   COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES
                        Bruxelles, le 31.05.1995
                        COM(95) 228 final
    Recommandation de la Commission
                concernant
 ies grandes orientations de ia politique
économique des États membres et de la
                Communauté
 ---pagebreak---  ---pagebreak---           COMMISSION EUROPÉENNE
Recommandation de la Commission concernant
   les grandes orientations de la politique
  économique des États membres et de la
                         Communauté
                 élaborées conformément à l'article
       103 (2) du traité instituant la Communauté européenne
 ---pagebreak---  ---pagebreak---                                                        Sjf5L
                                             Sommaire
I.    GRANDES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE ÉCONOMIQUE DES
      ÉTATS MEMBRES ET DE LA COMMUNAUTÉ                                        1 h~
    1. Introduction                                                            1 ÇX~
    2. Orientations de politique économique                                    2
              Stabilité des prix et des taux de change                         2
              Finances publiques saines                                        4
              Compétitivité                                                    6
              Emploi et marché du travail                                      7
II.    E X P O S É DES MOTIFS                                                 10
    1. Introduction                                                          10
    2. La situation et les perspectives économiques                          11
       2.1. Perspectives de croissance                                       11
       2.2. Évolution de l'emploi                                            12
       2.3. Perspectives en matière d'inflation et de convergence budgétaire 14
    3. Objectifs des politiques et risques                                   21
    4. Les politiques                                                        24
       4.1. Politiques macroéconomiques                                      24
       4.2. Politiques de renforcement de la compétitivité                   27
       4.3. Emploi et politiques du marché du travail                        29
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 I. Grandes orientations de la politique économique
      des États membres et de la Communauté
 1. Introduction
Depuis l'adoption des grandes orientations précédentes, au début de l'été de 1994, la
croissance économique dans la Communauté s'est nettement consolidée. Toutefois,
comme l'ont montré les récentes turbulences du marché des changes suite à la baisse
du dollar, des risques sérieux subsistent et d'importantes questions de politique
économique restent non résolues. Pour que la Communauté puisse tirer pleinement
parti des perspectives de croissance pour améliorer l'emploi et renforcer la
convergence, il faut que les politiques économiques relèvent les défis et exploitent les
possibilités que présente l'émergence du processus de croissance.
Les présentes orientations de politique économique - élaborées et adoptées
conformément à l'article 103 paragraphe 2 du traité instituant la Communauté
européenne - constitueront la référence pour la conduite des politiques économiques
de la Communauté et des États membres. Elles confirment les objectifs proposés dans
les versions antérieures et les conclusions en matière de lutte contre le chômage
présentées par le Conseil européen, notamment par celui d'Essen qui a recommandé un
renforcement de l'action dans cinq domaines. La mise en oeuvre intégrale de ces
orientations permettra de renforcer la convergence et de concrétiser les bonnes
perspectives de croissance, parvenant ainsi à réduire de manière significative le taux de
chômage.
Dans la situation présente, deux aspects des politiques économiques suscitent des
inquiétudes. Tout d'abord, il se peut que l'effet favorable de la croissance économique
entraîne une certaine "négligence envers l'ajustement". Ceci pourrait se matérialiser
dans un engagement moins ferme, provoqué par l'amélioration cyclique des déficits
budgétaires, à résoudre durablement les déséquilibres structurels des finances
publiques, ou, suite aux premiers signes de reprise de l'emploi, pourrait se traduire
dans une moindre détermination à lancer et mettre en oeuvre les mesures nécessaires à
la suppression des imperfections du marché du travail. Il est essentiel de s'opposer
énergiquement à l'une ou l'autre forme de "négligence envers l'ajustement".
En deuxième lieu, les mouvements récents des taux de change ont contribué non
seulement à un risque grandissant de diffusion de l'inflation, mais aussi à un éclatement
potentiel du marché unique et à une menace pour les acquis bénéfiques de l'intégration
 ---pagebreak--- économique. Des taux de change mal alignés ont des effets préjudiciables pour tous les
Etats membres. Pour que de tels événements se produisent le moins possible, il est
clair que la réalisation des conditions favorables à la stabilité des taux de change doit
devenir une priorité capitale des politiques économiques.
Les présentes orientations confirment les objectifs définis dans les orientations de
décembre 1993 et juillet 1994: il est primordial pour la Communauté et les Etats
membres que la reprise en cours soit transformée en un processus de croissance à
moyen terme forte, durable, non inflationniste, et créatrice d'emplois. Le taux de
chômage sera ainsi sensiblement réduit et la réalisation du degré de convergence
nécessaire à un passage sans difficulté à la troisième étape de l'Union économique et
monétaire, sera ainsi rendue possible. La réalisation de ces objectifs demandera un
environnement macro-économique stable et favorable à l'investissement, dont le cadre
tant à court terme qu'à long terme se caractérise par:
          une politique monétaire orientée vers la stabilité et dont la tâche ne soit pas
          contrariée par des développements budgétaires et salariaux inappropriés;
          des efforts soutenus d'assainissement des finances publiques dans la plupart
          des Etats membres, en conformité avec les objectifs de leurs plans de
          convergence;
          des évolutions des salaires nominaux qui tiennent compte de l'objectif de
          stabilité des prix; simultanément, les évolutions des salaires réels devraient
          intégrer la nécessité d'un renforcement de la rentabilité des investissements
          créateurs d'emplois.
Les réformes structurelles destinées à stimuler la compétitivité des économies des
Etats membres et à améliorer le fonctionnement de leurs marchés du travail constituent
un complément essentiel à ce cadre macro-économique. Les politiques nécessaires à
soutenir la croissance de long terme, à accroître l'emploi et à renforcer la convergence
sont pleinement compatibles entre elles.
2. Orientations de politique économique
Stabilité des prix et des taux de change
Des progrès substantiels dans la lutte contre l'inflation dans la Communauté et dans les
États membres ont été réalisés depuis le début de la décennie. Neuf États membres (B,
DK, D, F, IRL, L, NL, A, UK) prévoient maintenant un taux d'inflation qui se situerait
entre 2 et 3 % en 1996, ce qui est conforme à l'objectif fixé dans les orientations de
1993 et 1994; la Finlande et la Suède devraient, selon les prévisions, connaître l'année
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prochaine des taux d'inflation qui se situeraient juste au-dessus de cette fourchette . En
revanche, en Espagne, en Italie et au Portugal, le taux d'inflation devrait être d'environ
4,5 %, alors que l'inflation en Grèce devrait diminuer jusqu'à 9 % environ.
Des progrès supplémentaires vers la stabilité des prix doivent être accomplis. Ceci
signifie surtout étendre considérablement le groupe constitué par les Etats membres
dont les performances en matière d'inflation peuvent être jugées satisfaisantes. Les
Etats membres dont les perspectives actuelles d'inflation se situent entre 2 et 3 pour
cent doivent continuer des politiques qui visent à prévenir toute réapparition des
pressions inflationnistes et à progresser vers le bas de cette fourchette. Les autres Etats
membres doivent intensifier considérablement leurs efforts.
Les modifications récentes des taux de change ont des implications importantes pour la
convergence en matière d'inflation. Ainsi, dans les États membres dont la monnaie
s'apprécie en termes effectifs nominaux, la convergence de l'inflation devrait se
renforcer et le taux d'inflation devrait, toujours selon les prévisions, rester inférieur à
3 % cette année et l'année prochaine. De plus, dans ces États membres, l'évolution
salariale devrait être en gros conforme à l'objectif de stabilité des prix. Toutefois, il
reste nécessaire de s'assurer que les évolutions salariales n'aient pas pour effet de
réduire la rentabilité des investissements dans les secteurs orientés vers l'exportation.
En revanche, dans les États membres dont la monnaie se déprécie, la stabilité des prix
est moins bien assurée et les risques d'accélération de l'inflation viennent assombrir les
perspectives. Dans ces pays, la plus grande prudence est nécessaire. Compte tenu du
contexte de croissance économique soutenue, il faudra particulièrement veiller à éviter
que les augmentations des prix à l'importation n'alimentent un cercle vicieux d'inflation
prix-salaires. Sans quoi la crédibilité acquise de l'engagement dans la direction d'un
cadre de politiques orientées vers la stabilité serait rapidement perdue.
Le conjonction de la baisse prononcée du dollar avec des perspectives incertaines sur
le plan budgétaire et sur le plan de l'inflation dans certains Etats membres, a conduit à
une forte instabilité des taux de change à l'intérieur de la Communauté. Les
mouvements de taux de change qui ont eu lieu dépassent ce qui aurait été justifié par
les différentiels de taux d'inflation et ont conduit à pénaliser la compétitivité des pays
ayant suivi des politiques saines et à augmenter les pressions inflationnistes dans les
pays dont les monnaies se sont dépréciées. Ces taux de change mal alignés sont
préjudiciables à tous les Etats membres; dans les Etats membres dont la monnaie s'est
appréciée les perspectives de croissance à court terme se sont dégradées, tandis que
dans les Etats membres dont la monnaie s'est dépréciée, les perspectives d'inflation
vont empirer et les politiques de moyen terme orientées vers la stabilité seront
menacées. De plus, le bon fonctionnement du marché unique a été mis en danger. Il est
 ---pagebreak--- probable non seulement que les décisions d'investissement soient prises dans le but de
tirer profit des gains de compétitivité liés aux taux de change, mais aussi que soient
confortées les positions favorables à des politiques de dévaluation de certains groupes
de pression.
Par conséquent, tous les États membres doivent mener des politiques visant à soutenir
des taux de change stables dans la Communauté. La stabilité des taux de change ne
permettra pas seulement de recueillir l'intégralité des bénéfice du marché intérieur et
d'améliorer l'allocation des ressources dans la Communauté, mais elle permettra
également de renforcer la stabilité des prix. À cet égard, la politique budgétaire et la
crédibilité des engagements d'assainissement des finances publiques joueront un rôle
décisif.
Finances publiques saines
Malgré la consolidation de la croissance économique, les perspectives de réduction des
déficits publics et de convergence budgétaire restent incertaines. Selon les estimations
actuelles, le besoin net de financement exprimé en pourcentage du PIB devrait
diminuer d'environ un point et demi entre 1994 et 1996, dont environ un demi-point
sous l'influence des stabilisateurs automatiques.
Du fait de l'absence de progrès plus significatifs dans la voie de l'assainissement des
finances publiques, dans de nombreux cas, la politique budgétaire reste gravement
handicapée par le poids du service de la dette qui continue à augmenter; cette absence
 de progrès compromet la stabilité des prix et des taux de change, accroît l'incertitude
 quant à la politique budgétaire et affecte sa crédibilité, contribue à déséquilibrer le
 dosage de la politique économique et contrarie la tâche de la politique monétaire. A
 moyen terme, la persistance de déficits budgétaires aura un effet négatif sur la
 croissance économique et sur les créations d'emplois. Une situation budgétaire saine
 dégage des effets positifs pour le côté offre de l'économie, parce qu'elle ouvre des
 possibilités de réduction des impôts et d'augmentation des investissements publics
 productifs. En effets les argumentations qui prônent l'assainissement des finances
 publiques au nom de la croissance et de l'emploi ont au moins la même portée que
 celles avancées au nom de l'amélioration nécessaire de la soutenabilité de l'endettement
 et de la convergence nominale. Si les déficits budgétaires ne peuvent pas être
 durablement réduits maintenant, au cours d'une période de croissance relativement
 forte, quand donc pourront-ils l'être?
 La tâche prioritaire de pratiquement tous les États membres est de tirer parti de toutes
 les possibilités qu'offre la croissance pour promouvoir l'assainissement budgétaire en
 réduisant les déficits structurels. Les Etats membres devraient viser à ramener leurs
 déficits budgétaires au-dessous de 3 pour cent du PIB le plus tôt possible, en tant que
 premier pas vers l'objectif de moyen terme de leur réduction à une valeur comprise
 ---pagebreak--- entre 0 et 1 pour cent du PIB, comme souligné dans les grandes orientations de 1993.
De la sorte, il serait possible de parvenir à un déficit budgétaire moyen dans la
Communauté au-dessous de 3 pour cent pour 1997.
Selon les estimations actuelles, tous les Etats membres, y compris ceux qui devraient
enregistrer cette année un déficit inférieur au critère de 3 % (Danemark, Allemagne,
Irlande, et Luxembourg) devraient exploiter la marge offerte par une croissance
économique supérieure à celle des prévisions budgétaires ou par la baisse des taux
d'intérêt, pour accélérer le processus d'assainissement budgétaire. Au cas où les
turbulences sur le marché des changes provoqueraient un ralentissement de la
croissance économique cette année, les efforts en vue d'atteindre les objectifs des
programmes de convergence ne devraient pas faiblir.
Les prévisions pour 1996 montrent que, compte tenu des mesures d'ajustement qui ont
été clairement précisées jusqu'à présent, parmi les Etats membres qui ont fixé des
objectifs budgétaires dans leur programme de convergence, tous ne les atteindront pas
d'une manière uniforme. Des ajustements pour atteindre l'objectif de déficit du
programme de convergence sont nécessaires, quoique à des degrés divers, en
Belgique, en Allemagne, en Grèce, en Espagne, en France et au Portugal; dans tous
ces pays, le déficit projeté est supérieur à celui fixé dans le programme de
convergence. En revanche, le Danemark, l'Irlande, les Pays-Bas et le Royaume-Uni
devraient atteindre leurs objectifs de déficit l'année prochaine.
Dans de nombreux pays, la préférence devrait aller au freinage de l'augmentation des
dépenses, l'alourdissement des impôts et des charges sociales ayant incontestablement
des limites, outre leur impact sur l'emploi. Toutefois, la rationalisation des dépenses
publiques et des systèmes d'imposition peut également contribuer à la croissance
économique et à la création d'emplois. En particulier, comme il a été proposé dans les
orientations de 1994, les États membres devraient modifier leur structure fiscale de
manière à favoriser l'emploi, et à réorienter les dépenses publiques en réduisant les
dépenses de consommation et en accroissant les dépenses qui améliorent la
productivité; à cet égard, le renforcement de l'investissement public et de
l'investissement immatériel dans le capital humain devrait être prioritaire. Dans ce
contexte également, l'utilisation de main-d'oeuvre devrait être moins imposée, surtout
dans le bas de l'échelle des salaires et de la productivité. Il faut toutefois veiller à ce
que la réduction nécessaire des déficits budgétaires ne soit pas compromise, ce qui
implique que des recettes supplémentaires compensatoires devraient être trouvées.
Des difficultés budgétaires continuent à caractériser les finances publiques de
nombreux États membres. En Grèce et en Italie, la persistance des déséquilibres
 ---pagebreak--- budgétaires continue à avoir des implications dans de nombreux domaines: elle
compromet la stabilité des prix et des taux de change, elle entraîne des primes de
risque élevées sur les taux d'intérêt, et elle entrave les progrès dans la voie de la
convergence. Des mesures décisives, s'inscrivant dans un cadre pluriannuel, sont
indispensables pour rétablir la confiance dans la politique économique Dans le cas de
la Suède, qui doit faire face à des difficultés semblables, un cadre d'ajustement
budgétaire pluriannuel a été déjà annoncé; il est nécessaire que le processus
d'ajustement y soit conforme. En Belgique, l'endettement élevé exige que la
composante budgétaire du plan global soit entièrement mise en oeuvre et que de
nouveaux progrès soient réalisés dans la voie de réduire le déficit au-dessous de la
valeur-critique de 3 % du PIB, afin de parvenir aussi à une réduction plus significative
du ratio de la dette.
En Espagne et au Portugal, un plus grand engagement et des objectifs plus ambitieux
sont indispensables sur le plan de l'assainissement des finances publiques; des objectifs
budgétaires plus ambitieux sont aussi nécessaires en Autriche et en France. En
Autriche et en Suède, des efforts supplémentaires seront aussi requis pour ramener le
ratio de la dette sur une trajectoire descendante. Enfin, malgré que la Finlande n'ait
pas encore préparé un programme de convergence, les prévisions laissent entendre que
ses objectifs budgétaires sont ambitieux; les efforts nécessaires à la réalisation de ces
objectifs doivent être poursuivis.
En Irlande et au Luxembourg, l'évolution et les perspectives budgétaires semblent
indiquer que ces pays resteront à l'abri de déficits excessifs. En Irlande, la réduction du
ratio d'endettement devrait se poursuivre à un rythme soutenu, et au Luxembourg,
l'état des finances publiques reste bon.
Compétitivité
Conformément aux propositions du Livre blanc croissance, compétitivité et emploi,
tous les États membres sont en train des réaliser des réformes visant à stimuler les
forces endogènes de la croissance et le dynamisme et la compétitivité des économies
de la Communauté.
Pour tirer le meilleur parti des possibilités offertes par le marché intérieur, la
transposition des directives communautaires en droit national est maintenant réalisée à
92.4°%, la dispersion allant de 86.3 % à 98.6 %. Des progrès restent néanmoins à
accomplir dans les secteur de l'assurance, de la propriété intellectuelle et industrielle,
des marchés publics, des nouvelles technologies et des services et de la libre
circulation. De plus, l'avancée a été lente en ce qui concerne l'extension du marché
unique aux secteurs des télécommunications et de l'énergie, le marché unique des
transports et de l'énergie restant incomplet. En outre, de nouveaux progrès sont
nécessaires dans le domaine de la mise en oeuvre des règles de concurrence, de la
 ---pagebreak--- réduction des aides d'État et de la diminution du rôle du secteur public. La
privatisation, dans la mesure où les États membres la considèrent comme compatible
avec leurs objectifs, devrait renforcer les progrès déjà atteints dans cette direction.
             Situation concernant la mise en oeuvre des mesures du
                              livre blanc sur le marché unique
                   (situation au 17 Mai 1995 par État membre, en pourcentage)
   DK                         NL            UK              B           IRL      I     GR
   98.6     95.9     95.4    95.0   92.7   92.2       90.9 90.4  90.0   89.5   89.0    86.3
                                          C E - 1 2 : 92.4
  Source: Commission Européenne
De nombreuses initiatives ont été prises au niveau communautaire. À la suite de la
recommandation du Conseil d'Essen, un groupe consultatif sur la compétitivité a été
créé; ce groupe se propose d'élaborer un rapport à l'intention du Conseil européen de
Cannes sur l'état de la compétitivité de la Communauté et sur des questions connexes;
en outre, un groupe s'occupera des questions de simplification législative et
administrative. Afin de renforcer la compétitivité globale, la Communauté étudie
plusieurs questions, notamment celles du financement des PME, de la flexibilité du
marché de l'emploi et de la qualité de la formation professionnelle.
Il est essentiel pour le dynamisme des économies de la Communauté que des
investissements matériels et immatériels soient entrepris. Ceci s'applique en particulier
aux investissements de formation ainsi qu'à ceux dans les infrastructures de la
Communauté dont le développement est nécessaire pour pouvoir satisfaire aux besoins
du 21ème siècle. Les réseaux transeuropéens doivent être réalisés, de même que le
plan d'action concernant la société de l'information. De plus, afin de promouvoir
activement les initiatives en matière de recherche et de développement, une plus
grande coordination entre les activités des États membres est primordiale. Les efforts
parallèles et coordonnés au niveau de la Communauté et des États membres
constituent un élément essentiel pour réaliser le potentiel de création d'emplois et de
croissance.
Emploi et marché du travail
Si elle progresse comme prévu, la reprise économique absorbera pour 1997 la
composante cyclique du chômage. Néanmoins, pour continuer à réduire le chômage
d'une manière significative et progressive, il est indispensable d'avoir un taux de
croissance économique élevé pendant plusieurs années et d'améliorer la capacité de
cette croissance à créer des emplois. Une politique de l'emploi plus active et plus
efficace constitue une composante essentielle des efforts voués à la réalisation de ces
 ---pagebreak---                                               -8-
 objectifs. La politique de l'emploi doit amener, par un effort global, intégré et
 cohérent, des changements structurels dans les domaines des systèmes d'éducation, du
 droit et des contrats de travail, des systèmes de négociation contractuelle et des
 systèmes de sécurité sociale, afin d'améliorer le fonctionnement du marché de l'emploi
 dans son ensemble.
Dans le contexte du Livre blanc, le Conseil européen d'Essen a identifié cinq priorités
parmi tout l'éventail de mesures allant dans le sens qui vient d'être indiqué:
 •     améliorer les possibilités d'emploi de la main-d'oeuvre par la promotion de
      l'investissement en faveur de la formation professionnelle,
 •     augmenter le contenu en emploi de la croissance,
 •     réduire les coûts non salariaux du travail,
 •     améliorer l'efficacité des politiques d'emploi,
 •     améliorer les mesures d'aide aux groupes spécialement frappés par le chômage
Les États membres ont été invités à mettre en oeuvre des mesures adaptées à leur
situation spécifique et à élaborer des programmes pluriannuels détaillant leurs
intentions en matière de politique économique. Différentes mesures ont déjà été
prises, mais des efforts plus importants et plus déterminés sont nécessaires.
Des politiques d'emploi plus actives et efficaces contribuent à l'objectif d'augmentation
de l'emploi par trois canaux:
i)   elles améliorent les possibilités d'emploi de la main-d'oeuvre par la promotion
     de l'investissement en faveur de la formation professionnelle, tout
     particulièrement au sein des PME, et accroissent ainsi la qualité du capital humain,
     ce qui améliore la compétitivité, la capacité potentielle de production et de
     flexibilité de la main-d'oeuvre, ainsi que ses possibilités d'emploi;
ii) elles augmentent le contenu en emploi de la croissance, sans pour autant
     affecter négativement le taux de croissance lui-même, au moyen de:
           l'examen par les partenaires sociaux, au niveau approprié, des possibilités de
           promouvoir l'emploi sans menacer la compétitivité en affectant les gains de
           productivité pour introduire de nouvelles formes d'organisation du travail,
           telles que réduction et restructuration du temps de travail et nouveau partage
           entre travail et temps libre;
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           l'accroissement des incitations à l'emploi en réduisant les coûts non
           salariaux, spécialement dans le bas de l'échelle des salaires et de la
           productivité, sans nuire à d'autres segments du marché de l'emploi; d'un point
           de vue macroéconomique, ce résultat doit être atteint d'une manière qui ne
           compromette pas la réduction des déficits budgétaires ni la compétitivité des
           entreprises; c'est pourquoi des réformes comprenant, le cas échéant, de
           nouvelles sources de financement des systèmes de protection sociale sont
           nécessaires;
           l'encouragement du développement de nouveaux gisements d'emploi et de
           nouvelles activités, par exemple celles liées aux services sociaux et à la
           protection de l'environnement.
iii) elles améliorent l'employabilité de la main-d'oeuvre lorsque de nouveaux emplois
     deviennent disponibles, au moyen de:
           Xamélioration de l'efficacité des politiques d'emploi grâce au renforcement
           de la flexibilité du point de vue de la mobilité professionnelle et géographique
           (tout particulièrement pour les travailleurs qui peuvent être employés
           rapidement);
           Vamélioration des mesures d'aide aux groupes particulièrement frappés
          par le chômage, grâce à des actions spéciales de recyclage qui sont centrées
           sur des groupes-cibles frappés par l'exclusion;
Les politiques de l'emploi qui contribuent à exploiter ces trois canaux d'action ne
constituent pas seulement un complément indispensable des politiques
macroéconomique et des politiques structurelles; elles contribuent aussi au maintien et
au renforcement de la cohésion et du consensus social à l'intérieur de l'Union pendant
ce long et difficile processus de résorption du chômage.
En vue d'accroître l'efficacité des actions actuellement en cours et la cohérence globale
des mesures individuelles, la Commission a présenté le 8 mars 1995 une
communication au Conseil dans laquelle elle propose la mise en place, dans le contexte
de l'article 103 du Traité, d'une procédure pour la surveillance des évolutions et des
politiques en matière d'emploi.
Il importe maintenant que les États membres adoptent rapidement leurs programmes
pluriannuels qui serviront de référence pour le suivi continu des politiques visant à
renforcer la création d'emplois.           Ces programmes devront être mutuellement
compatibles avec le cadre macroéconomique défini par les grandes orientations des
politiques économiques.
 ---pagebreak---                                                    -40
                                   II. Exposé des motifs
Le présent document explicatif examine successivement la situation et les perspectives
économiques, les progrès accomplis dans l'application des précédentes grandes
orientations ainsi que l'état actuel des politiques économiques. Conformément à ce qui
avait été annoncé dans la communication au Conseil sur le suivi du Conseil européen
d'Essen sur l'emploi1, une importance plus grande est accordée à l'évolution de l'emploi
et aux politiques appliquées dans ce domaine.
Se fondant sur l'analyse exposée dans le présent document, la Commission
recommande un nouvel ensemble d'orientations pour les politiques économiques des
États membres et de la Communauté, qui sont résolument axées sur la réalisation de la
convergence économique et l'incitation à la création d'emplois. Ces orientations se
situent dans le droit fil de celles adoptées en décembre 1993 et en juillet 1994, tout en
tenant compte du fait que les économies de la Communauté sont aujourd'hui beaucoup
plus avancées sur la voie de la reprise et que certains risques pour la transformation de
cette reprise en une croissance forte à moyen terme sont en train d'apparaître.
1. Introduction
Les perspectives économiques pour la Communauté demeurent favorables. La reprise,
qui avait seulement commencé à se faire jour il y a un an, lorsque les grandes
orientations de 1994 ont été adoptées, s'est confirmée, et ses caractéristiques - les
exportations et l'investissement continuent à être les éléments les plus dynamiques -
favorisent toujours une croissance durable à moyen terme. Malgré les effets négatifs
des turbulences qui ont récemment agité les marchés des changes, la croissance devrait
demeurer satisfaisante même en 1996. La récente instabilité des taux de change a
certainement eu des répercussions négatives sur la confiance des milieux d'affaires,
mais les facteurs fondamentaux de la croissance restent favorables.
Des progrès ont été accomplis dans la réalisation de la convergence nominale
nécessaire à la transition vers l'UEM. Ils ne sont toutefois pas suffisants et, dans
certains cas, ils sont même décevants, compte tenu de ce qui aurait pu être fait dans le
contexte économique favorable que nous connaissons actuellement. La récente
instabilité des marchés des changes, même si son origine est en grande partie
extérieure à la Communauté, souligne le manque de convergence qui caractérise
encore les performances économiques de plusieurs États membres et, notamment, le
manque de crédibilité de leurs programmes d'assainissement budgétaire.
     "Suivi du Conseil européen d'Essen sur l'emploi" COM(95)74 final du 8 mars 1995.
 ---pagebreak---                                          -11
 Compte tenu du fait que l'emploi réagit toujours avec un certain retard à la reprise de
l'activité économique, l'amélioration de la situation économique n'a pas été
accompagnée d'une remontée similaire dans le domaine de l'emploi, même si l'on
prévoit que la réduction du chômage dans ce cycle sera plus marquée que celle
observée au début des années 80. L'emploi, qui s'était à nouveau dégradé en 1994,
devrait progresser d'environ 1 % par an cette année et en 1996, entraînant un début de
baisse du taux de chômage.
Dans ces conditions, la politique économique doit être résolument axée sur un double
objectif: réaliser la convergence économique et favoriser la création d'emplois. Pour
cela, il faut parvenir à des taux de croissance élevés, non inflationnistes et plus
créateurs d'emplois.
2. La situation et les perspectives économiques
2.1. Perspectives de croissance
La croissance économique dans la Communauté devrait être en moyenne de 3,1 % en
 1995 et 2,9% en 1996, ce qui constitue une amélioration par rapport au taux de
croissance de l'année dernière, estimé à 2,7 %. La reprise, qui s'est amorcée vers le
second semestre de 1993, se transforme donc actuellement en une croissance
économique saine, de telle sorte que, en 1996, la production en volume de la
Communauté sera supérieure de près de 10 % à son niveau de 1991.
L'expansion économique a été favorisée par le niveau élevé des exportations, des
dépenses d'investissement et, dans une mesure moindre, par la croissance de la
consommation des ménages, ce qui devrait continuer à être le cas. Le dynamisme du
commerce mondial devrait favoriser les exportations communautaires, qui devraient
augmenter, en termes réels, de 7,5 et 6,5 % respectivement au cours de cette année et
de l'année prochaine. Les dépenses d'investissement, dont l'augmentation en 1994 est
estimée à 2,4 %, devraient augmenter de 6,3 % cette année et d'un peu moins de 6 %
en 1996. Enfin, l'accroissement de la consommation des ménages devrait être de 2,1 %
cette année et 2,5% en 1996. Ce scénario de croissance -qui prévoit une
augmentation rapide des investissements - correspond précisément aux conditions
nécessaires pour créer une longue période de forte croissance.
La baisse récente du dollar sur les marchés des changes et les dépréciations
importantes qu'ont connues certaines monnaies européennes se répercutent de deux
 ---pagebreak---                                              12
façons sur les perspectives de croissance dans la   Tableau 1
Communauté. D'une part, la croissance globale             Croissance économique dans la
est ralentie du fait que les exportations                             Communauté
                                                              (variations en % du PIB réel)
communautaires deviennent, en moyenne, plus
                                                                 1993       1994      1995      1996
chères sur les marchés mondiaux et que la
confiance des milieux d'affaires est entamée par    B            -1.7        2.3       2.7      2:6
                                                    DK            1.5       4.4        3.3      2.9
l'incertitude liée à l'instabilité des taux de      D            -1.1       2.9        3.0      2.6
change. D'autre part, les mouvements sur les        GR           -0.5        1.2       1.6       1.8
taux de change dans la Communauté peuvent           E            -1.1       2.0        3.1      3.4
avoir pour effet de produire des écarts à court     F            -1,5       2.7        3.1      2.9
terme entre les perspectives de croissance des      IRL           4.0       6.3        6.9      5.5
                                                    I            -0.7       2.2        3.3      3.4
pays dont les monnaies se sont dépréciées et        L             2.1       3.0        3.3      2.9
celles des pays dont les monnaies se sont
                                                    NL            0.3       2.5        3.2      2.8
appréciées.                                         A            -0.1       2.7        2.7      2.5
                                                    P            -1.2        1.1       3.0      3.2
Toutefois, les déterminants fondamentaux de la FIN               -1.6       3.9        5.3      4.2
                                                    S            -2.6       2.2        2.8      3.0
croissance économique dans la Communauté UK                       2.0       3.8        3.1      2.8
demeurent favorables. Le commerce mondial
                                                                            2.7        3.1      2.9
devrait continuer à connaître une forte CE                       -0.5
                                                    Source: Prévisions économiques de la Commission
expansion, alors que la productivité du travail et (printemps 1995)
la rentabilité des investissements évoluent de
façon encourageante dans la Communauté. La plupart des États membres devraient
donc afficher des taux de croissance économique satisfaisants (voir tableau 1), l'Irlande
devant normalement connaître une croissance de la production et de l'emploi
particulièrement rapide au cours de cette période.
       r
2.2. Evolution de l'emploi
Après trois années de pertes d'emploi nettes, l'emploi dans la Communauté devrait à
nouveau évoluer favorablement en 1995 et 1996. Au cours de la période 1992-1994, il
a baissé au total de 3,9 points de pourcentage: 5,8 millions d'emplois ont été perdus.
La période 1995-1996 devrait voir un accroissement de l'emploi d'environ 1 % par an,
ce qui correspond à une création nette d'environ 3 millions d'emplois sur les deux ans.
Compte tenu du fait que l'augmentation de la population active sera d'environ
 1,4 million de personnes au cours de ces deux années, les créations d'emplois prévues
devraient permettre à environ 1,6 million de chômeurs de retrouver un emploi.
Cette année et l'année prochaine, le niveau de l'emploi devrait augmenter dans tous les
États membres, avec des taux de croissance particulièrement forts au Danemark, en
Espagne, aux Pays-Bas, en Suède, au Royaume-Uni, et plus encore au Luxembourg,
 en Finlande et en Irlande (voir tableau 2).
 ---pagebreak---                                                                       13
Au cours des dernières années, la croissance de la productivité du travail a évolué de la
même façon qu'au cours des cycles précédents: elle s'est fortement ralentie au cours de
la récession (voir tableau 3) et s'est accélérée au début de la reprise (3,2 % en 1994).
Pour 1995 et 1996, toutefois, les prévisions laissent entrevoir un retour à la tendance
des 20 dernières années (environ 2 %). Selon ces mêmes prévisions, la capacité de
l'économie communautaire à transformer la croissance en emplois ne devrait donc pas
être inférieure, mais pas non plus supérieure, à ce qu'elle a été au cours des vingt
dernières années.
Tableau 2
                                                     Emploi et chômage
                                                 (variations en % et % de la population active)
                                       Croissance de l'emploi                                       Taux de chômage
                                 1994                 1995              1996                 1994         1995      1996
         B                        -0.7                   0.7               1.0               10.0          9.6       9.1
         DK                       -0.1                   2.3               1.1               10.2          8.6       8.0
         D                        -0.9                   0.7               0.9                  8.4        7.8       7.3
         GR                        1.3                   1.0               1.0                  9.6        9.6       9.5
         E                        -0.9                   1.5               2.0               24.1         23.7      22.8
         F                         0.1                   1.1               1.0               12.5         12.1      11.5
         IRL                       2.6                   2.7               2.6               15.1         14.1      13.1
         1                       -1.6                    0.3               0.8               11.4         11.4      10.9
         L                         2.6                   2.8               2.7                  3.5        3.6       3.4
         NL                      -0.0                    1.3               1.9                  7.7        7.6       7.2
         A                         0.2                   0.5               0.4                  4.0        3.9       3.8
         P                       -0.1                    0.4               0.7                  6.9        6.7       6.3
         FIN                      -0.8                   3.0               2.5                18.5        16.3      14.6
         S                       -0.9                    2.0               1.8                  7.8        7.2       6.5
         UK                        0.3                   1.2               1.1                  9.4        8.3       7.8
         CE                      -0.5                    1.0               1.1               11.2         10.7      10.1
Source: Prévisions économiques de la Commission (printemps 1995)
N.B. Les chiffres du chômage ont été significativement révisés par Eurostat au début 1995
Dans le secteur manufacturier, où les augmentations de la productivité sont
particulièrement fortes, l'emploi a baissé d'environ 2,5 % l'année dernière, mais il
devrait amorcer une reprise pour atteindre une croissance de 0,5 % en 1995 et 1,1 %
en 1996, selon les prévisions. La remontée de l'emploi dans ce secteur également
permet de penser que la reprise a amorcé un processus de croissance durable.
L'augmentation prévue des emplois entraînera une baisse du chômage, du taux record
de 11,2 % de la population active, atteint en 1994, à 10,1 % en 1996. Au cours de la
période 1994-1996, le chômage devrait fortement baisser en Finlande (3,9 points), au
Danemark (2,2 points) et en Irlande (2 points).
 ---pagebreak---                                                               14
Toutefois, il devrait rester à un niveau élevé en Espagne, en Irlande et en Finlande. En
Italie et en France, il devrait se maintenir entre 10,5 et 11,5 % en 1996, alors qu'en
Belgique et en Grèce, il devrait continuer à se situer entre 9 et 9,5 %. Dans les huit
autres États membres, enfin, le taux de chômage devrait varier entre 3,25 % au
Luxembourg, le taux le plus faible, et 8 % au Danemark.
Tableau 3
                             Croissance de la productivité du travail
                                                 (variations annuelles en %)
                    1961-73      1974-90          •91        '92        '93   '94  '95  '96  1991-96
    B                  4.3           2.0          2.1        2.3       -0.3   3.1   1.9  1.6   1.8
    DK                 3.2           1.4          2.9         1.2       2.2   4.5   1.0  1.8   2.2
    D*                 4.0           1.9          2.5         3.9       0.7   3.8  2.3   1.8   1.7
    GR                 8.1           1.4          5.6       -0.6       -1.5  -0.1  0.6  0.7    0.8
    E                  6.5           2.7          1.8         1.9       3.3   2.9   1.6  1.4   2.1
    F                  4.7           2.2          0.7        2.2       -0.3   2.6   1.9  1.8   1.5
    IRL                4.3           3.8          2.9        4.5        3.3   3.6  4.1  2.9    3.6
    1                  5.5           2.0          0.4         1.8       2.2   3.8  3.0  2.6    2.3
    L                  3.0           1.3         -1.0         0.0        0.0  0.4   0.4  0.1     0
    NL                 3.9           1.7          0.9         0.4        0.5  2.5   1.9  0.9   1.2
    A                  5.0           1.5          0.9         0.0        0.4  2.5  2.2  2.1    1.4
    P                  6.6           3.4           1.3        1.7        0.8   1.3 2.5  2.5    2.8
    FIN                4.5           2.6         -2.0         3.7        5.0  4.7  2.3   1.6   2.5
    S                  3.5           1.1          0.4         3.2        3.2   3.1  0.9  1.2   2.0
    UK                 2.9           1.6           1.1        1.6        3.7   3.4  1.8  1.7   2.2
    CE*                4.4           2.0           1.5        2.3        1.5   3.2  2.1  1.8   2.1
Source: Prévisions économiques de la Commission (printemps 1995)
* Pour les moyennes avant 1991, Allemagne = Allemagne de l'Ouest
Bien que l'évolution de l'emploi et le rythme de réduction du chômage soient tout à fait
conformes aux prévisions, le chômage demeure l'un des grands sujets de
préoccupation. Les tendances en cours comme celles prévues laissent à penser qu'il est
indispensable d'assurer que le taux de croissance demeure élevé pendant une période
prolongée, de façon à ce que l'on puisse regagner le terrain perdu pendant la récession
et ramener le chômage en-dessous du niveau atteint au moment du sommet
conjoncturel précédent.
2.3.          Perspectives en matière d'inflation et de convergence
              budgétaire
Parmi tous les domaines relevant de la convergence, c'est dans celui de Xinflation que
les progrès enregistrés ont été les plus importants. Mesuré à l'aide du déflateur de la
consommation privée, le taux d'inflation moyen dans la Communauté a été ramené à
 ---pagebreak---                                                15
3,2% en 1994, venant d'une pointe à 5,6 % en 1991. Cette année et en 1996, il
devrait rester à son niveau de 1994. L'un des objectif des orientations communautaires,
qui était de parvenir à un taux d'inflation de 2 à 3 % en 1996 - un premier pas vers la
stabilité des prix -, ne sera donc pas entièrement respecté.
En 1994, l'inflation était égale ou inférieure à 3 % dans dix États membres, les États
membres restants ayant donc une inflation supérieure à 3 %. Des modifications dans la
composition de ces groupes de pays devraient intervenir en 1995 et 1996, l'inflation
étant ramenée en-dessous des 3 % en Irlande et en Autriche cette année, et jusqu'à
2,7 % en Irlande en 1996, alors qu'elle devrait se stabiliser un peu au-dessous de 3°%
en Autriche. En Suède et en Finlande, elle devrait monter à environ 3,3 % au cours de
l'année prochaine, alors qu'au Royame-Uni elle devrait se stabiliser à 3 % en 1995 et
1996.
La convergence des prix semble assurée dans          Tableau 4
les États membres connaissant une appréciation                           Inflation
                                                     (variations en %, déflateur de la consommation privée)
des taux de change effectifs. Le taux d'inflation                 1993       1994       1995      1996
dans huit États membres (Belgique, Danemark,
                                                     B               2.6         2.4        1.9      2.4
Allemagne, France, Irlande, Luxembourg,              DK              1.0         1.7       2.3       2.7
Pays-Bas et Autriche) devrait rester en-dessous      D '             3.8         2.7       2.3       2.5
des 3 % cette année et au cours de l'année           GR             13.6       10.9        9.6       8.9
prochaine.                                           E               5.6         5.1       4.9       4.5
                                                     F               2.2         1.8        1.9      2.1
                                                     IRL             1.6         3.0       2.9       2.7
Au Portugal et en Finlande, dont les taux de
                                                     1               5.1         4.7       5.2       4.5
change effectifs se sont aussi appréciés             L               3.6         2.2       2.3       2.5
récemment, les perspectives d'inflation sont         NL              2.1         2.2        1.8      2.2
moins favorables. Au Portugal, après une baisse      A               3.5         3.3       2.8       2.9
                                                     P               7.9         5.1       4.5       4.5
importante par rapport au niveau atteint en
1993 et une plus modeste relativement à l'année      FIN             3.9         1.6        1.7      3.3
                                                     S               5.8         3.0        3.2      3.2
dernière, l'inflation devrait se stabiliser à 4,5 %  UK              3.4         2.5        3.0      3.0
cette année et l'année prochaine. En Finlande,
                                                      CE             4.0         3.2        3.2      3.2
par ailleurs, une accélération prononcée de
                                                     Source. Prévisions économiques de la Commission
l'inflation est attendue pour l'année prochaine.      (printemps 1995)
Les perspectives d'inflation demeurent incertaines dans les États membres dont la
monnaie s'est dépréciée au cours des derniers mois (Italie, Grèce, Suède, Espagne et
Royaume-Uni). Si l'on peut certes penser que les effets inflationnistes de la
dépréciation ne se feront pas sentir avant que la production effective ne dépasse la
production potentielle, le fait que l'on ne connaisse pas avec précision le niveau exact
de l'écart entre la production effective et la production potentielle et qu'il soit en outre
possible que la production potentielle ait baissé pendant la récession, laisse à penser
que le risque d'une accélération de l'inflation l'emporte et constitue la perspective la
plus plausible.
 ---pagebreak---                                                             16-
La Grèce, l'Espagne l'Italie et le Portugal enregistrent actuellement, et cela devrait se
confirmer à l'avenir, les résultats les moins satisfaisants en matière de convergence des
prix dans la Communauté, bien qu'à des degrés divers. L'évolution de l'inflation en
Suède ne devrait pas montrer des signes de décélération tout au long de la période de
prévision.
Le taux d'inflation au Royaume-Uni devrait se stabiliser à 3 % en 1995 et 1996. Cela
étant, les perspectives d'inflation restent très incertaines vu que, s'ajoutant aux récents
développements des taux de change, le Royaume-Uni aura connu quatre années de
forte croissance économique d'ici 1996 et que le niveau des capacités de production
encore inutilisées aura fortement baissé. Au Royaume-Uni, mais aussi en Finlande et
en Suède où la politique monétaire est gérée en fonction d'un objectif d'inflation, les
politiques économiques doivent faire preuve d'une extrême vigilance.
Tableau 5
         Variations des taux de change nominaux effectifs depuis 1991
                                        (par rapport à 19 partenaires industriels)
            Variations annuelles en %                                Variations c u m u l é e s d e p u i s 1991
               1992       1993        1994         1995*                     1992          1993          1994  1995*
 B                 2.3         0.8         1.6          5.3      B             2.3          3.1           4.8   10.3
 DK                2.8         2.1         0.1          5.3      DK            2.8          4.9            5.0  10.5
 D                 3.3         2.7         0.1         6.8       D             3.3          6.1            6.3  13.4
 GR               -7.7        -9.6        -7.1        -3.3       GR           -7.7        -16.6         -22.5  -25.0
 E                -1.8      -13.1         -6.7        -2.1       E            -1.8        -14.7         -20.4  -22.1
 F                 3.6         1.9         0.6         4.0       F             3.6          5.5           6.1   10.4
 IRL               2.8        -5.9         0.3        -0.4       IRL           2.8         -3.3             -3  -3.5
 I                -2.7      -16.9         -4.6       -14.3       I            -2.7        -19.2         -22.9  -33.9
 NL                2.4         3.0         0.4         5.2       NL            2.4          5.5           6.0   11.4
 A                 2.6         2.4         0.0         4.9      A              2.6          5.1            5.0  10.1
 P                 3.6        -7.6        -4.7         2.8       P             3.6         -4.3          -8.7   -6.2
 FIN            -12.7      -14.8           7.5         9.3       FIN        -12.7         -25.7         -20.1  -12.6
 S                 1.3      -19.3         -1.2        -4.7       S             1.3        -18.2         -19.1  -22.8
 UK               -3.6       -9.0          0.2        -4.0       UK           -3.6        -12.3         -12.1  -15.6
 CE                2.2      -13.1         -2.2          1.4      CE            2.2        -11.2         -13.2  -12.0
Source: Services de la Commission * en supposant le maintien des taux de change à leur niveau d'avril 1995
L'une des principales caractéristiques de l'évolution de l'inflation depuis 1993 est que,
en dépit de la gravité de la récession, elle est restée supérieure à 3 % dans la
Communauté. Certes un nombre important d'Etats membres connaît actuellement des
performances en matière d'inflation qui sont satisfaisantes, mais dans un tiers environ
des Etats membres le taux d'inflation suscite toujours des préoccupations. En outre,
aucune baisse n'est prévue cette année, ni l'année prochaine.
 ---pagebreak---                                               17
La rigidité apparente de l'inflation pourrait être due à l'influence de plusieurs facteurs
 aggravants. D'une part, l'importance des capacités inutilisées apparues au cours de la
récession pourrait être plus faible qu'on ne le pense actuellement, et ce en raison
d'erreurs de mesure ou d'une accélération de la mise hors-service de capacités
obsolètes. D'autre part, la crédibilité des politiques monétaires et surtout budgétaires
annoncées est peut-être encore trop faible et incapable d'influer suffisamment sur les
anticipations inflationnistes. En outre, dans certains États membres, les dépréciations
ont contribué à renforcer l'inflation. Enfin, il est possible que certains facteurs
anticoncurrentiels subsistent dans plusieurs États membres, en dépit des efforts
engagés pour réaliser le marché unique.
Il résulte de ce qui précède que pour parvenir à réduire encore l'inflation, il faudra
prendre des mesures qui renforcent la crédibilité des politiques mises en place, qui
améliorent la capacité d'adaptation des travailleurs dans un contexte économique en
évolution et qui favorisent la concurrence. Il est particulièrement important de
renforcer la crédibilité des objectifs de faible inflation pour qu'ils puissent être intégrés
à la fois dans l'évolution des salaires et dans les programmes d'assainissement
budgétaire.
La convergence budgétaire dans la Communauté reste peu convainquante. Le tableau
6 montre que, pour la Communauté dans son ensemble, le besoin de financement net
des administrations publiques, qui avait atteint le niveau record de 6,3 % du PIB en
 1993, année de récession, devrait, d'après les estimations actuelles, être ramené
progressivement à 4,5 % du PIB en 1995 et à 3,9 % en 1996.
Entre 1994 et 1996, c'est la Suède et la Finlande qui devraient enregistrer la plus forte
baisse du déficit (de respectivement 4,6 % et 4,5 % du PIB), suivies par le Royaume-
Uni (4 %), le Danemark (2,8 %) et la Grèce (2,3 %). A ces cinq pays s'ajoutent cinq
autres (Belgique, Espagne, France, Italie et Portugal) qui devraient enregistrer une
réduction du déficit de 1 à 2 % du PIB, l'Espagne et la France étant les deux pays où
les progrès seront sans doute les plus nets. Aucun changement important ne devrait
intervenir dans les cinq États membres restants qui comprennent, outre les Pays-Bas et
l'Autriche, les trois pays qui se situaient déjà en dessous de la valeur de référence de
3 % du PIB en 1994, en l'occurrence l'Allemagne, l'Irlande et le Luxembourg. Sur la
base des estimations actuelles, sept États membres auront un déficit des
administrations publiques égal ou inférieur à la valeur de référence (3 % du PIB) d'ici
1996.
Ces prévisions sont basées sur l'hypothèse de politiques inchangées; cela étant, les
Etats membres n'ont pas tous annoncé leurs véritables intentions en matière budgétaire
pour 1996. Cette supposition pour l'ajustement budgétaire prévu se traduit dans la
 ---pagebreak---  décomposition de l'évolution du besoin de financement net en une partie conjoncturelle
 et une partie délibérée. Le tableau 7 montre que pendant les trois années de forte
 croissance économique que constituera la période 1994-1996, les réductions des
 déficits structurels devraient rester faibles. La baisse cumulée du besoin de financement
 dans la Communauté entre 1994 et 1996, évaluée à 1,6% du PIB, correspond
 seulement à une réduction délibérée du déficit égale à 0,8°% du PIB.
Tableau 6
                               Déficit des administrations publiques
                                                        (en % du PIB)
                                  1993                      1994                       1995  1996
         B                          6.6                       5.3                        4.2   3.9
         DK                         4.5                       4.0                        1.9   1.2
         D                          3.3                       2.5                        2.1   2.4
         GR                        13.2                     12.5                       11.3  10.2
         E                          7.5                       6.6                        6.0   4.8
         F                          6.1                       6.0                        4.9   3.9
         IRL                        2.4                       2.3                        2.8   2.6
         1                          9.6                       9.0                        7.9   8.1
         L                         -2.1                      -2.3                       -1.4  -1.5
         NL                         3.3                       3.1                        3.2   2.5
        A                           4.1                       4.0                        4.6   3.9
         P                          7.0                       5.8                        5.6   4.7
         FIN                        7.8                       5.6                        5.0   1.1
        S                          13.4                     10.4                         9.1   5.8
         UK                         7.8                       6.9                        4.8   2.9
        CE                          6.3                       5.5                        4.5   3.9
Source: Prévisions économiques de la Commission (printemps 1995), (-) indique un excédent.
La persistance du déséquilibre budgétaire a fortement contribué à la croissance de
l'endettement des administrations publiques dans la Communauté. Au début de la
décennie actuelle, le ratio de la dette des administrations publiques rapportée au PIB
dans la Communauté était de 55,8 %. Ainsi qu'il ressort du tableau 8, il est passé à
66,2 % en 1993 et il devrait atteindre, selon les prévisions, 70,4 % du PIB en 1996. En
1996, quatre États membres (Allemagne, France, Luxembourg et Royaume-Uni)
devraient avoir un ratio d'endettement inférieur à la barre des 60 % du PIB. Parmi les
Etats membres restants, six d'entr'eux (Grèce, Espagne, Autriche, Portugal, Finlande,
Suède) devraient enregistrer une augmentation du ratio d'endettement, alors que dans
cinq autres États membres (Belgique, Danemark, Irlande, Italie, Pays-Bas) il devrait
baisser. En dépit de bonnes perspectives de croissance, ces tendances montrent que
des programmes budgétaires beaucoup plus ambitieux que ceux envisagés
actuellement doivent être mis en place, si l'on veut, dans plusieurs cas, stabiliser le
ratio d'endettement et l'orienter définitivement à la baisse.
 ---pagebreak---                                                                     19-
 Dans une perspective à moyen terme, étalée sur la période 1993-1996, le ratio
 d'endettement devrait baisser dans quatre États membres (Belgique, Danemark,
 Irlande, Pays-Bas), la baisse attendue en Irlande (16,2% du PIB) étant la plus
 importante, suivie par la Belgique et le Danemark (4,9 %) et les Pays-Bas (4,3 %).
 Tableau 7
 Variations du déficit effectif et du déficit corrigé des variations conjoncturelles
                                           des administrations publiques
                                                           (en % du PIB)
                         Variations du déficit effectif                 Variations du déficit corrigé des variations
                                                                                conjoncturelles
                  1993           1994        1995         1996           1993           1994        1995          1996
   B               -0.1           -1.3        -1.1          -0.3          -2.4           -1.0        -0.8           0.1           B
   DK               1.6           -0.5        -2.1          -0.7           1.2            0.8        -1.3          -0.4           DK
   D                0.4           -0.8        -0.4           0.3          -1.4           -0.7        -0.3           0.3           D
   GR               0.9           -0.7        -1.2         -1.1            0.2           -0.8        -1.1          -0.9           GR
   E                3.3           -0.9        -0.6         -1.2            0.9           -1.3        -0.2          -0.7           E
   F                2.2           -0.1        -1.1         -1.0            0.5            0.1        -0.7          -0.5           F
   IRL              0.0           -0.1         0.5         -0.2           -0.8            0.5         .1.2         -0.2           IRL
   1                0.1           -0.6        -1.1           0.2          -1.2           -0.4        -0.6           0.8           1
   L*              -1.3           -0.2         0.9         -0.1           -2.0           -0.4          1.1         -0.3           L
   NL              -0.6           -0.2         0.1         -0.7           -2.2          -0.2           0.7         -0.4           NL
   A                2.1           -0.1         0.6         -0.7            0.9            0.1          0.7         -0.6           A
   P                3.7           -1.2        -0.2         -0.9            2.1          -1.7           0.1         -0.4           P
   FIN              1.9           -2.2        -0.6         -3.9            0.1          -0.6           1.9         -2.4           FIN
   S                5.6           -3.0        -1.3         -3.3            2.4          -2.0           0.0         -1.9           S
   UK               1.7           -0.9        -2.1         -1.9            1.4          -0.1         -1.6          -1.6           UK
   CE              1.2           -0.8        -1.0         -0.6           -0.4          -0.5         -0.5          -0.3            CE
Source: Prévisions économiques de la Commission (printemps 1995)
(-) indique une réduction; (+) indique une augmentation des déficits respectifs * Le Luxembourg enregistrant un excédent, (-) indique une
augmentation et (+) une réduction de son excédent
En France, le ratio d'endettement devrait monter à 52,8 % du PIB d'ici 1996, alors
qu'en Allemagne il devrait se stabiliser à 51,5% du PIB, cette année et l'année
prochaine. En Allemagne, la hausse prononcée du ratio d'endettement intervenue cette
année est le résultat de la reprise par les administrations publiques d'engagements hors-
budget liés à la réunification.
En Grèce et en Italie, le ratio d'endettement devrait, d'après les prévisions, augmenter
de 1 et 5 points respectivement au cours de la période 1993-1996. En Italie, on pense
qu'il aura atteint son niveau record en 1994 et qu'il devrait légèrement baisser au cours
de cette année et de l'année prochaine. En Grèce, où il est déjà très élevé, la
convergence en matière d'endettement se dégradera encore en 1995 et 1996.
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Enfin, une dégradation de la convergence dans le même domaine devrait également
intervenir en Espagne et au Portugal, où le ratio d'endettement devrait augmenter de
5,3 et 4,1 points respectivement entre 1994 et 1996, pour atteindre 65,2 % et 70,7 %
du PIB, respectivement, en 1996.
Tableau 8
                                     Dette des administrations publiques
                                                                 (en % du PIB)
                                        1993                         1994                        1995                        1996
          B                              137.2                        136.1                       134.3                       132.3
          DK1)                             80.3                         75.6                        76.1                       75.4
         D                                48.2                          50.1                        58.2                       58.1
          GR                             115.2                        114.1                       115.3                       116.2
          E                                59.9                         62.3                        64.6                       65.2
          F                                45.8                         48.5                        51.2                       52.8
          IRL                              97.0                         89.8                        84.6                       80.8
                                         119.4                        125.4                       124.9                       124.4
          L                                 6.9                          7.2                         7.6                        7.8
          NL                               81.4                         78.1                        78.1                       77.1
         A                                 62.8                         64.5                        66.2                       67.4
          P                                66.6                         69.2                        70.5                       70.7
          FIN                              57.1                         60.1                        64.4                       64.6
         S                                 76.2                         79.1                        84.6                       85.7
          UK                               48.5                         50.1                        51.5                       51.5
          CE                               66.2                         68.1                        70.3                       70.4
Source: Prévisions économiques de la Commission (printemps 1995)
1) Les dépôts des administrations publiques auprès de la banque centrale, les obligations du secteur privé détenues par les administrations
publiques et la dette liée aux entreprises publiques s'élevaient à 23,4 % du PIB en 1994
2) La forte augmentation du ration d'endettement de l'Allemagne en 1995 est essentiellement due à la reprise, par les administrations
publiques, d'engagements hors budget liés à la réunification, dont le plus important a été la dette de la "Treuhandanstalt",
Des tendances inquiétantes des ratios d'endettement se sont aussi manifestées dans les
trois nouveaux Etats membres. Alors que les fortes augmentations au cours de la
période 1993-1996 résultent dans une large mesure de l'effet de la récession, il est
aussi évident que des programmes d'ajustement d'une plus grande ambition sont
nécessaires pour que la hausse du ratio d'endettement soit arrêtée et sa tendance
résolument renversée. L'Autriche a présenté en mai 1995 un programme de
convergence et la Suède devrait le faire en juin.
Il est possible que la persistance de déséquilibres budgétaires dans les pays de la
Communauté et l'incapacité à faire progresser de façon décisive l'assainissement
budgétaire en période de forte croissance économique, traduisent aussi l'influence de
facteurs institutionnels et des procédures budgétaires sur les déficits, ainsi que la
nature du discours politique. Dans plusieurs États membres, les règles en fonction
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desquelles la politique budgétaire est approuvée et les modifications des programmes
budgétaires rendues possibles, jouent un rôle fondamental dans les résultats
budgétaires. Il est également possible que la forme que prend l'engagement en faveur
de l'assainissement budgétaire ne favorise pas la discipline budgétaire: il pourrait, par
exemple, être opportun de combiner des procédures budgétaires améliorées avec des
objectifs chiffrés, afin de renforcer la probabilité d'une mise en oeuvre des programmes
budgétaires tels que prévus.
Ces considérations revêtent aujourd'hui une importance plus grande, tant parce qu'il
est nécessaire d'explorer toutes les voies permettant de renforcer la discipline
budgétaire dans les Etats membres, que parce qu'il conviendrait que le plus grand
nombre possible de pays satisfasse aux critères de convergence budgétaire avant le
passage à la phase III de l'UEM.
Les prévisions pour 1996 montrent que, compte tenu des mesures d'ajustement qui ont
été clairement précisées jusqu'à présent, parmi les Etats membres qui ont fixé des
objectifs budgétaires dans leur programme de convergence, tous ne les atteindront pas
d'une manière uniforme. Des ajustements pour atteindre l'objectif de déficit fixé dans
leur programme de convergence sont nécessaires, quoique d'ampleur variable, en
Belgique, en Allemagne, en Grèce, en Espagne, en France et au Portugal; dans tous
ces pays, le déficit projeté est supérieur à celui fixé dans le programme de
convergence. En revanche, le Danemark, l'Irlande, les Pays-Bas et le Royaume-Uni
devraient atteindre leurs objectifs de déficit l'année prochaine. Enfin, parmi les
nouveaux Etats membres, l'Autriche a récemment soumis un programme de
convergence et l'on attend que la Suède le fasse en juin. Dans les deux cas des objectifs
budgétaires plus ambitieux seraient nécessaires afin de garantir avec certitude la
convergence budgétaire. Enfin, en Finlande, où un considérable effort d'assainissement
budgétaire est en cours, les politiques devraient assurer que la réduction programmée
du déficit budgétaire en 1996 soit effectivement réalisée.
3. Objectifs des politiques et risques
Les grandes orientations de décembre 1993 et de juillet 1994 ont fixé dans leurs
grandes lignes les politiques nécessaires pour parvenir à la convergence économique et
pour stimuler la création d'emplois. Les grandes orientations de 1995 devraient
confirmer ces objectifs. En outre, les politiques recommandées devraient tenir compte
des risques et des préoccupations propres aux perspectives économiques actuelles.
L'économie de la Communauté continue de se développer à peu près au rythme prévu
il y a quelques mois, même si ces perspectives de croissance se sont quelque peu
dégradées. L'amélioration des indicateurs de confiance des consommateurs et des
entreprises a subi un coup d'arrêt au début de l'année, avant même la récente période
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 d'instabilité des taux de change. En outre, une nouvelle période de faiblesse du dollar
 américain vis-à-vis des monnaies européennes accroîtrait le climat d'incertitude, ce qui
 pourrait compromettre la croissance escomptée. D'un autre côté, il faut souligner,
 comme on l'a déjà indiqué, que les principaux facteurs influant sur les perspectives de
 croissance, notamment le commerce mondial et la rentabilité des investissements,
 demeurent favorables et qu'un taux de croissance supérieur à celui qui est actuellement
prévu ne peut être exclu. La politique économique doit par conséquent s'efforcer de
prévenir toute évolution risquant de compromettre la poursuite du processus de
croissance.
Le premier risque qu'il faut envisager est celui d'une résurgence de l'inflation.
S'agissant des conséquences des récentes fluctuations des monnaies pour l'inflation, on
peut distinguer deux groupes de pays: d'une part, ceux dont les monnaies se sont
appréciées en termes effectifs et dans lesquels, par conséquent, la stabilité des prix sera
probablement "importée" et, d'autre part, ceux dont les monnaies se sont dépréciées
(notamment l'Italie) et dans lesquels l'inflation, toutes choses égales par ailleurs, tendra
à augmenter. D'une façon générale, les résultats en matière d'inflation risquent de
diverger plus nettement qu'avant la crise monétaire.
Une des raisons pour lesquelles des pressions inflationnistes pourraient apparaître est
que le taux de croissance effectif de l'économie risque de se rapprocher de son taux de
croissance potentiel ou même de le dépasser, particulièrement en 1996, ce qui
engendrerait des contraintes de capacité et, par voie de conséquence, des tensions
inflationnistes. Ce risque sera moins grand si les investissements des entreprises dans
la Communauté augmentent de manière significative dans les années qui viennent. Un
autre risque serait que les négociations salariales débouchent sur des augmentations
supérieures aux prévisions actuelles et fassent ainsi pression à la hausse sur les prix
et/ou réduisent la rentabilité des investissements. Ce danger pourrait aussi venir de la
volonté de compenser, trop rapidement et aux dépens de la croissance et de l'emploi,
les faibles augmentations ou même, dans certains cas, les baisses effectives des salaires
réels enregistrées pendant la période de stagnation et de hausse du chômage des
années 1993-94. On s'attend déjà à ce que certains pays enregistrent des hausses de
salaires excessives en 1995-96.
La seconde préoccupation, et aussi la plus inquiétante, concerne la situation budgétaire
de plusieurs États membres, qui reste insatisfaisante. Des efforts supplémentaires
d'assainissement sont donc nécessaires et les déficits budgétaires structurels doivent
être comblés maintenant, en profitant de la reprise, pendant que les États membres
peuvent aussi compter sur le fonctionnement des stabilisateurs automatiques. En outre,
étant donné le niveau encore élevé de leur dette publique, plusieurs États membres
restent très vulnérables face aux chocs qui peuvent survenir sur les taux d'intérêt. De
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tels chocs surviennent en période d'incertitude concernant les déficits publics, les prix
et les taux de change, et peuvent concrètement annuler dans ces pays les progrès
budgétaires susceptibles d'être réalisés pendant la reprise.
Enfin, comme on l'a déjà indiqué dans le Rapport Economique Annuel 1995 de la
Commission, les conditions économiques favorables créées par la reprise risquent
d'engendrer une certaine "négligence envers l'ajustement". Ainsi, la volonté des
autorités publiques de s'attaquer aux causes structurelles de leurs déficits budgétaires
élevés peut faiblir si la conjoncture contribue d'elle-même à accroître les recettes et à
équilibrer le budget. De même, les efforts visant à supprimer les rigidités du marché
du travail peuvent paraître moins urgents à court terme lorsque l'emploi redémarre et
que le chômage est en baisse. Ce relâchement des efforts d'assainissement et de
réforme compromettrait sérieusement la transformation de la reprise en processus de
croissance durable et créateur d'emplois, contribuerait à fausser le dosage de la
politique économique et accroîtrait le risque d'une nouvelle récession.
Le renforcement de la convergence et le maintien de la croissance économique
obligeront à utiliser avec sagesse les occasions qu'offre la reprise actuelle. Il est clair
que l'évolution des salaires jouera un rôle important dans la convergence des taux
d'inflation.
Si les hausses de salaires nominales commencent à s'accélérer avec le renforcement de
la croissance économique - surtout avant que le chômage ne baisse de façon
substantielle - entraînant aussi une accélération de l'inflation, les États membres
risquent de devoir subir un autre cycle déflationniste; or, ils peuvent difficilement se le
permettre étant donné les niveaux actuels du chômage. En outre, une croissance des
salaires modérée contribuera aussi à stimuler l'investissement. Le redressement récent
de l'investissement privé reflète en partie les perspectives économiques favorables et
une croissance des salaires inférieure aux augmentations de la productivité de la main-
d'oeuvre. L'ampleur des dépenses d'investissement, si elle se maintient, permettra
d'accroître la production potentielle et favorisera la création d'emplois.
Enfin, l'exploitation judicieuse de la reprise impliquera avant toute chose pour les États
membres qu'ils assainissent leurs finances publiques. Des finances publiques saines sont
une condition nécessaire au soutien de la croissance économique et de la création
d'emplois durables.       Il est évident que les politiques requises pour soutenir la
croissance économique à long terme, stimuler la création d'emplois et réduire le
chômage, ainsi que renforcer la convergence sont mutuellement compatibles.
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Les événements récents sur le marché des changes soulignent l'importance de la
stabilité des taux de change à l'intérieur de la Communauté pour maintenir les avancées
de l'intégration économique et l'achèvement du marché unique. Les variations de taux
de change peuvent conduire à une mauvaise allocation des ressources. Les décisions
d'investir, prises sur la base de prévisions de gains de compétitivité acquis à la faveur
d'une dépréciation, peuvent se révéler au but du compte erronées si la compétitivité est
ensuite minée par l'appréciation nominale du taux de change ou par la hausse de
l'inflation. En outre, la possibilité du recours à une dépréciation du taux de change
amoindrit la discipline salariale et des prix, puisque les pertes de compétitivité peuvent
être compensées, tout au moins provisoirement, par des dévaluations; il s'ensuit que la
réalisation de la baisse du taux d'inflation et de la stabilité des prix devient plus
difficile. Enfin, puisque les dévaluations offrent la possibilité d'une amélioration
provisoire de la compétitivité, les politiques axées sur des pratiques déloyales de
concurrence vis à vis de ses partenaires ont plus des chances de s'imposer, ce qui n'est
pas compatible avec l'achèvement du marché unique.
4. Les politiques
La première tâche de la politique économique à ce stade de la conjoncture est de faire
en sorte que la reprise actuelle se transforme en une croissance non inflationniste et
créatrice d'emplois. Étant donné les risques qui pèsent sur les perspectives
économiques et les progrès qui restent à réaliser en matière de convergence, les
politiques macroéconomiques et structurelles devraient être orientées vers la stabilité
des prix, l'assainissement budgétaire et le renforcement du dynamisme et de la
compétitivité de la Communauté.
4.1. Politiques macroéconomiques
Les politiques macroéconomiques viseront principalement à maintenir la stabilité du
cadre général de l'activité, afin d'empêcher la réapparition des tensions ayant contribué
à la récession de 1992-93 et de promouvoir un accroissement progressif et régulier du
potentiel productif. De ce point de vue, comme le soulignent les sections précédentes,
les grands développements survenus ont de quoi préoccuper. Dans le même temps,
avec le renforcement de la croissance économique et le passage à la troisième phase de
l'UEM qui se profile, la tâche des États membres est devenue plus ardue, tandis que les
tendances divergentes apparues à la suite des variations de taux de change ont soulevé
des questions importantes concernant les politiques économiques appropriées.
Conforter et accroître les progrès réalisés sur le front de l'inflation et soutenir la
croissance économique: tel est le défi que doit impérativement relever la politique
monétaire et de taux de change dans la conjoncture actuelle. Dans ce contexte, des
mesures d'assainissement budgétaire devront obligatoirement aider à défendre la
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stabilité des prix. Bien que de telles mesures s'imposent dans presque tous les États
membres, elles sont particulièrement urgentes dans les pays où les déficits budgétaires
et l'augmentation de la charge de la dette, avec l'inflation et les mouvements sur les
marchés des changes qu'ils impliquent, pèsent le plus lourdement sur la politique
monétaire, et où les risques d'une forte accélération de l'inflation sont les plus grands.
Il sera également nécessaire pour les États membres de prendre des mesures visant à
encourager l'évolution non inflationniste des salaires et, à plus long terme, un
accroissement de la concurrence sur les marchés de produits.
La stabilité des échanges au sein de la Communauté est essentielle pour le bon
fonctionnement du marché unique. Dans les États membres dont la situation
budgétaire n'est pas convergente et dont la monnaie s'est dépréciée (Grèce, Espagne,
Italie et Suède), il est primordial que des efforts d'assainissement budgétaire à la fois
crédibles et ambitieux, soient mis en oeuvre. Sur un plan plus général, l'adoption de
mesures d'assainissement crédibles contribuera à réduire l'instabilité des taux de
change. Cela permettra non seulement d'apaiser les craintes concernant d'éventuelles
perturbations de la compétitivité au sein du marché unique, mais aussi de créer les
conditions d'un abaissement des taux d'intérêt, et cela facilitera à terme la mise en
oeuvre du programme d'ajustement budgétaire.
La politique budgétaire, axée sur l'assainissement, jouera un rôle capital en limitant les
risques d'accélération de l'inflation, d'instabilité du taux de change et de nouvelle
aggravation des déséquilibres budgétaires.
L'assainissement des finances publiques est nécessaire non seulement pour stabiliser les
anticipations inflationnistes mais aussi pour consolider les progrès réalisés dans la lutte
contre l'inflation. Cette tâche est particulièrement importante dans les États membres
qui souffrent d'une inflation et de déséquilibres budgétaires persistants (Grèce, Italie,
Espagne). Faute de progrès décisifs dans le redressement des finances publiques, en
particulier en période de forte croissance économique, le doute ne pourra que grandir
concernant les intentions de l'autorité budgétaire. Ce doute a déjà contribué à faire
monter les taux d'intérêt réels, ce qui a rendu plus difficile encore le travail
d'assainissement dans plusieurs États membres.
Le fait que les plans d'assainissement budgétaire ne soient pas totalement crédibles
peut aussi se traduire par l'instabilité des taux de change, une hausse des taux d'intérêt
réels et l'élargissement des différentiels de taux d'intérêt avec les autres pays. Les
investisseurs nationaux et internationaux qui détiennent des titres émis par l'Etat
exigent un accroissement du rendement de ces titres ou bien un taux de change élevé
afin de compenser l'augmentation du risque, ce qui n'est bon ni pour la croissance
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 économique ni pour l'ajustement budgétaire. L'instabilité qui caractérise les taux de
 change en Grèce, en Espagne, en Italie et en Suède reflète en partie la persistance des
 difficultés budgétaires dans ces pays.
À moyen terme, l'assainissement des finances publiques contribuera à relever le niveau
de l'épargne nationale et, partant, à accroître celui de la production potentielle.
Le respect des critères de convergence budgétaire continuera d'exiger des efforts
soutenus. Selon les prévisions du printemps 1995, sept États membres devraient
enregistrer des déficits inférieurs à la barre des 3 % du PIB en 1996 (le Danemark,
l'Allemagne, l'Irlande, les Pays-Bas, la Finlande et le Royaume-Uni; le Luxembourg
jouirait pour sa part d'un excédent). Dans ces États membres, les efforts
d'assainissement des finances publiques doivent être poursuivis avec détermination. En
Belgique, en France et en Autriche, le respect du critère concernant le déficit en 1996
n'est pas hors d'atteinte, pourvu que l'effort d'ajustement retrouve son élan. Quant au
reste des États membres, il est clair, bien qu'aucune prévision n'existe pour les années
 qui suivent, qu'ils doivent faire du respect des critères de convergence budgétaire pour
 1999 l'un de leurs principaux objectifs.
Le dosage des politiques monétaire et budgétaire requis dans chaque État membre
 est fonction de la nature des risques encourus. Les pays dont les monnaies se sont
dépréciées ces derniers mois seront probablement confrontés à un accroissement des
pressions inflationnistes, tandis que les répercussions sur les taux d'intérêt de
l'instabilité du taux de change rendra plus difficile l'assainissement budgétaire. En
général, dans ces pays, la situation de départ n'était déjà pas satisfaisante. Les
 dépréciations feront monter le coût des importations et, par leurs effets sur la
croissance des exportations et l'activité économique en général, contribueront à réduire
l'écart entre la production effective et la production potentielle.
Dans ces États membres, le dosage des politiques macroéconomiques doit être
résolument axé sur la réduction des risques d'inflation et l'accroissement des efforts
 d'assainissement budgétaire. Il importera notamment, au moyen des instruments
 disponibles dans chacun d'eux, d'empêcher que le renchérissement des importations
 n'entraîne une spirale inflationniste des salaires et des prix.
 Les risques d'inflation seront généralement réduits dans les États membres dont la
 monnaie s'est appréciée. Néanmoins, le succès de ces pays dans la lutte contre
 l'inflation devant beaucoup à la contrainte extérieure, il faudra veiller à ce que
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l'évolution des salaires ne nuise pas à la rentabilité des investissements. Certains signes
donnent à penser que cela est peut-être en train de se produire en Allemagne.
La rentabilité des investissements doit encore augmenter sensiblement dans la plupart
des pays si l'on veut que les investissements se développent suffisamment pour garantir
une croissance soutenue à moyen terme. Dans certains cas, la stabilité des taux de
change ne pourrait être maintenue qu'au prix d'un accroissement des différentiels de
taux d'intérêt avec l'Allemagne. Cela semble indiquer que les marchés jugent encore
que la situation budgétaire des pays en question n'est pas sans risque. Une action
déterminée de correction de ces risques serait particulièrement payante à travers la
contraction ou même l'élimination de tels différentiels de taux d'intérêt.
4.2. Politiques de renforcement de la compétitivité
Des mesures structurelles visant à stimuler la compétitivité, le dynamisme et la
productivité en général des économies des États membres sont indispensables pour
atteindre les deux objectifs jumeaux de la politique communautaire: une croissance
forte et créatrice d'emplois et une plus grande convergence nominale. De telles
mesures sont particulièrement importantes à l'heure actuelle pour renforcer la
croissance économique, mais aussi pour apaiser les craintes qui réapparaissent
concernant l'inflation, notamment dans les pays dont la monnaie s'est sensiblement
dépréciée.
Le Livre blanc de 1993 préconisait des réformes visant à renforcer les forces
endogènes de la croissance de l'économie communautaire, en tant que moyens
d'assurer sa prospérité à long terme. Plusieurs propositions visant à dynamiser les
économies de la Communauté ont été par la suite incorporées dans les orientations de
1993 et de 1994. Ces propositions, qui devaient être mises en oeuvre à la fois au
niveau de la Communauté et de chaque État membre, étaient essentielles pour parvenir
à la productivité et à la compétitivité nécessaires à une croissance plus forte et à la
création d'emplois.
Les efforts destinés à améliorer la productivité et l'emploi ne peuvent réussir que s'ils
ont lieu dans le contexte d'une économie suffisamment souple pour saisir les occasions
qu'offre un environnement social et technologique en mutation rapide. À cet égard, des
efforts sont déployés pour:
     exploiter les occasions résultant du marché unique et de l'existence d'un système
     de commerce mondial ouvert, et préserver la compétitivité de la Communauté;
     accélérer la réalisation des réseaux transeuropéens;
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       avancer rapidement dans le plan d'action concernant la construction de la société
       de l'information;
       tirer parti du potentiel de croissance et de création d'emplois offert par les PME;
       promouvoir activement un certain nombre d'initiatives communautaires en matière
       de recherche et développement et inciter les États membres à mieux coordonner
       leurs politiques dans ce domaine.
En ce qui concerne le marché unique, de gros efforts ont été faits pour transposer les
 directives pertinentes dans la législation des États membres. La transposition tarde un
peu cependant dans les secteurs clés de l'assurance, du droit des sociétés, de la
propriété intellectuelle et industrielle, des marchés publics, des nouveaux services et
 nouvelles technologies, des services financiers et de la libre circulation.
Le Conseil européen d'Essen a souligné l'intention du Conseil de prêter une attention
 particulière à la compétitivité de l'économie européenne. A cet égard la Commission a
 crée un groupe de travail à haut niveau chargé d'examiner cette question et de rédiger
les rapports qui s'imposent2 . La Commission a donc mis en place un groupe
 consultatif sur la compétitivité au début de 1995. Le groupe de haut niveau de
 simplification législative et administrative ("groupe de déréglementation") a entamé
 ses travaux. Il a souligné la nécessité de surveiller les législations communautaires et
nationales pour vérifier qu'elles se limitent aux dispositions nécessaires et a invité le
 "groupe de déréglementation" à soumettre un rapport d'ici le mois de juin 1995.
Les initiatives en matière de réseaux transeuropéens dans les domaines des transports,
de l'énergie et de l'environnement ont été elles aussi soigneusement examinées. Le
groupe des représentants personnels des chefs d'État ou de gouvernement (groupe
Christophersen) a soumis son rapport au Conseil européen de décembre 1994. Celui-ci
confirme que les onze projets prioritaires retenus au Conseil européen de Corfou en
juin 1994 ainsi que les trois nouveaux projets concernant les États membres nordiques
et l'Irlande ont déjà démarré ou sont sur le point de le faire.
Concernant la mise en place de la société de l'information, un plan d'action a été
adopté par la Commission en juillet 1994, qui couvre tous les aspects mentionnés dans
le rapport du groupe Bangemann. Lors de sa réunion de novembre 1994, le Conseil a
    Voir aussi "Une politique de compétitivité industrielle pour l'Union européenne", Communication de la Commission au
    Conseil, COM(94) 319 final, 14 septembre 1994, et deux documents conjoints: "Rapport sur l'exécution des
    résolutions et conclusions du Conseil sur la politique industrielle", CES(95) 437 final, 22 mars-1995, et "Programme
    d'action et calendrier de l'exécution de l'action annoncée dans la communication sur une politique de compétitivité
    industrielle pour l'Union européenne", COM(95) 87 final, 30 mars 1995.
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débattu du calendrier fixé par la Commission pour la libéralisation. Le Conseil
européen de décembre a souligné que le plan d'action de la Commission et les
conclusions des ministres de l'industrie et des télécommunications avaient ouvert la
voie à la construction de la société de l'information. Enfin, suite à la réunion
ministérielle du G7 du mois de février, l'année 1995 a vu la création d'un groupe de
commissaires sur la société de l'information.
Le fait de renforcer la productivité de l'économie communautaire par ces initiatives
peut contribuer à stimuler la création d'emplois. Il n'y a pas nécessairement
contradiction entre l'amélioration de la productivité et la création d'emplois.
Cependant, trois conditions doivent être remplies pour que le mécanisme des prix
relatifs rende possible une redistribution des gains de productivité entre les secteurs,
permettant à ceux dans lesquels la croissance de la productivité est faible de créer de
nouveaux emplois et de continuer à verser des salaires comparables pour un travail
comparable. Ces trois conditions sont les suivantes:
     les prix relatifs doivent pouvoir varier sans se heurter à des rigidités artificielles, ce
     qu'un accroissement de la concurrence et de la flexibilité sur tous les marchés
     devrait faciliter;
     les changements de secteur d'activité doivent être socialement acceptables, ce qui
     impose de compléter les mécanismes du marché par un dialogue social et des
     politiques actives permettant d'anticiper sur les évolutions;
     le taux de croissance macroéconomique global doit être suffisamment élevé pour
     que les créations et suppressions d'emplois dans les différents secteurs dégagent
     un solde positif.
4.3.      Emploi et politiques du marché du travail
La reprise économique, si elle évolue comme prévu, permettrait d'absorber d'ici 1997
la composante conjoncturelle du chômage. Celle-ci représente d'après les estimations
3 millions de personnes environ, soit 2 points de pourcentage seulement du taux de
chômage de 11 % que connaît actuellement la Communauté. Redonner un emploi à
3 millions de chômeurs est sans aucun doute un premier pas important et une étape
essentielle sur la voie des objectifs du Livre blanc. Cependant, pour réduire de façon
progressive et significative les 9 % de chômage restants, il n'est pas seulement
nécessaire de mettre en marche un processus de croissance vigoureuse et soutenable à
moyen terme grâce à des investissements permettant de créer les postes nécessaires,
mais aussi d'appliquer des politiques du marché du travail à la fois plus actives et plus
efficaces qui peuvent exiger que des changements considérables soient apportés dans
les domaines des systèmes d'éducation, de la législation du travail, des contrats de
travail, des négociations salariales et des systèmes de sécurité sociale.
 ---pagebreak---                                              30-
A cette fin, le Conseil européen d'Essen a identifié les cinq priorités suivantes.
1) améliorer les possibilités d'emploi de la main-d'oeuvre par la promotion de
     l'investissement en faveur de la formation professionnelle,
2) augmenter le contenu en emploi de la croissance,
3) réduire les coûts non salariaux du travail,
4) améliorer l'efficacité des politiques d'emploi,
5) améliorer les mesures d'aide aux groupes spécialement frappés par le chômage.
Des politiques d'emploi plus actives et efficaces contribuent au renforcement de
l'emploi par trois canaux principaux:
i)   renforcer le potentiel de croissance lui-même en améliorant la qualité des
     ressources humaines;
ii) faire en sorte que la croissance crée davantage d'emplois sans nuire pour autant au
     processus de croissance lui-même; et enfin,
iii) faciliter, dans la mesure où de nouveaux emplois deviendront disponibles,
     l'embauche des chômeurs qui sont encore faciles à employer, tout en aidant les
     chômeurs de longue durée et les groupes particulièrement désavantagés qui ne
     peuvent aisément occuper les postes disponibles et qui sont menacés d'exclusion
     sociale;
Les politiques du marché du travail mises en oeuvre dans ces trois domaines
constituent non seulement un complément indispensable aux politiques
macroéconomiques et structurelles relativement à la compétitivité, mais contribuent
aussi à maintenir et à renforcer la cohésion et le consensus social à l'intérieur de
l'Union durant le long et difficile processus de résorption du chômage.
i)   en ce qui concerne l'amélioration de la qualité des ressources humaines, il s'agit à
     la fois de renforcer les systèmes de formation professionnelle, pour les jeunes en
     particulier, et de promouvoir la formation continue des travailleurs afin de les
     préparer et de les adapter aux changements sociaux et technologiques inhérents au
     libre échange mondial et à un processus d'ajustement structurel vigoureux. Les
     mesures prises dans ce domaine amélioreront la flexibilité de la main-d'oeuvre,
     accroîtront les chances de chacun et renforceront l'avantage comparatif de
     l'économie européenne par rapport aux autres régions du globe [ priorité d'Essen
     n°l\
     Ces politiques augmenteront le potentiel de croissance de l'économie européenne
     et, de même que les politiques visant à renforcer la compétitivité,
 ---pagebreak---                                              -31
     n'atteindront leur pleine efficacité, tant du point de vue de leur coût que de la
     création d'emplois, que si le taux effectif de croissance économique peut croître
     simultanément sans se heurter aux obstacles de l'inflation et des contraintes de
     capacité.
ii) La contribution du processus de croissance à moyen terme à la réduction du
     chômage est certes indispensable, mais elle doit être complétée par un important
     effort, à la fois ciblé et concret, visant à accroître l'intensité d'emploi de la
     croissance [ priorité d'Essen n°2 ]. À cet égard, des actions devront être
     engagées, sans affecter le processus de croissance lui-même, dans les trois
     domaines suivants:
     •     l'examen, par les partenaires sociaux, de la question de savoir si une
           réorganisation, une réduction et/ou une restructuration du temps de travail
           permettraient d'accroître l'intensité d'emploi de la croissance sans nuire à la
           compétitivité des entreprises. Notamment, le découplage des horaires prestes
           par les travailleurs et des heures de fonctionnement de l'entreprise pourrait
           être riche de possibilités: le stock de capital existant - équipements, locaux,
           etc., - pourrait être mieux exploité et entraîner des gains de productivité
           importants pouvant servir à encourager l'adoption de modalités de travail
           différentes par les salariés. Le développement du temps partiel et d'autres
           formes d'emploi atypiques pourrait aussi être utile. Pour avancer dans cette
           direction, la révision des règlements en vigueur pourrait se révéler nécessaire
           [priorité d'Essen n°2].
     •     l'accroissement des incitations à l'embauche par la réduction des coûts non
           salariaux du travail, notamment en bas de l'échelle des salaires et de la
           productivité, sans que cela porte préjudice à d'autres compartiments du
           marché du travail; d'un point de vue macroéconomique, cela doit être
           également réalisé d'une manière qui ne compromette ni la réduction des
           déficits budgétaires ni la compétitivité des entreprises. Des réformes incluant
           le cas échéant des sources de financement différentes pour les systèmes de
           protection sociale sont par conséquent requises [priorité d'Essen n°3 ].
     •     l'encouragement du développement de nouveaux gisements d'emplois et
           d'activités, notamment dans les domaines des services sociaux et de
           l'environnement [priorité d'Essen n°2].
iii) faciliter l'absorption sans tension des chômeurs et des nouveaux venus sur le
     marché du travail au fur et à mesure que l'économie crée de nouveaux emplois est
     d'abord une question d'efficacité des services de l'emploi et de promotion de la
     flexibilité en matière de mobilité professionnelle et géographique [priorité d'Essen
     n°4 ]. Un effort raisonnable dans ces domaines permettrait d'intégrer
     progressivement dans la vie active une partie importante de la composante non
 ---pagebreak---                                              32
      conjoncturelle du chômage, à condition que la reprise puisse déboucher sur le
     processus de croissance à moyen terme décrit par le Livre blanc et pris pour
     objectif par les présentes orientations de politique économique.
     Néanmoins, pour réduire sensiblement le noyau dur du chômage structurel - qui
     représente probablement la moitié environ des 9 % du chômage non conjoncturel -
     des efforts bien plus importants et d'une autre nature seront nécessaires. Il s'agira
     non seulement de resserrer les liens entre l'octroi des prestations sociales et la
     volonté des chômeurs d'accepter du travail, mais aussi et surtout de renforcer les
     politiques actives du marché du travail visant à améliorer "l'employabilité" des
     chômeurs de longue durée en leur donnant accès à des formations spécifiques
     visant plus particulièrement les groupes les plus désavantagés et menacés
     d'exclusion sociale tels que les femmes, les jeunes et les travailleurs âgés [priorité
     d'Essen n°5 ].
     Ces mesures relativement coûteuses ne seront totalement efficaces que si la main-
     d'oeuvre, rendue ainsi plus facile à employer, a effectivement la possibilité de
     trouver un emploi. Néanmoins, elles ne doivent pas seulement être évaluées en
     termes de bénéfices économiques immédiats; étant donné le temps que prendra
     inévitablement une réduction sensible du noyau dur du chômage structurel, elles
     doivent servir aussi à préserver le capital humain que représentent les chômeurs
     afin de prévenir l'exclusion et de maintenir la cohésion sociale.
Pour mieux organiser la mise en oeuvre des priorités identifiées par le Conseil
européen d'Essen, la Commission a présenté le 8 mars 1995 une communication au
Conseil dans laquelle elle propose de mettre en place, dans le cadre de l'article 103 du
Traité, une procédure de surveillance relative aux politiques et aux tendances de
l'emploi.
                                         •        •
À la lumière de ces considérations, la Commission propose les présentes grandes
orientations de politique économique pour la Communauté et les États membres, qui
confirment le cadre à moyen terme des orientations de juin 1994 et réaffirment la
priorité accordée à la lutte contre le chômage.
 ---pagebreak---  ---pagebreak---                                   ^ J)
                                                                    ISSN 0254-1491
                                                            COM(95) 228 final
                                            DOCUMENTS
FR                                                                              10
                                        N° de catalogue : CB-CO-95-270-FR-C
                                                               ISBN 92-77-89586-1
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L-2985 Luxembourg