Avis juridique important

|

52006SC0110

Recommandation pour un avis du Conseil conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence actualisé de la Lettonie pour 2005-2009  /* SEC/2006/0110 final */

	Bruxelles, le 1.2.2006SEC(2006) 110 finalRecommandation pour unAVIS DU CONSEILconformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence actualisé de la Lettonie pour 2005-2009(présentée par la Commission)EXPOSÉ DES MOTIFSContexteLe pacte de stabilité et de croissance, entré en vigueur le 1er juillet 1998, repose sur l’objectif de finances publiques saines en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance soutenue et durable, génératrice d’emplois. Il a été modifié pour la première fois en 2005. Cette réforme a reconnu l’utilité du pacte en tant que point d’ancrage de la discipline budgétaire mais visait à renforcer son efficacité et ses fondements économiques et à garantir la viabilité des finances publiques à long terme.Le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], qui fait partie du pacte, prévoit que les États membres présentent au Conseil et à la Commission des programmes de stabilité ou de convergence et des mises à jour annuelles (les États membres qui ont adopté la monnaie unique présentent des programmes de stabilité (actualisés), tandis que les États membres qui ne l'ont pas encore adoptée présentent des programmes de convergence (actualisés). La Lettonie a présenté son premier programme de convergence en mai 2004. Conformément au règlement, le Conseil a rendu son avis au sujet de ce programme le 5 juillet 2004 sur la base d’une recommandation de la Commission et après avoir consulté le comité économique et financier. Conformément à la même procédure, les programmes de stabilité et de convergence actualisés sont évalués par la Commission et examinés par le comité économique et financier, et le Conseil peut les examiner.Les États membres doivent définir leur objectif budgétaire à moyen terme dans ces programmes, fixer les mesures qui permettront de l’atteindre et de s’y tenir, et préciser les hypothèses économiques qu’ils ont utilisées. Depuis la réforme du pacte, l’objectif à moyen terme doit être différencié pour chaque État membre compte tenu du caractère hétérogène de l'Union sur le plan économique et budgétaire, notamment en ce qui concerne la viabilité des finances publiques. Par ailleurs, la réforme préconise une approche plus symétrique en matière de politique budgétaire sur l’ensemble du cycle par le biais d'une discipline budgétaire renforcée en période de conjoncture économique favorable, et la prise en considération des « réformes structurelles majeures » qui ont une incidence vérifiable sur la viabilité des finances publiques à long terme dans le cas d’un écart temporaire par rapport à l'objectif à moyen terme ou à la trajectoire d'ajustement qui doit permettre de l’atteindre.La Commission a procédé à l’évaluation du programme de convergence actualisé de la Lettonie qui lui a été soumis récemment en tenant compte des prévisions économiques effectuées par ses services durant l’automne 2005, du code de conduite[2], de la méthode commune d’estimation du PIB potentiel, des soldes budgétaires corrigés des variations conjoncturelles et des recommandations formulées dans les grandes orientations de politique économique pour la période 2005-2008, et sur la base de cet examen exposé ci-dessous, elle a adopté une recommandation pour un avis du Conseil.Évaluation1.  Le troisième programme de convergence actualisé de la Lettonie, qui a été adressé à la Commission le 30 novembre, couvre la période 2005-2008. Ce programme est globalement conforme à la structure type des programmes de stabilité et de convergence qui est prescrite dans le nouveau code de conduite malgré l’absence d’un certain nombre de données facultatives dont la fourniture est préconisée par le nouveau code (en particulier de données sur la productivité du travail et le nombre d’heures travaillées).2.  Sur les dix dernières années, le taux de croissance du PIB réel letton a été de 6% en moyenne, un chiffre qui témoigne du remarquable redressement de l’économie depuis l’effondrement de la période de transition. En 2005, le PIB réel devrait enfin avoir rattrapé et dépassé son niveau d’avant 1991. La croissance lettone se caractérise par des gains de productivité soutenus et – depuis plus récemment – par le dynamisme de la création d’emploi. Toutefois, certaines évolutions comme l’aggravation des déséquilibres extérieurs et de l’inflation ou l’expansion du crédit sont autant de signes d’une surchauffe de l’économie. L’importance des déficits extérieurs a accru la dépendance à l’égard des entrées de capitaux et le ratio dette extérieure/PIB a augmenté. Selon l’actualisation du programme, la croissance du PIB réel devrait légèrement se tasser, passant de 8,4% en 2005 à 7,5% en 2006, puis à 7% en 2007 et 2008. la consommation et l’investissement privés devraient rester les principaux moteurs de la croissance, la contribution nette des exportations devenant quant à elle légèrement positive. Les projections relatives à la croissance du PIB semblent globalement plausibles au regard des prévisions d’automne des services de la Commission (à l’horizon 2007) et des calculs portant sur la croissance potentielle. Il ressort de l’application de la méthode commune aux données fournies dans l’actualisation que la croissance du PIB potentiel devrait rester vigoureuse, avec toutefois une légère tendance au tassement à moyen terme ; un écart de production négatif apparaîtrait à partir de 2007. Les calculs relatifs à la croissance potentielle (et donc à l’écart de production) doivent cependant être interprétés avec prudence dans les pays qui connaissent un processus de rattrapage rapide. En revanche, les projections du programme concernant l’inflation IPCH (qui est censée diminuer fortement, passant de 6,9% en 2005 – le taux le plus élevé de l’UE – à 3,5% en 2008) et le déficit de la balance courante (qui passerait de 13% du PIB en 2004 à 8% du PIB en 2008) semblent trop optimistes, en particulier au regard des prévisions d’automne des services de la Commission. Globalement, le scénario macroéconomique qui est présenté s’accompagne de risques non négligeables qui justifieront une surveillance attentive dans le cadre du processus de convergence.3.  Depuis son entrée dans le MCII le 2 mai 2005, le lets est resté bien inscrit dans la marge de fluctuation de plus ou moins 1% autour du taux central défini par les autorités lettones. Les écarts lets-euro au niveau des taux à trois mois ont sensiblement diminué en cours d’année, passant de plus de 100 points de base début janvier à environ 40 points de base fin novembre. Les écarts de taux sur le marché monétaire se sont fortement accrus à la fin de décembre, mais cet épisode semble imputable à des problèmes temporaires de liquidité liés à l’augmentation du ratio des réserves, de 6 à 8%, effective à compter du 24 décembre 2005. Sur la majeure partie de 2005, les écarts de taux entre les obligations souveraines et les emprunts de référence de la zone euro sont restés modérés, de l’ordre de 50 points de base.4.  Dans son avis du 8 mars 2005, le Conseil avait approuvé la stratégie budgétaire présentée dans la précédente actualisation du programme de convergence, qui couvrait la période 2004-2007. Bien qu’il n’ait pas donné de consignes de politique économique particulières, le Conseil avait néanmoins considéré que l’évaluation de la position budgétaire appropriée devait être fonction de la contribution de cette position à une maîtrise appropriée des pressions exercées par la demande sur l’économie, de façon à garantir le retour à une inflation plus modérée après sa poussée récente. En ce qui concerne la mise en œuvre de la politique budgétaire en 2005, les prévisions d’automne 2005 des services de la Commission avaient tablé sur un déficit des administrations publiques de 1,2% du PIB (sur la base d’un taux de croissance de 9,1%), à comparer avec l’objectif de 1,6% du PIB fixé dans le précédent programme actualisé (sur la base d’un taux de croissance de 6,7%). Les dernières données sur l’exécution budgétaire (en comptabilité de caisse) tendent néanmoins à indiquer que le résultat final sera encore plus favorable. Il est en effet très probable que le déficit public en 2005 se révèle inférieur à l’estimation de la présente actualisation (à savoir 1,5% du PIB sur la base d’un taux de croissance du PIB réel de 8,4%).5.  Sur la base de son estimation très prudente du déficit public en 2005, l’actualisation se propose de réduire modérément ce déficit, essentiellement sur la fin de la période couverte. C’est ainsi qu’elle prévoit que le déficit restera inchangé à 1,5% en 2006, baissera à 1,4% en 2007, et sera ramené à 1,3% en 2008, la dernière année couverte. Les ratios recettes/PIB et dépenses/PIB devraient tous deux augmenter sur la période couverte par le programme (de 2 p.p.). L’investissement public et les « autres dépenses » non identifiées séparément sont les postes qui augmenteraient le plus et les transferts sociaux autres qu’en nature celui qui diminuerait le plus. Le solde primaire devrait décroître de 0,1 point de pourcentage sur la même période. Il se confirme globalement que l’actualisation de novembre 2005 respecte la trajectoire d’ajustement envisagée dans l’actualisation précédente, tant au niveau de la modestie des ajustements que de la chronologie, malgré un scénario macroéconomique beaucoup plus dynamique dans la plus récente de ces actualisations.6.  Sur la base des calculs réalisés par les services de la Commission en appliquant la méthodologie commune aux données du programme, le solde budgétaire structurel, c'est-à-dire corrigé des variations conjoncturelles et net des mesures ponctuelles ou temporaires, ne devrait s’améliorer que modestement sur la période couverte (d’environ 0,75 point de pourcentage de PIB). L’essentiel de l’effort budgétaire projeté se situe en fin de période, en particulier sur les années pour lesquelles il est estimé que l’écart de production sera négatif. Comme exigé par le pacte de stabilité et de croissance, l’actualisation définit un objectif de moyen terme (OMT) pour la position budgétaire, à savoir un déficit structurel « d’environ 1% du PIB », et se propose de l’atteindre lors de la dernière année de la période couverte par le programme. l’OMT fixé étant plus ambitieux que le niveau de référence minimum (estimé à environ 2% du PIB), sa réalisation devrait permettre de disposer d’une marge de sécurité suffisante pour éviter l’apparition d’un déficit excessif. On pourrait considérer que l’OMT du programme a été fixé à un niveau approprié puisqu’il est proportionné au ratio de la dette et au taux de croissance moyen de la production potentielle sur le long terme. Cependant, si l’on prend en compte les risques pesant sur la convergence économique durable, soulignés plus haut, un OMT plus ambitieux aurait été mieux adapté.7.  Il n’est pas exclu que les résultats budgétaires soient inférieurs à ceux qui sont projetés par le programme. Du côté positif, la prudence dont il a été fait preuve dans le passé en matière de programmation budgétaire tend à suggérer que les résultats seront meilleurs que prévu (comme cela a été le cas en 2004, et devrait l’être encore en 2005 selon les services de la Commission). Il s’est en particulier avéré que les prévisions de croissance, de même que les hypothèses d’élasticité fiscale sous-tendant le budget, avaient jusqu’à présent tendance à être sous-estimées. Cependant, dans le cas de la présente actualisation, les élasticités fiscales paraissent plutôt avoir été surestimées ; de plus, le programme mentionne plusieurs mesures de politique sociale (proposées) qui se traduiraient par une augmentation des dépenses, alors même que le programme projette une baisse du ratio de ces dépenses.8.  Eu égard à l’évaluation des risques qui précède, il n’est pas certain que la stratégie budgétaire exposée dans le programme soit suffisante pour parvenir à la fin de la période couverte à une position budgétaire structurelle qui puisse être considérée comme appropriée au regard du pacte. De plus, alors qu’il apparaît que les résultats budgétaires 2005 seront très probablement nettement meilleurs que ceux projetés dans le programme, voire proches de l’OMT, il semble en revanche que l’objectif budgétaire pour 2006 risque de se traduire par un creusement de l’écart par rapport à l’OMT, qui passerait à environ 0,5% de PIB, en 2006 comme en 2007. Par ailleurs, en supposant que les bons résultats de 2005 soient confirmés et que l’objectif pour 2006 soit maintenu, il n’est pas exclu que les orientations budgétaires en 2006 apparaissent alors expansionnistes et inadéquates, car la période 2005-2006 pourrait dans ce cas être considérée comme une période de « conjoncture favorable ». Pour les États membres de la zone euro ou participant au MCII, le PSC exige une amélioration annuelle du solde structurel d’au moins 0,5% du PIB (niveau de référence), l’effort d’ajustement devant être plus intense dans les périodes de conjoncture favorable. Une trajectoire d’ajustement plus ambitieuse que celle programmée serait également plus apte à assurer la stabilité du processus de convergence macroéconomique.9.  En vertu du pacte de stabilité et de croissance, les « réformes structurelles majeures » ayant une incidence vérifiable sur la viabilité à long terme des finances publiques doivent être prises en compte pour définir la trajectoire d’ajustement visant à atteindre l’OMT du programme ou pour justifier une déviation temporaire par rapport à l’OMT du programme. Le programme actualisé note que la réforme des retraites en cours, et en particulier l’introduction d’un second pilier, permettra de réduire progressivement le poids des cotisations sociales dans le budget public par rapport à leur niveau de 2004. Le coût net de la réforme des retraites est estimé dans le programme à 0,25% du PIB en 2005, un chiffre qui s’accroît graduellement pour atteindre 1,25% en 2008. Ces coûts pourraient justifier une déviation temporaire par rapport à la trajectoire d’ajustement imposant de se rapprocher chaque année de 0,5% du PIB de l’OMT du programme puisque les réformes structurelles sur lesquelles il est fondé sont suffisamment détaillées dans le programme et qu’elles ont une incidence nettement favorable sur la viabilité à long terme des finances publiques. De plus, le respect des dispositions du traité et du pacte de stabilité et de croissance imposant de se doter d’une marge de sécurité permettant d’éviter de franchir la valeur de référence de 3% fixée pour le déficit semble assuré sur toutes les années couvertes par le programme. Cependant, la mise en œuvre, préconisée plus haut, d’une stratégie d’ajustement plus exigeante permettant d’atteindre plus rapidement l’OMT du programme semble réalisable car le coût net estimé de la réforme des retraites restera modeste sur les premières années de la période couverte par le programme.10.  Le ratio de la dette a été estimé à 14,9% du PIB en 2005, un niveau très inférieur à la valeur de référence du traité de 60% du PIB. Ce ratio devrait se tasser très légèrement sur la période couverte pour revenir à 14,7% en 2008, l’effet des déficits étant largement amorti par une croissance du PIB nominal très vigoureuse.11.  En ce qui concerne la viabilité des finances publiques, la Lettonie ne semble pas courir de risque particulier du fait de l’évolution projetée des coûts budgétaires du vieillissement démographique. Le niveau de la dette brute, actuellement très faible, devrait rester en dessous de la valeur de référence de 60% sur toute la période 2005-2050 pour laquelle des projections sont fournies. La réforme lettone des retraites, engagée dès 1996, contribue de manière notable à amortir l’impact du vieillissement démographique.12.  Les mesures envisagées dans le domaine budgétaire sont globalement conformes aux grandes orientations de politique économique contenues dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008. Le programme de convergence décrit en particulier des mesures destinées à stimuler l’emploi et la croissance grâce à une modification de la structure des recettes et des dépenses (notamment en abaissant la fiscalité directe au profit de l’indirecte et en réduisant les transferts sociaux) et il se propose de faire de l’investissement public une priorité en matière de dépense. Cependant, le rôle potentiel des orientations budgétaires dans la réalisation des objectifs clés, en particulier de lutte contre l’inflation et de contrôle des déséquilibres des comptes extérieurs, n’a pas été suffisamment exploré.13.  Le programme national de réforme de la Lettonie, présenté le 21 octobre 2005 dans le cadre de la stratégie révisée de Lisbonne en faveur de la croissance et de l’emploi, considère que le principal défi à venir consistera à assurer la stabilité macroéconomique, que cet objectif à des implications au niveau des finances publiques, et qu’il convient de ce fait de donner la priorité au renforcement de la discipline budgétaire et des procédures de programmation budgétaire. Les incidences budgétaires du nombre limité de mesures concrètes de réforme exposées dans le programme de réforme national ont été prises en compte dans les projections budgétaires du programme de convergence. Les mesures d’ordre budgétaire envisagées dans le programme actualisé sont cohérentes par rapport aux actions prévues dans le programme de réforme national. Comme indiqué plus haut, le programme de convergence présente des mesures qui visent à stimuler la croissance et l’emploi en modifiant la structure des recettes et des dépenses (notamment en baissant la fiscalité directe au profit de l’indirecte et en réduisant les transferts) et en faisant de l’investissement public une priorité au niveau des dépenses.Eu égard à ce qui précède, et compte tenu de la nécessité d’assurer une convergence durable, ce qui suppose notamment de réduire les déséquilibres des comptes extérieurs et de maîtriser l’inflation, il serait souhaitable que la Lettonie envisage de se fixer des objectifs budgétaires plus ambitieux que ceux qu’elle prévoit actuellement, et en particulier de raccourcir le délai de réalisation de l’OMT défini dans le programme, de le respecter au cours de la période couverte, et d’éviter les politiques budgétaires procycliques dans les périodes de conjoncture favorable.Recommandation pour unAVIS DU CONSEILconformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence actualisé de la Lettonie pour 2005-2009LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,vu le traité instituant la Communauté européenne,vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[3], et notamment son article 9, paragraphe 3,vu la recommandation de la Commission,après consultation du comité économique et financier,A RENDU LE PRÉSENT AVIS :14.  Le [14 février 2006], le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de la Lettonie, qui couvre la période 2005-2008.15.  Sur les dix dernières années, le taux de croissance du PIB réel letton a été de 6% en moyenne. La croissance lettone se caractérise par des gains de productivité soutenus et – depuis plus récemment – par le dynamisme de la création d’emploi. L’importance des déséquilibres extérieurs a toutefois accru la dépendance de la Lettonie à l’égard des entrées de capitaux et le ratio dette extérieure/PIB a augmenté. Depuis la mi-2003, l’inflation s’est réveillée et reste supérieure à 6%, ce qui sape la compétitivité extérieure de l’économie et menace la croissance. Selon le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme, le rythme de croissance du PIB réel devrait se tasser légèrement, passant de 8,4% en 2005 à une moyenne de 7,2% sur le reste de la période couverte. Examiné à la lumière de l’information actuellement disponible, ce scénario paraît fondé sur des hypothèses de croissance réalistes. Les projections du programme concernant l’inflation et le déficit de la balance courante semblent toutefois sous-estimées.16.  Le programme respecte globalement la structure type des programmes de stabilité et de convergence qui est préconisée par le nouveau code de conduite[4].17.  Dans la présente actualisation, il est estimé que le déficit des administrations publiques s’est élevé à 1,5% du PIB en 2005, sur la base d’un taux de croissance de 8,4%. Le déficit serait donc légèrement inférieur, et le taux de croissance nettement supérieur, aux prévisions figurant dans la précédente actualisation (déficit de 1,6% du PIB et croissance de 6.7%). Les prévisions d’automne des services de la Commission avaient estimé ce déficit à 1,2% sur la base d’une croissance du PIB de 9,1%. Cependant, des données récentes sur l’exécution budgétaire, en comptabilité de caisse, tendent à indiquer que les résultats seront encore meilleurs que ceux envisagés dans l’actualisation et dans les prévisions d’automne de la Commission.18.  L’avis du Conseil sur la précédente actualisation, adopté le 8 mars 2005, ne contenait pas de consignes particulières de politique économique. Il soulignait toutefois que l’appréciation de la trajectoire d’assainissement et du caractère approprié de la position budgétaire serait fonction de l’évolution favorable du solde extérieur, des pressions de la demande sur l’économie et des progrès dans la maîtrise de l’inflation après sa poussée récente.19.  Le programme actualisé prévoit une légère réduction du déficit des administrations publiques, lequel passerait de 1,5% du PIB en 2005 et 2006, à 1,4% en 2007, puis à 1,3% en 2008, la dernière année couverte. Le solde primaire devrait diminuer de 0,1 point de pourcentage sur la même période. Les ratios recettes/PIB et dépenses/PIB devraient tous deux augmenter sur la période couverte par le programme (de 2,1 p.p. et 1,9 p.p. respectivement). L’investissement public et les « autres dépenses » non identifiées séparément sont les postes qui augmenteraient le plus (le premier passant de 2,3% du PIB en 2005 à 3,3% en 2008 et le second de 12,3% du PIB à 13,8%) et les transferts sociaux autres qu’en nature celui qui diminuerait le plus (de 9,3% du PIB en 2005 à 8,9% en 2008). Par rapport à celle qui l’a précédée, l’actualisation de novembre 2005 confirme globalement l’ajustement projeté malgré des perspectives de croissance beaucoup plus favorables.20.  Sur la base des calculs réalisés par les services de la Commission en appliquant la méthodologie commune aux données du programme, le solde budgétaire structurel, c'est-à-dire corrigé des variations conjoncturelles et net des mesures ponctuelles ou temporaires, ne devrait s’améliorer que modestement sur la période couverte (d’environ 0,75 point de pourcentage de PIB). L’essentiel de l’effort budgétaire projeté se situe en fin de période, en particulier sur les années pour lesquelles il est estimé que l’écart de production sera négatif. Comme exigé par le pacte de stabilité et de croissance, l’actualisation définit un objectif de moyen terme (OMT) pour la position budgétaire, à savoir un déficit structurel « d’environ 1% du PIB », et se propose de l’atteindre lors de la dernière année de la période couverte par le programme. l’OMT fixé étant plus ambitieux que le niveau de référence minimum (estimé à environ 2% du PIB), sa réalisation devrait permettre de disposer d’une marge de sécurité suffisante pour éviter l’apparition d’un déficit excessif. On pourrait considérer que l’OMT du programme a été fixé à un niveau approprié puisqu’il est proportionné au ratio de la dette et au taux de croissance moyen de la production potentielle sur le long terme. Cependant, eu égard aux risques pesant sur la convergence économique durable, soulignés plus haut, un OMT plus ambitieux aurait été mieux adapté.21.  Il n’est pas exclu que les résultats budgétaires soient inférieurs à ceux projetés dans le programme. Si les prévisions de croissance et les hypothèses sur les élasticités fiscales des budgets précédents se sont généralement caractérisées par leur prudence, tel n’est plus nécessairement le cas dans le programme actuel, où les hypothèses sur les élasticités fiscales semblent trop favorables. De plus, le programme mentionne plusieurs mesures sociales (proposées) qui auraient pour effet d’augmenter ce type de dépenses, et non de les diminuer comme il le projette par ailleurs.22.  Eu égard à l’évaluation des risques qui précède, il n’est pas certain que la stratégie budgétaire exposée dans le programme soit suffisante pour parvenir à la fin de la période couverte à une position budgétaire structurelle qui puisse être considérée comme appropriée au regard du pacte. De plus, une stratégie plus ambitieuse que celle envisagée dans le programme serait souhaitable. Le rythme de l’ajustement visant à atteindre l’OMT défini dans le programme n’est pas conforme au pacte de stabilité et de croissance, qui dispose que, pour les États membres de la zone euro ou participant au MCII, l’amélioration annuelle du solde structurel doit être d’au moins 0,5% du PIB en règle générale, voire supérieure dans les périodes de conjoncture favorable. On observe en particulier un risque de détérioration du solde structurel en 2006, du fait du maintien de l’objectif 2006 même dans l’hypothèse où les résultats de 2005 seraient nettement plus favorables qu’attendu, ce qui correspondrait à un net relâchement de la discipline budgétaire dans un contexte de pressions fortes et persistantes de la demande et de risques non négligeables sur la stabilité.23.  En vertu du pacte de stabilité et de croissance, les « réformes structurelles majeures » ayant une incidence vérifiable sur la viabilité à long terme des finances publiques doivent être prises en compte pour définir la trajectoire d’ajustement visant à atteindre l’OMT du programme ou pour justifier une déviation temporaire par rapport à l’OMT du programme. Le programme actualisé note que la réforme des retraites en cours, et en particulier l’introduction d’un second pilier, permettra de réduire progressivement le poids des cotisations sociales dans le budget public par rapport à leur niveau de 2004. Le coût net de la réforme des retraites est estimé dans le programme à 0,25% du PIB en 2005, un chiffre qui s’accroît graduellement pour atteindre 1,25% en 2008. Ces coûts pourraient justifier une déviation temporaire par rapport à la trajectoire d’ajustement imposant de se rapprocher chaque année de 0,5% du PIB de l’OMT du programme puisque les réformes structurelles sur lesquelles il est fondé sont suffisamment détaillées dans le programme et qu’elles ont une incidence nettement favorable sur la viabilité à long terme des finances publiques. De plus, le respect des dispositions du traité et du pacte de stabilité et de croissance imposant de se doter d’une marge de sécurité permettant d’éviter de franchir la valeur de référence de 3% fixée pour le déficit semble assuré sur toutes les années couvertes par le programme. Cependant, la mise en œuvre, préconisée plus haut, d’une stratégie d’ajustement plus exigeante permettant d’atteindre plus rapidement l’OMT du programme semble réalisable car le coût net estimé de la réforme des retraites restera modeste sur les premières années de la période couverte par le programme.24.  Le ratio de la dette a été estimé à 14,9% du PIB en 2005, un niveau très inférieur à la valeur de référence du traité de 60% du PIB. Ce ratio devrait se tasser très légèrement sur la période couverte pour revenir à 14,7% en 2008, l’effet de la persistance des déficits étant largement amorti par une croissance du PIB nominal très vigoureuse.25.  En ce qui concerne la viabilité des finances publiques, la Lettonie ne semble pas courir de risque particulier du fait de l’évolution projetée des coûts budgétaires du vieillissement démographique[5]. Le niveau de la dette brute, actuellement très faible, devrait rester en dessous de la valeur de référence de 60% sur toute la période 2005-2050 pour laquelle des projections sont fournies. La réforme lettone des retraites, engagée dès 1996, contribue de manière notable à amortir l’impact du vieillissement démographique.26.  Les mesures envisagées dans le domaine budgétaire sont globalement conformes aux grandes orientations de politique économique contenues dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008. Le programme de convergence décrit en particulier des mesures destinées à stimuler l’emploi et la croissance grâce à une modification de la structure des recettes et des dépenses (notamment en baissant la fiscalité directe au profit de l’indirecte et en réduisant les transferts sociaux) et il se propose de faire de l’investissement public une priorité en matière de dépense. Cependant, il conviendrait de consacrer plus d’attention à la réalisation concrète des objectifs clés, à savoir la maîtrise de l’inflation, le rééquilibrage des comptes extérieurs et l’accroissement des taux d’activité par la promotion d’un marché du travail inclusif.27.  Le programme national de réforme de la Lettonie, présenté le 21 octobre 2005 dans le cadre de la stratégie révisée de Lisbonne en faveur de la croissance et de l’emploi, considère que le principal défi à venir consistera à assurer la stabilité macroéconomique, que cet objectif à des implications au niveau des finances publiques, et qu’il convient de ce fait de donner la priorité au renforcement de la discipline budgétaire et des procédures de programmation budgétaire. Les incidences budgétaires du nombre limité de mesures concrètes de réforme exposées dans le programme de réforme national ont été prises en compte dans les projections budgétaires du programme de convergence. Les mesures d’ordre budgétaire envisagées dans le programme actualisé sont cohérentes par rapport aux actions prévues dans le programme de réforme national. Comme indiqué plus haut, le programme de convergence présente des mesures qui visent à stimuler la croissance et l’emploi en modifiant la structure des recettes et des dépenses (notamment en baissant la fiscalité directe au profit de l’indirecte et en réduisant les transferts) et en faisant de l’investissement public une priorité au niveau des dépenses.Eu égard à ce qui précède, et compte tenu de la nécessité d’assurer une convergence durable, ce qui suppose notamment de réduire les déséquilibres des comptes extérieurs et de maîtriser l’inflation, le Conseil estime qu’il est souhaitable que la Lettonie envisage de se fixer des objectifs budgétaires plus ambitieux que ceux qu’elle prévoit actuellement, et en particulier de raccourcir le délai de réalisation de l’OMT défini dans le programme, de le respecter tout au long de la période couverte, et d’éviter les politiques budgétaires procycliques dans les périodes de conjoncture favorable.Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |PIB réel (variation en %) | PC nov 2005 | 8.5 | 8.4 | 7.5 | 7.0 | 7.0 |COM nov 2005 | 8,3 | 9,1 | 7,7 | 7,1 | n.d. |PC déc 2004 | 8,1 | 6,7 | 6,5 | 6,5 | n.d. |Inflation IPCH (%) | PC nov2005 | 6,2 | 6,9 | 5,6 | 4,3 | 3.5 |COM nov 2005 | 6,2 | 6,8 | 6,0 | 4,8 | n.d. |PC déc 2004 | 6,2 | 4,3 | 3,0 | 3,0 | n.d. |Écart de production (% du PIB potentiel) | PC nov 20053 | 0,5 | 0,8 | 0,4 | -0,5 | -1,1 |COM nov 20055 | 0,1 | 0,8 | 0,3 | -0,7 | n.d. |PC déc. 20043 | 1,6 | 0,9 | 0,0 | -0,5 | n.d. |Solde admin. publiques1 (% du PIB) | PC nov. 2005 | -1,0 | -1,5 | -1,5 | -1,4 | -1,3 |COM nov 2005 | -1,0 | -1,2 | -1,5 | -1,5 | n.d. |PC déc.2004 | -1,7 | -1,6 | -1,5 | -1,4 | n.d. |Solde primaire (% du PIB) | PC nov 2005 | -0,2 | -0,7 | -0,8 | -0,6 | -0,6 |COM nov 2005 | -0,2 | -0,5 | -0,8 | -0,8 | n.d. |PC déc 2004 | -0,9 | -0,8 | -0,8 | -0,7 | n.d. |Solde corrigé des var. conjoncturelles = solde structurel2 (% du PIB) | PC nov. 20053 | -1,1 | -1,7 | -1,6 | -1,3 | -1,0 |COM nov 20054 | -1,0 | -1,5 | -1,6 | -1,3 | n.d. |PC déc 2004 | n.d. | n.d. | n.d. | nda. | n.d. |Dette publique brute (% du PIB) | PC nov 2005 | 13,1 | 14,9 | 13,6 | 13,7 | 14,7 |COM nov 2005 | 14,7 | 12,8 | 13,0 | 13,2 | n.d. |PC déc 2004 | 14,2 | 1,5 | 15,8 | 15,0 | n.d. |Notes: 1 Les coûts nets de la réforme des retraites en cours (introduction d’un second pilier) sont inclus dans le déficit. Ils sont estimés à 0,27% du PIB en 2005, 0,37% en 2006, 0,62% en 2007 et 1,32% en 2008. 2 Solde corrigé des variations conjoncturelles (comme dans les rangées précédentes), mesures ponctuelles et autres mesures temporaires exclues. L’amélioration annuelle du solde corrigé prévue dans le programme, après ajustement pour tenir compte de l’incidence de la mise en œuvre de la réforme des retraites, serait de 0,2% en 2006, de 0,6% en 2007 et de 1% en 2008, soit une moyenne de 0,6% sur la période 2006-2008. Étant donné que le programme ne mentionne aucune autre mesure de nature ponctuelle ou temporaire, le solde corrigé des variations conjoncturelles et le solde structurel sont identiques. 3 Calculs des services de la Commission sur la base des données du programme. 4 Les prévisions d’automne des services de la Commission ne prévoient pas de mesures ponctuelles ou temporaires. 5 Basé sur une croissance du PIB potentiel estimée à 7,9%, 8,3%, 8,3% et 8,2% respectivement sur les années de la période 2004-2007. Source: programme de convergence (PC); prévisions économiques de l'automne 2005 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission. |[1] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement tel que modifié par le règlement (CE) n° 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent sur le site:http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm[2] Cf. les « spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et des lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence », approuvées par le Conseil ECOFIN le 11 octobre 2005.[3] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement tel que modifié par le règlement (CE) n° 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents mentionnés dans le texte figurent sur le site: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm[4] Le programme comporte des lacunes au niveau des données optionnelles prescrites par le nouveau code de conduite (en particulier, absence de données sur la productivité du travail et sur la durée du travail).[5] Les détails relatifs à la viabilité à long terme figurent dans l’évaluation technique du programme par les services de la Commission (http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm).


Avis juridique important

|

52006SC0027

Recommandation pour un avis du Conseil conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence actualisé de la Suède pour 2005-2008  /* SEC/2006/0027 final */

	[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |Bruxelles, le 11.1.2006SEC(2006) 27 finalRecommandation pour unAVIS DU CONSEILconformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence actualisé de la Suède pour 2005-2008(présentée par la Commission)EXPOSÉ DES MOTIFSContexteLe pacte de stabilité et de croissance, entré en vigueur le 1er juillet 1998, repose sur l’objectif de finances publiques saines en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance soutenue et durable, génératrice d’emplois. Il a été modifié pour la première fois en 2005. Cette réforme a reconnu l’utilité du pacte en tant que point d’ancrage de la discipline budgétaire mais visait à renforcer son efficacité et ses fondements économiques et à garantir la viabilité des finances publiques à long terme.Le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], qui fait partie du pacte, prévoit que les États membres présentent au Conseil et à la Commission des programmes de stabilité ou de convergence et des mises à jour annuelles (les États membres qui ont adopté la monnaie unique présentent des programmes de stabilité (actualisés), tandis que les États membres qui ne l'ont pas encore adoptée présentent des programmes de convergence (actualisés). La Suède a présenté son premier programme de convergence en décembre 1998. Conformément au règlement, le Conseil a rendu son avis au sujet de ce programme le 8 février 1999 sur la base d’une recommandation de la Commission et après avoir consulté le comité économique et financier. Conformément à la même procédure, les programmes de stabilité et de convergence actualisés sont évalués par la Commission et examinés par le comité économique et financier, et le Conseil peut les examiner.Les États membres doivent définir leur objectif budgétaire à moyen terme dans ces programmes, fixer les mesures qui permettront de l’atteindre et de s’y tenir, et préciser les hypothèses économiques utilisées. Depuis la réforme du pacte, l’objectif à moyen terme doit être différencié pour chaque État membre compte tenu du caractère hétérogène de l'Union sur le plan économique et budgétaire, notamment en ce qui concerne la viabilité des finances publiques. Par ailleurs, la réforme préconise une approche plus symétrique en matière de politique budgétaire sur l’ensemble du cycle par le biais d'une discipline budgétaire renforcée en période de conjoncture économique favorable, et la prise en considération des «réformes structurelles majeures» qui ont une incidence vérifiable sur la viabilité des finances publiques à long terme dans le cas d’un écart temporaire par rapport à l'objectif à moyen terme ou à la trajectoire d'ajustement qui doit permettre de l’atteindre.La Commission a procédé à l’évaluation du programme de convergence actualisé de la Suède qui lui a été soumis récemment en tenant compte des prévisions économiques effectuées par ses services durant l’automne 2005, du code de conduite[2], de la méthode commune d’estimation du PIB potentiel, des soldes budgétaires corrigés des variations conjoncturelles et des grandes orientations de politique économique contenues dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008, et sur la base de cet examen exposé ci-dessous, elle a adopté une recommandation pour un avis du Conseil.Évaluation1.  Le sixième programme de convergence actualisé de la Suède, qui couvre la période 2005-2008, a été présenté à la Commission le 24 novembre 2005. Ce programme repose sur le projet de budget pour 2006, adopté par le Parlement le 16 décembre 2005. D’une manière générale, il suit la structure établie dans le nouveau code de conduite pour la présentation des programmes de stabilité et de convergence. Il présente toutefois des lacunes en ce qui concerne les données obligatoires et facultatives prévues par le nouveau code de conduite (il manque notamment des données relatives à la rémunération des salariés). Le programme suédois ne définit pas explicitement d’objectif budgétaire à moyen terme comme le prévoit le code de conduite.2.  Durant la dernière décennie, la croissance annuelle du PIB réel de la Suède est restée en moyenne légèrement inférieure à 3 %. Elle s’est caractérisée par une amélioration soutenue de la productivité et par une contribution positive des exportations nettes. En revanche, la croissance de l’emploi était faible ces dernières années, les taux d’emploi ont diminué et le chômage a progressé. L’inflation est restée à la limite inférieure de l’objectif fixé par la Riksbank à 2 % dans une marge de fluctuation de plus ou moins un point de pourcentage. Le programme actualisé prévoit une croissance du PIB réel de 2,4 % en 2005, qui devrait s'accélérer ensuite et atteindre 3,1 % en 2006, puis s’établir à 2,8 % en 2007 et 2,3 % en 2008. Le rapport prévoit également une amélioration de la croissance de l'emploi dans les années à venir. Dans l'ensemble, le scénario macroéconomique sur lequel repose le programme actualisé semble plausible et est globalement conforme à l'évaluation des services de la Commission, y compris les prévisions de l'automne 2005. Selon les calculs effectués sur la base de la méthode commune à partir des montants du programme actualisé, les taux de croissance du PIB potentiel restent relativement élevés mais affichent une légère tendance à la baisse à moyen terme. On observe une petite quantité de ressources non utilisées dans l'économie en 2005, mais l'écart de production se referme déjà en 2006. Les pressions inflationnistes devraient rester modestes et l’inflation devrait s’approcher progressivement de l’objectif de 2 % fixé par la Riksbank à l’horizon du programme. Les projections du programme concernant l'inflation paraissent réalistes.3.  La couronne est demeurée relativement stable par rapport à l’euro durant la période 2002-2004 mais s’est dépréciée récemment malgré l’environnement macroéconomique stable de la Suède, des perspectives de croissance solide et d’un excédent de la balance des opérations courantes, et reflète probablement les taux relativement bas des repos. Le différentiel de rendement entre les obligations d’État à long terme en Suède et dans la zone euro, d’environ 50 points de base au début de 2004, a pratiquement disparu.4.  Dans son avis rendu le 18 janvier 2005, le Conseil a approuvé la stratégie budgétaire présentée dans le programme de convergence actualisé de 2004 de la Suède. Pour 2005, la version actualisée de 2004 prévoyait un excédent des finances publiques de 0,6 % du PIB, alors que le programme de convergence actualisé en 2005 prévoit un excédent d'1,6 % malgré une révision à la baisse de la croissance en 2005. Dans l’ensemble, les recettes ont été plus élevées que prévu, ce qui s’explique en partie par des taxes ponctuelles sur les revenus des entreprises, tandis que les dépenses ont été limitées.5.  Le cadre budgétaire suédois vise à maintenir des finances publiques saines dans le contexte du plein emploi et de la croissance durable. Pour y parvenir, il fixe comme objectif de dégager un excédent des finances publiques de 2 % du PIB en moyenne sur l'ensemble du cycle, établit des plafonds nominaux pluriannuels pour les dépenses de l'administration centrale et oblige les autorités locales à équilibrer leur budget. Selon cette actualisation, l'excédent des administrations publiques devrait atteindre 1,6% en 2005, 0,9 % en 2006, 1,2 % en 2007 et 1,7 % en 2008, dernière année couverte. Les ratios des recettes et des dépenses enregistrent une diminution progressive durant la période de projection. Toutefois, alors que le ratio des recettes diminue plus vite que prévu, le ratio des dépenses tarde à se replier. Le système des retraites et les administrations locales devraient afficher des excédents stables, mais le déficit de l'administration centrale amorce des changements dans les finances publiques. La Suède se situe en phase de transition jusqu'au printemps 2007 pour la mise en oeuvre de la décision d’Eurostat de mars 2004 sur le reclassement des régimes de pension financés par le second pilier. La mise en œuvre de cette décision devrait entraîner une révision à la baisse du solde des finances publiques de l’ordre d’1 % du PIB par an. Par rapport à la précédente, la présente actualisation confirme globalement l'ajustement programmé dans le contexte d'un scénario macroéconomique légèrement plus favorable.6.  Selon les calculs effectués par les services de la Commission à partir du programme et de la méthode commune, le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles et ponctuelles est d’environ 1 % du PIB en 2006, contre environ 1,75 % en 2005. Par conséquent, l’expansion budgétaire prévue pour 2006 s’inscrit dans le contexte d’une amélioration des conditions cycliques et de la disparition de l'écart de production. Le solde corrigé des variations conjoncturelles devrait ensuite s’améliorer pour s’établir à 1,5-2 % en 2007-2008.7.  Le programme présente l’objectif d’un excédent national de 2 % en moyenne sur l’ensemble du cycle comme référence indicative à moyen terme de la stratégie actualisée. Cet objectif est également l’élément central du cadre suédois basé sur la règle budgétaire nationale. Par conséquent, on peut considérer que l’objectif à moyen terme du programme se situe à 2 % du PIB.8.  Comme l’objectif à moyen terme du programme est plus ambitieux que les exigences minimales (un déficit estimé à environ 0,5 % du PIB), sa réalisation permettrait également de dégager une marge de sécurité pour éviter un déficit excessif. L'objectif fixé par le programme est approprié dans la mesure où il va bien au-delà de ce qu’impliquent le ratio d'endettement et la croissance moyenne du PIB potentiel. Toutefois, il est essentiel de réaliser cet objectif pour garantir la viabilité à long terme.9.  Globalement, les variations que pourraient subir les projections budgétaires du programme semblent favorables. En effet, selon les données récentes des comptes nationaux, la croissance en 2005 était plus élevée que prévu dans le programme. De plus, les données récentes concernant les liquidités indiquent que les recettes fiscales étaient nettement plus élevées vers la fin de 2005 que celles qui figurent dans les données budgétaires du programme actualisé. Les résultats budgétaires pourraient donc être supérieurs à ce qui est projeté dans le programme.10.  Compte tenu de cette évaluation du risque, la position budgétaire décrite dans le programme devrait globalement permettre d’atteindre l’objectif à moyen terme du programme avant la fin de la période de programmation. Toutefois, le budget expansionniste de 2006 écarte la position budgétaire de l’objectif à moyen terme de l’ordre d’1 % du PIB en 2006 et 2007, ce qui laisse planer un risque sur la réalisation de cet objectif durant la période de programmation. De plus, on peut craindre que la position budgétaire fortement expansionniste de 2006 (avec une détérioration du solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles de près d’un point de pourcentage) ne soit pas totalement appropriée dans la mesure où la période actuelle pourrait être considérée comme une période de « conjoncture économique favorable ». Toutefois, comme nous l’avons indiqué ci-dessus, l'objectif à moyen terme contenu dans le programme est nettement plus ambitieux que ce que prévoit le pacte de stabilité et de croissance. En particulier, on constate sur l’ensemble de la période de programmation une marge de sécurité suffisante pour éviter un dépassement du seuil de 3 % du PIB pour le déficit dans le cadre de fluctuations cycliques normales. Cette évaluation devrait également résister au reclassement en 2007 des régimes de pension financés par le second pilier en dehors des comptes des administrations publiques, comme l’exige Eurostat. Dans l’ensemble, la position budgétaire est saine et la stratégie budgétaire constitue un exemple de politiques budgétaires menées conformément au pacte.11.  Le ratio d’endettement brut devrait continuer à se contracter pour atteindre 46 % du PIB en 2008. La dette est principalement émise par l'administration centrale – en situation de déficit budgétaire – tandis que l'excédent du système des retraites est essentiellement investi dans des actifs non publics, ce qui ralentit la diminution du ratio d'endettement brut. Le ratio de la dette hors actifs financiers est négatif, ce qui signifie que l’administration possède un solde net d’actifs. Cette position devrait s’améliorer pour passer d’environ 6 % du PIB en 2004 à près de 9 % en 2008. Ces projections paraissent raisonnables.12.  En ce qui concerne la viabilité des finances publiques, les coûts budgétaires attendus du fait du vieillissement de la population semblent faire peser peu de risques sur l’économie de la Suède. Le niveau de la dette brute est confortable et devrait rester inférieur au seuil de référence de 60 % pendant l'essentiel de la période de programmation La stratégie suédoise consistant à placer la viabilité au cœur de la politique budgétaire, notamment par une réforme du système des retraites qui limite les dépenses dans ce domaine et qui implique la capitalisation, contribue positivement à la bonne tenue des finances publiques. La position budgétaire actuellement favorable contribue à limiter l’impact budgétaire attendu du vieillissement de la population tandis que la perspective de rapprochement de l’objectif de 2 % en fin de période de programmation contribue à améliorer la viabilité.13.  D'une manière générale, les mesures envisagées dans le domaine des finances publiques sont cohérentes avec les grandes orientations de politique économique contenues dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008. Il est prévu de maintenir une position budgétaire suffisamment solide à moyen terme, mais l’écart par rapport à l’objectif à moyen terme en 2006-2007 risque d’être procyclique et de menacer la réalisation de l’objectif en fin de période de programmation.14.  Le programme national de réforme de la Suède, présenté le 21 octobre 2005 dans le contexte de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l’emploi, met l’accent sur le développement durable et souligne que l’obtention et le maintien d’un niveau élevé de participation sur le marché du travail et d’heures de travail sont des défis importants qui auront une influence significative sur les finances publiques à long terme. Le programme de réforme tient compte du budget 2006 sur lequel le programme actualisé est également fondé, de sorte que les deux documents sont cohérents. Recommandation pour unAVIS DU CONSEILconformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence actualisé de la Suède pour 2005-2008LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,vu le traité instituant la Communauté européenne,vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[3], et notamment son article 9, paragraphe 3,vu la recommandation de la Commission,après consultation du comité économique et financier,A RENDU LE PRÉSENT AVIS:15.  Le [24 janvier 2006], le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de la Suède, qui couvre la période 2005-2008. D’une manière générale, il suit la structure établie dans le nouveau code de conduite pour la présentation des programmes de stabilité et de convergence. Il présente toutefois des lacunes en ce qui concerne les données obligatoires et facultatives prévues par le nouveau code de conduite (il manque notamment des données relatives à la rémunération des salariés). Le programme suédois ne définit pas explicitement un objectif budgétaire à moyen terme comme le prévoit le code de conduite.16.  Durant la dernière décennie, la croissance annuelle du PIB réel de la Suède est restée en moyenne légèrement inférieure à 3 %. La croissance s’est caractérisée par une amélioration soutenue de la productivité et par une contribution positive des exportations nettes. En revanche, la croissance de l’emploi était faible ces dernières années, les taux d’emploi ont diminué et le chômage a progressé. Selon le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme, la croissance du PIB réel s’accélérera pour passer de 2,4 % en 2005 à 3,1 % en 2006 avant de s’établir à 2,5 % en moyenne au cours des deux années suivantes de la période de programmation. Au cours des deux premières années de la période de programmation, la croissance s'appuie notamment sur une amélioration des conditions cycliques, qui devraient ensuite rester relativement neutres. Sur la base des informations actuellement disponibles, ce scénario semble plausible. Les projections du programme concernant l'inflation paraissent réalistes.17.  Dans son avis rendu le 18 janvier 2005, le Conseil avait approuvé la stratégie budgétaire présentée dans la version actualisée de 2004 du programme de convergence de la Suède. Pour 2005, l'actualisation de 2004 prévoyait un excédent des finances publiques de 0,6 % du PIB, tandis que le programme de convergence actualisé de 2005 prévoit un excédent d’1,6 % malgré une révision à la baisse de la croissance en 2005. Dans l’ensemble, les recettes ont été plus élevées que prévu, ce qui s'explique en partie par des taxes ponctuelles sur les revenus des entreprises, tandis que les dépenses ont été limitées.18.  Le cadre budgétaire suédois vise à conserver des finances publiques saines dans le contexte du plein emploi et de la croissance durable. Pour y parvenir, il fixe comme objectif de dégager un excédent des administrations publiques de 2 % du PIB en moyenne sur l'ensemble du cycle, établit des plafonds nominaux pluriannuels pour les dépenses de l'administration centrale et oblige les autorités locales à équilibrer leur budget. Selon l'actualisation, les finances publiques devraient dégager un excédent de 1,6 % en 2005, 0,9 % en 2006, 1,2 % en 2007 et 1,7 % en 2008, dernière année couverte. Les ratios des recettes et des dépenses enregistrent une diminution progressive durant la période de projection. La diminution du ratio des recettes intervient plus tôt que prévu en 2006 en raison des allègements fiscaux tandis que la baisse du ratio des dépenses tarde et s’inscrit dans le cadre de l’amélioration annoncée de la situation sur le marché du travail. Cette actualisation du programme confirme globalement un ajustement budgétaire planifié similaire à ce qui était annoncé dans la version précédente dans le contexte d’un scénario macroéconomique plus favorable.19.  Le programme présente l’objectif d’un excédent national de 2 % en moyenne sur l’ensemble du cycle en tant que référence indicative à moyen terme de la stratégie actualisée. Cet objectif est également l’élément central du cadre suédois basé sur la règle budgétaire nationale. Par conséquent, on peut considérer l’objectif de 2 % du PIB comme l’objectif budgétaire à moyen terme du programme, conformément aux principes établis dans le pacte de stabilité et de croissance et dans le code de conduite. Le solde structurel calculé conformément à la méthode commune devrait s’améliorer au cours de la période de programmation pour passer d’environ 1 % du PIB en 2006 à environ 1,5-2 % du PIB en 2008.20.  Comme l’objectif à moyen terme sur lequel le programme repose est plus ambitieux que les exigences minimales (un déficit d’environ 0,5 % du PIB selon les estimations), sa réalisation permettrait également de dégager une marge de sécurité pour éviter un déficit excessif. L’objectif à moyen terme du programme est approprié dans la mesure où il va bien au-delà de ce qu’impliquent le ratio d’endettement et la croissance moyenne du PIB potentiel. Toutefois, il est essentiel de réaliser cet objectif pour garantir la viabilité à long terme.21.  Les résultats budgétaires de 2005 pourraient être plus favorables que ce qui est prévu dans le programme. Les informations récentes basées sur les liquidités en matière de recettes fiscales et de comptes nationaux trimestriels soutiennent cette évaluation.22.  Compte tenu de cette évaluation du risque, la position budgétaire décrite dans le programme devrait globalement permettre d’atteindre l’objectif à moyen terme du programme avant la fin de la période de programmation. Toutefois, le budget expansionniste de 2006 écarte la position budgétaire de l’objectif à moyen terme d’environ 1 % du PIB en 2006 et 2007, ce qui laisse planer un risque sur la réalisation de cet objectif durant la période de programmation. De plus, on peut craindre que la position budgétaire fortement expansionniste de 2006 (avec une détérioration du solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles de près d’un point de pourcentage) ne soit pas totalement appropriée dans la mesure où la période actuelle pourrait être considérée comme une période de «conjoncture économique favorable». Toutefois, comme nous l’avons indiqué ci-dessus, l'objectif à moyen terme contenu dans le programme est nettement plus ambitieux que ce que prévoit le pacte de stabilité et de croissance. En particulier, on constate sur l’ensemble de la période de programmation une marge de sécurité suffisante pour éviter un dépassement du seuil de 3 % du PIB pour le déficit dans le cadre de fluctuations cycliques normales. Cette évaluation devrait également résister au reclassement en 2007 des régimes de pension financés par le second pilier en dehors des comptes des administrations publiques, comme l’exige Eurostat. Dans l’ensemble, la position budgétaire est saine et la stratégie budgétaire est un exemple de politiques budgétaires menées conformément au pacte.23.  Le ratio d’endettement a atteint environ 51 % du PIB en 2005 selon les estimations, soit un niveau nettement inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB prévue dans le traité. Le programme prévoit que ce ratio devrait tomber à 46 % du PIB d'ici à 2008.24.  En ce qui concerne la viabilité des finances publiques, les coûts budgétaires attendus du fait du vieillissement de la population semblent faire peser peu de risques sur l’économie de la Suède. La dette brute se situe à un niveau confortable sous la valeur de référence de 60 %, et devrait rester inférieure à ce seuil pendant l'essentiel de la période de programmation La stratégie suédoise consistant à placer la viabilité au cœur de la politique budgétaire, notamment par une réforme du système des retraites qui limite les dépenses dans ce domaine et qui implique la capitalisation, contribue positivement à la bonne tenue des finances publiques. La position budgétaire actuellement favorable contribue à limiter l’impact budgétaire attendu du vieillissement de la population tandis que la perspective de rapprochement de l’objectif de 2 % en fin de période de programmation contribue à améliorer la viabilité[4].25.  D'une manière générale, les mesures envisagées dans le domaine des finances publiques sont cohérentes avec les grandes orientations de politique économique contenues dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008. Il est prévu de maintenir une position budgétaire suffisamment solide à moyen terme, mais l’écart par rapport à l’objectif à moyen terme en 2006-2007 risque d’être procyclique et de menacer la réalisation de l’objectif en fin de période de programmation.26.  Le programme national de réforme de la Suède, présenté le 21 octobre 2005 dans le contexte de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l’emploi, met l’accent sur le développement durable et souligne que l’obtention et le maintien d’un niveau élevé de participation sur le marché du travail et d’heures de travail sont des défis importants qui auront une influence significative sur les finances publiques à long terme. Le programme de réforme tient compte du budget 2006 sur lequel le programme actualisé est également fondé, de sorte que les deux documents sont cohérents.Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires 12004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |PIB réel (variation en %) | PC nov. 2005 | 3,6 | 2,4 | 3,1 | 2,8 | 2,3 |COM nov. 2005 | 3,6 | 2,5 | 3,0 | 2,8 | n.d. |PC nov. 2004 | 3,5 | 3,0 | 2,5 | 2,3 | n.d. |Inflation IPCH (%) | PC nov. 2005 | 0,9 | 1,5 | 1,5 | 2,0 | 2,0 |COM nov. 2005 | 1,0 | 0,7 | 1,4 | 1,8 | n.d. |PC nov. 2004 | 1,3 | 1,5 | n.d. | n.d. | n.d. |Écart de production (en % du PIB potentiel) | PC nov. 20052 | -0,3 | -0,4 | -0,1 | 0,1 | -0,1 |COM nov. 20056 | -0,3 | -0,4 | -0,1 | 0,0 | n.d. |PC nov. 20042 | -0,1 | 0,1 | -0,2 | -0,4 | n.d. |Solde des administrations publiques (en % du PIB) | PC nov. 2005 | 1,6 | 1,6 | 0,9 | 1,2 | 1,7 |COM nov. 2005 | 1,6 | 1,4 | 0,8 | 1,1 | n.d. |PC nov. 2004 | 0,7 | 0,6 | 0,4 | 0,9 | n.d. |Solde primaire (en % du PIB) | PC nov. 2005 | 3,2 | 3,2 | 2,5 | 3,0 | 3,6 |COM nov. 2005 | 3,4 | 3,2 | 2,6 | 2,9 | n.d. |PC nov. 2004 | 2,8 | 2,8 | 2,7 | 3,3 | n.d. |Solde corrigé des variations conjoncturelles (en % du PIB) | PC nov. 20052 | 1,7 | 1,8 | 0,9 | 1,1 | 1,7 |COM nov. 2005 | 1,8 | 1,6 | 0,9 | 1,1 | n.d. |PC nov. 20042 | 0,8 | 0,5 | 0,5 | 1,2 | n.d. |Solde structurel3 (en % du PIB) | PC nov. 20054 | 1,1 | 1,6 | 0,9 | 1,1 | 1,7 |COM nov. 20055 | 1,2 | 1,4 | 0,9 | 1,1 | n.d. |PC nov. 2004 | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. |Dette publique brute (en % du PIB) | PC nov. 2005 | 51,1 | 50,9 | 49,4 | 47,8 | 46,0 |COM nov. 2005 | 51,1 | 50,6 | 49,4 | 47,8 | n.d. |PC nov. 2004 | 51,7 | 50,5 | 50,0 | 49,0 | n.d. |Remarques : 1 Les projections budgétaires ne tiennent pas compte de l’incidence de la décision d’Eurostat du 2 mars 2004 sur le classement des régimes de pension, qui doit être mise en oeuvre avant la notification du printemps 2007. Si l'on tient compte de son incidence, le solde des finances publiques est de 0,6 % en 2005, -0,1 % en 2006, 0,2 % en 2007 et 0,7 % en 2008, tandis que la dette publique brute est de 51,4 % en 2005, 49,9 % en 2006, 48,3 % en 2007 et 46,5 % en 2008. 2 Calculs des services de la Commission effectués sur la base des données fournies dans le programme. 3 Solde corrigé des variations conjoncturelles (comme pour les lignes précédentes) à l'exception des mesures ponctuelles et autres mesures temporaires. 4 Le programme ne contient pas d’informations explicites au sujet des mesures ponctuelles et temporaires. Toutefois, le ministère suédois des finances a fourni une estimation des mesures ponctuelles de 0,6 % du PIB en 2004 et 0,2 % du PIB en 2005. 5 Mesures ponctuelles et temporaires provenant des prévisions de l’automne 2005 des services de la Commission (0,6 % du PIB en 2004 et 0,2 % du PIB en 2005; réduction du déficit) 6 Sur la base d’une croissance potentielle estimée à 2,5 %, 2,6 %, 2,8 % et 2,7 % respectivement durant la période 2004-2007. Source: programme de convergence (PC); prévisions d'automne 2005 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission. |[1] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement tel que modifié par le règlement (CE) n° 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent sur le site:http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm[2] Avis du comité économique et financier concernant les « spécifications relatives à la mise en œuvre du Pacte de stabilité et de croissance et des lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence » approuvées par le Conseil ECOFIN le 11 octobre 2005.[3] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement tel que modifié par le règlement (CE) n° 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents mentionnés dans le texte figurent sur le site:http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm[4] Les détails relatifs à la viabilité à long terme figurent dans l’évaluation technique du programme effectuée par les services de la Commission, et qui sera publiée sur le site : http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm


Avis juridique important

|

52005SC0834

Recommandation pour un avis du Conseil conformément à l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au programme de stabilité actualisé du Portugal pour 2005-2009  /* SEC/2005/0834 final */

	Bruxelles, le 22.6.2005SEC(2005) 834 finalRecommandation pour unAVIS DU CONSEILconformément à l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au programme de stabilité actualisé du Portugal pour 2005-2009(présentée par la Commission)EXPOSÉ DES MOTIFSConformément au règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], les États membres participants, c’est-à-dire ceux qui ont adopté la monnaie unique, devaient présenter des programmes de stabilité au Conseil et à la Commission au plus tard le 1er mars 1999. En vertu de l'article 5 de ce règlement, le Conseil devait examiner chaque programme de stabilité sur la base des évaluations effectuées par la Commission et par le comité institué à l'article 114 du traité, le comité économique et financier. Sur la base d’une recommandation de la Commission, et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil a rendu un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les États membres doivent présenter chaque année une version actualisée de leur programme de stabilité, qui peut être examinée par le Conseil suivant la même procédure. Le premier programme de stabilité du Portugal, couvrant la période 1999-2002, a été présenté le 30 décembre 1998 et examiné par le Conseil le 8 février 1999. Des programmes actualisés ont ensuite été soumis chaque année.Les autorités portugaises ont présenté la dernière actualisation de leur programme de stabilité, le 9 juin 2005. L’actualisation, qui couvre la période 2005-2009, a été remise par le gouvernement issu des élections générales du 20 février 2005. Conformément aux procédures nationales (loi sur la stabilité budgétaire), elle a été approuvée par le gouvernement le 2 juin et discutée par le parlement le 9 juin 2005. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce programme actualisé, en tenant compte des prévisions économiques établies par la Commission durant le printemps 2005, du code de conduite[2], de la méthode commune pour l’estimation du PIB potentiel et des soldes corrigés des variations conjoncturelles, des recommandations formulées dans les grandes orientations de politique économique pour la période 2003-2005 et du rapport du Conseil Ecofin du 20 mars 2005 intitulé «Améliorer la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance»qui a été entériné par le Conseil européen le 22 mars 2005[3]. Ils tirent les conclusions suivantes de cette évaluation :-  L’actualisation est conforme aux normes du « code de conduite » sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence[4], sans toutefois traiter de la question de la viabilité à long terme des finances publiques. Sur ce point, le programme se limite à faire référence au groupe de travail créé par le gouvernement pour évaluer la viabilité à long terme du système de sécurité sociale.-  L’actualisation du programme de stabilité est centrée autour de la nécessité de corriger un déficit public qui, en atteignant en 2005 6,2% du PIB, devrait largement dépasser la barre des 3%. Ce chiffre, qui fait suite à un déficit de 2,9% du PIB sur les années 2002-2004, a été récemment communiqué par les autorités portugaises à la suite de leurs discussions avec Eurostat et témoigne d’une dégradation considérable par rapport à l’objectif d’un déficit de 2,2% du PIB pour 2005 que se fixait l’actualisation précédente. Cette détérioration s’explique par une croissance plus faible qu’espéré, une réévaluation à la hausse de l’évolution des dépenses, des dérapages par rapport au budget et le renoncement aux mesures ponctuelles programmées dans la précédente actualisation[5], de même que par le train de mesures correctives représentant 0,6% du PIB adopté par le gouvernement portugais en juin 2005. En matière de réduction du déficit, la nouvelle actualisation souligne que la stratégie adoptée repose dorénavant sur la mise en œuvre de mesures structurelles plutôt que sur la prise de mesures à caractère exceptionnel ou temporaire assez importantes, ce qui témoigne d’un véritable tournant en matière de stratégie budgétaire par rapport aux actualisations précédentes. Le déficit public devrait s’améliorer progressivement au cours des prochaines années, mais en restant supérieur à la valeur de référence de 3% du PIB au moins jusqu’en 2007.-  Selon le scénario macroéconomique exposé dans le programme, le rythme de croissance du PIB réel devrait s’accélérer, passant de 1% en 2004 et 0,8% en 2005 à 1,4% en 2006, 2,2% en 2007, 2,6% en 2008 et 3% en 2009 sous l’effet du dynamisme de la demande intérieure. La contribution du secteur extérieur devrait peu s’écarter d’une position neutre, faiblement positive ou faiblement négative selon les années. Les projections de croissance pour 2005 et 2006, qui prennent en compte des évolutions plus récentes, sont légèrement inférieures aux prévisions des services de la Commission. Pour les années les plus lointaines, la croissance projetée du PIB est nettement supérieure au rythme tendanciel tel qu’il a été estimé par les services de la Commission sur la base de la méthodologie commune ; l’écart de production devrait diminuer progressivement sur la période couverte et se combler à la fin de celle-ci ; il n’est toutefois pas exclu que les efforts d’assainissement budgétaire pèsent plus lourdement sur la croissance que ce que suppose implicitement le programme. D’un autre côté, la perception que des efforts sérieux sont consentis pour redresser une situation budgétaire non viable pourrait avoir des effets positifs en termes de confiance. Par ailleurs, la contribution nette du secteur externe à la croissance risque d’être mise à mal par la faible compétitivité de l’économie dans un contexte de concurrence accrue sur les marchés d’exportation portugais. L’accélération de l’activité économique qui est envisagée sera donc subordonnée à la capacité de remédier aux faiblesses structurelles qui handicapent la productivité et la compétitivité et à celle de restaurer la confiance. Tous ces éléments pris en considération et à la lumière de l’expérience des années précédentes, les projections de croissance des années 2007 à 2009 semblent refléter des hypothèses optimistes et ne sont donc pas dénuées de risques. Les projections concernant l’inflation en 2005 et 2006 paraissent elles aussi sous-estimées compte tenu de la hausse de la fiscalité indirecte qui est programmée.-  L’actualisation prévoit que le déficit des administrations publiques atteindra 6,2% du PIB en 2005, après des déficits de 2,9% du PIB en 2003 et 2004[6] (ils auraient atteint respectivement 5,4 et 5,2% du PIB sans les mesures exceptionnelles et temporaires). Selon les projections, le déficit devrait diminuer, pour revenir à 4,8% du PIB en 2006, 3,9% en 2007 et 2,8% en 2008. Le programme table sur une nouvelle diminution du ratio de déficit en 2009, à 1,6% du PIB. Quant au solde primaire, il suivrait une évolution similaire:-3,3% en 2005, -1,6% en 2006 et -0,5% du PIB en 2007. Des excédents primaires de 0,7 et 1,8% du PIB sont projetés pour 2008 et 2009. Le programme se focalise sur des mesures ayant un impact à moyen terme et ne s’appuie plus sur des mesures ponctuelles assez considérables pour améliorer le solde budgétaire. Dans ces conditions, les efforts d'assainissement sont répartis sur toute la période couverte par le programme, avec néanmoins un effort plus marqué consenti d’entrée, en 2006. Selon les calculs effectués par les services de la Commission en appliquant la méthodologie commune aux données fournies dans le programme, le déficit corrigé des variations conjoncturelles devrait d’abord monter à 5,3% du PIB en 2005 pour ensuite diminuer progressivement et revenir à 1,4% en 2009. Les projections détaillées des recettes et des dépenses jusqu’en 2009 montrent que les efforts d’assainissement seront soutenus par l’action engagée au niveau des recettes fiscales et des dépenses primaires, l’accent étant progressivement mis sur ces dernières. Au début de la période couverte, l’assainissement s’effectuera essentiellement via un accroissement des recettes fiscales obtenu moyennant un relèvement des taux d’imposition (et notamment une hausse du taux normal de TVA, qui passera de 19 à 21%), une diminution des crédits d’impôt et une amélioration du recouvrement, accroissement qui permettra de compenser en partie l’abandon des recettes tirées de mesures exceptionnelles. Pour les années suivantes, la contribution accrue des efforts de maîtrise des dépenses devrait provenir de mesures à caractère permanent, telles la réforme de l’administration publique (maîtrise des salaires) et les modifications des régimes de retraite relevant de la sécurité sociale, dont les effets budgétaires seront surtout perceptibles à moyen terme. La part de l’investissement dans les dépenses publiques totales devrait, quant à elle, légèrement reculer sur la période couverte.-  Plusieurs éléments d’incertitude pèsent sur les projections budgétaires. En premier lieu, l’accélération de l’activité économique, en particulier à partir de 2007, risque d’être plus modeste qu’espéré. En second lieu, les trajectoires d’évolution des recettes et des dépenses pourraient être moins favorables que ce qui a été projeté. En fait, le relèvement des taux d’imposition accroît les risques d’évasion fiscale et la plupart des mesures d’économie annoncées au niveau des dépenses attendent encore leur traduction législative. Pour 2005, le gouvernement prévoit de présenter un collectif budgétaire à la fin de juin. En ce qui concerne les années plus lointaines, la mise en œuvre des réformes portant sur le volet dépenses risque cependant de prendre plus de temps qu’escompté et, de ce fait, leurs effets à court et moyen termes risquent d’être moins sensibles que prévu. Si tel était le cas, le gouvernement pourrait être invité à honorer son engagement de prendre des mesures supplémentaires afin d’éviter que le déficit reste supérieur à 3% du PIB plus longtemps que projeté. Par ailleurs, même si la trajectoire projetée était respectée, la stratégie budgétaire du programme ne ménagerait pas en 2008 et 2009 une marge de sécurité suffisante pour éviter le franchissement du seuil fixé pour le déficit en cas de fluctuations macroéconomiques normales. Elle est également insuffisante pour garantir que l’objectif de moyen terme du pacte de stabilité et de croissance d’une position budgétaire proche de l’équilibre pourra être atteint à la fin de la période couverte. Le ratio dette-PIB dépasse la valeur de référence de 60% du PIB depuis 2003 et s’est élevé à 61,9% en 2004. Selon l’actualisation, après avoir atteint un objectif de 66,5% en 2005, ce ratio devrait culminer à 67,8% du PIB en 2007 et décroître ensuite pour revenir à 64,5% en 2009. L’évolution du ratio de la dette pourrait être moins favorable que projeté en raison des incertitudes affectant l’activité économique et les objectifs de déficit du gouvernement, et de la probabilité, fondée sur les expériences passées, d’ajustements stock-flux induisant un gonflement de la dette, en particulier l’accumulation d’actifs financiers.-  En ce qui concerne la viabilité à long terme des finances publiques portugaises, celle-ci est compromise par le coût budgétaire anticipé du vieillissement démographique. En l’absence de mesures supplémentaires, le déficit élevé et l’augmentation du ratio dette-PIB vont saper la viabilité des finances publiques, d’où la nécessité impérative de parvenir dans les meilleurs délais à une position budgétaire proche de l’équilibre. Les mesures de réforme structurelle qui ont été adoptées à ce jour ou annoncées dans le programme, en particulier au niveau des retraites et de la santé, devraient amortir l’impact budgétaire du vieillissement. Ces réformes apparaissent cependant insuffisantes pour garantir la viabilité des finances publiques, même si certaines de celles exposées dans l’actualisation, en particulier les dispositions portant sur les retraites du secteur public, peuvent y contribuer si elles sont intégralement mises en œuvre.-  Dans l’ensemble, les politiques économiques présentées dans l’actualisation sont en partie conformes aux recommandations adressées au pays en matière de finances publiques dans le cadre des grandes orientations de politique économique. Comme recommandé, le programme prévoit un assainissement des finances publiques, reposant dans une large mesure sur un effort de maîtrise des dépenses, mis en œuvre de manière progressive, et évite le recours à des mesures exceptionnelles ou temporaires d’importance. De plus, les projections du programme, sous réserve d’une stricte mise en œuvre, devraient se solder par une amélioration du solde primaire corrigé des variations conjoncturelles (net des mesures exceptionnelles et temporaires) de plus de 0,5% de PIB chaque année. Toutefois, le programme ne prévoit pas de ramener le déficit en dessous des 3% de PIB avant 2008, et l’effort de maîtrise des dépenses qui a été programmé sera insuffisant pour que l’objectif de moyen terme du pacte de stabilité et de croissance d’une position budgétaire proche de l’équilibre puisse être atteint à la fin de la période couverte par le programme.-  Sur la base des données concernant le déficit et la dette portant sur 2005 et les années suivantes qui ont été présentées dans le programme de stabilité actualisé, la Commission a ouvert, le 22 juin, une procédure pour déficit excessif visant le Portugal. Le Conseil, lorsqu’il décidera de l’existence d’un déficit excessif au Portugal, lui adressera également une recommandation en vue de la correction de ce déficit excessif. Cette recommandation fixera notamment un délai pour procéder à cette correction.-  À la lumière de l’évaluation qui précède, il serait approprié que le Portugal : (i) limite la détérioration de sa position budgétaire en 2005 moyennant une application rigoureuse des mesures correctives annoncées ; (ii) engage dès que possible un effort soutenu de correction du déficit excessif, en accomplissant des progrès substantiels dès 2006 suivis de diminutions sensibles toutes les années suivantes et en appliquant intégralement les mesures programmées de réduction des dépenses publiques ; saisisse toutes les occasions pour accélérer la réduction de son déficit budgétaire, en vue notamment de créer une marge de manœuvre lui permettant, le cas échéant, de faire face à l’impact budgétaire d’une croissance inférieure aux prévisions ; (iii) place le ratio de la dette brute sur une trajectoire nettement orientée à la baisse, en veillant à ce que l’évolution de la dette reflète les progrès obtenus dans la réduction du déficit et en évitant les opérations financières génératrices d'endettement; (iv) contrôle fermement l'évolution des dépenses, éventuellement en annonçant la fixation de plafonds de dépense contraignants pour certaines catégories de dépenses dans le cadre d’un ambitieux programme de réforme visant à assurer la viabilité à long terme des finances publiques ; (v) continue à travailler à l’amélioration du traitement des statistiques publiques.Se fondant sur la présente évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil relatif au programme de stabilité actualisé du Portugal et la transmet au Conseil.Recommandation pour unAVIS DU CONSEILconformément à l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au programme de stabilité actualisé du Portugal pour 2005-2009LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,vu le traité instituant la Communauté européenne,vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[7], et notamment son article 5, paragraphe 3,vu la recommandation de la Commission,après consultation du comité économique et financier,A RENDU LE PRÉSENT AVIS :1.  Le […], le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé du Portugal, qui couvre la période 2005-2009. L’actualisation se conforme aux normes du « code de conduite » sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence[8]. Elle omet cependant de fournir des projections concernant la viabilité à long terme des finances publiques. Le Portugal est donc invité à se conformer pleinement aux normes du code de conduite.2.  L’actualisation du programme de stabilité est centrée autour de la nécessité de corriger un déficit public qui, en atteignant en 2005 6,2% du PIB, devrait largement dépasser la barre des 3%. Ce chiffre fait suite à des déficits de 2,9% du PIB sur les années 2002 à 2004, des montants récemment communiqués par les autorités portugaises à la suite de leurs discussions avec Eurostat, et témoigne d’une dégradation considérable par rapport à l’objectif d’un déficit de 2,2% du PIB en 2005 que se fixait l’actualisation précédente. Cette détérioration s’explique par une croissance plus faible qu’espéré, une réévaluation à la hausse de l’évolution des dépenses, des dérapages par rapport au budget et le renoncement aux mesures ponctuelles programmées dans la précédente actualisation, de même que par le train de mesures correctives représentant 0,6% du PIB adopté par le nouveau gouvernement en juin 2005. En matière de réduction du déficit, la nouvelle actualisation souligne que la stratégie adoptée repose dorénavant sur la mise en œuvre de mesures structurelles plutôt que sur la prise de mesures à caractère exceptionnel ou temporaire assez importantes, ce qui témoigne d’un véritable tournant en matière de stratégie budgétaire par rapport aux actualisations précédentes. Le déficit devrait s’améliorer progressivement au cours des prochaines années, mais en restant supérieur à la valeur de référence de 3% du PIB au moins jusqu’en 2007.3.  Selon le scénario macroéconomique sur lequel est bâti le programme, le rythme de croissance du PIB réel, de 0,8% en 2005, devrait s’accélérer pour atteindre 3% en 2009 en passant successivement par des taux de 1,4%, 2,2% et 2,6% les années intermédiaires. Sur la base des informations actuellement disponibles, les projections de croissance pour la première partie de la période couverte semblent plausibles, celles des années ultérieures étant affectées d’un plus fort degré d’incertitude. Des mesures structurelles visant à s’attaquer aux problèmes de productivité et de compétitivité insuffisantes et à renforcer la confiance seront indispensables pour pouvoir réaliser la trajectoire de croissance projetée. Quant aux projections du programme concernant l’inflation en 2005 et 2006, elles paraissent plutôt optimistes compte tenu de l’augmentation de la fiscalité indirecte qui a été programmée.4.  L’objectif de l’actualisation est de parvenir à afficher un déficit inférieur à la valeur de référence de 3% en 2008. De 6,2% du PIB en 2005, le déficit public devrait ensuite diminuer pour revenir à 4,8% du PIB en 2006, 3,9% en 2007, 2,8% en 2008 et 1,6% en 2009. Selon les calculs effectués par les services de la Commission en appliquant la méthodologie commune aux données fournies dans le programme, le déficit corrigé des variations conjoncturelles devrait culminer à 5,3% du PIB en 2005 pour ensuite diminuer progressivement et revenir à 1,4% en 2009. Les efforts d'assainissement sont répartis sur toute la période couverte par le programme, avec néanmoins un effort plus marqué consenti d’entrée, en 2006. Au début de la période couverte, l’assainissement s’effectuera essentiellement via un accroissement des recettes fiscales obtenu moyennant un relèvement des taux d’imposition (notamment une hausse du taux normal de TVA, qui passera de 19 à 21%), une diminution des crédits d’impôt et une amélioration du recouvrement, accroissement qui permettra de compenser en partie l’abandon des recettes tirées de mesures exceptionnelles. Pour les années suivantes, la contribution accrue des efforts de maîtrise des dépenses devrait provenir de mesures à caractère permanent, telles la réforme de l’administration publique, la maîtrise des salaires et les modifications des régimes de retraite relevant de la sécurité sociale, mesures dont les effets budgétaires seront surtout perceptibles à moyen terme. La part de l’investissement dans les dépenses publiques totales devrait, quant à elle, légèrement reculer sur la période couverte.5.  Plusieurs éléments d’incertitude pèsent sur les résultats budgétaires projetés dans le programme. En premier lieu, l’accélération de l’activité économique risque d’être plus modeste qu’espéré du fait des mesures d’assainissement budgétaire et de l’intensification attendue de la concurrence internationale sur les marchés d’exportation portugais. En second lieu, les mesures visant à accroître les recettes et à maîtriser les dépenses peuvent être moins efficaces qu’escompté ou prendre plus de temps que prévu pour produire les effets désirés. Le relèvement des taux d’imposition accroît les risques d’évasion fiscale et la plupart des mesures d’économie annoncées au niveau des dépenses attendent encore leur traduction législative. À la lumière de la présente évaluation, le gouvernement pourrait être invité à honorer son engagement de prendre des mesures supplémentaires afin d’éviter que le déficit reste supérieur à 3% du PIB plus longtemps que projeté. De plus, même en cas de respect de la trajectoire projetée, la stratégie budgétaire du programme ne ménage pas une marge de sécurité suffisante pour éviter le franchissement du seuil fixé pour le déficit en cas de fluctuations macroéconomiques normales, au moins jusqu’en 2009. Elle est également insuffisante pour garantir que l’objectif de moyen terme du pacte de stabilité et de croissance d’une position budgétaire proche de l’équilibre puisse être atteint à la fin de la période couverte. Une analyse de sensibilité montre que le déficit demeurerait égal à 3% ou très proche de ce seuil en 2009 en cas d’évolution macroéconomique défavorable.6.  Le ratio dette-PIB dépasse la valeur de référence de 60% du PIB depuis 2003 et s’est élevé à 61,9% en 2004. Selon l’actualisation, après avoir atteint 66,5% en 2005, ce ratio devrait culminer à 67,8% du PIB en 2007 et décroître ensuite pour revenir à 64,5% en 2009. L’évolution du ratio de la dette pourrait être moins favorable que projeté en raison des incertitudes affectant l’activité économique et les objectifs de déficit du gouvernement, et de la probabilité, fondée sur les expériences passées, d’ajustements stock-flux induisant un gonflement de la dette, en particulier l’accumulation d’actifs financiers.7.  En ce qui concerne la viabilité à long terme des finances publiques, celle-ci apparaît compromise au Portugal par le coût budgétaire anticipé du vieillissement démographique. Les mesures de réforme structurelle adoptées à ce jour, en particulier dans le domaine des retraites, devraient certes amortir l’impact du vieillissement mais elles ne semblent pas suffisantes pour assurer la viabilité des finances publiques. Les nouvelles réformes présentées dans l'actualisation, notamment celles portant sur les retraites des fonctionnaires, pourraient néanmoins contribuer à cet objectif si elles sont intégralement appliquées. Le gouvernement a commandé un rapport qui doit évaluer la viabilité à long terme du système de sécurité sociale.8.  Dans l’ensemble, les politiques économiques présentées dans l’actualisation sont en partie conformes aux recommandations qui ont été adressées au pays en matière de finances publiques dans le cadre des grandes orientations de politique économique. Comme recommandé, le programme prévoit un assainissement des finances publiques, reposant dans une large mesure sur un effort de maîtrise des dépenses, mis en œuvre de manière progressive, et évite le recours à des mesures exceptionnelles ou temporaires d’importance. Les stratégies projetées, sous réserve d’une stricte mise en œuvre, devraient induire une amélioration du solde primaire corrigé des variations conjoncturelles (net des mesures exceptionnelles et temporaires) de plus de 0,5% de PIB chaque année, y compris en 2005. Toutefois, le programme ne prévoit pas de ramener le déficit en dessous des 3% de PIB avant 2008, et l’effort de maîtrise des dépenses qui a été programmé sera insuffisant pour que l’objectif de moyen terme du pacte de stabilité et de croissance d’une position budgétaire proche de l’équilibre puisse être atteint à la fin de la période couverte par le programme.9.  Sur la base des données concernant le déficit et la dette portant sur 2005 et les années suivantes qui ont été présentées dans le programme de stabilité actualisé, la Commission a ouvert, le 22 juin, une procédure pour déficit excessif visant le Portugal. Le Conseil, lorsqu’il décidera de l’existence d’un déficit excessif au Portugal, lui adressera également une recommandation en vue de la correction de ce déficit excessif. Cette recommandation fixera notamment un délai pour procéder à cette correction.* * *Au vu de l’évaluation qui précède, le Conseil est d’avis que le Portugal doit :(i) limiter la détérioration de sa position budgétaire en 2005 en veillant à l’application rigoureuse des mesures correctives annoncées ;(ii) engager dès que possible une action soutenue de correction du déficit excessif, en veillant à obtenir des progrès substantiels dès 2006 puis des diminutions sensibles toutes les années suivantes et en appliquant intégralement les mesures programmées de réduction des dépenses publiques ; saisir toutes les occasions pour accélérer la réduction de son déficit budgétaire, en vue notamment de créer une marge de manœuvre lui permettant, le cas échéant, de faire face à l’impact budgétaire d’une croissance inférieure aux prévisions ;(iii) infléchir fermement à la baisse la trajectoire du ratio de la dette brute, en veillant à ce que l’évolution de l’endettement reflète les progrès réalisés dans la réduction du déficit et en évitant les opérations financières génératrices d’endettement ;(iv) contrôler fermement l'évolution des dépenses, éventuellement en annonçant la fixation de plafonds de dépense contraignants pour certaines catégories de dépenses dans le cadre d’un ambitieux programme de réforme visant à assurer la viabilité à long terme des finances publiques ; et(v) continuer à travailler à l’amélioration du traitement des statistiques publiques.Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires[1] JO L 209 du 2.8.1997. Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l’adresse suivante : http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm[2] Avis révisé du comité économique et financier relatif au contenu et à la présentation des programmes de stabilité et de convergence, approuvé par le Conseil Ecofin le 10.7.2001.[3] Voir les conclusions de la présidence du Conseil européen de Bruxelles des 22 et 23 mars 2005 (7619/05) et le rapport du Conseil (Ecofin) au Conseil européen du 20 mars 2005 (7423/05).[4] Les autorités portugaises avaient présenté un programme actualisé en décembre 2004 et, d’un point de vue formel, s’étaient ainsi conformées aux délais de présentation requis. Toutefois, compte tenu des élections générales qui devaient avoir lieu sous peu au Portugal, il avait alors été décidé de ne pas évaluer le programme et d’attendre que l’actualisation soit présentée par le nouveau gouvernement.[5] Le gouvernement qui est entré en fonctions en mars 2005 a confié à une commission ad hoc présidée par le gouverneur de la banque centrale la mission d’évaluer la situation des finances publiques pour 2005. À la mi-mai, cette commission a remis ses conclusions, qui prévoient notamment un déficit de 6,8% du PIB en 2005 sous une hypothèse de politiques inchangées.[6] Dans son communiqué de presse n° 34/2005 du 18 mars 2005, Eurostat a informé que des discussions avaient été engagées entre Eurostat et le Portugal et qu’elles portaient «sur la cohérence des données basées sur les paiements et celles basées sur les droits constatés, transmises par le Portugal pour la période 2001-2004». Selon les informations communiquées ultérieurement par le gouvernement portugais, de légères révisions à la hausse ont été opérées pour les années 2000, 2002 et 2003, débouchant sur des ratios de déficit de 2,9% du PIB pour chacune de ces années. Eurostat poursuit actuellement l’analyse de ces révisions.[7] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l’adresse suivante:http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm[8] Les autorités portugaises avaient présenté un programme actualisé en décembre 2004 et, d’un point de vue formel, s’étaient ainsi conformées aux délais de présentation requis. Toutefois, compte tenu des élections générales qui devaient avoir lieu sous peu au Portugal, il avait alors été décidé de ne pas évaluer le programme et d’attendre que l’actualisation soit présentée par le nouveau gouvernement.