title: Komission suositus (EU) 2016/1374, annettu 27 päivänä heinäkuuta 2016, oikeusvaltioperiaatteen noudattamisesta Puolassa

text:
               12.8.2016

               FI

               Euroopan unionin virallinen lehti

               L 217/53

         KOMISSION SUOSITUS (EU) 2016/1374,
   annettu 27 päivänä heinäkuuta 2016,
   oikeusvaltioperiaatteen noudattamisesta Puolassa
   EUROOPAN KOMISSIO, joka
   ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 292 artiklan,
   sekä katsoo seuraavaa:

               (1)

               Euroopan unioni perustuu Euroopan unionista tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEU-sopimus’, 2 artiklassa vahvistetuille yhteisille arvoille, joihin kuuluu oikeusvaltioperiaatteen noudattaminen. Sen lisäksi, että komission tehtävänä on varmistaa EU:n oikeuden noudattaminen, se on yhdessä Euroopan parlamentin, jäsenvaltioiden ja neuvoston kanssa vastuussa unionin yhteisten arvojen takaamisesta.

               (2)

               Näiden perussopimuksiin perustuvien velvollisuuksiensa nojalla komissio hyväksyi 11 päivänä maaliskuuta 2014 tiedonannon Uusi EU:n toimintakehys oikeusvaltioperiaatteen vahvistamiseksi
                   (1). Tässä toimintakehyksessä esitetään, miten komissio aikoo toimia siinä tapauksessa, että jossakin unionin jäsenvaltiossa on nähtävissä selviä merkkejä oikeusvaltioon kohdistuvasta uhkasta, ja selitetään oikeusvaltiokäsitteeseen sisältyvät periaatteet.

               (3)

               Toimintakehyksessä annetaan ohjeita komission ja kyseisen jäsenvaltion välillä käytävään vuoropuheluun, jonka avulla pyritään estämään oikeusvaltioperiaatteeseen kohdistuvien järjestelmätason uhkien kärjistyminen.

               (4)

               Vuoropuhelun tarkoituksena on antaa komissiolle ja kyseiselle jäsenvaltiolle mahdollisuus löytää ratkaisu oikeusvaltioon kohdistuvan järjestelmätason uhkan poistamiseksi, jos on olemassa ”selvä vaara, että unionin arvoja loukataan vakavasti” niin, että olisi otettava käyttöön SEU-sopimuksen 7 artiklassa tarkoitettu menettely. Jos jossakin jäsenvaltiossa on selviä merkkejä oikeusvaltioon kohdistuvasta järjestelmätason uhkasta, komissio käynnistää jäsenvaltion kanssa vuoropuhelun oikeusvaltioperiaatetta koskevan toimintakehyksen mukaisesti.

               (5)

               Euroopan unionin tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä ja Euroopan neuvoston laatimissa asiakirjoissa, jotka perustuvat pitkälti Demokratiaa oikeusteitse -komission (Venetsian komissio) asiantuntemukseen, esitetään ei-tyhjentävä luettelo oikeusvaltiokäsitteeseen sisältyvistä periaatteista, ja niissä määritellään oikeusvaltion perusmerkitys SEU-sopimuksen 2 artiklassa tarkoitettuna EU:n yhteisenä arvona. Näitä periaatteita ovat laillisuus, joka tarkoittaa, että lainsäädäntöprosessi on läpinäkyvä, vastuullinen, demokraattinen ja moniarvoinen, oikeusvarmuus, toimeenpanovallan käyttäjien mielivaltaisuuden kielto, riippumattomat ja puolueettomat tuomioistuimet, tehokas tuomioistuinvalvonta, johon kuuluu perusoikeuksien kunnioittaminen ja yhdenvertaisuus lain edessä (2). Sen lisäksi, että valtioelinten tehtävänä on pitää yllä näitä periaatteita ja arvoja, niillä on velvollisuus tehdä vilpitöntä yhteistyötä.

               (6)

               Oikeusvaltiota koskeva toimintakehys otetaan käyttöön tilanteissa, joissa jonkin jäsenvaltion viranomaiset toteuttavat toimenpiteitä tai sietävät tilanteita, jotka todennäköisesti vaikuttavat kielteisesti niiden instituutioiden ja suojamekanismien eheyteen, vakauteen tai asianmukaiseen toimintaan, joita kansallisella tasolla on luotu oikeusvaltion turvaamiseksi (3). Tarkoituksena on puuttua oikeusvaltioon kohdistuviin uhkiin, jotka ovat luonteeltaan järjestelmää koskevia (4). Jäsenvaltion poliittisen, institutionaalisen ja/tai oikeusjärjestyksen, sen perustuslaillisen rakenteen, vallanjaon, tuomioistuinten riippumattomuuden tai puolueettomuuden tai sen tuomioistuinvalvontajärjestelmän, johon kuuluu myös perustuslakioikeus, jos sellainen on, on oltava uhattuna (5). Toimintakehys otetaan käyttöön, kun näyttää siltä, että uhkiin ei pystytä puuttumaan tehokkaasti kansallisilla oikeusvaltiotakeilla.

               (7)

               Oikeusvaltiota koskeva toimintakehys käsittää kolme vaihetta. Ensimmäisessä vaiheessa (komission toteuttama arviointi) komissio kerää ja analysoi kaikki tarvittavat tiedot ja arvioi, onko olemassa selviä merkkejä oikeusvaltioon kohdistuvasta järjestelmätason uhkasta. Jos komissio on tämän alustavan arvioinnin perusteella sitä mieltä, että oikeusvaltioon todella kohdistuu järjestelmätason uhka, se aloittaa kyseisen jäsenvaltion kanssa vuoropuhelun lähettämällä ns. oikeusvaltiolausunnon, jossa se esittää huolenaiheensa. Jäsenvaltiolle annetaan mahdollisuus vastata. Lausunto voi olla kyseisen jäsenvaltion viranomaisten kanssa käydyn kirjeenvaihdon ja tapaamisten tulos, ja sen jatkotoimenpiteenä voidaan edelleen vaihtaa näkemyksiä. Jos asia ei ratkea ensimmäisessä vaiheessa, komissio antaa toisessa vaiheessa jäsenvaltiolle ns. oikeusvaltiosuosituksen (komission suositus). Suosituksessa komissio erittelee huolenaiheidensa syyt ja suosittaa, että jäsenvaltio ratkaisee ongelmat määrätyn ajan kuluessa ja antaa komissiolle tiedon tätä varten toteutetuista toimenpiteistä. Kolmannessa vaiheessa komissio seuraa toimia, joihin jäsenvaltio on ryhtynyt suosituksen perusteella (komission suosituksen seuranta). Koko prosessi perustuu komission ja jäsenvaltion väliseen jatkuvaan vuoropuheluun. Jos jäsenvaltio ei ole määräaikaan mennessä toteuttanut tyydyttäviä jatkotoimenpiteitä, voidaan käynnistää SEU-sopimuksen 7 artiklassa tarkoitettu menettely. Menettely voidaan käynnistää perustellulla ehdotuksella, jonka jäsenvaltioiden kolmasosa, Euroopan parlamentti tai komissio esittää.

               (8)

               Komissio sai marraskuussa 2015 tietää Puolassa vireillä olevasta kiistasta, joka koski erityisesti perustuslakituomioistuimen kokoonpanoa sekä sen istuvan presidentin ja varapresidentin toimikausien lyhentämistä. Perustuslakituomioistuin antoi asiasta kaksi tuomiota 3 ja 9 päivänä joulukuuta 2015.

               (9)

               Puolan parlamentin alahuone Sejm hyväksyi 22 päivänä joulukuuta 2015 lain perustuslakituomioistuimesta annetun lain muuttamisesta. Laki koskee sekä perustuslakituomioistuimen toimintaa että sen tuomarien riippumattomuutta (6).

               (10)

               Komissio pyysi 23 päivänä joulukuuta 2015 päivätyssä kirjeessä (7) Puolan hallitukselta tietoja maan perustuslaillisesta tilanteesta sekä toimenpiteistä, joita Puolan viranomaiset aikoivat toteuttaa edellä mainittujen perustuslakituomioistuimen kahden tuomion perusteella. Perustuslakituomioistuimesta 22 päivänä joulukuuta 2015 annettuun lakiin sisältyvien muutosten osalta komissio totesi odottavansa, ettei lakia lopullisesti hyväksyttäisi tai ettei sitä ainakaan pantaisi täytäntöön ennen kuin kaikki kysymykset sen vaikutuksesta perustuslakituomioistuimen riippumattomuuteen ja toimintaan olisi arvioitu täysimääräisesti ja asianmukaisesti. Komissio myös suositti, että Puolan viranomaiset tekisivät tiivistä yhteistyötä Euroopan neuvoston Venetsian komission kanssa.

               (11)

               Puolan hallitus pyysi 23 päivänä joulukuuta 2015 Venetsian komissiolta lausuntoa 22 päivänä joulukuuta 2015 annetusta laista. Puolan parlamentti ei kuitenkaan odottanut lausuntoa ennen seuraavien toimenpiteiden toteuttamista, vaan laki julkaistiin virallisessa lehdessä ja se tuli voimaan 28 päivänä joulukuuta 2015.

               (12)

               Komissio kirjoitti Puolan hallitukselle uudelleen 30 päivänä joulukuuta 2015 (8) ja pyysi lisätietoja Puolan yleisradioyhtiön hallintoa koskevista uudistusehdotuksista. Puolan senaatti hyväksyi 31 päivänä joulukuuta 2015 ns. pienen medialain, joka koskee Puolan television ja radion hallinto- ja valvontaelimiä. Komissio vastaanotti 7 päivänä tammikuuta 2016 medialakia koskevaan kirjeeseen Puolan hallituksen vastauksen (9), jonka mukaan laki ei vaikuta haitallisesti tiedotusvälineiden moniarvoisuuteen. Komissio vastaanotti 11 päivänä tammikuuta Puolan hallituksen vastauksen kyselyyn, joka koski perustuslakituomioistuinta koskevaa uudistusta (10). Vastaukset eivät hälventäneet huolenaiheita.

               (13)

               Komission kollegio kävi 13 päivänä tammikuuta 2016 ensimmäisen periaatekeskustelun Puolan tilanteesta. Komissio päätti tarkastella tilannetta oikeusvaltiota koskevan toimintakehyksen perusteella ja valtuutti ensimmäisen varapuheenjohtajan Frans Timmermansin käymään Puolan tasavallan instituutioiden kanssa vuoropuhelua havaittujen ongelmien selvittämiseksi ja mahdollisten ratkaisujen löytämiseksi. Komissio kirjoitti Puolan hallitukselle samana päivänä (11) ja ilmoitti tarkastelevansa tilannetta oikeusvaltiota koskevan toimintakehyksen perusteella. Komissio ilmoitti myös haluavansa aloittaa Puolan tasavallan instituutioiden kanssa vuoropuhelun havaittujen ongelmien selvittämiseksi ja mahdollisten ratkaisujen löytämiseksi. Komissio kirjoitti Puolan hallitukselle 19 päivänä tammikuuta 2016 (12) ja tarjosi asiantuntemusta sekä ilmoitti haluavansa keskustella uuteen medialakiin liittyvistä kysymyksistä.

               (14)

               Puolan hallitus kirjoitti komissiolle 19 päivänä tammikuuta 2016 (13) ja esitti näkemyksensä tuomarien nimittämistä koskevasta kiistasta viitaten muun muassa tuomarien nimittämistä koskevaan perustuslailliseen tapaan. Puolan hallitus mainitsi useita myönteisiä vaikutuksia, joita se katsoi saatavan aikaan perustuslakituomioistuinta koskevan lain muutoksilla.

               (15)

               Samana päivänä Euroopan parlamentti keskusteli Puolan tilanteesta täysistunnossaan.

               (16)

               Komissio kirjoitti Puolan hallitukselle 1 päivänä helmikuuta 2016 (14) ja totesi, että tuomarien nimittämistä koskevia perustuslakituomioistuimen tuomioita ei ollut edelleenkään pantu täytäntöön. Kirjeessä myös korostettiin, että perustuslakituomioistuinta koskevan lain muutoksia ja erityisesti eri muutosten yhteisvaikutusta olisi tarpeen tarkastella lähemmin, ja vaadittiin yksityiskohtaisempia selvityksiä. Lisäksi kirjeessä pyydettiin tietoja muista viime aikoina hyväksytyistä laeista, erityisesti uudesta virkamieslaista, poliisilain ja eräiden muiden lakien muuttamista koskevasta laista ja yleistä syyttäjänvirastoa koskevasta laista sekä suunnitteilla olevista lakiuudistuksista, jotka koskevat erityisesti media-alan lainsäädännön lisäuudistuksia.

               (17)

               Puolan hallitus kirjoitti komissiolle 29 päivänä helmikuuta 2016 (15) ja toimitti lisäselvityksiä perustuslakituomioistuimen presidentin toimikaudesta. Kirjeen mukaan perustuslakituomioistuimen 9 päivänä joulukuuta 2015 antamassa tuomiossa todetaan, että muutossäädöksen väliaikaiset säännökset, jotka koskivat perustuslakituomioistuimen presidentin toimikauden lopettamista, oli todettu perustuslain vastaisiksi ja että ne olivat sen vuoksi menettäneet lainvoimaisuutensa. Näin ollen perustuslakituomioistuimen istuva presidentti jatkaisi tehtävässään vanhojen säännösten mukaisesti toimikautensa loppuun eli 19 päivään joulukuuta 2016. Kirjeessä todettiin myös, että seuraavan presidentin toimikausi kestäisi kolme vuotta. Lisäksi kirjeessä pyydettiin selventämään, mitä komissio tarkoitti väitteellään, jonka mukaan perustuslakituomioistuimen sitovia ja lainvoimaisia tuomioita ei ollut edelleenkään pantu täytäntöön, ja miksi komissio katsoi, että 2 päivänä joulukuuta 2015 annetut kolmen perustuslakituomioistuimen tuomarin valintaa koskevat päätöslauselmat olivat ristiriidassa perustuslakituomioistuimen myöhemmin antaman tuomion kanssa.

               (18)

               Komissio kirjoitti Puolan hallitukselle 3 päivänä maaliskuuta 2016 (16) ja vastasi Puolan hallituksen 29 päivänä helmikuuta 2016 esittämään pyyntöön selventää tuomarien nimitystä koskevaa kysymystä. Kirjeessä todettiin, että alustavan arvioinnin perusteella tietyt perustuslakituomioistuinta koskevan lain muutokset vaikeuttivat sekä erikseen että yhdessä niitä edellytyksiä, joiden mukaisesti perustuslakituomioistuin voi tarkistaa vasta hyväksyttyjen lakien perustuslainmukaisuuden. Asiasta pyydettiin tarkempia selvityksiä. Kirjeessä pyydettiin myös tietoja muista viime aikoina hyväksytyistä laeista ja suunnitteilla olevista lainsäädännön muutoksista.

               (19)

               Perustuslakituomioistuin katsoi 9 päivänä maaliskuuta 2016, että 22 päivänä joulukuuta 2015 annettu laki oli perustuslain vastainen. Hallitus ei ole vielä julkaissut kyseistä tuomiota Puolan virallisessa lehdessä, minkä vuoksi se ei ole lainvoimainen.

               (20)

               Venetsian komissio antoi 11 päivänä maaliskuuta 2016 lausuntonsa perustuslakituomioistuimesta 25 päivänä kesäkuuta 2015 annetun lain muuttamisesta (17). Lausunnossa kehotetaan Puolan hallitusta löytämään ratkaisu tuomarien nimittämistä koskevaan ongelmaan oikeusvaltioperiaatteen mukaisesti, perustuslakituomioistuimen tuomioita noudattaen. Lausunnossa myös katsotaan, että tuomioistuimen päätösten tekoon tarvittavien läsnä olevien tuomarien suuri määrä, tuomioiden hyväksymiseen vaadittu kahden kolmasosan enemmistö ja tiukka sääntö, jonka takia kiireellisten tapausten käsittely ei ole mahdollista, tekevät tuomioistuimen toiminnasta tehotonta varsinkin yhteisvaikutustensa seurauksena. Venetsian komissio totesi myös, että kieltäytyminen 9 päivänä maaliskuuta 2016 annetun tuomion julkaisemisesta syventää Puolan perustuslaillista kriisiä entisestään.

               (21)

               Puolan hallitus kirjoitti komissiolle 21 päivänä maaliskuuta 2016 ja kutsui ensimmäisen varapuheenjohtajan Frans Timmermansin Puolaan kokoukseen, jossa arvioitaisiin Puolan hallituksen ja komission välillä siihen asti käytyä vuoropuhelua ja päätettäisiin, miten sitä voitaisiin jatkaa puolueettomasti, näytön perusteella ja yhteistyössä.

               (22)

               Puolan hallitus kirjoitti komissiolle 31 päivänä maaliskuuta 2016 ja toimitti tuoreita tietoja ja oikeudellisia arvioita Puolan perustuslakituomioistuinta koskevasta kiistasta. Varsovassa 5 päivänä huhtikuuta 2016 järjestettyihin kokouksiin osallistuivat ensimmäinen varapuheenjohtaja Timmermans, Puolan ulkoasiainministeri, oikeusministeri, varapääministeri sekä perustuslakituomioistuimen presidentti ja varapresidentti. Näiden kokousten jälkeen järjestettiin useita muita kokouksia, joihin osallistuivat Puolan hallitus oikeusministeriön edustamana ja komissio.

               (23)

               Perustuslakituomioistuin aloitti oikeustapausten käsittelyn uudelleen 9 päivänä maaliskuuta 2016 annetun tuomion jälkeen. Puolan hallitus ei osallistunut näihin menettelyihin, eikä hallitus ole toistaiseksi julkaissut 9 päivän maaliskuuta 2016 jälkeen annettuja perustuslakituomioistuimen tuomioita virallisessa lehdessä (18).

               (24)

               Euroopan parlamentti antoi 13 päivänä huhtikuuta 2016 Puolan tilannetta koskevan päätöslauselman, jossa se kehottaa Puolan hallitusta kunnioittamaan perustuslakituomioistuimen 9 päivänä maaliskuuta 2016 antamaa tuomiota, julkaisemaan sen ja panemaan sen viipymättä täysimääräisesti täytäntöön, samoin kuin 3 ja 9 päivänä joulukuuta 2015 annetut tuomiot. Parlamentti kehotti Puolan hallitusta panemaan myös Venetsian komission suositukset täysimääräisesti täytäntöön.

               (25)

               Puolan tilanteesta keskusteltiin 20 päivänä huhtikuuta 2016 pidetyssä kokouksessa, johon osallistuivat komission sekä Euroopan unionin korkeimpien oikeuksien presidenttien verkoston ja Euroopan perustuslakituomioistuinten kansainvälisen konferenssin edustajat.

               (26)

               Puolan korkeimman oikeuden yleiskokous antoi 26 päivänä huhtikuuta 2016 päätöslauselman, jossa se totesi perustuslakituomioistuimen ratkaisujen olevan päteviä siitä huolimatta, että Puolan hallitus on kieltäytynyt julkaisemasta niitä virallisessa lehdessä.

               (27)

               Ryhmä Sejmin jäseniä toimitti 29 päivänä huhtikuuta 2016 Sejmille lakiehdotuksen perustuslakituomioistuinta koskevan lain korvaamisesta uudella lailla. Ehdotus sisälsi useita säännöksiä, joita Venetsian komissio oli arvostellut jo 11 päivänä maaliskuuta 2016 antamassaan lausunnossa ja jotka perustuslakituomioistuin oli todennut perustuslain vastaisiksi 9 päivänä maaliskuuta 2016 antamassaan tuomiossa. Näissä säännöksissä muun muassa edellytetään, että uusien lakien perustuslainmukaisuuden ”abstraktia” valvontaa koskevat päätökset on hyväksyttävä kahden kolmasosan enemmistöllä. Huhtikuussa Sejmissä muodostettiin asiantuntijaryhmä avustamaan perustuslakituomioistuinta koskevan uuden lain valmistelussa.

               (28)

               Ensimmäinen varapuheenjohtaja Timmermans tapasi Varsovassa 24 päivänä toukokuuta 2016 Puolan pääministerin, perustuslakituomioistuimen presidentin ja varapresidentin, oikeusasiamiehen, Varsovan pormestarin sekä Sejmin oppositiopuolueiden jäseniä. Ensimmäinen varapuheenjohtaja Timmermans tapasi 26 päivänä toukokuuta 2016 Brysselissä Puolan varapääministerin. Tämän jälkeen komissio ja Puolan hallitus jatkoivat näkemysten vaihtoa, ja järjestettiin lisää kokouksia.

               (29)

               Vaikka vuoropuhelu komission ja Puolan hallituksen välillä oli yksityiskohtaista ja luonteeltaan rakentavaa, se ei hälventänyt komission huolenaiheita. Komissio antoi 1 päivänä kesäkuuta 2016 lausunnon oikeusvaltion tilanteesta Puolassa. Puolan viranomaisten kanssa 13 päivästä tammikuuta alkaen käydyn vuoropuhelun perusteella komissio katsoi tarpeelliseksi esittää lausunnossa virallisen arvionsa tilanteesta. Komissio esitti lausunnossa huolenaiheensa ja keskittyi Puolan viranomaisten kanssa käytyyn vuoropuheluun ratkaisun löytämiseksi.

               (30)

               Puolan hallitus kirjoitti komissiolle 24 päivänä kesäkuuta 2016 (19) ja ilmoitti vastaanottaneensa komission 1 päivänä kesäkuuta antaman oikeusvaltiota koskevan lausunnon. Kirjeessä kerrottiin komissiolle muun muassa perustuslakituomioistuinta koskevaan uuteen lakiin liittyvän parlamentaarisen työn etenemisestä Puolassa ja katsottiin, että sen avulla olisi mahdollista löytää rakentava ratkaisu. Tämän jälkeen vuoropuhelua komission ja Puolan hallituksen välillä jatkettiin.

               (31)

               Sejm hyväksyi 22 päivänä heinäkuuta 2016 perustuslakituomioistuinta koskevan uuden lain, jolla korvattiin 25 päivänä kesäkuuta 2015 annettu aiempi perustuslakituomioistuinta koskeva laki. Lain ensimmäinen käsittely parlamentissa oli 10 päivänä kesäkuuta 2016, toinen käsittely alkoi 5 päivänä heinäkuuta 2016 ja kolmas käsittely päättyi 7 päivänä heinäkuuta 2016. Senaatti hyväksyi tarkistuksensa 21 päivänä heinäkuuta 2016. Sejm hyväksyi lain 22 päivänä heinäkuuta 2016, sellaisena kuin se on senaatin muuttamana. Laki saa lainvoiman vasta kun tasavallan presidentti allekirjoittaa sen ja se julkaistaan virallisessa lehdessä. Komissio esitti huomautuksia ja keskusteli lakiehdotuksen sisällöstä Puolan viranomaisten kanssa lainsäädäntöprosessin eri vaiheissa,

         ON ANTANUT TÄMÄN SUOSITUKSEN:

               1.

               Puolan olisi otettava asianmukaisella tavalla huomioon jäljempänä esitettävä komission analyysi ja toteutettava tämän suosituksen 6 jaksossa esitettävät toimenpiteet niin, että havaitut ongelmat voidaan ratkaista annetussa määräajassa.

         1.   SUOSITUKSEN SOVELTAMISALA

               2.

               Tässä suosituksessa esitetään komission huolenaiheet, jotka koskevat oikeusvaltioperiaatteen noudattamista Puolassa, ja esitetään Puolan viranomaisille suosituksia niiden poistamiseksi. Huolta aiheuttavat seuraavat seikat:

                           1)

                           perustuslakituomioistuimen tuomarien nimittäminen ja perustuslakituomioistuimen näistä kysymyksistä 3 ja 9 päivänä joulukuuta 2015 antamien tuomioiden täytäntöönpanon laiminlyönti;

                           2)

                           kieltäytyminen perustuslakituomioistuimen 9 päivänä maaliskuuta 2016 antaman tuomion julkaisemisesta virallisessa lehdessä sekä kyseisen tuomion ja perustuslakituomioistuimen 9 päivän maaliskuuta 2016 jälkeen antamien muiden tuomioiden täytäntöönpanosta;

                           3)

                           perustuslakituomioistuimen toimintakyky ja uuden lainsäädännön perustuslainmukaisuuden tarkistamisen tehokkuus erityisesti Sejmin22 päivänä heinäkuuta 2016 hyväksymän perustuslakituomioistuinta koskevan uuden lain seurauksena.

         2.   PERUSTUSLAKITUOMIOISTUIMEN TUOMARIEN NIMITTÄMINEN

               3.

               Sejm nimesi 8 päivänä lokakuuta 2015 eli vähän ennen kuin sen toimikausi päättyisi 25 päivänä lokakuuta 2015 pidettäviin parlamenttivaaleihin, viisi henkilöä, jotka tasavallan presidentin oli määrä nimittää perustuslakituomioistuimen tuomareiksi. Näistä kolme tuomaria nimitettäisiin päättyvän toimikauden aikana vapautuviin virkoihin ja kaksi tuomaria 12 päivänä marraskuuta 2015 alkavan toimikauden aikana vapautuviin virkoihin.

               4.

               Sejm kuitenkin muutti perustuslakituomioistuinta koskevaa lakia 19 päivänä marraskuuta 2015 nopeutetussa menettelyssä siten, että otettiin käyttöön mahdollisuus peruuttaa edellisen toimikauden aikana tehdyt tuomarinimitykset ja nimittää näiden sijaan viisi uutta tuomaria. Sejm hyväksyi 25 päivänä marraskuuta 2015 päätöslauselman, jolla se kumosi edellisen parlamentin tekemät viisi nimitystä ja nimitti 2 päivänä joulukuuta viisi uutta tuomaria.

               5.

               Perustuslakituomioistuin sai käsiteltäväkseen sekä vanhan että uuden Sejmin tekemät päätökset. Se antoi niitä koskevat tuomiot 3 ja 9 päivänä joulukuuta 2015.

               6.

               Perustuslakituomioistuin katsoi 3 päivänä joulukuuta antamassaan tuomiossa (20), että edellisellä Sejmillä oli ollut oikeus nimittää kolme tuomaria niiden tuomarien tilalle, joiden toimikausi päättyi 6 päivänä marraskuuta 2015. Toisaalta se täsmensi, että edellisellä Sejmillä ei ollut oikeutta valita kahta tuomaria niiden tuomarien tilalle, joiden toimikausi päättyi joulukuussa. Tuomiossa myös mainittiin nimenomaisesti tasavallan presidentin velvollisuus ottaa välittömästi vastaan tuomarinvala Sejmin valitsemalta tuomarilta.

               7.

               Perustuslakituomioistuin katsoi 9 päivänä joulukuuta (21), että oikeusperusta, jonka nojalla uusi Sejm oli nimittänyt kolme tuomaria niihin 6 päivänä marraskuuta 2015 vapautuneisiin virkoihin, joihin edellinen Sejm oli jo laillisesti nimittänyt uudet tuomarit, ei ollut pätevä.

               8.

               Näistä tuomioista huolimatta edellisen Sejmin nimittämät kolme tuomaria eivät ole ottaneet vastaan tuomarinvirkaa perustuslakituomioistuimessa eikä tasavallan presidentti ole ottanut heiltä vastaan tuomarinvalaa. Sitä vastoin tasavallan presidentti on ottanut vastaan tuomarinvalan niiltä kolmelta tuomarilta, jotka uusi Sejm on nimittänyt ilman pätevää oikeusperustaa.

               9.

               Ne kaksi tuomaria, jotka uusi Sejm nimitti niiden kahden tuomarin tilalle, joiden toimikausi päättyi joulukuussa 2015, ovat tällä välin ottaneet vastaan virkansa perustuslakituomioistuimessa.

               10.

               Tasavallan presidentti otti 28 päivänä huhtikuuta 2016 vastaan tuomarinvalan yhdeltä uudelta perustuslakituomioistuimen tuomarilta, jonka Sejm nimitti virkaan, joka vapautui aiemmin samassa kuussa edellisen tuomarin toimikauden päättymisen vuoksi.

               11.

               Sejm antoi 22 päivänä heinäkuuta 2016 perustuslakituomioistuinta koskevan uuden lain. Kyseisen lain 90 §:n mukaan perustuslakituomioistuimen presidentti ottaa oikeustapaukset ratkaisevaan paneeliin lain voimaantulosta alkaen sellaisia perustuslakituomioistuimen tuomareita ja osoittaa oikeustapauksia ratkaistavaksi sellaisille perustuslakituomioistuimen tuomareille, jotka ovat vannoneet tuomarinvalan tasavallan presidentille mutta eivät vielä lain voimaan tullessa ole ottaneet tuomarinvirkaansa vastaan. Uuden lain 6 §:n 7 momentissa säädetään, että tuomarinvalan vannomisen jälkeen tuomarit ottavat vastaan tehtävänsä perustuslakituomioistuimessa ja perustuslakituomioistuimen presidentti osoittaa heille oikeustapauksia ratkaistavaksi ja varmistaa, että heillä on tehtäviensä hoitamista varten tarvittavat edellytykset.

               12.

               Komissio katsoo, että perustuslakituomioistuimen 3 ja 9 päivänä joulukuuta 2015 antamia sitovia ja lopullisia tuomioita ei ole edelleenkään pantu täytäntöön tuomarien nimittämisen osalta. Tuomioissa edellytetään, että Puolan valtioelimet tekevät vilpitöntä yhteistyötä sen varmistamiseksi, että edellisen Sejmin nimittämät kolme tuomaria voivat oikeusvaltioperiaatteen mukaisesti ottaa vastaan virkansa perustuslakituomioistuimessa ja että uuden Sejmin ilman pätevää oikeusperustaa nimittämät kolme tuomaria eivät ota tehtävää vastaan. Se, että näitä tuomioita ei ole pantu täytäntöön, herättää vakavaa huolta oikeusvaltioperiaatteen noudattamisen suhteen, sillä tuomioistuinten lopullisten tuomioiden noudattaminen on olennainen oikeusvaltioperiaatteeseen liittyvä vaatimus.

               13.

               Puolan hallitus on eräässä kirjeessään esittänyt, että uuden Sejmin menettely olisi perusteltavissa Puolassa noudatettavan tuomarien nimittämiseen liittyvän perustuslaillisen tavan nojalla. Komissio kuitenkin toteaa Venetsian komission tavoin (22), että on perustuslakituomioistuimen tehtävä tulkita ja soveltaa kansallista perustuslakia ja siihen liittyviä tapoja ja ettei perustuslakituomioistuin ole itse maininnut tuomioissaan tällaista tapaa. Perustuslakituomioistuimen 3 päivänä joulukuuta antamaa tuomiota, jossa se vahvisti, että oikeusperusta, jonka nojalla edellinen Sejm nimitti kolme tuomaria 6 päivänä marraskuuta vapautuneisiin virkoihin, on pätevä, ei voida kumota vetoamalla oletettuun perustuslailliseen tapaan, jota perustuslakituomioistuin ei itse ole tunnustanut.

               14.

               Jos 3 ja 9 päivänä joulukuuta annettujen tuomioiden vaikutuksen tulkittaisiin Puolan viranomaisten esityksen mukaisesti koskevan ainoastaan hallituksen velvollisuutta julkaista ne, tämä mitätöisi näiden tuomioiden kaikki oikeudelliset ja käytännön seuraukset. Näin kiellettäisiin erityisesti tasavallan presidentin velvollisuus ottaa vastaan kyseisten tuomarien virkavala, aivan kuten perustuslakituomioistuin on vahvistanut.

               15.

               Komissio toteaa lisäksi myös Venetsian komission olevan sitä mieltä, että tämän perustuslakituomioistuimen kokoonpanoa koskevan kiistan ratkaisun tulee perustua velvollisuuteen noudattaa perustuslakituomioistuimen tuomioita ja panna ne täysimääräisesti täytäntöön. Tämän vuoksi Venetsian komissio kehottaa kaikkia valtioelimiä ja erityisesti Sejmiä noudattamaan tuomioita täysimääräisesti ja panemaan ne täytäntöön (23).

               16.

               Lopuksi komissio toteaa, että 22 päivänä heinäkuuta 2016 annettu perustuslakituomioistuinta koskeva laki on ristiriidassa 3 ja 9 päivänä joulukuuta annettujen tuomioiden kanssa. Lain 90 §:n ja 6 §:n 7 momentin mukaan perustuslakituomioistuimen presidentin on osoitettava oikeustapauksia käsiteltäväksi kaikille tuomareille, jotka ovat vannoneet virkavalan tasavallan presidentille, vaikka nämä eivät olisi vielä ottaneet tuomarinvirkaansa vastaan. Tämä säännös vaikuttaa laaditun varta vasten niitä kolmea tuomaria varten, jotka uusi Sejm nimitti lainvastaisesti joulukuussa 2015. Sen nojalla nämä tuomarit voisivat ottaa tehtävän vastaan niiden virkojen puitteissa, joihin edellinen Sejm oli jo nimittänyt kolme tuomaria lainmukaisesti. Nämä säännökset ovat näin ollen ristiriidassa perustuslakituomioistuimen 3 ja 9 päivänä joulukuuta 2015 antamien tuomioiden ja Venetsian komission lausunnon kanssa.

               17.

               Päätelmänään komissio katsoo, että Puolan viranomaisten olisi noudatettava perustuslakituomioistuimen 3 ja 9 päivänä joulukuuta 2015 antamia tuomioita ja pantava ne täysimääräisesti täytäntöön. Tuomioissa edellytetään, että valtioelimet tekevät vilpitöntä yhteistyötä sen varmistamiseksi, että edellisen Sejmin nimittämät kolme tuomaria voivat oikeusvaltioperiaatteen mukaisesti ottaa vastaan virkansa perustuslakituomioistuimessa ja että uuden Sejmin ilman pätevää oikeusperustaa nimittämät kolme tuomaria eivät ota tehtävää vastaan, koska heitä ei ole valittu pätevästi. Perustuslakituomioistuimesta 22 päivänä heinäkuuta 2016 annetun lain asianomaiset säännökset ovat ristiriidassa perustuslakituomioistuimen 3 ja 9 päivänä joulukuuta 2015 antamien tuomioiden ja Venetsian komission lausunnon kanssa ja herättävät vakavaa huolta oikeusvaltioperiaatteen noudattamisesta.

         3.   PERUSTUSLAKITUOMIOISTUIMEN 9 PÄIVÄNÄ MAALISKUUTA 2016 ANTAMAN TUOMION JA SEN JÄLKEEN ANNETTUJEN TUOMIOIDEN JULKAISEMISEN JA TÄYTÄNTÖÖNPANON LAIMINLYÖNTI

               18.

               Sejm muutti perustuslakituomioistuimesta annettua lakia (24)22 päivänä joulukuuta 2015 nopeutetulla menettelyllä. Muutokset esitellään yksityiskohtaisemmin jäljempänä 4.1 kohdassa. Perustuslakituomioistuin totesi 9 päivänä maaliskuuta 2016 antamassaan tuomiossa, että 22 päivänä joulukuuta 2015 annettu laki on perustuslain vastainen sekä kokonaisuutena että tiettyjen säännösten osalta. Puolan viranomaiset eivät ole edelleenkään julkaisseet tätä tuomiota virallisessa lehdessä. Puolan hallitus kiistää tuomion lainmukaisuuden sillä perusteella, että perustuslakituomioistuin ei noudattanut 22 päivänä joulukuuta 2015 annetussa laissa säädettyä menettelyä. Hallitus on omaksunut saman kannan perustuslakituomioistuimen 9 päivän maaliskuuta 2016 jälkeen antamiin tuomioihin.

               19.

               Komissio katsoo, että 9 päivänä maaliskuuta 2016 annettu tuomio on sitova ja että sitä on noudatettava. Perustuslakituomioistuin toimi oikein, kun se ei soveltanut 22 päivänä joulukuuta 2015 annetussa laissa säädettyä menettelyä. Komissio on tästä samaa mieltä Venetsian komission kanssa, jonka mukaan yksittäistä säädöstä, joka uhkaa estää perustuslaillisen valvonnan, on arvioitava perustuslain kannalta ennen kuin tuomioistuin voi soveltaa sitä. Perustuslain ensisijaisuuden käsite itsessään edellyttää, että perustuslakituomioistuimen on tarkistettava – ja tarvittaessa kumottava – tällainen laki, jonka väitetään loukkaavan perustuslaillista oikeutta, ennen kuin se tulee voimaan (25). Komissio korostaa lisäksi, että koska perustuslakituomioistuimen täyden kokoonpanon päätösvaltaisuus edellyttää 22 päivänä joulukuuta 2015 hyväksytyn lain mukaan 13 tuomarin läsnäoloa, mutta perustuslakituomioistuimessa oli tuolloin vain 12 tuomaria, se ei olisi voinut tarkistaa 22 päivänä joulukuuta 2015 hyväksyttyjen muutosten perustuslainmukaisuutta korkeimman oikeuden ensimmäisen presidentin, oikeusasiamiehen ja kansallisen tuomarineuvoston pyynnön mukaisesti. Tämä taas olisi ollut vastoin Puolan perustuslakia, jonka mukaan perustuslakituomioistuimen tehtävänä on perustuslainmukaisuuden varmistaminen. Perustuslakituomioistuin ei olisi myöskään voinut päättää määräenemmistövaatimuksen perustuslainmukaisuudesta äänestämällä saman vaatimuksen mukaisesti, jonka perustuslainmukaisuus sen oli määrä tutkia.

               20.

               Se, että hallitus ei ole julkaissut perustuslakituomioistuimen 9 päivänä maaliskuuta 2016 antamaa tuomiota, herättää vakavaa huolta oikeusvaltioperiaatteen noudattamisen suhteen, sillä tuomioistuinten lopullisten tuomioiden noudattaminen on oikeusvaltioperiaatteeseen liittyvä olennainen vaatimus. Varsinkin silloin kun tuomion voimaantulon edellytyksenä on sen julkaiseminen ja tämä julkaiseminen on muun viranomaisen kuin tuomion antaneen tuomioistuimen tehtävä, kyseisen viranomaisen harjoittama, tuomion laillisuuteen kohdistuva jälkikäteisvalvonta on ristiriidassa oikeusvaltioperiaatteen kanssa. Tuomion julkaisemisesta kieltäytyminen riistää sitovalta ja lopulliselta tuomiolta sen automaattisen oikeusvoiman ja käytännön vaikutuksen. Tämä on laillisuusperiaatteen ja toimivallanjaon vastaista.

               21.

               Kieltäytyminen 9 päivänä maaliskuuta annetun tuomion julkaisemisesta synnyttää oikeudellista epävarmuutta ja ristiriitaisuutta, joka vaikuttaa haitallisesti paitsi kyseiseen tuomioon myös kaikkiin perustuslakituomioistuimen sen jälkeen antamiin ja tuleviin tuomioihin. Koska 9 päivänä maaliskuuta 2016 annetusta tuomiosta seuraa, että nämä tuomiot annetaan ennen 22 päivää joulukuuta 2015 sovellettujen sääntöjen mukaisesti, riski jatkuvasta ristiriidasta jokaisen tulevan tuomion kohdalla heikentää Puolan perustuslaillisen oikeuden toteutumista. Tämä riski on jo toteutunut, sillä perustuslakituomioistuin on antanut 9 päivän maaliskuuta 2016 jälkeen jo 20 tuomiota, joista ainuttakaan ei ole julkaistu virallisessa lehdessä.

               22.

               Komissio huomauttaa, että perustuslakituomioistuimesta 22 päivänä heinäkuuta 2016 annettu uusi laki ei poista edellä kuvattuja huolenaiheita. Lain 80 §:n 4 momentin mukaan perustuslakituomioistuimen presidentin on tehtävä pääministerille tuomioiden julkaisemista koskeva hakemus. Tämän perusteella tuomioiden julkaiseminen näyttäisi riippuvan pääministerin päätöksestä. Säännös herättää merkittävää huolta perustuslakituomioistuimen riippumattomuudesta.

               23.

               Lisäksi lain 89 §:ssä säädetään, että 30 päivän kuluessa sen voimaantulosta julkaistaan ne perustuslakituomioistuimen ratkaisut, jotka se on antanut ennen 20 päivää heinäkuuta 2016 perustuslakituomioistuimesta 25 päivänä kesäkuuta 2015 annetun lain vastaisesti, lukuun ottamatta tuomioita, jotka koskevat kumottuja normatiivisia säädöksiä. Tämä säännös herättää huolta, koska tuomioiden julkaisemisen ei pitäisi olla riippuvainen lainsäätäjän päätöksestä. Lisäksi maininta, että tuomiot on annettu lainvastaisesti, on ristiriidassa vallanjaon periaatteen kanssa, koska perustuslainmukaisuuden arviointi ei ole Sejmin tehtävä. Kyseinen säännös on ristiriidassa myös 9 päivänä maaliskuuta 2016 annetun tuomion ja Venetsian komission havaintojen kanssa.

               24.

               Päätelmänä voidaan todeta, että Puolan hallituksen jatkuva kieltäytyminen perustuslakituomioistuimen 9 päivänä maaliskuuta 2016 antaman tuomion ja kaikkien sen jälkeen annettujen tuomioiden julkaisemisesta virallisessa lehdessä synnyttää epävarmuutta siitä, minkä oikeusperustan nojalla perustuslakituomioistuimen olisi toimittava ja mitkä ovat sen tuomioiden oikeusvaikutukset. Tämä epävarmuus heikentää perustuslainmukaisuuden valvonnan tehokkuutta ja herättää vakavaa huolta oikeusvaltioperiaatteen noudattamisesta. Heinäkuun 22 päivänä 2016 annettu laki ei hälvennä näitä huolenaiheita.

         4.   PERUSTUSLAKITUOMIOISTUIMESTA ANNETUN LAIN TARKISTUS JA UUDEN LAINSÄÄDÄNNÖN PERUSTUSLAINMUKAISUUDEN TARKISTAMISEN TEHOKKUUS

               25.

               Komissio panee merkille, että Sejm antoi 22 päivänä heinäkuuta 2016 perustuslakituomioistuimen toimintaa koskevan uuden lain, jolla korvattiin 25 päivänä kesäkuuta 2015 annettu perustuslakituomioistuinta koskeva laki. Uusi laki noudattaa 22 päivänä joulukuuta 2015 hyväksyttyä lakia, jonka perustuslakituomioistuin totesi perustuslain vastaiseksi. Sen vuoksi on arvioitava, onko uusi laki oikeusvaltioperiaatteen mukainen, ottaen huomioon sen vaikutus perustuslainmukaisuuden tarkistamisen tehokkuuteen, myös uuden lainsäädännön osalta, ja onko se asianmukainen toimenpide, joka poistaa 1 päivänä kesäkuuta annetussa komission oikeusvaltiolausunnossa esitetyt huolenaiheet. Seuraavassa tarkastellaan lähemmin kyseistä lakia ja sen vaikutuksia, ottaen huomioon paitsi yksittäisten säännösten myös niiden muodostaman kokonaisuuden vaikutukset sekä perustuslakituomioistuimen aiempi oikeuskäytäntö ja Venetsian komission lausunto.

         4.1   Perustuslakituomioistuimesta annetun lain muuttaminen 22 päivänä joulukuuta 2015

               26.

               Sejm muutti perustuslakituomioistuimesta annettua lakia (26)22 päivänä joulukuuta 2015 nopeutetulla menettelyllä. Muutoksilla muun muassa tiukennettiin asioiden käsittelyyn liittyvää tuomarien läsnäolovaatimusta (27) ja perustuslakituomioistuimen täydellä kokoonpanolla antamien tuomioiden edellytyksenä olevaa enemmistövaatimusta (28) sekä säädettiin asioiden käsittelystä aikajärjestyksessä (29) ja siitä, milloin oikeudenistunto voidaan aikaisintaan järjestää (30). Eräillä muutoksilla (31) lisättiin muiden valtioelinten osallistumista perustuslakituomioistuimen tuomareita koskeviin kurinpitomenettelyihin.

               27.

               Perustuslakituomioistuin totesi 9 päivänä maaliskuuta 2016 antamassaan tuomiossa, että 22 päivänä joulukuuta 2015 annettu laki kokonaisuutena ja sen tietyt säännökset, muun muassa edellä mainitut, ovat perustuslain vastaisia. Puolan viranomaiset eivät ole julkaisseet tätä tuomiota virallisessa lehdessä (ks. 3 jakso edellä).

               28.

               Kuten 1 päivänä kesäkuuta 2016 annetussa komission lausunnossa todetaan, komissio katsoo, että muutokset, jotka koskevat läsnäolovaatimusta, äänestyksissä noudatettavaa enemmistövaatimusta, asioiden käsittelyä aikajärjestyksessä ja sitä, milloin oikeudenistunto voidaan aikaisintaan järjestää, heikensivät sekä erikseen että varsinkin yhdessä perustuslakituomioistuimen toimintakykyä perustuslain takaajana. Venetsian komissio on tästä samaa mieltä. Koska näillä havainnoilla on merkitystä 22 päivänä heinäkuuta 2016 annetun lain arvioinnin kannalta, seuraavassa esitetään tärkeimmät päätelmät.

         4.1.1   Läsnäolovaatimus

               29.

               Muutetun 44 §:n 3 momentin mukaan täydellä kokoonpanolla annettavat ratkaisut edellyttävät, että läsnä on vähintään 13 perustuslakituomioistuimen tuomaria (32). Muutetun 44 §:n 1 momentin mukaan perustuslakituomioistuin antaa ratkaisunsa täydellä kokoonpanolla, ellei laissa toisin säädetä. Tämä koski erityisesti uusien lakien perustuslainmukaisuuden ns. abstraktia valvontaa. Muutetussa 44 §:n 1 momentissa säädettiin myös poikkeuksista, jotka koskivat muun muassa yksilövalituksia ja yleisten tuomioistuinten esittämiä ennakkoratkaisupyyntöjä. Aiemman lain mukaan täydellä kokoonpanolla annettavat päätökset edellyttivät vähintään yhdeksän tuomarin läsnäoloa (aiemman lain 44 §:n 3 momentin 3 kohta).

               30.

               Komissio katsoo, että vaatimus, jonka mukaan 13 tuomarin 15:stä on oltava läsnä silloin kun perustuslakituomioistuin antaa ratkaisunsa täydellä kokoonpanolla (eli kun kyseessä on uusien lakien perustuslainmukaisuuden ns. abstrakti valvonta), rajoittaa vakavasti perustuslakituomioistuimen päätöksentekomenettelyä ja saattaa jopa keskeyttää sen. Komissio toteaa, että vaatimus, jonka mukaan 13 tuomarin 15:stä on oltava läsnä, on muiden jäsenvaltioiden vaatimuksiin verrattuna poikkeuksellisen tiukka. Venetsian komissio vahvistaa tämän. On hyvin mahdollista, että vaatimus ei eri syistä aina täyty, jolloin perustuslakituomioistuin olisi ainakin väliaikaisesti estynyt antamasta ratkaisuja. Itse asiassa tilanne on parhaillaan tällainen, sillä perustuslakituomioistuimessa on nyt vain 12 tuomaria.

         4.1.2   Äänestyksiä koskeva enemmistövaatimus

               31.

               Muutetun 99 §:n 1 momentin mukaan perustuslakituomioistuimen täydellä kokoonpanolla antamat tuomiot (ns. abstraktit tapaukset) edellyttävät kahden kolmasosan ääntenenemmistöä. Kun otetaan huomioon (edellä kuvattu) uusi (tiukennettu) läsnäolovaatimus, tämä tarkoittaisi, että perustuslakituomioistuimen täydellä kokoonpanolla antamat tuomiot edellyttävät vähintään yhdeksän tuomarin hyväksyntää (33). Yksinkertainen enemmistö olisi riittävä vain silloin kun perustuslakituomioistuin tekee ratkaisunsa seitsemän tai kolmen tuomarin kokoonpanossa (yksilövalitukset ja yleisten tuomioistuinten esittämät ennakkoratkaisupyynnöt). Aiemman lain mukaan täydellä kokoonpanolla annettavat ratkaisut edellyttivät yksinkertaista ääntenenemmistöä (aiemman lain 99 §:n 1 momentti).

               32.

               Tiukennetun läsnäolovaatimuksen lisäksi päätösten hyväksymistä varten vaadittu kahden kolmasosan enemmistö (uusien lakien perustuslainmukaisuuden ns. abstrakti valvonta) heikentäisi perustuslakituomioistuimen päätöksentekomenettelyjä merkittävästi. Komissio huomauttaa, että valtaosassa Euroopan eri oikeusjärjestelmistä riittää yksinkertainen ääntenenemmistö. Venetsian komissio vahvistaa tämän. Perustuslakituomioistuin on joka tapauksessa todennut, että Puolan perustuslaki edellyttää yksinkertaista ääntenenemmistöä, minkä vuoksi määräenemmistöä koskeva vaatimus on perustuslain vastainen.

         4.1.3   Asioiden käsittely aikajärjestyksessä

               33.

               Muutetun 80 §:n 2 momentin (34) mukaan uusien lakien perustuslainmukaisuuden abstraktia valvontaa koskevien oikeudenistuntojen tai suljetuin ovin tapahtuvien käsittelyjen päivämäärät olisi määrättävä siinä järjestyksessä kuin hakemukset on toimitettu perustuslakituomioistuimelle. Tästä säännöstä ei ollut säädetty poikkeuksia, ja muutoksen mukaan sääntöä olisi sovellettu kaikkiin vireillä oleviin asioihin, joille ei vielä ollut määrätty käsittelypäivää (35). Aiemmassa laissa ei ollut tällaista sääntöä.

               34.

               Sääntö, jonka mukaan perustuslakituomioistuimen olisi käsiteltävä asiat kirjaamisjärjestyksessä, heikentäisi sen edellytyksiä antaa nopeasti päätöksiä uusien lakien perustuslainmukaisuudesta, koska vireillä olevia asioita on paljon. Se, että muutetun lain mukaan ei olisi ollut mahdollista ottaa huomioon asian luonnetta (esimerkiksi silloin kun siihen liittyy perusoikeuksia koskevia kysymyksiä), tärkeyttä ja asiayhteyttä, olisi voinut estää perustuslakituomioistuinta noudattamasta oikeudenkäynnin kohtuullista kestoa koskevaa vaatimusta, joka vahvistetaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa ja EU:n perusoikeuskirjan 47 artiklassa. Kuten myös Venetsian komissio huomauttaa, aikajärjestyksessä tapahtuvaa käsittelyä koskeva sääntö olisi myös saattanut vähentää ennakkoratkaisupyyntöjen esittämistä unionin tuomioistuimelle, varsinkin jos ennakkoratkaisun saamisen jälkeen on järjestettävä oikeudenistunto.

         4.1.4   Milloin oikeudenistunto voidaan aikaisintaan järjestää

               35.

               Muutetun 87 §:n 2 momentin (36) mukaan oikeudenistunto voidaan järjestää aikaisintaan kolmen kuukauden kuluttua päivästä, jona sen ajankohta on annettu tiedoksi asianosaisille, ja aikaisintaan kuuden kuukauden kuluttua, jos asia on ratkaistava täydellä kokoonpanolla. Aiemman lain mukaan oikeudenistunnon sai järjestää aikaisintaan 14 päivän kuluttua siitä kun ajankohta oli annettu tiedoksi asianosaisille.

               36.

               Tätä sääntöä on tarkasteltava myös yhdessä asioiden käsittelyjärjestystä koskevan vaatimuksen kanssa. Menettelyä on vaarassa hidastaa erityisesti vaatimus, jonka mukaan oikeudenistunto voidaan järjestää aikaisintaan tietyn ajan kuluttua (asianosaisille on ilmoitettava perustuslakituomioistuimen istunnosta vähintään kolme kuukautta ja erityisen merkittävissä tapauksissa kuusi kuukautta etukäteen). Kuten edellä todetaan, se, ettei ole olemassa yleistä säännöstä, jonka nojalla perustuslakituomioistuin voisi lyhentää näitä määräaikoja kiireellisissä tapauksissa, on ristiriidassa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa ja EU:n perusoikeuskirjan 47 artiklassa vahvistetun, oikeudenkäynnin kohtuullista kestoa koskevan vaatimuksen kanssa.

         4.1.5   Kurinpitomenettely

               37.

               Muutetun 28 a §:n (37) mukaan kurinpitomenettely voidaan aloittaa myös Puolan tasavallan presidentin tai oikeusministerin hakemuksen perusteella viimeistään kolmen viikon kuluttua hakemuksen vastaanottamisesta, paitsi jos perustuslakituomioistuimen presidentti katsoo, että hakemus on aiheeton. Lisäksi muutetun 31 a §:n 1 momentin (38) mukaan erityisen vakavissa tapauksissa yleiskokous tekee Sejmille hakemuksen kyseisen perustuslakituomioistuimen tuomarin erottamiseksi. Muutetun 31 a §:n 2 momentin mukaan yleiskokous olisi voinut tehdä tällaisen hakemuksen myös tasavallan presidentin tai oikeusministerin aloitteesta, mutta hakemuksen tekemistä koskeva päätösvalta oli edelleen perustuslakituomioistuimella. Lopullisen päätöksen asiassa olisi tehnyt Sejm. Aiemman lain mukaan toimeenpanovallalla ei ollut oikeutta aloittaa kurinpitomenettelyä eikä Sejmillä oikeutta erottaa perustuslakituomioistuimen tuomaria. Vain perustuslakituomioistuimella itsellään oli oikeus erottaa perustuslakituomioistuimen tuomari.

               38.

               Komissio totesi olevansa huolissaan siitä, että eräillä muutoksilla lisättiin muiden valtioelinten osallistumista perustuslakituomioistuimen tuomareita koskeviin kurinpitomenettelyihin. Erityisesti tasavallan presidentille ja oikeusministerille annettiin valtuudet aloittaa kurinpitomenettely perustuslakituomioistuimen tuomaria vastaan (39), ja Sejmille annettiin valtuudet tehdä erityisen vakavissa tapauksissa lopullinen päätös tuomarin erottamisesta asiaa koskevan perustuslakituomioistuimen pyynnön perusteella (40).

               39.

               Komissio katsoi, että se, että poliittinen elin päättää perustuslakituomioistuimen esittämästä kurinpitoseuraamuksesta (ja voi siten myös olla määräämättä sitä), voi heikentää oikeuslaitoksen riippumattomuutta, koska parlamentin voidaan (poliittisena elimenä) odottaa tekevän päätöksiä poliittisin perustein. Ei myöskään ollut selvää, miksi sellaisten poliittisten instituutioiden kuin tasavallan presidentin ja oikeusministerin pitäisi saada valtuudet aloittaa kurinpitomenettely. Vaikka myös tällä tavoin aloitetut menettelyt olisivat edellyttäneet perustuslakituomioistuimen tai sen presidentin hyväksyntää, pelkästään se, että poliittiset instituutiot olisivat voineet aloittaa tällaisen menettelyn, olisi voinut heikentää perustuslakituomioistuimen riippumattomuutta. Tämä herätti huolta toimivallanjaon periaatteen ja perustuslakituomioistuimen riippumattomuuden toteuttamisesta, koska Sejm olisi voinut hylätä tuomarin erottamista koskevan perustuslakituomioistuimen ehdotuksen.

         4.2   Perustuslakituomioistuimesta 22 päivänä heinäkuuta 2016 annettu laki

               40.

               Perustuslakituomioistuimen tuomarien nimittämistä ja sen tuomioiden julkaisemista koskevien säännösten (ks. 2 ja 3 jakso) lisäksi 22 päivänä heinäkuuta 2016 annetussa laissa on säännöksiä perustuslakituomioistuimen toiminnasta. Laki perustuu perustuslakituomioistuimesta 1 päivänä elokuuta 1997 annettuun lakiin, mutta siihen on lisätty uusia säännöksiä, jotka koskevat muun muassa tuomarien läsnäolovaatimusta oikeudenistunnoissa, perustuslakituomioistuimen täydellä kokoonpanolla antamia tuomioita varten tarvittavaa ääntenenemmistöä, asioiden käsittelyä aikajärjestyksessä, oikeudenistunnon järjestämisajankohtaa, valtakunnansyyttäjän asemaa, asian käsittelyn lykkäämistä, vireillä oleviin asioihin sovellettavia siirtymäsäännöksiä ja oikeudellista määräaikaa (vacatio legis).

               41.

               Komissio katsoo, että vaikka tässä laissa on 22 päivänä joulukuuta 2015 annettuun muutossäädökseen verrattuna eräitä parannuksia ja vaikka siinä on ratkaistu joitakin huolenaiheita, kuten jäljempänä esitetään, siinä on edelleen jäljellä useita jo 22 päivänä joulukuuta 2015 annettuun lakiin sisältyneitä huolestuttavia seikkoja, minkä lisäksi lakiin on lisätty useita uusia huolta herättäviä säännöksiä. Kaiken kaikkiaan 22 päivänä heinäkuuta 2016 annetun lain tiettyjen säännösten vaikutukset herättävät sekä yksinään että yhdessä huolta perustuslainmukaisuuden tarkistamisen tehokkuudesta ja oikeusvaltioperiaatteen toteutumisesta.

         4.2.1   Läsnäolovaatimus

               42.

               Lain 26 §:n 2 momentin mukaan asian käsittely perustuslakituomioistuimen täydellä kokoonpanolla edellyttää, että läsnä on vähintään 11 tuomaria. Lisäksi 26 §:n 1 momentin g kohdassa säädetään, että perustuslakituomioistuin antaa ratkaisunsa täydellä kokoonpanolla, kun kolme perustuslakituomioistuimen tuomaria tekee tätä koskevan hakemuksen 14 päivän kuluessa perustuslakivalituksen tai hakemuksen tai 38 §:n 1 momentissa tarkoitetun oikeudellisen kysymyksen jäljennösten vastaanottamisesta.

               43.

               Kun täyttä kokoonpanoa varten vaadittu tuomarien lukumäärä oli perustuslakituomioistuimesta vuonna 1997 annetussa laissa ja 25 päivänä kesäkuuta 2015 annetussa laissa (ennen kuin sitä muutettiin 22 päivänä joulukuuta 2015) yhdeksän, vaadittu lukumäärä nostetaan uuden lain 26 §:n 2 momentissa yhteentoista. Tämä heikentää perustuslakituomioistuimen päätöksentekomenettelyä. Tuomarien lukumäärää on tässä säännöksessä kuitenkin vähennetty 22 päivänä joulukuuta 2015 annetussa muutossäädöksessä säädetystä kolmestatoista. Koska perustuslakituomioistuimessa on tällä hetkellä vain 12 tuomaria, jotka voivat käsitellä asioita, läsnäolovaatimusta ei välttämättä pystytä aina noudattamaan, jolloin perustuslakituomioistuin olisi ainakin väliaikaisesti estynyt antamasta ratkaisuja.

               44.

               Lisäksi 26 §:n 1 momentin g kohdassa säädetään, että perustuslakituomioistuin antaa ratkaisunsa täydellä kokoonpanolla muun muassa silloin kun kolme tuomaria on tehnyt asiaa koskevan hakemuksen. Näiden tuomarien ei tarvitse olla niitä tuomareita, jotka on osoitettu käsittelemään tiettyä asiaa. Laissa ei säädetä, että hakemuksen on oltava perusteltu tai tiettyjen edellytysten mukainen. Tällaisen säännöksen nojalla on mahdollista vaatia ties kuinka monta tapausta käsiteltäväksi täydellä kokoonpanolla, mikä estäisi perustuslakituomioistuimen ja siten koko perustuslainmukaisuuden tarkistamisen tehokkaan toiminnan.

         4.2.2   Äänestyksiä koskeva enemmistövaatimus

               45.

               Lain 69 §:n mukaan ratkaisut annetaan yksinkertaisella ääntenenemmistöllä. Tämä on parannus 22 päivänä joulukuuta 2015 annettuun lakiin, koska siinä ei ole enää perustuslainvastaista vaatimusta, jonka mukaan päätökset olisi annettava kahden kolmasosan ääntenenemmistöllä. Muutos poistaa komission esiin tuoman huolenaiheen.

         4.2.3   Asioiden käsittely aikajärjestyksessä

               46.

               Lain 38 §:n 3 momentin mukaan istuntopäivämäärät hakemusten käsittelyä varten määrätään sen mukaan, missä järjestyksessä asiat saapuvat perustuslakituomioistuimen käsiteltäväksi. Lain 38 §:n 4 momentissa luetellaan rajoitettu määrä asioita, joiden osalta saapumisjärjestystä ei oteta huomioon. Lain 38 §:n 5 momentin mukaan perustuslakituomioistuimen presidentti voi määrätä istuntopäivämäärän 3 momentissa asetettua ehtoa huomioon ottamatta silloin kun se on perusteltua kansalaisten oikeuksien ja vapauksien, valtion turvallisuuden tai perustuslaillisen järjestyksen suojaamiseksi. Perustuslakituomioistuimen presidentti voi harkita istuntopäivämäärää koskevaa päätöstään uudelleen viiden tuomarin hakemuksen perusteella.

               47.

               Sääntö, jonka mukaan perustuslakituomioistuimen on käsiteltävä asiat siinä järjestyksessä, jossa niitä koskevat hakemukset on rekisteröity vastaanotetuiksi, otettiin käyttöön 22 päivänä joulukuuta 2015 annetulla muutossäädöksellä. Perustuslakituomioistuin on jo todennut säännön olevan muun muassa perustuslain vastainen, koska se heikentää oikeuslaitoksen riippumattomuutta ja sen erillisyyttä muihin hallintoelimiin nähden.

               48.

               Lain 38 §:n 3 momentin mukaan sääntöä sovelletaan ”hakemuksiin”, mutta ei ”perustuslakivalituksiin”. Vaikka sääntöä sovelletaankin vain hakemuksiin, se heikentää silti perustuslakituomioistuimen kykyä antaa nopeasti päätöksiä lakien perustuslainmukaisuudesta institutionaalisten toimijoiden pyynnöstä.

               49.

               Lain 38 §:n 5 momentin mukaan perustuslakituomioistuimen presidentti voi poiketa käsittelyjärjestystä koskevasta säännöstä. Tämä mahdollisuus on kuitenkin rajoitettu ainoastaan erityistapauksiin ja voi aiheuttaa viivytyksiä, koska viisi tuomaria voi tehdä hakemuksen, jonka perusteella perustuslakituomioistuimen presidentin on harkittava istuntopäivämäärää uudelleen. Sitä paitsi ei ole selvää, voiko perustuslakituomioistuimen presidentti poiketa käsittelyjärjestystä koskevasta säännöstä kaikissa kiireellistä päätöstä edellyttävissä tapauksissa.

               50.

               Vaikka 22 päivänä heinäkuuta 2016 annettu laki onkin parannus 22 päivänä joulukuuta 2015 annettuun lakiin verrattuna, käsittelyjärjestystä koskevan säännön vaikutus perustuslakituomioistuimen toimintakykyyn aiheuttaa silti jonkin verran huolta.

         4.2.4   Milloin oikeudenistunto voidaan aikaisintaan järjestää

               51.

               Lain 61 §:n 1 momentin mukaan oikeudenistunto voidaan järjestää aikaisintaan 30 päivän kuluttua sen tiedoksiantamisesta. Lain 61 §:n 3 momentin mukaan perustuslakituomioistuimen presidentti voi puolittaa 1 momentissa asetetun määräajan silloin kun asia koskee oikeudellisia kysymyksiä, perustuslakivalituksia tai valtion perustuslaillisten keskusviranomaisten välisiä toimivaltakiistoja, paitsi jos valituksen tekijä, oikeudellisen kysymyksen esittänyt tuomioistuin tai hakija vastustaa sitä seitsemän päivän kuluessa perustuslakituomioistuimen presidentin määräyksen tiedoksiantamisesta. Se, että perustuslakituomioistuimen presidentti voi puolittaa 30 päivän määräajan, on parannus 22 päivänä joulukuuta 2015 annettuun lakiin verrattuna siitä huolimatta, että valituksen tekijä, oikeudellisen kysymyksen esittänyt tuomioistuin tai hakija voi vastustaa määräajan lyhentämistä.

         4.2.5   Kurinpitomenettely

               52.

               Heinäkuun 22 päivänä 2016 annetussa laissa ei säädetä muiden valtioelinten osallistumisesta perustuslakituomioistuimen tuomareita koskeviin kurinpitomenettelyihin. Tämä on parannus 22 päivänä joulukuuta 2015 annettuun lakiin verrattuna, joten tämä seikka ei enää aiheuta huolta.

         4.2.6   Valtakunnansyyttäjän mahdollisuus estää asian käsittely

               53.

               Lain 61 §:n 6 momentin mukaan valtakunnansyyttäjän tai hänen edustajansa poissaolo oikeudenistunnosta, joka on annettu tiedoksi asianmukaisella tavalla, ei estä asian käsittelyä, paitsi jos näiden velvollisuus osallistua oikeudenistuntoon perustuu lain säännöksiin. Lain 30 §:n 5 momentin mukaan valtakunnansyyttäjän tai hänen sijaisensa on osallistuttava oikeudenistuntoihin, joissa perustuslakituomioistuin käsittelee asioita täydellä kokoonpanolla.

               54.

               Käytännössä 61 §:n 6 momentin ja 30 §:n 5 momentin säännökset näyttäisivät yhdessä antavan valtakunnansyyttäjälle (joka on samalla oikeusministeri) mahdollisuuden viivyttää tiettyjen, esimerkiksi täydellä kokoonpanolla käsiteltävien asioiden käsittelyä tai jopa estää se, jäämällä pois oikeudenistunnosta. Tämä merkitsisi aiheetonta puuttumista perustuslakituomioistuimen toimintaan ja heikentäisi oikeuslaitoksen riippumattomuutta ja toimivallanjaon periaatetta.

         4.2.7   Asian käsittelyn lykkääminen

               55.

               Lain 68 §:n 5 momentin mukaan perustuslakituomioistuimen kokoontuessa täydellä kokoonpanolla vähintään neljä tuomaria voi vastustaa ehdotettua ratkaisua, jos he katsovat asian olevan erityisen tärkeä valtiollisista tai yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä eivätkä hyväksy ratkaisun sisältöä. Lain 68 §:n 6 momentin mukaan asian ratkaisemista lykätään 5 momentissa tarkoitetun vastustuksen perusteella kolmella kuukaudella, ja tämän määräajan päättymisen jälkeen järjestettävässä seuraavassa käsittelyssä ratkaisua vastustaneiden tuomarien on esitettävä yhteinen ratkaisuehdotuksensa. Lain 68 §:n 7 momentissa säädetään, että jos 6 momentissa tarkoitetussa uudessa käsittelyssä vähintään neljä tuomaria vastustaa ratkaisua jälleen, asian ratkaisemista lykätään uudelleen kolmella kuukaudella. Tämän määräajan jälkeen asia käsitellään ja siitä äänestetään uudelleen.

               56.

               Kun kyseessä on täydellä kokoonpanolla käsiteltävä asia, mikä voi tarkoittaa hyvin monia asioita (ks. edellä), 22 päivänä heinäkuuta 2016 annetun lain nojalla vähintään neljä perustuslakituomioistuimen tuomaria voi vastustaa ratkaisuluonnosta. Tämän seurauksena asian käsittelyä voidaan joutua lykkäämään vähintään kolmella kuukaudella ja joissain tapauksissa kuudella kuukaudella siitä kun perustuslakituomioistuin on aloittanut asian käsittelyn. Laissa ei säädetä poikkeuksesta, jonka nojalla kiireelliset asiat voitaisiin käsitellä nopeammin.

               57.

               Näiden säännösten vaikutus perustuslainmukaisuuden tarkistamisen tehokkuuteen herättää huolta oikeusvaltioperiaatteen noudattamisesta, koska perustuslakituomioistuin ei näiden säännösten vuoksi pysty täysin varmistamaan perustuslainmukaisuuden valvonnan tehokkuutta eikä takaamaan tehokasta ja oikea-aikaista oikeussuojakeinojen käyttöä kaikissa tapauksissa.

         4.2.8   Vireillä olevia asioita koskevat siirtymäsäännökset

               58.

               Lain 83 §:n 1 momentin mukaan tämän lain säännöksiä sovelletaan asioihin, joiden käsittely on alkanut, mutta ei vielä päättynyt tämän lain tullessa voimaan. Lain 83 §:n 2 momentin mukaan perustuslakituomioistuimen on käsiteltävä 1 momentissa tarkoitetut asiat vuoden kuluessa tämän lain voimaantulosta. Yhden vuoden määräaikaa ei sovelleta 84 §:ssä tarkoitettuihin asioihin. Lain 84 §:n 1 momentissa säädetään, että jos perustuslain 191 §:n 1 momentin 1–5 kohdassa tarkoitettujen oikeushenkilöiden tekemiä hakemuksia on vireillä ennen tämän lain voimaantuloa, perustuslakituomioistuin keskeyttää menettelyn kuuden kuukauden ajaksi ja kehottaa hakijoita täydentämään hakemuksiaan 33 §:n 2–5 momentissa säädettyjen vaatimusten mukaisesti. Lain 84 §:n 2 momentissa säädetään, että jos 1 momentissa tarkoitettua hakemusta täydennetään 33 §:n 2–5 momentissa säädettyjen vaatimusten mukaisesti, perustuslakituomioistuin määrää, että keskeytettyä menettelyä jatketaan 1 momentissa tarkoitetun määräajan päätyttyä. Muussa tapauksessa menettely lopetetaan.

               59.

               Lain 85 §:n 1 momentissa säädetään, että jos oikeudenistunnon päivämäärä on vahvistettu ennen tämän lain voimaantuloa, sitä lykätään, ja toimivaltainen kokoonpano määritetään tämän lain mukaisesti. Lain 85 §:n 2 momentin mukaan oikeudenistunnolle vahvistetaan uusi päivämäärä. Oikeudenistunto toteutetaan tämän lain mukaisesti. Lain 86 §:ssä säädetään, että jos ratkaisun julkaisupäivä on määrätty ennen tämän lain voimaantuloa, julkaisemista lykätään ja toimivaltainen kokoonpano ja ratkaisun antamista koskevat vaatimukset määritetään tämän lain mukaisesti.

               60.

               Lain 83 §:n 2 momentissa säädetään yhtäältä, että vireillä olevat asiat on käsiteltävä yhden vuoden kuluessa lain voimaantulosta. Toisaalta 84 §:ssä säädetään 83 §:n 2 momentista poiketen, että vireillä olevien hakemusten (eli toimielinten tekemien, lainsäädännön perustuslainmukaisuuden tarkistusta koskevien hakemusten) käsittely keskeytetään kuuden kuukauden ajaksi. Perustuslakituomioistuimen olisi kehotettava hakijoita täydentämään hakemuksiaan, jotta ne olisivat uusien menettelyvaatimusten mukaiset, ja se voisi jatkaa näiden hakemusten käsittelyä vasta kuuden kuukauden määräajan kuluttua (vaikka hakijat olisivat täydentäneet hakemustaan aikaisemmin). Laissa ei säädetä poikkeuksesta, jonka nojalla kiireelliset asiat voitaisiin käsitellä nopeammin.

               61.

               Lain 85 ja 86 § merkitsevät sitä, että lainsäädännöllä puututaan vireillä oleviin asioihin, erityisesti niihin, joiden käsittely on jo edennyt pitkälle. Tämä voisi vaikeuttaa perustuslakituomioistuimen toimintaa.

               62.

               Yhdessä nämä siirtymäsäännökset herättävät vakavaa huolta, koska ne hidastavat merkittävästi hakemuksiin liittyvää perustuslakituomioistuimen työtä eikä perustuslakituomioistuin pysty niiden vuoksi täysin varmistamaan perustuslainmukaisuuden valvonnan tehokkuutta. Tällä on merkitystä erityisesti kaikkien arkaluonteisten uusien säädösten kannalta, kuten komissio toteaa lausunnossaan (ks. jäljempänä 4.3 jakso).

         4.2.9   Vacatio legis

               63.

               Heinäkuun 22 päivänä 2016 annetun lain 92 §:ssä säädetään, että laki tulee voimaan 14 päivän kuluttua siitä kun se on julkaistu. Vain 14 päivän mittainen oikeudellinen määräaika (vacatio legis) on tehokkaan perustuslainmukaisuuden tarkistuksen suorittamiseen liian lyhyt, ellei lain perustuslainmukaisuutta tarkisteta ennakoivasti. Oikeusvarmuuden takaamiseksi olisi tärkeää antaa perustuslakituomioistuimelle riittävästi aikaa tarkistaa lain perustuslainmukaisuus ennen sen voimaantuloa.

               64.

               Tältä osin on syytä muistuttaa, että Venetsian komissio korosti 11 päivänä maaliskuuta 2016 antamassaan lausunnossa, että perustuslakituomioistuimen on voitava tarkastella uudelleen sen toimintaa säätelevää säännöstä ennen kuin se tulee voimaan.

         4.3   Perustuslainmukaisuuden valvonnan tehottomuuden seuraukset uuden lainsäädännön kannalta

               65.

                  Sejm on antanut useita erityisen arkaluonteisia uusia säädöksiä, usein nopeutetulla lainsäädäntömenettelyllä. Näitä ovat uusi medialaki (41), uusi virkamieslaki (42), laki poliisilain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta (43) ja yleistä syyttäjänvirastoa koskevat lait (44) sekä uusi laki oikeusasiamiehestä ja eräiden muiden lakien muuttamisesta (45). Komissio on pyytänyt Puolan hallitukselta selvitystä näistä lainsäädäntöuudistuksista ja niiden sisällöstä 1 päivänä helmikuuta 2016 ja 3 päivänä maaliskuuta 2016 päivätyillä kirjeillä, mutta pyyntöihin ei ole toistaiseksi vastattu. Lisäksi Sejm on hyväksynyt useita muita arkaluonteisia säädösehdotuksia, kuten lain kansallisesta medianeuvostosta (46) ja uuden terrorismintorjuntalain (47).

               66.

               Komissio katsoo, että niin kauan kuin perustuslakituomioistuin ei voi täysin varmistaa perustuslainmukaisuuden valvonnan tehokkuutta, on käytännössä mahdotonta varmistaa tehokkaasti, että edellä tarkoitetun kaltaiset säädökset ovat perustuslain ja perusoikeuksien mukaiset.

               67.

               Komissio toteaa, että muun muassa uusi lainsäädäntö (erityisesti mediaa koskeva lainsäädäntö (48)) herättää huolta tiedotusvälineiden vapauden ja moniarvoisuuden toteutumisesta. Tarkemmin sanoen uudessa medialainsäädännössä muutetaan julkisten yleisradioyhtiöiden hallinto- ja valvontaelimien nimityssääntöjä niin, että ne ovat hallituksen (valtiovarainministeriön) valvonnan alaisia eivätkä itsenäisiä elimiä. Uudessa lainsäädännössä myös irtisanotaan nykyiset hallinto- ja valvontaelimet välittömästi. Tässä yhteydessä komissio kyseenalaistaa erityisesti sen, onko henkilöillä, joihin laki vaikuttaa, mahdollisuus turvautua oikeudellisiin suojakeinoihin.

               68.

               Esimerkiksi uusi virkamieslaki (49) on tärkeä myös oikeusvaltioperiaatteen ja perusoikeuksien toteutumisen kannalta. Komissio on tiedustellut Puolan hallitukselta 1 päivänä helmikuuta ja 3 päivänä maaliskuuta 2016 päivätyillä kirjeillä (50), onko henkilöillä, joihin laki vaikuttaa, mahdollisuus turvautua oikeudellisiin suojakeinoihin. Puolan hallitus ei toistaiseksi ole vastannut näihin komission tiedusteluihin.

               69.

               Myös poliisilain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta annettuun lakiin (51) voi liittyä kysymyksiä perusoikeuksien, muun muassa yksityisyydensuojan ja tietosuojan toteutumisesta. Venetsian komission edustajat kävivät Varsovassa 28 ja 29 päivänä huhtikuuta 2016 keskustelemassa poliisilain ja eräiden muiden lakien muutoksista. Venetsian komissio antoi asiasta lausunnon (52)10 ja 11 päivänä 2016 pidetyssä istunnossa. Lausunnossa todetaan muun muassa, että laissa säädetyt menettelylliset takeet ja aineelliset edellytykset eivät edelleenkään riitä estämään sen liiallista käyttöä ja aiheetonta puuttumista yksilöiden yksityisyydensuojaan.

               70.

               Myös uusi terrorismintorjuntalainsäädäntö saattaa herättää kysymyksiä perusoikeuksien toteutumisesta (53). Lain perustuslainmukaisuus on tarkistettavana.

               71.

               Yhteenvetona komissio toteaa, että niin kauan kuin perustuslakituomioistuin ei voi täysin varmistaa perustuslainmukaisuuden valvonnan tehokkuutta, on käytännössä mahdotonta varmistaa, että säädökset ovat perustuslain ja perusoikeuksien mukaiset. Tämä herättää vakavaa huolta oikeusvaltioperiaatteen toteutumisesta, etenkin kun Sejm on viime aikoina hyväksynyt useita erityisen arkaluonteisia uusia säädöksiä, joiden perustuslainmukaisuus olisi voitava tarkistaa. Nämä huolenaiheet ovat erityisen vakavia siksi, että kuten edellä todetaan, 22 päivänä heinäkuuta 2016 annetussa laissa säädetään useiden vireillä olevien asioiden käsittelyn keskeyttämisestä.

         5.   OIKEUSVALTIOON KOHDISTUVAN JÄRJESTELMÄTASON UHKAN TOTEAMINEN

               72.

               Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että Puolassa on oikeusvaltioon kohdistuva järjestelmätason uhka. Perustuslakituomioistuin ei pysty täysin varmistamaan perustuslainmukaisuuden valvonnan tehokkuutta, mikä heikentää sen eheyttä, vakautta ja toimintakykyä, joka on yksi Puolan oikeusvaltion keskeisiä takeita. Jos perustuslakioikeus on käytössä, sen tehokkuus on yksi oikeusvaltion keskeinen osatekijä.

               73.

               Oikeusvaltioperiaatteen kunnioittaminen ei ole ainoastaan edellytys SEU-sopimuksen 2 artiklassa lueteltujen perusarvojen turvaamiselle, vaan se on edellytys myös EU:n perussopimuksista ja kansainvälisestä oikeudesta johtuvien oikeuksien ja velvollisuuksien kunnioittamiselle sekä kansalaisten, yritysten ja kansallisten viranomaisten luottamuksen luomiselle kaikkien muiden jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmiin.

         6.   SUOSITELLUT TOIMENPITEET

               74.

               Komissio suosittaa, että Puolan viranomaiset toteuttavat tarvittavat toimenpiteet oikeusvaltioon kohdistuvan järjestelmätason uhkan korjaamiseksi kiireellisesti. Komissio suosittaa erityisesti, että Puolan viranomaiset

                           a)

                           panevat täysimääräisesti täytäntöön perustuslakituomioistuimen 3 ja 9 päivänä joulukuuta 2015 antamat tuomiot, joissa edellytetään, että edellisen Sejmin lokakuussa 2015 laillisesti nimittämät kolme tuomaria voivat ottaa vastaan virkansa perustuslakituomioistuimessa ja että uuden Sejmin ilman pätevää oikeusperustaa nimittämät kolme tuomaria eivät ota tuomarin virkaa vastaan, koska heitä ei ole valittu pätevästi;

                           b)

                           julkaisevat ja panevat täysimääräisesti täytäntöön perustuslakituomioistuimen 9 päivänä maaliskuuta 2016 ja sen jälkeen antamat tuomiot ja varmistavat, että tuomiot julkaistaan vastedes automaattisesti ja ettei julkaiseminen edellytä toimeenpano- tai lainsäädäntövallan käyttäjän päätöstä;

                           c)

                           varmistavat, että perustuslakituomioistuimesta annetun lain muutoksissa noudatetaan perustuslakituomioistuimen tuomioita, myös 3 ja 9 päivänä joulukuuta 2015 ja 9 päivänä maaliskuuta 2016 annettuja tuomioita, ja että niissä otetaan täysimääräisesti huomioon Venetsian komission lausunto; varmistavat, että perustuslakituomioistuimen tehokkuutta perustuslain takaajana eivät heikennä sellaiset edellä esitetyn kaltaiset vaatimukset, yhdessä tai erikseen, jotka koskevat läsnäolovaatimusta, asioiden käsittelyä aikajärjestyksessä, valtakunnansyyttäjän mahdollisuutta estää asioiden käsittely, käsittelyn lykkäämistä tai siirtymätoimenpiteitä, jotka vaikuttavat vireillä oleviin asioihin tai keskeyttävät niiden käsittelyn;

                           d)

                           varmistavat, että perustuslakituomioistuin voi tarkistaa perustuslakituomioistuimesta 22 päivänä heinäkuuta 2016 annetun uuden lain perustuslainmukaisuuden ennen sen voimaantuloa, ja julkaisevat ja panevat asiaa koskevan perustuslakituomioistuimen tuomion täysimääräisesti täytäntöön;

                           e)

                           pidättyvät sellaisista toimista ja julkisista lausumista, jotka voisivat heikentää perustuslakituomioistuimen legitiimiyttä ja tehokkuutta.

               75.

               Komissio korostaa, että ratkaisun löytäminen vallitsevaan tilanteeseen edellyttää oikeusvaltioperiaatteen noudattamisessa tarvittavaa eri valtioelinten vilpitöntä yhteistyötä. Komissio myös kannustaa Puolan viranomaisia pyytämään Venetsian komissiolta lausuntoa perustuslakituomioistuimesta 22 päivänä heinäkuuta 2016 annetusta uudesta laista.

               76.

               Komissio kehottaa Puolan hallitusta ratkaisemaan tässä suosituksessa yksilöidyt ongelmat kolmen kuukauden kuluessa tämän suosituksen vastaanottamisesta ja ilmoittamaan komissiolle tätä varten toteutetuista toimenpiteistä.

               77.

               Komissio on tämän suosituksen pohjalta valmis jatkamaan rakentavaa vuoropuhelua Puolan hallituksen kanssa.

      Tehty Brysselissä 27 päivänä heinäkuuta 2016.

            Komission puolesta

         Frans TIMMERMANS

            Varapuheenjohtaja

      (1)  COM(2014) 158 final, jäljempänä ’tiedonanto’.

      (2)  Ks. COM(2014) 158 final, 2 jakso, liite I.

      (3)  Ks. tiedonannon 4.1 kohta.

      (4)  Sama.

      (5)  Sama.

      (6)  Laki perustuslakituomioistuimesta 25 päivänä kesäkuuta 2015 annetun lain muuttamisesta, annettu 22 päivänä joulukuuta 2015. Muutossäädös on julkaistu Puolan virallisessa lehdessä 28 päivänä joulukuuta 2015, 2217 kohta.

      (7)  Ensimmäisen varapuheenjohtajan Frans Timmermansin kirje ulkoasiainministeri Witold Waszczykowskille ja oikeusministeri Zbigniew Ziobrolle, päivätty 23 päivänä joulukuuta 2015.

      (8)  Ensimmäisen varapuheenjohtajan Frans Timmermansin kirje ulkoasiainministeri Witold Waszczykowskille ja oikeusministeri Zbigniew Ziobrolle, päivätty 30 päivänä joulukuuta 2015.

      (9)  Alivaltiosihteeri Aleksander Stepkowskin kirje ensimmäiselle varapuheenjohtajalle Frans Timmermansille, päivätty 7 päivänä tammikuuta 2016.

      (10)  Oikeusministeri Zbigniew Ziobron kirje ensimmäiselle varapuheenjohtajalle Frans Timmermansille, päivätty 11 päivänä tammikuuta 2016.

      (11)  Ensimmäisen varapuheenjohtajan Frans Timmermansin kirje oikeusministeri Zbigniew Ziobrolle, päivätty 13 päivänä tammikuuta 2016.

      (12)  Komissaari Günther Oettingerin kirje oikeusministeri Zbigniew Ziobrolle, päivätty 19 päivänä tammikuuta 2016.

      (13)  Oikeusministeri Zbigniew Ziobron kirje ensimmäiselle varapuheenjohtajalle Frans Timmermansille, päivätty 19 päivänä tammikuuta 2016.

      (14)  Ensimmäisen varapuheenjohtajan Frans Timmermansin kirje oikeusministeri Zbigniew Ziobrolle, päivätty 1 päivänä helmikuuta 2016.

      (15)  Ulkoasiainministeri Witold Waszczykowskin kirje ensimmäiselle varapuheenjohtajalle Frans Timmermansille, päivätty 29 päivänä helmikuuta 2016.

      (16)  Ensimmäisen varapuheenjohtajan Frans Timmermansin kirje ulkoasiainministeri Witold Waszczykowskille, päivätty 3 päivänä maaliskuuta 2016.

      (17)  Lausunto nro 833/2015, CDL-AD(2016)001.

      (18)  Perustuslakituomioistuin on antanut 9 päivän maaliskuuta 2016 jälkeen 20 tuomiota, joita ei ole julkaistu.

      (19)  Ulkoasiainministeri Witold Waszczykowskin kirje ensimmäiselle varapuheenjohtajalle Timmermansille, päivätty 24 päivänä kesäkuuta 2016.

      (20)  K 34/15.

      (21)  K 35/15.

      (22)  Lausunnon 112 kohta.

      (23)  Lausunnon 136 kohta.

      (24)  Perustuslakituomioistuimesta 25 päivänä kesäkuuta 2015 annettu laki, julkaistu virallisessa lehdessä 30 päivänä heinäkuuta 2015, 1064 kohta, laki sellaisena kuin se on muutettuna. 22 päivänä joulukuuta 2015 hyväksytty laki on julkaistu virallisessa lehdessä 28 päivänä joulukuuta 2015, 2217 kohta.

      (25)  Lausunnon 41 kohta.

      (26)  Perustuslakituomioistuimesta 25 päivänä kesäkuuta 2015 annettu laki, julkaistu virallisessa lehdessä 30 päivänä heinäkuuta 2015, 1064 kohta, laki sellaisena kuin se on muutettuna. 22 päivänä joulukuuta 2015 hyväksytty laki julkaistiin virallisessa lehdessä 28 päivänä joulukuuta 2015, 2217 kohta.

      (27)  Ks. uuden lain 1 §:n 9 momentti, jolla korvataan aiemman lain 44 §:n 1–3 momentti.

      (28)  Ks. uuden lain 1 §:n 14 momentti, jolla korvataan aiemman lain 99 §:n 1 momentti.

      (29)  Ks. uuden lain 1 §:n 10 momentti, jolla lisätään uusi 80 §:n 2 momentti.

      (30)  Ks. uuden lain 1 §:n 12 momentti, jolla korvataan aiemman lain 87 §:n 2 momentti.

      (31)  Ks. uuden lain 1 §:n 5 momentti, jolla lisätään uusi 28 a §, ja uuden lain 1 §:n 7 momentti, jolla lisätään uusi 31 a §.

      (32)  Uusi läsnäolovaatimus koskee myös yleiskokouksen päätöslauselmia, ellei laissa toisin säädetä. Ks. uuden lain 1 §:n 3 momentti, jolla muutetaan aiemman lain 10 §:n 1 momenttia.

      (33)  Muutetun säädöksen mukaan samoja sääntöjä eli läsnäolovaatimusta ja kahden kolmasosan määräenemmistövaatimusta sovelletaan myös perustuslakituomioistuimen yleiskokoukseen.

      (34)  Ks. uuden lain 1 §:n 10 momentti, jolla lisätään uusi 80 §:n 2 momentti.

      (35)  Ks. uusi 2 §.

      (36)  Ks. uusi 1 §:n 12 momentti.

      (37)  Ks. uusi 1 §:n 5 momentti.

      (38)  Ks. uusi 1 §:n 7 momentti.

      (39)  Ks. uuden lain 1 §:n 5 momentti, jolla lisätään uusi 28 a §.

      (40)  Ks. uuden lain 1 §:n 7 momentti, jolla lisätään uusi 31 a §.

      (41)  Laki yleisradiotoiminnasta annetun lain muuttamisesta, annettu 30 päivänä joulukuuta 2015, julkaistu virallisessa lehdessä 7 päivänä tammikuuta 2016, 25 kohta.

      (42)  Laki virkamieslain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta, annettu 30 päivänä joulukuuta 2015, julkaistu virallisessa lehdessä 8 päivänä tammikuuta 2016, 34 kohta.

      (43)  Laki poliisilain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta, annettu 15 päivänä tammikuuta 2016, julkaistu virallisessa lehdessä 4 päivänä helmikuuta 2016, 147 kohta.

      (44)  Laki syyttäjänvirastosta, annettu 28 päivänä tammikuuta 2016, julkaistu virallisessa lehdessä 15 päivänä helmikuuta 2016, 177 kohta; syyttäjänvirastosta 28 päivänä tammikuuta 2016 annetun lain täytäntöönpanoasetukset, julkaistu virallisessa lehdessä 15 päivänä helmikuuta 2016, 178 kohta.

      (45)  Laki oikeusasiamiehestä ja eräiden muiden lakien muuttamisesta, annettu 18 päivänä maaliskuuta 2016. Tasavallan presidentti allekirjoitti lain 4 päivänä toukokuuta 2016.

      (46)  Laki kansallisesta medianeuvostosta, annettu 22 päivänä kesäkuuta 2016. Tasavallan presidentti allekirjoitti lain 27 päivänä kesäkuuta 2016.

      (47)  Laki terrorismintorjunnasta, annettu 10 päivänä kesäkuuta 2016. Tasavallan presidentti allekirjoitti lain 22 päivänä kesäkuuta 2016. Komissio on lisäksi tietoinen siitä, että oikeusministeri on antanut 5 päivänä toukokuuta 2016 kansallisen lainsäädäntökeskuksen käsiteltäväksi uuden lain, jolla muutetaan kansallisesta tuomarineuvostosta annettua lakia ja eräitä muita lakeja.

      (48)  Laki yleisradiotoiminnasta annetun lain muuttamisesta, annettu 30 päivänä joulukuuta 2015, julkaistu virallisessa lehdessä 7 päivänä tammikuuta 2016, 25 kohta, ja laki kansallisesta medianeuvostosta, annettu 22 päivänä kesäkuuta 2016. Tasavallan presidentti allekirjoitti lain 27 päivänä kesäkuuta 2016.

      (49)  Laki virkamieslain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta, annettu 30 päivänä joulukuuta 2015, julkaistu virallisessa lehdessä 8 päivänä tammikuuta 2016, 34 kohta.

      (50)  Ensimmäisen varapuheenjohtajan Frans Timmermansin kirje oikeusministeri Zbigniew Ziobrolle, päivätty 1 päivänä helmikuuta 2016. Ensimmäisen varapuheenjohtajan Frans Timmermansin kirje ulkoasiainministeri Witold Waszczykowskille, päivätty 3 päivänä maaliskuuta 2016.

      (51)  Laki poliisilain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta, annettu 15 päivänä tammikuuta 2016, julkaistu virallisessa lehdessä 4 päivänä helmikuuta 2016, 147 kohta.

      (52)  Lausunto nro 839/2016.

      (53)  Laki terrorismintorjunnasta, annettu 10 päivänä kesäkuuta 2016. Tasavallan presidentti allekirjoitti lain 22 päivänä kesäkuuta 2016.