leggi prima che il Tribunale costituzionale avesse avuto la possibilità di esaminare la loro costituzionalità.

               (23)

               Il 15 dicembre 2016 il Senato ha adottato la legge del 13 dicembre 2016 di attuazione della legge sull'organizzazione e sui procedimenti e la legge sullo status dei giudici (in prosieguo: la «legge di attuazione»).

               (24)

               Il 19 dicembre 2016 il presidente della Repubblica ha firmato le tre leggi di cui sopra, che sono state pubblicate nella Gazzetta ufficiale, e lo stesso giorno ha nominato giudice Julia Przylębska, eletta dal nuovo Sejm, alla carica di presidente facente funzioni del Tribunale costituzionale.

               (25)

               Il 20 dicembre 2016 il giudice Julia Przylębska ha ammesso, senza valida base giuridica, i tre giudici nominati nell'8a legislatura del Sejm che hanno assunto le loro funzioni nel Tribunale e ha convocato una riunione dell'Assemblea generale per lo stesso giorno. In considerazione del breve preavviso, un giudice non è stato in grado di partecipare e ha chiesto di rinviare la riunione al giorno successivo. Il giudice Julia Przyłębska ha respinto tale richiesta e inoltre, altri sette giudici non hanno partecipato alla riunione. Solo sei giudici, compresi i tre giudici illegittimamente designati, hanno partecipato alla riunione e hanno eletto due candidati, Julia Przyłębska e Mariusz Muszyński, che sono stati presentati al presidente della Repubblica.

               (26)

               Il 21 dicembre 2016 il presidente della Repubblica ha nominato il giudice Julia Przyłębska alla carica di presidente del Tribunale costituzionale,

         HA ADOTTATO LA PRESENTE RACCOMANDAZIONE:

               1.

               La Repubblica di Polonia è invitata a tenere debitamente conto dell'analisi della Commissione esposta di seguito e ad adottare le misure che figurano nella sezione 7 della presente raccomandazione, in modo da risolvere i problemi individuati entro il termine stabilito.

         1.   AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA RACCOMANDAZIONE

               2.

               La presente raccomandazione integra la raccomandazione del 27 luglio 2016. Essa esamina quale delle preoccupazioni espresse in tale raccomandazione siano state affrontate, illustra le preoccupazioni che sono rimaste irrisolte ed elenca una serie di nuove preoccupazioni della Commissione per quanto riguarda lo Stato di diritto in Polonia che sono emerse nel frattempo. Su tale base, essa formula raccomandazioni alle autorità polacche sul modo di affrontare tali preoccupazioni. Esse riguardano i seguenti aspetti:

                           (1)

                           la nomina dei giudici del Tribunale costituzionale e la mancata esecuzione delle sentenze del Tribunale costituzionale del 3 e 9 dicembre 2015 e dell'11 agosto 2016 relative a tali questioni;

                           (2)

                           la mancata pubblicazione e attuazione di una serie di sentenze del Tribunale costituzionale a partire da marzo 2016, comprese le sentenze del 9 marzo e dell'11 agosto relative ad atti legislativi sul Tribunale costituzionale;

                           (3)

                           l'efficace funzionamento del Tribunale costituzionale e l'efficacia della revisione costituzionale della nuova legislazione, in particolare tenuto conto delle disposizioni di legge recentemente adottate sul Tribunale costituzionale, in particolare la legge sullo status dei giudici, la legge sull'organizzazione e sui procedimenti e la legge di attuazione;

                           (4)

                           le norme applicabili alla selezione dei candidati per le cariche di presidente e di vicepresidente del Tribunale costituzionale e alla nomina di un presidente facente funzioni del Tribunale costituzionale previste dalla legge sull'organizzazione e sui procedimenti e dalla legge di attuazione.

         2.   NOMINA DEI GIUDICI DEL TRIBUNALE COSTITUZIONALE

               3.

               Nella raccomandazione del 27 luglio 2016 (12) la Commissione ha raccomandato che le autorità polacche diano piena attuazione alle sentenze del Tribunale costituzionale del 3 e del 9 dicembre 2015, in base alle quali i tre giudici che sono stati legittimamente nominati nel mese di ottobre 2015 nella 7a legislatura del Sejm possono assumere la loro funzione di giudici del Tribunale costituzionale e i tre giudici nominati nell'8a legislatura del Sejm, senza valida base giuridica, non possono assumere le funzioni di giudice.

               4.

               Per quanto riguarda la legge adottata il 22 luglio 2016 sul Tribunale costituzionale la Commissione ha sottolineato che questa legge non è compatibile con le sentenze del 3 e del 9 dicembre. L'articolo 90 (13) stabilisce che il presidente del Tribunale costituzionale assegni i procedimenti a tutti i giudici che hanno prestato giuramento dinanzi al presidente della Repubblica, ma non hanno ancora assunto le loro funzioni come giudici. Questa disposizione sembra pensata specificatamente per la situazione dei tre giudici che sono stati illegittimamente nominati nell'8a legislatura del Sejm nel dicembre 2015. Essa consentirebbe infatti a tali giudici di assumere le loro funzioni, utilizzando i posti vacanti per i quali la precedente legislatura del Sejm aveva già legittimamente nominato tre giudici, come è stato stabilito nelle sentenze del 3 e 9 dicembre 2015.

               5.

               Nella sua sentenza dell'11 agosto 2016 il Tribunale costituzionale ha dichiarato che l'articolo 90 della legge del 22 luglio 2016 è incostituzionale, e la commissione di Venezia nel suo parere del 14 ottobre 2016 ha confermato che tale disposizione non rappresenta una soluzione in linea con il principio dello Stato di diritto (14).

               6.

               Tuttavia, il governo polacco continua a rifiutare di riconoscere la validità della sentenza dell'11 agosto 2016 e di pubblicarla nella Gazzetta ufficiale (cfr. la sezione 3).

               7.

               Inoltre, la nuova legge sullo status dei giudici, ripristina una disposizione (15) analoga all'articolo 90 della legge del 22 luglio 2016, il quale è stato dichiarato incostituzionale dalla sentenza dell'11 agosto 2016. Analogamente, disposizioni volte a dispiegare un effetto simile possono essere rilevate nella legge sull'organizzazione e sui procedimenti (16) e nella legge di attuazione (17).

               8.

               Nella sua risposta del 27 ottobre 2016 il governo polacco ritiene che le sentenze del 3 e 9 dicembre 2015 del Tribunale non abbiano specificato quali giudici dovevano assumere le loro funzioni e ritiene che la nuova legislatura del Sejm abbia legittimamente nominato i cinque giudici nel dicembre 2015. Tale ragionamento suscita gravi preoccupazioni in ordine allo Stato di diritto, in quanto nega qualsiasi effetto delle due sentenze di dicembre ed è in contraddizione con il ragionamento del Tribunale, come costantemente ribadito anche nella sentenza dell'11 agosto 2016. La risposta implica che, con o senza le sentenze del Tribunale, la situazione rimarrebbe la stessa.

               9.

               Nella risposta si ammette che nel dispositivo della sentenza del 3 dicembre 2015 il Tribunale costituzionale ha affrontato la questione del dovere del presidente della Repubblica di far prestare giuramento immediatamente a un giudice eletto al Tribunale dal Sejm. Tuttavia nella risposta si è ritenuto che tale sentenza non possa impegnare altre autorità ad applicare disposizioni secondo le modalità specificate in un determinato caso. La presente interpretazione limita l'impatto delle sentenze del 3 e 9 dicembre 2015 ad un semplice obbligo per il governo di pubblicarle ma nega loro qualsiasi ulteriore effetto giuridico e operativo, in particolare per quanto riguarda l'obbligo per il presidente della Repubblica di far prestare giuramento ai giudici in questione. Tale interpretazione è in contrasto con il principio di leale cooperazione tra gli organi statali, che è, come sottolineato nei pareri della commissione di Venezia, un presupposto costituzionale in uno Stato democratico in cui vige lo Stato di diritto.

               10.

               La Commissione rileva inoltre che anche la commissione di Venezia ritiene che una soluzione al conflitto in corso sulla composizione del Tribunale costituzionale debba «essere basata sull'obbligo di rispettare e attuare pienamente le sentenze del Tribunale costituzionale» e «invita pertanto tutti gli organi dello Stato e in particolare il Sejm a rispettare e ad attuare integralmente le sentenze» (18).

               11.

               In conclusione, la Commissione ritiene che le autorità polacche dovrebbero rispettare e attuare integralmente le sentenze del Tribunale costituzionale del 3 e del 9 dicembre 2015. Queste sentenze impongono che le istituzioni statali della Polonia cooperino lealmente al fine di garantire, conformemente ai principi dello Stato di diritto, che i tre giudici nominati nel corso della 7a legislatura dal Sejm possano assumere la loro funzione di giudice del Tribunale costituzione, e che i tre giudici nominati nell'8a legislatura dal Sejm senza valida base giuridica non assumano le loro funzioni giudiziarie. Le disposizioni pertinenti della legge del 22 luglio 2016 sul Tribunale costituzionale sollevano gravi preoccupazioni per quanto riguarda lo Stato di diritto e sono state dichiarate incostituzionali dalla sentenza dell'11 agosto 2016 del Tribunale costituzionale. Anche questa sentenza dovrebbe essere rispettata, pubblicata e attuata dalle autorità polacche. Inoltre, le disposizioni (19) intese a produrre un risultato analogo incluse nella legge sullo status dei giudici, nella legge sull'organizzazione e sui procedimenti e nella legge di attuazione, sono anch'esse in contrasto con tali sentenze e non devono essere applicate.

         3.   MANCATA PUBBLICAZIONE ED ATTUAZIONE DELLA SENTENZA DEL TRIBUNALE COSTITUZIONALE DEL 9 MARZO 2016 E DELLE SENTENZE EMESSE DAL 9 MARZO 2016

               12.

               Nella raccomandazione del 27 luglio 2016 la Commissione ha raccomandato che le autorità polacche pubblichino ed attuino integralmente la sentenza del Tribunale costituzionale del 9 marzo 2016 e le successive sentenze, e provvedano affinché la pubblicazione delle sentenze future sia automatica e non dipenda da una decisione del potere esecutivo o di quello legislativo.

               13.

               Il 16 agosto 2016 il governo polacco, sulla base dell'articolo 89 della legge del 22 luglio 2016, ha pubblicato le 21 sentenze del Tribunale Costituzionale pronunciate nel periodo che va dal 6 aprile 2016 al 19 luglio 2016. Tuttavia, il governo polacco non ha ancora pubblicato le due sentenze del 9 marzo e dell'11 agosto 2016, contrariamente a ciò che era stato richiesto nella raccomandazione della Commissione. Inoltre, ad oggi non è stata ancora pubblica nessuna delle 16 sentenze del Tribunale costituzionale pronunciate dopo l'11 agosto 2016.

               14.

               L'articolo 89 della legge del 22 luglio 2016 è stato dichiarato incostituzionale dal Tribunale costituzionale con la sentenza dell'11 agosto 2016 a causa dell'incompatibilità della legge con i principi di separazione e equilibrio dei poteri e di indipendenza degli organi giurisdizionali da altri rami del potere.

               15.

               Nella risposta del governo polacco del 27 ottobre si ha la conferma che il governo continua a ritenere di avere il potere di verificare la legittimità delle sentenze del Tribunale e che la pubblicazione automatica delle sentenze non può essere garantita.

               16.

               L'articolo 114, primo e secondo comma, della legge sull'organizzazione e sui procedimenti prevede che «[l]e sentenze sono pubblicate nella Gazzetta ufficiale, in conformità dei principi e secondo le modalità previste dalla Costituzione e dalla legge del 20 luglio 2000, relativa alla pubblicazione degli atti normativi e di taluni altri atti legislativi […]». Esso stabilisce inoltre che «il presidente del Tribunale ordina la pubblicazione delle sentenze.» Tale disposizione rappresenta una passo nella giusta direzione.

               17.

               Tuttavia, l'articolo 19 della legge di attuazione stabilisce che «Le sentenze del Tribunale e le decisioni dello stesso adottate in violazione della legge sul Tribunale costituzionale del 25 giugno 2015 […] o della legge sul Tribunale costituzionale del 22 luglio 2016 ed emesse prima della data di entrata in vigore della legge di cui all'articolo 1 sono pubblicate nella pertinente Gazzetta ufficiale dopo che la loro pubblicazione è stata ordinata dal presidente facente funzioni del Tribunale, a meno che esse riguardino strumenti normativi che non sono più in vigore.» Una disposizione analoga è stata dichiarata incostituzionale dal Tribunale nella sentenza dell'11 agosto 2016. Nella raccomandazione della Commissione si è osservato che l'indicazione secondo la quale le sentenze sarebbero state rese illegittimamente è contraria al principio della separazione dei poteri, dato che non spetta al Sejm determinare la legittimità delle sentenze (20). Anche la commissione di Venezia ha confermato questa posizione in due pareri (21). Inoltre, l'esclusione dalla pubblicazione delle sentenze relative ad atti normativi che hanno cessato di essere applicabili, come previsto nell'articolo 19 della legge di attuazione, esclude in particolare le sentenze del 9 marzo, dell'11 agosto e del 7 novembre 2016. Fintanto che il presidente del Tribunale costituzionale non sia stato designato questa disposizione impedisce la pubblicazione integrale di tutte le sentenze. Inoltre, non vi è alcuna garanzia che l'articolo 114, secondo comma, della legge sull'organizzazione e sui procedimenti garantirà che il futuro presidente del Tribunale pubblichi tutte le sentenze che sono state emesse prima del suo mandato.

               18.

               In conclusione, il fatto che il governo polacco si sia finora rifiutato di pubblicare nella Gazzetta ufficiale le sentenze del 9 marzo 2016 e dell'11 agosto 2016 relative ad atti legislativi sul Tribunale costituzionale, e tutte le altre sentenze pronunciate dal Tribunale costituzionale dall'11 agosto 2016, è fonte di incertezza quanto al fondamento giuridico dell'attività giurisdizionale del Tribunale e agli effetti giuridici delle sue decisioni. Questa incertezza inficia l'efficacia del controllo di costituzionalità e suscita gravi preoccupazioni sullo Stato di diritto. Il rispetto delle sentenze definitive è un requisito essenziale inerente allo Stato di diritto. Il rifiuto di pubblicare una sentenza vincolante e definitiva ne nega l'effetto giuridico e operativo e viola i principi di legalità e di separazione dei poteri.

         4.   ESAME DELLA LEGGE SUL TRIBUNALE COSTITUZIONALE ED EFFICACIA DEL CONTROLLO DI COSTITUZIONALITÀ DELLA NUOVA NORMATIVA

               19.

               Nella raccomandazione del 27 luglio 2016 la Commissione ha esaminato in modo dettagliato la legge del 22 luglio 2016 e il suo impatto, tenendo conto dell'effetto delle disposizioni, sia individualmente che collettivamente, nonché della precedente giurisprudenza del Tribunale costituzionale e del parere della commissione di Venezia. La Commissione ha raccomandato che le autorità polacche garantiscano che qualsiasi riforma della legge sul Tribunale costituzionale rispetti le sentenze del Tribunale costituzionale, incluse le sentenze del 3 e del 9 dicembre 2015 e la sentenza del 9 marzo 2016, e tenga in piena considerazione il parere della commissione di Venezia dell'11 marzo 2016. In particolare, la Commissione ha raccomandato alle autorità polacche di assicurare che le prescrizioni quali quelle relative al quorum di presenza, alla trattazione dei procedimenti in ordine cronologico, alla possibilità che il procuratore generale impedisca l'esame di un procedimento, al differimento delle decisioni o delle misure transitorie che riguardano procedimenti pendenti e che li sospendono non indeboliscano, separatamente o attraverso il loro effetto combinato, l'efficacia del Tribunale costituzionale come garante della Costituzione.

               20.

               Nella risposta del 27 ottobre 2016 il governo polacco non ammette il fatto che la maggior parte delle preoccupazioni espresse dalla Commissione e dalla commissione di Venezia non sono state prese in considerazione dalla legge del 22 luglio 2016. Nella risposta si nega il fatto che al Tribunale possa essere impedito l'esercizio di un efficace controllo, riferendosi al fatto che il Tribunale ha potuto pronunciarsi nel corso della cosiddetta crisi costituzionale. Tuttavia, questo argomento è irrilevante, in quanto è proprio non applicando i requisiti procedurali in questione che il Tribunale ha potuto pronunciarsi (sentenza dell'11 agosto 2016) e il governo si rifiuta di pubblicare queste stesse sentenze del Tribunale al fine di evitare che esse abbiano effetti giuridici.

               21.

               La risposta contiene inoltre una breve spiegazione sulla conformità della legislazione summenzionata con i diritti fondamentali. La Commissione osserva che le spiegazioni fornite dal governo non eliminano la necessità di un controllo costituzionale realmente efficace da parte del Tribunale costituzionale.

               22.

               La risposta contesta inoltre il ruolo fondamentale del Tribunale costituzionale nel garantire lo Stato di diritto in Polonia. La Commissione contesta tale rilievo. Il Tribunale costituzionale è effettivamente uno dei principali garanti dello Stato di diritto in Polonia, in particolare al Tribunale è demandato il compito di pronunciarsi sulla costituzionalità delle leggi polacche. Emerge chiaramente dalla Costituzione polacca che il Tribunale costituzionale è competente a pronunciarsi sulla conformità delle leggi e dei trattati alla Costituzione, sulla conformità delle leggi ai trattati internazionali ratificati, la cui ratifica prevede la previa autorizzazione concessa mediante una legge, sulla conformità alla Costituzione degli atti normativi emanati da organi centrali dello Stato, sui trattati internazionali ratificati e le leggi, sulla conformità alla Costituzione delle finalità o delle attività dei partiti politici, nonché sui ricorsi relativi a questioni di incostituzionalità (22). Il Tribunale costituzionale deve inoltre risolvere i conflitti di giurisdizione tra gli organi costituzionali centrali dello Stato (23). Il fatto che, secondo la Costituzione, il Tribunale Supremo deve trattare casi di violazioni della Costituzione o di una legge commesse da determinate persone (24), e che il presidente della Repubblica deve garantire il rispetto della Costituzione, non pregiudica questo ruolo fondamentale svolto dal Tribunale (25).

               23.

               La Commissione osserva che la legge sull'organizzazione e sui procedimenti non contiene più le seguenti disposizioni della legge 22 luglio 2016, individuate come preoccupanti nella raccomandazione: l'articolo 26, primo comma, lettera g), sul rinvio dei casi al plenum (26), l'articolo 38, terzo comma, sulla gestione dei procedimenti in ordine cronologico (27), l'articolo 68, commi 5-8, sul differimento delle decisioni (28), l'articolo 61, sesto comma, sulla possibilità che il procuratore generale impedisca l'esame di un procedimento (29) e gli articoli 83-86 sulle misure transitorie che riguardano procedimenti pendenti (30). La Commissione osserva che la sola pubblicazione della sentenza del Tribunale costituzionale dell'11 agosto 2016, che aveva già dichiarato le suddette disposizioni incostituzionali, sarebbe stata sufficiente a risolvere tali questioni, senza che fosse necessaria una nuova legge.

               24.

               Nonostante questi miglioramenti, la Commissione osserva tuttavia che permangono alcune preoccupazioni. In particolare, il numero di giudici di cui è richiesta la partecipazione al plenum rimane fissato a undici, mentre è stato fissato a nove nella legge sul Tribunale costituzionale del 1997 e nella legge del 25 giugno 2015. Come indicato nella raccomandazione (31), si tratta di una limitazione per il processo decisionale del Tribunale costituzionale, in particolare nella situazione attuale in cui sono insediati soltanto 12 giudici (dal momento che i tre giudici che sono stati legittimamente nominati nell'ottobre 2015 nel corso della 7a legislatura del Sejm non hanno assunto le proprie funzioni giudiziarie). Il rischio individuato nella raccomandazione che il quorum di presenza per il plenum talvolta non venga raggiunto si è già concretizzato (32).

               25.

               Inoltre, la legge sull'organizzazione e sui procedimenti, la legge sullo status dei giudici e la legge di attuazione contengono altre disposizioni che hanno aggravato alcuni problemi individuati nella raccomandazione (cfr. la sezione 2 relativa alla nomina dei giudici e la sezione 3 per quanto riguarda la pubblicazione delle sentenze) o hanno introdotto nuove preoccupazioni relative alla situazione dei giudici (cfr. punto 4.1.) e alla nomina del presidente, del vicepresidente e del presidente facente funzioni del Tribunale (cfr. punto 5).

         4.1.   Le preoccupazioni relative alla situazione dei giudici

   4.1.1.   Procedimento disciplinare

               26.

               L'articolo 26 della legge sullo status dei giudici così recita: «La condotta scorretta da parte di un giudice del Tribunale, come descritta all'articolo 24, primo comma, può essere denunciata al presidente del Tribunale da parte del […] presidente della Repubblica di Polonia su istanza del Procuratore generale, dopo aver consultato il Primo presidente della Corte Suprema.» (33) L'articolo 27, quinto comma, prevede che: «Qualora il responsabile dell'azione disciplinare non ravvisi motivi per avviare un procedimento disciplinare su richiesta di un'autorità competente, può emettere un'ordinanza con la quale respinge la richiesta. L'autorità che ha presentato la denuncia di cui all'articolo 26 può ricorrere dinanzi all'organo giurisdizionale disciplinare di primo grado entro sette giorni dalla notifica dell'ordinanza.» Ai sensi dell'articolo 27, sesto comma, tale organo giurisdizionale esamina il ricorso entro 14 giorni dalla data della presentazione. Se l'ordinanza di rigetto di avviare un procedimento disciplinare è annullata, le direttive impartite dall'organo giurisdizionale disciplinare per il prosieguo del procedimento sono vincolanti per il responsabile dell'azione disciplinare.

               27.

               Nella raccomandazione sullo Stato di diritto la Commissione ha sottolineato, per quanto riguarda la legge del 22 dicembre 2015, che il presidente della Repubblica non dovrebbe avere la facoltà di avviare un procedimento disciplinare e ha osservato che la soppressione di tale disposizione nella legge del 22 luglio 2016 ha rappresentato un miglioramento. La Commissione ricorda inoltre che la disposizione della legge del 22 dicembre 2015 che prevedeva il coinvolgimento di altre istituzioni statali nei procedimenti disciplinari concernenti i giudici del Tribunale è stata dichiarata incostituzionale dal Tribunale nella sentenza del 9 marzo 2016, ed è stata criticata dalla commissione di Venezia nel suo parere dell'11 marzo 2016. La Commissione è pertanto preoccupata per la reintroduzione di una disposizione che conferisce al presidente della Repubblica il potere di avviare un procedimento disciplinare. Il fatto che tale procedimento possa essere avviato da istituzioni esterne al sistema giudiziario, come pure il fatto che tali istituzioni possano ricorrere dinanzi all'organo giurisdizionale disciplinare di primo grado qualora il responsabile dell'azione disciplinare non ravvisi alcun motivo per l'avvio di un procedimento disciplinare, potrebbe influire sull'indipendenza del Tribunale.

         4.1.2.   Possibilità di prepensionamento

               28.

               L'articolo 10 della legge di attuazione dispone come segue: «1. I giudici del Tribunale il cui mandato è iniziato prima della data di entrata in vigore della [legge sullo status dei giudici] entro un mese dalla data della sua entrata in vigore, possono presentare al presidente del Tribunale una dichiarazione da cui si evinca che essi hanno richiesto il pensionamento a seguito dell'introduzione nel corso del loro mandato delle nuove norme per l'esercizio delle funzioni di giudice del Tribunale di cui all'articolo 11, terzo comma, e agli articoli 13 e 14 della legge in questione (34). 2. Il pensionamento di un giudice ai sensi del primo comma entra in vigore il primo giorno del mese successivo al mese in cui è stata presentata la dichiarazione. Il pensionamento è confermato con ordinanza del presidente del Tribunale.»

               29.

               Tale disposizione sembra essere un incentivo per il prepensionamento in quanto permetterebbe ai giudici del Tribunale, in via eccezionale, di approfittare pienamente dei vantaggi dello status di giudice a riposo, compresa la pensione d'anzianità, senza aver portato a termine il loro mandato. Per un giudice che non intende continuare a lavorare secondo le nuove norme, la possibilità di un prepensionamento sarebbe più vantaggiosa delle semplici dimissioni. L'offerta di tale vantaggioso regime rappresenta un'ingerenza del potere legislativo nell'indipendenza del Tribunale, in quanto mira a incoraggiare i giudici attuali del Tribunale a rassegnare le dimissioni prima della fine del loro mandato e ad influenzare la loro decisione in merito.

         4.1.3.   Altre disposizioni

               30.

               La legge sullo status dei giudici, introduce nuovi requisiti per i giudici del Tribunale per quanto riguarda la partecipazione finanziaria in società (35), la dichiarazione di attività (36) e la dichiarazione sull'attività economica del coniuge (37). Inoltre, la legge prevede conseguenze di ampia portata in caso di inosservanza: il mancato rispetto degli obblighi di cui trattasi equivale alle dimissioni dall'incarico di giudice del Tribunale. Queste disposizioni potrebbero sollevare questioni di proporzionalità e, come osservato dalla Corte suprema, questioni di legittimità costituzionale (38). Per questi motivi, un efficace controllo costituzionale di tali disposizioni è particolarmente importante.

               31.

               La Commissione osserva altresì che la legge sull'organizzazione e i procedimenti trasforma in modo significativo l'organizzazione interna del Tribunale costituzionale, sostituendo l'Ufficio del Tribunale costituzionale con due nuovi organismi: un registro e un ufficio del Servizio giuridico del Tribunale (39).La legge di attuazione dispone che l'Ufficio del Tribunale costituzionale venga soppresso entro il 31 dicembre 2017 (40) e che non siano fornite garanzie agli attuali dipendenti di poter rimanere alle dipendenze del Tribunale dopo tale data (41). Nell'attuale contesto di controversie in corso concernenti il Tribunale costituzionale, insieme alle preoccupazioni espresse al punto 5 della presente raccomandazione in merito alla nomina di un nuovo presidente e di un presidente facente funzioni del Tribunale, tale riorganizzazione potrebbe condurre ad un'ulteriore instabilità del Tribunale e a pregiudicare l'efficacia del controllo costituzionale.

         4.2.   Vacatio legis

               32.

               Alcune disposizioni fondamentali della legge di attuazione entreranno in vigore senza vacatio legis
                   (42), il giorno successivo alla pubblicazione della legge. Anche le disposizioni fondamentali della legge sull'organizzazione e sui procedimenti nonché della legge sullo status dei giudici, entreranno in vigore senza vacatio legis, il giorno successivo alla data di pubblicazione, comprese le disposizioni che consentono ai «giudici di dicembre» illegittimamente nominati di assumere le loro funzioni (43). Le disposizioni della legge sul Tribunale costituzionale del 22 luglio 2016 non saranno più in vigore a partire dal giorno successivo alla data di pubblicazione della legge di attuazione (44).

               33.

               Il Tribunale costituzionale pertanto non sarà in grado di controllare la costituzionalità delle disposizioni principali prima della loro entrata in vigore. In una situazione del genere il controllo costituzionale non potrebbe più essere considerato efficace. A questo proposito si ricorda che nel parere dell'11 marzo 2016 la commissione di Venezia ha sottolineato che il Tribunale costituzionale deve avere la possibilità di esaminare una legge ordinaria che disciplina il funzionamento del Tribunale prima della sua entrata in vigore.

         4.3.   Conseguenze della mancanza di efficacia del controllo di costituzionalità sulla nuova normativa

               34.

               Il Sejm ha adottato una serie di nuovi atti legislativi particolarmente sensibili, spesso con procedure legislative accelerate, come ad esempio, in particolare, una legge sui media (45), una nuova legge sul pubblico impiego (46), una legge che modifica la legge sulla polizia e alcune altre leggi (47), e le leggi sull'Ufficio del pubblico ministero (48), nonché una nuova legge sul Mediatore e che modifica talune altre leggi (49). La Commissione ha chiesto al governo polacco un aggiornamento sulla situazione attuale e sul contenuto di queste riforme legislative nelle sue lettere del 1o febbraio 2016 e del 3 marzo 2016, tuttavia finora queste informazioni non sono state fornite. Inoltre, una serie di altri progetti di atti legislativi sensibili sono stati adottati dal Sejm, come ad esempio la legge sul Consiglio nazionale dei media (50) e una nuova legge anti-terrorismo (51).

               35.

               La Commissione ritiene che, fintantoché al Tribunale costituzionale verrà impedito di assicurare pienamente un efficace controllo di costituzionalità, non ci sarà alcun esame efficace della conformità alla Costituzione di atti legislativi, come quelli di cui sopra, compresi i diritti fondamentali.

               36.

               La Commissione rileva ad esempio che la nuova legislazione (in particolare la legislazione sui media (52)) suscita preoccupazioni in materia di libertà e pluralismo dei mezzi di comunicazione. Più in particolare, essa modifica le regole per la nomina dei consigli di amministrazione e di vigilanza delle emittenti di servizio pubblico, mettendoli sotto il controllo del governo (ministro del Tesoro), anziché di un organo indipendente. La nuova legislazione prevede altresì la destituzione immediata degli esistenti consigli di amministrazione e di vigilanza. A questo proposito la Commissione si chiede, in particolare, se vi siano possibilità di ricorso giurisdizionale per le persone interessate da tale legislazione. Il 13 dicembre 2016 il Tribunale costituzionale, in composizione collegiale di cinque giudici ha emesso una sentenza (53), in cui si ritiene che alcune disposizioni della legislazione siano incostituzionali.

               37.

               Una normativa come la nuova legge sul pubblico impiego (54) è altrettanto importante dal punto di vista dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali. A questo proposito, la Commissione, nelle sue lettere del 1o febbraio e del 3 marzo 2016 (55), ha chiesto al governo polacco se vi siano possibilità di ricorso giurisdizionale per le persone sui cui interessi la legge spiega i suoi effetti. Il governo polacco non ha finora risposto alla Commissione su questo punto.

               38.

               Anche la legge che modifica la legge sulla polizia e alcune altre leggi (56) può sollevare riserve in merito alla sua conformità con i diritti fondamentali, tra cui il diritto alla privacy e alla protezione dei dati. Il 28-29 aprile 2016 una delegazione della commissione di Venezia si è recata a Varsavia per discutere delle modifiche alla legge sulla polizia e alcune altre leggi, e ha espresso un parere nella sessione del 10-11 giugno 2016 (57). Tale parere afferma, tra l'altro, che le garanzie procedurali e le condizioni materiali indicate nella legge sono ancora insufficienti per prevenirne l'uso eccessivo e l'ingiustificata interferenza nella vita privata delle persone.

               39.

               Inoltre, la nuova legislazione anti-terrorismo può sollevare questioni in merito al suo rispetto dei diritti fondamentali (58) ed è oggetto di controllo di costituzionalità.

               40.

               Inoltre, la legge del 13 dicembre recante modifica della legge sulle assemblee (59) può sollevare questioni relative alla sua compatibilità con i diritti fondamentali, in particolare la libertà di assemblea, sanciti nella Convenzione europea sui diritti dell'uomo (60).

               41.

               Il 14 dicembre 2016 l'ufficio stampa della Cancelleria del Sejm ha rilasciato una dichiarazione in merito alle modifiche da apportare alle condizioni in cui i media possono lavorare nel Sejm e nel Senato, in merito alle quali sono state espresse preoccupazioni per il rispetto della libertà di espressione e di informazione. Il 16 dicembre 2016 la legge di bilancio per il 2017 è stata votata dal Sejm in circostanze controverse; questo perché, in particolare, è stato affermato che il numero legale non è stato raggiunto, un membro del Sejm è stato escluso dalla votazione e i media non hanno potuto registrare la votazione. Vi è la necessità di un controllo giurisdizionale effettivo, compreso, se del caso, un controllo costituzionale di tali misure e delle condizioni in cui sono state adottate.

               42.

               In conclusione, la Commissione ritiene che, fintantoché al Tribunale costituzionale viene impedito di assicurare pienamente un efficace controllo di costituzionalità, non ci sarà alcun esame efficace della conformità degli atti legislativi con i diritti fondamentali. Ciò suscita serie preoccupazioni per quanto riguarda lo Stato di diritto, soprattutto perché è stata adottata di recente dal Sejm una serie di nuovi atti legislativi particolarmente sensibili che dovrebbe poter essere oggetto di un controllo di costituzionalità.

         5.   NOMINA DEL PRESIDENTE, DEL VICEPRESIDENTE E DEL PRESIDENTE FACENTE FUNZIONI DEL TRIBUNALE

               43.

               La nuova legge sull'organizzazione e sui procedimenti contiene nuove disposizioni relative alla selezione dei candidati per la carica di presidente e di vicepresidente del Tribunale che l'Assemblea generale deve proporre al presidente della Repubblica. La legge di attuazione contiene inoltre disposizioni relative alla selezione dei candidati per il posto di presidente del Tribunale e le disposizioni che consentono al presidente della Repubblica di incaricare un giudice, che svolgerà temporaneamente le funzioni del presidente del Tribunale («presidente facente funzioni del Tribunale»).

               44.

               La Commissione ribadisce che l'articolo 194, secondo comma, della Costituzione prevede che il presidente e il vicepresidente del Tribunale costituzionale siano nominati dal presidente della Repubblica «tra i candidati proposti dall'Assemblea generale dei giudici del Tribunale costituzionale.» Il mandato del presidente del Tribunale si è concluso il 19 dicembre 2016. Il mandato dell'attuale vicepresidente del Tribunale giungerà a scadenza il 26 giugno 2017. Le due leggi di cui al precedente punto sono già state adottate e firmate dal presidente della Repubblica. Inoltre, esse sono state approvate molto celermente (il progetto di legge è stato presentato al Sejm il 24 novembre 2016) senza una vacatio legis che consenta un efficace controllo di legittimità costituzionale. Al momento della loro adozione il Tribunale aveva già avviato il processo di selezione dei candidati per la carica di presidente del Tribunale da proporre al presidente della Repubblica come prescritto dalla legge del 22 luglio 2016 (61). Tuttavia, l'Assemblea generale non era stata in grado di adottare una risoluzione sulla presentazione di candidati per la carica di presidente del Tribunale costituzionale in quanto il quorum previsto dalla legge non poteva essere raggiunto (62).

         5.1.   La procedura di selezione del presidente e del vicepresidente del Tribunale

               45.

               La legge di attuazione e la legge sull'organizzazione e sui procedimenti contengono nuove norme sulla procedura per la presentazione delle candidature per la carica di presidente e di vicepresidente del Tribunale. La procedura prevista dalla legge di attuazione (63) è concepita specificamente per la presente procedura di elezione del presidente del Tribunale e si applica nelle situazioni di cui all'articolo 16, primo comma (cfr. sezione 5.3 infra). La legge sull'organizzazione e sui procedimenti (64) prevede una procedura che si applica in generale alle future procedure di elezione alle cariche di presidente e vicepresidente del Tribunale e che è molto simile alla procedura prevista nella legge di attuazione.

               46.

               La nuova procedura di selezione di candidati alla carica di presidente del Tribunale stabilisce che i tre «giudici di dicembre» illegittimamente designati dalla nuova legislatura del Sejm partecipino al processo (65). La Commissione ritiene che tale obbligo renda l'intero processo di selezione incostituzionale (cfr. la sezione 2). Allo stesso modo, il fatto che i «giudici di ottobre» eletti legittimamente non possano partecipare al processo può anche avere un impatto sui risultati e, pertanto, inficia il processo.

               47.

               Inoltre, la nuova procedura non garantisce il fatto che soltanto i candidati che hanno il sostegno della maggioranza dell'Assemblea generale del Tribunale siano proposti al presidente della Repubblica (66). In base alla sentenza del Tribunale del 7 novembre 2016, l'articolo 194, secondo comma, della Costituzione dev'essere interpretato nel senso che esso stabilisce che il presidente del Tribunale è nominato dal presidente della Repubblica tra i candidati che hanno ottenuto la maggioranza dei voti nell'Assemblea generale del Tribunale. Ciò rende la nuova procedura incompatibile con la sentenza del Tribunale costituzionale del 7 novembre 2016. Nel suo parere del 14 ottobre 2016 la commissione di Venezia ha inoltre sottolineato l'importanza del fatto che il processo di selezione garantisca che soltanto i candidati con un notevole sostegno nel Tribunale possano essere eletti come candidati da proporre al presidente della Repubblica (67).

               48.

               Le medesime preoccupazioni riguardano la procedura per la presentazione delle candidature per la carica di vicepresidente del Tribunale (68); tale procedura è identica a quella prevista per la presentazione delle candidature per la carica di presidente come previsto dalla legge sull'organizzazione e sui procedimenti.

         5.2.   Ruolo del vicepresidente del Tribunale

               49.

               La Commissione osserva inoltre che la legge di attuazione e la legge sull'organizzazione e sui procedimenti contengono una serie di disposizioni che negano la funzione di vicepresidente del Tribunale costituzionale. L'articolo 12, terzo comma, della legge sull'organizzazione e sui procedimenti consente al presidente del Tribunale costituzionale di autorizzare un altro giudice, oltre al vicepresidente, ad esercitare talune competenze sulla gestione dei lavori del Tribunale. L'articolo 37 stabilisce che il presidente del Tribunale può designare un altro giudice per sostituirlo nelle udienze che si tengono nel plenum (il vicepresidente non è menzionato). Inoltre, se il mandato del presidente del Tribunale si conclude, talune funzioni fondamentali vengono assunte dal giudice con la «maggiore anzianità complessiva» (articolo 11, secondo comma), o dal giudice «più giovane» (articolo 11, quarto comma) e non dal vicepresidente. Inoltre, l'articolo 8, secondo comma, prevede che il presidente del Tribunale debba essere presente all'assemblea generale perché possa emettere una decisione legittima (tranne in caso di elezione di un nuovo presidente del Tribunale come sopra), mentre in base alla legge del 22 luglio 2016 è il presidente o il vicepresidente del Tribunale che dev'essere presente all'assemblea generale. Inoltre, la legge non prevede più che il vicepresidente possa presiedere l'assemblea generale, in contrasto con la legge del 22 luglio 2016. In aggiunta, l'articolo 17, primo comma, della legge di attuazione dispone che per il periodo successivo alla pubblicazione della legge fino alla nomina formale del nuovo presidente del Tribunale, quest'ultimo segua le direttive del giudice che il presidente della Repubblica ha incaricato di svolgere le funzioni di presidente del Tribunale (cfr. sezione 5.3 infra).

               50.

               L'effetto combinato di queste disposizioni impedisce che il vicepresidente svolga le funzioni di sostituto del presidente del Tribunale costituzionale. La posizione di vicepresidente del Tribunale è riconosciuta dalla Costituzione. Anche se la Costituzione non precisa il ruolo del vicepresidente, le disposizioni di cui al punto precedente compromettono la posizione del vicepresidente e potenzialmente sollevano una questione di costituzionalità che richiede un efficace controllo costituzionale.

         5.3.   La nomina di un «presidente facente funzioni del Tribunale»

               51.

               L'articolo 17, primo comma, della legge di attuazione dispone come segue: «Nel caso in cui occorra svolgere la procedura per proporre candidature per la carica di presidente del Tribunale di cui all'articolo 21, per il periodo tra il giorno successivo alla data in cui la presente legge viene pubblicata e la nomina del presidente del Tribunale, il tribunale è diretto dal giudice del Tribunale che con decisione del presidente della Repubblica è stato incaricato di assumere le funzioni di presidente del Tribunale.». All'articolo 21 è prevista una procedura specifica per la selezione dei candidati per l'incarico di presidente del Tribunale che l'Assemblea Generale deve proporre al presidente della Repubblica (cfr. sopra).

               52.

               L'articolo 17, secondo comma, prevede quanto segue: «Il presidente della Repubblica seleziona il giudice del Tribunale incaricato di assumere le funzioni di presidente del Tribunale tra i giudici del Tribunale con il periodo più lungo di servizio negli organi giurisdizionali ordinari o negli incarichi di governo centrale per i quali è prevista l'applicazione della legge.» L'articolo 17, terzo comma, prevede che la nuova procedura stabilita nella legge sull'organizzazione e sui procedimenti per la selezione dei candidati per la carica di presidente del Tribunale non si applica in questo caso.

               53.

               L'articolo 16, primo comma, della legge di attuazione dispone come segue: «Nel caso in cui il giorno della pubblicazione della presente legge l'Assemblea generale: 1) non sia stata convocata dal presidente del Tribunale, o 2) sia stata convocata dal presidente del Tribunale in modo incompatibile con le disposizioni contenute nella legge di cui all'articolo 3, o 3) non abbia presentato le candidature per la carica di presidente del Tribunale al presidente della Repubblica, o 4) abbia presentato le candidature per la carica di presidente del Tribunale al presidente della Repubblica, ma il presidente della Repubblica non abbia designato il presidente del Tribunale, o 5) abbia selezionato i candidati per la carica di presidente del Tribunale in violazione della legge di cui all'articolo 3, la procedura per la presentazione delle candidature alla carica di presidente del Tribunale deve essere effettuata secondo le modalità previste all'articolo 21 della presente legge.»

               54.

               L'articolo 16, secondo comma, prevede quanto segue: «Nei casi di cui al primo comma, punti 1-5, sono revocati tutte le azioni e gli strumenti attuati nel quadro della procedura per la presentazione delle candidature alla carica di presidente del Tribunale al presidente della Repubblica»

               55.

               Al presidente facente funzioni del Tribunale sono stati conferiti ampi poteri che manterrà finché non sarà eletto un nuovo presidente del Tribunale. In particolare, a norma dell'articolo 18 della legge di attuazione, il presidente facente funzioni consente ai «giudici di dicembre» illegittimamente eletti di svolgere le loro funzioni di giudice (cfr. sezione 2 sopra) e condurre il nuovo processo di selezione e di esercitare pienamente i poteri del presidente del Tribunale finché non vi sia un nuovo presidente, formalmente nominato (69).

               56.

               Tali disposizioni che consentono al presidente della Repubblica di nominare direttamente il presidente facente funzioni sollevano gravi preoccupazioni per quanto riguarda i principi di separazione dei poteri e di indipendenza degli organi giurisdizionali, garantiti dalla Costituzione polacca. In particolare, la Costituzione non prevede la carica di presidente facente funzioni del Tribunale. Inoltre, il potere attribuito al presidente della Repubblica per la nomina di un presidente facente funzioni del Tribunale sembra essere in contrasto con l'articolo 194, secondo comma, della Costituzione, che prevede che il presidente e il vicepresidente del Tribunale siano nominati dal presidente della Repubblica «tra i candidati proposti dall'Assemblea generale dei giudici del Tribunale costituzionale», mentre la procedura nella legge di attuazione, nega ogni ruolo all'Assemblea generale. La sentenza del Tribunale del 7 novembre 2016 conferma che i candidati alla carica di presidente del Tribunale dovrebbero essere proposti dall'Assemblea generale.

               57.

               Inoltre, i criteri da utilizzare da parte del presidente della Repubblica per scegliere il presidente facente funzioni appaiono arbitrari. La scelta dev'essere operata tra i giudici del Tribunale che hanno esercitato le loro funzioni per il periodo più lungo in organi giurisdizionali ordinari o che hanno assunto incarichi nel governo centrale. Tali criteri appaiono arbitrari in quanto rendono possibile la selezione di un candidato che non ha significative esperienze nel settore giudiziario, ma solo nelle amministrazioni centrali, mentre potrebbe essere escluso un candidato che ha una lunga esperienza nell'ambito del Tribunale costituzionale ma non negli organi giurisdizionali ordinari.
               Tali disposizioni, inoltre, non tengono conto di tutte le fasi iniziali della procedura di selezione adottata dal Tribunale prima dell'entrata in vigore della nuova legge. L'articolo 16, terzo comma, della legge del 22 luglio 2016 prevedeva che il Tribunale avviasse il processo di selezione del candidato tra il 30o e il 15o giorno prima della fine del mandato del presidente in carica. L'articolo 16, secondo comma, della legge di attuazione abroga tutte le misure adottate dal Tribunale per adempiere a tale obbligo. Tali interferenze da parte del potere legislativo in ogni eventuale decisione adottata precedentemente dal Tribunale suscitano preoccupazioni per quanto riguarda l'indipendenza degli organi giurisdizionali e il principio di leale cooperazione tra organi statali.

         5.4.   La nomina del residente del Tribunale il 21 dicembre 2016.

               58.

               Il 19 dicembre 2016 il presidente della Repubblica ha nominato il giudice Julia Przyłębska alla carica di presidente del Tribunale costituzionale. Il 20 dicembre 2016 il giudice Julia Przylębska ha ammesso i tre giudici nominati nella 8a legislatura del Sejm, senza valida base giuridica, che hanno assunto le loro funzioni nell'ambito del Tribunale e ha convocato una riunione dell'Assemblea generale per lo stesso giorno. In considerazione del breve preavviso, un giudice non è stato in grado di partecipare e ha chiesto di rinviare la riunione al giorno successivo. Il giudice Julia Przyłębska ha respinto tale richiesta e inoltre, altri sette giudici non hanno partecipato alla riunione. Solo sei giudici, compresi i tre giudici illegittimamente designati, hanno partecipato alla riunione e hanno eletto due candidati, Julia Przyłębska e Mariusz Muszyński, che sono stati proposti al presidente della Repubblica. Il 21 dicembre 2016 il presidente della Repubblica ha nominato il giudice Julia Przyłębska alla carica di presidente del Tribunale costituzionale.

               59.

               La Commissione ritiene che la procedura che ha portato alla nomina del nuovo presidente del Tribunale sia fondamentalmente viziata sotto il profilo dello Stato di diritto. Come spiegato sopra, il procedimento sarebbe stato condotto da un presidente facente funzioni la cui nomina solleva gravi preoccupazioni in merito ai principi di separazione dei poteri e di indipendenza degli organi giurisdizionali, garantiti dalla Costituzione polacca. Inoltre, il fatto che la procedura ha consentito ai tre «giudici di dicembre» illegittimamente nominati nella nuova legislatura del Sejm, di partecipare al processo ha reso l'intero processo di selezione incostituzionale (cfr. la sezione 2). Allo stesso modo, il fatto che i «giudici di ottobre» legittimamente eletti non potevano partecipare al processo ha avuto anch'esso un impatto sui risultati e pertanto ha viziato il processo. Inoltre, il breve preavviso per la convocazione dell'Assemblea generale e il rifiuto di rinviare la riunione suscita gravi preoccupazioni. Infine, l'elezione dei candidati da parte soltanto di sei giudici, è incompatibile con la sentenza del Tribunale, del 7 novembre 2016, in base alla quale l'articolo 194, secondo comma, della Costituzione dev'essere interpretato nel senso che viene previsto che il presidente del Tribunale sia nominato dal presidente della Repubblica tra i candidati che hanno ottenuto la maggioranza dei voti in sede di Assemblea generale del Tribunale.

               60.

               Per questi motivi, la Commissione ritiene che le disposizioni sulla nomina di un presidente facente funzioni del Tribunale e di un presidente del Tribunale, e la loro attuazione in data 19, 20 e 21 dicembre 2016, minacciano gravemente la legittimità del Tribunale costituzionale e di conseguenza l'efficacia del controllo di costituzionalità.

         6.   CONSTATAZIONE DI UNA MINACCIA SISTEMICA ALLO STATO DI DIRITTO

               61.

               Per le ragioni sopra esposte, la Commissione ritiene che anche se alcune delle questioni affrontate nella sua raccomandazione del 27 luglio 2016, sono state risolte, altre questioni importanti restano irrisolte e che nel frattempo siano sorte nuove preoccupazioni. La Commissione è quindi del parere che permanga una situazione di minaccia sistemica allo Stato di diritto in Polonia, come illustrata nella sua raccomandazione del 27 luglio 2016. In particolare:

                           (1)

                           per quanto riguarda la composizione del Tribunale costituzionale, le sue sentenze del 3 e del 9 dicembre 2015 non sono state ancora attuate; di conseguenza, i tre giudici che sono stati legittimamente nominati nell'ottobre 2015 nel corso della 7a legislatura non possono assumere le funzioni giudiziarie nel Tribunale costituzionale. Una soluzione è tutt'altro che imminente, in quanto le tre nuove leggi adottate nel novembre e dicembre 2016 (70) stabiliscono che i tre giudici nominati nel corso dell'8alegislatura del Sejm senza valida base giuridica, assumano le loro funzioni giudiziarie. Inoltre, l'assenza di tre giudici legittimamente nominati nell'ottobre 2015 nel corso della 7a legislatura del Sejm insieme ai requisiti di presenza che restano elevati, a più riprese ha minacciato l'efficienza del Tribunale a causa della mancanza del quorum per l'adozione di risoluzioni dell'Assemblea generale o di sentenze che devono essere emesse dal plenum.

                           (2)

                           Per quanto riguarda la pubblicazione delle sentenze, la sentenza del Tribunale costituzionale del 9 marzo 2016 non è stata ancora pubblicata nella Gazzetta ufficiale. Inoltre, il governo polacco si rifiuta di pubblicare la sentenza dell'11 agosto 2016, relativa alla legge sul Tribunale costituzionale del 22 luglio 2016 e tutte le altre sentenze pronunciate dopo tale data, compresa la sentenza del 7 novembre 2016, relativa alle disposizioni contenute nella legge del 22 luglio 2016 sulla selezione dei candidati per la carica di presidente del Tribunale. Di conseguenza, permane l'incertezza relativamente al fondamento giuridico in base al quale il Tribunale deve agire e sugli effetti giuridici delle sue sentenze. La Commissione constata che la legge sull'organizzazione e sui procedimenti contiene una disposizione che dà il potere al presidente del Tribunale di ordinare la pubblicazione delle sentenze (71). Tuttavia, la legge di attuazione tuttora esclude la pubblicazione di alcune sentenze pronunciate dal Tribunale, comprese le sentenze di cui sopra (72).

                           (3)

                           Per quanto riguarda l'efficacia del controllo costituzionale, la Commissione ritiene che, anche se si possono osservare alcuni miglioramenti rispetto alla legge del 22 luglio 2016, le tre nuove leggi, adottate nel dicembre 2016, contengono una serie di disposizioni non conformi alle precedenti sentenze del Tribunale costituzionale e hanno aggiunto nuove preoccupazioni rispetto a quelle individuate nella raccomandazione del 27 luglio 2016.

                           (4)

                           Tali nuove preoccupazioni riguardano in particolare il procedimento disciplinare, la possibilità di prepensionamento, i nuovi requisiti per i giudici del Tribunale, i cambiamenti significativi nell'organizzazione interna del Tribunale, la procedura di selezione dei candidati alla carica di presidente e di vicepresidente del Tribunale, il ruolo di vicepresidente del Tribunale e la nomina di un presidente facente funzioni del Tribunale.

                           (5)

                           La Commissione ritiene, in particolare, che il combinato disposto delle disposizioni sulla nomina di un presidente facente funzioni del Tribunale, la procedura di selezione dei candidati alla carica di presidente e il rifiuto di far prestare giuramento ai giudici eletti nel corso della 7a legislatura del Sejm, senza valida base giuridica, minaccino gravemente la legittimità del Tribunale costituzionale e, di conseguenza, l'efficacia del controllo di legittimità costituzionale. Inoltre, fintanto che i tre giudici che sono stati legittimamente nominati nell'ottobre 2015 nel corso della 7a legislatura del Sejm non potranno assumere le loro funzioni giurisdizionali nel Tribunale costituzionale, la Commissione ritiene che il processo di selezione del nuovo presidente del Tribunale rimanga fondamentalmente viziato.

                           (6)

                           La Commissione osserva inoltre che i tempi di adozione delle tre leggi e la mancanza di una vacatio legis adeguata per una serie di disposizioni fondamentali impedisce al Tribunale di poter controllare la loro costituzionalità prima della loro entrata in vigore.

                           (7)

                           Inoltre, continuano a registrarsi azioni e dichiarazioni pubbliche delle autorità polacche che compromettono la legittimità e il buon funzionamento del Tribunale costituzionale, incluso l'avvio di un'indagine penale nei confronti del presidente del Tribunale costituzionale. La Commissione fa riferimento al principio di leale cooperazione tra gli organi statali, come sottolineato nei pareri della commissione di Venezia, che rappresenta un prerequisito costituzionale in uno Stato democratico in cui vige lo Stato di diritto.

               62.

               La Commissione è particolarmente preoccupata per le conseguenze di questa situazione di minaccia sistemica allo Stato di diritto.

                           (1)

                           Il fatto che al Tribunale costituzionale venga impedito di assicurare pienamente un efficace controllo di costituzionalità ne influenza negativamente l'integrità, la stabilità e il corretto funzionamento; ciò rappresenta una delle garanzie essenziali dello Stato di diritto in Polonia. Laddove sia stato istituito un sistema di giustizia costituzionale, la sua efficacia è un fattore chiave dello Stato di diritto. Nelle circostanze attuali, la costituzionalità delle leggi polacche (73) non può più essere effettivamente garantita.

                           (2)

                           La fiducia nel sistema giuridico polacco, nella sua integrità e coerenza è gravemente danneggiata dal rifiuto del governo polacco di pubblicare le sentenze del Tribunale costituzionale. Ciò è confermato dal fatto che la Corte Suprema ha ritenuto necessario formulare una risoluzione (74) nella quale si indica che le sentenze del Tribunale costituzionale sono vincolanti anche se non sono pubblicate. Affermazioni analoghe sono state espresse dal presidente del Consiglio della Suprema Corte amministrativa (75) e da altre autorità, in particolare dal Consiglio nazionale della magistratura della Polonia (76), dall'Ordine nazionale degli avvocati, (77) e dall'Associazione nazionale dei procuratori legali (78).

                           (3)

                           Il rispetto dello Stato di diritto non è solo un prerequisto per la protezione di tutti i valori fondamentali di cui all'articolo 2 del TUE. È anche un prerequisito per il rispetto di tutti i diritti e gli obblighi derivanti dai trattati e dal diritto internazionale, e per stabilire la fiducia reciproca dei cittadini, delle imprese e delle autorità nazionali negli ordinamenti giuridici di tutti gli altri Stati membri.

               63.

               La Commissione osserva che in un anno sei atti legislativi consecutivi sono stati adottati relativamente al Tribunale costituzionale. L'attivismo legislativo senza un'adeguata consultazione di tutte le parti interessate e senza uno spirito di leale cooperazione necessaria tra le autorità statali, è dannoso per la stabilità, l'integrità e il corretto funzionamento del Tribunale costituzionale.

         7.   AZIONI RACCOMANDATE

               64.

               La Commissione raccomanda alle autorità polacche di intraprendere urgentemente azioni adeguate per affrontare questa minaccia sistemica allo Stato di diritto.

               65.

               In particolare, la Commissione raccomanda che le autorità polacche intraprendano le seguenti azioni come già richiesto nella sua raccomandazione del 27 luglio 2016:

                           a)

                           dare piena attuazione alle sentenze del Tribunale costituzionale del 3 e del 9 dicembre 2015, in base alle quali i tre giudici che sono stati legittimamente nominati nel mese di ottobre 2015 dalla precedente legislatura possano assumere le funzioni di giudice del Tribunale costituzionale, e che i tre giudici nominati dalla nuova legislatura, senza valida base giuridica, non assumano le funzioni di giudice senza essere stati validamente eletti; per questo motivo, il presidente della Repubblica è tenuto a far prestare giuramento con urgenza ai tre giudici eletti nella precedente legislatura;

                           b)

                           pubblicare e attuare pienamente le sentenze del Tribunale costituzionale del 9 marzo 2016 e la sentenza dell'11 agosto 2016, relativa alla legge sul Tribunale costituzionale del 22 luglio 2016 e altre sentenze pronunciate dopo tale data e le future sentenze;

                           c)

                           garantire che qualsiasi riforma della legge sul Tribunale costituzionale rispetti le sentenze del Tribunale costituzionale, tenga in piena considerazione i pareri della commissione di Venezia e garantisca che non sia compromessa l'efficacia del Tribunale costituzionale come garante della Costituzione

                           d)

                           astenersi da azioni e dichiarazioni pubbliche che possano minare la legittimità e l'efficienza del Tribunale costituzionale.

               66.

               Oltre alle suddette azioni la Commissione raccomanda alle autorità polacche di:

                           e)

                           assicurare che il Tribunale costituzionale possa, nei casi urgenti, controllare efficacemente la legge sullo status dei giudici, la legge sull'organizzazione e sui procedimenti e la legge di attuazione, e che le sentenze in questione siano pubblicate senza indugio e pienamente attuate;

                           f)

                           garantire che la nomina del nuovo presidente del Tribunale costituzionale non abbia luogo finché le sentenze del Tribunale costituzionale sulla costituzionalità delle nuove leggi non saranno pubblicate e attuate pienamente, e a condizione che i tre giudici che sono stati legittimamente nominati nell'ottobre 2015, nel corso della 7a legislatura del Sejm abbiano assunto le proprie funzioni giudiziarie in Tribunale;

                           g)

                           garantire che, finché un nuovo presidente del Tribunale costituzionale non sarà legittimamente designato, venga sostituito dal vicepresidente del Tribunale e non da un presidente facente funzioni, oppure dalla persona nominata presidente del Tribunale il 21 dicembre 2016.

               67.

               La Commissione sottolinea che la necessaria leale collaborazione tra le diverse istituzioni statali in merito a questioni relative allo Stato di diritto è essenziale al fine di trovare una soluzione alla situazione attuale.

               68.

               La Commissione invita il governo polacco a risolvere i problemi individuati nella presente raccomandazione entro due mesi dalla ricezione della stessa e a informare la Commissione delle misure adottate in tal senso.

               69.

               La Commissione ricorda inoltre che le raccomandazioni adottate nell'ambito del quadro sullo Stato di diritto non impediscono che i meccanismi previsti dall'articolo 7 del TUE siano attivati direttamente qualora l'improvviso peggioramento della situazione in uno Stato membro imponga una reazione più forte da parte dell'UE (79).

               70.

               Sulla base della presente raccomandazione, la Commissione è desiderosa di proseguire il dialogo costruttivo con il governo polacco.

      Fatto a Bruxelles, il 21 dicembre 2016

            Per la Commissione

         Frans TIMMERMANS

            Primo vicepresidente

      (1)  Raccomandazione (UE) 2016/1374 della Commissione, del 27 luglio 2016, relativa allo Stato di diritto in Polonia (GU L 217 del 12.8.2016, pag. 53).

      (2)  Comunicazione «Un nuovo quadro dell'UE per rafforzare lo Stato di diritto,» COM(2014) 158 final.

      (3)  Cfr. COM(2014) 158 final, sezione 2, allegato I.

      (4)  K 39/16.

      (5)  Articolo 38, commi 3-6, articolo 61, esto comma, articolo 83, secondo comma, articoli 84-87 e articolo 89 della legge del 22 luglio 2016.

      (6)  Articoli 26, primo comma, punto 1, lettera g) e 68, commi 5-7 della legge del 22 luglio 2016.

      (7)  Articolo 38, commi 3-6, articolo 61, terzo e sesto comma, articolo 68, commi 5-7 e articolo 83, secondo comma, della legge del 22 luglio 2016.

      (8)  Risoluzione del Parlamento europeo, del 14 settembre 2016, sui recenti sviluppi in Polonia e il loro impatto sui diritti fondamentali sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (2016/2774 (RSP)].

      (9)  Parere n. 860/2016, CDL-AD(2016)026.

      (10)  K 44/16.

      (11)  Cfr. ordinanza del presidente del Tribunale costituzionale del 7 novembre 2016.

      (12)  Sezione 2.

      (13)  Cfr. altresì l'articolo 6, settimo comma.

      (14)  Parere n. 860/2016, CDL-AD(2016)026 paragrafo 106.

      (15)  Cfr. l'articolo 5.

      (16)  Cfr. articolo 6, primo comma, e articolo 11, quinto comma.

      (17)  Cfr. articolo 18, secondo comma, e articolo 21, secondo comma.

      (18)  Parere n. 833/2015, CDL-AD(2016)001, paragrafo 136.

      (19)  Cfr. note al punto 7.

      (20)  Cfr. paragrafo 23 della raccomandazione.

      (21)  Parere n. 860/2016, paragrafo 101; Parere n. 833/2015, paragrafi 43, 142 e 143.

      (22)  Articolo 188 della Costituzione.

      (23)  Articolo 189 della Costituzione.

      (24)  L'articolo 198 della Costituzione fa riferimento al presidente della Repubblica, al primo ministro e ai membri del Consiglio dei ministri, al presidente della Banca nazionale di Polonia, al presidente della Camera suprema di controllo, ai membri del Consiglio nazionale della radiodiffusione e della televisione, alle persone a cui il primo ministro ha concesso poteri di gestione su un ministero, e al comandante in capo delle forze armate.

      (25)  Articolo 126 della Costituzione.

      (26)  Cfr. il punto 4.2.1 della raccomandazione.

      (27)  Cfr. il punto 4.2.3 della raccomandazione.

      (28)  Cfr. il punto 4.2.7 della raccomandazione.

      (29)  Cfr. il punto 4.2.6 della raccomandazione.

      (30)  Cfr. il punto 4.2.8 della raccomandazione.

      (31)  Cfr. punto 43 della raccomandazione.

      (32)  Cfr. sopra il considerando 19.

      (33)  L'articolo 24, primo comma, dispone quanto segue: «I giudici del Tribunale sono soggetti a procedimenti disciplinari che si svolgono dinanzi al Tribunale per aver violato la legge, compromesso la dignità della funzione di giudice del Tribunale, violato il codice deontologico dei giudici del Tribunale costituzionale o altri comportamenti sleali che potrebbero minare la fiducia nella loro imparzialità o indipendenza.»

      (34)  L'articolo 11, terzo comma, della legge sullo status dei giudici fa riferimento alle norme in materia di partecipazione finanziaria in società da parte dei giudici del Tribunale; L'articolo 13 fa riferimento all'obbligo per i giudici del Tribunale di presentare una dichiarazione di attività del coniuge; L'articolo 14 fa riferimento all'obbligo per i giudici del Tribunale di presentare una dichiarazione patrimoniale.

      (35)  Articolo 11, terzo comma.

      (36)  Articolo 14.

      (37)  Articolo 13.

      (38)  Cfr. parere della Corte suprema sul progetto di legge sullo status dei giudici, del 12 ottobre 2016.

      (39)  Gli articoli 16-32 contengono disposizioni dettagliate sul registro e sull'Ufficio del servizio giuridico del Tribunale.

      (40)  Articolo 11.

      (41)  Articolo 13.

      (42)  L'articolo 23 stabilisce che i seguenti articoli entrano in vigore il giorno dopo la data della pubblicazione: gli articoli 1-3, l'articolo 12 e gli articoli 16-22. I seguenti articoli entrano in vigore il 1o gennaio 2018; gli articoli 4-5 e 8. Gli altri articoli del progetto di legge entreranno in vigore 14 giorni dopo la data della sua pubblicazione. Gli articoli che entrano in vigore il giorno successivo alla data di pubblicazione, tra l'altro, riguardano la nomina di un «presidente facente funzioni del Tribunale costituzionale», l'integrazione dei tre giudici illegittimamente eletti («giudici di dicembre») e la nuova procedura di elezione per i candidati alla carica di presidente del Tribunale costituzionale.

      (43)  Cfr. gli articoli 1 e 2 della legge di attuazione. Altre disposizioni delle due leggi entreranno in vigore 14 giorni dopo la data di pubblicazione. Solo gli articoli da 16 a 32 della legge sull'organizzazione e sui procedimenti entreranno in vigore il 1o gennaio 2018.

      (44)  Cfr. articoli 3 e 23. Solo l'articolo 18, primo comma, quarto comma e quinto comma, della legge del 22 luglio sull'assetto organizzativo e amministrativo delle condizioni di lavoro del Tribunale costituzionale e l'Ufficio del Tribunale costituzionale resteranno in vigore fino al 1o gennaio 2018.

      (45)  Legge del 30 dicembre 2015 che modifica la legge sulle emittenti, pubblicata nella Gazzetta ufficiale il 7 gennaio 2016, atto n. 25.

      (46)  Legge del 30 dicembre 2015 che modifica la legge sul pubblico impiego e alcune altre leggi, pubblicata nella Gazzetta ufficiale l'8 gennaio 2016, atto n. 34.

      (47)  Legge del 15 gennaio 2016 che modifica la legge sulla polizia e altre leggi, pubblicata nella Gazzetta ufficiale il 4 febbraio 2016, atto n. 147.

      (48)  Legge del 28 gennaio 2016 sull'ufficio del procuratore, pubblicata nella Gazzetta ufficiale il 15 febbraio 2016, atto n. 177; legge del 28 gennaio 2016, regolamenti di attuazione della legge, legge sull'ufficio della Procura, pubblicata nella Gazzetta ufficiale il 15 febbraio 2016, atto n. 178.

      (49)  Legge del 18 marzo 2016 sul Mediatore e che modifica alcune altre leggi. La legge è stata firmata dal presidente della Repubblica il 4 maggio 2016.

      (50)  Legge del 22 giugno 2016 sul Consiglio nazionale dei media. La legge è stata firmata dal presidente della Repubblica il 27 giugno 2016.

      (51)  Legge del 10 giugno 2016 in materia di anti-terrorismo. La legge è stata firmata dal presidente della Repubblica il 22 giugno 2016. La Commissione è inoltre a conoscenza del fatto che una nuova legge che modifica la legge sul Consiglio Superiore della magistratura e alcune altre leggi è stata presentata il 5 maggio 2016 dal ministro della Giustizia al centro legislativo nazionale.

      (52)  Legge del 30 dicembre 2015 che modifica la legge sulle emittenti, pubblicata nella Gazzetta ufficiale il 7 gennaio 2016, atto n. 25, e legge del 22 giugno 2016 sul consiglio nazionale dei media. La legge è stata firmata dal presidente della Repubblica il 27 giugno 2016.

      (53)  K13/16.

      (54)  Legge del 30 dicembre 2015 che modifica la legge sul pubblico impiego e alcune altre leggi, pubblicata nella Gazzetta ufficiale l'8 gennaio 2016, atto n. 34.

      (55)  Lettera del 1o febbraio 2016 del primo vicepresidente Timmermans al ministro della Giustizia Ziobro; Lettera del 3 marzo 2016 del primo vicepresidente Timmermans al ministro degli Affari esteri Waszczykowski.

      (56)  Legge del 15 gennaio 2016 che modifica la legge sulla polizia e altre leggi, pubblicata nella Gazzetta ufficiale il 4 febbraio 2016, atto n. 147.

      (57)  Parere n. 839/2016. CDL-AD(2016)012.

      (58)  Legge del 10 giugno 2016 in materia di anti-terrorismo. La legge è stata firmata dal presidente della Repubblica il 22 giugno 2016.

      (59)  Legge del 13 dicembre 2016 che modifica la legge sulle assemblee non ancora firmato dal presidente della Repubblica.

      (60)  Articolo 11.

      (61)  Nella sentenza 7 novembre 2016, il Tribunale ha esaminato la costituzionalità delle disposizioni della legge 22 luglio 2016 relativa alla selezione dei candidati per la carica di presidente del Tribunale. Cfr. il punto 46.

      (62)  Cfr. il considerando 19.

      (63)  Articolo 21.

      (64)  Articolo 11.

      (65)  L'articolo 21, secondo comma, della legge di attuazione; L'articolo 11, quinto comma, della legge sull'organizzazione e sui procedimenti.

      (66)  Articolo 21, commi 7-12 e articolo 22 della legge di attuazione; articolo 11, commi 7-15 della legge sull'organizzazione e sui procedimenti.

      (67)  Parere n. CDL-AD(2016)026, paragrafi 30 e 124.

      (68)  Articolo 11, comma 15, della legge sull'organizzazione e sui procedimenti.

      (69)  L'articolo 18 della legge di attuazione dispone che il presidente del Tribunale dirige i lavori del Tribunale costituzionale, rappresenta il Tribunale costituzionale esternamente, assegna procedimenti ai giudici del Tribunale che hanno prestato giuramento, adotta provvedimenti nei procedimenti in materia di diritto del lavoro che coinvolgono i dipendenti dell'ufficio del Tribunale ed esercita altri poteri e funzioni attribuite al presidente o al presidente del Tribunale facente funzioni con la legge di attuazione.

      (70)  Articolo 5 della legge sullo status dei giudici, articolo 6, primo comma, e articolo 11, quinto comma, della legge sull'organizzazione e sui procedimenti e articolo 18, secondo comma, e articolo 21, secondo comma, della legge di attuazione.

      (71)  Articolo 114, secondo comma.

      (72)  Articolo 19.

      (73)  In base all'articolo 188 della Costituzione, il Tribunale costituzionale è competente a pronunciarsi sulla conformità delle leggi e dei trattati internazionali alla Costituzione, sulla conformità delle leggi ai trattati ratificati, la cui ratifica esige la previa autorizzazione espressa per legge, sulla conformità degli atti normativi, emanati da organi centrali dello Stato, alla Costituzione, ai trattati ratificati e alle leggi, sulla conformità alla Costituzione delle finalità o dell'attività dei partiti politici, nonché i ricorsi relativi alle violazioni della Costituzione. Ai sensi dell'articolo 189 della Costituzione il Tribunale costituzionale deve inoltre risolvere i conflitti di autorità tra gli organi costituzionali dello Stato.

      (74)  Risoluzione, del 26 aprile 2016 dell'Assemblea generale della Suprema Corte della Polonia.

      (75)  Risoluzione, del 27 aprile 2016, del Consiglio del presidente del Tribunale amministrativo supremo.

      (76)  Dichiarazione del 7 aprile 2016 del Consiglio superiore della magistratura polacco.

      (77)  Risoluzione del 12 marzo 2016 del Consiglio nazionale forense.

      (78)  Dichiarazione del 12 marzo 2016 dell'associazione nazionale dei procuratori legali.

      (79)  Sezione 4.1 della Comunicazione «Un nuovo quadro dell'UE per rafforzare lo Stato di diritto,» COM(2014) 158.