title: Recommandation du Conseil du 18 juin 2021 portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la Grèce pour 2021

text:
               29.7.2021

               FR

               Journal officiel de l'Union européenne

               C 304/33

      RECOMMANDATION DU CONSEIL
      du 18 juin 2021
      portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la Grèce pour 2021
      (2021/C 304/08)
      LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,
      vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,
      vu le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (1), et notamment son article 5, paragraphe 2,
      vu la recommandation de la Commission européenne,
      vu les résolutions du Parlement européen,
      après consultation du comité économique et financier,
      considérant ce qui suit:

                  (1)

                  Le 20 mars 2020, la Commission a adopté une communication relative à l'activation de la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance. La clause dérogatoire générale, instaurée par l'article 5, paragraphe 1, l'article 6, paragraphe 3, l'article 9, paragraphe 1, et l'article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1466/97 et par l'article 3, paragraphe 5, et l'article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1467/97 du Conseil (2), facilite la coordination des politiques budgétaires en période de grave récession économique. Dans cette communication, la Commission a exposé son point de vue selon lequel, compte tenu de la grave récession économique attendue du fait de la pandémie de COVID-19, les conditions d'activation de la clause dérogatoire générale étaient remplies. Le 23 mars 2020, les ministres des finances des États membres ont marqué leur accord avec cette évaluation de la Commission. La clause dérogatoire générale a accordé aux États membres une certaine flexibilité budgétaire pour faire face à la crise de la COVID-19. Elle a facilité la coordination des politiques budgétaires en période de grave récession économique. Son activation permet à chaque État membre de s'écarter temporairement de la trajectoire d'ajustement conduisant à la réalisation de son objectif budgétaire à moyen terme, pour autant que cela ne mette pas en péril sa viabilité budgétaire à moyen terme. Le 17 septembre 2020, dans sa communication sur la stratégie annuelle 2021 pour une croissance durable, la Commission a annoncé que la clause dérogatoire générale resterait active en 2021.

                  (2)

                  Le 20 juillet 2020, le Conseil a adopté une recommandation (3) (ci-après dénommée «recommandation du Conseil du 20 juillet 2020»). Il a été recommandé à la Grèce de prendre, conformément à la clause dérogatoire générale, toutes les mesures nécessaires pour combattre efficacement la pandémie de COVID-19, soutenir l'économie et favoriser la reprise. Il a également été recommandé aux autorités grecques, lorsque les conditions économiques le permettront, de mener des politiques budgétaires visant à atteindre des positions budgétaires à moyen terme prudentes et à garantir la soutenabilité de la dette, tout en renforçant les investissements.

                  (3)

                  La recommandation 2021 du Conseil concernant la politique économique de la zone euro indique que les politiques budgétaires devraient rester favorables dans tous les États membres en 2021 et que les mesures devraient être adaptées aux circonstances propres à chaque pays et être rapides, temporaires et ciblées. Lorsque les conditions épidémiologiques et économiques le permettront, il conviendra de supprimer progressivement les mesures d'urgence, tout en atténuant l'impact de la crise sur le plan social et sur le marché du travail. Les États membres devraient poursuivre des politiques budgétaires visant à parvenir à des positions budgétaires prudentes à moyen terme et à garantir la soutenabilité de la dette, tout en favorisant l'investissement. Les États membres devraient mener des réformes qui renforcent la couverture, l'adéquation et la viabilité des systèmes de santé et de protection sociale pour tous.

                  (4)

                  Le 18 novembre 2020, la Commission a adopté ses avis sur les projets de plans budgétaires 2021 des États membres de la zone euro, sur la base d'une évaluation qualitative des mesures budgétaires. La Commission a estimé que le projet de plan budgétaire de la Grèce était globalement conforme aux recommandations de politique budgétaire énoncées dans la recommandation du Conseil du 20 juillet 2020 et que la plupart des mesures incluses dans ce projet de plan budgétaire soutenaient l'activité économique dans un contexte de grande incertitude.

                  (5)

                  Next Generation EU, notamment grâce à la facilité pour la reprise et la résilience, garantira une reprise durable, inclusive et équitable. Le règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil (4), qui a établi la facilité pour la reprise et la résilience, est entré en vigueur le 19 février 2021. La facilité pour la reprise et la résilience apportera un soutien financier à la mise en œuvre de réformes et à l'investissement, créant ainsi une impulsion budgétaire financée par l'Union. Elle contribuera à la reprise économique et à la réalisation d'investissements et de réformes durables et propices à la croissance, favorisant en particulier les transitions écologique et numérique, et renforcera la résilience et le potentiel de croissance des économies des États membres. Elle aidera également les finances publiques à retrouver à court terme une position plus favorable et contribuera au renforcement de leur viabilité, ainsi qu'à la croissance et à la création d'emplois, à moyen et à long terme.

                  (6)

                  Le 3 mars 2021, la Commission a adopté une communication qui fournit de nouvelles orientations visant à faciliter la coordination des politiques budgétaires et l'élaboration des programmes de stabilité ou de convergence des États membres. L'orientation budgétaire globale, compte tenu des budgets nationaux et de la facilité pour la reprise et la résilience, devrait continuer à soutenir l'activité économique en 2021 et 2022. Cependant, une normalisation progressive de l'activité économique étant attendue pour le second semestre de 2021, il conviendrait que les politiques budgétaires des États membres soient davantage différenciées en 2022. Ces politiques devraient tenir compte de l'état de la reprise, de la viabilité budgétaire et de la nécessité de réduire les disparités économiques, sociales et territoriales. Eu égard à la nécessité de favoriser une reprise durable dans l'Union, les États membres présentant de faibles risques en matière de viabilité budgétaire devraient établir leur budget de manière à maintenir une politique budgétaire de soutien en 2022, en tenant compte des effets de la facilité pour la reprise et la résilience. Les États membres affichant des niveaux d'endettement élevés devraient mener des politiques budgétaires prudentes tout en préservant les investissements financés par des ressources nationales et en utilisant les subventions octroyées au titre de la facilité pour la reprise et la résilience afin de financer de nouveaux projets d'investissement et de nouvelles réformes structurelles de qualité. Pour la période postérieure à 2022, les politiques budgétaires devraient continuer à prendre en compte la vigueur de la reprise, le degré d'incertitude économique et les considérations de viabilité budgétaire. Un recentrage des politiques budgétaires en vue de parvenir à des positions budgétaires prudentes à moyen terme, notamment en éliminant progressivement les mesures de soutien le moment venu, contribuera à garantir la viabilité budgétaire à moyen terme.

                  (7)

                  Dans sa communication du 3 mars 2021, la Commission a estimé par ailleurs que la décision relative à la désactivation ou au maintien en vigueur de la clause dérogatoire générale devrait s'inscrire dans le cadre d'une évaluation d'ensemble de l'état de l'économie, dont un critère quantitatif essentiel serait le niveau de l'activité économique dans l'Union ou la zone euro par rapport aux niveaux atteints avant la crise (fin 2019). Sur la base des prévisions du printemps 2021 de la Commission, le 2 juin 2021, la Commission a considéré que les conditions requises étaient remplies pour continuer à appliquer la clause dérogatoire générale en 2022 et pour la désactiver à partir de 2023. Les situations propres à chaque pays continueront d'être prises en considération après la désactivation de la clause dérogatoire générale.

                  (8)

                  Depuis qu'elle a mené à bien le programme d'assistance financière au titre du mécanisme européen de stabilité en 2018, la Grèce fait l'objet d'une surveillance renforcée conformément au règlement (UE) no 472/2013 du Parlement européen et du Conseil (5). L'activation de la surveillance renforcée pour la Grèce en vertu des décisions d'exécution (UE) 2018/1192 (6) et (UE) 2021/271 (7) de la Commission prend acte du fait qu'à moyen terme, le pays doit continuer à adopter des mesures pour remédier aux sources potentielles de déséquilibres macroéconomiques et à mettre en œuvre des réformes structurelles pour permettre une reprise économique solide et durable. La Grèce s'est engagée, lors de la réunion de l'Eurogroupe du 22 juin 2018, à poursuivre toutes les réformes clés adoptées dans le cadre du programme jusqu'à ce qu'elles soient complètement achevées. Elle s'est également engagée à mettre en œuvre des mesures spécifiques dans les domaines des politiques budgétaires, y compris structurelles, de la protection sociale, de la stabilité financière, des marchés du travail et des produits, de la privatisation, du fonctionnement du système judiciaire, de l'administration publique et de la lutte contre la corruption. Ces réformes structurelles sont de plus en plus importantes dans le contexte des efforts déployés par le pays pour relancer son économie. La mise en œuvre et l'achèvement réussis de ces réformes devraient contribuer de manière significative à soutenir la croissance de la Grèce à moyen et à long terme. Le pays fait l'objet d'un rapport trimestriel sur l'état d'avancement de la mise en œuvre de ses engagements au titre de la surveillance renforcée, un rapport favorable pouvant, sur une base semestrielle, ouvrir la voie à l'application de mesures d'allègement de la dette à hauteur de 0,7 % du produit intérieur brut (PIB) par an. Le déblocage des quatre premières tranches de mesures conditionnelles relatives à la dette, d'un montant total de 3 252 millions d'EUR, a été approuvé par l'Eurogroupe en avril 2019, décembre 2019, juin 2020 et novembre 2020 respectivement. Le dixième rapport au titre du cadre de surveillance renforcée évaluant les progrès accomplis par la Grèce dans la mise en œuvre de ses engagements a été publié le 2 juin 2021.

                  (9)

                  Le 29 avril 2021, la Grèce a présenté son programme de stabilité pour 2021, conformément à l'article 4 du règlement (CE) no 1466/97.

                  (10)

                  En 2020, sur la base de données validées par Eurostat, le déficit public de la Grèce s'élevait à 9,7 % du PIB, et la dette publique a augmenté pour atteindre 205,6 % du PIB. La variation annuelle du solde budgétaire primaire était de 11,3 % du PIB, en tenant compte de mesures budgétaires discrétionnaires à hauteur de 5,9 % du PIB au soutien de l'économie et du jeu des stabilisateurs automatiques. La Grèce a également fourni un soutien de trésorerie aux entreprises et aux ménages (comme des garanties et des reports d'impôt, qui n'ont pas d'incidence budgétaire directe et immédiate) estimé à 2,2 % du PIB; la Commission a estimé que le niveau réel d'activation des garanties publiques en 2020 était inférieur à 0,5 % du PIB.

                  (11)

                  Le 2 juin 2021, la Commission a publié un rapport au titre de l'article 126, paragraphe 3, du traité. Ce rapport examine la situation budgétaire de la Grèce puisque son déficit public en 2020 a dépassé la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité et que sa dette publique a dépassé la valeur de référence de 60 % du PIB prévue par le traité et n'a pas diminué à un rythme satisfaisant. Il a conclu que les critères du déficit et celui de la dette n'étaient pas respectés.

                  (12)

                  Le scénario macroéconomique qui sous-tend les projections budgétaires est prudent en 2021 et prévoit une croissance du PIB réel inférieure d'environ 0,5 point de pourcentage aux prévisions du printemps 2021 de la Commission. Cette différence correspond à des hypothèses retenues différentes sur l'évolution de la pandémie de COVID-19, l'utilisation des fonds au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et le rythme de reprise du secteur du tourisme. Les projections macroéconomiques pour 2022 figurant dans le programme de stabilité pour 2021 sont étroitement alignées sur les prévisions du printemps 2021 de la Commission.

                  (13)

                  Dans son programme de stabilité pour 2021, le gouvernement prévoit une augmentation du déficit public de 9,7 % en 2020 à 9,9 % du PIB en 2021, tandis que le ratio d'endettement devrait diminuer à 204,8 % du PIB en 2021. Selon le programme de stabilité pour 2021, la variation du solde budgétaire primaire en 2021 par rapport au niveau d'avant la crise (2019) devrait s'élever à -11,6 % du PIB, ce qui traduirait les mesures budgétaires discrétionnaires de 6,4 % du PIB en faveur de l'économie et du fonctionnement des stabilisateurs automatiques. Les projections concernant le déficit public sont conformes aux prévisions du printemps 2021 de la Commission. Pour ce qui est du ratio d'endettement, les projections présentées dans le programme de stabilité pour 2021 sont inférieures aux prévisions du printemps 2021 de la Commission, qui tablent sur un ratio d'endettement de 208,8 % du PIB. Cette différence reflète des hypothèses retenues différentes concernant les recettes des privatisations, l'accumulation nette d'actifs financiers et les ajustements négatifs entre la comptabilité de caisse et la comptabilité nationale.

                  (14)

                  En réaction à la pandémie de COVID-19 et au ralentissement économique qu'elle a entraîné, la Grèce a adopté des mesures budgétaires pour renforcer les capacités de son système de santé, contenir la pandémie de COVID-19 et venir en aide aux personnes et aux secteurs qui ont été particulièrement touchés. Cette réponse énergique a atténué la contraction du PIB, ce qui a limité l'augmentation du déficit public et de la dette publique. Les mesures budgétaires devraient maximiser le soutien à la reprise sans compromettre les futures trajectoires budgétaires. Il convient dès lors d'éviter qu'elles ne créent une charge permanente pour les finances publiques. Lorsqu'ils mettent en place des mesures permanentes, les États membres devraient les financer de manière appropriée afin de garantir la neutralité budgétaire à moyen terme. Les mesures prises par la Grèce en 2020 et en 2021 ont été conformes à la recommandation du Conseil du 20 juillet 2020. Les mesures budgétaires discrétionnaires adoptées par le gouvernement en 2020 et 2021 et annoncées pour 2022 sont temporaires ou s'accompagnent de mesures de compensation.

                  (15)

                  Le programme de stabilité pour 2021 prévoit des investissements et des réformes financés par des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience s'élevant à 0,9 % du PIB en 2021, 1,7 % du PIB en 2022, 1,6 % du PIB en 2023 et 2024, et 1,5 % du PIB en 2025 et 2026. Il prévoit également des prêts au titre de la facilité pour la reprise et la résilience s'élevant à 1,4 % du PIB en 2021 et 2022, 1,1 % du PIB en 2023 et 2024, 1 % du PIB en 2025 et 0,5 % en 2026. Les prévisions du printemps 2021 de la Commission incluent ces subventions dans ses projections budgétaires tandis que, pour les prêts, elles prévoient un montant inférieur en 2022 sur la base d'un décaissement annuel uniforme après 2021.

                  (16)

                  Les indicateurs d'ajustement budgétaire établis par le règlement (CE) no 1466/97 doivent être examinés au regard des circonstances actuelles. Premièrement, d'importantes incertitudes subsistent quant à l'estimation des écarts de production. Deuxièmement, la politique budgétaire doit être en mesure de s'adapter rapidement à l'évolution de la pandémie de COVID-19 et de passer d'une aide d'urgence à des mesures plus ciblées, une fois que les risques sanitaires auront diminué. Troisièmement, le contexte actuel se caractérise par l'ampleur des mesures de soutien à l'activité économique prises par les pouvoirs publics. Lorsque les transferts provenant du budget de l'Union (tels que ceux qui proviennent de la facilité pour la reprise et la résilience) sont de taille importante, les indicateurs établis ne rendent pas pleinement compte de l'impulsion donnée à l'économie par les politiques budgétaires. Par conséquent, le solde structurel ne semble pas adapté dans les circonstances actuelles. Le critère des dépenses doit lui aussi être adapté (8) et complété par des informations supplémentaires afin qu'il soit possible d'évaluer pleinement l'orientation de la politique budgétaire.

                  (17)

                  Comme dans l'approche suivie dans l'évaluation des projets de plans budgétaires pour 2021, les mesures d'urgence temporaires ont été exclues du total des dépenses. Ces mesures d'urgence temporaires liées à la crise correspondent au soutien apporté aux systèmes de santé et à l'indemnisation des travailleurs et des entreprises pour les pertes de revenus résultant des mesures de confinement et des perturbations de la chaîne d'approvisionnement; leur abandon par les pouvoirs publics dépend du retour à la normale de la situation sanitaire et économique. Pour pouvoir évaluer l'orientation budgétaire globale à ce stade, il convient d'inclure les transferts importants provenant du budget de l'Union (tels que ceux qui proviennent de la facilité pour la reprise et la résilience) dans l'agrégat de dépenses concerné. L'orientation budgétaire globale est donc mesurée par la variation des dépenses primaires (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes et en excluant les mesures d'urgence temporaires liées à la crise), y compris les dépenses financées par des subventions provenant de la facilité pour la reprise et la résilience et d'autres fonds de l'Union. Au-delà de l'orientation budgétaire globale, cette analyse vise aussi à déterminer si la politique budgétaire nationale est prudente et si sa composition est propice à une reprise durable compatible avec les transitions écologique et numérique. C'est la raison pour laquelle une attention particulière est accordée à l'évolution des investissements et des dépenses primaires courantes qui sont financés au niveau national.

                  (18)

                  Le programme de stabilité de la Grèce pour 2021 prévoit que le déficit public devrait tomber à 2,9 % du PIB en 2022, en raison principalement de la reprise économique attendue et de l'arrêt des mesures de soutien temporaires adoptées en 2020 et 2021. Le ratio de la dette publique devrait pour sa part baisser jusqu'à 189,5 % du PIB en 2022. Les projections relatives au déficit public sont conformes aux prévisions du printemps 2021 de la Commission. Pour ce qui est du ratio d'endettement, les projections présentées dans le programme de stabilité pour 2021 sont inférieures aux prévisions du printemps 2021 de la Commission. Cette différence s'explique par des hypothèses retenues différentes concernant le solde de trésorerie, les recettes des privatisations et l'accumulation nette d'actifs financiers. Sur la base des prévisions du printemps 2021 de la Commission, ainsi que de la méthode spécifique qui tient compte des défis susmentionnés, l'orientation budgétaire globale — y compris l'incidence sur la demande globale en 2022 des investissements financés à la fois par le budget national et par le budget de l'Union, en particulier par la facilité pour la reprise et la résilience — devrait s'établir à -2,4 % du PIB (9). La contribution positive des dépenses financées par la facilité pour la reprise et la résilience et par d'autres fonds de l'Union devrait entraîner une augmentation de 0,3 point de pourcentage du PIB. L'investissement financé au niveau national devrait avoir un effet expansionniste de 0,9 point de pourcentage du PIB (10). Les dépenses courantes primaires financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) devraient avoir un effet expansionniste de 0,3 point de pourcentage du PIB.

                  (19)

                  La qualité des mesures budgétaires des États membres semble particulièrement importante. Des réformes budgétaires structurelles visant à améliorer la composition des budgets nationaux peuvent soutenir la croissance potentielle, créer les marges budgétaires indispensables et contribuer à assurer la viabilité à long terme des finances publiques, eu égard, notamment, au changement climatique et aux défis à relever sur le plan sanitaire. Du côté des recettes, la crise de la COVID-19 a renforcé l'importance des réformes portant sur la mise en place de systèmes de recettes publiques plus efficients et plus équitables. Du côté des dépenses, il est devenu encore plus crucial d'accroître le niveau et la qualité des investissements durables et propices à la croissance, en cohérence avec les objectifs de renforcement de la croissance potentielle, de la résilience économique et sociale, et de la double transition, écologique et numérique. Les plans nationaux pour la reprise et la résilience permettront d'améliorer la composition des budgets nationaux.

                  (20)

                  Selon les plans budgétaires à moyen terme du programme de stabilité pour 2021, le déficit public devrait atteindre 0,4 % du PIB en 2023 et se transformer en un excédent de 0,6 % du PIB en 2024. Sur la base du programme de stabilité pour 2021, l'orientation budgétaire générale — y compris l'incidence sur la demande globale des investissements financés à la fois par les budgets nationaux et par celui de l'Union, et en particulier par la facilité pour la reprise et la résilience — est estimée à 0,6 % du PIB en 2023 et 2024 en moyenne. La contribution positive des dépenses financées par les subventions de la facilité pour la reprise et la résilience et d'autres fonds de l'Union devrait diminuer de 0,1 point de pourcentage du PIB. Les investissements financés au niveau national devraient apporter une contribution neutre (11). Les dépenses courantes primaires financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) devraient avoir un effet restrictif de 0,6 point de pourcentage du PIB. L'estimation actuelle de la croissance potentielle nominale sur 10 ans est de 1¼ % (12). Toutefois, cette estimation ne tient pas compte de l'incidence des réformes qui font partie du plan pour la reprise et la résilience et qui pourraient donc stimuler la croissance potentielle de la Grèce.

                  (21)

                  Le ratio de la dette publique devrait pour sa part baisser et passer de 176,7 % du PIB en 2023 à 166,1 % en 2024. À la lumière du ratio d'endettement élevé de la Grèce, qui ne devrait diminuer que progressivement au fil du temps, on estime que le pays fait face à des risques élevés en matière de viabilité budgétaire sur le moyen terme, étant donné l'analyse de la soutenabilité de la dette la plus récente. Le 10e rapport de surveillance renforcée met en évidence d'autres facteurs pertinents pour une évaluation globale de la soutenabilité de la dette, à savoir que la composition et la structure des échéances de la dette publique atténuent les vulnérabilités face à la dette tandis que les passifs éventuels constituent un risque supplémentaire.

                  (22)

                  Vu le degré encore exceptionnellement élevé d'incertitude qui prévaut, il convient que les orientations en matière de politique budgétaire restent de nature essentiellement qualitative. Des orientations quantifiées plus précises devraient être fournies en 2022 pour les années suivantes, si les incertitudes se sont suffisamment dissipées.

                  (23)

                  Le Conseil a évalué le programme de stabilité pour 2021 et les suites données par la Grèce à la recommandation du Conseil du 20 juillet 2020,

            RECOMMANDE À LA GRÈCE:

         1.

            en 2022, d'utiliser la facilité pour la reprise et la résilience pour financer de nouveaux investissements favorisant la reprise, tout en menant une politique budgétaire prudente; de préserver les investissements financés au niveau national;

         2.

            lorsque les conditions économiques le permettront, de mener une politique budgétaire qui vise à parvenir à des positions budgétaires prudentes à moyen terme et à garantir la viabilité à moyen terme des finances publiques; dans le même temps, de renforcer les investissements pour stimuler le potentiel de croissance;

         3.

            d'accorder une attention particulière à la composition des finances publiques, sur le plan tant des recettes que des dépenses, ainsi qu'à la qualité des mesures budgétaires, afin de garantir une reprise durable et inclusive; de donner la priorité aux investissements durables et propices à la croissance, en particulier aux investissements qui favorisent la transition écologique et numérique; de donner la priorité aux réformes structurelles budgétaires qui concourront au financement des priorités des politiques publiques et contribueront à la viabilité à long terme des finances publiques, notamment, le cas échéant, en renforçant la couverture, l'adéquation et la viabilité des systèmes de santé et de protection sociale pour tous.

         Fait à Luxembourg, le 18 juin 2021.

               Par le Conseil

               Le président

            J. LEÃO

         (1)  JO L 209 du 2.8.1997, p. 1.

         (2)  Règlement (CE) no 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs (JO L 209 du 2.8.1997, p. 6).

         (3)  Recommandation du Conseil du 20 juillet 2020 concernant le programme national de réforme de la Grèce pour 2020 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la Grèce pour 2020 (JO C 282 du 26.8.2020, p. 46).

         (4)  Règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil du 12 février 2021 établissant la facilité pour la reprise et la résilience (JO L 57 du 18.2.2021, p. 17).

         (5)  Règlement (UE) no 472/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 relatif au renforcement de la surveillance économique et budgétaire des États membres de la zone euro connaissant ou risquant de connaître de sérieuses difficultés du point de vue de leur stabilité financière (JO L 140 du 27.5.2013, p. 1).

         (6)  Décision d'exécution (UE) 2018/1192 de la Commission du 11 juillet 2018 relative à l'activation de la surveillance renforcée pour la Grèce (JO L 211 du 22.8.2018, p. 1).

         (7)  Décision d'exécution (UE) 2021/271 de la Commission du 17 février 2021 relative à la prolongation de la surveillance renforcée pour la Grèce (JO L 61 du 22.2.2021, p. 3).

         (8)  En particulier, le lissage des investissements sur quatre ans utilisé pour le critère des dépenses ne permet pas d'évaluer correctement le soutien budgétaire apporté à la reprise par les investissements financés au niveau national.

         (9)  Un signe négatif de l'indicateur correspond à un excédent de croissance des dépenses primaires par rapport à la croissance économique à moyen terme, ce qui indique une politique budgétaire expansionniste.

         (10)  Les autres dépenses en capital financées au niveau national devraient avoir un effet expansionniste de 0,9 point de pourcentage du PIB.

         (11)  Les autres dépenses en capital financées au niveau national devraient avoir un effet expansionniste de 0,1 point de pourcentage du PIB.

         (12)  Estimation de la Commission conformément à la méthode commune.


title: Recommandation du Conseil du 18 juin 2021 portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la France pour 2021

text:
               29.7.2021

               FR

               Journal officiel de l'Union européenne

               C 304/43

      RECOMMANDATION DU CONSEIL
      du 18 juin 2021
      portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la France pour 2021
      (2021/C 304/10)
      LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
      vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,
      vu le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (1), et notamment son article 5, paragraphe 2,
      vu la recommandation de la Commission européenne,
      vu les résolutions du Parlement européen,
      après consultation du Comité économique et financier,
      considérant ce qui suit:

                  (1)

                  Le 20 mars 2020, la Commission a adopté une communication relative à l’activation de la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance. La clause dérogatoire générale, instaurée par l’article 5, paragraphe 1, l’article 6, paragraphe 3, l’article 9, paragraphe 1, et l’article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1466/97 et par l’article 3, paragraphe 5, et l’article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1467/97 du Conseil (2), facilite la coordination des politiques budgétaires en période de grave récession économique. Dans cette communication, la Commission a exposé son point de vue selon lequel, compte tenu de la grave récession économique attendue du fait de la pandémie de COVID-19, les conditions d’activation de la clause dérogatoire générale étaient remplies. Le 23 mars 2020, les ministres des finances des États membres ont marqué leur accord avec cette évaluation de la Commission. La clause dérogatoire générale a accordé aux États membres une certaine flexibilité budgétaire pour faire face à la crise de la COVID-19. Elle a facilité la coordination des politiques budgétaires en période de grave récession économique. Son activation permet aux États membres de s’écarter temporairement de la trajectoire d’ajustement conduisant à la réalisation de leur objectif budgétaire à moyen terme, pour autant que cela ne mette pas en péril leur soutenabilité budgétaire à moyen terme. Le 17 septembre 2020, la Commission a annoncé, dans sa communication sur la stratégie annuelle 2021 pour une croissance durable, que la clause dérogatoire générale resterait en vigueur en 2021.

                  (2)

                  Le 20 juillet 2020, le Conseil a adopté une recommandation (3) (ci-après dénommée «recommandation du Conseil du 20 juillet 2020»). Il a recommandé à la France de prendre toutes les mesures nécessaires, dans le respect de la clause dérogatoire générale, pour lutter efficacement contre la pandémie de COVID-19, stimuler l’économie et soutenir la reprise qui s’ensuivra. Il a également été recommandé à la France, lorsque les conditions économiques le permettront, de mener des politiques budgétaires visant à parvenir à des positions budgétaires à moyen terme prudentes et à garantir la soutenabilité de la dette, tout en favorisant les investissements.

                  (3)

                  Dans sa recommandation pour 2021 concernant la politique économique de la zone euro, le Conseil a recommandé que tous les États membres de la zone euro continuent d’appliquer des politiques budgétaires de soutien durant toute l’année 2021 et que les mesures de politique publique soient adaptées aux circonstances propres à chaque pays et soient rapides, temporaires et ciblées. Lorsque les conditions épidémiologiques et économiques le permettront, il conviendra de supprimer progressivement les mesures d’urgence, tout en atténuant l’impact de la crise sur le plan social et sur le marché du travail. Les États membres devraient mener des politiques budgétaires visant à parvenir à des positions budgétaires prudentes à moyen terme et à garantir la soutenabilité de la dette, tout en favorisant l’investissement. Les États membres devraient poursuivre des réformes qui renforcent la couverture, l’adéquation et la soutenabilité des systèmes de santé et de protection sociale pour tous.

                  (4)

                  Le 18 novembre 2020, la Commission a adopté ses avis sur les projets de plans budgétaires 2021 des États membres de la zone euro, sur la base d’une évaluation qualitative des mesures budgétaires. La Commission a estimé que le projet de plan budgétaire de la France était globalement conforme aux recommandations de politique budgétaire énoncées dans la recommandation du Conseil du 20 juillet 2020 et que la plupart des mesures exposées dans le projet de plan budgétaire soutenaient l’activité économique dans un contexte de considérable incertitude. Toutefois, certaines mesures ne semblent être ni temporaires ni contrebalancées par des mesures de compensation.

                  (5)

                  Next Generation EU, notamment grâce à la facilité pour la reprise et la résilience, garantira une reprise durable, inclusive et équitable. Le règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil (4), qui a établi la facilité pour la reprise et la résilience, est entré en vigueur le 19 février 2021. La facilité pour la reprise et la résilience apportera un soutien financier à la mise en œuvre de réformes et à l’investissement, créant ainsi une impulsion budgétaire financée par l’Union. Elle contribuera à la reprise économique et à la réalisation d’investissements et de réformes durables et propices à la croissance, favorisant en particulier les transitions écologique et numérique, et renforcera la résilience et le potentiel de croissance des économies des États membres. Elle aidera également les finances publiques à retrouver à court terme une position plus favorable et contribuera au renforcement de leur soutenabilité, ainsi qu’à la croissance et à la création d’emplois, à moyen et à long terme.

                  (6)

                  Le 3 mars 2021, la Commission a adopté une communication fournissant de nouvelles orientations visant à faciliter la coordination des politiques budgétaires et l’élaboration des programmes de stabilité ou de convergence des États membres. L’orientation budgétaire globale, compte tenu des budgets nationaux et de la facilité pour la reprise et la résilience, devrait continuer à soutenir l’activité économique en 2021 et 2022. Cependant, une normalisation progressive de l’activité économique étant attendue pour le second semestre de 2021, il convient que les politiques budgétaires des États membres soient davantage différenciées en 2022. Les politiques budgétaires des États membres devraient tenir compte de l’état de la reprise, de la soutenabilité budgétaire et de la nécessité de réduire les disparités économiques, sociales et territoriales. Eu égard à la nécessité de favoriser une reprise durable dans l’Union, les États membres présentant de faibles risques en matière de soutenabilité budgétaire devraient établir leur budget de manière à maintenir une politique budgétaire de soutien en 2022, en tenant compte des effets de la facilité pour la reprise et la résilience. Les États membres affichant un endettement élevé devraient mener des politiques budgétaires prudentes tout en préservant les investissements financés au niveau national et en utilisant les subventions de la facilité pour la reprise et la résilience pour financer de nouveaux projets d’investissement de qualité et des réformes structurelles supplémentaires. Pour la période postérieure à 2022, les politiques budgétaires devraient continuer à prendre en compte la vigueur de la reprise, le degré d’incertitude économique et les considérations de soutenabilité budgétaire. Un recentrage des politiques budgétaires en vue de parvenir à des positions budgétaires prudentes à moyen terme, notamment en éliminant progressivement les mesures de soutien le moment venu, contribuera à garantir la soutenabilité budgétaire à moyen terme.

                  (7)

                  Dans sa communication du 3 mars 2021, la Commission a estimé par ailleurs que la décision relative à la désactivation ou au maintien de l’application de la clause dérogatoire générale devrait s’inscrire dans le cadre d’une évaluation d’ensemble de l’état de l’économie, dont un critère quantitatif essentiel serait le niveau de l’activité économique dans l’Union ou la zone euro par rapport aux niveaux atteints avant la crise (fin 2019). Le 2 juin 2021, la Commission a estimé, sur la base de ses prévisions du printemps 2021, que les conditions permettant de continuer d’appliquer la clause dérogatoire générale en 2022 et de la désactiver en 2023 étaient remplies. Les situations propres à chaque pays continueront d’être prises en considération après la désactivation de la clause dérogatoire générale.

                  (8)

                  Le 30 avril 2021, la France a présenté son programme de stabilité pour 2021, conformément à l’article 4 du règlement (CE) no 1466/97.

                  (9)

                  En 2020, d’après les données validées par Eurostat, la France a affiché un déficit public de 9,2 % du produit intérieur brut (PIB), tandis que sa dette publique a augmenté, pour atteindre 115,7 % du PIB. La variation annuelle du solde budgétaire primaire s’est élevée à -6,2 % du PIB, compte tenu notamment des mesures budgétaires discrétionnaires de relance de l’économie, qui se montent à 3,3 % du PIB, et du jeu des stabilisateurs automatiques. La France a également mis en place des mesures de soutien à la trésorerie des entreprises et des ménages (telles que des garanties et des reports d’impôt, qui n’ont aucune incidence budgétaire directe et immédiate), estimées à 17,4 % du PIB; selon les estimations de la Commission, l’utilisation effective des garanties publiques en 2020 équivaut à peu près à 6 % du PIB.

                  (10)

                  Le 2 juin 2021, la Commission a publié un rapport au titre de l’article 126, paragraphe 3, du traité. Ce rapport examine la situation budgétaire de la France, dont le déficit public a dépassé en 2020 la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité, tandis que sa dette publique s’établissait au-dessus de la valeur de référence de 60 % du PIB prévue par le traité et n’a pas diminué à un rythme satisfaisant. Le rapport a conclu que le critère du déficit n’était pas rempli et que le critère de la dette n’était pas respecté.

                  (11)

                  Le scénario macroéconomique sur lequel reposent les projections budgétaires est prudent en ce qui concerne 2021 et 2022. Le programme de stabilité pour 2021 prévoit une croissance du PIB de 5 % en 2021 et de 4 % en 2022, alors que la Commission prévoit une augmentation du PIB de 5,7 % et 4,2 % ces mêmes années. S’agissant de 2021, si la Commission anticipe une croissance plus élevée, c’est parce que la contribution de la demande intérieure et des exportations nettes à la croissance est supérieure à celle du programme de stabilité pour 2021. Plus spécifiquement, par rapport au scénario macroéconomique du programme de stabilité pour 2021, la Commission envisage une consommation privée moins dynamique, mais une croissance de l’investissement et des exportations plus rapide. Pour ce qui est de 2022, si la Commission prévoit une croissance plus élevée, c’est principalement parce qu’elle anticipe une contribution plus forte des exportations nettes à la croissance, tandis que sa prévision relative à la contribution générale de la demande intérieure est globalement similaire à celle du programme de stabilité pour 2021.

                  (12)

                  Dans son programme de stabilité pour 2021, le gouvernement anticipe une diminution du déficit public, qui passerait de 9,2 % du PIB en 2020 à 9,0 % du PIB en 2021, et une augmentation du ratio d’endettement, qui s’établirait à 117,8 % du PIB en 2021. Selon le programme de stabilité pour 2021, en 2021, la variation du solde budgétaire primaire par rapport au niveau enregistré avant la crise (2019) devrait représenter -6,2 % du PIB, compte tenu des mesures budgétaires discrétionnaires de relance de l’économie, qui se montent à 4,0 % du PIB, et du jeu des stabilisateurs automatiques. Ces projections sont conformes aux prévisions du printemps 2021 de la Commission.

                  (13)

                  En réponse à la pandémie de COVID-19 et à la récession économique qui en découle, la France a adopté des mesures budgétaires pour accroître la capacité de son système de santé, contenir la pandémie de COVID-19 et venir en aide aux personnes et aux secteurs qui ont été particulièrement touchés. Cette réponse énergique a atténué la contraction du PIB, ce qui a limité l’augmentation du déficit public et de la dette publique. Les mesures budgétaires devraient maximiser le soutien à la reprise sans compromettre les futures trajectoires budgétaires. Il convient dès lors d’éviter qu’elles ne créent une charge permanente pour les finances publiques. Lorsqu’ils mettent en place des mesures permanentes, les États membres devraient les financer de manière appropriée afin de garantir la neutralité budgétaire à moyen terme. Les mesures prises par la France en 2020 et 2021 sont conformes à la recommandation du Conseil du 20 juillet 2020. Certaines des mesures discrétionnaires adoptées par le gouvernement au cours de la période 2020-2021, ou annoncées pour 2022, ne semblent être ni temporaires ni contrebalancées par des mesures de compensation. Au-delà de l’horizon temporel des prévisions du printemps 2021 de la Commission, en 2023, l’incidence résiduelle cumulée de ces mesures non temporaires est provisoirement estimée à environ 1 % du PIB et est principalement liée à une réduction permanente des impôts de production, à l’augmentation des rémunérations dans la fonction publique, principalement dans le secteur de la santé, ainsi qu’à des transferts en capital. Ces mesures non temporaires comprennent également des investissements représentant environ 1/10 % du PIB, qui sont censés favoriser la croissance potentielle à moyen terme et, ainsi, la soutenabilité budgétaire.

                  (14)

                  Le programme de stabilité pour 2021 table sur des investissements et des réformes financés par des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience, se montant à 0,7 % du PIB en 2021 et à 0,9 % en 2022. Les projections budgétaires figurant dans les prévisions du printemps 2021 de la Commission tiennent compte de subventions estimées à 0,8 % du PIB pour 2021 et à 0,4 % du PIB pour 2022.

                  (15)

                  Les indicateurs d’ajustement budgétaire établis par le règlement (CE) no 1466/97 doivent être examinés au regard des circonstances actuelles. Premièrement, d’importantes incertitudes subsistent quant à l’estimation des écarts de production. Deuxièmement, la politique budgétaire doit être en mesure de s’adapter rapidement à l’évolution de la pandémie de COVID-19 et de passer d’une aide d’urgence à des mesures plus ciblées, une fois que les risques sanitaires auront diminué. Troisièmement, le contexte actuel se caractérise par l’ampleur des mesures de soutien à l’activité économique prises par les pouvoirs publics. Lorsque les transferts du budget de l’Union (tels que ceux de la facilité pour la reprise et la résilience) sont de taille importante, les indicateurs établis ne rendent pas pleinement compte de l’impulsion donnée à l’économie par les politiques budgétaires. Par conséquent, le solde structurel ne semble pas adapté dans les circonstances actuelles. La référence en matière de dépenses doit également être adaptée (5) et complétée par des informations supplémentaires, afin que l’orientation de la politique budgétaire puisse être pleinement appréhendée.

                  (16)

                  Comme dans l’approche retenue dans l’évaluation des projets de plans budgétaires pour 2021, les mesures d’urgence temporaires n’ont pas été incluses dans l’agrégat des dépenses. Ces mesures d’urgence temporaires liées à la crise correspondent au soutien apporté aux systèmes de santé et à l’indemnisation des travailleurs et des entreprises pour les pertes de revenus résultant des mesures de confinement et des perturbations de la chaîne d’approvisionnement; leur abandon par les pouvoirs publics dépend du retour à la normale de la situation sanitaire et économique. Pour pouvoir évaluer l’orientation budgétaire globale à ce stade, il convient d’inclure les transferts importants provenant du budget de l’Union (par exemple de la facilité pour la reprise et la résilience) dans l’agrégat de dépenses concerné. L’orientation budgétaire globale est donc mesurée par la variation des dépenses primaires (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes et en excluant les mesures d’urgence temporaires liées à la crise), y compris les dépenses financées par des subventions provenant de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’Union. Au-delà de l’orientation budgétaire globale, cette analyse vise aussi à déterminer si la politique budgétaire nationale est prudente et si sa composition est propice à une reprise durable compatible avec les transitions écologique et numérique. C’est la raison pour laquelle une attention particulière est accordée à l’évolution des investissements et des dépenses primaires courantes qui sont financés au niveau national.

                  (17)

                  Dans son programme de stabilité pour 2021, la France prévoit que son déficit public diminuera pour atteindre 5,3 % du PIB en 2022, principalement en raison de la suppression des mesures de soutien temporaires adoptées en 2020 et 2021. La dette publique devrait diminuer pour atteindre 116,3 % du PIB en 2022. Alors que la projection de dette correspond à celle figurant dans les prévisions du printemps 2021 de la Commission, la projection de déficit est supérieure aux prévisions du printemps 2021 de la Commission, du fait principalement que la Commission s’attend à un déficit plus faible pour 2021 et que le scénario macroéconomique du programme de stabilité pour 2021 est légèrement moins optimiste. D’après des estimations fondées sur les prévisions du printemps 2021 de la Commission, et sur la base de la méthode spécifique qui tient compte des défis susmentionnés, l’orientation budgétaire globale — compte tenu également de l’effet exercé en 2022 sur la demande globale par les investissements financés par le budget national et par le budget de l’Union, en particulier par la facilité pour la reprise et la résilience — est neutre (6). La contribution positive des dépenses financées par des subventions de la facilité pour la reprise et la résilience et par d’autres fonds de l’Union devrait diminuer de 0,3 point de pourcentage du PIB. Les investissements financés au niveau national devraient avoir un effet expansionniste de 0,2 point de pourcentage du PIB (7). Les dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) devraient avoir un effet expansionniste de 0,2 point de pourcentage du PIB.

                  (18)

                  La qualité des mesures budgétaires des États membres est particulièrement importante. Des réformes budgétaires structurelles visant à améliorer la composition des budgets nationaux peuvent soutenir la croissance potentielle, créer les marges budgétaires indispensables et contribuer à assurer la soutenabilité budgétaire à long terme, eu égard, notamment, au changement climatique et aux défis à relever sur le plan sanitaire. Du côté des recettes, la crise de la COVID-19 a renforcé l’importance des réformes portant sur la mise en place de systèmes de recettes publiques plus efficients et plus équitables. Du côté des dépenses, elle a rendu plus crucial encore le relèvement du niveau et de la qualité des investissements durables et propices à la croissance, d’une manière compatible avec les objectifs de renforcement du potentiel de croissance et de la résilience économique et sociale et avec les objectifs de la double transition écologique et numérique. Les plans nationaux pour la reprise et la résilience permettront d’améliorer la composition des budgets nationaux.

                  (19)

                  Selon les plans budgétaires à moyen terme du programme de stabilité pour 2021, le déficit public devrait diminuer pour passer de 4,4 % en 2023 à 3,9 % en 2024, 3,5 % en 2025 et 3,2 % en 2026. Il est prévu que le déficit public ne dépasse plus les 3 % du PIB en 2027, année où il s’établira à 2,8 % du PIB. Si l’on se base sur le programme de stabilité pour 2021, l’orientation budgétaire globale — compte tenu de l’effet sur la demande globale des investissements financés par le budget national et par le budget de l’Union, en particulier par la facilité pour la reprise et la résilience — est estimée à 0,4 % du PIB, en moyenne, en 2023 et 2024. Le programme ne contient pas les informations requises pour estimer la contribution à l’orientation budgétaire globale des dépenses financées par l’Union, des investissements financés au niveau national et des dépenses primaires courantes financées au niveau national. La croissance potentielle nominale moyenne sur dix ans est actuellement estimée à 2¼ % (8). Toutefois, cette estimation ne tient pas compte de l’incidence des réformes qui font partie du plan pour la reprise et la résilience et qui pourraient dès lors stimuler la croissance potentielle de la France.

                  (20)

                  La dette publique devrait augmenter et passer de 117,2 % du PIB en 2023 à 118,0 % en 2024 et 118,3 % du PIB en 2025, avant de diminuer à 118,2 % et à 117,7 % du PIB en 2026 et en 2027, respectivement. Vu le ratio élevé de la dette, qui ne devrait diminuer que très progressivement, la France est considérée comme exposée à des risques élevés en matière de soutenabilité budgétaire à moyen terme, comme le montre la dernière analyse relative à la soutenabilité de la dette.

                  (21)

                  Vu le degré encore exceptionnellement élevé d’incertitude qui prévaut, il convient que les orientations en matière de politique budgétaire restent de nature essentiellement qualitative. Des orientations quantifiées plus précises devraient être fournies en 2022 pour les années suivantes, si les incertitudes se sont suffisamment dissipées d’ici là.

                  (22)

                  Le Conseil a évalué le programme de stabilité pour 2021 et les suites données par la France à la recommandation du Conseil du 20 juillet 2020,

            RECOMMANDE À LA FRANCE:

         1.

            en 2022, d’utiliser la facilité pour la reprise et la résilience pour financer de nouveaux investissements favorisant la reprise, tout en menant une politique budgétaire prudente; de préserver les investissements financés au niveau national;

         2.

            lorsque les conditions économiques le permettront, de mener une politique budgétaire qui vise à parvenir à des positions budgétaires prudentes à moyen terme et à garantir la soutenabilité budgétaire à moyen terme; dans le même temps, de renforcer les investissements pour stimuler le potentiel de croissance;

         3.

            d’accorder une attention particulière à la composition des finances publiques, sur le plan tant des recettes que des dépenses, et à la qualité des mesures budgétaires, afin de garantir une reprise durable et inclusive; de donner la priorité aux investissements durables et propices à la croissance, en particulier aux investissements qui favorisent la transition écologique et numérique; de donner la priorité aux réformes structurelles budgétaires qui concourront au financement des priorités des politiques publiques et contribueront à la soutenabilité à long terme des finances publiques, notamment, le cas échéant, en renforçant la couverture, l’adéquation et la soutenabilité des systèmes de santé et de protection sociale pour tous.

         Fait à Luxembourg, le 18 juin 2021.

               Par le Conseil

               Le président

            J. LEÃO

         (1)  JO L 209 du 2.8.1997, p. 1.

         (2)  Règlement (CE) no 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs (JO L 209 du 2.8.1997, p. 6).

         (3)  Recommandation du Conseil du 20 juillet 2020 concernant le programme national de réforme de la France pour 2020 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la France pour 2020 (JO C 282 du 26.8.2020, p. 62).

         (4)  Règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil du 12 février 2021 établissant la facilité pour la reprise et la résilience (JO L 57 du 18.2.2021, p. 17).

         (5)  En particulier, le lissage des investissements sur quatre ans utilisé pour la référence en matière de dépenses ne permet pas d’évaluer correctement le soutien budgétaire que les investissements financés au niveau national apportent à la reprise.

         (6)  Si cet indicateur prend une valeur négative, cela signifie que la croissance des dépenses primaires dépasse la croissance économique à moyen terme, ce qui indique une politique budgétaire expansionniste.

         (7)  Les autres dépenses en capital financées au niveau national devraient avoir un effet neutre.

         (8)  Estimation de la Commission, conformément à la méthode commune.


title: Recommandation du Conseil du 18 juin 2021 portant avis du Conseil sur le programme de convergence de la Croatie pour 2021

text:
               29.7.2021

               FR

               Journal officiel de l'Union européenne

               C 304/48

      RECOMMANDATION DU CONSEIL
      du 18 juin 2021
      portant avis du Conseil sur le programme de convergence de la Croatie pour 2021
      (2021/C 304/11)
      LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
      vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,
      vu le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (1), et notamment son article 9, paragraphe 2,
      vu la recommandation de la Commission européenne,
      vu les résolutions du Parlement européen,
      après consultation du comité économique et financier,
      considérant ce qui suit:

                  (1)

                  Le 20 mars 2020, la Commission a adopté une communication relative à l’activation de la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance. La clause dérogatoire générale, instaurée par l’article 5, paragraphe 1, l’article 6, paragraphe 3, l’article 9, paragraphe 1, et l’article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1466/97 et par l’article 3, paragraphe 5, et l’article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1467/97 du Conseil (2), facilite la coordination des politiques budgétaires en période de grave récession économique. Dans cette communication, la Commission a exposé son point de vue selon lequel, compte tenu de la grave récession économique attendue du fait de la pandémie de COVID-19, les conditions d’activation de la clause dérogatoire générale étaient remplies. Le 23 mars 2020, les ministres des finances des États membres ont marqué leur accord avec l’évaluation de la Commission. La clause dérogatoire générale a accordé aux États membres une certaine flexibilité budgétaire pour faire face à la crise de la COVID-19. Elle a facilité la coordination des politiques budgétaires en période de grave récession économique. Son activation permet à chaque État membre de s’écarter temporairement de la trajectoire d’ajustement conduisant à la réalisation de son objectif budgétaire à moyen terme, pour autant que cela ne mette pas en péril sa viabilité budgétaire à moyen terme. Le 17 septembre 2020, dans sa communication sur la stratégie annuelle 2021 pour une croissance durable, la Commission a annoncé que la clause dérogatoire générale resterait active en 2021.

                  (2)

                  Le 20 juillet 2020, le Conseil a adopté une recommandation (3) (ci-après dénommée «recommandation du Conseil du 20 juillet 2020»). Il a été recommandé à la Croatie de prendre, conformément à la clause dérogatoire générale, toutes les mesures nécessaires pour combattre efficacement la pandémie de COVID-19, soutenir l’économie et favoriser la reprise. Il a été également recommandé aux autorités croates, lorsque les conditions économiques le permettront, de mener des politiques budgétaires visant à parvenir à des positions budgétaires à moyen terme prudentes et à garantir la soutenabilité de la dette, tout en renforçant les investissements.

                  (3)

                  Next Generation EU, notamment grâce à la facilité pour la reprise et la résilience, garantira une reprise durable, inclusive et équitable. Le règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil (4), qui a établi la facilité pour la reprise et la résilience, est entré en vigueur le 19 février 2021. La facilité pour la reprise et la résilience apportera un soutien financier à la mise en œuvre de réformes et à l’investissement, créant ainsi une impulsion budgétaire financée par l’Union. Elle contribuera à la reprise économique et à la réalisation d’investissements et de réformes durables et propices à la croissance, favorisant en particulier les transitions écologique et numérique, et renforcera la résilience et le potentiel de croissance des économies des États membres. Elle aidera également les finances publiques à retrouver à court terme une position plus favorable et contribuera au renforcement de leur viabilité, ainsi qu’à la croissance et à la création d’emplois, à moyen et à long terme.

                  (4)

                  Le 3 mars 2021, la Commission a adopté une communication qui fournit de nouvelles orientations visant à faciliter la coordination des politiques budgétaires et l’élaboration des programmes de stabilité ou de convergence des États membres. L’orientation budgétaire globale, compte tenu des budgets nationaux et de la facilité pour la reprise et la résilience, devrait continuer à soutenir l’activité économique en 2021 et 2022. Cependant, une normalisation progressive de l’activité économique étant attendue pour le second semestre de 2021, il conviendrait que les politiques budgétaires des États membres soient davantage différenciées en 2022. Ces politiques devraient tenir compte de l’état de la reprise, de la viabilité budgétaire et de la nécessité de réduire les disparités économiques, sociales et territoriales. Eu égard à la nécessité de favoriser une reprise durable dans l’Union, les États membres présentant de faibles risques en matière de viabilité budgétaire devraient établir leur budget de manière à maintenir une politique budgétaire de soutien en 2022, en tenant compte des effets de la facilité pour la reprise et la résilience. Les États membres affichant des niveaux d’endettement élevés devraient mener des politiques budgétaires prudentes tout en préservant les investissements financés par des ressources nationales et en utilisant les subventions octroyées au titre de la facilité pour la reprise et la résilience afin de financer de nouveaux projets d’investissement et de nouvelles réformes structurelles de qualité. Pour la période postérieure à 2022, les politiques budgétaires devraient continuer à prendre en compte la vigueur de la reprise, le degré d’incertitude économique et les considérations de viabilité budgétaire. Un recentrage des politiques budgétaires en vue de parvenir à des positions budgétaires prudentes à moyen terme, notamment en éliminant progressivement les mesures de soutien le moment venu, contribuera à garantir la viabilité budgétaire à moyen terme.

                  (5)

                  Dans sa communication du 3 mars 2021, la Commission a estimé par ailleurs que la décision relative à la désactivation ou au maintien en vigueur de la clause dérogatoire générale devrait s’inscrire dans le cadre d’une évaluation d’ensemble de l’état de l’économie, dont un critère quantitatif essentiel serait le niveau de l’activité économique dans l’Union ou la zone euro par rapport aux niveaux atteints avant la crise (fin 2019). Sur la base des prévisions du printemps 2021 de la Commission, le 2 juin 2021, la Commission a considéré que les conditions requises étaient remplies pour continuer à appliquer la clause dérogatoire générale en 2022 et pour la désactiver à partir de 2023. Les situations propres à chaque pays continueront d’être prises en considération après la désactivation de la clause dérogatoire générale.

                  (6)

                  Le 29 avril 2021, la Croatie a présenté son programme de convergence pour 2021, conformément à l’article 8 du règlement (CE) no 1466/97.

                  (7)

                  En 2020, sur la base de données validées par Eurostat, le déficit public de la Croatie s’élevait à 7,4 % de son produit intérieur brut (PIB), tandis que la dette des administrations publiques s’établissait à 88,7 % du PIB. La variation annuelle du solde budgétaire primaire était de -8,1 % du PIB, en tenant compte de mesures budgétaires discrétionnaires à hauteur de 3,8 % du PIB au soutien de l’économie et du jeu des stabilisateurs automatiques. La Croatie a également mis en place des mesures de soutien à la trésorerie des entreprises et des ménages (telles que des garanties et des reports d’impôt, qui n’ont aucune incidence budgétaire directe et immédiate) estimées à 4,6 % du PIB; la Commission a estimé que le niveau réel d’activation des garanties publiques en 2020 était inférieur à ½ % du PIB.

                  (8)

                  Le 2 juin 2021, la Commission a publié un rapport au titre de l’article 126, paragraphe 3, du traité. Ce rapport examine la situation budgétaire de la Croatie, dont le déficit public a dépassé en 2020 la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité, tandis que sa dette publique s’établissait au-dessus de la valeur de référence de 60 % du PIB prévue par le traité et n’a pas diminué à un rythme satisfaisant. Le rapport a conclu que le critère du déficit n’était pas rempli et que le critère de la dette n’était pas respecté.

                  (9)

                  Le scénario macroéconomique sur lequel reposent les projections budgétaires est réaliste en ce qui concerne 2021 et optimiste en ce qui concerne 2022. Plus particulièrement, il prévoit une croissance un peu plus forte que les prévisions du printemps 2021 de la Commission (5,2 % contre 5 %) et en particulier en 2022 (6,6 % contre 6,1 %). Cela s’explique principalement par les projections plus positives concernant la consommation des ménages et les investissements, tandis que les prévisions du printemps 2021 de la Commission sont légèrement plus optimistes quant à la contribution des exportations.

                  (10)

                  Dans son programme de convergence pour 2021, le gouvernement prévoit une amélioration du déficit public, qui passerait de 7,4 % du PIB en 2020 à 3,8 % du PIB en 2021, et une diminution du ratio d’endettement, qui s’établirait à 86,6 % du PIB en 2021. Selon le programme de convergence pour 2021, la variation du solde budgétaire primaire en 2021 par rapport au niveau d’avant la crise (2019) devrait s’élever à -4,6 % du PIB, compte tenu des mesures budgétaires discrétionnaires de relance de l’économie et du jeu des stabilisateurs automatiques. Par comparaison, les prévisions du printemps 2021 de la Commission ne tablent pas sur une réduction aussi importante du déficit en 2021 (4,6 % du PIB). Les différences sont les plus prononcées sur le plan des recettes, dont le programme de convergence pour 2021 prévoit un rebond nettement supérieur au taux de croissance nominal du PIB. Parallèlement, la reconstruction à la suite des tremblements de terre de 2020 à Zagreb et à Petrinja devrait avoir une incidence, quoiqu’exceptionnelle, sur les dépenses.

                  (11)

                  En réaction à la pandémie de COVID-19 et au ralentissement économique qu’elle a entraîné, la Croatie a adopté des mesures budgétaires pour renforcer les capacités de son système de santé, contenir la pandémie de COVID-19 et venir en aide aux personnes et aux secteurs qui ont été particulièrement touchés. Cette réponse énergique a atténué la contraction du PIB, ce qui a limité l’augmentation du déficit public et de la dette publique. Les mesures budgétaires devraient maximiser le soutien à la reprise sans compromettre les futures trajectoires budgétaires. Il convient dès lors d’éviter qu’elles ne créent une charge permanente pour les finances publiques. Lorsqu’ils mettent en place des mesures permanentes, les États membres devraient les financer de manière appropriée afin de garantir la neutralité budgétaire à moyen terme. Les mesures prises par la Croatie en 2020 et 2021 ont été conformes à la recommandation du Conseil du 20 juillet 2020. Les mesures budgétaires discrétionnaires adoptées par le gouvernement en 2020 et 2021 sont pour la plupart temporaires ou accompagnées de mesures de compensation. Au-delà de l’horizon temporel des prévisions du printemps 2021 de la Commission, en 2023, l’incidence résiduelle de ces mesures non temporaires est provisoirement estimée à environ 0,3 % du PIB et est principalement liée à des réductions de l’impôt sur le revenu.

                  (12)

                  Le programme de convergence pour 2021 prévoit que les investissements et les réformes financés par des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience atteignent 0,4 % du PIB en 2021, 1,9 % en 2022, 2,4 % en 2023, 2,3 % en 2024, 1,7 % en 2025 et 1 % en 2026. Les projections budgétaires figurant dans les prévisions du printemps 2021 de la Commission tiennent compte de ces subventions à un rythme globalement similaire en 2021 et 2022.

                  (13)

                  Les indicateurs d’ajustement budgétaire établis par le règlement (CE) no 1466/97 doivent être examinés au regard des circonstances actuelles. Premièrement, d’importantes incertitudes subsistent quant à l’estimation des écarts de production. Deuxièmement, la politique budgétaire doit être en mesure de s’adapter rapidement à l’évolution de la pandémie de COVID-19 et de passer d’une aide d’urgence à des mesures plus ciblées, une fois que les risques sanitaires auront diminué. Troisièmement, le contexte actuel se caractérise par l’ampleur des mesures de soutien à l’activité économique prises par les pouvoirs publics. Lorsque les transferts provenant du budget de l’Union (tels que ceux qui proviennent de la facilité pour la reprise et la résilience) sont de taille importante, les indicateurs établis ne rendent pas pleinement compte de l’impulsion donnée à l’économie par les politiques budgétaires. Par conséquent, le solde structurel ne semble pas adapté dans les circonstances actuelles. Le critère des dépenses doit lui aussi être adapté (5) et complété par des informations supplémentaires afin qu’il soit possible d’évaluer pleinement l’orientation de la politique budgétaire.

                  (14)

                  Comme dans l’approche suivie dans l’évaluation des projets de plans budgétaires pour 2021, les mesures d’urgence temporaires ont été exclues du total des dépenses. Ces mesures d’urgence temporaires liées à la crise correspondent au soutien apporté aux systèmes de santé et à l’indemnisation des travailleurs et des entreprises pour les pertes de revenus résultant des mesures de confinement et des perturbations de la chaîne d’approvisionnement; leur abandon par les pouvoirs publics dépend du retour à la normale de la situation sanitaire et économique. Pour pouvoir évaluer l’orientation budgétaire globale à ce stade, il convient d’inclure les transferts importants provenant du budget de l’Union (tels que ceux qui proviennent de la facilité pour la reprise et la résilience) dans l’agrégat de dépenses concerné. L’orientation budgétaire globale est donc mesurée par la variation des dépenses primaires (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes et en excluant les mesures d’urgence temporaires liées à la crise), y compris les dépenses financées par des subventions provenant de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’Union. Au-delà de l’orientation budgétaire globale, cette analyse vise aussi à déterminer si la politique budgétaire nationale est prudente et si sa composition est propice à une reprise durable compatible avec les transitions écologique et numérique. C’est la raison pour laquelle une attention particulière est accordée à l’évolution des investissements et des dépenses primaires courantes qui sont financés au niveau national.

                  (15)

                  Dans son programme de convergence pour 2021, la Croatie prévoit que son déficit public diminuera pour atteindre 2,6 % du PIB en 2022, principalement en raison d’une forte croissance des recettes et de l’abandon des mesures temporaires de soutien adoptées en 2020 et en 2021. La dette publique devrait diminuer pour atteindre 82,5 % du PIB en 2022. Les prévisions du printemps 2021 de la Commission tablent sur une hausse du déficit et du ratio d’endettement en 2022, atteignant respectivement 3,2 % du PIB et 82,9 % du PIB; la différence est en grande partie due à l’effet de base à compter de 2021. Sur la base des prévisions du printemps 2021 de la Commission, ainsi que de la méthode spécifique qui tient compte des défis susmentionnés, l’orientation budgétaire globale — y compris l’incidence sur la demande globale en 2022 des investissements financés à la fois par le budget national et par le budget de l’Union, en particulier par la facilité pour la reprise et la résilience — est estimée à -2,4 % du PIB (6). La contribution positive des dépenses financées par les subventions de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’Union devrait augmenter de 1,5 point de pourcentage du PIB. Des investissements financés au niveau national devraient avoir un effet expansionniste de 0,1 point de pourcentage du PIB (7). Les dépenses courantes primaires financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) devraient avoir un effet expansionniste de 0,8 point de pourcentage du PIB.

                  (16)

                  La qualité des mesures budgétaires des États membres semble particulièrement importante. Des réformes budgétaires structurelles visant à améliorer la composition des budgets nationaux peuvent soutenir la croissance potentielle, créer les marges budgétaires indispensables et contribuer à assurer la viabilité à long terme des finances publiques, eu égard, notamment, au changement climatique et aux défis à relever sur le plan sanitaire. Du côté des recettes, la crise de la COVID-19 a renforcé l’importance des réformes portant sur la mise en place de systèmes de recettes publiques plus efficients et plus équitables. Du côté des dépenses, il est devenu encore plus crucial d’accroître le niveau et la qualité des investissements durables et propices à la croissance, en cohérence avec les objectifs de renforcement de la croissance potentielle, de la résilience économique et sociale, et de la double transition, écologique et numérique. Les plans nationaux pour la reprise et la résilience permettront d’améliorer la composition des budgets nationaux.

                  (17)

                  Selon les plans budgétaires à moyen terme du programme de convergence pour 2021, le déficit public devrait diminuer pour passer de 1,9 % du PIB en 2023 à 1,5 % du PIB en 2024. Sur la base du programme de convergence pour 2021, l’orientation budgétaire générale — y compris l’incidence sur la demande globale des investissements financés à la fois par le budget national et par le budget de l’Union, et en particulier par la facilité pour la reprise et la résilience — est estimée à -0,1 % du PIB, en moyenne, en 2023 et en 2024. Les dépenses financées par des subventions de la facilité pour la reprise et la résilience et par d’autres fonds de l’Union devraient avoir un effet restrictif de 0,6 point de pourcentage du PIB. Les investissements financés au niveau national devraient avoir un effet restrictif de 0,1 point de pourcentage du PIB (8). Les dépenses courantes primaires financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) devraient avoir un effet expansionniste de 0,6 point de pourcentage du PIB. L’estimation actuelle de la croissance potentielle nominale moyenne sur 10 ans est de 3¼ % (9). Toutefois, cette estimation ne tient pas compte de l’incidence des réformes qui font partie du plan pour la reprise et la résilience et qui pourraient donc stimuler la croissance potentielle de la Croatie.

                  (18)

                  La dette publique devrait diminuer et passer de 79,5 % du PIB en 2023 à 76,8 % en 2024. La Croatie est considérée comme exposée à des risques moyens en matière de viabilité budgétaire à moyen terme, comme le montre la dernière analyse relative à la soutenabilité de la dette.

                  (19)

                  Vu le degré encore exceptionnellement élevé d’incertitude qui prévaut, il convient que les orientations en matière de politique budgétaire restent de nature essentiellement qualitative. Des orientations quantifiées plus précises devraient être fournies en 2022 pour les années suivantes, si les incertitudes se sont suffisamment dissipées.

                  (20)

                  Le Conseil a évalué le programme de convergence pour 2021 et les suites données par la Croatie à la recommandation du Conseil du 20 juillet 2020,

            RECOMMANDE À LA CROATIE:

         1.

            en 2022, de maintenir une orientation budgétaire propre à soutenir l’activité économique, incluant notamment l’impulsion fournie par la facilité pour la reprise et la résilience, et de préserver les investissements financés au niveau national; de maîtriser la croissance des dépenses courantes financées au niveau national;

         2.

            lorsque les conditions économiques le permettront, de mener une politique budgétaire qui vise à parvenir à des positions budgétaires prudentes à moyen terme et à garantir la viabilité à moyen terme des finances publiques; dans le même temps, de renforcer les investissements pour stimuler le potentiel de croissance;

         3.

            d’accorder une attention particulière à la composition des finances publiques, sur le plan tant des recettes que des dépenses, ainsi qu’à la qualité des mesures budgétaires, afin de garantir une reprise durable et inclusive; de donner la priorité aux investissements durables et propices à la croissance, en particulier aux investissements qui favorisent la transition écologique et numérique; de donner la priorité aux réformes structurelles budgétaires qui concourront au financement des priorités des politiques publiques et contribueront à la viabilité à long terme des finances publiques, notamment, le cas échéant, en renforçant la couverture, l’adéquation et la viabilité des systèmes de santé et de protection sociale pour tous.

         Fait à Luxembourg, le 18 juin 2021.

               Par le Conseil

               Le président

            J. LEÃO

         (1)  JO L 209 du 2.8.1997, p. 1.

         (2)  Règlement (CE) no 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs (JO L 209 du 2.8.1997, p. 6).

         (3)  Recommandation du Conseil du 20 juillet 2020 concernant le programme national de réforme de la Croatie pour 2020 et portant avis du Conseil sur le programme de convergence de la Croatie pour 2020 (JO C 282 du 26.8.2020, p. 68).

         (4)  Règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil du 12 février 2021 établissant la facilité pour la reprise et la résilience (JO L 57 du 18.2.2021, p. 17).

         (5)  En particulier, le lissage des investissements sur quatre ans utilisé pour le critère des dépenses ne permet pas d'évaluer correctement le soutien budgétaire apporté à la reprise par les investissements financés au niveau national.

         (6)  Un signe négatif de l'indicateur correspond à un excédent de croissance des dépenses primaires par rapport à la croissance économique à moyen terme, ce qui indique une politique budgétaire expansionniste.

         (7)  Les autres dépenses en capital financées au niveau national devraient avoir un effet neutre.

         (8)  Les autres dépenses en capital financées au niveau national devraient avoir un effet expansionniste de 0,2 point de pourcentage du PIB.

         (9)  Estimée par la Commission, conformément à la méthode commune.