Avis juridique important

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32001H0256

Recommandation de la Commission du 15 novembre 2000 relative aux exigences minimales en matière de contrôle de la qualité du contrôle légal des comptes dans l'Union européenne (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) [notifiée sous le numéro C(2000) 3304]

Journal officiel n° L 091 du 31/03/2001 p. 0091 - 0097

Recommandation de la Commissiondu 15 novembre 2000relative aux exigences minimales en matière de contrôle de la qualité du contrôle légal des comptes dans l'Union européenne[notifiée sous le numéro C(2000) 3304](Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)(2001/256/CE)LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 211, deuxième tiret,considérant ce qui suit:(1) La huitième directive 84/253/CEE du Conseil du 10 avril 1984 fondée sur l'article 54, paragraphe 3, point g), du traité CEE, concernant l'agrément des personnes chargées du contrôle légal des documents comptables(1), fixe les exigences auxquelles doivent satisfaire les personnes habilitées à procéder au contrôle légal des comptes.(2) Le contrôle de la qualité du contrôle légal des comptes est essentiel. La qualité du contrôle légal renforce la crédibilité de l'information financière publiée et représente une valeur ajoutée et une meilleure protection pour les actionnaires, les investisseurs, les créanciers et les autres parties intéressées.(3) Le contrôle de la qualité est le principal moyen dont dispose la profession pour garantir au public et aux autorités de contrôle que le travail des commissaires aux comptes et des cabinets d' audit se situe à un niveau correspondant aux normes de contrôle légal et aux règles éthiques établies. Le contrôle de la qualité permet aussi à la profession d'encourager l'amélioration de la qualité.(4) Les opinions des contrôleurs légaux dans toute l'Union européenne devraient donner une certaine garantie minimale quant à la fiabilité de l'information financière, et l'on pourrait dès lors estimer que les États membres devraient avoir déjà pris des mesures pour que tous les contrôleurs légaux qui effectuent le contrôle légal des comptes soient soumis à un système de contrôle de la qualité.(5) Toutefois, le contrôle de la qualité dans l'Union européenne est un phénomène relativement récent, ce dont atteste le fait que plusieurs États membres ne l'ont mis en oeuvre que très récemment et que plusieurs autres ne possédaient pas de système de contrôle de la qualité au 1er janvier 1999.(6) Les systèmes nationaux actuels de contrôle de la qualité diffèrent par plusieurs aspects, tels que l'étendue de ce contrôle, son caractère obligatoire ou volontaire, sa périodicité et sa publicité. Ces différences font qu'il est malaisé d'apprécier si les systèmes nationaux de contrôle de la qualité respectent certaines exigences minimales.(7) Il n'existe actuellement aucune norme acceptée au niveau international qui définisse des exigences minimales en matière de contrôle de la qualité et qui pourrait servir de référence aux systèmes nationaux de contrôle de la qualité.(8) La présente recommandation sur le contrôle de la qualité vise l'ensemble des professionnels du contrôle légal des comptes dans l'Union européenne et elle a pour objectif d'établir une référence pour tous les systèmes nationaux de contrôle de la qualité dans l'Union européenne.(9) Les exigences minimales définies peuvent être complétées par d'autres formes de contrôle externe du contrôle légal des comptes pouvant être exercées par des autorités de surveillance, des autorités boursières ou d'autres autorités sectorielles dans le but d'améliorer la qualité du contrôle légal des comptes.(10) Les États membres restent libres de prévoir d'autres mesures de contrôle de la qualité du contrôle légal des comptes.(11) La question du contrôle de la qualité a été abordée dans le livre vert(2) de la Commission sur le rôle, le statut et la responsabilité du contrôleur légal des comptes dans l'Union européenne, qui a reçu le soutien du Conseil, du Comité économique et social et du Parlement européen.(12) La communication de la Commission intitulée "Le contrôle légal des comptes dans l'Union européenne: la marche à suivre"(3) a eu pour conséquence la création d'un Comité européen sur le contrôle légal dans l'Union européenne, qui a décidé de faire du contrôle de la qualité l'une de ses priorités, et dont les travaux ont abouti à la conclusion qu'il existait un accord pour estimer que chaque État membre devait mettre en place un système de contrôle de la qualité du contrôle légal des comptes.(13) La communication précitée exprime clairement l'intention d'éviter dans la mesure du possible que les travaux d'harmonisation et d'amélioration de la qualité du contrôle légal ne débouchent sur l'élaboration de nouveaux textes législatifs. Il est dès lors préférable que la Commission émette une recommandation. Cependant, si sa recommandation ne permet pas d'atteindre le degré d'harmonisation recherché en matière de contrôle de la qualité, la Commission étudiera à nouveau l'opportunité d'adopter un texte législatif. À cette fin, la Commission entend réévaluer la situation trois ans après l'adoption de la présente recommandation.(14) Comme suite aux conclusions du Conseil européen de Lisbonne, la Commission a publié une communication intitulée "Stratégie de l'Union européenne en matière d'information financière: la marche à suivre"(4) qui souligne l'importance d'un contrôle légal des comptes satisfaisant à des exigences uniformément élevées dans toute l'Union européenne.(15) Il existe un accord unanime au sein du Comité européen sur le contrôle légal et du comité de contact des directives comptables en ce qui concerne les exigences minimales énoncées dans la présente recommandation,RECOMMANDE:que les systèmes de contrôle de la qualité en place dans les États membres de l'Union européenne respectent les exigences minimales énoncées ci-après.1. COUVERTURE DU SYSTÈME DE CONTRÔLE DE LA QUALITÉLes États membres prennent les mesures nécessaires pour que toutes les personnes qui effectuent le contrôle légal des comptes soient soumises à un système de contrôle de la qualité.Le terme "personnes" fait référence à la huitième directive, qui fixe les règles en matière d'agrément des personnes chargées du contrôle légal des comptes (contrôleurs légaux). Actuellement, les personnes qui effectuent le contrôle légal des comptes dans l'Union européenne ne sont pas toutes soumises à un système de la contrôle de la qualité.2. MÉTHODOLOGIELe contrôle par les pairs et le contrôle par une institution sont deux méthodes acceptables de contrôle de la qualité.Pour l'essentiel, deux méthodes différentes de contrôle de la qualité sont appliquées dans l'Union européenne: le contrôle par une institution et le contrôle par les pairs. Dans le premier cas, ce sont des personnes employées par une organisation professionnelle ou une autorité de réglementation qui gèrent le système et effectuent le contrôle. Dans le second cas, ce sont des membres (actifs) de la profession, désignés comme "pairs", qui effectuent les contrôles.Le contrôle par une institution et le contrôle par les pairs sont deux méthodes considérées comme équivalentes. Dans les deux cas, il faut veiller soigneusement tant à la qualité des contrôleurs qu'à leur objectivité. Il convient de prendre les mesures propres à garantir que les connaissances des contrôleurs en matière de normes de contrôle légal et de systèmes de contrôle de la qualité soient à jour (voir aussi le point 9). Cela est particulièrement important lorsque le contrôle de qualité institutionnel est appliqué.En ce qui concerne les inquiétudes que suscite l'objectivité, l'exercice par l'autorité publique d'une surveillance suffisante de la gestion et du fonctionnement du système de contrôle de la qualité et la publicité des résultats de cette surveillance devraient les apaiser (voir aussi les points 6 et 10). Cela est particulièrement important lorsque le contrôle de la qualité est exercé par les pairs.3. PORTÉE DU CONTRÔLE ET SÉLECTION DES CONTRÔLEURS LÉGAUX À CONTRÔLER3.1. C'est le contrôleur légal des comptes, qui peut être un cabinet de contrôleurs légaux ou un contrôleur légal individuel (voir le point 1), qui fait l'objet du contrôle de la qualité.Certains États membres exigent des audits conjoints. Dans ce cas, la sélection de l'auteur du contrôle de la qualité pourrait être effectuée en fonction de la mission de contrôle légal des comptes et non pas du contrôleur légal lui-même, mais ce dernier reste l'objet du contrôle de la qualité.3.2. La sélection des contrôleurs légaux à contrôler doit se faire de manière cohérente, de façon à ce que, à l'issue d'une période déterminée, tous aient été contrôlés.Pour autant que tous les membres de la profession soient contrôlés sur une période déterminée, les contrôleurs légaux à contrôler peuvent être sélectionnés chaque année en fonction du risque (par exemple, en fonction de la nature du portefeuille de clients, du chiffre d'affaires généré par le contrôle légal des comptes par rapport au chiffre d'affaires total ou des résultats des contrôles précédents), de façon aléatoire ou en combinant ces deux méthodes.3.3. Dans le cas d'un cabinet de contrôleurs légaux ayant plusieurs bureaux, le bureau constitue l'unité de base optimale pour le contrôle de la qualité. Le contrôle de la qualité d'un cabinet ayant plusieurs bureaux doit toujours porter sur un nombre suffisant de ceux-ci.Les grands cabinets ont des politiques et des procédures de contrôle fermes qui s'appliquent à l'ensemble de leurs bureaux, ce qui assure un certain degré d'uniformité, mais chaque bureau peut appliquer différemment les principes et les normes. C'est donc sur les bureaux que doivent porter les contrôles de la qualité.3.4. La période sur laquelle tous les contrôleurs légaux doivent être contrôlés ne doit pas dépasser six ans.Les systèmes actuels de contrôle de la qualité dans l'Union européenne parviennent à une couverture complète de la profession au terme d'une période allant d'un à dix ans. Conformément à la distinction établie au point 5.1, cette période devrait être raccourcie pour les contrôleurs légaux qui ont pour clients des "organismes d'intérêt public".Si un contrôleur légal ne contrôle que des entreprises de petite taille et à faible risque, on peut admettre que la périodicité aille jusqu'à dix ans. Dans des cas semblables, il faudra que le contrôleur légal confirme régulièrement que la nature du portefeuille de ses clients n'a pas fondamentalement changé.3.5. La période doit être raccourcie pour les contrôleurs légaux pour lesquels les contrôles de la qualité antérieurs n'ont pas donné pleine satisfaction.Dans les cas où les résultats du contrôle de la qualité étaient satisfaisants dans l'ensemble, mais étaient assortis de recommandations visant à obtenir certaines améliorations, il pourrait être plus efficace de suivre la mise en oeuvre de ces recommandations que de procéder à un nouveau contrôle complet.4. CHAMP D'APPLICATION DU CONTRÔLE DE LA QUALITÉ4.1. Le contrôle de la qualité porte sur l'exécution des missions de vérification des états financiers confiées à des contrôleurs légaux exerçant leur profession sur le marché. Ce contrôle de la qualité doit porter aussi sur le système interne de contrôle de la qualité de ces contrôleurs légaux pour vérifier, sur la base d'un test de conformité suffisant des procédures et des dossiers, que son fonctionnement est satisfaisant.Tous les États membres ont déjà exigé des cabinets de contrôleurs légaux qu'ils mettent en oeuvre un contrôle de la qualité interne conforme à la norme internationale d'audit n° 220 intitulée "Contrôle de la qualité des travaux d'audit". En plus des articles en caractères gras de la norme ISA 220, il pourrait être nécessaire de fixer, au niveau des États membres, des exigences plus précises concernant le contrôle de la qualité interne des contrôleurs légaux. Ces exigences supplémentaires pourraient s'appuyer sur les procédures de contrôle de qualité prévues à l'article 220, point 6, de l'lSA, qui traite des objectifs des systèmes de contrôle de la qualité interne des cabinets de contrôleurs.4.2. Le champ d'application du contrôle de la qualité doit englober les points suivants lors de l'examen de chaque dossier d'audit:- la qualité des éléments probants du dossier d'audit comme base de l'appréciation de la qualité du travail d'audit,- le respect des normes d'audit,- le respect des principes et des règles déontologiques, et notamment des règles d'indépendance,- les rapports d'audit:1) conformité de la forme et du type d'opinion;2) conformité des états financiers au cadre de présentation de l'information financière tel qu'il apparaît dans le rapport d'audit;3) défaut de signalement de la non-conformité des états financiers à d'autres obligations légales mentionnées dans le rapport d'audit.Un contrôle légal des comptes conforme aux prescriptions légales, aux normes d'audit établies et aux règles déontologiques est essentiel pour les utilisateurs de l'information financière contrôlée, car il garantit une certaine crédibilité aux états financiers contrôlés. Des exigences précises sont fixées pour le rapport d'audit en raison de l'importance qu'il revêt en tant que publicité donnée au contrôle légal des comptes. La conformité par rapport au cadre de présentation de l'information financière est prise en considération pour souligner le rôle fondamental du contrôle légal des comptes en tant que garantie du respect des normes comptables.5. DISTINCTION ENTRE LES MÉTHODES5.1. Il convient d'établir une distinction, sur le plan des méthodes du contrôle de la qualité, entre les contrôleurs légaux ayant pour clients des organismes d'intérêt général et ceux qui n'en ont pas. Cette distinction porte sur certains aspects systématiques de ces contrôles, comme une fréquence plus élevée, un droit de regard public renforcé sur la mise en oeuvre de ces contrôles, et la possibilité pour les autorités compétentes d'avoir accès aux dossiers (voir le point 5.2). Elle ne change rien au champ d'application, aux objectifs ni à la méthodologie générale.Par "organismes d'intérêt général", on entend, entre autres, les sociétés cotées en Bourse, les établissements de crédit, les entreprises d'assurance, les entreprises d'investissement, les OPCVM (organismes de placement collectif en valeurs mobilières) et les fonds de pension.5.2. Les autorités compétentes qui assument la responsabilité finale en matière d'organisation et de maintien du système de contrôle de la qualité doivent avoir accès au dossier individuel de contrôle de la qualité de chaque contrôleur légal, en particulier si ce dernier a pour clients des organismes d'intérêt général. L'accès aux dossiers individuels doit être soumis aux conditions de confidentialité énoncées au point 8.6. DROIT DE REGARD DU PUBLIC ET PUBLICITÉ DES RÉSULTATS6.1. Le public doit avoir un droit de regard sur les systèmes de contrôle de la qualité, se traduisant par la présence d'une majorité de non-praticiens au sein des structures de surveillance de ces systèmes.Les systèmes de contrôle de la qualité dans l'Union européenne doivent être suffisamment crédibles pour atteindre les objectifs externes, à savoir renforcer la confiance du public et démontrer aux autorités compétentes que les contrôleurs légaux s'acquittent correctement de leur tâche d'autoréglementation. Le droit de regard du public a pour but de garantir, en théorie et dans les faits, l'intégrité du contrôle de qualité. La mise en oeuvre concrète de ce droit de regard différera d'un État membre à l'autre, selon les structures de surveillance existantes, les personnes chargées du contrôle légal des comptes et l'importance de cette surveillance dans chaque secteur.Le droit de regard pourrait tantôt n'être qu'une simple extension des systèmes assurant actuellement la surveillance de la profession et qui font déjà participer le public, tantôt nécessiter la mise en place d'un comité distinct comprenant des non-professionnels (représentants du monde des affaires, des autorités compétentes du secteur des valeurs mobilières et des actionnaires).Le droit de regard du public pourrait avoir pour objet:1) la surveillance de la gestion (planification et contrôle) du système de contrôle de la qualité;2) l'évaluation des résultats du contrôle de la qualité;3) la sanction de la communication de ces résultats au public (voir le point 6.2).6.2. Les résultats du contrôle de la qualité doivent recevoir une publicité suffisante.La publication des résultats des contrôles est un autre moyen de rendre ceux-ci plus crédibles. La publication de résultats agrégés, sans désigner nommément aucun cabinet d'audit, suffirait. Pour une plus grande crédibilité aux yeux du public, les informations publiées pourraient être accompagnées de recommandations concernant les mesures à prendre au niveau de la profession et/ou des autorités compétentes ainsi qu'un suivi des recommandations et des sanctions.7. SANCTIONS DISCIPLINAIRESIl est nécessaire d'établir un lien systématique entre les résultats négatifs des contrôles de la qualité et l'adoption de sanctions disciplinaires. Le système disciplinaire doit prévoir la possibilité de radier le contrôleur du registre professionnel.Le contrôle de la qualité ne constitue pas à proprement parler un instrument de sanction disciplinaire. Il vise à faire respecter des normes de qualité ainsi qu'à constater et à améliorer la qualité de l'audit. Le lien entre le contrôle de la qualité et les sanctions disciplinaires renforce la crédibilité du système, mais il répond aussi à une certaine logique, car le contrôle de la qualité peut être considéré comme un moyen de faire respecter les règles. La possibilité de radiation du registre professionnel présente un intérêt particulier dans les pays où il n'y a aucun lien entre l'inscription des contrôleurs légaux agréés et l'organisme professionnel qui gère le système de contrôle de la qualité.8. CONFIDENTIALITÉ8.1. Lors du contrôle de la qualité, le contrôleur légal doit être relevé de son obligation de confidentialité pour ce qui concerne les dossiers d'audit de ses clients.La plupart des États membres disposant d'un système de contrôle de qualité ont soustrait la transmission des dossiers d'audit au contrôleur de qualité aux règles en matière de secret professionnel s'appliquant normalement aux contrôleurs légaux des comptes. Cela signifie que cette transmission ne peut constituer une divulgation de renseignements confidentiels et ne peut donc déboucher sur une action en responsabilité.8.2. Le contrôleur de la qualité doit être soumis à des règles de confidentialité analogues à celles qui s'appliquent aux contrôleurs légaux. Cependant, le fait de permettre l'accès par les autorités compétentes aux dossiers du contrôleur de la qualité (voir point 5.2) ne peut être considéré comme une violation de l'obligation de confidentialité.La plupart des États membres disposant d'un système de contrôle de la qualité appliquent aux contrôleurs de la qualité les mêmes règles en matière de secret professionnel que celles appliquées au contrôle légal des comptes.8.3. Il doit être prévu dans les textes applicables que toutes les personnes qui travaillent ou ont travaillé pour les autorités compétentes responsables de l'organisation et du maintien du système de contrôle de la qualité ainsi que les membres de l'organisme chargé d'exercer le droit de regard du public sont tenus au secret professionnel.Sans préjudice des dispositions de droit national, on entend par "secret professionnel" que les personnes visées ne peuvent divulguer à aucune personne ou autorité quelconque des informations confidentielles recueillies à l'occasion de leurs travaux, sauf sous une forme résumée de telle sorte que ni le vérificateur ou le contrôleur légal soumis au contrôle de qualité, ni le client auquel les dossiers contrôlés se rapportent ni les tiers liés à ce client ne puissent être identifiés.9. QUALITÉ DU CONTRÔLEUR DE LA QUALITÉLe système de contrôle de la qualité doit obliger les personnes qui procèdent aux contrôles (en régime de contrôle par les pairs comme en régime de contrôle par une institution) à avoir une formation professionnelle et une expérience adéquates ainsi qu'une formation spécifique en contrôle de la qualité.Dans plusieurs pays, seuls des professionnels actifs peuvent être désignés pour évaluer leurs homologues. Par "expérience adéquate", on entend aussi une expérience acquise dans un secteur particulier.10. INDÉPENDANCE ET OBJECTIVITÉ DU CONTRÔLEUR DE LA QUALITÉLe système de contrôle de la qualité doit éviter les éventuels conflits d'intérêts lors de la sélection d'un contrôleur de la qualité pour une mission individuelle. Celui-ci doit être soumis aux exigences en matière d'indépendance applicables aux contrôleurs légaux.La sélection d'un contrôleur de la qualité pour une mission individuelle doit être basée sur des critères permettant d'assurer l'indépendance et l'objectivité théoriques et réelles du contrôleur. L'utilisation effective des critères de sélection des vérificateurs pourrait être soumise à la surveillance de l'organisme chargé d'exercer le droit de regard du public.11. RESSOURCESDes ressources suffisantes doivent être affectées aux systèmes de contrôle de la qualité pour qu'ils soient réellement crédibles.Il est évident que les systèmes de contrôle de la qualité ont un coût et qu'ils doivent donc être aussi efficients et efficaces que possible pour répondre aux exigences raisonnables du public et des autorités compétentes. Appliqué de la même manière à tous les contrôleurs légaux dans l'Union européenne, le système n'aura aucune incidence sur la concurrence dans ce secteur d'activité.Il semble y avoir des différences sur le plan des ressources affectées aux contrôles de la qualité. Pour rendre les données comparables, les ressources totales doivent être rapportées au nombre de contrôles légaux, compte tenu de la part (ou de l'absence) des clients qui sont des organismes d'intérêt général (voir aussi le point 3.4 concernant la période sur laquelle une couverture intégrale de la profession doit être assurée). La publication du montant des ressources affectées aux contrôles de la qualité externes renforcera la crédibilité de ceux-ci.12. DISPOSITION FINALELes États membres sont destinataires de la présente recommandation.Fait à Bruxelles, le 15 novembre 2000.Par la CommissionFrederik BolkesteinMembre de la Commission(1) JO L 126 du 12.5.1984, p. 20.(2) JO C 321 du 28.10.1996, p. 1.(3) JO C 143 du 8.5.1998, p. 12.(4) COM(2000) 359 final, du 13 juin 2000.


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		52013DC0352

			Recommandation de RECOMMANDATION DU CONSEIL concernant le programme national de réforme de la Bulgarie pour 2013 et portant avis du Conseil sur le programme de convergence de la Bulgarie pour la période 2012-2016 /* COM/2013/0352 final */

			   	Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
concernant le programme national de réforme de la Bulgarie
pour 2013
et portant avis du Conseil sur le programme de convergence de la Bulgarie pour
la période 2012-2016

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et
notamment son article 121, paragraphe 2, et son article 148, paragraphe 4,
vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet
1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi
que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1],
et notamment son article 9, paragraphe 2,
vu le règlement (UE) n° 1176/2011 du Parlement européen et
du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des
déséquilibres macroéconomiques[2], et notamment son article
6, paragraphe 1,
vu la recommandation de la Commission européenne[3],
vu les résolutions du Parlement européen[4],
vu les conclusions du Conseil européen,
vu l’avis du comité de l’emploi,
après consultation du comité économique et financier,
considérant ce qui suit:
(1)       Le 26 mars 2010, le Conseil européen a
approuvé la proposition de la Commission de lancer la stratégie Europe 2020,
une nouvelle stratégie pour la croissance et l’emploi fondée sur une
coordination renforcée des politiques économiques, qui portera avant tout sur
les principaux domaines dans lesquels des mesures doivent être prises pour
doper le potentiel de croissance durable et de compétitivité de l’Europe.
(2)       Sur la base des propositions de la
Commission, le Conseil a adopté, le 13 juillet 2010, une recommandation
relative aux grandes orientations des politiques économiques des États membres
et de l’Union (2010-2014) et, le 21 octobre 2010, une décision relative
aux lignes directrices pour les politiques de l’emploi des États membres[5],
qui forment ensemble les «lignes directrices intégrées». Les États membres ont
été invités à tenir compte de ces lignes directrices intégrées dans leurs
politiques nationales en matière d’économie et d’emploi.
(3)       Le 29 juin 2012, les chefs d’État ou
de gouvernement ont adopté un Pacte pour la croissance et l’emploi qui fournit,
au niveau des États membres, de l’UE et de la zone euro, un cadre d’action
cohérent mobilisant tous les moyens, instruments et politiques possibles. Ils
ont statué sur les mesures à prendre au niveau des États membres et se sont en
particulier pleinement engagés à atteindre les objectifs de la stratégie Europe
2020 et à mettre en œuvre les recommandations par pays.
(4)       Le 6 juillet 2012, le Conseil a adopté
une recommandation concernant le programme national de réforme de la Bulgarie
pour 2012 et a rendu son avis concernant le programme de convergence actualisé
de la Bulgarie pour la période 2011-2015.
(5)       Le 28 novembre 2012, la Commission a
adopté l’examen annuel de la croissance[6], qui marque le lancement
du semestre européen 2013 de coordination des politiques économiques. Le 28 novembre
2012 également, la Commission a adopté, sur la base du règlement (UE) n° 1176/2011,
le rapport sur le mécanisme d’alerte[7] dans lequel la Bulgarie
est mentionnée parmi les États membres qui feront l’objet d’un bilan
approfondi.
(6)       Le 14 mars 2013, le Conseil européen a
approuvé les priorités concernant la stabilité financière, l’assainissement budgétaire
et les mesures destinées à stimuler la croissance. Il a souligné la nécessité
de prendre des mesures en faveur d’un assainissement budgétaire différencié et
propice à la croissance, de rétablir des conditions normales d’octroi de
crédits à l’économie, de promouvoir la croissance et la compétitivité, de
lutter contre le chômage et les conséquences sociales de la crise et de
moderniser l’administration publique.
(7)       Le 10 avril 2013, la Commission a
publié les résultats de son bilan approfondi[8] concernant la Bulgarie,
conformément à l’article 5 du règlement (UE) n° 1176/2011. Son analyse l’amène
à conclure que la Bulgarie connaît des déséquilibres macroéconomiques qui
requièrent une surveillance et l’adoption de mesures décisives. En particulier,
les répercussions du désendettement du secteur des entreprises ainsi que l’ajustement
continu des positions extérieures méritent une attention connue.
(8)       Le 19 avril 2013, la Bulgarie a
présenté son programme de convergence 2013, qui couvre la période 2012-2016, et
son programme national de réforme 2013. Vu leur interdépendance, les deux
programmes ont été évalués simultanément.
(9)       Sur la base de l’évaluation du programme de
convergence 2013 effectuée conformément au règlement (CE) n° 1466/97 du
Conseil, le Conseil est d’avis que les finances publiques de la Bulgarie sont
globalement saines. L’objectif à moyen terme (OMT) a été atteint en 2012. Le
scénario macroéconomique sur lequel se fondent les projections budgétaires
contenues dans le programme de convergence est plausible pour la période 2013-2014,
au cours de laquelle le taux de croissance annuel devrait atteindre 1,0 %
(2013), puis 1,8 % (2014). Selon les prévisions de la Commission du
printemps 2013, la hausse du PIB devrait s’établir à 0,9 % en 2013 et 1,7 %
en 2014. L’objectif de la stratégie budgétaire exposée dans le programme
consiste à maintenir le solde budgétaire structurel proche du niveau de l’OMT
tout au long de la période concernée. Le programme reprend l’OMT précédent (-0,5 %
du PIB), un objectif plus ambitieux que celui du pacte de stabilité et de
croissance. Si on se base sur le solde budgétaire structurel (recalculé), pour
lequel les estimations prévoient une légère détérioration du déficit de 0,4 %
du PIB en 2012 à 0,7-0,8 % sur la période 2013-2016, la Bulgarie tombe légèrement
en dessous de son OMT pour la période couverte par le programme de convergence.
Le taux de croissance des dépenses publiques, qui tient compte des mesures
discrétionnaires en matière de recettes, respectera probablement le
critère des dépenses fixé par le pacte de stabilité et de croissance durant la
période 2013-2015, mais pas en 2016. Le taux d’endettement est inférieur à 60 %
du PIB et devrait, selon le programme de convergence, atteindre un pic de 20,4 %
en 2014, avant de reculer tout au long de la période couverte par le programme.
Les prévisions de la Commission du printemps 2013 tablent elles aussi sur un
taux d’endettement de 20,3 % du PIB en 2014.
(10)     La Bulgarie a sensiblement renforcé son
cadre budgétaire au cours des dernières années, ce qui a contribué à maintenir sa
discipline budgétaire et à renforcer la crédibilité de sa politique budgétaire.
La nouvelle loi de finances publiques entrée en vigueur en 2014 reprend les règles
budgétaires numériques existantes, renforce davantage encore les exigences au
niveau des communes et réforme le cadre budgétaire triennal à moyen terme. Il
importe que les autorités maintiennent le rythme de réforme et qu’elles prennent
les dispositions requises pour mettre en œuvre la nouvelle loi, en particulier
en créant l’organe budgétaire indépendant qui est prévu et en lui attribuant
une mission claire, l’autonomie fonctionnelle et des ressources adéquates. Il
existe une marge d’amélioration considérable en matière de respect des
obligations fiscales; des progrès dans ce domaine permettraient à la Bulgarie
d’effectuer davantage de dépenses qui stimulent la croissance. Si la Bulgarie a
pris des mesures claires pour réduire les coûts de perception des impôts et
améliorer la collecte des montants dus, le système reste caractérisé par une
forte évasion fiscale et une faible efficacité administrative. Les coûts
administratifs de la collecte des impôts sont élevés, tout comme le sont les coûts
que supportent les entreprises pour s’acquitter de leurs impôts. Malgré les
mesures prises pour améliorer la perception de l’impôt, on estime que la part
de l’économie cachée reste élevée. Pour la réduire, des efforts soutenus et de
longue durée sont nécessaires.
(11)     La diminution du nombre de départs anticipés
à la retraite est l’un des principaux défis qu’il y a lieu de relever pour
améliorer l’adéquation du régime des retraites ainsi que l’offre de main-d’œuvre.
Le taux d’emploi des seniors, et notamment des femmes, est inférieur à la
moyenne de l’UE, avec pour conséquence des droits à pension inadaptés pour une
grande partie des bénéficiaires. Si des réformes d’envergure sont d’ores et
déjà entreprises dans ce domaine, les régimes spéciaux qui subsistent pour
certaines professions figurent parmi les facteurs qui contribuent à
l’abaissement de l’âge réel de départ à la retraite. Il convient que la
Bulgarie poursuive non seulement sur la voie des progrès réalisés en ce qui
concerne l’augmentation de l’âge de la retraite, mais qu’elle détermine et arrête
également une date butoir pour l’harmonisation de l’âge légal de la retraite
pour les hommes et les femmes ayant pleinement cotisé le nombre d’annuités
requises. Afin de limiter efficacement les abus, il serait utile de réexaminer
les critères d’attribution des pensions d’invalidité (par exemple, en
introduisant un critère portant sur la capacité de travailler) ainsi que les
contrôles effectués en la matière.
(12)     La Bulgarie souffre d’un taux d’emploi qui
est inférieur à la moyenne et qui continue de baisser; par ailleurs, il existe
des disparités importantes en matière de chômage selon les régions et les
sous-groupes de population. La crise a eu des conséquences particulièrement graves
pour les travailleurs non qualifiés et a entraîné une hausse sensible du
chômage des jeunes. Le chômage de longue durée a augmenté plus vite que dans le
reste de l’UE. Une réforme de l’agence pour l’emploi permettrait à celle-ci de
jouer un rôle de premier plan, pour faire le lien entre l’offre et la demande
d’emplois sur le marché du travail bulgare à travers des conseils plus
efficaces, des mesures ciblées et une meilleure anticipation des compétences
requises à l’avenir. Une évaluation précoce de l’initiative en cours pour
l’emploi des jeunes pourrait contribuer à canaliser les ressources vers les
actions qui créent le plus d’emplois. Il reste à relever le défi consistant à
s’assurer que le système des cotisations minimales de sécurité sociale permette
effectivement de faire reculer l’économie cachée, sans pour autant atteindre
des niveaux qui excluraient les travailleurs non qualifiés du marché du
travail. Les citoyens bulgares encourent le risque de pauvreté ou d’exclusion
sociale le plus élevé de l’UE. Par conséquent, la mise en œuvre de la stratégie
nationale de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale doit être une
priorité. Il y a lieu d’améliorer l’accessibilité et l’efficacité des
transferts sociaux et de renforcer la qualité des services sociaux et l’accès à
ceux-ci, notamment pour les enfants et les personnes âgées. La stratégie
nationale pour l’intégration des Roms doit s’accompagner d’un plan d’action
prévoyant des mesures spécifiques, un financement adéquat et l’établissement
d’un mécanisme de suivi permettant de mesurer les résultats des actions menées.
(13)     L’enjeu pour la Bulgarie consiste à
améliorer la qualité et l’efficacité globale de son système éducatif.
L’adoption finale de la loi sur l’enseignement scolaire avant la fin de l’année
2013 pourrait servir de catalyseur aux réformes nécessaires, y compris la
modernisation des cursus et l’amélioration concrète de la formation et de la
motivation des enseignants. Dans l’enseignement supérieur, les réformes ont
très peu progressé. L’existence d’un large fossé entre les diplômes de
l’enseignement supérieur et la demande sur le marché du travail se traduit par
une aggravation du chômage structurel et entrave le développement des secteurs
innovateurs, à forte valeur ajoutée. Les résultats décevants de l’enseignement
supérieur sont liés à l’absence de mesures incitatives au niveau institutionnel
ainsi qu’au niveau académique des chercheurs et enseignants. Améliorer la
qualité et la couverture du système de santé est un défi de longue date pour la
Bulgarie. Une plus grande transparence dans le financement du système de santé
contribuerait à améliorer la croissance et la compétitivité de ce secteur. La
part des dépenses de santé consacrée aux soins ambulatoires est faible, ce qui
limite l’accès à des services de soins présentant un bon rapport coût-efficacité.
La forte proportion de soins que les patients doivent payer eux-mêmes exclut
certains segments de population du système de santé. La Bulgarie est confrontée
à des défis majeurs concernant la rationalisation et la gestion du secteur
hospitalier.
(14)     La compétitivité des entreprises bulgares et
l’attractivité du pays pour les investissements étrangers auraient beaucoup à
gagner d’une amélioration de l’environnement économique, y compris d’une plus
grande efficacité des services publics. La mise en place plus rapide et
systématique de services d’administration en ligne recèle un potentiel
considérable et pourrait notamment contribuer à l’abaissement des coûts de mise
en conformité et à l’allégement de la charge administrative pesant sur les
entreprises. En outre, la mise en œuvre pleine et entière de la législation sur
les entreprises, y compris en ce qui concerne les procédures pour retards de
paiement et insolvabilité, permettrait d’améliorer sensiblement les conditions
cadres, notamment dans le cas des PME. Le développement des PME est freiné par
l’insuffisance des moyens financiers auxquels elles ont accès. Le bon
fonctionnement d’un système judiciaire indépendant est une condition préalable
à un développement économique durable. Au cours des dernières années, la
Bulgarie a fait des progrès en ce qui concerne la réforme de son système
judiciaire, en modernisant notamment son cadre législatif et institutionnel.
Cependant, des possibilités considérables existent encore pour débloquer
pleinement le potentiel qu’offre ce domaine, pour assurer la viabilité des
résultats et pour renforcer la réussite des réformes à tous les niveaux. De
plus amples efforts dans la lutte contre la corruption pourraient également contribuer
de façon importante à l’amélioration de l’environnement économique.
(15)     L’utilisation efficace des fonds de l’UE
reste essentielle pour pouvoir procéder aux indispensables investissements
publics. La réforme de la législation sur les marchés publics menée en 2011 a
été une étape essentielle dans l’amélioration du suivi, de la prévention et de
la sanction des irrégularités. Si de nouvelles dispositions portant notamment
sur les projets cofinancés par l’UE sont entrées en vigueur, l’octroi de
compétences plus vastes à l’agence chargée des marchés publics permettrait de
renforcer encore davantage l’efficacité du contrôle ex ante.
(16)     Les capacités et l’indépendance des
régulateurs dans des domaines clés de l’économie sont autant d’éléments majeurs
qui conditionnent la compétitivité des entreprises. Les infrastructures de
transport de la Bulgarie ont été améliorées au cours des dernières années, mais
il reste encore beaucoup à faire pour rendre les prestations de services et
l’entretien des infrastructures suffisamment efficaces. La Bulgarie doit
maintenant remplir intégralement ses obligations dans le cadre du marché
intérieur de l’énergie. Les défis à relever dans le domaine du commerce de gros
et de détail restent considérables. La persistance de barrières commerciales, les
accords de profit garanti, la réglementation des prix et l’absence d’un marché
de gros pour la vente d’électricité et de gaz naturel sont autant de sujets de
préoccupation. Compte tenu de sa forte dépendance à l’égard d’une voie unique d’acheminement
énergétique, la Bulgarie est particulièrement exposée au risque d’une rupture
des approvisionnements. La mise en œuvre des projets d’interconnexion
électrique et gazière devrait permettre d’accélérer la diversification des approvisionnements
et d’en garantir la sécurité. La faible efficacité énergétique continue de
représenter une charge économique significative tant pour les ménages que pour
les entreprises. En particulier, l’efficacité énergétique des bâtiments, qu’ils
soient publics ou privés, présentent une marge d’amélioration considérable.
(17)     Dans le cadre du semestre européen, la
Commission a procédé à une analyse complète de la politique économique de
la Bulgarie. Elle a évalué le programme de convergence et le programme national
de réforme et a présenté un bilan approfondi. Pour ce faire, elle a tenu compte
non seulement de leur bien-fondé dans l’optique d’une politique budgétaire et
socio-économique viable en Bulgarie, mais aussi de leur conformité avec les
règles et orientations de l’Union européenne, compte tenu de la nécessité de
renforcer la gouvernance économique globale de l’Union européenne par une
contribution de l’Union aux futures décisions nationales. Les recommandations
de la Commission dans le cadre du Semestre européen figurent aux points 1
à 7 des recommandations énoncées ci‑dessous.
(18)     Eu égard à cette évaluation, le Conseil a
examiné le programme de convergence de la Bulgarie, et la recommandation figurant
au point 1 ci-dessous, en particulier, reflète son avis[9].
(19)     À la lumière des résultats du bilan
approfondi de la Commission et de cette évaluation, le Conseil a examiné le
programme national de réforme de la Bulgarie et son programme de convergence.
Ses recommandations formulées en vertu de l’article 6 du règlement (UE)
n° 1176/2011 se reflètent en particulier dans les recommandations 3, 4 et 5
ci-dessous,
RECOMMANDE que la Bulgarie s’attache, au cours de la
période 2013-2014, à:
1.           maintenir une situation budgétaire saine en
veillant à atteindre l’objectif à moyen terme et poursuivre une politique
budgétaire propice à la croissance, comme le prévoit le programme de
convergence; appliquer une stratégie fiscale globale afin de renforcer tous les
aspects du droit fiscal et des procédures de collecte de l’impôt, en vue
d’accroître les recettes, notamment en améliorant la perception des montants
dus, en luttant contre l’économie cachée et en réduisant les frais de mise en
conformité; établir une institution indépendante chargée de surveiller la
politique budgétaire et de fournir des conseils et analyses dans ce domaine;
2.           supprimer progressivement les régimes de
retraite anticipée, harmoniser l’âge légal de départ à la retraite des hommes
et des femmes et mettre en œuvre des politiques dynamiques du marché du travail
afin de permettre aux seniors de travailler plus longtemps; resserrer les
critères d’octroi des pensions d’invalidité afin de limiter effectivement les
abus et renforcer les contrôles dans ce domaine;
3.           accélérer la mise en œuvre de l’initiative
nationale pour l’emploi des jeunes, par exemple à travers une garantie pour les
jeunes; réformer l’agence pour l’emploi de manière à ce qu’elle puisse fournir
des conseils de qualité aux demandeurs d’emploi et qu’elle développe des
capacités d’anticipation et de recherche des compétences requises; renforcer
les politiques actives du marché du travail, notamment en ce qui concerne les
dispositifs nationaux de création d’emplois; réexaminer les seuils minimums des
cotisations de sécurité sociale pour s’assurer que le système n’exclut pas les
travailleurs non qualifiés du marché du travail; veiller à la mise en œuvre
concrète des stratégies nationales de lutte contre la pauvreté et d’intégration
des Roms; améliorer l’accessibilité aux transferts et services sociaux et
l’efficacité de ceux-ci, notamment pour les enfants et les personnes âgées;
4.           adopter la loi sur l’enseignement scolaire et
poursuivre la réforme de l’enseignement supérieur, notamment en alignant
davantage les diplômes sur les besoins du marché du travail et en renforçant la
coopération entre les établissements d’enseignement, les chercheurs et les
entreprises; faire reculer l’exclusion scolaire des enfants issus de milieux
défavorisés, en particulier les Roms; assurer un accès effectif au système de
santé et améliorer la tarification des services de santé en conditionnant le
financement des hôpitaux à leurs résultats et en développant le secteur des
soins ambulatoires;
5.           prendre d’autres mesures pour améliorer
l’environnement économique, en réduisant les formalités administratives, en
mettant en œuvre une stratégie d’administration en ligne et en appliquant la
législation sur les retards de paiement; améliorer la qualité et l’indépendance
du système judiciaire et lutter plus efficacement contre la corruption; améliorer
l’accès des PME et des jeunes pousses à des moyens de financement;
6.           accélérer l’absorption des fonds de l’UE; assurer
la bonne application de la législation sur les marchés publics en étendant les
contrôles ex ante effectués par l’agence des marchés publics dans le but de
prévenir les irrégularités;
7.           accroître l’indépendance des autorités
nationales de réglementation et les capacités de l’administration, en
particulier dans les secteurs de l’énergie et des transports, ainsi que pour le
traitement des déchets et la gestion des eaux; lever les barrières
commerciales, les quotas et les restrictions territoriales, mettre un terme à
la réglementation des prix et parachever le marché en créant un marché de gros transparent
pour la vente d’électricité et de gaz naturel; accélérer la mise en œuvre des
projets d’interconnexion électrique et gazière et améliorer les capacités de
réaction aux rupture des approvisionnements; renforcer les efforts
d’amélioration de l’efficacité énergétique.
Fait à Bruxelles, le
                                                                       Par
le Conseil
                                                                       Le
président
[1]               JO L 209 du
2.8.1997, p. 1.
[2]               JO L 306 du
23.11.2011, p. 25.
[3]               COM(2013) 352
final.
[4]               P7_TA(2013)0052
et P7_TA(2013)0053.
[5]               Décision 2013/208/UE
du Conseil du 22 avril 2013.
[6]               COM(2012) 750 final.
[7]               COM(2012) 751 final.
[8]               SWD(2013) 114 final.
[9]               Conformément
à l’article 9, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1466/97
du Conseil.


Recommandation de la Commission concernant les Grandes orientations des politiques économiques des États membres et de la Communauté