title: Komisjoni soovitus (EL) 2017/2338, 16. november 2017, millega võetakse kasutusele ühine tagasisaatmise käsiraamat, mida liikmesriikide pädevad asutused peavad kasutama tagasisaatmisega seotud ülesannete täitmisel

text:
               19.12.2017

               ET

               Euroopa Liidu Teataja

               L 339/83

         KOMISJONI SOOVITUS (EL) 2017/2338,
   16. november 2017,
   millega võetakse kasutusele ühine tagasisaatmise käsiraamat, mida liikmesriikide pädevad asutused peavad kasutama tagasisaatmisega seotud ülesannete täitmisel
   EUROOPA KOMISJON,
   võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artiklit 292,
   ning arvestades järgmist:

               (1)

               Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivis 2008/115/EÜ (1) on sätestatud ühised nõuded ja ühine kord liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmiseks.

               (2)

               Tuleb tagada, et kõikides liikmesriikides rakendatakse neid ühiseid nõudeid ja ühist korda ühetaoliselt, ning seepärast võttis komisjon 1. oktoobri 2015. aasta soovitusega C(2015)6250 (2) kasutusele ühise tagasisaatmise käsiraamatu, milles on esitatud ühised suunised, parim tava ja soovitused ning mida liikmesriikide pädevad asutused peavad kasutama tagasisaatmisega seotud ülesannete täitmisel. Tagasisaatmise käsiraamatut tuleb ajakohastada, sest liidus ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmise valdkonnas on ilmnenud uusi suundumusi.

               (3)

               Komisjoni 7. märtsi 2017. aasta soovituses C(2017) 1600 (3) antakse suunised selle kohta, kuidas tuleks direktiivi 2008/115/EÜ sätteid kasutada tõhusamate tagasisaatmismenetluste saavutamiseks, ning kutsutakse liikmesriike üles võtma vajalikud meetmed, et kõrvaldada tagasisaatmisega seotud õiguslikud ja praktilised takistused. Seepärast tuleks nimetatud soovitust käsiraamatus arvesse võtta.

               (4)

               Käsiraamat peaks kajastama Euroopa Liidu Kohtu uuemaid kohtulahendeid, mis käsitlevad direktiivi 2008/115/EÜ.

               (5)

               Tagasisaatmise käsiraamat peaks olema adresseeritud kõikidele riikidele, kelle suhtes direktiiv 2008/115/EÜ on siduv.

               (6)

               Selleks et parandada liidu ühtsete nõuete ühetaolist rakendamist, peaks tagasisaatmise käsiraamat olema peamine vahend, millele tuginetakse tagasisaatmise ülesannete täitmisel ja sellealases koolituses,

         ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA SOOVITUSE:

               1.

               Lisas esitatud tagasisaatmise käsiraamat peaks asendama komisjoni soovituse C(2015)6250 lisas esitatud tagasisaatmise käsiraamatu.

               2.

               Liikmesriigid peaksid käsiraamatu edastama asutustele, kes on nende riigis pädevad täitma tagasisaatmisega seotud ülesandeid, ning andma neile asutustele juhtnöörid, et nad kasutaksid seda oma ülesannete täitmisel peamise vahendina.

               3.

               Tagasisaatmise käsiraamatut tuleks kasutada selleks, et koolitada nii tagasisaatmise ülesannete täitmisega seotud personali kui ka eksperte, kes osalevad nõukogu määrusega (EL) nr 1053/2013 (4) kehtestatud hindamis- ja järelevalvemehhanismis, et kontrollida Schengeni acquis' kohaldamist liikmesriikides.

      Brüssel, 16. november 2017

            Komisjoni nimel

            komisjoni liige

         Dimitris AVRAMOPOULOS

      (1)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiiv 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel (ELT L 348, 24.12.2008, lk 98).

      (2)  Komisjoni 1. oktoobri 2015. aasta soovitus C(2015) 6250, millega võetakse kasutusele ühine tagasisaatmise käsiraamat, mida liikmesriikide pädevad asutused peavad kasutama tagasisaatmisega seotud ülesannete täitmisel.

      (3)  Komisjoni 7. märtsi 2017. aasta soovitus C(2017) 1600 tagasisaatmise tõhususe suurendamise kohta Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2008/115/EÜ rakendamisel.

      (4)  Nõukogu 7. oktoobri 2013. aasta määrus (EL) nr 1053/2013, millega kehtestatakse hindamis- ja järelevalvemehhanism Schengeni acquis' kohaldamise kontrollimiseks ja tunnistatakse kehtetuks täitevkomitee 16. septembri 1998. aasta otsus, millega luuakse Schengeni hindamis- ja rakendamiskomitee (ELT L 295, 6.11.2013, lk 27).

      LISA

         TAGASISAATMISE KÄSIRAAMAT

                  1.

               MÕISTED
               87

                  1.1.

               Kolmanda riigi kodanik
               87

                  1.2.

               Ebaseaduslik riigis viibimine
               88

                  1.3.

               Tagasisaatmine
               90

                  1.4.

               Tagasisaatmisotsus
               90

                  1.5.

               Väljasaatmismeede
               91

                  1.6.

               Põgenemise oht
               91

                  1.7.

               Vabatahtlik lahkumine
               93

                  1.8.

               Haavatavad isikud
               94

                  2.

               KOHALDAMISALA
               94

                  2.1.

               Piiriületusjuhtumid – artikli 2 lõike 2 punkt a
               95

                  2.2.

               Piiriületusjuhtumite korral kohaldatavad eritagatised
               96

                  2.3.

               Kriminaalõiguse juhtumid ja väljaandmisjuhtumid
               97

                  3.

               SOODSAMAD SÄTTED
               98

                  4.

               KARISTUSED RÄNDEALASTE ÕIGUSNORMIDE RIKKUMISE KORRAL
               98

                  5.

               KINNIPIDAMINE JA KOHUSTUS TEHA TAGASISAATMISOTSUS
               100

                  5.1.

               Kinnipidamine väljumiskontrolli käigus
               102

                  5.2.

               Isikud, kelle suhtes on tehtud tagasisaatmisotsus teises liikmesriigis
               102

                  5.3.

               Seos Dublini normidega
               103

                  5.4.

               Ebaseaduslikult riigis viibiv kolmanda riigi kodanik, kellel on õigus viibida mõnes teises liikmesriigis
               104

                  5.5.

               Ebaseaduslikult riigis viibiv kolmanda riigi kodanik, kes on hõlmatud liikmesriikidevaheliste olemasolevate kahepoolsete lepingutega
               106

                  5.6.

               Ebaseaduslikult riigis viibiv kolmanda riigi kodanik, kellele on antud humanitaarkaalutlustel (või muudel kaalutlustel) elamisluba või mõni muu riigis viibimise õigust andev luba
               107

                  5.7.

               Ebaseaduslikult riigis viibiv kolmanda riigi kodanik, kelle elamisloa või muu riigis viibimise õigust andva loa pikendamise menetlus on pooleli
               107

                  5.8.

               Seaduslikku rännet käsitlevate direktiivide erinormid isikute tagasivõtmise kohta liikmesriikide vahel liidusisese liikuvusega seotud juhtudel
               108

                  6.

               VABATAHTLIK LAHKUMINE
               108

                  6.1.

               Vabatahtliku lahkumise tähtaja pikendamine
               109

                  6.2.

               Vabatahtliku lahkumise tähtaja jooksul kehtivad kohustused
               110

                  6.3.

               Vastunäidustused
               110

                  6.4.

               Nõuete täitmine praktikas – läbisõit maismaad mööda
               111

                  6.5.

               Nõuete täitmine praktikas – läbisõit õhuteed pidi
               112

                  6.6.

               Vabatahtliku lahkumise registreerimine
               113

                  7.

               VÄLJASAATMINE
               113

                  7.1.

               Väljasaatmine õhuteed pidi
               115

                  7.2.

               Läbisõit õhuteed pidi
               118

                  7.3.

               Ühised väljasaatmisoperatsioonid õhuteed pidi
               118

                  7.4.

               Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti koordineeritavad tagasisaatmisoperatsioonid
               119

                  8.

               SUNNIVIISILISE TAGASISAATMISE JÄLGIMINE
               119

                  9.

               VÄLJASAATMISE EDASILÜKKAMINE
               120

                  10.

               SAATJATA ALAEALISTE TAGASISAATMINE
               121

                  10.1.

               Asjakohaste üksuste antav abi
               122

                  10.2.

               Tagasisaatmine perekonnaliikme või määratud eestkostja juurde või vastuvõtuasutusse
               123

                  11.

               SISENEMISKEELUD
               123

                  11.1.

               ELi-ülene mõju
               124

                  11.2.

               SIS II kasutamine
               125

                  11.3.

               Menetluslikud küsimused
               125

                  11.4.

               Sisenemiskeelu kehtestamise alused
               125

                  11.5.

               Sisenemiskeelu kehtivusaeg
               126

                  11.6.

               Sisenemiskeelu tühistamine, lühendamine ja peatamine
               127

                  11.7.

               Karistused sisenemiskeelu eiramise korral
               128

                  11.8.

               Liikmesriikidevahelised konsultatsioonid
               128

                  11.9.

               Varasemad sisenemiskeelud
               129

                  12.

               MENETLUSLIKUD TAGATISED
               130

                  12.1.

               Õigus heale haldusele ja õigus olla ära kuulatud
               130

                  12.2.

               Tagasisaatmisega seotud otsused
               131

                  12.3.

               Otsuste vorm ja tõlge
               133

                  12.4.

               Õiguskaitsevahendid
               134

                  12.5.

               Keeleline abi ja tasuta õigusabi
               135

                  13.

               TAGASISAATMISENI ANTAVAD TAGATISED
               137

                  13.1.

               Kirjalik kinnitus
               138

                  13.2.

               Pikaleveniv ebaseaduslik riigis viibimine
               138

                  14.

               KINNIPIDAMINE
               139

                  14.1.

               Kinnipidamist õigustavad asjaolud
               139

                  14.2.

               Kinnipidamise vorm ja esialgne läbivaatamine
               142

                  14.3.

               Kinnipidamise korrapärane läbivaatamine
               142

                  14.4.

               Kinnipidamise lõpetamine
               143

                  14.4.1.

               Väljasaatmine ei ole mõistlik
               144

                  14.4.2.

               Kinnipidamise maksimaalse tähtaja täitumine
               144

                  14.5.

               Tagasipöördujate uuesti kinnipidamine
               146

                  14.6.

               Leebemate sunnimeetmete kasutamine pärast kinnipidamise lõpetamist
               146

                  15.

               KINNIPIDAMISTINGIMUSED
               146

                  15.1.

               Politsei valve alla paigutamine
               146

                  15.2.

               Spetsiaalsete asutuste kasutamine kui üldreegel
               147

                  15.3.

               Eraldamine tavalistest vangidest
               148

                  15.4.

               Materiaalsed kinnipidamistingimused
               148

                  16.

               ALAEALISTE JA PEREKONDADE KINNIPIDAMINE
               153

                  17.

               ERIOLUKORD
               155

                  18.

               SISERIIKLIKKU ÕIGUSESSE ÜLEVÕTMINE, TÕLGENDAMINE JA ÜLEMINEKUKORD
               156

                  19.

               ALLIKAD JA VIITEDOKUMENDID
               157

                  20.

               LÜHENDID
               159

         EESSÕNA

      Tagasisaatmise käsiraamat annab juhiseid riigi ametiasutustele, kelle pädevusse kuulub tagasisaatmisega seotud ülesannete täitmine, sealhulgas politseile, piirivalvele ning rändeasutustele, kinnipidamisasutuste personalile ja järelevalveasutustele.
      Käsiraamatus käsitletakse nõudeid ja korda, mida kohaldatakse liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel, ja käsiraamat põhineb seda küsimust reguleerivatel liidu õigusaktidel, eeskätt Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivil 2008/115/EÜ (1) („tagasisaatmisdirektiiv“). Tagasisaatmismenetlused on praktikas sageli seotud muud liiki menetlustega (varjupaigamenetlused, piirikontrollimenetlused, sisenemis-, viibimis- või elamisõiguseni viivad menetlused), mis on reguleeritud muude asjakohaste liidu ja siseriiklike õigusaktidega. Sellistel juhtudel peavad liikmesriigid tagama tõhustatud koostöö nendesse menetlustesse kaasatud eri asutuste vahel.
      Käsiraamatu esimene redaktsioon võeti vastu 2015. aasta oktoobris (2). Käesoleva, 2017. aasta redaktsiooni aluseks on komisjoni 7. märtsi 2017. aasta soovitus (3) ja selles pakutakse liikmesriikide asutustele lisajuhiseid selle kohta, kuidas rakendada tagasisaatmisdirektiivi norme nii, et parandada tagasisaatmissüsteemide tõhusust, tagades samal ajal põhiõiguste täieliku järgimise.
      Lisaks asjakohastele nõuetele ja korrale eeldab tulemuslik tagasisaatmissüsteem ka pädevuste ühtset ja integreeritud korraldust riigi tasandil. See tähendab suutlikkust mobiliseerida kõik tagasisaatmisega seotud menetlusi toimetavad osalised (näiteks õiguskaitse- ja sisserändeasutused, aga ka kohtu-, lastekaitse- ja meditsiiniasutused, sotsiaalteenistused ning kinnipidamisasutuste töötajad) ning koordineerida nimetatud asutuste tegevust kooskõlas nende ülesannete ja pädevusega, et tagada individuaalsete tagasisaatmisjuhtumite lahendamisel kiire ja täpne valdkondadevaheline tegutsemine. Riikide tagasisaatmissüsteemidel peab olema piisaval hulgal koolitatud ja pädevat personali, keda saab kiiresti mobiliseerida (vajaduse korral ööpäevaringselt), eriti siis, kui tagasisaatmise koormus kasvab, ja keda saab vajaduse korral lähetada liidu välispiirile, et rändesurvega toimetulekuks viivitamatult meetmeid võtta. Sel eesmärgil peaksid nad tagama operatiivteabe pideva vahetamise Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti ja teiste liikmesriikidega ning nad võivad tugineda ameti tehnilisele ja operatiivtoele.
      Selleks et tagasisaatmissüsteemid suudaksid väljakutsetega toime tulla, peaksid liikmesriigid maksimaalselt ära kasutama tagasisaatmisdirektiiviga ette nähtud paindlikkust ning tõhususe säilitamiseks korrapäraselt kontrollima ja kohandama oma struktuure ja tagasisaatmissüsteemi suutlikkust, et need vastaksid tegelikele vajadustele.
      Käsiraamatuga ei looda liikmesriikidele õiguslikult siduvaid kohustusi ega anta uusi õigusi ega ülesandeid. Käsiraamat põhineb suuresti tööl, mida liikmesriigid ja komisjon tegid aastatel 2009–2017 tagasisaatmisdirektiivi 2008/115/EÜ kontaktkomitees, ning selles esitatakse süstematiseeritult ja kokkuvõtlikult komitees toimunud arutelud, mis ei pruugi ilmtingimata kajastada liikmesriikide üksmeelt õigusaktide tõlgendamisel.
      Käsiraamatu tõlgendavat osa on täiendatud suunistega viimasel ajal esile kerkinud küsimustes (nt Euroopa Liidu Kohtu uued otsused, rahvusvahelised standardid). Õiguslikult siduv toime on üksnes õigusaktidel, millele käsiraamatus tuginetakse või viidatakse, ning vaid neile saab tugineda riigisisese vaide korral. Liidu õigusele saab anda õiguslikult siduva tõlgenduse vaid Euroopa Liidu Kohus.
      1.   MÕISTED

      1.1.   Kolmanda riigi kodanik

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 3 punkt 1; Schengeni piirieeskirjade (4) artikli 2 lõige 5

         Isik, kes ei ole ELi kodanik asutamislepingu artikli 17 lõike 1 tähenduses ja kes ei oma liidu õiguse alusel vaba liikumise õigust Schengeni piirieeskirjade artikli 2 lõike 5 kohaselt.

      Kolmanda riigi kodanikuks ei loeta järgmisi isikuid:

                  —

                  isikud, kes on ELi kodanikud ELi toimimise lepingu artikli 20 lõike 1 tähenduses (endine EÜ asutamislepingu artikli 17 lõige 1), ehk isikud, kellel on mõne ELi liikmesriigi kodakondsus (5);

                  —

                  isikud, kellel on mõne EMP riigi või Šveitsi kodakondsus;

                  —

                  ELi kodanike pereliikmed, kes kasutavad ELi toimimise lepingu artikli 21 või Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2004/38/EÜ (6) kohast vaba liikumise õigust;

                  —

                  EMP riikide või Šveitsi kodanike pereliikmed, kellel on ELi kodanikega samaväärsed vaba liikumise õigused.

            Kõiki muid isikuid (sh kodakondsuseta isikud) (7) tuleb käsitada kolmandate riikide kodanikena.
      Lisaselgitused:

                  —

                  ELi/EMP riikide / Šveitsi kodanike pereliikmed, kellel on õigus vastuvõtvasse liikmesriiki siseneda ja seal koos ELi kodanikuga elada, on järgmised isikud olenemata nende kodakondsusest:

                              a)

                              abikaasa, ja kui vastuvõtva liikmesriigi õiguses käsitatakse registreeritud kooselu abieluga samaväärsena, siis ka partner, kellega ELi/EMP riigi / Šveitsi kodanik on sõlminud liikmesriigi õigusaktide kohaselt registreeritud kooselu;

                              b)

                              alanejad lähisugulased, kes on alla 21aastased, või ülalpeetavad, sealhulgas abikaasa või registreeritud partneri sugulased või ülalpeetavad;

                              c)

                              ülalpeetavad ülenejad lähisugulased, sealhulgas abikaasa või registreeritud partneri sugulased.

                        Peale punktides a–c nimetatud kategooriate võib ka teistel pereliikmetel olla teatavatel tingimustel liidu õiguse alusel vaba liikumise õigus, eriti kui neile on antud liikmesriiki sisenemise ja seal elamise õigus kooskõlas siseriikliku õigusega, millega rakendatakse direktiivi 2004/38/EÜ artikli 3 lõiget 2.

                  —

                  Kolmanda riigi kodanikku, kelle väite, et ta on ELi toimimise lepingu artikli 21 või direktiivi 2004/38/EÜ alusel liidu vaba liikumise õigust omava ELi kodaniku pereliige, on liikmesriik ümber lükanud, võib käsitada kolmanda riigi kodanikuna. Seepärast võivad sellised isikud kuuluda tagasisaatmisdirektiivi kohaldamisalasse ning nende suhtes tuleb kohaldada selles direktiivis ette nähtud miinimumnõudeid, menetlusi ja õigusi. Seoses kaebusega, mis võidakse esitada otsuse peale, millega lükatakse tagasi isiku väide selle kohta, et tema suhtes on kohaldatav direktiiv 2004/38/EÜ, leiab komisjon, et asjaomane isik saab jätkuvalt tugineda direktiivi 2004/38/EÜ VI peatükis sätestatud menetluslikele tagatistele kui tagasisaatmisdirektiivi artikli 4 kohastele soodsamatele sätetele (nt otsusest teatamine ja selle põhjendamine; aeg, mis antakse isikule liikmesriigi territooriumilt vabatahtlikult lahkumiseks ja kaebemenetlus).

            1.2.   Ebaseaduslik riigis viibimine

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 3 punkt 2; Schengeni piirieeskirjade artikkel 6

         Kolmanda riigi kodaniku viibimine liikmesriigi territooriumil, kui ta ei vasta või enam ei vasta Schengeni piirieeskirjade artiklis 5 sätestatud sisenemise tingimustele või muudele asjaomasesse liikmesriiki sisenemise, selles viibimise või elamise tingimustele.

      See väga lai määratlus hõlmab igat kolmanda riigi kodanikku, kellel ei ole seaduslikku õigust liikmesriigis viibida. Iga kolmanda riigi kodanik, kes on füüsiliselt mõne ELi liikmesriigi territooriumil, viibib seal kas seaduslikult või ebaseaduslikult. Kolmandat võimalust ei ole.
      Siseriikliku õiguse kohane õiguslik fiktsioon, mille alusel käsitatakse isikuid, kes viibivad füüsiliselt liikmesriigi territooriumi kindlaksmääratud osades (nagu transiidialad või teatavad piirialad) isikutena, kes „ei viibi riigi territooriumil“, on selles kontekstis ebaoluline, sest see kahjustaks ELi tagasisaatmisalase õigustiku ühtset kohaldamist. Liikmesriigid võivad siiski otsustada mitte kohaldada selle isikute kategooria suhtes teatavaid tagasisaatmisalase õigustiku sätteid (vt allpool 2. jagu).
      Pärast Schengeni piirieeskirjade 2016. aasta kodifitseerimist loetakse tagasisaatmisdirektiivi artikli 3 punktis 2 sisalduvat viidet Schengeni piirieeskirjade artiklile 5 viiteks Schengeni piirieeskirjade praegusele artiklile 6.
      Asjaomases liikmesriigis ebaseaduslikult viibivateks isikuteks loetakse näiteks järgmistesse kategooriatesse kuuluvad kolmandate riikide kodanikud:

                  —

                  aegunud elamisloa või viisa omanikud;

                  —

                  isikud, kellelt on elamisluba või viisa ära võetud;

                  —

                  varjupaigataotlejad, kelle taotlus on tagasi lükatud;

                  —

                  varjupaigataotlejad, kes on saanud otsuse, millega lõpetatakse nende õigus viibida riigis varjupaigataotlejana;

                  —

                  isikud, kellele ei antud piiril riiki sisenemiseks luba;

                  —

                  isikud, kes on kinni peetud seoses ebaseadusliku piiriületusega;

                  —

                  liikmesriigi territooriumil kinni peetud ebaseaduslikud rändajad;

                  —

                  isikud, kes peetakse kinni ajal, mil nad läbivad liikmesriigi territooriumi eesmärgiga jõuda teise liikmesriiki, ilma et neil oleks selleks seaduslikku õigust;

                  —

                  isikud, kellel ei ole õigust viibida liikmesriigis, kus nad kinni peeti (ehkki neil on õigus viibida mõnes teises liikmesriigis);

                  —

                  isikud, kes viibivad liikmesriigi territooriumil vabatahtliku lahkumise tähtaja jooksul;

                  —

                  isikud, kelle väljasaatmine on edasi lükatud.

            Järgmistesse kategooriatesse kuuluvaid isikuid ei käsitata liikmesriigis ebaseaduslikult viibivate isikutena, sest neil on asjaomases liikmesriigis viibimiseks seaduslik õigus (mis võib olla vaid ajutine):

                  —

                  varjupaigataotlejad, kes viibivad liikmesriigis, kus neil on õigus varjupaigamenetluse ajal viibida;

                  —

                  kodakondsuseta isikud, kes viibivad liikmesriigis, kus neil on siseriikliku õiguse kohaselt õigus kodakondsusetuse kindlaksmääramise menetluse ajal viibida;

                  —

                  isikud, kes viibivad liikmesriigis, kus nende ebaseaduslikku riigis viibimist ametlikult lubatakse (tingimusel, et sellist riigis viibimist loetakse siseriikliku õiguse alusel n-ö seaduslikuks riigis viibimiseks);

                  —

                  pettuse teel omandatud elamisloa omanikud seni, kuni luba pole kehtetuks tunnistatud või ära võetud ja seda peetakse jätkuvalt kehtivaks loaks.

            Lisaselgitused:

                  —

                  Isikud, kelle elamisloa taotlus on menetluses, võivad viibida riigis kas seaduslikult või ebaseaduslikult olenevalt sellest, kas neil on või ei ole kehtiv viisa või mõni muu riigis viibimise õigus.

                  —

                  Riigis ebaseaduslikult viibimine ei eelda viibimise minimaalset kestust ega kolmanda riigi kodaniku kavatsust jääda ebaseaduslikult liikmesriigi territooriumile – vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-47/15 Affum (8) (punkt 48).

                  —

                  Isikud, kes taotlevad juba aegunud loa pikendamist, viibivad riigis ebaseaduslikult, kui liikmesriigi õiguses ei ole sätestatud teisiti (vt ka punkt 5.7).

                  —

                  Kolmandate riikide kodanikud, kelle suhtes on kohaldatud tagasisaatmisdirektiivis kehtestatud tagasisaatmismenetlust ja kes viibivad liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult, ilma et neil oleks mõjuvat põhjust tagasipöördumisest keeldumiseks (stsenaarium, millele on viidatud kohtuasjas C-329/11 Achughbabian (9) tehtud Euroopa Kohtu otsuse punktis 48), viibivad riigis ebaseaduslikult. Euroopa Kohtu konkreetne viide Achughbabiani kohtuotsuses puudutab üksnes siseriikliku kriminaalõiguse meetmete kokkusobivust tagasisaatmisdirektiiviga. Selles kohtuotsuses ei ole öeldud midagi tagasisaatmisdirektiivi kohaldamisala ega kohaldatavuse kohta ning seega jääb kehtima artikli 2 lõikes 1 sätestatud üldreegel: isik kas viibib liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult ja tema suhtes kohaldatakse tagasisaatmisdirektiivi või isikul on õigus viibida liikmesriigi territooriumil ja tagasisaatmisdirektiivi tema suhtes ei kohaldata.

            1.3.   Tagasisaatmine

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 3 punkt 3

         Kolmanda riigi kodaniku naasmine kas vabatahtlikult tagasipöördumiskohustust täites või sunniviisiliselt:

                     1)

                     oma päritoluriiki või

                     2)

                     transiidiriiki kooskõlas ühenduse või kahepoolsete tagasivõtulepingute või muude kokkulepetega või

                     3)

                     muusse kolmandasse riiki, kuhu asjaomane kolmanda riigi kodanik otsustab vabatahtlikult tagasi pöörduda ja kus ta vastu võetakse.

            See määratlus sisaldab piiranguid selle kohta, mida saab lugeda tagasisaatmisdirektiivi rakendamisel tagasisaatmiseks ja mida mitte. Ebaseaduslikult riigis viibiva kolmanda riigi kodaniku tagasisuunamist mõnda teise liikmesriiki ei saa käsitada liidu õiguse alusel tagasisaatmisena. Erandkorras võib selline toiming olla siiski võimalik kahepoolsete tagasivõtulepingute või Dublini normide alusel; seetõttu on soovitatav mitte nimetada seda tagasisaatmiseks, vaid pigem tagasisuunamiseks või üleandmiseks.
      Eeltoodud määratlus tähendab ka seda, et liikmesriigid peavad saatma isiku tagasi vaid sellisesse kolmandasse riiki, mis on nimetatud ühes määratluse kolmest taandest. Seepärast ei ole näiteks võimalik suunata tagasipöördujat ilma tema nõusolekuta kolmandasse riiki, mis ei ole ei asjaomase isiku päritoluriik ega transiidiriik.
      Lisaselgitused:

                  —

                  „Päritoluriik“ määratluse esimeses taandes tähendab kolmanda riigi kodaniku kodakondsusjärgset riiki; kodakondsuseta isikute puhul võib päritoluriigiks enamasti pidada isiku varasema hariliku viibimiskoha riiki.

                  —

                  „Transiidiriik“ määratluse teises taandes hõlmab üksnes kolmandaid riike, mitte ELi liikmesriike.

                  —

                  „Ühenduse või kahepoolsed tagasivõtulepingud või muud kokkulepped“ määratluse teises taandes hõlmavad vaid kolmandate riikidega sõlmitud lepinguid. Liikmesriikidevahelised kahepoolsed tagasivõtulepingud ei oma selles kontekstis tähtsust. Sellised liikmesriikidevahelised lepingud võivad teatavatel juhtudel siiski võimaldada suunata ebaseaduslikud rändajad tagasisaatmisdirektiivi artikli 6 lõike 3 alusel tagasi teistesse liikmesriikidesse (vt allpool punkt 5.5).

                  —

                  „Otsustab vabatahtlikult tagasi pöörduda“ määratluse kolmandas taandes ei ole samaväärne vabatahtliku lahkumisega. „Vabatahtlikult“ viitab siin tagasipöörduja sihtkohavalikule. Sellist vabatahtlikku sihtkoha valimist võib ette tulla ka väljasaatmise ettevalmistamisel: võib esineda juhtumeid, kus tagasipöörduja eelistab väljasaatmist mõnda muusse kolmandasse riiki, mitte transiidi- või päritoluriiki.

                  —

                  Naasmisriigi kindlaksmääramine väljasaatmise korral: kui vabatahtlikuks lahkumiseks nähakse ette tähtaeg, on tagasipöörduja ülesanne kanda hoolt selle eest, et ta täidab tagasipöördumiskohustuse ettenähtud tähtaja jooksul, ja põhimõtteliselt ei ole naasmisriiki vaja kindlaks määrata. Vaid juhul, kui liikmesriigid peavad kasutama sunnimeetmeid (väljasaatmine), on vaja kindlaks määrata, millisesse kolmandasse riiki isik välja saadetakse (vt punkt 1.5).

            1.4.   Tagasisaatmisotsus

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 3 punkt 4 ja artikli 6 lõige 6

         Haldus- või kohtuotsus või -akt, millega sätestatakse, et kolmanda riigi kodaniku riigis viibimine on ebaseaduslik, ja kehtestatakse või sätestatakse tagasipöördumiskohustus.

      Tagasisaatmisotsuse määratlus keskendub kahele olulisele elemendile. Tagasisaatmisotsus peab sisaldama:

                  1)

                  kinnitust riigis viibimise ebaseaduslikkuse kohta ja

                  2)

                  tagasipöördumiskohustuse kehtestamist.

            Tagasisaatmisotsus võib sisaldada teisigi elemente, nagu sisenemiskeeld, vabatahtliku lahkumise tähtaeg ja naasmisriigi kindlaksmääramine; kui naasmisriiki otsuses ei nimetata, peavad liikmesriigid tagama tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte järgimise kooskõlas tagasisaatmisdirektiivi artikliga 5.
      Liikmesriikidel on vastuvõetava tagasisaatmisotsuse vormi osas ulatuslik kaalutlusõigus (kohtu- või haldusotsus või -akt).
      Tagasisaatmisotsused võib anda eraldiseisva akti või otsusena või koos muude otsustega, nagu väljasaatmiskorraldus või otsus, millega lõpetatakse seaduslik viibimine riigis (vt allpool punkt 12.1).
      Tagasisaatmisotsuses kinnitatakse ebaseaduslikku viibimist otsuse teinud liikmesriigis ja tehakse ettekirjutus lahkuda ELi liikmesriikide ja Schengeni riikide territooriumidelt. Lisaks tuleb rõhutada, et artikli 11 kohaselt võib lisada tagasisaatmisotsusele sisenemiskeelu, mille mõju on ELi-ülene (keeld on siduv kõikidele riikidele, kelle jaoks tagasisaatmisdirektiiv on siduv).
      Lisaselgitused:

                  —

                  Mõiste „tagasisaatmisotsus“ paindlik määratlus ei ole vastuolus sellega, et otsus, millega nähakse ette tagasipöördumiskohustus, võetakse vastu kriminaalkohtu otsuse vormis ja kriminaalmenetluse raames; vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-430/11 Sagor (10) (punkt 39).

            1.5.   Väljasaatmismeede

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 3 punkt 5 ja artikli 8 lõige 3

         Haldus- või kohtuotsus või haldus- või kohtuakt, millega nähakse ette tagasipöördumiskohustuse täitmine, eelkõige isiku füüsiline transport liikmesriigist välja.

      Väljasaatmiskorraldus võidakse teha kas koos tagasisaatmisotsusega (üheetapiline menetlus) või eraldi (kaheetapiline menetlus). Juhul kui tagasisaatmisotsus ja väljasaatmiskorraldus tehakse üheetapilise menetluse raames koos, peab olema selge – seoses juhtumitega, mille puhul on ette nähtud tähtaeg vabatahtlikuks lahkumiseks –, et väljasaatmine toimub vaid siis, kui kohustust tagasi pöörduda ei ole vabatahtliku lahkumise tähtaja jooksul täidetud.
      Arvestades liikmesriikide kohustust järgida alati tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet, ei tohi isikut välja saata (transportida füüsiliselt liikmesriigist välja) täpsustamata sihtkohta, vaid üksnes kindlaksmääratud naasmisriiki. Tagasipöördujat tuleb enne teavitada väljasaatmise sihtkohast, nii et ta saaks esitada ükskõik millised põhjused, mis annavad talle alust arvata, et väljasaatmisega kavandatavasse sihtkohta rikutakse tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet, ja et ta saaks kasutada oma edasikaebeõigust. Komisjon soovitab nimetada naasmisriigi eraldi väljasaatmiskorralduses (kaheetapiline menetlus) või nimetada riigi, kuhu isik tagasipöördumiskohustuse täitmata jätmise korral välja saadetakse, ühises tagasi- ja väljasaatmisotsuses (üheetapiline menetlus), või teavitada kolmanda riigi kodanikku muu otsuse või akti kaudu.
      1.6.   Põgenemise oht

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 3 punkt 7 ja põhjendus 6

         Õigusaktides kehtestatud objektiivsetel kriteeriumidel rajanevate selliste põhjuste olemasolu üksikjuhtumi korral, mis annavad alust arvata, et kolmanda riigi kodanik, kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust, võib põgeneda.

      Põgenemise ohu olemasolu (või puudumine) on otsustav tegur selle kindlaksmääramisel, kas näha või mitte näha ette vabatahtliku lahkumise tähtaeg, ja kinnipidamise vajaduse üle otsustamisel.
      Põgenemise ohu olemasolu hindamisel peavad liikmesriigid võtma aluseks siseriiklikes õigusaktides kindlaks määratud objektiivsed kriteeriumid. Kaudselt kinnitatakse seda Euroopa Kohtu otsuses kohtuasjas C-528/15 Al Chodor, (11) mis on seotud Dublini määruse artikli 2 punktis n esitatud „põgenemise ohu“ mõiste määratlusega, (12) mille tekst on sisuliselt identne tagasisaatmisdirektiivi artikli 3 punktis 7 esitatud määratlusega. Euroopa Kohus otsustas, et nimetatud objektiivsed kriteeriumid peavad olema selgelt määratletud üldkohaldatavates siduvates sätetes ja et väljakujunenud siseriiklik kohtupraktika, millega kiidetakse heaks väljakujunenud halduspraktika, ei ole piisav. Euroopa Kohus leidis samuti, et kui üldkohaldatavates siduvates sätetes vastavad kriteeriumid puuduvad, siis tuleb kinnipidamine tunnistada ebaseaduslikuks.
      Kuigi liikmesriikidel on selliste kriteeriumide kindlaksmääramisel laiaulatuslik kaalutlusõigus, peaksid nad nõuetekohaselt arvesse võtma järgmisi tegureid, mis näitavad, et ebaseaduslikult riigis viibiv kolmanda riigi kodanik võib põgeneda:

                  —

                  dokumentide puudumine;

                  —

                  elukoha, püsiva viibimiskoha või usaldusväärse aadressi puudumine;

                  —

                  asjaomastesse ametiasutustesse ilmumata jätmine;

                  —

                  sõnaselgelt väljendatud kavatsus mitte täita tagasisaatmisega seotud meetmeid (näiteks tagasisaatmisotsust, põgenemise tõkestamise meetmeid);

                  —

                  isik on süüdi mõistetud kuriteos, sh raskes kuriteos teises liikmesriigis (13);

                  —

                  käimasolev kriminaaluurimine ja -menetlus;

                  —

                  tagasisaatmisotsuse, sealhulgas vabatahtliku lahkumise tähtaja jooksul tagasipöördumise kohustuse täitmata jätmine;

                  —

                  varasem käitumine (st põgenemine);

                  —

                  rahaliste vahendite puudumine;

                  —

                  isiku kohta on tehtud mõnes teises liikmesriigis tagasisaatmisotsus;

                  —

                  kehtiva elamisloa või muu riigis viibimise õigust andva loa välja andnud liikmesriigi territooriumile minemise kohustuse täitmata jätmine;

                  —

                  ebaseaduslik sisenemine ELi liikmesriikide ja Schengeni riikide territooriumile.

            Siseriiklikes õigusaktides võib ette näha muud objektiivsed kriteeriumid põgenemise ohu olemasolu kindlaksmääramiseks.
      Liidu õiguse üldpõhimõtete ja eelkõige proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt tuleb kõik tagasisaatmisdirektiivi alusel tehtavad otsused vastu võtta iga juhtumit individuaalselt hinnates. Eespool esitatud kriteeriumide loetelu tuleks tagasisaatmise menetluse mis tahes etapis konkreetse olukorra üldisel hindamisel arvesse võtta, kuid see ei saa olla ainus alus, mille põhjal automaatselt eeldada põgenemise ohu olemasolu. Sageli eeldab ohu tuvastamine mitme eespool loetletud kriteeriumi täitmist. Vältida tuleb automaatseid järeldusi, näiteks et ebaseaduslik piiriületus või dokumentide puudumine viitavad põgenemise ohule. Individuaalse hindamise käigus tuleb arvesse võtta kõiki asjakohaseid tegureid, mis võivad otseselt mõjutada kolmanda riigi kodaniku põgenemise ohtu, sealhulgas asjaomase isiku vanust ning tervislikku ja sotsiaalset seisundit, ning mõnel juhul võib selline hindamine viia järelduseni, et põgenemise ohtu ei esine, ehkki üks või mitu siseriiklikus õiguses kindlaks määratud kriteeriumi on täidetud.
      Peale eespool nimetatud kriteeriumide, mis võivad viidata põgenemise ohu olemasolule, ning piiramata asjaomaste kolmandate riikide kodanike õigust ärakuulamisele ja tõhusale õiguskaitsevahendile, võib teatavad objektiivsed asjaolud siseriiklikes õigusaktides kvalifitseerida ümberlükatava eeldusena, et põgenemise oht on olemas (st kolmanda riigi kodanik peaks tõendama, et hoolimata allpool esitatud asjaoludest sellist ohtu ei esine), näiteks:

                  —

                  koostööst keeldumine isiku tuvastamise menetluses, vale- või võltsitud isikut tõendavate dokumentide kasutamine, olemasolevate dokumentide hävitamine või muul viisil kõrvaldamine või sõrmejälgede andmisest keeldumine;

                  —

                  vägivaldne või pettuse teel vastuseismine tagasisaatmisoperatsioonile;

                  —

                  põgenemise tõkestamise meetme täitmata jätmine (vt punkt 6.2);

                  —

                  kehtiva sisenemiskeelu rikkumine;

                  —

                  omavoliline teisene ränne teise liikmesriiki.

            Komisjon soovitab sätestada sellised ümberlükatavad eeldused siseriiklikes õigusaktides.
      1.7.   Vabatahtlik lahkumine

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 3 punkt 8

         Tagasipöördumiskohustuse täitmine selleks tagasisaatmisotsuses ettenähtud tähtaja jooksul.

      Vabatahtlik lahkumine liidu tagasisaatmisalase õigustiku raames viitab kolmandasse riiki naasmise kohustuse vabatahtlikule täitmisele. Mõiste „vabatahtlik lahkumine“ ei hõlma juhtumeid, kus seaduslikult riigis viibivad kolmandate riikide kodanikud otsustavad naasta oma päritoluriiki. Selline tõeliselt vabatahtlik tagasipöördumine (allpool esitatud joonisel 1. stsenaarium) jääb väljapoole tagasisaatmisdirektiivi kohaldamisala, sest see hõlmab seaduslikult riigis viibivaid kolmandate riikide kodanikke. Veel avastamata või kinni pidamata ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike (nt viibimisaja ületajad) lahkumist võib pidada vabatahtliku lahkumise määratluse alla kuuluvaks. Nendel isikutel on juba tagasisaatmisdirektiivi alusel abstraktne kohustus pöörduda tagasi ning nende suhtes võidakse teha tagasisaatmisotsus ja kehtestada sisenemiskeeld, kui ametiasutused saavad teada nende ebaseaduslikust riigis viibimisest (hiljemalt väljumiskontrolli käigus – vt punktid 5.1 ja 11.3).
      Tagasisaatmisdirektiiv hõlmab seega vaid 2. ja 3. stsenaariumi:

      Suundumist ühe liikmesriigi territooriumilt teise liikmesriigi territooriumile kooskõlas artikli 6 lõikega 2 (vt allpool punkt 5.4) ei saa käsitada vabatahtliku lahkumisena. Vabatahtliku lahkumise määratlus eeldab alati lahkumist kolmandasse riiki. Erisätted, mis käsitlevad teiste liikmesriikide läbimist mööda maismaad vabatahtliku lahkumise raames, on esitatud allpool punktis 6.4.
      1.8.   Haavatavad isikud

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 3 punkt 9

         Alaealised, saatjata alaealised, puuetega inimesed, eakad, rasedad, alaealiste lastega üksikvanemad ning piinamise, vägistamise või muu raske psühholoogilise, füüsilise või seksuaalse vägivalla ohvriks langenud isikud.

      Erinevalt varjupaigaküsimusi käsitlevas liidu õigustikus (vt näiteks Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2013/33/EL (14) (vastuvõtutingimuste direktiiv) artikkel 21 või Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2011/95/EL (15) (miinimumnõuete direktiiv) artikli 20 lõige 3) kasutatavast haavatavate isikute määratlusest on tagasisaatmisdirektiivi määratlus antud ammendava loeteluna.
      Vajadus pöörata seoses tagasisaatmisega erilist tähelepanu haavatavate isikute olukorrale ja nende erivajadustele ei esine siiski üksnes artikli 3 punktis 9 selgelt loetletud haavatavate isikute kategooriate puhul. Komisjon soovitab liikmesriikidel pöörata tähelepanu ka teistele haavatavuse juhtudele, nagu need, mida on nimetatud varjupaigaküsimusi käsitlevas liidu õigustikus: inimkaubanduse või naiste suguelundite moonutamise ohvriks langenud, raske haiguse põdemine või vaimse häire all kannatamine.
      Vajadus pöörata erilist tähelepanu haavatavate isikute olukorrale ei tohiks piirduda tagasisaatmisdirektiivis sõnaselgelt nimetatud olukordadega (vabatahtliku lahkumise tähtaja, tagasisaatmise edasilükkamise ja kinnipidamise ajal). Seepärast soovitab komisjon liikmesriikidel iga juhtumi individuaalsete asjaolude hindamise raames pöörata haavatavate isikute vajadustele tähelepanu kõikides tagasisaatmismenetluse etappides.
      2.   KOHALDAMISALA

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikkel 2 ja artikli 4 lõige 4
      Tagasisaatmisdirektiivi kohaldamisala on lai ja hõlmab kõiki liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibivaid kolmandate riikide kodanikke. Praegu on järgmised riigid kohustatud järgima tagasisaatmisdirektiivi:

                  —

                  kõik ELi liikmesriigid, v.a Ühendkuningriik ja Iirimaa;

                  —

                  Šveits, Norra, Island ja Liechtenstein.

            Liikmesriigid võivad otsustada jätta direktiivi kolmandate riikide kodanike teatavate kategooriate suhtes kohaldamata:

                  —

                  piiriületusjuhtumite korral kooskõlas tagasisaatmisdirektiivi artikli 2 lõike 2 punktiga a (vt punkt 2.1) ja

                  —

                  kriminaalõiguse juhtumite korral kooskõlas tagasisaatmisdirektiivi artikli 2 lõike 2 punktiga b (vt punkt 2.2).

            Liikmesriigi otsus kasutada erandit ja mitte kohaldada direktiivi piirületusjuhtumite või kriminaalõiguse juhtumite korral tuleb eelnevalt täpsustada siseriiklikes rakendusaktides (16) – vastasel juhul ei ole sel õiguslikke tagajärgi. Sellise otsuse teatavakstegemise kohta ei ole konkreetseid vorminõudeid. Ent oluline on, et siseriiklikes õigusaktides oleks otse või kaudselt öeldud, kas ja kui suures ulatuses liikmesriik erandit kasutab.
      Kui liikmesriik ei ole enne avalikustanud oma otsust kasutada tagasisaatmisdirektiivi artikli 2 lõike 2 punkti a või b kohast erandit, ei saa neid sätteid hiljem tagasisaatmisdirektiivi kohaldamatajätmise põhjusena üksikjuhtumite puhul kasutada.
      Miski ei takista liikmesriikidel piirata tagasisaatmisdirektiivi artikli 2 lõike 2 punktis a või b sätestatud erandi kohaldamist teatavatesse kategooriatesse kuuluvate isikutega (nt ainult isikud, kelle suhtes kohaldatakse sisenemiskeeldu õhu- või merepiiril), tingimusel et see on siseriiklikes rakendusaktides selgelt välja öeldud.
      Liikmesriigid võivad otsustada mitte kasutada erandit kohe pärast tagasisaatmisdirektiivi siseriiklikku õigusse ülevõtmist. Sellel ei tohi siiski olla kahjulikke tagajärgi isikutele, kelle suhtes tagasisaatmisdirektiivi juba kohaldati (vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-297/12 Filev ja Osmani: (17)„[…] kui liikmesriik ei ole nimetatud ülevõtmise tähtaja lõppemisel veel seda võimalust kasutanud […], siis ei saa ta direktiivi artikli 2 lõike 2 punkti b alusel tugineda õigusele piirata selle isikulist kohaldamisala nende isikute suhtes, kellele nimetatud direktiivi mõju on juba kohaldatav“).
      2.1.   Piiriületusjuhtumid – artikli 2 lõike 2 punkt a

      Isikute suhtes, kelle riiki lubamisest on keeldutud ja kes viibivad transiiditsoonis või liikmesriikide piirialal, kohaldatakse liikmesriikides sageli erinorme: õigusliku fiktsiooni tõttu ei peeta neid isikuid teinekord asjaomase liikmesriigi territooriumil viibivateks isikuteks ja nende suhtes kohaldatakse erinorme. Tagasisaatmisdirektiivis ei järgita seda käsitlusviisi ja loetakse direktiivi kohaldamisalasse kuuluvaks isikuks iga kolmanda riigi kodanik, kes viibib füüsiliselt liikmesriigi territooriumil.
      Liikmesriikidel on siiski võimalus otsustada mitte kohaldada direktiivi piiriületusjuhtumite korral selliste kolmandate riikide kodanike suhtes,

                  —

                     kelle suhtes rakendatakse sisenemiskeeldu vastavalt Schengeni piirieeskirjade artiklile 13
                      (18)
                     või

                  —

                     kelle on pädevad asutused tabanud või kinni pidanud seoses liikmesriigi maismaa-, mere- või õhuvälispiiri ebaseadusliku ületamisega ja kes ei ole hiljem saanud luba või õigust kõnealuses liikmesriigis viibimiseks.

            Selle erandi kasutamine võib olla kasulik näiteks liikmesriikides, kes on kõige suurema rändesurve all, võimaldades menetlusi tõhustada; komisjon soovitab sellistel juhtudel sellist erandit kasutada.
      Piiriületusjuhtumite korral tuleb siseriiklikes menetlustes järgida rahvusvahelise avaliku õiguse üldpõhimõtteid, asjaomaste kolmandate riikide kodanike põhiõigusi ja tagasisaatmisdirektiivi artikli 4 lõikes 4 sätestatud tagatisi (vt punkt 2.2).
      Lisaselgitused:

                  —

                  Artikli 2 lõike 2 punktis a eeldatakse otsest ajalist ja ruumilist seost välispiiri ületamisega. Seega puudutab see neid kolmandate riikide kodanikke, kelle pädevad asutused on tabanud või kinni pidanud välispiiri ebaseadusliku ületamise hetkel või pärast piiriületust piiri lähedal; vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-47/15 Affum (punkt 72).

                  —

                  Isikute hulka, kelle pädevad asutused on tabanud või kinni pidanud seoses […] välispiiri ebaseadusliku ületamisega, kuuluvad näiteks järgmised isikud, sest OTSENE seos ebaseadusliku piiriületusega on endiselt olemas:

                              —

                              ebaseaduslikult paadiga saabunud isikud, kes tabatakse saabumisel või üsna pea pärast seda;

                              —

                              isikud, kelle politsei peab kinni pärast seda, kui nad on roninud üle piiriaia;

                              —

                              ebaseaduslikud piiriületajad, kes väljuvad rongist/bussist, mis tõi nad otse liikmesriigi territooriumile (ilma varasema peatumiseta liikmesriigi territooriumil).

                  —

                  Isikute hulka, kelle pädevad asutused on tabanud või kinni pidanud seoses […] välispiiri ebaseadusliku ületamisega, ei kuulu näiteks järgmised isikud, sest OTSEST seost ebaseadusliku piiriületusega enam ei ole:

                              —

                              ebaseaduslikud piiriületajad, kes tabatakse liikmesriigi territooriumil pärast seda, kui ebaseaduslikust sisenemisest on möödunud teatav aeg;

                              —

                              piirialal tabatud ebaseaduslikud rändajad (v.a juhul, kui neil on endiselt otsene seos ebaseadusliku piiriületusega);

                              —

                              ebaseaduslikud rändajad, kes väljuvad kolmandast riigist saabuvast bussist, kui see buss on teinud ELi territooriumil juba mitu peatust;

                              —

                              varem välja saadetud ebaseaduslikud rändajad, kes rikuvad kehtivat sisenemiskeeldu (v.a juhul, kui nad tabatakse otseses seoses ebaseadusliku piiriületusega);

                              —

                              ebaseaduslikud rändajad, kes ületavad sisepiiri; vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-47/15 Affum (punkt 69), direktiivi artikli 2 lõige 2, milles viidatakse välispiiridele, ja Schengeni piirieeskirjade artikkel 14, mida kohaldatakse välispiiridel;

                              —

                              ebaseaduslikult riigis viibivad kolmandate riikide kodanikud, kes lahkuvad liikmesriikide ja Schengeni riikide territooriumilt; vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-47/15 Affum (punkt 71).

                  —

                  Praktilised näited juhtumitest, mis on hõlmatud tingimusega „ning kes ei ole hiljem saanud luba või õigust kõnealuses liikmesriigis viibimiseks“ ja kelle suhtes erand ei ole kohaldatav:

                              —

                              välispiiril tabatud ebaseaduslikud piiriületajad, kes hiljem saavad õiguse jääda riiki varjupaigataotlejana. Isegi kui asjaomasest isikust sai pärast varjupaigataotluse lõplikku tagasilükkamist taas ebaseaduslik riigis viibija, ei tohi teda direktiivi kohaldamisalast välja jätta kui n-ö piiriületusjuhtumit;

                              —

                              kolmanda riigi kodanik, kelle suhtes rakendati sisenemiskeeldu ja kes viibib lennujaama transiiditsoonis (ja võidakse seega direktiivi kohaldamisalast välja jätta) viiakse meditsiinilistel põhjustel haiglasse ja ta saab haiglas viibimise ajaks liikmesriigilt loa lühiajaliseks viibimiseks riigis (ja tema väljasaatmist ei lükata edasi üksnes artikli 9 lõike 2 punkti a alusel).

                  —

                  Tagasisaatmisdirektiivi kohaldamisalast artikli 2 lõike 2 punktiga a välja jäetud kolmandate riikide kodanike suhtes tehtud otsuste vorm ja sisu ja asjaomased õiguskaitsevahendid on reguleeritud siseriikliku õigusega.

                  —

                  Schengeni piirieeskirjade artikli 14 kohane sisenemiskeeld hõlmab kõiki, kes ei täida piirieeskirjade artikli 6 lõikes 1 sätestatud riiki sisenemise tingimusi.

                  —

                  Isikud, kelle riiki lubamisest on keeldutud lennujaama transiiditsoonis või liikmesriigi territooriumil asuvas piiripunktis, kuuluvad tagasisaatmisdirektiivi kohaldamisalasse (kuna nad on juba füüsiliselt liikmesriigi territooriumil). Liikmesriigid võivad siiski kasutada artikli 2 lõike 2 punktis a sätestatud erandit, mille kohaselt võivad liikmesriigid otsustada mitte kohaldada direktiivi selliste juhtumite suhtes.

                  —

                  Artikli 2 lõike 2 punkti a kohaste piiriületusjuhtumite suhtes kohaldatavaid erandeid saab kasutada üksnes juhul, kui isik peetakse kinni välispiiril, mitte sisepiiril; vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-47/15 Affum.

                  —

                  Piirikontrolli ajutine taaskehtestamine sisepiiridel ei muuda sisepiire välispiirideks. See olukord ei mõjuta seega tagasisaatmisdirektiivi kohaldamisala.

                  —

                  Piiriületusjuhtumid ja piiriületusega sarnased juhtumid, mis võidakse direktiivi artikli 2 lõike 2 punkti a alusel direktiivi kohaldamisalast välja jätta, ei ole samad, mis sama direktiivi artikli 12 lõikes 3 nimetatud juhtumid (lihtsustatud menetlus ebaseadusliku piiriületuse korral): ebaseaduslik sisenemine (artikli 12 lõikes 3 kasutatud mõiste) ei ole tagasisaatmisdirektiivi artikli 2 lõike 2 punktis a kirjeldatud mõiste „piiriületusjuhtumid ja piiriületusega sarnased juhtumid“ sünonüüm. Näide: ebaseaduslikult riigis viibiv kolmanda riigi kodanik, kes peetakse liikmesriigi territooriumil kinni kolm kuud pärast tema ebaseaduslikku piiriületust, ei ole hõlmatud tagasisaatmisdirektiivi artikli 2 lõike 2 punktiga a, kuid võib olla hõlmatud sama direktiivi artikli 12 lõikega 3.

            2.2.   Piiriületusjuhtumite korral kohaldatavad eritagatised

      Kui liikmesriigid otsustavad direktiivi piiriületusjuhtumite suhtes mitte kohaldada, peavad nad sellegipoolest järgima tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet ja kooskõlas tagasisaatmisdirektiivi artikli 4 lõikega 4 tagama, et mõjutatud isikutele pakutava kaitse tase ei oleks madalam nendes tagasisaatmisdirektiivi artiklites sätestatud tasemest, mis käsitlevad:

                  —

                  sunnimeetmete kasutamise piiramist;

                  —

                  väljasaatmise edasilükkamist;

                  —

                  esmaabi ja haiguste põhiravi, võttes arvesse haavatavate isikute vajadusi; ja

                  —

                  kinnipidamistingimusi.

            Lisaks tuleks rõhutada, et liikmesriikide otsusega mitte kohaldada tagasisaatmisdirektiivi piiriületusjuhtumite suhtes ei loobuta mingil juhul varjupaigaküsimusi käsitleva liidu õigustikuga ettenähtud tagatistest (eeskätt juurdepääs varjupaigamenetlusele). Varjupaigaküsimusi käsitlevas liidu õigustikus sätestatud kohustuste hulka kuulub eelkõige liikmesriikide kohustus:

                  —

                  teavitada kolmandate riikide kodanikke, kellel võib olla soov taotleda rahvusvahelist kaitset, võimalusest seda teha;

                  —

                  tagada, et piirivalvel ja teistel pädevatel ametiasutustel oleks olemas asjakohane teave ning et nende töötajad saaksid vajalikul tasemel koolitust selle kohta, kuidas ära tunda taotlejaid, ning korralduse teavitada taotlejaid sellest, kus ja kuidas saab esitada rahvusvahelise kaitse taotluse;

                  —

                  korraldada tõlkimine sellises ulatuses, mis on vajalik, et hõlbustada juurdepääsu menetlusele;

                  —

                  tagada taotlejaid nõustavate organisatsioonide ja isikute tõhus juurdepääs välispiiril asuvates piiripunktides, sh transiiditsoonides, viibivatele taotlejatele.

            Lisaselgitused:

                  —

                  Sätte praktiline kohaldamine juhul, kui piiril ei anta riiki sisenemiseks luba. On kaks võimalust: pärast seda, kui isikule ei antud piiril riiki sisenemiseks luba, ta kas viibib füüsiliselt liikmesriigi territooriumil (näiteks lennujaama transiiditsoonis) või ta ei viibi füüsiliselt liikmesriigi territooriumil (näiteks isik, kelle riiki lubamisest on maismaapiiril keeldutud ja kes on füüsiliselt endiselt kolmanda riigi territooriumil). Esimesel juhul tuleb kohaldada tagasisaatmisdirektiivi artikli 4 lõikes 4 sätestatud tagatisi. Teisel juhul artikli 4 lõiget 4 ei kohaldata.

                  —

                  Tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõte, mida tunnustatakse tagasisaatmisdirektiivi artikli 4 lõike 4 punktis b ning mis on sätestatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 19 lõikes 2 ja Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklis 3, on absoluutne ning seda ei tohi mingil juhul piirata, isegi kui välismaalane kujutab endast ohtu avalikule korrale või on sooritanud eriti raske kuriteo. Sellisele isikule võib keelduda andmast pagulasseisundit või täiendava kaitse seisundit, kuid teda ei tohi tagasi saata kohta, kus teda võidakse piinata või kus ta võidakse tappa.

            2.3.   Kriminaalõiguse juhtumid ja väljaandmisjuhtumid

      Liikmesriikidel on võimalus otsustada mitte kohaldada direktiivi kolmandate riikide kodanike suhtes,

                  —

                     kelle suhtes rakendatakse tagasisaatmist kriminaalkaristusena kooskõlas siseriikliku õigusega,

                  —

                     kelle suhtes rakendatakse tagasisaatmist kriminaalkaristuse tagajärjena kooskõlas siseriikliku õigusega või

                  —

                     kelle suhtes rakendatakse väljaandmismenetlust.

            Lisaselgitused:

                  —

                  Kriminaalõiguse juhtumid, mida selles sättes silmas peetakse, on juhtumid, mida liikmesriikide õiguskorras tavaliselt käsitatakse kuriteona.

                              —

                              Euroopa Kohus on kohtuasjas C-297/12 Filev ja Osmani tehtud otsuses täpsustanud, et narkootilisi aineid käsitleva siseriikliku õiguse sätete rikkumine ja narkootiliste ainetega ebaseadusliku kaubitsemise eest süüdimõistmine võivad olla juhtumid, mille korral seda erandit kohaldatakse.

                              —

                              Kohtuasjas C-329/11 Achughbabian tehtud otsuses kinnitas Euroopa Kohus, et seda erandit ei saa kasutada nende kolmandate riikide kodanike suhtes, kelle ainus õigusrikkumine seisneb selles, et nad viibivad riigis ebaseaduslikult, võtmata tagasisaatmisdirektiivilt tema sisu ja siduvat toimet.

                              —

                              Väiksemad rändega seotud rikkumised, nagu pelgalt ebaseaduslik piiriületus või ebaseaduslik riigis viibimine, ei õigusta selle erandi kasutamist.

                  —

                  Väljaandmismenetlus ei ole ilmtingimata seotud tagasisaatmismenetlusega. 1957. aasta väljaandmise Euroopa konventsioonis (19) on väljaandmist kirjeldatud kui selliste isikute väljaandmist, „kelle suhtes on taotleva poole pädevad asutused algatanud kriminaalmenetluse kuriteo tõttu või kes on nimetatud asutuste poolt tagaotsitavad kohtuotsuse või kinnipidamiskorralduse täideviimiseks“. Samas võib esineda kattuvusi ja kõnealuse erandi eesmärk on selgeks teha, et liikmesriikidel on võimalus mitte kohaldada tagasisaatmisdirektiivi menetluslikke tagatisi isiku tagasisaatmisel väljaandmismenetluse raames.

            3.   SOODSAMAD SÄTTED

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikkel 4
      Ehkki tagasisaatmisdirektiivi eesmärk on ühtlustada liikmesriikides tagasisaatmismenetlusi, ei takistata sellega kahe- või mitmepoolsete rahvusvaheliste kokkulepete soodsamate sätete kohaldamist (artikli 4 lõige 1).
      Ka ei piira tagasisaatmisdirektiiv „ühegi sellise sätte kohaldamist, mis võib olla soodsam kolmanda riigi kodaniku suhtes ja mis on sätestatud ühenduse sisserände- ja varjupaigaalases õigustikus“ (artikli 4 lõige 2), ega „liikmesriigi õigust võtta vastu või säilitada sätteid, mis on soodsamad isikutele, kelle suhtes käesolevat direktiivi kohaldatakse, tingimusel et sellised sätted on käesoleva direktiiviga kooskõlas“ (artikli 4 lõige 3).
      Lisaselgitused:

                  —

                  Kuna tagasisaatmisdirektiivi eesmärk on näha ette ühised miinimumnõuded isikute põhiõiguste austamise kohta tagasisaatmismenetluste raames, tuleb sõna „soodsamad“ alati tõlgendada kui soodsamaid tagasipöörduja, mitte väljasaatva riigi suhtes.

                  —

                  Liikmesriigid ei või kohaldada tagasisaatmisdirektiiviga reguleeritavates valdkondades rangemaid nõudeid; vt Euroopa Kohtu otsust kohtuasjas C-61/11 El Dridi (20) (punkt 33): „[…] direktiiv 2008/115/EÜ ei luba […] siiski neil riikidel kohaldada reguleeritavas valdkonnas rangemaid nõudeid“.

                  —

                  Tagasisaatmisotsuse tegemise asemel trahvi määramine: tagasisaatmisdirektiiv ei luba kehtestada mehhanismi, millega sätestatakse kolmanda riigi kodaniku ebaseadusliku viibimise eest liikmesriigi territooriumil karistuseks vastavalt asjaoludele kas rahatrahv või väljasaatmine, kuna need kaks meedet on vastastikku teineteist välistavad (vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-38/14 Zaizoune) (21).

                  —

                  Tagasisaatmisdirektiivi osade kohaldamine isikute suhtes, kes on direktiivi artikli 2 lõike 2 punktide a ja b alusel direktiivi kohaldamisalast välja jäetud, on direktiiviga kooskõlas ja seda võib lugeda hõlmatuks artikli 4 lõikega 3, kuna selline tegevus oleks asjaomase kolmanda riigi kodaniku jaoks soodsam.

            4.   KARISTUSED RÄNDEALASTE ÕIGUSNORMIDE RIKKUMISE KORRAL

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiiv, nagu seda on tõlgendanud Euroopa Kohus oma otsustes kohtuasjades C-61/11 El Dridi, C-329/11 Achughbabian, C-430/11 Sagor, C-297/12 Filev ja Osmani, C-38/14 Zaizoune, C-290/14 Celaj ja C-47/15 Affum.
      Liikmesriigid võivad rändealaste õigusnormide rikkumise eest näha ette tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad karistused, sealhulgas vabadusekaotuse kui kriminaalkaristuse, tingimusel et sellised meetmed ei kahjusta tagasisaatmisdirektiivi kohaldamist ja nende rakendamisel järgitakse täielikult põhiõigusi, eriti neid, mis on tagatud Euroopa Liidu põhiõiguste hartaga, mida tõlgendatakse kooskõlas Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni vastavate sätetega. See, mis liiki rändealaste õigusnormide rikkumiste eest karistatakse, tuleb kindlaks määrata siseriiklikus õiguses.
      Miski ei takista liikmesriike käsitlemast ja võtmast oma kriminaalõiguses arvesse ka rändealaste õigusnormide rikkumisi, mis on toime pandud teistes liikmesriikides.
      Sisenemiskeelu eiramine: liikmesriigid võivad näha ette kriminaalkaristused riigis ebaseaduslikult viibivatele kolmandate riikide kodanikele, kes on tagasi saadetud ja kes sisenemiskeeldu rikkudes sisenevad uuesti liikmesriigi territooriumile. Sellise kriminaalkaristuse rakendamine on lubatav vaid tingimusel, et kolmanda riigi kodaniku suhtes kohaldatud sisenemiskeeld on direktiivi sätetega kooskõlas. Kriminaalkarituste rakendamisel peab olema tagatud põhiõiguste ja 1951. aasta Genfi konventsiooni, (22) eelkõige artikli 31 lõike 1 (23) täielik järgimine (vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-290/14 Celaj) (24).

                  —

                  Tagasisaatmisdirektiiviga ei ole vastuolus, kui siseriiklikke kriminaalmenetluse norme järgides määratakse kriminaalkaristusi kolmandate riikide kodanikele, kelle suhtes on edutult kohaldatud selle direktiiviga kehtestatud tagasisaatmismenetlust ja kes viibivad liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult, ilma et neil oleks tagasipöördumisest keeldumiseks ühtki mõjuvat põhjust. Kui selliste tagasipöördujate suhtes rakendatakse ebaseadusliku riigis viibimise ärahoidmise eesmärgil kriminaalkaristusi, siis tuleb täies ulatuses järgida põhiõigusi, eeskätt neid, mis on tagatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni alusel (vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-329/11 Achughbabian, punktid 48 ja 49), ning proportsionaalsuse põhimõtet.

                  —

                  Komisjon soovitab liikmesriikidel näha siseriiklikes õigusaktides ette tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad karistused (näiteks trahvid, dokumentide konfiskeerimine, hüvitiste/toetuste vähendamine või nende võimaldamisest keeldumine, tööloa väljastamisest keeldumine) kolmandate riikide kodanikele, kes tahtlikult takistavad tagasisaatmisprotsessi (näiteks hävitavad reisidokumendi, esitavad enda kohta valeandmeid, takistavad oma isiku kindlakstegemist, keelduvad korduvalt reisile asumast), tingimusel, et need karistused ei takista tagasisaatmisdirektiivi eesmärgi saavutamist ja nende rakendamisel on tagatud põhiõiguste täielik järgimine.

                  —

                  Pelgalt ebaseadusliku riigis viibimise kriminaliseerimine: Liikmesriigid ei või enne tagasisaatmismenetlust või selle ajal määrata siseriikliku kriminaalõiguse alusel vanglakaristust üksnes ebaseadusliku riigis viibimise eest, sest see lükkaks tagasisaatmise edasi (vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-61/11 El Dridi). Samas ei välista tagasisaatmisdirektiiv liikmesriikide õigust määrata vangistust muude süütegude toimepanemise eest kui need, mis pannakse toime üksnes ebaseadusliku riigis viibimisega, kaasa arvatud olukorras, kus tagasisaatmismenetlus ei ole veel lõpetatud (vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-47/15 Affum, punkt 65).

                  —

                  Rahalised karistused: siseriikliku kriminaalõiguse alusel (proportsionaalse) rahalise karistuse määramine ebaseadusliku riigis viibimise eest ei ole iseenesest kokkusobimatu tagasisaatmisdirektiivi eesmärkidega, sest see ei takista tagasisaatmisotsuse tegemist ja täideviimist direktiivis sätestatud tingimusi täielikult arvesse võttes (vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-430/11 Sagor). Siseriiklikud õigusaktid, millega nähakse ebaseadusliku riigis viibimise korral ette kas trahv või väljasaatmine, ei ole tagasisaatmisdirektiiviga kokkusobivad, sest need kaks meedet on vastastikku teineteist välistavad ja seega kahandavad direktiivi mõjusust (vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-38/14 Zaizoune).

                  —

                  Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2009/52/EÜ (25) (tööandjate karistuste direktiiv) artikli 5 kohaselt kohaldatakse tööandjate suhtes, kes ilma loata palkavad ebaseaduslikult riigis viibivaid kolmandate riikide kodanikke, rahalisi karistusi, mis tagasisaatmismenetluse läbiviimise korral hõlmavad ka tagasisaatmiskulusid. Liikmesriigid võivad otsustada võtta rahalistes karistustes arvesse vähemalt keskmisi tagasisaatmiskulusid.

                  —

                  Siseriikliku kriminaalõiguse kohane viivitamatu väljasaatmine (juhtudel, mis ei ole tagasisaatmisdirektiivi artikli 2 lõike 2 punkti b alusel direktiivi kohaldamisalast välja jäetud – vt eespool punkt 2.3): see on lubatud vaid juhul, kui kohtuotsus, millega see karistus määratakse, on kooskõlas kõikide tagasisaatmisdirektiivi tagatistega (sh tagasisaatmisotsuse vorm, õiguslikud tagatised ja vabatahtliku lahkumise võimaluse eelnev kaalumine) (vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-430/11 Sagor).

                  —

                  Siseriikliku kriminaalõiguse kohane koduarest: see on lubatud vaid juhul, kui on kehtestatud tagatised, et koduarest ei takista tagasisaatmist ja et see lõpeb kohe, kui asjaomast isikut on võimalik füüsiliselt liikmesriigist välja transportida (vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-430/11 Sagor).

            Lisaselgitused:

                  —

                  Mõjuv põhjus tagasipöördumisest keeldumiseks võib olla:

                              —

                              põhjus, mis on väljaspool tagasipöörduja mõjusfääri (näiteks kolmandatest riikidest vajalike dokumentide hankimise viibimine, mis on tingitud kolmanda riigi ametiasutuste puudulikust koostööst; kriisiolukord naasmisriigis, mis muudab ohutu naasmise võimatuks; tagasipöördumise ametlik edasilükkamine teatavate tagasipöördujate kategooriate puhul) või

                              —

                              põhjus, mis on tagasipöörduja mõjusfääris ja mida peetakse liidu või siseriikliku õiguse alusel õigustatuks või mõjuvaks (näiteks terviseprobleem või perekondlik põhjus, mis tingib väljasaatmise edasilükkamise; pooleliolev kaebemenetlus, millel on peatav mõju; otsus teha tunnistajana ametiasutustega koostööd). Pelka subjektiivset soovi jääda ELi ei saa kunagi pidada mõjuvaks põhjuseks.

                  —

                  Mittemõjuv põhjus tagasipöördumisest keeldumiseks võib olla tagasipöörduja mõjusfääris olev põhjus, mida ei peeta liidu või siseriikliku õiguse alusel õigustatuks või mõjuvaks (näiteks koostöö puudumine reisidokumentide hankimisel, koostöö puudumine oma isiku kindlakstegemisel, dokumentide hävitamine, põgenemine, väljasaatmise takistamine).

            5.   KINNIPIDAMINE JA KOHUSTUS TEHA TAGASISAATMISOTSUS

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 6 lõige 1

         Liikmesriigid väljastavad tagasisaatmisotsuse iga kolmanda riigi kodaniku kohta, kes viibib nende territooriumil ebaseaduslikult.

      Liikmesriigid on kohustatud tegema tagasisaatmisotsuse iga kolmanda riigi kodaniku suhtes, kes viibib nende territooriumil ebaseaduslikult, v.a juhul, kui liidu õiguses on ette nähtud sõnaselge erand (vt allpool kirjeldatud erandite loetelu). Liikmesriikidel ei ole lubatud leppida ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike olemasoluga oma territooriumil, algatamata tagasisaatmismenetlust või andmata riigis viibimise õigust. Liikmesriikide kohustusega kas algatada tagasisaatmismenetlus või anda riigis viibimise õigus püütakse vähendada nn halle alasid, ära hoida ebaseaduslikult riigis viibivate isikute ärakasutamist ja suurendada kõigi asjaosaliste jaoks õiguskindlust.
      Liikmesriigid peavad tagasisaatmisotsuse tegema olenemata sellest, kas asjaomasel kolmanda riigi kodanikul on kehtiv isikut tõendav dokument või reisidokument, ja sõltumata sellest, kas kolmandasse riiki tagasivõtmine on võimalik või mitte.
      Tagasisaatmisotsuste kehtivusaeg ei tohiks olla ajaliselt piiratud. Tingimusel, et asjaomase kolmanda riigi kodaniku isiklik olukord ei ole faktiliselt või õiguslikult oluliselt muutunud (näiteks õigusliku staatuse muutus, ohtlikku kohta tagasisaatmise oht), peaks pädevatel ametiasutustel olema võimalus tagasisaatmisotsus täide viia, ilma et pärast teatava ajavahemiku (näiteks ühe aasta) möödumist tuleks menetlust uuesti alustada ning ilma et piirataks õigust olla ära kuulatud ja õigust tõhusale õiguskaitsevahendile.
      Üldreegli kohaselt on tagasisaatmismenetlust läbi viiva liikmesriigi kindlaksmääramisel asjakohane kriteerium isiku kinnipidamise koht. Näide: kui ebaseaduslik rändaja sisenes ELi liikmesriigi A kaudu (jäädes seal avastamata), seejärel reisis läbi liikmesriikide B ja C (jäädes sealgi avastamata) ning peeti lõpuks kinni liikmesriigis D, vastutab tagasisaatmismenetluse toimetamise eest liikmesriik D. Piirikontrolli ajutine taaskehtestamine Schengeni riikide vahelistel sisepiiridel seda põhimõtet ei mõjuta. Erandid sellest üldreeglist on sätestatud allpool punktides 5.2, 5.3, 5.4, 5.5 ja 5.8.
      Lisaselgitused:

                  —

                  Paralleelselt tagasisaatmisotsuse vastuvõtmisega võib kehtestada ebaseadusliku riigis viibimise eest siseriikliku õiguse alusel haldustrahvi. Haldustrahv ei saa siiski asendada liikmesriikide kohustust teha tagasisaatmisotsus ja korraldada väljasaatmine (vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-38/14 Zaizoune).

                  —

                  Tagasisaatmisotsuses tuleb sedastada asjaomase kolmanda riigi kodaniku kohustus lahkuda otsuse teinud liikmesriigi territooriumilt, et vastavalt tagasisaatmise määratlusele (vt punkt 1.3) jõuda kolmandasse riiki, st kolmanda riigi kodaniku kohustus lahkuda ELi liikmesriikide ja Schengeni lepinguga ühinenud riikide territooriumidelt. Kui kolmanda riigi kodaniku kohustus ei ole selgelt määratletud, võib selle soovimatuks tagajärjeks olla ebaseadusliku teisese rände oht.

                  —

                  Tagasisaatmisdirektiivi kohane tagasisaatmisotsus tuleb vastu võtta ka siis, kui tagasisaatmismenetluse läbiviimisel tuginetakse tagasivõtulepingule: kolmanda riigiga sõlmitud tagasivõtulepingule (mis hõlmab ELi liikmesriigi ja kolmanda riigi vahelisi suhteid) tuginemine ei mõjuta tagasisaatmisdirektiivi (mis hõlmab väljasaatva riigi ja tagasipöörduja vahelisi suhteid) täielikku ja igakülgset kohaldamist iga tagasisaatmise üksikjuhtumi suhtes. Õigupoolest eeldab tagasivõtulepingule tuginemine seda, et esmalt tehakse tagasisaatmisotsus.

                  —

                  Siseriiklikes õigusaktides võidakse ette näha, et kolmanda riigi kodanik on kohustatud ELi territooriumilt lahkuma, kui tema viibimine seal on ebaseaduslik. Selline abstraktne õiguslik kohustus ei kujuta endast tagasisaatmisotsust. See tuleb igal üksikjuhtumil sisustada individualiseeritud tagasisaatmisotsusega.

                  —

                  Pädevad ametiasutused peaksid täiel määral kasutama asjaomaseid liidu IT-süsteeme, näiteks teise põlvkonna Schengeni infosüsteemi (SIS II), Euroopa sõrmejälgede võrdlemise süsteemi (Eurodac) ja viisainfosüsteemi (VIS), mis toetavad isikute tuvastamist ja iga juhtumi individuaalset hindamist ning hõlbustavad ja toetavad liikmesriikidevahelist koostööd tagasisaatmise ja tagasivõtmise menetluste läbiviimisel.

                  —

                  Liikmesriigid peaksid kehtestama tõhusad ja proportsionaalsed meetmed oma territooriumil ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike asukoha kindlakstegemiseks, tabamiseks ja kinnipidamiseks, et täita tagasisaatmisotsuste tegemise kohustust. Sellega seoses tuletatakse meelde, et Schengeni piirieeskirjade artikli 13 lõike 1 kohaselt peavad liikmesriigid ebaseaduslikult välispiiri ületanud kolmanda riigi kodanikud, kellel ei ole õigust ELis viibida, kinni pidama ja viima nende suhtes läbi tagasisaatmise menetluse. Lisaks peavad liikmesriigid tööandjate karistuste direktiivi artikli 14 kohaselt tagama, et nende territooriumil kontrollitakse ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike töötamist tõhusalt ja piisavalt.

         Kinnipidamistavad – põhiõiguste austamine

      Liikmesriigid peavad iga oma territooriumil ebaseaduslikult viibiva kolmanda riigi kodaniku suhtes tegema tagasisaatmisotsuse põhiõigusi austades ja proportsionaalsuse põhimõtet järgides (põhjendus 24). Ebaseadusliku sisserände vastu võitlemise õiguspärast eesmärki võib tasakaalustada riigi muude õigustatud huvidega, nagu üldised rahvatervisega seotud kaalutlused, riigi huvi võidelda kuritegevusega ja riigi huvi omada kõikehõlmavat sündide registreerimise süsteemi, ning lapse huvide austamise (mida on sõnaselgelt rõhutatud põhjenduses 22), Genfi konventsiooni (mida on rõhutatud põhjenduses 23) ning teiste Euroopa Liidu põhiõiguste hartas tunnustatud asjakohaste põhiõigustega.
      Komisjon viitab kaalutlustele, mis on esitatud Euroopa Liidu Põhiõiguste Ameti 2012. aasta dokumendis „Apprehension of migrants in an irregular situation – fundamental rights considerations“ (Ebaseaduslike rändajate kinnipidamine – põhiõigustega seotud kaalutlused) (nõukogu dokument nr 13847/12) suunistena selle kohta, kuidas kolmandate riikide kodanike kinnipidamisel järgida nende põhiõigusi, tagades samal ajal tõhusa tagasisaatmismenetluse. Liikmesriikide tavad, mis järgivad neid suuniseid, loetakse olevat kooskõlas tagasisaatmisdirektiivi artikli 6 lõikes 1 sätestatud kohustusega teha iga riigi territooriumil ebaseaduslikult viibiva kolmanda riigi kodaniku suhtes tagasisaatmisotsus.

         Juurdepääs tervishoiule

      Ebaseaduslikult riigis viibivaid rändajaid, kes otsivad arstiabi, ei tohiks kinni pidada raviasutustes ega nende lähedal.
      Raviasutustelt ei tuleks nõuda rändajate isikuandmete jagamist sisserändega tegelevate õiguskaitseasutustega asjaomaste isikute tagasisaatmise eesmärgil.

         Juurdepääs haridusele

      Ebaseaduslikult riigis viibivaid rändajaid ei tohiks kinni pidada selle kooli lähedal, kus käivad nende lapsed.
      Koolidelt ei tuleks nõuda rändajate isikuandmete jagamist sisserändega tegelevate õiguskaitseasutustega asjaomaste isikute tagasisaatmise eesmärgil.

         Usuvabadus

      Ebaseaduslikult riigis viibivaid rändajaid ei tohiks kinni pidada tunnustatud usuasutuses usukommete täitmisel ega selliste asutuste lähedal.

         Sünni registreerimine

      Ebaseaduslikult riigis viibivatel rändajatel peaks olema võimalik registreerida oma lapse sünd ja saada oma lapsele sünnitunnistus, ilma et neid ohustaks kinnipidamine.
      Sünnitunnistusi välja andvalt rahvastikuregistrilt ei tuleks nõuda rändajate isikuandmete jagamist sisserändega tegelevate õiguskaitseasutustega asjaomaste isikute tagasisaatmise eesmärgil.

         Õiguskaitse kättesaadavus

      Kuritegevusvastase võitluse huvides võivad liikmesriigid kaaluda sellise võimaluse loomist, et ohvrid ja tunnistajad saaksid teatada kuriteost, ilma et neil oleks vaja karta kinnipidamist. Selleks võib kaaluda järgmisi häid tavasid:

                  —

                  luua anonüümsed, poolanonüümsed või muud tõhusad teatamisvõimalused;

                  —

                  pakkuda raskete kuritegude ohvritele ja tunnistajatele võimalust pöörduda politseisse kolmanda isiku kaudu (nagu rändajate ombudsman, spetsiaalselt määratud ametnikud või humanitaar- ja õigusabi pakkuvad üksused);

                  —

                  määrata kindlaks tingimused, mille alusel võiks kuritegude, sealhulgas koduvägivalla ohvritele või tunnistajatele anda elamisloa, tuginedes nõukogu direktiivides 2004/81/EÜ (26) ja 2009/52/EÜ sätestatud nõuetele;

                  —

                  kaaluda vajadust kaotada vägivallaohvrite sisserändestaatuse seos peamise loaomanikuga, kes on samal ajal kuriteo toimepanija;

                  —

                  koostada koostöös tööinspektsioonide või muude asjakohaste üksustega teabelehed, et süstemaatiliselt ja objektiivselt teavitada töökohal kinni peetud rändajaid võimalustest esitada oma tööandja vastu direktiivi 2009/52/EÜ alusel kaebus, ja võtta sellega seoses meetmeid, et tagada asjassepuutuv tõendusmaterjal.

            Ebaseaduslikult riigis viibivaid rändajaid, kes otsivad õigusabi, ei tuleks kinni pidada ametiühingutes või teistes sellist tuge pakkuvates üksustes ega nende lähedal.
      Lisaks soovitab komisjon, et ebaseaduslikult riigis viibivaid kolmandate riikide kodanikke, kes soovivad pääseda rahvusvahelise kaitse taotlusi või kodakondsusetuse seisundi taotlusi registreerivate avalike talituste ruumidesse, ei tuleks kinni pidada selliste talituste ruumides või nende lähedal.

            Erijuhud:

      5.1.   Kinnipidamine väljumiskontrolli käigus

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikkel 6
      Tagasisaatmisotsuse võib teatavatel asjaoludel vastu võtta ka siis, kui ebaseaduslikult riigis viibinud kolmanda riigi kodanik peetakse kinni ELi välispiiril ELi territooriumilt lahkumisel, tehes selleks juhtumipõhise analüüsi ja võttes arvesse proportsionaalsuse põhimõtet. See võib olla põhjendatud juhul, kui väljumiskontrolli käigus avastatakse märkimisväärne viibimisaja ületamine või ebaseaduslik riigis viibimine. Saades teada ebaseaduslikust riigis viibimisest, võivad liikmesriigid algatada tagasisaatmismenetluse ja jätkata seda menetlust, mille tulemusel tehakse tagasisaatmisotsus koos tagaseljamenetluse käigus kehtestatud sisenemiskeeluga, pidades kinni allpool punktis 11.3 ja 12. jaos sätestatud menetluslikest tagatistest.
      Ehkki isik on sellises olukorras nagunii EList lahkumas, võib tagasisaatmisotsuse tegemine olla siiski mõttekas, sest see võimaldab liikmesriikidel kehtestada ka sisenemiskeelu ning seega ära hoida edasise riiki sisenemise ja võimaliku ebaseadusliku riigis viibimise.
      Komisjon kutsub liikmesriike üles kehtestama menetluse, mille alusel saab selliste erijuhtumite korral teha tagasisaatmisotsuse ja vajaduse korral kehtestada sisenemiskeelu otse lennujaamas, muudes välispiiridel asuvates piiripunktides või – sisenemiskeeldude puhul – tagaselja (vt punkt 11.3).
      Kui kolmanda riigi kodanik on ületanud ühes liikmesriigis oma viisa või loa kohase riigis viibimise aja ja ta lahkub liidust teise liikmesriigi või transiidiliikmesriigi kaudu, peab tagasisaatmisotsuse ja sisenemiskeelu välja andma asjaomane teine liikmesriik (viibimisaja ületaja viibib tavaliselt tagasisaatmisdirektiivi tähenduses ebaseaduslikult ka teises liikmesriigis).
      5.2.   Isikud, kelle suhtes on tehtud tagasisaatmisotsus teises liikmesriigis

         Õiguslik alus: nõukogu direktiiv 2001/40/EÜ (27)

         Meeldetuletus/selgitus: ühes liikmesriigis tehtud tagasisaatmisotsuse mõju teises liikmesriigis käsitleti komisjoni 2005. aasta tagasisaatmisdirektiivi ettepanekus eraldi peatükis (V peatükk „Kinnipidamine teistes liikmesriikides“). Läbirääkimiste käigus jäeti see peatükk siiski välja, nagu ka direktiivi 2001/40/EÜ kehtetuks tunnistamist käsitleva komisjoni ettepaneku artikkel 20, ja direktiiv 2001/40/EÜ jäi jõusse. Direktiiviga 2001/40/EÜ antakse sõnaselgelt võimalus tunnustada tagasisaatmisotsust, mille ühe liikmesriigi pädev asutus on teinud teise liikmesriigi territooriumil viibiva kolmanda riigi kodaniku suhtes. Tagasisaatmisdirektiivi artiklis 6 ei ole sõnaselgelt viidatud juhtumile, kus teine liikmesriik tunnustab esimese liikmesriigi tehtud tagasisaatmisotsust kooskõlas direktiiviga 2001/40/EÜ. Artikli 6 grammatiline tõlgendamine, mille korral peaks tunnustav liikmesriik sellisel juhul samuti tegema direktiivi 2008/115/EÜ kohaselt tagasisaatmist käsitleva täisotsuse, jätaks direktiivi 2001/40/EÜ ilma selle lisaväärtusest. Et direktiivi 2001/40/EÜ edasikehtimisel oleks kasulik mõju, oli vaja otsida tõlgendust, mis annab nende kahe direktiivi kooseksisteerimisele mõtte.
      Kui liikmesriik A peab kinni isiku, kelle kohta liikmesriik B on juba teinud tagasisaatmisotsuse, võib liikmesriik A kas:

                  a)

                  teha tagasisaatmisdirektiivi artikli 6 lõike 1 alusel uue tagasisaatmisotsuse või

                  b)

                  suunata isiku olemasoleva kahepoolse lepingu alusel kooskõlas tagasisaatmisdirektiivi artikli 6 lõikega 3 tagasi liikmesriiki B või

                  c)

                  tunnustada liikmesriigi B tehtud tagasisaatmisotsust kooskõlas direktiiviga 2001/40/EÜ.

            Kui liikmesriik A tunnustab kooskõlas direktiiviga 2001/40/EÜ liikmesriigi B tehtud tagasisaatmisotsust, on ta siiski kohustatud kohaldama tunnustatud tagasisaatmisotsuse täideviimisel tagasisaatmisdirektiivis seoses tagasisaatmisotsuse (väljasaatmisotsuse) täitmisega ette nähtud tagatisi.
      Tagasisaatmisotsuste vastastikune tunnustamine võib pakkuda teatavatel juhtudel märkimisväärset lisaväärtust, eriti seoses tagasipöördujate läbisõiduga maismaad mööda (vt allpool punkt 6.4). Komisjon ärgitab liikmesriike alati kasutama vastastikuse tunnustamise võimalust, kui see aitab kiirendada tagasisaatmismenetlust ja vähendada halduskoormust.
      5.3.   Seos Dublini normidega

         Õiguslik alus: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 604/2013 (28) (Dublini määrus) artiklid 19 ja 24
      Tagasisaatmisdirektiivi artiklis 6 ei ole sõnaselgelt nimetatud olukorda, kus teine liikmesriik kasutab Dublini määrusest tulenevat võimalust paluda esimesel liikmesriigil võtta tagasi ebaseaduslikult riigis viibiv kolmanda riigi kodanik. Artikli 6 grammatiline tõlgendamine, mille korral peaks palve esitav (teine) liikmesriik sellisel juhul samuti tegema vastavalt direktiivile 2008/115/EÜ tagasisaatmist käsitleva täisotsuse, jätaks asjaomased Dublini normid ilma nende lisaväärtusest. Dublini määrus käsitleb seda küsimust sõnaselgelt ning näeb ette selged normid tagasisaatmisdirektiivi ja Dublini määruse kohaldamise kohta.
      Juhtumid, kus kolmanda riigi kodanik on taotlenud teises liikmesriigis varjupaika ja saanud seal varjupaigataotlejana riigis viibimise õiguse, jäävad väljapoole tagasisaatmisdirektiivi kohaldamisala, sest kolmanda riigi kodanikul on varjupaigataotlejana õigus riigis viibida ja seepärast ei saa teda pidada isikuks, kes viibib teises liikmesriigis ebaseaduslikult.
      Seevastu juhtumid, kus kolmanda riigi kodanik ei ole taotlenud teises liikmesriigis varjupaika ja ei ole saanud seal varjupaigataotlejana riigis viibimise õigust, kuuluvad tagasisaatmisdirektiivi kohaldamisalasse. Võimalikud võivad olla järgmised olukorrad (29).

                  a)

                  Kolmanda riigi kodanikul on esimeses liikmesriigis varjupaigataotleja staatus (menetlus on pooleli, lõplikku otsust ei ole veel tehtud): kohaldatakse Dublini määrust, tuginedes aluspõhimõttele, mille kohaselt on igal kolmanda riigi kodanikul, kes on esitanud mõnes liikmesriigis varjupaigataotluse, õigus sellele, et mõni liikmesriik hindaks täielikult tema vajadust saada rahvusvahelist kaitset. Liikmesriik ei tohi saata asjaomast kolmanda riigi kodanikku tagasi kolmandasse riiki; ta võib saata sellise isiku üksnes Dublini määruse alusel vastutavasse liikmesriiki, et isiku taotlus seal läbi vaadataks.

                  b)

                  Kolmanda riigi kodanik on oma varjupaigataotluse esimeses liikmesriigis tagasi võtnud: kui taotluse tagasivõtmine on toonud kaasa taotluse suhtes tagasilükkava otsuse (uuesti sõnastatud varjupaigamenetluste direktiivi artikli 27 või 28 alusel), võib kohaldada allpool punktis c kirjeldatud norme (valik Dublini normide ja tagasisaatmisdirektiivi kohaldamise vahel). Kui taotluse tagasivõtmine ei ole kaasa toonud taotluse suhtes tagasilükkavat otsust, kohaldatakse Dublini määrust (kui eriseadust), tuginedes aluspõhimõttele, mille kohaselt igal kolmanda riigi kodanikul, kes on esitanud mõnes liikmesriigis varjupaigataotluse, on õigus sellele, et mõni liikmesriik hindaks täielikult tema vajadust saada rahvusvahelist kaitset.

                  c)

                  Kolmanda riigi kodaniku kohta on tehtud esimeses liikmesriigis lõplik otsus, millega lükati tema varjupaigataotlus tagasi: sellisel juhul on võimalik valida Dublini määruse ja tagasisaatmisdirektiivi kohaldamise vahel. Dublini määruses on see valik sätestatud selgelt artikli 24 lõikes 4 ja lisatud on selgitus, et hetkest, mil ametiasutused otsustavad esitada Dublini määruse kohase taotluse, lõpeb tagasisaatmisdirektiivi ja -menetluse kohaldamine ning kohaldatakse üksnes Dublini norme (see mõjutab ka kinnipidamist ja õiguskaitsevahendeid käsitlevaid norme).

                  d)

                  Kolmanda riigi kodanik on esimesest liikmesriigist kolmandasse riiki juba edukalt tagasi/välja saadetud (pärast varjupaigataotluse tagasilükkamist või tagasivõtmist): kui kolmanda riigi kodanik peaks sellisel juhul sisenema taas ELi territooriumile, on Dublini määruse artikli 19 lõikes 3 sätestatud, et esimest liikmesriiki ei saa enam pidada kolmanda riigi kodaniku eest vastutavaks, mistõttu ei saa näha ette isiku üleandmist sellele liikmesriigile. Seega kohaldatakse tagasisaatmisdirektiivi.

            Praktilised näited:

                  —

                  Rahvusvahelise kaitse taotleja liikmesriigis A reisib, ilma et tal oleks selleks õigust, naaberliikmesriiki B (ületades sisepiiri), kus politsei ta kinni peab. Kuna asjaomase isiku suhtes kohaldatakse Dublini määrust, annab liikmesriik B isiku liikmesriigile A üle. Kas liikmesriik B peaks tegema selles olukorras asjaomase isiku suhtes seoses ebaseadusliku riigis viibimisega tagasisaatmisotsuse?

                              —

                              Ülimuslikud on Dublini normid. Liikmesriik B ei saa teha tagasisaatmisotsust.

                  —

                  Kas liikmesriigil A on lubatud (ülalkirjeldatud stsenaariumi puhul) teha tagasisaatmisotsus ise (koos sisenemiskeeluga, mille kohaldamine lükatakse edasi kuni varjupaigamenetluse lõpetamiseni)?

                              —

                              Ei. Seni kuni isikul on õigus viibida liikmesriigis A varjupaigataotlejana, ei ole tema viibimine selles liikmesriigis ebaseaduslik tagasisaatmisdirektiivi tähenduses ja liikmesriik A ei saa teha tagasisaatmisotsust.

                  —

                  Kolmanda riigi kodanik, kellele liikmesriik A on andnud rahvusvahelise kaitse, viibib ebaseaduslikult liikmesriigis B (näiteks viibib seal kauem kui 90 päeva). Kas tagasisaatmisdirektiiv on selliste juhtumite puhul kohaldatav? Milline on menetlus, kui isik keeldub naasmast vabatahtlikult esimesse liikmesriiki, mis on andnud talle kaitse?

                              —

                              Dublini määrus ei sisalda norme rahvusvahelise kaitse saajate tagasivõtmise kohta. Seepärast kohaldatakse tagasisaatmisdirektiivi artikli 6 lõikes 2 ette nähtud üldist korda. See tähendab, et liikmesriik B peab paluma asjaomasel isikul minna tagasi liikmesriiki A ja kui isik ei tee seda vabatahtlikult, peab liikmesriik B kaaluma tagasisaatmisotsuse tegemist, võttes arvesse kõiki tagasisaatmisdirektiivis sätestatud tagatisi, eelkõige tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet. Teatavatel asjaoludel, kui tagasi-/väljasaatmine kolmandasse riiki ei ole võimalik ja tagasisuunamist teise liikmesriiki võib käsitada soodsama meetmena (vt 3. jagu), võib liikmesriik B kaaluda isiku tagasisuunamist liikmesriiki A; ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike teise liikmesriiki tagasisuunamist puudutavad menetlused nähakse ette siseriiklikus õiguses.

                  —

                  Kolmanda riigi kodanik, kellelt on võetud pärast ebaseaduslikku sisenemist liikmesriiki A sõrmejäljed ja kes ei ole taotlenud liikmesriigis A varjupaika, peetakse kinni liikmesriigis B. Kas liikmesriik B võib anda isiku vastavalt Dublini normidele üle liikmesriigile A?

                              —

                              Ei. Kuna mingit seost varjupaigamenetlusega ei ole, ei ole Dublini määrus kohaldatav.

            5.4.   Ebaseaduslikult riigis viibiv kolmanda riigi kodanik, kellel on õigus viibida mõnes teises liikmesriigis

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 6 lõige 2

         Liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibivad kolmanda riigi kodanikud, kellele on mõnes muus liikmesriigis väljastatud kehtiv elamisluba või muu riigis viibimise õigust andev luba, peavad viivitamatult minema kõnealuse liikmesriigi territooriumile. Kui asjaomane kolmanda riigi kodanik seda nõuet ei täida või kui kolmanda riigi kodaniku viivitamatut lahkumist nõutakse avaliku korra või riikliku julgeoleku huvides, kohaldatakse lõiget 1.

      Selles sättes, millega asendatakse Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni (30) artikli 23 lõigetes 2 ja 3 sätestatud sarnane norm, nähakse ette, et ebaseaduslikult riigis viibivale kolmanda riigi kodanikule, kellel on kehtiv luba viibida mõnes muus liikmesriigis, ei tuleks teha tagasisaatmisotsust. Sellistel juhtudel tuleks kolmanda riigi kodanikult kõigepealt nõuda, et ta läheks viivitamata tagasi selle liikmesriigi territooriumile, kus tal on õigus viibida. Üksnes juhul, kui isik seda nõudmist ei täida või kui esineb oht avalikule korrale või riiklikule julgeolekule, võetakse vastu tagasisaatmisotsus.
      Lisaselgitused:

                  —

                  See, millises vormis nõutakse, et isik läheks „viivitamata kõnealuse liikmesriigi territooriumile“, tuleks kindlaks määrata siseriikliku õigusega. Soovitatav on teha põhjendatud kirjalik otsus. Et vältida segadust, ei tohiks otsus kanda pealkirja „tagasisaatmisotsus“.

                  —

                  Teise liikmesriiki naasmiseks ette nähtud aeg: selle kohta, kui palju aega peaks mööduma teise liikmesriigi territooriumile minemise korralduse andmisest, enne kui tehakse artikli 6 lõike 1 kohaselt tagasisaatmisotsus, ei ole võimalik anda üldiseid juhiseid. See aeg tuleks kindlaks määrata kooskõlas siseriikliku õigusega, võttes arvesse konkreetseid asjaolusid, proportsionaalsuse põhimõtet ja seda, et asjaomases õigusaktis kasutatakse mõistet „viivitamata“. Aega, mis jääb teise liikmesriiki minemise korralduse andmise ja artikli 6 lõike 1 alusel tagasisaatmisotsuse tegemise vahele, ei tohi lugeda vabatahtliku lahkumise tähtaja osaks, sest vabatahtlikuks lahkumiseks ette nähtud aeg on tagasisaatmisotsuse osa ja see hakkab kulgema alles tagasisaatmisotsuse vastuvõtmisest.

                  —

                  Teise liikmesriiki lahkumise kontrollimine: liidu õiguses ei ole kindlaks määratud, kuidas tuleks kontrollida teise liikmesriiki naasmise kohustuse täitmist. Liikmesriigid peaksid kandma kooskõlas siseriikliku õigusega hoolt selle eest, et nende otsuste suhtes võetakse asjakohased järelmeetmed.

                  —

                  Mõnes teises liikmesriigis välja antud lubade kehtivuse kontrollimine: praegu puudub keskne süsteem, mis võimaldaks liikmesriikidel vahetada selles küsimuses teavet. Liikmesriike kutsutakse üles tegema kahepoolselt koostööd ja esitama teineteisele viivitamata teavet kooskõlas siseriikliku õiguse ja kahepoolsete koostöökokkulepetega. Selleks võib kasutada ka olemasolevaid riiklikke kontaktpunkte (näiteks neid, mis on loetletud Schengeni käsiraamatu (31) 2. lisas).

                  —

                  Mõiste „elamisluba või muu riigis viibimise õigust andev luba“ (32) on väga lai ja hõlmab igasugust liikmesriigi antud staatust või luba, mis annab õiguse riigis seaduslikult viibida ning mille puhul ei ole tegemist lihtsalt nõustumisega lükata tagasi-/väljasaatmine ajutiselt edasi.
                  Mõiste hõlmab järgmist:

                              —

                              pikaajaline viisa (mis selgelt annab riigis viibimise õiguse);

                              —

                              humanitaarkaalutlustel väljastatud ajutine luba (kui sellise loaga antakse õigus viibida riigis, mitte ei lükata tagasisaatmine lihtsalt edasi);

                              —

                              aegunud elamisluba, mis põhineb endiselt kehtival rahvusvahelise kaitse saaja staatusel (rahvusvahelise kaitse saaja staatus ei sõltu seda staatust tõendava dokumendi kehtivusest);

                              —

                              kehtetus (aegunud) reisidokumendis olev kehtiv viisa – asjakohaste liidu õigusaktide kohaselt ei ole lubatud väljastada viisat, mis kehtib kauem kui pass. Seepärast ei peaks olukorda, kus aegunud passis on kehtiv viisa, tegelikult kunagi ette tulema. Kui seda peaks siiski esinema, ei tuleks põhjendamatult karistada asjaomast kolmanda riigi kodanikku. Üksikasjalikud juhised asjakohaste viisaeeskirjade kohta leiab ajakohastatud viisakäsiraamatu (33) II osa punktidest 4.1.1 ja 4.1.2).

                        Mõiste ei hõlma järgmist:

                              —

                              aegunud elanikustaatusel põhinev aegunud elamisluba;

                              —

                              võltsitud pass või elamisluba;

                              —

                              dokument, mis tõendab väljasaatmise ajutist edasilükkamist;

                              —

                              riigis viibimise sallimine (kui see ei tähenda seaduslikku riigis viibimise õigust).

                  —

                  Üldreegli kohaselt ei saadeta isikuid välja teistesse liikmesriikidesse: kui kolmanda riigi kodanik ei ole nõus minema vastavalt artikli 6 lõikele 2 vabatahtlikult tagasi liikmesriiki, mille elamisluba tal on, kohaldatakse artikli 6 lõiget 1 ja tuleb võtta vastu tagasisaatmisotsus, millega nähakse ette isiku tagasisaatmine otse kolmandasse riiki. Isikut ei saasuunata tagasi teise liikmesriiki jõuga, v.a juhul, kui selline võimalus on sõnaselgelt ette nähtud liikmesriikide kahepoolse lepinguga, mis kehtis juba 13. jaanuaril 2009 (vt punkt 5.5), või erilistel asjaoludel, kui tagasi-/väljasaatmine kolmandasse riiki ei ole võimalik ja loa väljastanud liikmesriik on nõus võtma isiku tagasi.

                  —

                  Artikli 6 lõike 2 kohaldamisel ei kehtestata ELi sisenemise keeldu: ebaseaduslikult riigis viibiva kolmanda riigi kodaniku artikli 6 lõike 2 kohasel tagasisuunamisel mõnda teise liikmesriiki ei ole võimalik kehtestada artikli 11 alusel ELi sisenemise keeldu, sest artikkel 11 on kohaldatav üksnes seoses tagasisaatmisotsuse tegemisega – seda ei kohaldata juhtumite suhtes, kus isik suunatakse tagasi mõnda teise liikmesriiki. Pealegi on praktilisest vaatenurgast mõttetu kehtestada ELi sisenemise keeld olukorras, kus isik jätkab seaduslikku viibimist mõnes teises liikmesriigis.

                  —

                  Viivitamatu lahkumine, mida nõutakse avaliku korra või riikliku julgeoleku huvides: erandlikel asjaoludel, mida käsitletakse artikli 6 lõike 2 teise lause teises pooles, tuleb isiku suhtes viivitamata teha tagasisaatmisotsus ja saata isik välja kolmandasse riiki. Liikmesriiki, kus asjaomasel isikul on õigus viibida, tuleks sellest teavitada.

            Praktiline näide:

                  —

                  Milliseid tagasisaatmisdirektiivi sätteid tuleks kohaldada liikmesriigis A avastatud kolmanda riigi kodaniku suhtes, kellel on liikmesriigi B väljastatud kehtiv elamisluba, ent kelle kohta on samal ajal liikmesriigi C algatusel kantud Schengeni infosüsteemi (SIS) hoiatusteade (sisenemiskeeld)?

                              —

                              Liikmesriik A peaks kohaldama direktiivi artikli 6 lõiget 2 ja paluma isikul minna tagasi liikmesriiki B. Liikmesriigi C kehtestatud sisenemiskeelu ja liikmesriigi B väljastatud elamisloa kooseksisteerimist peavad selgitama omavahel hoiatusteate sisestanud liikmesriik (C) ja elamisloa väljastanud liikmesriik (B) kooskõlas Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikli 25 lõikega 2.

            5.5.   Ebaseaduslikult riigis viibiv kolmanda riigi kodanik, kes on hõlmatud liikmesriikidevaheliste olemasolevate kahepoolsete lepingutega

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 6 lõige 3

                  —

                  Liikmesriikidevaheliste olemasolevate kahepoolsete tagasivõtulepingute suunav loetelu on kättesaadav aadressil http://rsc.eui.eu/RDP/research/analyses/ra/.

         Liikmesriigid võivad loobuda tagasisaatmisotsuse väljastamisest nende territooriumil ebaseaduslikult viibiva kolmanda riigi kodaniku suhtes, kui mõni teine liikmesriik võtab kõnealuse kolmanda riigi kodaniku tagasi käesoleva direktiivi jõustumise päeval (13. jaanuar 2009) kehtinud kahepoolsete lepingute või kokkulepete kohaselt. Sellisel juhul kohaldab asjaomase kolmanda riigi kodaniku tagasi võtnud liikmesriik lõiget 1.

      Selle sättega nähakse liikmesriikidele erandina ja standstill-tingimuse vormis ette võimalus suunata ebaseaduslikud rändajad 13. jaanuaril 2009 kehtinud kahepoolsete lepingute või kokkulepete alusel tagasi teistesse liikmesriikidesse.

         Meeldetuletus/selgitus: see säte lisati tagasisaatmisdirektiivile alles läbirääkimiste hilisemas etapis pärast seda, kui teatavad liikmesriigid olid tungivalt nõudnud, et direktiiv ei kohustaks neid muutma väljakujunenud tava suunata ebaseaduslikult riigis viibivad kolmandate riikide kodanikud kahepoolsete lepingute alusel tagasi teistesse liikmesriikidesse ja tava sellised isikud vastu võtta.
      Tagasisaatmisdirektiivi aluspõhimõte on ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike saatmine EList tagasi otse kolmandatesse riikidesse. Seetõttu näeb direktiivi artikli 6 lõige 3 ette erandi, mis puudutab üksnes nende liikmesriikide kohustust teha tagasisaatmisotsus, kelle territooriumil kolmanda riigi kodanik viibib; selle kohustuse peab siis täitma liikmesriik, kes isiku tagasi võtab. Selle sättega ei kehtestata lisaks tagasisaatmisdirektiivi artikli 2 lõikes 2 nimetatud eranditele direktiivi kohaldamisala suhtes veel ühte erandit; vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-47/15 Affum (punktid 82–85).
      Lisaselgitused:

                  —

                  Hilisem tuginemine liikmesriikide A ja B ning liikmesriikide B ja C vahelistele kahepoolsetele lepingutele: tagasisaatmisdirektiiv ja eelkõige selle artikli 6 lõige 3 ei keela sõnaselgelt võtta isikuid tagasi olemasolevate kahepoolsete kokkulepete alusel. Oluline on, et lõpuks viib üks liikmesriik kooskõlas direktiiviga läbi täieliku tagasisaatmismenetluse. Kuna selline hilisem menetlus on haldusasutustele kulukas ja põhjustab ka tagasipöördujale täiendavat ebamugavust, ärgitatakse liikmesriike sellisest tavast hoiduma.

                  —

                  Artikli 6 lõike 3 kohaldamisel ei kehtestata ELi sisenemise keeldu: ebaseaduslikult riigis viibiva kolmanda riigi kodaniku artikli 6 lõike 3 kohasel tagasisuunamisel mõnda teise liikmesriiki ei saa kehtestada artikli 11 alusel ELi sisenemise keeldu, sest artikkel 11 on kohaldatav üksnes seoses tagasisaatmisotsuse tegemisega ja seda ei kohaldata juhul, kui isik lihtsalt suunatakse tagasi mõnda teise liikmesriiki. Pealegi on praktilisest vaatenurgast mõttetu kehtestada ELi sisenemise keeld olukorras, kus isik ei lahku veel EList. Võimalust kehtestada Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikli 25 lõike 2 alusel erandlikel asjaoludel puht riiklikke sisenemiskeelde käsitletakse punktis 11.8.

                  —

                  Otsus anda ebaseaduslikult riigis viibiv kolmanda riigi kodanik üle teise liikmesriiki: selline otsus on üks tagasisaatmisdirektiiviga ette nähtud meetmetest ebaseadusliku riigis viibimise lõpetamiseks ja ettevalmistav etapp liidu territooriumilt väljasaatmiseks. Seetõttu peavad liikmesriigid võtma selle otsuse vastu nõuetekohase hoolsusega ja kiiresti, nii et kolmanda riigi kodanik saadetaks võimalikult kiiresti tagasisaatmismenetluse eest vastutavasse liikmesriiki; vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-47/15 Affum (punkt 87).

                  —

                  Kuna mõiste „tagasisaatmine“ tähendab tagasisaatmisdirektiivis alati tagasisaatmist kolmandasse riiki, on soovitatav nimetada selliseid liikmesriikide otsuseid „üleandmisotsusteks“ või „tagasisuunamisotsusteks“, mitte „tagasisaatmisotsusteks“.

                  —

                     Standstill-tingimus: artikli 6 lõige 3 sisaldab sõnaselget standstill-tingimust. Liikmesriigid võivad kasutada artikli 6 lõikega 3 pakutavat võimalust üksnes seoses kahepoolsete tagasivõtulepingutega, mis jõustusid enne 13. jaanuari 2009. Olemasolevad lepingud, mis räägiti uuesti läbi või mida pikendati pärast 13. jaanuari 2009, võivad olla artikli 6 lõikega 3 endiselt hõlmatud, kui uuesti läbiräägitud/pikendatud lepinguga muudetakse varasemat lepingut ja kui seda on selgelt näha ka lepingu pealkirjast. Kui uuesti läbiräägitud/pikendatud leping on midagi muud (aliud) ehk täiesti uus leping, millel on erinev sisu, ei ole see enam hõlmatud artikli 6 lõikega 3.

                  —

                  Schengeni liikmesriikide ja Ühendkuningriigi vahelised tagasivõtulepingud: artikli 6 lõike 3 tõlgendamisel tuleb käsitada Ühendkuningriiki liikmesriigina.

            5.6.   Ebaseaduslikult riigis viibiv kolmanda riigi kodanik, kellele on antud humanitaarkaalutlustel (või muudel kaalutlustel) elamisluba või mõni muu riigis viibimise õigust andev luba

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 6 lõige 4

         Liikmesriigid võivad igal ajal otsustada väljastada nende territooriumil ebaseaduslikult viibivale kolmanda riigi kodanikule kaastundega seotud, humanitaar- või muudel põhjustel eraldi elamisloa või muu loa riigis viibida. Sellisel juhul tagasisaatmisotsust ei väljastata. Kui tagasisaatmisotsus on juba väljastatud, siis see tühistatakse või peatatakse elamisloa või mõne muu riigis viibimist lubava loa kehtivusajaks.

      Liikmesriigid võivad anda ebaseaduslikult riigis viibivale kolmanda riigi kodanikule igal ajal elamisloa või riigis viibimise õiguse. Sellisel juhul pooleliolev tagasisaatmismenetlus lõpetatakse ja juba tehtud tagasisaatmisotsus või väljasaatmiskorraldus tühistatakse või peatatakse, olenevalt loa laadist. Sama kehtib juhul, kui liikmesriigid peavad andma riigis viibimise õiguse, näiteks pärast varjupaigataotluse saamist.
      Liikmesriigid võivad ise otsustada, millist lähenemisviisi (tagasisaatmisotsuse tühistamine või peatamine) kasutada, võttes arvesse antud elamisloa või riigis viibimise õiguse laadi ja tõenäolist kestust ning vajadust tagada tulemuslik tagasisaatmismenetlus. Kohtuasjas C-601/15 J.N (34). tehtud otsuses (punktid 75–80) on Euroopa Kohus siiski sedastanud, et kui liikmesriik annab kolmanda riigi kodanikule, kes on taotlenud rahvusvahelist kaitset ja kelle suhtes oli enne taotluse esitamist juba tehtud tagasisaatmisotsus, õiguse oma territooriumile jääda, peaks liikmesriik tagasisaatmisotsuse täitmise peatama (ent mitte otsuse tühistama) kuni ajani, mil rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehakse otsus (vt ka 7. jagu).
      5.7.   Ebaseaduslikult riigis viibiv kolmanda riigi kodanik, kelle elamisloa või muu riigis viibimise õigust andva loa pikendamise menetlus on pooleli

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 6 lõige 5

         Kui seoses kolmanda riigi kodanikuga, kes viibib liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult, on pooleli elamisloa või muu riigis viibimist lubava loa uuendamise menetlus, kaalub kõnealune liikmesriik tagasisaatmisotsuse väljastamisest hoidumist, kuni pooleliolev menetlus on lõppenud, ilma et see piiraks lõike 6 kohaldamist.

      Liikmesriigid võivad vabalt loobuda tagasisaatmisotsuse tegemisest ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike suhtes, kes ootavad otsust oma loa pikendamise kohta. Sätte eesmärk on kaitsta kolmandate riikide kodanikke, kes viibisid liikmesriigi territooriumil teatava aja seaduslikult ja kellest said loa pikendamise menetluses tekkinud viivituste tõttu ajutiselt isikud, kes viibivad riigis ebaseaduslikult. Säte viitab pooleliolevale elamisloa pikendamisemenetlusele üksnes liikmesriigis, kus isik kinni peeti („kõnealune liikmesriik“). Liikmesriike kutsutakse üles kasutama seda sätet ka juhtudel, kui on tõenäoline, et pikendamistaotlus rahuldatakse, ning kohtlema asjaomaseid isikuid vähemalt samaväärselt kui tagasipöördujaid vabatahtlikuks lahkumiseks ette nähtud tähtaja jooksul või tagasisaatmise edasilükkamise ajal.
      Säte ei hõlma elamisloa pikendamise menetlusi, mis on pooleli mõnes teises liikmesriigis. Asjaolu, et isiku elamisloa pikendamise menetlus on mõnes teises liikmesriigis pooleli, võib konkreetsetel asjaoludel siiski õigustada tagasisaatmise edasilükkamist artikli 9 lõike 2 kohaselt või soodsamate meetmete rakendamist artikli 4 lõike 3 kohaselt.
      5.8.   Seaduslikku rännet käsitlevate direktiivide erinormid isikute tagasivõtmise kohta liikmesriikide vahel liidusisese liikuvusega seotud juhtudel

         Õiguslik alus: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2014/66/EL (35) (ettevõtjasisest üleviimist käsitlev direktiiv) artikkel 23; nõukogu direktiivi 2003/109/EÜ (36) (pikaajalisi elanikke käsitlev direktiiv) (mida on muudetud nõukogu direktiiviga 2011/51/EL) (37) artiklid 12 ja 22; nõukogu direktiivi 2009/50/EÜ (38) (sinist kaarti käsitlev direktiiv) artikkel 18
      Eespool osutatud direktiivid sisaldavad erinorme liikmesriikidevahelise tagasivõtmise kohta teatavatesse kategooriatesse kuuluvate kolmandate riikide kodanike (ettevõtjasiseselt üleviidud töötajad, ELi sinise kaardi omanikud, pikaajalised elanikud) ELi-sisese liikuvuse korral. Neid sätteid tuleb käsitleda erinormina (leges specialis), mida tuleb järgida eeskätt nimetatud direktiividega sõnaselgelt hõlmatud juhtumite korral.
      6.   VABATAHTLIK LAHKUMINE

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 7 lõige 1

         Tagasisaatmisotsusega nähakse ette sobiv, seitsme kuni kolmekümne päeva pikkune tähtaeg vabatahtlikuks lahkumiseks, ilma et see piiraks lõigetes 2 ja 4 osutatud erandite tegemist. Liikmesriigid võivad oma siseriiklikes õigusaktides sätestada, et nimetatud tähtaeg võimaldatakse ainult asjaomase kolmanda riigi kodaniku taotlusel. Sellisel juhul teavitavad liikmesriigid asjaomaseid kolmandate riikide kodanikke sellise taotluse esitamise võimalusest.

      Vabatahtliku lahkumise soodustamine on üks tagasisaatmisdirektiivi põhieesmärke. Kui ei ole alust arvata, et see kahjustaks tagasisaatmise eesmärki, eelistatakse väljasaatmisele lahkumiskohustuse vabatahtlikku täitmist kolmel põhjusel: see on väärikam, ohutum ja sageli kulutõhusam tagasisaatmisvõimalus.
      Vabatahtliku lahkumise tähtaja jooksul on asjaomasel kolmanda riigi kodanikul kohustus tagasi pöörduda, kuid seda kohustust ei saa täitmisele pöörata enne nimetatud tähtaja lõppu, välja arvatud juhul, kui esineb põgenemise oht või oht avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule või kui seaduslikuks riigis viibimiseks esitatud taotlus jäetakse rahuldamata, kuna see osutus selgelt põhjendamatuks või pettusel põhinevaks (vt punkt 6.3). Liikmesriike julgustatakse pakkuma vabatahtliku lahkumise võimalust võimalikult suurele arvule tagasipöördujatele ja jätta see kasutamata vaid neil juhtudel, kui on oht, et see võib takistada tagasisaatmismenetluse eesmärgi saavutamist.
      Artikli 7 lõike 1 teine lause annab liikmesriikidele võimaluse anda vabatahtlikuks lahkumiseks tähtaeg ainult juhul, kui kolmanda riigi kodanik esitab selleks taotluse. Sellisel juhul tuleb asjaomaseid kolmandate riikide kodanikke sellest võimalusest eraldi teavitada. Avalikkusele mõeldud üldine teave (näiteks teade sisserändeameti veebisaidil võimaluse kohta esitada selline taotlus või kohalike sisserändeasutuste teadetetahvlile üles riputatavad trükitud reklaamid) võib olla kasulik, kuid seda tuleb täiendada individualiseeritud teabega. Alaealisi tuleks teavitada lapsele sobilikul ning vanust ja konteksti arvestaval viisil ning erilist tähelepanu tuleks pöörata saatjata alaealiste olukorrale.
      Samuti võivad liikmesriigid otsustada anda taotluse korral tähtaja vabatahtlikuks lahkumiseks ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike teatavatele kategooriatele (näiteks isikutele, kelle seadusliku riigis viibimise taotlus lükatakse tagasi, kuna see on ilmselgelt põhjendamatu või põhineb pettusel) või toetust (näiteks taasintegreerimiseks). Muudel juhtudel võib seda teha ilma eelneva taotluseta.
      Komisjon soovitab anda vabatahtlikuks lahkumiseks tähtaja, kui asjaomane kolmanda riigi kodanik seda taotleb, tagades samal ajal, et kolmanda riigi kodanikele antakse nõuetekohaselt ja süstemaatiliselt vajalikku teavet taotluse esitamise kohta.
      Vabatahtliku tagasipöördumise lihtsustamise programmid: kuigi tagasisaatmisdirektiiv ei nõua liikmesriikidelt vabatahtliku tagasipöördumise lihtsustamise programmide loomist, kinnitatakse direktiivi põhjenduses 10, et „vabatahtliku tagasipöördumise edendamiseks peaksid liikmesriigid pakkuma tõhustatud tagasipöördumisalast abi ja nõustamist ning kasutama parimal viisil ära […] asjakohased rahastamisvõimalused“. Seetõttu julgustatakse liikmesriike igati võimaldama vabatahtliku tagasipöördumise lihtsustamise programmides osalemist menetluse kõigis etappides, et edendada inimlikumat ja väärikamat tagasisaatmist ning üleüldiselt tõhustada tagasisaatmise menetlust. Selleks, et hõlbustada neis programmides osalemist ja tagada, et asjaomased kolmandate riikide kodanikud teeksid teadliku otsuse, peaksid liikmesriigid tagama vabatahtliku tagasipöördumise ja vabatahtliku tagasipöördumise lihtsustamise programmide kohta asjakohase teabe levitamise. Teavitamist võib korraldada ka koostöös riiklike asutustega (näiteks haridus-, sotsiaal- ja tervishoiuasutused), vabaühendustega ja muude organisatsioonidega, kellel on kolmandate riikide kodanikega otsene kokkupuude. Alaealistele tuleks vastavat teavet anda lapsele sobilikul ning vanust ja konteksti arvestaval viisil. Riiklikud programmid peaksid olema kooskõlas dokumendiga „Non-binding Common Standards for Assisted Voluntary Return (and Reintegration) Programmes implemented by Member States“ (39) (Liikmesriikide rakendatavate vabatahtliku tagasipöördumise lihtsustamise (ja taasintegreerimise) programmide mittesiduvad ühtsed nõuded), mille komisjon töötas välja koostöös liikmesriikidega ning mille justiits- ja siseküsimuste nõukogu kinnitas oma 9. ja 10. juuni 2016. aasta istungi järeldustes (40).
      Euroopa rändevõrgustiku tagasisaatmisküsimustega tegelev eksperdirühm on seadnud sihiks hõlbustada tõhusamat praktilist koostööd riikide ja sidusrühmade vahel tagasipöördumise, vabatahtliku tagasipöördumise lihtsustamise ja taasintegreerimise programmide valdkonnas. See peaks olema peamine vahend, et koguda ja jagada teavet, ning liikmesriike kutsutakse üles seda aktiivselt kasutama.
      Lisaselgitused:

                  —

                  Üldpõhimõtte järgi antakse vabatahtlikuks lahkumiseks 7–30 päeva. Liikmesriikidel on kohustus määrata kindlaks tähtaeg, mis mahub sellesse ajavahemikku, välja arvatud juhul, kui üksikjuhtumi asjaolud õigustavad tähtaja pikendamist tagasisaatmisdirektiivi artikli 7 lõike 2 alusel (vt punkt 6.1).

                  —

                  Kui üldreegliks oleks anda 60 päeva, siis oleks see vastuolus tagasisaatmisdirektiivis sätestatud ühtlustamise ja 7–30 päeva ette nägeva ühise korraga. Seetõttu ei ole võimalik õigustada seda artikli 4 lõike 3 alusel kui soodsamat sätet. Tähtajad vahemikus 30–60 päeva (mis ületavad lõikega 1 ühtlustatud vahemikku), mida võib anda vaid konkreetsete asjaolude korral (mis on nimetatud lõikes 2), on aga hõlmatud tagasisaatmisdirektiivi artikli 7 lõikega 2.

                  —

                  Kooskõlas nõuetega, mis tulenevad Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 41 lõikes 2 sätestatud õigusest olla ära kuulatud, peaksid liikmesriigid andma tagasipöördujale võimaluse nimetada konkreetsed asjaolud ja vajadused, mida tuleks antava tähtaja kindlaksmääramisel arvesse võtta nii juhul, kui vabatahtliku lahkumise tähtaeg määratakse kindlaks ex officio, kui ka juhul, kui see tähtaeg määratakse kindlaks pärast tagasipöördujalt taotluse saamist.

                  —

                  Kuigi tagasisaatmisdirektiiv ei luba ebaseaduslikult riigis viibivat kolmanda riigi kodanikku vabatahtliku lahkumise tähtaja jooksul sunniviisiliselt tagasi saata, ei keela see liikmesriikidel kõnealusel ajavahemikul algatada vajalikke haldusmenetlusi tagasisaatmisotsuse võimalikuks täitmiselepööramiseks (näiteks kolmanda riigi ametiasutustega kontaktivõtmine reisidokumentide saamiseks, väljasaatmise logistika korraldamine).

            Komisjon soovitab liikmesriikidel anda vabatahtlikuks lahkumiseks lühim võimalik tähtaeg, mis on vajalik tagasipöördumise korraldamiseks ja tagasipöördumiseks, lähtudes kolmanda riigi kodaniku olukorra individuaalsest hindamisest ning võttes eelkõige arvesse tagasipöördumise väljavaateid ja kolmanda riigi kodaniku valmisolekut teha pädevate ametiasutustega koostööd. Seitsmest päevast pikem tähtaeg tuleks anda ainult siis, kui kolmanda riigi kodanik teeb tagasisaatmise protsessi ajal aktiivselt koostööd.
      6.1.   Vabatahtliku lahkumise tähtaja pikendamine

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 7 lõige 2

         Vajaduse korral pikendavad liikmesriigid vabatahtliku lahkumise tähtaega sobiva ajavahemiku võrra, võttes arvesse iga üksikjuhtumi konkreetseid asjaolusid, nagu viibimise kestus, koolis käivad lapsed ning muude perekonna- ja sotsiaalsete sidemete olemasolu.

      Vabatahtliku lahkumise tähtaja pikendamise jaoks ei ole eelnevalt kindlaks määratud maksimaalset tähtaega. Iga üksikjuhtumi puhul tuleb lähtuda juhtumi konkreetsetest asjaoludest kooskõlas siseriiklike rakendusaktide ja haldustavaga. Selle üle otsustamisel, kas vabatahtliku lahkumise tähtaja pikendamine on „sobiv“, on liikmesriikidel ulatuslik kaalutlusruum. Arvestades tekstis olevat viidet koolis käivatele lastele, võib vabatahtliku lahkumise tähtaega pikendada semestri või õppeaasta lõpuni või kuni ühe õppeaasta võrra tingimusel, et see on lapse parimates huvides ja et kõiki asjakohaseid juhtumiga seotud asjaolusid võetakse nõuetekohaselt arvesse.
      Tähtaja, mis on pikem kui 30 päeva, võib anda kohe alguses (tagasisaatmisotsuse tegemise ajal), kui see on juhtumi asjaolude individuaalse hindamise alusel põhjendatud. Ei ole vaja kehtestada kõigepealt 30päevast tähtaega ja seejärel seda pikendada.
      Väljendiga „vajaduse korral“ viidatakse nii tagasipöörduja kui ka tagasisaatva riigiga seotud asjaoludele. Liikmesriikidel on seda küsimust käsitlevate siseriiklike rakendusaktide sisu ja reguleerimispõhjalikkuse osas kaalutlusruum.
      Artikli 7 lõikes 2 nimetatud kolme asjaoluga (viibimise kestus, koolis käivad lapsed, peresidemed) tuleks siseriiklikes rakendusaktides ja haldustavas sõnaselgelt arvestada. Liikmesriikide haldusnormid võivad olla täpsemad ja neis võib tähtaja pikendamiseks ette näha ka muud põhjused, kuid need normid ei tohi olla vähem täpsed, sest see kahjustaks ühtlustamist.
      6.2.   Vabatahtliku lahkumise tähtaja jooksul kehtivad kohustused

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 7 lõige 3

         Vabatahtliku lahkumise tähtaja jooksul võib kehtestada teatavaid kohustusi, mille eesmärk on vältida põgenemise ohtu, nagu korrapärane ilmumine ametiasutustesse, piisava rahalise tagatise määramine, dokumentide loovutamine või kohustus viibida kindlaksmääratud kohas.

      Tagasisaatmisdirektiivi artikli 7 lõikes 3 loetletud kohustused võib kehtestada põgenemise ohu vältimiseks. Kui juhtumi individuaalsel hindamisel selgub, et vastavad konkreetsed asjaolud puuduvad, ei ole sellised kohustused õigustatud; vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-61/11 El Dridi (punkt 37): „Direktiivi artikli 7 lõigetest 3 ja 4 tuleneb, et liikmesriikidel on lubatud üksnes erandlikel asjaoludel, näiteks põgenemise ohu korral, esiteks kehtestada isikule, kelle suhtes on tehtud tagasisaatmisotsus, kohustuse ilmuda korrapäraselt ametiasutustesse, määrata piisav rahaline tagatis, loovutada dokumente või viibida kindlaksmääratud kohas, või teiseks määrata alla seitsmepäevase vabatahtliku lahkumise tähtaja või jätta see tähtaeg määramata.“ Komisjon soovitab liikmesriikidel kasutada seda võimalust, kui on risk, et isik põgeneb vabatahtliku lahkumise tähtaja jooksul.
      Tähelepanu tuleks pöörata asjaolule, et liikmesriigile antud võimalus kehtestada teatavaid kohustusi võib olla tagasipöörduja jaoks soodne, sest nii võib olla võimalik määrata vabatahtliku lahkumise tähtaeg juhtudel, mil muidu seda teha ei saaks.
      Ei ole võimalik määrata üldiselt kindlaks summat, mis kujutaks endast „piisavat rahalist tagatist“. Igal juhul tuleb järgida proportsionaalsuse põhimõtet, st summa puhul tuleks arvesse võtta tagasipöörduja konkreetset olukorda. Liikmesriikide praeguste tavade kohaselt jäävad need summad vahemikku 200 – 5 000 eurot.
      Kui see on üksikjuhtumi puhul vajalik, võib artikli 7 lõikes 3 nimetatud kohustused kehtestada ka kumulatiivselt.
      Artikli 7 lõike 3 alusel kohustuste kehtestamisel peaksid liikmesriigid arvesse võtma tagasipöörduja konkreetset olukorda ja tagama proportsionaalsuse põhimõtte täieliku järgimise. Liikmesriigid peaksid vältima selliste kohustuste kehtestamist, mida ei ole tegelikult võimalik täita (näiteks kui isikul ei ole passi, ei saa ta seda esitada).
      6.3.   Vastunäidustused

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 7 lõige 4

         Liikmesriigid võivad jätta vabatahtliku lahkumise tähtaja määramata või määrata alla seitsmepäevase tähtaja, kui esineb põgenemise oht või kui elamisloa taotlus on jäetud rahuldamata, kuna see osutus selgelt põhjendamatuks või pettusel põhinevaks, või kui asjaomane isik kujutab endast ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule.

      Liikmesriigid võivad loobuda vabatahtliku lahkumise tähtaja määramisest juhul – mis kõik on loetletud tagasisaatmisdirektiivi artikli 7 lõikes 4 –, kui esineb n-ö vastunäidustus, st kui on oht, et kolmanda riigi kodanik põgeneb (vt punkt 1.6), või kui isik kujutab endast ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule (näiteks on isik asjaomases või muus liikmesriigis varem raskete kuritegude eest süüdi mõistetud) ja kui seadusliku riigis viibimise taotlus (näiteks varjupaigataotlus, loa taotlus või loa pikendamise taotlus) on rahuldamata jäetud, kuna see on ilmselgelt põhjendamatu või põhineb pettusel.
      Kui konkreetse juhtumi individuaalsel hindamisel tehakse kindlaks, et sellised „vastunäidustused“ on olemas, ei tohiks vabatahtliku lahkumise tähtaega anda ja tähtaeg, mis on lühem kui seitse päeva, tuleks anda üksnes siis, kui see ei takista isiku väljasaatmist riigi ametiasutuste poolt.
      Liikmesriigid võivad oma hinnangut olukorrale siiski igal ajal muuta (varem koostööst keeldunud tagasipöörduja võib muuta oma suhtumist ja võtta vastu vabatahtliku tagasipöördumise lihtsustamise pakkumise) ning määrata vabatahtliku lahkumise tähtaja isegi juhul, kui algselt oli olemas põgenemise oht.
      Lisaselgitused:

                  —

                  Kõikidelt ebaseaduslikult riiki sisenejatelt ei saa üldistel alustel võtta võimalust, et neile määratakse vabatahtliku lahkumise tähtaeg. Selline üldnorm oleks vastuolus põgenemise ohu määratluse, proportsionaalsuse põhimõtte ja kohustusega hinnata iga juhtumit eraldi ning see vähendaks artikli 7 (vabatahtliku lahkumise edendamine) kasulikku mõju.

                  —

                  Artikli 7 lõike 4 alusel on võimalik kõrvale jätta need kolmandate riikide kodanikud, kes on esitanud süsteemi kuritarvitava taotluse. Artikli 7 lõige 4 hõlmab sõnaselgelt selgelt põhjendamatuid või pettusel põhinevaid taotlusi. Süsteemi kuritarvitavate taotluste puhul on üldjuhultegemist laiduväärsema käitumisega kui selgelt põhjendamatute taotluste puhul, mistõttu artikli 7 lõiget 4 tuleks tõlgendada nii, et see hõlmab ka kuritarvituslikke taotlusi.

                  —

                  Kõrvale võib jätta ka isikud, kes kujutavad endast ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule. Kohtuasjas C-554/13 Zh. ja O (41). tehtud otsuses on Euroopa Kohus sellega seoses selgitanud, et liikmesriikidele jääb sisuliselt vabadus määrata avaliku korra nõuded kindlaks lähtuvalt oma riigisisestest vajadustest. Mõistet „põgenemise oht“ tuleb eristada mõistest „oht avalikule korrale“. Mõiste „oht avalikule korrale“ eeldab lisaks ühiskondliku korra häirimisele ehk igasugusele seaduserikkumisele ka seda, et esineb tõeline, vahetu ja piisavalt tõsine oht, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi. Liikmesriik ei saa otsustada, et kolmanda riigi kodanik kujutab endast ohtu avalikule korrale ainuüksi seetõttu, et teda kahtlustatakse siseriikliku õiguse alusel kuriteona karistatava teo toimepanemises või et ta on sellise teo toimepanemise eest süüdi mõistetud. Juhtumipõhisel hindamisel, mis tuleb alati teha, on asjakohased ka muud tegurid, nagu toimepandud teo laad või raskus, teo toimepanemisest möödunud aeg ja asjaolud, mis on seotud kolmanda riigi kodanikule etteheidetava kuriteo kohta esitatud kahtluse usaldusväärsusega.

            6.4.   Nõuete täitmine praktikas – läbisõit maismaad mööda

         Schengeni käsiraamatu 39. lisa „Tagasisaatmisotsuse tunnustamise standardvorm maismaatransiidi jaoks“

         Osalevate liikmesriikide kaart (kättesaadav Euroopa rändevõrgustiku 2015. aasta tagasisaatmisteemalise sihtuuringuna Euroopa rändevõrgustiku veebisaidil)

         Meeldetuletus/selgitus: tagasipöördujal, kellel on kavas vabatahtliku lahkumise tähtaja jooksul ELi territooriumilt lahkuda maismaad mööda, ei ole kehtivat viisat ega muud luba minna naasmisriiki teiste liikmesriikide kaudu ning seepärast ähvardab teda oht, et politsei peab ta teel kinni ja transiidiliikmesriik teeb tema suhtes teise tagasisaatmisotsuse. See on vastuolus tagasisaatmisdirektiivi poliitikaeesmärgiga tagada tulemuslik tagasisaatmine, sealhulgas lahkumiskohustuse vabatahtliku täitmise kaudu.
      Tagasipöördujale transiidiviisa väljaandmine ei ole sobiv ja kohane lahendus, sest viisa andmine ebaseaduslikult riigis viibivale kolmanda riigi kodanikule, kes on kohustatud lahkuma, on vastuolus ELi viisaeeskirjadega. Lisaks ei tundu transiidiliikmesriikidel olevat mingit stiimulit anda selliseid viisasid välja (oht, et isikud võivad põgeneda ja/või põhjustada väljasaatmiskulusid), mistõttu hakkaksid nad sellise viisa väljastamisest sageli keelduma. Lahendust ei paku ka tagasipöördujale Euroopa reisiloa (laissez-passer) andmine. Kuna sellise reisiloa õiguslikku laadi ja õiguslikke tagajärgi ei ole selgelt kindlaks määratud, käsitatakse tagasipöördujat puht õiguslikust vaatenurgast ikkagi isikuna, kes viibib transiidiliikmesriigis ebaseaduslikult, ja seepärast võidakse tema suhtes teha kooskõlas artikli 6 lõikega 1 uus tagasisaatmisotsus.
      Üks võimalus, kuidas seda probleemi ära hoida, on soodustada isikute otsest tagasisaatmist kolmandatesse riikidesse õhuteed pidi. See aga võib olla kulukas ja tagasipöörduja jaoks ebapraktiline.
      Komisjoni sõnaselgelt soovitatud lähenemisviis on, et transiidiliikmesriigid tunnustaksid esimese liikmesriigi tehtud tagasisaatmisotsuseid kooskõlas Schengeni käsiraamatu 39. lisaga „Tagasisaatmisotsuse tunnustamise standardvorm maismaatransiidi jaoks“ (mille komisjon andis välja 2011. aasta septembris pärast konsulteerimist asjaomaste liikmesriikidega tehnilisel tasandil ning arutelusid Euroopa Liidu Nõukogu rände- ja väljasaatmisküsimustega tegelevas töörühmas).
      Selle lähenemisviisi kohaselt võib transiidiliikmesriik tunnustada esimese liikmesriigi tehtud tagasisaatmisotsust, sealhulgas vabatahtliku lahkumise tähtaega, ja lasta tagasipöördujal tunnustatud otsuse alusel ja tunnustatud vabatahtliku lahkumise tähtaja jooksul oma riigist läbi minna. Selle lähenemisviisi eelis on see, et transiidiliikmesriik ei ole kohustatud tegema uut tagasisaatmisotsust ja ta saab paluda esimesel liikmesriigil hüvitada kõik isiku väljasaatmisega seotud kulud, kui midagi läheb valesti ja tagasipöörduja tuleb välja saata transiidiriigi kulul (nõukogu otsust 2004/191/EÜ (42) alusel).
      Neid liikmesriike, kes on (kas lähetava või vastuvõtva liikmesriigina) selle vabatahtliku võimaluse kasutamisel endiselt ettevaatlikud, kutsutakse üles osalema ning teavitama komisjoni ja teisi liikmesriike oma osalemisest.
      Lisaselgitused:

                  —

                  Tunnustamise vorm: direktiivi 2001/40/EÜ väga lai ja üldine sõnastus annab vastastikuse tunnustamise praktilise korra (menetluslike üksikasjade) osas kaalutlusõiguse, et oleks võimalik lähtuda praktilistest vajadustest ja siseriiklikest õigusaktidest. Schengeni käsiraamatu 39. lisas esitatud vormi kasutamine on üks võimalik, kuid mitte ainus toimimisviis.

                  —

                  Õiguslikult võttes tunnustab liikmesriik B kõiki liikmesriigi A tehtud tagasisaatmisotsuse olulisi elemente, muu hulgas kinnitust, et kolmanda riigi kodanik viibib riigis ebaseaduslikult ja et talle on määratud vabatahtlikuks lahkumiseks tähtaeg, mis kehtib ka seda tunnustava liikmesriigi B territooriumil.

                  —

                  Tunnustava liikmesriigi suhtes kohaldatakse kolme eri kaitsemeedet:

                              1)

                              39. lisa standardvormi kasutamine on üksnes vabatahtlik; see jätab liikmesriikidele alati võimaluse mitte tunnustada üksikjuhtumi puhul tagasisaatmisotsust, mille on teinud mõni teine liikmesriik;

                              2)

                              esimene liikmesriik võib määrata vabatahtlikuks lahkumiseks tähtaja kooskõlas tagasisaatmisdirektiivi artikliga 7 üksnes juhul, kui vastunäidustust (nagu põgenemise oht) pole. Tagasipöörduja isikliku olukorra artikli 7 kohane hindamine, mis tuleb teha esimeses liikmesriigis, võib parandada tagasisaatmisotsust tunnustava transiidiliikmesriigi jaoks usaldusväärsust;

                              3)

                              kui midagi läheb valesti ja tagasipöörduja tuleb välja saata transiidiriigi kulul, võib kõik väljasaatmisega seotud kulud nõuda otsuse 2004/191/EÜ alusel sisse esimeselt liikmesriigilt.

            6.5.   Nõuete täitmine praktikas – läbisõit õhuteed pidi

      Nõukogu direktiivis 2003/110/EÜ (43) abi kohta läbisõidu puhul seoses väljasaatmisega õhuteed pidi on ette nähtud õigusraamistik liikmesriikide transiidilennujaamade pädevate ametiasutuste vaheliseks koostööks nii saatjaga kui ka saatjata väljasaatmisel õhuteed pidi. Selles direktiivis (mis võeti vastu viis aastat enne tagasisaatmisdirektiivi) kasutatud mõistet „saatjata väljasaatmine“ võib tõlgendada nii, et see hõlmab ka vabatahtlikku lahkumist tagasisaatmisdirektiivi tähenduses (44). Vabatahtliku lahkumisega seoses õhuteed pidi toimuva läbisõidu korraldamisel soovitab komisjon süstemaatiliselt tugineda direktiivile 2003/110/EÜ (vt ka punkt 7.2).
      6.6.   Vabatahtliku lahkumise registreerimine

      Praegu ei ole ELis mingit keskset süsteemi vabatahtliku lahkumise üle arvestuse pidamiseks. Tagasipöördujate maismaad pidi toimuva läbisõidu korral kooskõlas Schengeni käsiraamatu 39. lisas sätestatud soovitusega saadab piirivalve tagasisaatmisotsuse teinud liikmesriigile faksiga kinnituse. Teistel juhtudel annavad tagasipöördujad mõnikord endast teada liikmesriikide kolmandates riikides asuvate konsulaatide vahendusel. Mõnikord registreerivad lahkumise ka väljumiskontrolli tegevad piirivalveametnikud. Vabatahtliku lahkumise üle arvestust pidada võimaldava keskse liidu süsteemi puudumine tekitab tühimiku nii otsuste täideviimise kontrollimise kui ka statistika seisukohast. Seda olukorda püüab lahendada komisjoni ettepanek võtta vastu määrus Schengeni infosüsteemi kasutamise kohta ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmiseks (45).
      Lühiajalises perspektiivis peaksid liikmesriigid looma vahendid, mis võimaldavad kontrollida, kas kolmanda riigi kodanik on liidust lahkunud, sealhulgas vabatahtliku lahkumise tähtaja jooksul ja ilma abita, et tagada lahkumiskohustuse täitmatajätmise korral tõhusate meetmete võtmine. Liikmesriike kutsutakse üles kasutama võimalikult hästi ära olemasolevaid teabekanaleid ning sel eesmärgil:

                  1)

                  süstemaatiliselt ärgitama tagasipöördujaid, kellele on määratud vabatahtlikuks lahkumiseks tähtaeg, teavitama tagasisaatmisotsuse teinud (ja sisenemiskeelu kehtestanud) ametiasutust oma tegelikust lahkumisest. Tagasipöörduja võib anda oma lahkumisest märku piirivalveametnikule (lahkumisel), oma päritoluriigis asuvale asjaomase liikmesriigi konsulaaresindusele (pärast tagasipöördumist) või isegi kirjalikult (lisades piisavad tõendid). Selle tava edendamiseks võib tagasisaatmisotsustele või reisidokumentidele süstemaatiliselt lisada teabelehe, mis sisaldab asjaomase kolmanda riigi kodaniku nime ja teisi tunnuseid ning teabelehe väljastanud asutuse juhiseid ja kontaktandmeid, nii et piirivalveametnik saaks sellele isiku lahkumisel vajutada pitseri ja saata selle väljastanud asutusele lahkumise tõendina tagasi. Samuti võiks teabelehes kirjeldada kasu, mida toob tagasipöördujale ametiasutuste teavitamine tegelikust lahkumisest;

                  2)

                  paluma väljumiskontrolle tegevatel piirivalveametnikel uurida – kui nad saavad teadlikuks ebaseadusliku rändaja väljumisest –, kas tagasipöörduja suhtes on tehtud tagasisaatmisotsus koos tähtajaga vabatahtlikuks lahkumiseks, ning juhul, kui see nii on, süstemaatiliselt teavitada tagasisaatmisotsuse teinud ametiasutusi tagasipöörduja lahkumisest;

                  3)

                  kasutama 39. lisa (vt punkt 6.4), et kinnitada ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike lahkumist mõne muu liikmesriigi territooriumi kaudu kui selle liikmesriigi territoorium, kus tagasisaatmisotsus tehti.

            Samuti peaksid liikmesriigid kaaluma kontaktide loomist lennuettevõtjatega, et saada teavet selle kohta, kas saatjata tagasi pöördunud kolmanda riigi kodanikud olid eeldatava lahkumise hetkel lennuki pardal.
      7.   VÄLJASAATMINE

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 8 lõiked 1–4

                     1.

                     Liikmesriigid võtavad kõik vajalikud meetmed tagasisaatmisotsuse täitmiseks juhul, kui artikli 7 lõike 4 kohast tähtaega vabatahtlikuks lahkumiseks ei ole määratud või kui tagasipöördumiskohustust ei ole artikli 7 kohaselt vabatahtlikuks lahkumiseks määratud tähtaja jooksul täidetud.

                     2.

                     Kui liikmesriik on määranud artikli 7 kohase tähtaja vabatahtlikuks lahkumiseks, võib tagasisaatmisotsuse täita üksnes pärast kõnealuse tähtaja lõppu, kui selle tähtaja jooksul ei ilmne artikli 7 lõikes 4 osutatud ohtu.

                     3.

                     Liikmesriigid võivad vastu võtta eraldi haldus- või kohtuotsuse või haldus- või kohtuakti, millega nähakse ette väljasaatmine.

                     4.

                     Kui liikmesriik võtab väljasaatmisel vastupanu avaldava kolmanda riigi kodaniku väljasaatmiseks viimase võimalusena sunnimeetmeid, on sellised meetmed proportsionaalsed ega ületa mõistliku jõu piire. Neid rakendatakse siseriikliku õiguse kohaselt kooskõlas põhiõigustega ja asjaomase kolmanda riigi kodaniku väärikust ja füüsilist puutumatust austades.

            Tagasisaatmisdirektiivis on kindlaks määratud eesmärk (tagasisaatmisotsuse täitmine), mis tuleks saavutada kõiki vajalikke meetmeid võttes tõhusalt ja proportsionaalselt, jättes aga konkreetse korra (kuidas seda teha) liikmesriikide õigusaktide ja haldustavade reguleerida; vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-329/11 Achughbabian (punkt 36): „[…] neis esinevad terminid“ meetmed „ja“ sunnimeetmed „viitavad mis tahes sekkumisele, mille tulemusel saadetakse puudutatud isik tõhusalt ja proportsionaalselt välja“.
      Hoolimata sellest, et kolmandate riikide kodanikel on kohustus teha oma isiku tuvastamisel koostööd ja taotleda oma riigi ametiasutustelt vajalikke dokumente, hõlmab liikmesriikide kohustus võtta „kõik vajalikud meetmed“ ka tagasivõtva kolmanda riigi asutustele õigeks ajaks esitatavat taotlust edastada kehtiv isikut tõendav dokument või reisidokument või taotlust nõustuda Euroopa tagasisaatmise reisidokumendi kasutamisega, (46) kui see on ette nähtud kolmanda riigiga sõlmitud kehtivate lepingute või kokkulepetega, et võimaldada kolmanda riigi kodaniku füüsilist transportimist liikmesriigist välja. Euroopa tagasisaatmise reisidokumendi kasutamist tuleks veelgi soodustada kahepoolsete ja ELi tagasivõtmislepingute ning kolmandate riikidega sõlmitavate muude kokkulepete üle peetavate läbirääkimiste käigus ning nende lepingute ja kokkulepete kohaldamisel. Vabatahtlikuks lahkumiseks ette nähtud tähtaja jooksul võib väljasaatmise ettevalmistamiseks algatada kolmandate riikidega haldusmenetlusi (näiteks vajalike reisidokumentide ja kooskõlastuste saamiseks), seadmata asjaomast kolmanda riigi kodanikku ohtu (vt ka 6. jagu).
      Et vähendada võimalike kuritarvituste, eelkõige põhjendamatute, mitmekordsete ja „viimase hetke“ varjupaigataotlustega seotud kuritarvituste mõju, samuti mõju, mida avaldavad varjupaiga andmise või tagasisaatmisega seotud otsuste kohta esitatavad alusetud edasikaebused, mille ainus eesmärk on aeglustada või takistada tagasisaatmisotsuste täideviimist, soovitab komisjon liikmesriikidel võtta meetmeid, et toimetada rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamise menetlused kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiviga 2013/32/EL (47) (varjupaigamenetluste direktiiv) kiirendatud korras või – kui see on asjakohane – piirimenetluste raames.
      Piir vabatahtliku lahkumise ja väljasaatmise vahel: tagasisaatmine/tagasipöördumine on väga lai mõiste, mis hõlmab (vabatahtlikku või sunniviisilist) naasmist kolmandasse riiki tagasipöördumiskohustust täites. Väljasaatmine on märksa kitsam mõiste. See tähendab tagasipöördumiskohustuse täitmist, eelkõige füüsilist transporti liikmesriigist välja. Euroopa Kohus on kohtuasjas C-61/11 El Dridi tehtud otsuses (punkt 41) ja kohtuasjas C-329/11 Achoughbabian tehtud kohtuotsuses juba rõhutanud, et tagasisaatmisdirektiivis on ette nähtud „meetmete järjestus“ alustades vabatahtlikest meetmetest ja lõpetades sunnimeetmetega. Praktikas esineb sageli juhtumeid, mis sisaldavad nii sunniviisilise tagasisaatmise elemente (kinnipidamine) kui ka vabatahtliku tagasipöördumise elemente (hilisem vabatahtlik lahkumine vajaduseta kasutada füüsilist jõudu). Liikmesriike kutsutakse üles kasutama menetluse kõikides etappides kõige vähem sekkuvaid meetmeid. Kui väljasaadetavad/kinni peetud tagasipöördujad muudavad oma suhtumist ning väljendavad tahet teha koostööd ja lahkuda vabatahtlikult, on liikmesriikidel õigus näidata üles paindlikkust ja neid ärgitatakse seda tegema.
      Tagasisaatmisotsuse täitmine pärast rahvusvahelise kaitse taotluse tagasi lükkamist: kohtuasjas C-601/15 J. N. tehtud otsuses (punktid 75–76, 80) sedastas Euroopa Kohus, et kui varjupaigataotlus on esimeses astmes rahuldamata jäetud, tuleb varem väljastatud tagasisaatmisotsuse täideviimist jätkata selles staadiumis, milles see katkes, ja et tagasisaatmismenetlust ei tuleks uuesti alustada: „[…] direktiivi 2008/115/EÜ kasulik mõju nõuab igal juhul, et selle direktiivi alusel algatatud menetlust, mille raames on tehtud tagasisaatmisotsus, millele on […] lisatud sisenemiskeeld, võib jätkata selles staadiumis, milles see katkestati rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise tõttu, kui see taotlus on jäetud esimeses astmes rahuldamata. Selles osas nähtub nii ELL artikli 4 lõikest 3 tulenevast ja kohtuotsuse El Dridi […] punktis 56 meenutatud liikmesriikide lojaalsuskohustusest kui ka […] tõhususe nõuetest, et selle direktiivi artikliga 8 liikmesriikidele pandud kohustus – viia selle artikli lõikes 1 kirjeldatud asjaolude esinemisel läbi väljasaatmine – tuleb täita võimalikult kiiresti […]. Seda kohustust ei ole aga täidetud juhul, kui väljasaatmine hilineb asjaolu tõttu, et pärast rahvusvahelise kaitse taotluse esimeses astmes rahuldamata jätmist tuleb […] menetlust jätkata mitte selles staadiumis, milles see katkes, vaid seda tuleb alustada algusest.“
      Vangistus kui ebaseadusliku riigis viibimise puhul kohaldatav kriminaalõiguse meede ei saa kunagi olla „vajalik meede“ tagasisaatmisdirektiivi artikli 8 lõike 1 tähenduses (vt 4. jagu). Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklist 6, mis käsitleb õigust vabadusele, tõlgendatuna kooskõlas Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikliga 5, tuleneb, et tagasisaatmise kontekstis on vabadusekaotus lubatud ainult väljasaatmise eesmärgil tagasisaatmisdirektiivi artikli 15 kohaselt; vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-329/11 Achughbabian (punkt 37): „Vanglakaristuse määramine ja täideviimine direktiivis 2008/115/EÜ ette nähtud tagasisaatmismenetluse ajal ei aita […] kaasa selle menetlusega taotletava väljasaatmise täideviimisele, nimelt puudutatud isiku füüsilisele transpordile sellest liikmesriigist välja. Niisugune karistus ei ole seega „meede“ ega „sunnimeede“ direktiivi 2008/115/EÜ artikli 8 tähenduses.“
      Tagasisaatmisdirektiivi rakendamisel on liikmesriigid artikli 5 punkti c järgi kohustatud nõuetekohaselt arvesse võtma kolmandate riikide kodanike tervislikku seisundit. Direktiivi artikli 8 lõike 1 alusel tagasisaatmisotsuste täideviimisel on liikmesriigid lisaks kohustatud austama kolmandate riikide kodanike väärikust ja füüsilist puutumatust. Austades täiel määral õigust tervisele ja võttes arvesse, et direktiiviga ei kehtestata kohustust korraldada süstemaatilisi tervisekontrolle ega anda kõigi väljasaadetavate kolmandate riikide kodanike kohta kinnitusi selle kohta, et nende tervislik seisund lubablennata, soovitab komisjon liikmesriikidel võtta meetmeid, et vältida võimalikke kuritarvitusi, mis on seotud kolmandate riikide kodanike valeväidetega oma tervisliku seisundi kohta ja mille tagajärjeks on väljasaatmise põhjendamatu ärajäämine või peatamine meditsiinilistel põhjustel (vt ka punkt 12.4). Selliseks meetmeks võib näiteks olla selle tagamine, et asjakohase ametiasutuse määratud kvalifitseeritud tervishoiutöötajad saavad vajaduse korral esitada konkreetse juhtumi kohta sõltumatu ja objektiivse meditsiinilise arvamuse.
      7.1.   Väljasaatmine õhuteed pidi

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 8 lõige 5; nõukogu otsusele 2004/573/EÜ (48) lisatud üldsuunised julgeolekusätete kohta ühisel väljasaatmisel õhuteed pidi; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2016/1624 (49) artikli 28 lõige 3

         Õhuteed pidi väljasaatmisel võtavad liikmesriigid arvesse otsusele 2004/573/EÜ lisatud üldsuuniseid julgeolekusätete kohta ühisel väljasaatmisel õhuteed pidi.

      Tagasisaatmisdirektiivi kohaselt võtavad liikmesriigid arvesse otsusele 2004/573/EÜ lisatud üldsuuniseid julgeolekusätete kohta ühisel väljasaatmisel õhuteed pidi kõikide õhuteed pidi toimuvate väljasaatmiste puhul, mitte üksnes ühiste väljasaatmiste korral, nagu nähti esialgu ette kõnealuse otsusega.
      Mõni suuniste osa, nagu korraldavate ja osalevate liikmesriikide rolli ja ülesannete jaotumisega seotud eeskirjad, on oma laadi tõttu mõeldud arvesse võtmiseks üksnes ühislendude puhul ja seega ei saa neid puhtalt riigisiseses kontekstis arvesse võtta. Kõiki ülejäänud suuniste osi (kõige olulisemad väljavõtted on esitatud allpool kastis) tuleks siiski arvesse võtta ka puht riiklike väljasaatmisoperatsioonide puhul.

         ÜLDSUUNISED JULGEOLEKUSÄTETE KOHTA ÜHISEL VÄLJASAATMISEL ÕHUTEED PIDI

         (väljavõtted)

         1.   VÄLJASAATMISELE EELNEV ETAPP

         1.1.2.   Tervislik seisund ja tervisekontrolli kaart

         Korraldav liikmesriik ja iga osalev liikmesriik tagavad, et nende vastutusel olevad tagasipöördujad oleksid asjakohases tervislikus seisundis, mis võimaldab õiguslikult ja faktiliselt ohutut väljasaatmist õhuteed pidi. Teadaoleva meditsiinilise vaevusega või ravivajadusega tagasipöördujatega on kaasas tervisekontrolli kaart. Need tervisekontrolli kaardid sisaldavad arstlike läbivaatuste tulemusi, diagnoosi ja võimaliku vajamineva ravimi määratlust, et võimaldada vajalike meditsiiniliste meetmete võtmist. […]

         1.1.3.   Dokumentatsioon

         Korraldav liikmesriik ja iga osalev liikmesriik tagavad, et iga tagasipöörduja kohta oleksid olemas kehtivad reisidokumendid ja muud vajalikud täiendavad dokumendid, tõendid või andmed. Volitatud isik hoiab kõiki dokumente kuni sihtriiki saabumiseni enda käes. […]

         1.2.3.   Erasektori saatjate kasutamine

         Kui osalev liikmesriik kasutab erasektori saatjaid, annavad selle liikmesriigi asutused lennule kaasa vähemalt ühe ametliku esindaja.

         1.2.4.   Saatjate oskused ja väljaõpe

         Ühislennuga kaasa määratud saatjad on läbinud eelneva eriväljaõppe nende missioonide läbiviimiseks; neile tuleb olenevalt missioonist tagada vajalik meditsiiniline tugi.

         […]

         1.2.5.   Saatjate tegevusjuhend

         Saatjad ei ole relvastatud. Nad kannavad tsiviilriietust, millel on identifitseerimiseks selgesti eristatav embleem. Teised nõuetekohaselt akrediteeritud töötajad kannavad samuti selgesti eristatavat embleemi.

         Saatemeeskonna liikmed paigutatakse õhusõidukis strateegilistele positsioonidele, et tagada optimaalne julgeolek. Lisaks istuvad nad oma vastutuse alla kuuluvate tagasipöördujate kõrval.

         1.2.6.   Saatjate arvu käsitlev kord

         Saatjate arv määratakse kindlaks iga juhtumi puhul eraldi, olles analüüsinud potentsiaalseid riske ning pidanud vastastikuseid konsultatsioone. Enamikul juhtudel on soovitatav, et saatjate arv on vähemalt võrdne pardal viibivate tagasipöördujate arvuga. Vajaduse korral pakub tuge tagavaraüksus (nt kaugete sihtkohtade puhul).

         2.   VÄLJUMISEELNE ETAPP LÄHTE- VÕI VAHELENNUJAAMADES

         2.1.   Transport lennujaama ja lennujaamas viibimine

         Seoses transpordiga lennujaama ja lennujaamas viibimisega kehtib järgmine:

                     a)

                     põhimõtteliselt peavad saatjad ja tagasipöördujad olema lennujaamas vähemalt kolm tundi enne väljalendu;

                     b)

                     tagasipöördujatele tuleks anda lühiülevaade nende väljasaatmise asjaoludest ning selgitada, et igakülgne koostöö saatjatega on nende endi huvides. Tuleb selgeks teha, et agressiivne käitumine ei ole lubatud ning see ei vii väljasaatmisoperatsiooni katkestamiseni;

         […]

         2.2.   Registreerimine, pardaleminek ja turvakontroll enne lennu väljumist

         Õhkutõusmisele eelnevat registreerimist, pardaleminekut ja turvakontrolli reguleerib järgmine kord:

                     a)

                     registreerimise ja turvakontrollitsooni läbimise eest vastutavad praeguse asukoha liikmesriigi saatjad;

                     b)

                     kõik tagasipöördujad läbivad enne ühislennule minekut põhjaliku turvakontrolli. Kõik objektid, mis võivad ohustada inimeste turvalisust ja ühislennu julgeolekut, konfiskeeritakse ja paigutatakse pagasiruumi;

                     c)

                     tagasipöörduja pagasit ei paigutata reisijatesalongi. Kogu pagasiruumi paigutatav pagas läbib turvakontrolli ning sellele lisatakse omaniku nimesilt. Pagasist eemaldatakse kõik, mida loetakse rahvusvahelise tsiviillennundusorganisatsiooni (ICAO) eeskirjade kohaselt ohtlikuks;

                     d)

                     raha ja väärisesemed pannakse läbipaistvasse ümbrisesse, millele lisatakse omaniku nimesilt. Tagasipöördujaid teavitatakse kõrvalepandud esemete ja raha suhtes kehtivast korrast;

         […]

         3.   LENNU AJAL RAKENDATAV KORD

         […]

         3.2.   Sunnimeetmete kasutamine

         Sunnimeetmeid kasutatakse järgmiselt:

                     a)

                     sunnimeetmete rakendamisel austatakse nõuetekohaselt tagasipöördujate individuaalseid õigusi;

                     b)

                     sunnimeetmeid võib kasutada väljasaatmisest keelduvate või vastupanu osutavate isikute suhtes. Kõik sunnimeetmed on proportsionaalsed ega ületa mõistlikku jõudu. Säilitatakse tagasipöörduja väärikus ja füüsiline puutumatus. Sellest tulenevalt peatatakse kahtluse korral väljasaatmisoperatsioon, sealhulgas seaduslike sunnimeetmete rakendamine tagasipöörduja vastupanu ja ohtlikkuse alusel, järgides põhimõtet „vältida väljasaatmist iga hinna eest“;

                     c)

                     ükski sunnimeede ei tohi raskendada ega ohustada tagasipöörduja vaba hingamist. Sunnivõimu kasutamisel tagatakse normaalse hingamistegevuse säilitamiseks, et tagasipöörduja rindkere jääb vertikaalsesse asendisse ja et miski ei rõhu tema rinnakorvile;

                     d)

                     vastupanu osutavate tagasipöördujate liikumisvõimetuse võib saavutada liikumist piiravate vahendite abil, mis ei ohusta nende väärikust ega füüsilist puutumatust;

                     e)

                     korraldav liikmesriik ja iga osalev liikmesriik kehtestavad enne väljasaatmisoperatsiooni kokkuleppeliselt lubatud liikumist piiravate vahendite loetelu. Rahustite kasutamine väljasaatmise hõlbustamiseks on keelatud, ilma et see piiraks erakorralisi meetmeid lennu turvalisuse tagamiseks;

                     f)

                     kõigile saatjatele teatatakse ja teadvustatakse lubatud ja keelatud liikumist piiravad vahendid;

                     g)

                     immobiliseeritud tagasipöördujaid hoitakse terve lennu kestel pideva järelevalve all;

                     h)

                     otsuse liikumist piiravate vahendite ajutiseks eemaldamiseks teeb väljasaatmisoperatsiooni juht või asejuht.

         3.3.   Meditsiinitöötajad ja tõlgid

         Meditsiinitöötajaid ja tõlke käsitlev kord on järgmine:

                     a)

                     ühislennul peab kaasas olema vähemalt üks arst;

                     b)

                     arstil on juurdepääs tagasipöördujate asjakohastele tervisekontrolli kaartidele ning teda teavitatakse enne väljalendu konkreetsete meditsiiniliste vaevustega tagasipöördujatest. Varem teadmata meditsiinilised vaevused, mis avastatakse vahetult enne väljalendu ning mis võivad mõjutada väljasaatmise teokstegemist, vajavad vastutavate ametiisikutega kooskõlastatud hindamist;

                     c)

                     tagasipöördujatele võib ravimit manustada üksnes arst pärast täpse meditsiinilise diagnoosi panekut. Tagasipöördujale lennu ajal vajalikku ravimit hoitakse pardal;

                     d)

                     igal tagasipöördujal on võimalik pöörduda arsti või saatjate poole vahetult või tõlgi kaudu keeles, milles ta suudab end väljendada;

                     e)

                     korraldav liikmesriik tagab asjakohaste meditsiini- ja keelespetsialistide osalemise väljasaatmisoperatsioonis.

         3.4.   Väljasaatmisoperatsiooni dokumentatsioon ja järelevalve

         3.4.1.   Salvestamine ja vaatlejad kolmandatest riikidest

         Video- ja/või helisalvestiste tegemise või jälgimise asjus kolmandate riikide vaatlejate poolt ühislendudel tuleb saavutada eelnev kokkulepe korraldava liikmesriigi ja osalevate liikmesriikide vahel.

         […]

         5.   SAABUMISETAPP

         Saabumisel:

         […]

                     c)

                     korraldav liikmesriik ja osalevad liikmesriigid annavad sihtriigi asutustele üle nende vastutuse alla kuuluvad tagasipöördujad koos pagasiga ja võimalike enne pardaleminekut konfiskeeritud esemetega. Korraldava ja osalevate liikmesriikide juhtivad esindajad vastutavad saabumisel tagasipöördujate üleandmise eest kohalikele asutustele. Saatjad ei lahku tavaliselt õhusõidukist;

                     d)

                     kui see on asjakohane ja teostatav, peaksid korraldav liikmesriik ja osalevad liikmesriigid kutsuma asjaomaste liikmesriikide konsulaaditöötajaid, immigratsiooniametnikke või eelüksusi, et hõlbustada tagasipöördujate üleandmist kohalikele asutustele, kuivõrd see on kooskõlas riiklike tavade ja korraga;

                     e)

                     tagasipöördujad on kohalikele asutustele üleandmisel ilma käeraudadeta või muude liikumist piiravate vahenditeta;

                     f)

                     tagasipöördujate üleandmine toimub väljaspool õhusõidukit (vastavalt vajadusele trapi jalamil või sobivates lennujaamaruumides). Võimaluste piires välditakse kohalike ametivõimude tulekut õhusõiduki pardale;

                     g)

                     sihtlennujaamas veedetud aeg peaks olema minimaalne;

                     h)

                     korraldav liikmesriik ja iga osalev liikmesriik vastutavad saatjate ja esindajate (ja tagasipöördujate, kelle tagasivõtmiseks ei ole luba antud) jaoks situatsioonkava kehtestamise eest juhul, kui õhusõiduki väljalend viibib pärast tagasipöördujate mahaminekut. Kõnealune kava peab hõlmama ööbimisvõimalust vastavalt vajadusele.

         6.   VÄLJASAATMISOPERATSIOONI EBAÕNNESTUMINE

         Juhul kui sihtriigi asutused ei luba territooriumile siseneda või kui väljasaatmisoperatsioon tuleb muudel põhjustel katkestada, võtab korraldav liikmesriik ja iga osalev liikmesriik omal kulul vastutuse nende vastutuse alla kuuluvate tagasipöördujate oma territooriumile tagasiviimise eest.

      Lisaselgitused:

                  —

                  Lennuettevõtja turvatöötajate või väljastpoolt palgatud personali kasutamine tagasipöördujate saatjatena on põhimõtteliselt kooskõlas tagasisaatmisdirektiivi artikliga 8. Liikmesriikidel on siiski üldine vastutus väljasaatmisoperatsiooni läbiviimise eest (väljasaatmiskorralduse tegemine ja sunnimeetmete/saatja proportsionaalne kasutamine). Ülalnimetatud suuniste punktis 1.2.3 on sätestatud: „Kui osalev liikmesriik kasutab erasektori saatjaid, annavad selle liikmesriigi asutused lennule kaasa vähemalt ühe ametliku esindaja“. Sellest tuleneb, et liikmesriikidel on üldine kohustus säilitada kõikidel juhtudel, kui väljasaatmisel kasutatakse välist abi, järelevalvaja roll ning et lennuettevõtte turvatöötajate kasutamine väljasaatmisel ei ole välistatud, kuid see peab olema heaks kiidetud ja kaasas peab olema vähemalt üks liikmesriigi ametnik.

                  —

                  Vastuvõtva riigi tagasisaatmisoperatsioon (kolmanda riigi ametiasutused saadavad Euroopa Liitu lennuki oma kodanike repatrieerimiseks enda järelevalve all): liikmesriikidel on üldine vastutus väljasaatmisoperatsiooni läbiviimise eest kuni isiku(te) üleandmine sihtriigi asutustele on lõppenud ja lennuk on lahkunud ELi pinnalt. Põhiõiguste austamine ja piiravate vahendite proportsionaalne kasutamine kooskõlas eespool osutatud ühiste ELi normidega tuleb siiski tagada kogu väljasaatmisoperatsiooni ajal. Järelevalve eesmärgil kontrollib väljasaatmisetappi, mille eest vastutab sihtriik, liikmesriigi esindaja. Määruse (EL) 2016/1624 (mis käsitleb Euroopa piiri- ja rannikuvalvet, edaspidi „Euroopa piiri- ja rannikuvalve määrus“) artikli 28 lõike 3 kohaselt võib Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet pakkuda abi vastuvõtvate riikide tagasisaatmisoperatsioonide korraldamisel. Osalevad liikmesriigid ja amet peavad tagama, et tagasisaatmisoperatsiooni ajal järgitakse põhiõigusi ja tagasi- või väljasaatmise lubamatuse põhimõtet ning et piiravaid meetmeid kasutatakse proportsionaalselt. Seetõttu peab kogu tagasisaatmisoperatsiooni ajal kuni sihtriiki saabumiseni pardal viibima vähemalt üks operatsioonis osaleva liikmesriigi esindaja ja sunniviisilise tagasisaatmise järelevalvaja (kas osalevast liikmesriigist või määruse artikli 29 alusel loodud reservist).

            7.2.   Läbisõit õhuteed pidi

         Õiguslik alus: direktiiv 2003/110/EÜ

                  —

                     Läbisõidutaotlus seoses väljasaatmisega õhuteed pidi: direktiivi 2003/110/EÜ lisa

                  —

                     Direktiivi 2003/110/EÜ artikli 4 lõike 5 kohane keskasutuste loetelu läbisõidutaotluste vastuvõtmiseks (kättesaadav Euroopa rändevõrgustiku 2015. aasta tagasisaatmisteemalise sihtuuringuna Euroopa rändevõrgustiku veebisaidil)

            Direktiivis 2003/110/EÜ on kindlaks määratud liikmesriikide transiidilennujaamade pädevate ametiasutuste vahelised abi andmist käsitlevad meetmed saatjata ja saatjaga väljasaatmise korral õhuteed pidi. Selles on sätestatud hulk norme, et hõlbustada väljasaadetavate isikute läbisõitu mõne teise liikmesriigi lennujaamast kui see liikmesriik, kes on vastu võtnud ja rakendanud väljasaatmisotsuse. Selleks on direktiivis kindlaks määratud, millistel tingimustel võib läbisõit toimuda ja milliseid abimeetmeid taotluse saanud liikmesriik peaks pakkuma. Abitaotluste esitamisel tuleb kasutada direktiivi 2003/110/EÜ lisas toodud standardvormi. Need taotlused tuleb esitada sel eesmärgil määratud liikmesriikide keskasutustele.
      7.3.   Ühised väljasaatmisoperatsioonid õhuteed pidi

         Õiguslik alus: otsus 2004/573/EÜ

                  —

                     Loetelu riigi ametiasutustest, kes vastutavad otsuse 2004/573/EÜ artikli 3 alusel ühislendude korraldamise ja/või nendes osalemise eest (kättesaadav Euroopa rändevõrgustiku 2015. aasta tagasisaatmisteemalise sihtuuringuna Euroopa rändevõrgustiku veebisaidil).

            Otsus 2004/573/EÜ käsitleb eelkõige kõnealuste operatsioonide korraldamise eest vastutavate või neis osalevate ametiasutuste ühiste ja eriülesannete kindlaksmääramist. Nõukogu otsusele on lisatud üldsuunised julgeolekusätete kohta ühisel väljasaatmisel õhuteed pidi. Tagasisaatmisdirektiivi artikli 8 lõike 5 kohaselt tuleb neid suuniseid arvesse võtta iga õhuteed pidi toimuva väljasaatmise korral, ka puht riiklike operatsioonide puhul (vt punkt 7.1).
      7.4.   Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti koordineeritavad tagasisaatmisoperatsioonid

         Õiguslik alus: määruse (EL) 2016/1624 artikkel 28
      Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti üks ülesandeid on pakkuda kooskõlas liidu tagasisaatmispoliitika ja eeskätt tagasisaatmisdirektiiviga kui peamise tagasisaatmist käsitleva liidu õigusaktiga abi liikmesriikide tagasisaatmisoperatsioonide korraldamisel ja läbiviimisel. Ameti rolli tagasisaatmisküsimustes ja põhiõiguste järgimist ameti poolt tõhustati 2016. aastal Euroopa piiri- ja rannikuvalve määrusega.
      Ameti koordineeritud tagasisaatmisoperatsioonide läbiviimisel on selge lisaväärtus ja liikmesriike kutsutakse üles seda võimalust rohkesti kasutama.
      Ameti koordineeritavate tagasisaatmisoperatsioonide puhul rakendatakse sunniviisilise tagasisaatmise jälgimist (vt 8. jagu).
      8.   SUNNIVIISILISE TAGASISAATMISE JÄLGIMINE

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 8 lõige 6

                  —

                     Sunniviisilise tagasisaatmise jälgimise eest vastutavate riigi ametiasutuste loetelu: kättesaadav Euroopa rändevõrgustiku 2015. aasta tagasisaatmisteemalise sihtuuringuna Euroopa rändevõrgustiku veebisaidil; Euroopa Liidu Põhiõiguste Ameti ülevaade sunniviisilise tagasisaatmise jälgimise eest vastutavatest riigi ametiasutustest on kättesaadav aadressil http://fra.europa.eu/en/theme/asylum-migration-borders/forced-return.

         Liikmesriigid näevad ette sunniviisilise tagasisaatmise tõhusa jälgimissüsteemi.

      Sunniviisilise tagasisaatmise jälgimine on oluline vahend, mis võib sisemise kontrollimehhanismina riigi igapäevases tagasisaatmistegevuses teenida nii tagasipöörduja kui ka otsust täitvate asutuste huve. Tõhus jälgimine võib aidata pingeid maha võtta. See võimaldab kiiresti välja selgitada ja kõrvaldada võimalikud puudused. Tagades kallutamata ja neutraalse aruandluse, kaitseb see ka otsust täitvaid asutusi, keda võib teinekord tabada meedia või vabaühenduste põhjendamatu kriitika.
      Tagasisaatmisdirektiivis ei ole üksikasjalikult ette kirjutatud, millised peaksid riikide sunniviisilise tagasisaatmise jälgimise süsteemid välja nägema. Seega on liikmesriikidele jäetud ulatuslik kaalutlusruum. Direktiivi sõnastuse ja konteksti põhjal on siiski võimalik anda mõned suunised:

                  1)

                  sunniviisilise tagasisaatmise jälgimist tuleks mõista nii, et see hõlmab liikmesriikide kogu tegevust, mis on seotud väljasaatmisega, alates lahkumise ettevalmistamisest kuni vastuvõtmiseni naasmisriigis või väljasaatmise ebaõnnestumise korral kuni naasmiseni lähtepunkti. See ei hõlma tagasipöördumise järgset jälgimist, st jälgimist pärast seda, kui tagasipöörduja on kolmandas riigis vastu võetud;

                  2)

                  jälgimissüsteemidesse tuleks kaasata tagasisaatmist korraldavast asutusest sõltumatud eri organisatsioonid/asutused (nemo monitor in res sua);

                  3)

                  vaatlejaks võivad olla avalik-õiguslikud üksused, näiteks riigi ombudsman või sõltumatu üldine kontrolliasutus. Ent probleemne tundub olukord, kus jälgimisroll antakse sama haldusasutuse allüksusele, kes tegeleb tagasi-/väljasaatmisega;

                  4)

                  üksikjuhtumite puhul kohaldatavate õiguskaitsevahendite või riikliku tagasisaatmispoliitika tõhususe jälgimiseks sisse seatud riiklike süsteemide pelka olemasolu ei saa pidada tagasisaatmisdirektiivi artikli 8 lõike 6 nõuetekohaseks kohaldamiseks;

                  5)

                  liikmesriikidel ei ole automaatset kohustust rahastada kõiki jälgimisega kaasnevaid kulusid (nagu personalikulud), kuid liikmesriigid on kohustatud üldiselt tagama, et sunniviisilise tagasisaatmise jälgimise süsteem on paigas ja toimib (effet utile, st kasulik mõju);

                  6)

                  tagasisaatmisdirektiivi artikli 8 lõige 6 ei näe ette kohustust jälgida iga üksikut väljasaatmist. Piisavaks võidakse pidada jälgimissüsteemi, mis põhineb pistelistel kontrollidel ja juhuslike valimite kontrollimisel, seni kuni jälgimise intensiivsus on piisavalt suur, et tagada jälgimistegevuse üldine tõhusus;

                  7)

                  tagasisaatmisdirektiivi artikli 8 lõige 6 ei näe ette tagasipöörduja subjektiivset õigust olla jälgitud.

            Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti koordineeritavate tagasisaatmisoperatsioonide jälgimine:

                  —

                  Euroopa piiri- ja rannikuvalve määruse artikli 28 lõikes 6 on sätestatud, et „tagasisaatmisoperatsioone jälgitakse vastavalt direktiivi 2008/115/EÜ artikli 8 lõikele 6 […] objektiivsete ja läbipaistvate kriteeriumide alusel ning seire hõlmab kogu tagasisaatmisoperatsiooni alates lahkumiseelsest etapist kuni tagasipöördujate üleandmiseni vastuvõtvale kolmandale riigile“. See tähendab, et iga sunniviisilise tagasisaatmise operatsiooni, mida koordineerib amet ning mis hõlmab ühe või mitme liikmesriigi pakutavat tehnilist ja operatiivtuge, tuleb jälgida kooskõlas siseriiklike normide ja menetlustega, millega tagasisaatmisdirektiivi artikli 8 lõige 6 on üle võetud.

                  —

                  Ilma et see piiraks siseriiklikus õiguses ette nähtud aruandekohustusi, peavad sunniviisilise tagasisaatmise järele valvajad pärast iga operatsiooni esitama aruande ameti tegevdirektorile, põhiõiguste ametnikule ja kõikide operatsioonis osalevate liikmesriikide pädevatele ametiasutustele.

            9.   VÄLJASAATMISE EDASILÜKKAMINE

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikkel 9

                     1.

                     Liikmesriigid lükkavad väljasaatmise edasi, kui:

                                 a)

                                 see oleks vastuolus mittetagasisaatmise põhimõttega või

                                 b)

                                 kui artikli 13 lõike 2 kohaselt on tehtud peatava mõjuga korraldus.

                     2.

                     Liikmesriigid võivad väljasaatmise sobiva ajavahemiku võrra edasi lükata, võttes arvesse iga üksikjuhtumi konkreetseid asjaolusid. Liikmesriigid võtavad eelkõige arvesse:

                                 a)

                                 kolmanda riigi kodaniku füüsilist või vaimset seisundit;

                                 b)

                                 tehnilisi põhjuseid, nagu transpordivõimaluste puudumine või väljasaatmise ebaõnnestumine, kui väljasaadetavat ei ole võimalik kindlaks teha.

                     3.

                     Kui väljasaatmine lükatakse edasi lõigete 1 ja 2 alusel, võib asjaomase kolmanda riigi kodaniku suhtes kehtestada artikli 7 lõikes 3 sätestatud kohustusi.

            Tagasisaatmisdirektiivis on sätestatud kaks absoluutset keeldu. Liikmesriikidel ei ole lubatud isikut välja saata, kui väljasaatmine oleks vastuolus tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõttega; samuti ei ole liikmesriikidel lubatud isikut välja saata, kui apellatsiooni korras esitatud, veel läbivaatamisel kaebusel on peatav toime.
      Muudel juhtudel võivad liikmesriigid väljasaatmise sobiva ajavahemiku võrra edasi lükata, võttes arvesse iga üksikjuhtumi konkreetseid asjaolusid. Võimalike põhjuste loetelu on avatud ja võimaldab liikmesriikidel reageerida paindlikult igale äsja ilmnenud või avastatud asjaolule, mis õigustab väljasaatmise edasilükkamist. Tagasisaatmisdirektiivis esitatud konkreetsed näited (isiku füüsiline või vaimne seisund; tehnilised põhjused, nagu sobivate transpordivõimaluste puudumine) on suunava iseloomuga. Liikmesriigid võivad näha oma siseriiklikes rakendusaktides ja/või haldustavades ette ka muud juhtumid.
      Lisaselgitused:

                  —

                  Vabatahtliku lahkumise tähtaja ja väljasaatmise edasilükkamise erinevus: tagasisaatmisdirektiivi artikliga 7 (vabatahtlik lahkumine) on ette nähtud ajapikendus, et lahkumine saaks toimuda nõuetekohaselt ja hästi ette valmistatult; see puudutab vaid neid tagasipöördujaid, kelle puhul eeldatakse, et nad täidavad tagasisaatmisotsuse vabatahtlikult. Sama direktiivi artikkel 9 (väljasaatmise edasilükkamine) on seotud nende juhtumitega, kus riik peab tagasipöördumiskohustuse täitmisele pöörama, sest vabatahtlik lahkumine ei ole võimalik või seda ei ole määratud.

                  —

                  Õiguslik seisund väljasaatmise edasilükkamise korral: väljasaatmise edasilükkamise ajal kohaldatakse tagasipöörduja suhtes tagasisaatmisdirektiivi artiklis 14 loetletud tagatisi (kirjalik kinnitus tagasipöördumiskohustuse edasilükkamise kohta ja mõned põhitagatised, nagu esmaabi ja haiguste põhiravi, ning perekonna ühtsuse säilitamine; vt käsiraamatu 13. jagu). Tagasipöördujat ei käsitata siiski isikuna, kes viibib liikmesriigis seaduslikult, kui just liikmesriik ei otsusta tagasisaatmisdirektiivi artikli 6 lõike 4 kohaselt anda kolmanda riigi kodanikule elamisluba või õigust viibida riigis seaduslikult.

                  —

                  Konkreetse elukoha määramine väljasaatmise edasilükkamise korral: artikli 9 lõige 3 sisaldab sõnaselget viidet artikli 7 lõikes 3 loetletud võimalustele põgenemist ära hoida (vt punkt 6.2), sealhulgas võimalusele kehtestada kohustus viibida kindlaksmääratud kohas.

            10.   SAATJATA ALAEALISTE TAGASISAATMINE

      Tagasisaatmisdirektiivi kohaldatakse ka alaealiste, sealhulgas saatjata alaealiste suhtes ning selles on ette nähtud eritagatised, millest liikmesriigid peavad kinni pidama. Neid tagatisi kohaldatakse iga alla 18aastase isiku (st alaealise) suhtes, kes saabub liikmesriigi territooriumile ilma tema eest vastutava täiskasvanud saatjata, ja niikaua, kui selline täiskasvanu ei ole alaealist tegelikult oma hoole alla võtnud (sealhulgas alaealised, kes jäid saatjata pärast liikmesriikide territooriumile sisenemist). Mõnes liikmesriigis on alla 18aastastel noorukitel lubatud tegutseda tagasisaatmismenetlustes (ja varjupaigamenetlustes) iseseisvalt; tagasisaatmisdirektiivis sätestatud tagatised on kõikide kuni 18aastaste alaealiste puhul sellegipoolest liikmesriikidele siduvad.
      Püsivad lahendused on kõigi alaealiste jaoks pikemas perspektiivis normaalsuse ja stabiilsuse tagamisel äärmiselt olulised. Saatjata alaealiste jaoks püsiva lahenduse kindlakstegemisel on tagasisaatmine üks võimalus, mida kaaluda, ja liikmesriigi iga meetme puhul tuleb põhikaalutlusena arvesse võtta lapse parimaid huve. Enne saatjata alaealise tagasisaatmise otsustamist tuleb asjaomane alaealine lapse õiguste konventsiooni (50) artikli 12 lõike 2 kohaselt ära kuulata kas vahetult või esindaja või asjaomase asutuse vahendusel ning alati tuleb lapse parimaid huve individuaalselt hinnata. Hindamise raames võetakse muu hulgas arvesse lapse konkreetseid vajadusi, tema perekonnas parajasti valitsevat olukorda ning naasmisriigis valitsevat olukorda ja vastuvõtutingimusi. Hindamisel tuleks süstemaatiliselt kaaluda, kas tagasisaatmine päritoluriiki, sh perekonnaga taasühinemine, on alaealise parimates huvides.
      Hindamise peaksid tegema pädevad ametiasutused multidistsiplinaarse lähenemisviisi alusel, kaasates alaealisele määratud eestkostja ja/või pädeva lastekaitseasutuse. Liikmesriigid peaksid lapse parimaid huve perioodiliselt uuesti hindama, võttes arvesse konkreetse alaealise olukorras toimunud muutusi.
      Liikmesriike kutsutakse üles võtma arvesse tõlgendus- ja tegevussuuniseid, mis on esitatud ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti ja ÜRO Lastefondi ühistes suunistes lapse huvide kindlaksmääramise kohta, (51) ÜRO Lapse Õiguste Komitee üldkommentaaris nr 14 lapse õiguse kohta tema parimate huvide esikohale seadmisele, (52) ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti suunistes lapse parimate huvide kindlaksmääramise kohta (53) ja ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti parimate huvide kindlaksmääramise suuniste rakendamise praktilises käsiraamatus (54).
      Alaealiste õigus olla nendega seotud või neid mõjutavates tagasisaatmismenetlustes ära kuulatud on parimate huvide hindamise lahutamatu osa (vt lapse õiguste konventsiooni artikkel 12) ja see tuleb tagada kui põhiõigus, mis on liidu õiguse üldpõhimõttena sätestatud Euroopa Liidu põhiõiguste hartas. See hõlmab austust alaealiste õiguse suhtes oma seisukohti vabalt avaldada ning alaealiste seisukohtade asjakohast arvestamist, võttes alaealiste sisulise osalemise tagamiseks arvesse nende vanust ja küpsust ning võimalikke suhtlemisraskusi (vt lisajuhiseid punktis 12.1).
      Saatjata alaealise määratlus: tagasisaatmisdirektiivis ei ole saatjata alaealise mõistet määratletud. Saatjata alaealised on või on sageli olnud varjupaigataotlejad. Seepärast soovitatakse lähtuda määratlusest, mis on esitatud kõige uuemates varjupaigaalastes direktiivides, eelkõige uuesti sõnastatud vastuvõtutingimuste direktiivi artikli 2 punktis e: „alaealine, kes saabub liikmesriigi territooriumile tema eest asjaomase liikmesriigi õiguse või tavade kohaselt vastutava täiskasvanuta, niikaua kui selline täiskasvanu ei ole teda tegelikult oma hoole alla võtnud; see mõiste hõlmab ka alaealist, kes on jäänud saatjata pärast sisenemist liikmesriikide territooriumile“.
      Saatjata alaealistele tagasisaatmisotsuse tegemisest loobumine: Tagasisaatmisdirektiivi artikli 6 lõige 4 lubab sõnaselgelt liikmesriikidel anda ebaseaduslikult riigis viibivatele kolmandate riikide kodanikele siseriikliku õiguse kohaselt loa või õiguse riigis viibida. See üldreegel kehtib ka alaealiste kohta. Seega võivad liikmesriigid, kes ei saada nende territooriumil ebaseaduslikult viibivaid kolmandatest riikidest pärit alaealisi tagasi/välja või kes lapse parimate huvide hindamise põhjal ei saa saatjata alaealisi välja saata, anda sellistele alaealistele loa või õiguse riigis viibida (näiteks ajutise elamisloa kuni lapse 18-aastaseks saamiseni).
      Tagasisaatmisdirektiivi artikli 6 lõike 1 alusel peab liikmesriik valima ühe kahest variandist: kas A) andma riigis viibimiseks loa või seadusliku aluse või siis B) viima läbi tagasisaatmismenetluse) (vt 5. jagu). Seetõttu peaksid liikmesriigid kehtestama selged normid saatjata alaealiste õigusliku seisundi kohta, mis võimaldaksid kas teha tagasisaatmisotsuse ja viia tagasisaatmine täide või anda neile siseriikliku õiguse kohane riigis viibimise õigus. Liikmesriigid peaksid püüdma võimaldada seisundi kindlaksmääramise menetluste kättesaadavuse nendele saatjata alaealistele, keda tagasi ei saadeta. See on sirgjooneline lähenemisviis, mille eesmärk on vähendada nn halle alasid ja suurendada kõikide asjaosaliste jaoks õiguskindlust. Eeltoodut arvestades ja selleks, et tagada kokkusobivus tagasisaatmisdirektiiviga, tuleks saatjata alaealiste olukord liikmesriikides, kes pärast lapse parimate huvide hindamist ei saada kolmandatest riikidest pärit alaealisi tagasi/välja, vormistada õiguslikus mõttes kas (ajutise) loa või viibimisõiguse andmisega (näiteks kuni 18-aastaseks saamiseni) direktiivi artikli 6 lõike 4 kohaselt või siis tagasisaatmisotsuse tegemisega ja väljasaatmise edasilükkamisega tagasisaatmisdirektiivi artiklite 6 ja 9 kohaselt.
      10.1.   Asjakohaste üksuste antav abi

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 10 lõige 1

         Enne kui tehakse otsus väljastada tagasisaatmisotsus saatjata alaealise suhtes, annavad abi asjakohased üksused, kes ei ole tagasisaatmist täide viivad asutused, võttes nõuetekohaselt arvesse lapse parimaid huve.

         Meeldetuletus/selgitus: artikli 10 lõiget 1 komisjoni ettepanekus ei olnud. See lisati läbirääkimiste käigus ja põhineb otseselt Euroopa Nõukogu suuniste „Twenty Guidelines on forced return“ („Kakskümmend suunist sunniviisilise tagasisaatmise kohta“) (55) suunise nr 2 punktil 5, kus on sätestatud, et „enne otsust väljastada vanematest eraldatud lapse suhtes väljasaatmiskorraldus tuleks pakkuda lapsele abi, eeskätt õigusabi, võttes nõuetekohaselt arvesse lapse parimaid huve“.
      Asjakohaste üksuste olemus: asjakohane üksus peab olema tagasisaatmist täide viivast asutusest eraldiseisev üksus ning see võib olla kas valitsusasutus (näiteks sama ministeeriumi eraldiseisev talitus) või valitsusväline organisatsioon või mõlema kombinatsioon, mis tagab valdkonnaülese koostöö valitsuse toetatud ja valitsusväliste eestkostesüsteemide ja/või lastekaitseasutuste vahel. Laste eest hoolitsemise ja laste kaitsmise eest vastutavad üksused peavad vastama ohutuse, tervishoiu, personali sobilikkuse ja pädeva järelevalvega seotud normidele. Osalejate eri rollid ja ülesanded peavad olema selged ja läbipaistvad, eriti saatjata alaealise jaoks, et ta saaks aktiivselt ja tõhusalt osaleda kõikide temaga seotud küsimuste käsitlemisel.
      Abi laad: abi peaks hõlmama õigusabi, ent ei peaks piirduma üksnes sellega. Tegeleda tuleks ka muude tagasisaatmisdirektiivis selge sõnaga nimetatud tahkudega, nagu vajaliku arstiabi ja tervishoiuteenuste osutamine, kontakt pereliikmetega, juurdepääs põhiharidusele jne, et toetada ÜRO lapse õiguste konventsioonis sätestatud lapse õiguste kasutamist. Erilist tähelepanu tuleks pöörata vajadusele arutada alaealisega eelnevalt ja jooksvalt teda mõjutavaid menetlusi, protsesse ja otsuseid. Alaealisi tuleks teavitada nende õigustest, menetlustest ja nende kaitseks kasutada olevatest teenustest lapsele sobilikul ning vanust ja konteksti arvestaval viisil.
      Abi ajastus: asjakohased üksused peaksid andma abi võimalikult vara; abi andmine peab algama enne tagasisaatmisotsuse väljastamist. See eeldab õigeaegset isiku vanuse hindamist, lähtudes põhimõttest, et kahtluse korral tehakse otsus isiku kasuks. Abi andmine peaks olema pidev ja stabiilne protsess, mis hõlmab tagasisaatmisetappi. Et tagada piisavate järelmeetmete võtmine, võib see hõlmata ka tagasisaatmisele järgnevat etappi. Vajaduse korral tuleks saavutada eestkoste üleviimine liikmesriigist naasmisriiki kooskõlas tagasisaatmisdirektiivi artikli 10 lõikega 2.
      Vanuse hindamine: tagasisaatmisdirektiiv ei sisalda vanuse hindamist käsitlevaid sätteid. Tuginedes rände- ja varjupaigaküsimusi käsitleva liidu õigustiku süstemaatilisele tõlgendamisele, soovitab komisjon lähtuda varjupaigamenetluste direktiivi artikli 25 lõike 5 sätetest ning võtta arvesse näiteks Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiameti (EASO) vastavasisulisi dokumente (56).
      Varjupaiga- ja tagasisaatmismenetluste raames antava abi järjepidevus: Ehkki varjupaigataotlejatele ette nähtud eestkoste ja saatjata alaealiste/laste jaoks tagasisaatmisprotsessis nõutava abi õiguslik alus on erinev, on varjupaigaküsimusi käsitlevas liidu õigustikus ja tagasisaatmisdirektiivis sätestatud nõuete vahel tihe seos ning püüelda tuleks varjupaiga- ja tagasisaatmismenetluste raames pakutava abi järjepidevuse poole.

                  —

                  Pelga eestkoste pakkumisest ei piisa, et täita kohustus anda alaealistele abi, sest asjakohaste üksuste antav abi tähendab enamat kui lihtsalt eestkoste.

            10.2.   Tagasisaatmine perekonnaliikme või määratud eestkostja juurde või vastuvõtuasutusse

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 10 lõige 2

         Enne saatjata alaealise väljasaatmist liikmesriigi territooriumilt veenduvad kõnealuse liikmesriigi asutused, et alaealine saadetakse tagasi

                  —

                     tema perekonnaliikme või

                  —

                     määratud eestkostja juurde või

                  —

                     naasmisriigi vastuvõtuasutusse.

            Tagasisaatmisdirektiivi artikli 10 lõikega 2 ette nähtud valikutest soovitatakse eelistada tagasisaatmist perekonnaliikmete juurde, välja arvatud juhul, kui see ei ole ilmselgelt lapse parimates huvides. Seepärast peaksid liikmesriigid tegema jõupingutusi saatjata alaealise isiku ja kodakondsuse kindlakstegemiseks ning tema pereliikmete leidmiseks. Tagasisaatmine eestkostja juurde või sobivasse vastuvõtuasutusse võib teatavatel tingimustel olla vastuvõetav alternatiiv.
      Komisjon soovitab liikmesriikidel kehtestada asjakohased taasintegreerimismeetmed, mis on mõeldud saatjata alaealistele, kes pöörduvad tagasi oma päritoluriiki, ja tagada selliste meetmete viivitamatu kättesaadavus nii enne lahkumist kui ka pärast saabumist kolmandasse riiki, st naasmisriiki.
      Lisaselgitused:

                  —

                  Pereliikmete otsimine: liikmesriigid peaksid algatama menetlused saatjata alaealiste vanemate või pereliikmete leidmiseks niipea kui võimalik, kaasates määratud eestkostja ja/või lastekaitse eest vastutava isiku. Pereliikmete leidmise hõlbustamiseks ning tagasipöördumisega seoses eestkostja või sobiva vastuvõtuasutuse kindlakstegemiseks peaksid pädevad riiklikud asutused võtma meetmeid koostööks konsulaaresinduste, kontaktametnike, lastekaitseasutuste, rahvusvaheliste organisatsioonide ja naasmisriigi vabaühendustega, kasutades täielikult ära olemasolevaid piiriülese koostöö kanaleid.

                  —

                  Alaealiste vabatahtlik lahkumine: artikli 10 lõiget 2 kohaldatakse põhimõtteliselt üksnes olukorras, kus alaealine saadetakse riigist välja, mitte olukorras, kus alaealine lahkub liikmesriigist vabatahtlikult. Võttes arvesse liikmesriikide kohustust, mis tuleneb nõudest järgida lapse parimaid huve, on vabatahtliku lahkumise puhul soovitatav samuti hinnata perekonnas valitsevat olukorda ning naasmisriigis valitsevat olukorda ja vastuvõtutingimusi.

                  —

                  Naasmisriigi vastuvõtuasutuse sobivust tuleb hinnata igal üksikjuhul eraldi, võttes arvesse tagasisaadetava alaealisega seotud konkreetseid asjaolusid ja tema vanust. Kui piiripolitsei võtab alaealise naasmisriigis üksnes vastu ja sellega ei kaasne vajalikke järel- või kõrvalmeetmeid, ei saa seda pidada sobivaks vastuvõtmiseks. Liikmesriik peaks pöörama erilist tähelepanu sobiva eluaseme olemasolule ning tervishoiu ja hariduse kättesaadavusele naasmisriigis. Liikmesriigid peavad kinni pidama ÜRO lapse õiguste konventsiooni artiklist 20 ja neil soovitatakse järgida ÜRO suuniseid laste asendushoolduse kohta (57).

            11.   SISENEMISKEELUD

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 3 punkt 6 ja artikkel 11

         „Sisenemiskeeld“ – haldus- või kohtuotsus või haldus- või kohtuakt, millega keelatakse sisenemine liikmesriigi territooriumile ja viibimine liikmesriigi territooriumil kindla tähtaja jooksul ning millega on kaasas tagasisaatmisotsus.

         Tagasisaatmisotsustele lisatakse sisenemiskeeld, kui:

                     a)

                     tähtaega vabatahtlikuks lahkumiseks ei ole määratud või

                     b)

                     tagasipöördumiskohustust ei ole täidetud.

         Teistel juhtudel võib tagasisaatmisotsustele lisada sisenemiskeelu.

         Sisenemiskeelu kestus määratakse igal üksikjuhul kindlaks pärast kõigi oluliste asjaolude hoolikat kaalumist ning see ei ületa põhimõtteliselt viit aastat. Sisenemiskeelu kestus võib siiski ületada viit aastat, kui asjaomane kolmanda riigi kodanik kujutab endast tõsist ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule.

      Tagasisaatmisdirektiivis ette nähtud tagasisaatmisega seotud sisenemiskeeldudel peaks olema ennetav mõju ja tänu neile peaks suurenema liidu tagasisaatmispoliitika tõsiseltvõetavus, sest nende keeldudega antakse selgelt märku, et isikutel, kes eiravad ELi liikmesriikide rändealaseid norme, ei lubata mingi aja vältel siseneda uuesti ühtegi ELi liikmesriiki.
      Direktiiv kohustab liikmesriike kehtestama sisenemiskeelu kahel juhul: i) kui vabatahtliku lahkumise tähtaega ei ole määratud ja ii) kui tagasipöördumiskohustust ei ole täidetud.
      Kõikidel teistel juhtudel võib tagasisaatmisotsusele lisada sisenemiskeelu.
      Sisenemiskeelu kestuse kindlaksmääramisel tuleb hoolikalt kaaluda kõiki konkreetse juhtumi olulisi asjaolusid. Põhimõtteliselt ei tohiks see ületada viit aastat. Ainult juhul, kui esineb tõsine oht avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule, võib sisenemiskeelu kehtestada pikemaks ajaks.
      Tagasisaatmisdirektiivi kohased tagasisaatmisega seotud sisenemiskeelde käsitlevad normid ei mõjuta sisenemiskeelde, mille aluseks on muud kui rändega seotud põhjused, nagu sisenemiskeelud, mis on seotud kolmandate riikide kodanikega, kes on toime pannud raske kuriteo või kelle puhul on olemas selged märgid, et nad kavatsevad sellise kuriteo toime panna (vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 1987/2006 (58) („SIS II määrus“) artikli 24 lõige 2), või sisenemiskeelud, mis kujutavad endast ELi lepingu 2. peatüki V jaotise kohaselt võetud piiravat meedet, sealhulgas meetmed, millega rakendatakse ÜRO Julgeolekunõukogu väljastatud reisikeelde.
      11.1.   ELi-ülene mõju

      Sisenemiskeeld keelab siseneda kõikide liikmesriikide territooriumile: tagasisaatmisdirektiivi põhjenduse 14 sõnastus ja kõikide keeleversioonide (eelkõige inglis- ja prantsuskeelse versiooni) süstemaatiline võrdlus näitavad selgelt, et sisenemiskeeld keelab sisenemise ja viibimise kõigi liikmesriikide territooriumidel. Taanikeelne versioon, kus kasutatakse ainsust („ophold på en medlemsstats“), sisaldab ilmset tõlkeviga. Sisenemiskeelu ELi-ülene mõju on üks direktiivi peamisi Euroopa lisaväärtusi. Sisenemiskeelu ELi-ülesele mõjule tuleb selgelt viidata kolmanda riigi kodanikule kehtestatavas sisenemiskeelu otsuses.
      Sisenemiskeelud on siduvad kõikidele liikmesriikidele, kes on kohustatud järgima tagasisaatmisdirektiivi (st kõik ELi liikmesriigid, v.a Ühendkuningriik ja Iirimaa), ning Schengeni lepinguga ühinenud riikidele (Šveits, Norra, Island ja Liechtenstein).
      Teiste liikmesriikide teavitamine kehtestatud sisenemiskeeldudest: on väga oluline teavitada teisi liikmesriike kõikidest kehtestatud sisenemiskeeldudest. SIS II määruse artikli 24 lõike 3 kohaselt on sisenemiskeelu kohta hoiatusteate sisestamine SISi peamine, kuid mitte ainus viis teiste liikmesriikide teavitamiseks sisenemiskeelu olemasolust ja selle eduka täitmise tagamiseks. Seetõttu peaksid liikmesriigid tagama, et sisenemiskeeldude kohta sisestatakse süstemaatiliselt hoiatusteated SISi. Liikmesriikidega, kellel puudub juurdepääs SISile, võib teavet vahetada muude kanalite (näiteks kahepoolsete kontaktide) kaudu.
      Puhtalt riigipõhised sisenemiskeelud: rändega seotud puhtalt riigipõhiste sisenemiskeeldude kehtestamine ei ole tagasisaatmisdirektiiviga kooskõlas. Siseriiklikes õigusaktides tuleb ette näha, et sisenemiskeelud, mis kehtestatakse seoses tagasisaatmisotsusega, keelavad sisenemise kõikidesse liikmesriikidesse ja seal viibimise. Selle tarvis võib näiteks kehtestada kohustuse sisestada kõik sellised sisenemiskeelud süstemaatiliselt SISi. Kui aga kolmanda riigi kodanikul, kellele liikmesriik A on kehtestanud sisenemiskeelu, on liikmesriigi B väljastatud elamisluba ja kui liikmesriik B ei soovi seda luba tühistada, peab liikmesriik A pärast tagasisaatmisdirektiivi artikli 11 lõikes 4 nimetatud Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikli 25 kohast konsulteerimist ELi sisenemiskeelu tühistama, kuid ta võib kanda asjaomase kolmanda riigi kodaniku oma Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikli 25 lõike 2 viimase lause kohasesse sissesõidukeeldude riiklikku registrisse (lex specialis) (vt ka punkt 11.8).
      11.2.   SIS II kasutamine

      Sisenemiskeeldude registreerimine SISis: praegu kohaldatavate õigusaktide kohaselt võivad liikmesriigid sisestada tagasisaatmisdirektiivi alusel kehtestatud sisenemiskeeldudega seotud hoiatusteated SISi, kuid nad ei ole selleks kohustatud. Selleks et tagasisaatmisdirektiivi alusel kehtestatud sisenemiskeeldude Euroopa mõõde avalduks täies ulatuses, peaksid liikmesriigid seda siiski süstemaatiliselt tegema.
      Seos SISi sisestatud hoiatusteadete (Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikli 112 ja SIS II määruse artikli 29 kohase) iga kolme aasta tagant toimuva läbivaatamise ja tagasisaatmisdirektiivi alusel kindlaks määratud sisenemiskeelu kehtivusaja vahel: SISi sisestatud hoiatusteadete läbivaatamine on menetlusnõue, mille eesmärk on tagada, et hoiatusteateid säilitatakse ainult niikaua, kui on vaja nende eesmärkide saavutamiseks, milleks hoiatusteade sisestati. See ei mõjuta liikmesriikide sisulist otsust määrata kooskõlas tagasisaatmisdirektiivi sätetega kindlaks sisenemiskeelu kehtivusaeg. Kui tagasisaatmisdirektiivi alusel kehtestatud sisenemiskeeld on endiselt jõus hetkel, mil toimub iga kolme aasta tagune läbivaatamine (näiteks kui keeld kehtestati viieks aastaks ja seda ei ole vahepeal tühistatud), võivad liikmesriigid jätta hoiatusteate SISi alles ka ülejäänud kaheks aastaks, kui hoiatusteade on kohaldatavaid hindamiskriteeriume (eelkõige tagasisaatmisdirektiivi artikkel 11 koostoimes Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikli 112 lõikega 4 või SIS II määruse 29 lõikega 4) arvesse võttes endiselt vajalik.
      11.3.   Menetluslikud küsimused

      Sisenemiskeeldude kehtestamine riigist lahkumisel piiril tagaseljamenetluse raames (näiteks kui viisa kehtivusaja ületajad ilmuvad lennujaama piirikontrolli vahetult enne lahkumist): kui liikmesriigile saab teatavaks viisa kehtivusaja ületamine, võib ta algatada tagasisaatmismenetluse ja teha tagasisaatmisotsuse (vt punkt 5.1) koos tagaseljamenetluse käigus kehtestatud sisenemiskeeluga, kui:

                  1)

                  siseriiklikus haldusõiguses on ette nähtud tagaseljamenetluste kasutamise võimalus ja

                  2)

                  need siseriiklikud menetlused on kooskõlas liidu õiguse üldpõhimõtete ja Euroopa Liidu põhiõiguste hartas sätestatud põhiõigustega, eeskätt õigusega olla ära kuulatud ja õigusega tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtulikule arutamisele.

            Lahkumise hetkel sisenemiskeelu kehtestamine tagasipöördujatele, kes ei ole täitnud kohustust pöörduda tagasi vabatahtliku lahkumise tähtaja jooksul: sisenemiskeeld kehtestatakse juba tehtud tagasisaatmisotsuse lisaelemendina hilisemas etapis (näiteks lahkumise hetkel), kui tagasipöörduja ei ole täitnud tagasipöördumiskohustust vabatahtliku lahkumise tähtaja jooksul.
      Viibimine liikmesriigi territooriumil: ebaseaduslik riigis viibimine on tagasisaatmisotsuse tegemise ja sellega kaasneva sisenemiskeelu kehtestamise oluline eeltingimus. Liikmesriik ei saa tagasisaatmisotsust ja sellega kaasnevat sisenemiskeeldu teha isikute suhtes, kes ei viibi tema territooriumil. Olukorras, kus isik on põgenenud (näiteks pärast varjupaigataotluse kohta tagasilükkava otsuse saamist), kuid võib siiski eeldada, et ta viibib asjaomase liikmesriigi territooriumil, võib tagasisaatmisotsuse (sh sisenemiskeelu) välja anda siseriikliku õiguse alusel tagaseljamenetluse käigus.
      Varasem ebaseaduslik riigis viibimine: liikmesriigid ei saa tagasisaatmisdirektiivi kohaselt teha tagasisaatmisotsust ja koos sellega kehtestada sisenemiskeeldu isikutele, sealhulgas kolmandate riikide kodanikele, kes ei viibi nende territooriumil, kuid kes on seal varem ebaseaduslikult viibinud ja on pöördunud tagasi kolmandasse riiki enne, kui nende ebaseaduslik riigis viibimine avastati. Kui sellised isikud sisenevad uuesti liikmesriiki ja võetakse tagasisaatmisdirektiivi kohaseid meetmeid (tagasisaatmisotsus, sisenemiskeeld), võib sisenemiskeelu kehtivusaja kindlaksmääramisel varasemat ebaseaduslikku riigis viibimist arvesse võtta kui raskendavat asjaolu. Sisenemiskeelu kehtivusaja kindlaksmääramisel võib raskendava asjaoluna arvesse võtta ka ebaseaduslikku viibimist teiste liikmesriikide territooriumil.
      11.4.   Sisenemiskeelu kehtestamise alused

      Tagasisaatmisdirektiivi alusel peavad liikmesriigid sisenemiskeelu kehtestama kahel kindlaks määratud juhul:

                  1)

                  kui tähtaega vabatahtlikuks lahkumiseks ei ole määratud või

                  2)

                  kui tagasipöördumiskohustust ei ole täidetud.

            Kõikidel muudel juhtudel (kõik tagasisaatmisdirektiivi alusel tehtavad tagasisaatmisotsused, mis ei kuulu nimetatud kahe kindlaksmääratud juhtumi alla) on sisenemiskeelu lisamine tagasisaatmisotsusele liikmesriikide otsustada. See tähendab, et sisenemiskeelu võib kehtestada ka siis, kui isik lahkus vabatahtlikult. Liikmesriikidel on ses suhtes kaalutlusõigus ja neid kutsutakse üles kasutama seda kaalutlusõigust viisil, mis soodustab vabatahtlikku lahkumist.
      11.5.   Sisenemiskeelu kehtivusaeg

      Sisenemiskeelu kehtivusaeg määratakse kindlaks kooskõlas liikmesriigi õigusaktidega, millega tagasisaatmisdirektiiv on üle võetud, kaaludes hoolikalt kõiki konkreetse juhtumi olulisi asjaolusid. Sisenemiskeelu kehtivusaja kindlaksmääramisel tuleb eelkõige arvesse võtta keelu kehtestavale ametiasutusele teada olevaid raskendavaid või leevendavaid asjaolusid, nt:

                  —

                  kas kolmanda riigi kodaniku suhtes on varem juba tehtud tagasisaatmisotsus või võetud väljasaatmismeede;

                  —

                  kas kolmanda riigi kodanikule on varem juba saanud abi seoses vabatahtliku lahkumise ja/või taasintegreerimisega;

                  —

                  kas kolmanda riigi kodanik on sisenemiskeelu kehtimise ajal ilma loata sisenenud mõne liikmesriigi territooriumile;

                  —

                  kas kolmanda riigi kodanik on teinud koostööd või on näidanud üles soovimatust teha tagasisaatmismenetluse raames koostööd;

                  —

                  kas kolmanda riigi kodanik on näidanud üles valmidust lahkuda vabatahtlikult.

            Üldreegli kohaselt ei tohi sisenemiskeelu kehtivusaeg ületada viit aastat. Sisenemiskeelu kehtivusaja kindlaksmääramisel peavad liikmesriigid hindama individuaalselt kõiki olulisi asjaolusid ja järgima proportsionaalsuse põhimõtet. Liikmesriik võib oma haldusasutustele üldsuunistena tüüpiliste juhtumite kategooriate jaoks ette näha eri kehtivusaegu, näiteks üldreeglina kolmeaastane keeld, raskendavate asjaolude korral (näiteks korduv rändeõiguse rikkumine) viieaastane keeld ja leevendavate asjaolude korral (näiteks hooletusest tingitud rikkumine) aastane keeld, kuid tuleb tagada, et iga juhtumit hinnatakse individuaalselt kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega. Liikmesriigid võivad sätestada oma õigusaktides või haldusnormides üldkriteeriumid, mida võetakse arvesse sisenemiskeelu kehtivusaja individuaalsel kindlaksmääramisel kooskõlas tagasisaatmisdirektiivi artikli 11 lõikega 2.
      Tõsine oht avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule: juhul, kui esineb tõsine oht avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule, võib sisenemiskeelu kehtestada pikemaks ajaks kui viis aastat. Tegurid, mida liikmesriigid võivad sellise ohu väljaselgitamisel arvesse võtta, on nii kuriteod kui ka tõsised väärteod (näiteks võltsitud isikut tõendavate dokumentide korduv kasutamine, korduv ja tahtlik rändeõiguse rikkumine). Ühtki nendest teguritest ei või siiski pidada automaatselt ja iseenesest avalikku korda ähvardavaks ohuks: liikmesriigid on kohustatud alati hindama individuaalselt kõiki olulisi asjaolusid ja järgima proportsionaalsuse põhimõtet.
      Tagasisaatmisdirektiivis ei ole selle mõiste sisu täpselt määratletud ja Euroopa Kohtu praktika, mis käsitleb selle mõiste kasutamist teistes rändealastes direktiivides ja seoses vaba liikumisega, ei ole tagasisaatmisdirektiivi puhul otseselt kohaldatav, sest vaatlusalused küsimused ja nende asjaolud on teistsugused. Mõnest Euroopa Kohtu praktikas leiduvast arutluskäigust (eelkõige horisontaalsed põhimõtted, nagu proportsionaalsus ja direktiivide kasulik mõju) võib siiski teatavaid juhtnööre leida. Oma teatise „Suunised direktiivi 2004/38/EÜ (mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil) ülevõtmise ja kohaldamise parandamiseks“ (59) 3. jaos andis komisjon üksikasjalikke suuniseid avaliku korra ja avaliku julgeoleku mõiste tõlgendamise kohta seoses vaba liikumisega. Peale selle leiab võrdlevat teavet selle kohta, kuidas liikmesriigid seda mõistet seoses rändega tõlgendavad, „avaliku korra“ ja „avaliku julgeoleku“ mõistetest arusaamise teemalise Euroopa rändevõrgustiku sihtuuringu (140) tulemustest. Kohtuasjas C-554/13 Zh. ja O. tehtud otsuse punktis 48, milles käsitletakse „avaliku korra“ mõistet seoses tagasisaatmisdirektiiviga (vt punkt 6.3), kinnitas Euroopa Kohus sõnaselgelt, et võimalik on leida analoogiat tema kohtupraktikast, mis käsitleb direktiivi 2004/38/EÜ (otsus kohtuasjas C-430/10 Gaydarov, (60) punkt 32).
      Avaliku korra huvides kehtestatava sisenemiskeelu kehtivusaeg: avaliku korra huvides kehtestatava sisenemiskeelu kehtivusaeg tuleb kindlaks määrata individuaalselt, võttes arvesse asjaomase kolmanda riigi kodaniku toime pandud õiguserikkumise raskusastet, sellega seonduvaid ohte avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule ning asjaomase isiku konkreetset olukorda. Igal juhul tuleb kinni pidada proportsionaalsuse põhimõttest. Eluaegsete sisenemiskeeldude süstemaatiline kehtestamine kõikidel avaliku korraga seotud juhtumitel, võtmata arvesse konkreetse juhtumi asjaolusid (näiteks süüteo raskust ja riske), on direktiiviga vastuolus. Liikmesriik võib näha tüüpiliste juhtumite jaoks etteeri kehtivusajaga sisenemiskeelde, nagu avaliku korraga seotud juhtumite puhul üldreeglina kümneaastane keeld ja eriti tõsiste asjaolude korral 20-aastane keeld. Liikmesriigid peaksid nägema ette võimaluse sisenemiskeeldu käsitlev otsus, eelkõige seda õigustavate asjaolude olemasolu, kas ex officio või asjaomase isiku taotluse alusel läbi vaadata.
      Lisaselgitused:

                  Tähtajatuid sisenemiskeelde ei kehtestata: sisenemiskeelu kehtivusaeg on sisenemist keelava otsuse põhielement. See tuleb iga üksikjuhtumi puhul ex officio enne kindlaks määrata. Euroopa Kohtus on kinnitanud seda sõnaselgelt kohtuasjas C-297/12 Filev ja Osmani tehtud otsuses (punktid 27 ja 34): „Tuleb märkida, et sõnastusest“ [s]isenemiskeelu kestus määratakse „tuleneb selgelt, et liikmesriikidel on kohustus iga sisenemiskeelu ajalist mõju piirata, põhimõtteliselt kõige rohkem viieks aastaks, ja seda hoolimata puudutatud kolmanda riigi kodaniku sellekohasest taotlusest. […] direktiivi 2008/115/EÜ artikli 11 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus selline siseriiklik õigusnorm […], mis seab sisenemiskeelu kestuse piiramise tingimuseks, et puudutatud kolmanda riigi kodanik esitab taotluse sellise piirangu kehtestamiseks“.

                  Hetk, millest alates hakatakse sisenemiskeeldu kohaldama: tagasisaatmisdirektiivis ei ole sõnaselgelt sätestatud hetke, millest alates tuleb arvestada sisenemiskeelu kohaldamisaega. Euroopa Kohus on kohtuasjas C-225/16 Ouhrami (61) siiski toonud sellesse küsimusse selgust.

                  Euroopa Kohus selgitas, et sisenemiskeelu kohaldamise algushetke määramist ei saa jätta iga liikmesriigi otsustada, sest see kahjustaks nii tagasisaatmisdirektiivi kui ka sisenemiskeeldude eesmärki. Euroopa Kohus sedastas: „Direktiivi 2008/115/EÜ sõnastusest, ülesehitusest ja eesmärgist nähtub järelikult, et sisenemiskeelus ette nähtud ajavahemik hakkab kulgema alles siis, kui asjaomane isik on liikmesriikide territooriumilt tegelikult lahkunud“ (punkt 53). Tõepoolest, kui sisenemiskeeldu hakataks kohaldama enne seda, kui kolmanda riigi kodanik tegelikult lahkub, lühendaks see põhjendamatult keelu kestust.

                  Seetõttu otsustas Euroopa Kohus, et „sisenemiskeelu kestust […] tuleb arvutada alates kuupäevast, mil asjaomane isik on liikmesriikide territooriumilt tegelikult lahkunud“ (punkt 58).

                  Liikmesriigid peaksid kehtestama viisid kolmandate riikide kodanike lahkumise tegeliku kuupäeva kinnitamiseks ja kontrollimiseks (vt punktid 6.4 ja 6.6), et sisenemiskeelde hakataks kohaldama alates hetkest, mil kolmandate riikide kodanikud tegelikult liikmesriikide territooriumilt lahkuvad.

            11.6.   Sisenemiskeelu tühistamine, lühendamine ja peatamine

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 11 lõige 3

         Esimene lõik: liikmesriigid kaaluvad sisenemiskeelu tühistamist või peatamist, kui kolmanda riigi kodanik, kellele väljastati lõike 1 teise lõigu kohaselt sisenemiskeeld, suudab tõestada, et ta on lahkunud liikmesriigi territooriumilt täielikus kooskõlas tagasisaatmisotsusega.

      Võimalust peatada või tühistada sisenemiskeeld juhul, kui tagasipöörduja on lahkunud liikmesriigi territooriumilt täielikus kooskõlas tagasisaatmisotsusega (eeskätt vabatahtliku lahkumise määratud tähtaja jooksul), tuleks kasutada vabatahtlikku lahkumist ergutava stiimulina. Liikmesriigid peaksid nägema oma siseriiklikes õigusaktides ja haldustavades ette võimaluse taotleda sellistel asjaoludel sisenemiskeelu tühistamist või peatamist. Tuleks tegutseda selle nimel, et muuta sellised menetlused tagasipöördujatele kergesti ligipääsetavateks ja praktikas toimivaks. Tagasipöördujal on oma lahkumise tõendamiseks ELi territooriumilt mitmeid võimalusi. Näiteks võib tuua väljasõidutempli tagasipöörduja passis, andmed piiril kogutavat teavet sisaldavates liikmesriikide süsteemides või tagasipöörduja ilmumise kolmandas riigis asuva asjaomase liikmesriigi konsulaaresindusse.
      Sisenemiskeelu lühendamine: tagasisaatmisdirektiivi artikli 11 lõikes 3 käsitletud asjaoludel võivad liikmesriigid samuti lühendada olemasolevat sisenemiskeeldu. Liikmesriikide võimalust tühistada artikli 11 lõike 3 alusel sisenemiskeeld võib tõlgendada nii, et see hõlmab ka sisenemiskeelu osalist tühistamist (ehk lühendamist).

         Teine lõik: ilma et see piiraks lõike 1 esimese lõigu punkti b kohaldamist ning tingimusel, et asjaomane kolmanda riigi kodanik ei kujuta ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule, ei väljastata sisenemiskeeldu inimkaubanduse ohvritele, kellele on antud elamisluba direktiivi 2004/81/EÜ kohaselt.

      Inimkaubanduse ohvritele, kellele on varem antud direktiivi 2004/81/EÜ kohaselt elamisluba, ei tuleks kehtestada sisenemiskeeldu, v.a juhul, kui asjaomane isik ei täitnud vabatahtliku lahkumise tähtaja jooksul oma tagasipöördumiskohustust või kui asjaomane isik kujutab endast ohtu avalikule korrale. See reegel kehtib ainult ebaseadusliku riigis viibimise perioodide kohta, mis vahetult järgnevad direktiiviga 2004/81/EÜ hõlmatud seaduslikule riigis viibimisele, ega loo selliste lubade varasemate omanikele eluaegset erandit.

         Kolmas lõik: liikmesriigid võivad üksikjuhtudel humanitaarkaalutlustel sisenemiskeelu väljastamisest loobuda, selle tühistada või peatada.

      Liikmesriigid võivad jätta sisenemiskeelu üksikjuhtudel, eelkõige tagasisaatmisdirektiivi artikli 11 lõike 1 punktides a ja b sätestatud kohustuslikel juhtudel, kehtestamata üksnes humanitaarkaalutlustel; need kaalutlused tuleb riiklikul tasandil kindlaks määrata. Samuti võivad liikmesriigid sisenemiskeelu humanitaarkaalutlustel tühistada või peatada.
      See klausel on vabatahtlik ning liikmesriigid võivad kasutada seda kooskõlas oma siseriiklike õigusnormide ja haldustavadega.

         Neljas lõik: liikmesriigid võivad muude kaalutluste korral üksikjuhtudel või teatavat liiki juhtudel sisenemiskeelu väljastamisest loobuda, selle tühistada või peatada.

      Peale humanitaarkaalutluste võivad liikmesriigid sisenemiskeelu tühistada või peatada muudel kaalutlustel, mis tuleb riiklikul tasandil kindlaks määrata.
      Kolmandates riikides toimuvate humanitaarkatastroofide korral (nagu maavärinad või muud loodusõnnetused või relvakonfliktid), millega võib kaasneda põgenike massiline sissevool, võivad ametlikud menetlused, mida kasutatakse sisenemiskeelu tühistamiseks üksikjuhtudel, olla liiga aeganõudvad ja teostamatud. Seepärast on ette nähtud võimalus asjaomastesse rühmadesse kuuluvate isikute kehtivate sisenemiskeeldude horisontaalseks peatamiseks või tühistamiseks.
      Vajadus tühistada tagasisaatmisdirektiivi alusel nõuetekohaselt kehtestatud sisenemiskeeld võib tekkida ka kolmandate riikide kodanike puhul, kes võivad – näiteks saades ELi/EMP/Šveitsi kodaniku pereliikmeks – hiljem ELi toimimise lepingu artikli 21 või direktiivi 2004/38/EÜ alusel tõestada, et neil on liidu õiguse alusel vaba liikumise õigus.
      11.7.   Karistused sisenemiskeelu eiramise korral

      Uue sisenemiskeelu kehtivusaja kaalumisel peaksid liikmesriigid arvesse võtma varasema sisenemiskeelu eiramist. Sellega seoses on tagasisaatmisdirektiivi põhjenduses 14 sätestatud järgmine: „Sisenemiskeelu pikkus tuleks igal üksikjuhul määrata kindlaks pärast kõigi oluliste asjaolude hoolikat kaalumist ja see ei tohiks üldjuhul ületada viit aastat. Seoses sellega tuleks eelkõige arvesse võtta asjaolu, kui asjaomase kolmanda riigi kodaniku suhtes on tehtud juba üle ühe tagasisaatmisotsuse või väljasaatmiskorralduse või ta on sisenenud liikmesriigi territooriumile sisenemiskeelu ajal.“
      Tagasisaatmisdirektiiv võimaldab liikmesriikidel sätestada siseriikliku haldusõiguse alusel lisameetmeid (näiteks trahvi), pidades silmas direktiivi kasulikku mõju ja asjakohast Euroopa Kohtu praktikat. Seda tehes ei tohiks liikmesriigid vahet teha enda ametiasutuste ja teiste liikmesriikide ametiasutuste kehtestatud sisenemiskeeldudel, sest see kahjustaks tagasisaatmisdirektiivis sätestatud ühtlustatud ELi-ülese sisenemiskeelu põhimõtet.
      Liikmesriigid võivad näha ette kriminaalkaristused ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike suhtes, kes pärast tagasisaatmist ei järgi kehtivat sisenemiskeeldu (Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-290/14 Celaj, vt 4. jagu).
      Tagasisaatmisdirektiivi artikli 11 lõikes 5 on selgitatud, et tagasisaatmisega seotud sisenemiskeelde käsitlevad sätted ei piira varjupaigaküsimusi käsitleva liidu õigustiku kohast õigust rahvusvahelisele kaitsele: see tähendab, et tagasisaatmisdirektiivi alusel varem väljastatud sisenemiskeelud ei õigusta selliste kolmandate riikide kodanike tagasisaatmist või karistamist, kellel on õigus siseneda ELi või viibida seal kui varjupaigataotleja või rahvusvahelise kaitse saaja; vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-290/14 Celaj (punkt 32). Sellised sisenemiskeelud tuleks peatada (poolelioleva varjupaigamenetluse ajaks) või tühistada (pärast rahvusvahelise kaitse andmist).
      11.8.   Liikmesriikidevahelised konsultatsioonid

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 11 lõige 4 Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikkel 25

         Kui liikmesriik kaalub elamisloa või muu riigis viibimise õigust andva loa väljastamist kolmanda riigi kodanikule, kelle suhtes on mõni teine liikmesriik väljastanud sisenemiskeelu, konsulteerib ta kõigepealt sisenemiskeelu väljastanud liikmesriigiga ning võtab arvesse selle huvisid kooskõlas Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikliga 25.

      Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artiklis 25 on sätestatud järgmist:

                     1.

                     Kui liikmesriik menetleb elamisloa andmist välismaalasele, teeb ta süstemaatilise otsingu Schengeni infosüsteemis. Kui liikmesriik menetleb elamisloa andmist välismaalasele, kellele on kehtestatud sissesõidukeeld, siis konsulteerib ta kõigepealt keelu kehtestanud liikmesriigiga ja võtab arvesse tema huve; elamisluba antakse ainult kaalukatel põhjustel, eelkõige humanitaarsetel kaalutlustel või rahvusvaheliste kohustuste tõttu.

                  Kui elamisluba on antud, siis sissesõidukeelu kehtestanud liikmesriik tühistab keelu, kuid võib võtta asjaomase välismaalase siseriiklikku sissesõidukeeluregistrisse.

                     1a.

                     Enne sissesõidukeelu kehtestamist artikli 96 alusel kontrollivad liikmesriigid siseriiklikke andmeid välja antud pikaajaliste viisade ja elamislubade kohta.

                     2.

                     Juhul kui välismaalasele, kellel on ühe konventsiooniosalise antud kehtiv elamisluba, on kehtestatud sissesõidukeeld, konsulteerib sissesõidukeelu kehtestanud konventsiooniosaline elamisloa andnud konventsiooniosalisega, et teha kindlaks, kas elamisloa tühistamiseks on piisav alus.

                  Kui elamisluba pole tühistatud, siis sissesõidukeelu kehtestanud konventsiooniosaline tühistab selle keelu, kuid võib siiski võtta asjaomase välismaalase siseriiklikku sissesõidukeeluregistrisse.

                     3.

                     Lõikeid 1 ja 2 kohaldatakse ka pikaajaliste viisade puhul.

            Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikkel 25 on otsekohaldatav – liikmesriigid võivad seda artiklit kohaldada ilma et seda oleks vaja siseriiklikusse õigusesse üle võtta.
      Sisenemiskeelu võib tühistada vaid liikmesriik, kes on selle kehtestanud (liikmesriik A). Kui mõni teine liikmesriik (liikmesriik B) otsustab anda samale isikule elamisloa või jätta olemasoleva elamisloa tühistamata (pärast konsulteerimist sisenemiskeelu kehtestanud liikmesriigiga), peab liikmesriik A keelu tühistama (Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikli 25 lõige 2), kuid ta võib sellegipoolest kanda asjaomase kolmanda riigi kodaniku sissesõidukeeldude riiklikusse registrisse. Enne, kui liikmesriik B annab elamisloa või teeb otsuse jätta elamisluba tühistamata (näiteks perekonna taasühinemise eesmärgil), peab ta kaaluma ja arvesse võtma kaalutlusi, mille alusel liikmesriik A on sisenemiskeelu kehtestanud, samuti liikmesriigi A huve. Selleks et liikmesriik B saaks nõuetekohaselt arvesse võtta sisenemiskeelu kehtestamise aluseks olnud kaalutlusi, on oluline, et liikmesriik A esitaks liikmesriigile B õigel ajal asjakohase teabe.
      Liikmesriigid, kes ei kohalda veel täielikult Schengeni norme ja seetõttu ei saa (veel) otse kohaldada Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artiklit 25, peaksid sellegipoolest juhinduma tagasisaatmisdirektiivi artikli 11 lõikest 4 ja võtma juhul, kui nendeni jõuab teave (ükskõik millise kanali kaudu, sh taotlejalt) selle kohta, et isiku suhtes on kehtestatud teises liikmesriigis sisenemiskeeld, ühendust sisenemiskeelu kehtestanud ametiasutusega. Enne isikule elamisloa andmist peaks liikmesriik püüdma arvesse võtta sisenemiskeelu kehtestanud liikmesriigi huve.
      11.9.   Varasemad sisenemiskeelud

      Sisenemiskeelde, mis on kehtestatud enne 24. detsembrit 2010, tuleb kohandada kooskõlas tagasisaatmisdirektiivi artiklis 11 kindlaks määratud nõuetega (st maksimaalne kehtivusaeg viis aastat, individuaalne hindamine, kohustus teatavatel asjaoludel keeld tühistada/kaaluda selle tühistamist), kui neil on tagajärjed ka pärast nimetatud kuupäeva ja kui need ei ole veel kooskõlas artiklis 11 sätestatud sisuliste tagatistega.
      Kohandamine peaks toimuma kas asjaomase isiku taotlusel mis tahes hetkel või ex officio nii ruttu kui võimalik ja igal juhul hiljemalt SISi hoiatusteadete puhul ette nähtud sisenemiskeeldude korrapärase (kolme aasta jooksul toimuva) läbivaatamise käigus.
      Euroopa Kohus on kohtuasjas C-297/12 Filev ja Osmani tehtud otsuses (punktid 39–41 ja 44) sõnaselgelt sedastanud: „Seoses sellega tuleb esmalt märkida, et nimetatud direktiiv ei sisalda ühtegi sätet, mis kehtestaks üleminekukorra sisenemiskeeldu puudutavatele otsustele, mis võetakse vastu enne direktiivi kohaldatavaks muutumist. Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb siiski, et uut õigusnormi kohaldatakse kohe, välja arvatud erandjuhtudel, varasemate õigusnormide kehtivusajal tekkinud olukorra edaspidiste tagajärgede suhtes […]. Sellest järeldub, et direktiivi 2008/115/EÜ kohaldatakse asjaomases liikmesriigis selliste sisenemiskeeldu kehtestavate otsuste suhtes, mis on vastu võetud enne direktiivi kohaldatavaks muutumise kuupäeva kehtinud siseriikliku õiguse alusel ja mille tagajärjed ulatuvad nimetatud kuupäevast kaugemale […]. […] Siit järeldub, et direktiivi 2008/115/EÜ artikli 11 lõikega 2 on vastuolus see, kui enne direktiivi 2008/115/EÜ kohaldatavaks muutumise kuupäeva vastu võetud […] tähtajatu sisenemiskeelu […] mõju jätkub nimetatud sättes ette nähtud keelu maksimaalsest kestusest kauem, välja arvatud juhul, kui sisenemiskeeld kehtestati selliste kolmandate riikide kodanike suhtes, kes kujutavad endast tõsist ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule“.
      12.   MENETLUSLIKUD TAGATISED

      12.1.   Õigus heale haldusele ja õigus olla ära kuulatud

      Õigus heale haldusele on liidu õiguse üldpõhimõttena tunnustatud ja Euroopa Liidu põhiõiguste hartas sõnastatud põhiõigus, mis on ELi õiguskorra lahutamatu osa. See hõlmab iga isiku õigust, et ta kuulatakse ära enne seda, kui tema suhtes kohaldatakse üksikmeedet, mis võib teda kahjustada või mis oluliselt mõjutab tema huve, ning seondub kaitseõigusega, mis on veel üks liidu õiguse üldpõhimõte.
      Kohtuasjades C-383/13 G. ja R (62). ja C-249/13 Boudjlida (63) tehtud otsustes esitas Euroopa Kohus olulise selgituse õiguse kohta olla ära kuulatud seoses tagasisaatmise ja kinnipidamise otsustega. Neist kohtuotsustest tuleneb, et tagasisaatmisega seotud otsuste tegemisel (tagasisaatmisotsus, sisenemiskeeldu käsitlev otsus, väljasaatmisotsus, kinnipidamiskorraldus jne) peavad liikmesriigid alati järgima allpool nimetatud tagatisi, ehkki seda ei ole tagasisaatmisdirektiivi asjakohastes artiklites sõnaselgelt väljendatud:

                  1)

                  igaühe õigus, et teda kuulatakse ära enne seda, kui tema suhtes kohaldatakse üksikmeedet, mis võib teda kahjustada;

                  2)

                  igaühe õigus tutvuda teda puudutavate andmetega ja analüüsida kõiki tema vastu esitatud tõendeid, mis õigustavad pädeva riigiasutuse otsust, võttes samal ajal arvesse konfidentsiaalsuse ning ameti- ja ärisaladusega seotud õigustatud huve;

                  3)

                  igaühe õigus pöörduda enne tagasisaatmisotsuse vastuvõtmist õigusnõustaja poole tingimusel, et selle õiguse kasutamine ei mõjuta tagasisaatmismenetluse nõuetekohast kulgu ega kahjusta direktiivi tõhusat rakendamist; selle õigusega ei kaasne liikmesriikidele kohustust kanda nimetatud abiga seotud kulusid;

                  4)

                  haldusasutuste kohustus võtta nõuetekohaselt arvesse asjaomase isiku märkuseid ning vaadelda hoolikalt ja erapooletult kõiki konkreetse juhtumi asjakohaseid tahke;

                  5)

                  haldusasutuste kohustus põhjendada oma otsuseid.

            Selles, kuidas tegelikkuses tagada õigus olla ära kuulatud, on liikmesriikidel ulatuslik kaalutlusruum: selle õiguse tagamata jätmise korral muutub otsus kehtetuks vaid juhul, kui selle õiguse tagamise korral oleks menetlus lõppenud erinevalt (Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-383/13 G. ja R., punkt 38).
      Liikmesriigi ametiasutus võib jätta kolmanda riigi kodaniku konkreetse tagasisaatmisotsuse asjus ära kuulamata, kui kõnealune ametiasutus kavatseb teha asjaomase isiku suhtes tagasisaatmisotsuse, olles tuvastanud eelneva varjupaigamenetluse käigus, mille raames järgiti igati isiku õigust olla ära kuulatud, et asjaomane kolmanda riigi kodanik viibib liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult (Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-166/13 Mukarubega) (64). Mukarubega kohtuotsuse loogika on järgmine: „Õigust olla enne tagasisaatmisotsuse tegemist ära kuulatud [ei saa] kasutada ära selleks, et haldusmenetlust lõputult uuesti algatada – eesmärk on säilitada tasakaal asjaomase isiku põhiõiguse vahel olla enne tema huve kahjustava otsuse tegemist ära kuulatud ja liikmesriikide kohustuse vahel võidelda ebaseadusliku sisserändega“.
      See loogika on kohaldatav muudes olukordades, nagu näiteks tagasisaatmisdirektiivi artikli 6 lõikes 6 (otsus seadusliku riigis viibimise lõpetamise kohta koos tagasisaatmisotsusega) nimetatud olukorras, ja see tähendab, et tagasi- või väljasaatmise lubamatuse põhimõtte võimalikku rikkumist ei ole vaja korduvalt hinnata, kui selle põhimõtte järgimist on juba muude menetluste käigus hinnatud, hinnang on lõplik ja kolmanda riigi kodaniku individuaalses olukorras ei ole toimunud muutusi. Samamoodi tuleks vältida tagasisaatmise takistamiseks kasutatavate muude elementide korduvat hindamist. Liikmesriigid peaksid selliste korduvate hindamiste vältimiseks võtma meetmeid, näiteks koondama pädevate riigiasutuste ärakuulamised, mis toimuvad haldusmenetluse raames eri eesmärkidel (näiteks elamisloa pikendamine või andmine, liikmesriigi territooriumile sisenemise õiguse otsustamine, lõplik eitav otsus rahvusvahelise kaitse taotluse kohta), võimaluse korral ühte menetlusetappi tingimusel, et õigus olla ära kuulatud on täielikult tagatud. Sel eesmärgil võiks välja töötada ka uuenduslikke vahendeid, nagu videokonverentsi teel suhtlemine. Liikmesriigid peavad tagama, et selliste meetmete kohaldamine ei piira menetluslike tagatiste järgimist, ja nad peaksid pöörama erilist tähelepanu isikutele, kes vajavad menetluslikke eritagatisi, eelkõige alaealistele (vt allpool).
      Õigus olla ära kuulatud hõlmab õigust avaldada arvamust seoses tagasisaatmisdirektiivi artikli 5 ja artikli 6 lõigete 2–5 võimaliku kohaldamisega ning tagasipöördumise tingimustega – näiteks vabatahtlikuks lahkumiseks ette nähtud tähtaja kohta ning selle kohta, kas tagasipöördumine peaks olema vabatahtlik või sunniviisiline. Ametiasutus ei tohi siiski hoiatada kolmanda riigi kodanikku enne ärakuulamist, et ta kavatseb teha asjaomase isiku suhtes tagasisaatmisotsuse, ega avaldada teavet, mille alusel ta kavatseb vastava otsuse teha, ega jätta isikule järelemõtlemisaega, tingimusel et asjaomasel kolmanda riigi kodanikul on võimalus esitada tõhusalt oma seisukoht enda riigis viibimise ebaseaduslikkuse küsimuses ja põhjused, mis võivad siseriiklikust õigusest tulenevalt olla aluseks sellele, et nimetatud ametiasutus loobub tagasisaatmisotsuse tegemisest (vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-249/13 Boudjlida).
      Tagasisaatmisdirektiivi artiklites 12 ja 13 sätestatud menetluslikke tagatisi tuleks kohaldada kõikide tagasisaatmisega seotud otsuste suhtes, mitte üksnes direktiivi artikli 12 lõikes 1 nimetatud kolme liiki otsuste suhtes.
      Tagada tuleb alaealise õigus avaldada arvamust tagasisaatmismenetluses, millega ta on seotud või mis teda mõjutab. Kooskõlas lapse õiguste konventsiooni artikliga 12 ja ÜRO Lapse Õiguste Komitee üldkommentaariga nr 12 alaealise õiguse kohta avaldada arvamust (65) tuleb asjaomased alaealised ära kuulata kas vahetult või esindaja või asjaomase asutuse vahendusel; järgida tuleb alaealise õigust oma seisukohti vabalt avaldada ning alaealise seisukohti tuleb asjakohaselt arvestada, võttes alaealise sisulise osalemise tagamiseks arvesse tema vanust ja küpsust ning võimalikke suhtlemisraskusi.
      Selleks et praktikas tagada alaealise õigus avaldada arvamust, peaksid liikmesriikide meetmed juhinduma järgmistest põhimõtetest:

                  —

                  seisukohtade väljendamine on valik, mitte kohustus;

                  —

                  õigusele avaldada arvamust ei tohiks seaduses ega praktikas kohaldada vanusepiiranguid ega muid meelevaldseid piiranguid;

                  —

                  alaealine tuleks ära kuulata keskkonnas, mis vastab tema vajadustele;

                  —

                  arvamuse avaldamise õiguse tagamise viis tuleks kohandada alaealise arusaamise ja suhtlemisvõime taseme järgi ning arvesse tuleks võtta juhtumi asjaolusid;

                  —

                  võttes täielikult arvesse alaealiste kaitsmise vajadust, ei tohiks alaealisi küsitleda sagedamini kui vaja;

                  —

                  seisukohtade avaldamise hõlbustamiseks võib eriti haavatavas olukorras olevatele alaealistele olla vaja pakkuda erimeetmeid, sealhulgas suulist ja kirjalikku tõlget.

            Teabe kogumine inimeste ebaseadusliku üle piiri toimetamise kohta: kooskõlas prioriteetidega, mis on kehtestatud ELi tegevuskavas rändajate ebaseadusliku üle piiri toimetamise tõkestamiseks (2015–2020), (66) ning eeskätt silmas pidades vajadust tõhustada teabe kogumist ja jagamist, soovitab komisjon liikmesriikidel sisse seada piisavad mehhanismid, et tagada – järgides igati põhiõigusi ja varjupaigaküsimusi käsitlevat liidu õigustikku – süstemaatiline teabekogumine kinni peetud kolmandate riikide kodanikelt, kes viibivad riigis ebaseaduslikult. Andes tagasipöördujatele enne tagasisaatmisotsuse vastuvõtmist õiguse olla ära kuulatud, julgustatakse liikmesriike kutsuma tagasipöördujaid üles jagama teavet, mis neil võib olla isikute ebaseadusliku üle piiri toimetamisega tegelevate võrgustike tegutsemisviiside ja liikumisteede kohta, nagu ka seoste kohta inimkaubanduse ja muu kuritegevusega ning rahaülekannete kohta. Sel viisil saadav teave tuleks kokku koguda ja seda tuleks vahetada nii liikmesriigi kui ka ELi tasandil asjakohaste asutuste (rände-, piiri- ja politseiasutused) ja agentuuride vahel kooskõlas siseriikliku õiguse ja asjaomastes ELi foorumites vahetatud parimate tavadega.
      12.2.   Tagasisaatmisega seotud otsused

      Tagasisaatmisdirektiiv reguleerib otseselt erinevaid tagasisaatmisega seotud otsuseid:

                  1)

                  tagasisaatmisotsused (artikli 3 punkt 4 ja artikli 6 lõige 1);

                  2)

                  otsused vabatahtliku lahkumise tähtaja ja selle pikendamise kohta (artikkel 7);

                  3)

                  väljasaatmisotsused (artikli 8 lõige 3);

                  4)

                  otsused väljasaatmise edasilükkamise kohta (artikkel 9);

                  5)

                  otsused sisenemiskeelu kohta ning sisenemiskeelu peatamise või tühistamise kohta (artikkel 11);

                  6)

                  otsused kinnipidamise ja selle pikendamise kohta (artikkel 15).

            Enamik eespool nimetatud otsustest täiendavad tagasisaatmisotsust ja tuleks tavaliselt vastu võtta koos tagasisaatmisotsusega ühes haldusaktis: tagasisaatmisotsused võivad sisaldada vabatahtliku lahkumise tähtaega (artikkel 7), sisenemiskeeldu (artikkel 11) ja väljasaatmiskorraldust (vabatahtliku lahkumise tähtaja mittejärgimise korral).
      Teatavatel juhtudel on neid lisaotsuseid võimalik hiljem muuta:

                  —

                  sisenemiskeelu võib kehtestada juba tehtud tagasisaatmisotsuse lisaelemendina hilisemas etapis, kui isik ei ole täitnud tagasipöördumiskohustust vabatahtliku lahkumise tähtaja jooksul (artikli 11 lõike 1 punkt b);

                  —

                  juba kehtestatud sisenemiskeelu võib tühistada või peatada (artikli 11 lõiked 3–5);

                  —

                  juba määratud vabatahtliku lahkumise tähtaega võib pikendada (artikli 7 lõige 2);

                  —

                  juba täidetava tagasisaatmisotsuse (või väljasaatmiskorralduse) täidesaatmise võib edasi lükata (artikkel 9).

            Tagasisaatmisdirektiivi artikli 6 lõikes 6 kinnitatakse üldist põhimõtet, mille kohaselt liikmesriikidel on lubatud koondada mitu eri otsust (sh otsused, mis ei ole tagasisaatmisega otseselt seotud) ühte haldus- või kohtuakti tingimusel, et iga otsuse puhul peetakse kinni asjaomastest tagatistest ja sätetest. Seepärast võib otsused seadusliku riigis viibimise lõpetamise kohta (nagu varjupaigataotluse lõplik tagasilükkamine, viisa tühistamine või elamisloa pikendamata jätmine) vastu võtta kas eraldi või koos tagasisaatmisotsusega ühes haldus- või kohtuaktis.
      Liikmesriigid peaksid tegutsema nõuetekohase hoolsusega ja võtma ilma viivituseta vastu otsuse kolmandate riikide kodanike õigusliku seisundi kohta; vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-329/11 Achughbabian (punkt 31): „Seetõttu on pädevad asutused selleks, et vältida direktiivi 2008/115/EÜ […] eesmärgi kahjustamist, kohustatud hoolsalt tegutsema ning kujundama ilma viivituseta välja oma seisukoha selle suhtes, kas puudutatud isik viibib riigis seaduslikult või ebaseaduslikult“. Seetõttu soovitatakse liikmesriikidel võtta tagasisaatmisotsuseid vastu koos otsustega seadusliku riigis viibimise lõpetamise kohta ühes haldus- või kohtuaktis. Kui see ei ole võimalik (näiteks kui elamisloa pikendamisest keeldumise eest vastutaval asutusel ei ole õigust tagasisaatmisotsust teha), peaksid liikmesriigid kehtestama kiired ja tõhusad pädevaid ametiasutusi hõlmavad menetlused, et tagada teabe kiire vahetamine ja tagasisaatmisotsuse viivitamatu tegemine pärast seadusliku riigis viibimise lõpetamist käsitleva otsuse tegemist, ilma et see piiraks tagasisaatmisdirektiivi artikli 6 lõike 4 kohast õigust anda luba või õigus riigis viibida.
      Konkreetsed näited:

                  —

                  Kui liikmesriik otsustab tühistada kolmanda riigi kodaniku viisa ja anda talle liikmesriigi territooriumilt vabatahtlikult lahkumiseks aega seitse päeva, siis kas see on tagasisaatmisdirektiiviga hõlmatud tagasisaatmisotsus või on see reguleeritud muude viisasid käsitlevate ELi normidega?

                              —

                              –Selline otsus võib koosneda kahest osast: viisa kehtetuks tunnistamise otsus ja tagasisaatmisotsus tagasisaatmisdirektiivi tähenduses. Kui viisa kaotab kehtivuse kohe, viibib kolmanda riigi kodanik riigis tagasisaatmisdirektiivi artikli 3 punkti 2 tähenduses ebaseaduslikult ja seega kohaldatakse direktiivi artiklit 6 (kohustus teha tagasisaatmisotsus). Samal ajal võidakse viisa tühistamine liidu viisaeeskirjas (67) sätestatud normide alusel edasi kaevata (võimalus võtta koos tagasisaatmisotsusega vastu mitu otsust on sõnaselgelt ette nähtud tagasisaatmisdirektiivi artikli 6 lõikes 6).

                  —

                  Kui kolmanda riigi kodaniku peale satutakse liikmesriigis, mille viisa isikul on, kuid asjaomane isik ei vasta (enam) riigis viibimise tingimustele (Schengeni piirieeskirjade artikkel 6), siis tundub, et liikmesriik võib teha tagasisaatmisotsuse. Kas see tagasisaatmisotsus (millele võib olla lisatud sisenemiskeeld) tähendab automaatselt seda, et viisa enam ei kehti?

                              —

                              –Liidu viisaeeskirja artikli 34 lõike 2 kohaselt „viisa tunnistatakse kehtetuks, kui selgub, et selle andmiseks vajalikud tingimused [st Schengeni piirieeskirjade sisenemisnõuded] ei ole enam täidetud“. Ametiasutused, kes teevad tagasisaatmisotsuse, peavad kandma hoolt ka selle eest, et viisa tunnistatakse kehtetuks. Mõlema otsuse võib siiski teha ühe haldusaktiga. Vältida tuleks olukorda, kus tagasisaatmisotsuse tegemisel lastakse isikul lahkuda kehtiva (ühtse) viisaga.

                  —

                  Kas otsusega, millega lükatakse tagasi varjupaigataotlus, võib kehtestada ka tagasipöördumise kohustuse?

                              —

                              Jah. Varjupaigataotluse lõplik tagasilükkamine ja tagasisaatmisotsuse tegemine võib tagasisaatmisdirektiivi artikli 6 lõike 6 kohaselt toimuda ühe aktiga. Selline koondakt koosneb puht loogiliselt võttes kahest järjestikusest ja omavahel seotud otsusest, mida eraldab n-ö loogiline hetk.

            12.3.   Otsuste vorm ja tõlge

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 12 lõiked 1–3

                     1.

                  Tagasisaatmisotsused ja – kui need on väljastatud – sisenemiskeelud ning väljasaatmisotsused väljastatakse kirjalikult ning nendes põhjendatakse otsuse aluseks olevaid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid ning esitatakse teave kättesaadavate õiguskaitsevahendite kohta. Teavet faktiliste asjaolude kohta võib piirata, kui siseriiklike õigusaktide kohaselt on võimalik piirata õigust teavet saada, eelkõige riigi julgeoleku, riigikaitse ja avaliku korra kaitseks ning kuritegude ennetamiseks, uurimiseks, avastamiseks ja nende eest vastutusele võtmiseks.

            Tagasisaatmisdirektiivis sätestatud menetluslike tagatiste nurgakivi on kirjalik otsus. Selle nõude täitmisest ei ole võimalik loobuda. Tagasipöördujale antav teave ei peaks siiski piirduma viidetega olemasolevatele õiguskaitsevahenditele: liikmesriikidel soovitatakse esitada ka muud teavet selle kohta, kuidas otsust praktikas täidetakse. Soovitatav on anda tagasipöördujale teavet näiteks selle kohta, kas liikmesriigil on võimalik osaleda transpordikulude kandmises, kas tagasipöörduja saab osaleda vabatahtliku tagasipöördumise lihtsustamise programmis või kas on võimalik saada tagasisaatmisotsuse täitmise tähtaja pikendust. Tagasipöördujat tuleks teavitada ka kohustusest lahkuda ELi liikmesriikide ja Schengeni riikide territooriumilt ning tagasipöördumiskohustuse täitmatajätmise tagajärgedest, et ärgitada isikut lahkuma vabatahtlikult.
      Tööandjate karistuste direktiivi artikli 6 lõike 2 teise lõigu kohaselt tuleb tagasipöördujaid teavitada nende direktiivi kohasest õigusest nõuda oma tööandjalt välja maksmata jäänud tasu ja olemasolevatest kaebuste esitamise mehhanismidest. See teave võib olla kirjas ka tagasisaatmisotsuses või selle võib sinna lisana lisada.

                     2.

                  Liikmesriigid tagavad taotluse korral kirjaliku või suulise tõlke lõikes 1 osutatud tagasisaatmisega seotud otsuste põhipunktidest, sealhulgas teabe olemasolevatest õiguskaitsevahenditest, keeles, millest kolmanda riigi kodanik saab aru või on kõigi eelduste kohaselt võimeline aru saama.

            Taotluse tõlke saamiseks võib vormistada tagasipöörduja või tema esindaja. Liikmesriik võib valida, kas pakkuda kirjalikku või suulist tõlget, kuid ta peab veenduma, et kolmanda riigi kodanik saab selle kontekstist ja sisust aru. Tõlkimise eest ei saa nõuda tasu, sest see kahjustaks sätte eesmärki anda tagasipöördujale vajalikku teavet, mis võimaldab tal täielikult mõista oma õiguslikku olukorda ja täita tagasisaatmisotsust.
      See, millisest keelest asjaomane kolmanda riigi kodanik kõigi eelduste kohaselt aru saab, määratakse kindlaks siseriiklike rakendusaktide ja haldustavade kohaselt. Selle hindamise võib korraldada samal viisil ja samade kriteeriumide alusel kui varjupaigamenetlustes (varjupaigamenetluste direktiivi artikkel 12, uuesti sõnastatud miinimumnõuete direktiivi artikkel 22 ja vastuvõtutingimuste direktiivi artikkel 5), võttes arvesse, et varjupaigamenetluste keerukuse tõttu võivad tõlkimisega seotud nõuded olla selles valdkonnas rangemad kui tagasisaatmise valdkonnas. Varjupaigaküsimusi käsitlev liidu õigustik kohustab liikmesriike astuma kõik mõistlikud sammud, et tõlkida otsuse keelde, millest asjaomane isik tõepoolest aru saab. Tõlkide puudumine võib olla mõjuv põhjus vaid juhul, kui tegemist on erakordselt haruldase keelega, mille puhul esineb objektiivne tõlkide nappus. Tõlkimata jätmist ei õigusta olukord, kus asjaomasesse keelde tõlkijad on olemas, kuid ei ole puhtalt halduslikel põhjustel kättesaadavad.
      Võimalus kasutada haldusasutuste töö ratsionaliseerimiseks tüüpvorme ei piirdu artikli 12 lõike 3 kohaldamisalasse jäävate juhtudega (vt allpool). Kui tüüpvorm võimaldab tõlkida otsuse keelde, millest isik aru saab või kõigi eelduste kohaselt aru saab, on tõlge ikkagi kooskõlas tagasisaatmisdirektiivi artikli 12 lõikega 2 ja puudub vajadus tugineda artikli 12 lõikes 3 nimetatud erandile.

                     3.

                  Liikmesriigid võivad otsustada mitte kohaldada lõiget 2 kolmanda riigi kodanike suhtes, kes on sisenenud ebaseaduslikult liikmesriigi territooriumile ega ole hiljem saanud luba või õigust kõnealuses liikmesriigis viibimiseks.

         Sellisel juhul väljastatakse lõikes 1 osutatud tagasisaatmisega seotud otsused siseriiklike õigusaktide kohaselt sätestatud tüüpvormil.

         Liikmesriigid teevad kättesaadavaks üldised teabelehed tüüpvormi põhipunktide selgitusega vähemalt viies keeles, mida asjaomasesse liikmesriiki sisenevad ebaseaduslikud rändajad kõige sagedamini kastutavad või millest nad kõige sagedamini aru saavad.

      Tagasisaatmise jaoks tüüpvormi kasutamine tagasisaatmisdirektiivi artikli 12 lõike 3 alusel on erand üldreeglist ja seda võib kasutada vaid juhul, kui kolmanda riigi kodanik on sisenenud liikmesriigi territooriumile ebaseaduslikult.
      Sellistel juhtudel on tüüpvormi kasutamine liikmesriikide jaoks üks valikuvõimalusi. Tähelepanu tuleb pöörata asjaolule, et tagasisaatmisdirektiivi artikli 12 lõikega 3 hõlmatud ebaseadusliku riiki sisenemise juhtumid ei ole alati samad kui direktiivi artikli 2 lõike 2 punktis a kirjeldatud piiriületusjuhtumid ja piiriületusega sarnased juhtumid (vt punkt 2.1). Ebaseaduslikult riigis viibiv kolmanda riigi kodanik, kes peetakse liikmesriigi territooriumil kinni kolm kuud pärast tema ebaseaduslikku piiriületust, ei ole hõlmatud tagasisaatmisdirektiivi artikli 2 lõike 2 punktis a viidatud erandiga, kuid ta võib siiski olla hõlmatud artikli 12 lõikes 3 sätestatud erandiga.
      Ebaseaduslik sisepiiride ületamine: lõiget 3 kohaldatakse kolmandate riikide kodanike suhtes, „kes on sisenenud ebaseaduslikult liikmesriigi territooriumile ega ole hiljem saanud luba või õigust kõnealuses liikmesriigis viibimiseks“. Selles tagasisaatmisdirektiivi sättes võib mõiste „sisenenud ebaseaduslikult“ hõlmata ka juhtumeid, kus ebaseaduslikult riigis viibiv kolmanda riigi kodanik sisenes riiki mõnest teisest liikmesriigist, täitmata selles liikmesriigis kohaldatavaid riiki sisenemise ja riigis viibimise tingimusi. Tähelepanu tuleks pöörata sellele, et nende konkreetsete juhtumite puhul (sisenemine teisest liikmesriigist) võib olla kohaldatav tagasisaatmisdirektiivi artikli 6 lõige 2 või lõige 3.
      Artikli 12 lõige 3 ei sisalda kohaldatavate õiguskaitsevahendite kohta ühtki erandit. Seepärast tuleb näha tagasisaatmisdirektiivi artikli 13 lõikes 1 nimetatud õiguskaitsevahendid ette ka juhtudeks, kui kasutatakse artikli 12 lõikes 3 osutatud tüüpvormi.
      12.4.   Õiguskaitsevahendid

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 13 lõiked 1 ja 2

                     1.

                  Kolmanda riigi kodanikule võimaldatakse tõhusad õiguskaitsevahendid artikli 12 lõikes 1 osutatud tagasisaatmisega seotud otsuste vaidlustamiseks või nende läbivaatamise taotlemiseks pädevas kohtu- või haldusasutuses või pädevas organis, mis koosneb liikmetest, kes on erapooletud ja kelle sõltumatus on tagatud.

            Tõhusad õiguskaitsevahendid tuleks tagada kõikide tagasisaatmisega seotud otsuste puhul. Mõistet „tagasisaatmisega seotud otsus“ tuleks tõlgendada laialt, nii et see hõlmaks kõikides tagasisaatmisdirektiiviga reguleeritud küsimustes tehtavaid otsuseid, mille hulka kuuluvad tagasisaatmisotsused, vabatahtliku lahkumise tähtaja määramise või pikendamise otsused, väljasaatmisotsused, väljasaatmise edasilükkamise otsused, sisenemiskeelde käsitlevad otsused ning sisenemiskeelu peatamist või tühistamist käsitlevad otsused (vt punkt 12.2). Õiguskaitsevahendid, mida kasutatakse kinnipidamisotsuste ja kinnipidamise pikendamise otsuste suhtes, on reguleeritud üksikasjalikumalt tagasisaatmisdirektiivi artikliga 15, milles käsitletakse kinnipidamist (vt 14. jagu).
      Otsust läbi vaatava organi olemus: kooskõlas Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklitega 6 ja 13 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 47 peab kaebusi menetlev organ olema sõltumatu ja erapooletu kohus. Tagasisaatmisdirektiivi artikli 13 lõige 1 toetub suuresti Euroopa Nõukogu suunise nr 5 punktile 1 ja seda tuleks tõlgendada kooskõlas Euroopa Inimõiguste Kohtu asjakohase kohtupraktikaga. Selle kohtupraktika kohaselt võib otsust läbi vaatav organ olla ka haldusasutus, tingimusel et see asutus koosneb liikmetest, kes on erapooletud ja kelle sõltumatus on tagatud, ning et siseriiklikes õigusaktides on ette nähtud võimalus lasta otsus kohtuorganil läbi vaadata kooskõlas Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 47 sätestatud nõuetega, mis käsitlevad õigust tõhusale õiguskaitsevahendile.
      Edasikaebamisvõimaluse kuritarvitamise ärahoidmiseks on olemas mitu kaitsemeedet: artiklis 13 ei ole ette nähtud automaatset peatavat mõju igas olukorras (lõige 2) ja tasuta õigusabi võib olla piiratud, kui on ebatõenäoline, et kaebust saadab edu (lõige 4). Tähelepanu tuleks pöörata ka liidu õiguse üldpõhimõttele „res judicata“.
      Tähtajad tagasisaatmisega seotud otsuste vaidlustamiseks tuleb sätestada siseriiklikus õiguses. Selleks et vältida õiguste ja menetluste võimalikku kuritarvitamist, eelkõige vahetult enne kavandatud väljasaatmise kuupäeva esitatavaid kaebusi, soovitab komisjon liikmesriikidel kehtestada tagasisaatmisotsuse edasikaebamiseks võimalikult lühikese tähtaja, mis on siseriiklikus õiguses kehtestatud sarnastes olukordades, tingimusel et sellega ei riivata ebaproportsionaalselt õigust tõhusale õiguskaitsevahendile. Kohtulik läbivaatamine peaks toimuma liigsete viivitusteta.

                     2.

                  Lõikes 1 nimetatud pädeval asutusel või organil on volitused vaadata läbi artikli 12 lõikes 1 osutatud tagasisaatmisega seotud otsused, sealhulgas võimalus nende täitmine ajutiselt peatada, välja arvatud juhul, kui siseriikliku õiguse kohaselt juba kohaldatakse ajutist peatamist.

            Peatav mõju: kaebusi menetleval organil peab olema pädevus tagasisaatmisotsuse täideviimine üksikjuhtudel peatada. Siseriiklikes õigusaktides tuleks selgelt ette näha, et tagasisaatmisega seotud otsust läbi vaatav organ ise saab otsuse täideviimise ühe menetluse raames peatada.
      Kohustus tagada automaatne peatav mõju ohtlikku kohta tagasisaatmise ohu korral: Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikas nõutakse automaatset peatavat mõju juhul, kui on põhjendatult alust arvata, et isik seisab tagasisaatmise korral silmitsi tõelise väärkohtlemise ohuga, mis on vastuolus Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikliga 3 (isikut ähvardab tagasipöördumisel piinamise või ebainimliku või alandava kohtlemise oht) (vt Euroopa Inimõiguste Kohtu menetluseeskiri 39). Tagasisaatmisdirektiivi artikkel 13 – tõlgendatuna koos direktiivi artiklitega 5 ja 9 – kohustab seega otsust läbi vaatavat organit andma kooskõlas selle nõudega ipso jure peatava mõju, kui kaalul on tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõte.
      Kohustus tagada automaatne peatav mõju tervisliku seisundi olulise ja pöördumatu halvenemise ohu korral: Euroopa Kohus on kinnitanud kohtuasjas C-562/13 Abdida (68) tehtud otsuse punktis 53 järgmist: „direktiivi 2008/115/EÜ artikleid 5 ja 13 tuleb harta artikli 19 lõike 2 ja artikli 47 alusel tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis ei näe ette võimalust esitada peatava mõjuga kaebus tagasisaatmise otsuse peale, mille täitmine võib kolmanda riigi kodaniku jaoks kaasa tuua tõsise ohu, et tema terviseseisund halveneb oluliselt ja pöördumatult“.
      Et saavutada tasakaal tõhusa õiguskaitsevahendi kasutamise õiguse ja tagasisaatmismenetluste tõhususe tagamise vajaduse vahel, soovitab komisjon anda tagasisaatmisotsuse peale esitatud kaebustele automaatse peatava mõju ainult eespool nimetatud kohustuslikel juhtudel. Kui kaebuses viidatakse muudele põhjustele (näiteks menetluslikud puudused, perekonna ühtsuse austamine, teiste õiguste või huvide kaitse) ning kui tegemist ei ole surmaohuga või tervisliku seisundi olulise ja pöördumatu halvenemise tõsise ohuga, võivad liikmesriigid otsustada jätta kaebustele automaatse peatava toime andmata. Pädevatel siseriiklikel asutustel või organitel peab siiski igal juhul olema õigus otsustada üksikjuhtudel ajutiselt peatada otsuse täideviimine, kui seda peetakse vajalikuks muudel põhjustel (näiteks pereelu, tervishoid või lapse parimad huvid).
      12.5.   Keeleline abi ja tasuta õigusabi

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 13 lõiked 3 ja 4; direktiivi 2013/32/EL (varjupaigamenetluste direktiiv) artiklid 20 ja 21, millega asendatakse nõukogu direktiivi 2005/85/EÜ (69) artikli 15 lõiked 3–6

                     3.

                  Kolmanda riigi kodanikul on võimalus saada õigusalast nõu, määrata oma seaduslik esindaja ja saada vajaduse korral keelelist abi.

            Keeleline abi ei tähenda üksnes otsuse tõlkimise kohustust (seda on juba käsitletud tagasisaatmisdirektiivi artikli 12 lõikes 2), vaid ka kohustust pakkuda tõlkide abi, et kolmanda riigi kodanik saaks kasutada talle direktiivi artikliga 13 tagatud menetlusõigusi.
      Tuleks meenutada, et kohtuasjas Čonka vs. Belgia (70) määratles Euroopa Inimõiguste Kohus tõlkide kättesaadavuse ühe tegurina, mis mõjutab tõhusa õiguskaitsevahendi kättesaadavust. Liikmesriigid peaksid andma kolmanda riigi kodanikule õiguse saada keelelist abi viisil, mis annab asjaomasele isikule konkreetse ja praktilise võimaluse seda kasutada (sätte kasulik mõju).

                     4.

                  Liikmesriigid tagavad, et taotlusel võimaldatakse vajalik tasuta õigusabi ja/või esindaja teenuseid kooskõlas asjaomaste õigusabiga seotud siseriiklike õigusaktide või eeskirjadega, milles võidakse sätestada, et sellise tasuta õigusabi ja/või esindaja teenuse puhul kehtivad direktiivi 2005/85/EÜ artikli 15 lõigetes 3–6 sätestatud tingimused.

            Õigusabi ja esindamine: lõikes 4 on kindlaks määratud, millistel juhtudel ja millistel asjaoludel peavad liikmesriigid katma õigusalase nõu ja esindamisega seotud kulud, viidates sisuliselt varjupaigamenetluste direktiivis loetletud tingimustele. Liikmesriigid peavad tagama nii õigusabi kui ka esindamise tasuta, kui direktiivis ja siseriiklikes rakendusaktides ette nähtud tingimused on täidetud.
      Tasuta õigusabi ja/või seadusliku esindamise taotluse võib esitada tagasipöörduja või tema esindaja ükskõik millisel sobival menetluse hetkel.
      Haldusasutuste antav õigusalane nõu: õigusalast nõu võivad põhimõtteliselt anda ka tagasisaatmisotsuste tegemise eest vastutavad haldusasutused, kui pakutav teave on objektiivne ja kallutamata (kasulik mõju). Võimalike huvide konfliktide vältimiseks on oluline, et teavet annaks isik, kes tegutseb erapooletult/sõltumatult. Seepärast ei saa seda teavet anda näiteks isik, kes langetab juhtumi kohta otsuse või vaatab selle läbi. Hea tava, mida mõnes liikmesriigis juba kasutatakse, on hoida otsuseid langetavad ametiasutused ning õigusalast ja menetluslikku teavet pakkuvad ametiasutused üksteisest lahus. Kui liikmesriik peaks siiski otsustama määrata viimati nimetatud ülesanne otsuseid langetavale ametiasutusele, tuleks tagada asjaomaste töötajate ülesannete selge lahusus (näiteks luues eraldi ja sõltumatu osakonna, mis vastutab vaid õigusalase ja menetlusliku teabe andmise eest).
      Tasuta õigusabi/esindamise tingimused – viide direktiivi 2005/85/EÜ artikli 15 lõigetele 3–6: tagasisaatmisdirektiivis esitatud viide teatavatele tingimustele/piirangutele, mille liikmesriigid võivad seoses tasuta õigusabiga ette näha, on dünaamiline viide, mida tuleks lugeda viitena kehtiva varjupaigamenetluste direktiivi (millega asendati direktiiv 2005/85/EÜ) praegustele artiklitele 20 ja 21.Eespool osutatud sätete kohaselt võivad liikmesriigid ette näha, et tasuta õigusabi ja esindamine võimaldatakse ainult:

                  —

                  juhul, kui kaebusel on kohtu või mõne muu pädeva asutuse hinnangul ilmselged eduväljavaated;

                  —

                  neile, kellel ei ole piisavaid vahendeid;

                  —

                  teenuste kaudu, mida osutavad õigusnõustajad või muud nõustajad, kes on siseriikliku õigusega spetsiaalselt määratud taotlejaid abistama ja esindama;

                  —

                  esimese astme kaebemenetlustes ja mitte edasise edasikaebamise või läbivaatamise korral.

            Liikmesriigid võivad ka:

                  —

                  kehtestada tasuta õigusabi andmisele ja esindamisele rahalised ja/või ajalised piirangud, tingimusel et nendega ei piirata meelevaldselt juurdepääsu sellele õigusele;

                  —

                  ette näha, et tasude ja muude kulude osas ei koheldaks õigusabiga seotud küsimustes taotlejaid soodsamalt kui liikmesriigi kodanikke;

                  —

                  nõuda tehtud kulutuste osalist või täielikku hüvitamist juhul, kui taotleja rahaline olukord on oluliselt paranenud või kui kulutuse tegemise otsus tehti taotleja esitatud valeandmete põhjal.

            Tõhus õiguskaitsevahend tasuta õigusabi andmisest keeldumise vastu: kui otsuse mitte võimaldada tasuta õigusabi ja esindamist teeb asutus, mis ei ole kohus, tagavad liikmesriigid, et taotlejal on õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus sellise otsuse vaidlustamiseks. Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtulikule arutamisele kuulub Euroopa Liidu õiguskorra lahutamatuks osaks olevate põhiõiguste hulka ning selle järgimist nõutakse isegi siis, kui kohaldatavates õigusaktides ei ole sellist menetlusnõuet sõnaselgelt ette nähtud.
      13.   TAGASISAATMISENI ANTAVAD TAGATISED

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 14 lõige 1

         Liikmesriigid tagavad (välja arvatud artiklitega 16 ja 17 hõlmatud olukorra puhul), et artikli 7 kohaselt vabatahtlikuks lahkumiseks võimaldatud tähtaja jooksul ja tähtaegade jooksul, millal väljasaatmine on artikli 9 kohaselt edasi lükatud, võetakse kolmanda riigi kodanike suhtes võimaluste piires arvesse järgmisi põhimõtteid:

                     a)

                     säilitatakse perekonna ühtsus nende territooriumil asuvate pereliikmetega;

                     b)

                     võimaldatakse esmaabi ja haiguste põhiravi;

                     c)

                     alaealistele tagatakse juurdepääs põhiharidussüsteemile olenevalt nende riigis viibimise kestusest;

                     d)

                     võetakse arvesse haavatavate isikute erivajadusi.

         Meeldetuletus/selgitus: tagasisaatmisdirektiiviga jäetakse liikmesriikidele võimalus kas teha ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike suhtes tagasisaatmisotsus või anda neile õigus riigis viibimiseks. Selline lähenemisviis peaks aitama vähendada nn halle alasid. Samas võib see aga suurendada praktikas selliste juhtude absoluutarvu, kus liikmesriigid teevad tagasisaatmisotsuseid, mida ei ole tagasisaatmise praktiliste või õiguslike takistuste tõttu (näiteks kolmandatest riikidest vajalike dokumentide hankimise viibimine või tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõttega hõlmatud juhtumid) võimalik täita. Et vältida selliste isikute puhul õiguslikku vaakumi, tegi komisjon ettepaneku näha ette miinimumtingimused nende ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike riigis viibimise kohta, kelle tagasisaatmisotsuse täitmine on edasi lükatud või keda ei ole võimalik välja saata, viidates nõukogu direktiivi 2003/9/EÜ (71) (vastuvõtutingimuste direktiiv) artiklites 7–10, 15 ja 17–20 juba sätestatud tingimustele, mis hõlmasid sisuliselt nelja peamist õigust: 1) perekonna ühtsus, 2) tervishoid; 3) alaealiste koolitamine ja õpetamine ning 4) haavatavate isikute erivajadustega arvestamine. Teistele vastuvõtutingimuste direktiivi kohastele olulistele õigustele, nagu juurdepääs tööhõivele ja materiaalsed vastuvõtutingimused, ei ole viidatud. Pärast läbirääkimisi, mille käigus väljendatud muret selle üle, et viiteid vastuvõtutingimuste direktiivile võidakse tajuda ebaseaduslike rändajate olukorra kindlustamisena ja seega võidakse sellega edastada vale poliitiline sõnum, koostati eraldiseisev õiguste loetelu.
      Artikli 14 lõikega 1 on hõlmatud kõikvõimalikud olukorrad: see hõlmab tähtaega vabatahtlikuks lahkumiseks, aga ka ajavahemikke, mille võrra väljasaatmine on kooskõlas tagasisaatmisdirektiivi artikliga 9 formaalselt või tegelikult edasi lükatud (näiteks peatava mõjuga kaebus, tagasi- või väljasaatmise lubamatuse põhimõtte võimalik rikkumine, tervislikud põhjused, tehnilised põhjused, väljasaatmise ebaõnnestumine, kuna väljasaadetava isikut ei ole võimalik kindlaks teha). Aeg, mil viibitakse kinnipidamisasutuses, on sõnaselgelt välja jäetud, sest sellega seotud tagatisi reguleeritakse mujal (vt 15. jagu).
      Esmaabi ja haiguste põhiravi võimaldamine on oluline miinimumõigus ja selle kättesaadavus ei tohi sõltuda tasu maksmisest.
      Juurdepääs haridusele: piirangut „olenevalt nende riigis viibimise kestusest“ tuleks tõlgendada kitsalt. Juhul kui tagasisaatmisele eelneva riigis viibimise tõenäolise kestuse suhtes esineb kahtlusi, tuleks haridust pigem pakkuda kui sellest ilma jätta. Siseriiklikku tava, mille kohaselt juurdepääs haridussüsteemile võimaldatakse tavaliselt vaid siis, kui riigis viibimise kestus on pikem kui neliteist päeva, võib pidada vastuvõetavaks. Praktiliste probleemide korral, näiteks juhul, kui alaealisel puudub dokument, mis tõendaks tema teistes riikides juba omandatud haridust, või juhul, kui alaealine ei kõnele ühtki keelt, milles asjaomases liikmesriigis on võimalik haridust pakkuda, tuleb leida sobivad lahendused riigi tasandil, võttes arvesse direktiivi eesmärki ja asjakohaseid rahvusvahelise avaliku õiguse instrumente, nagu 1989. aasta lapse õiguste konventsioon ja selle üldkommentaar nr 6 (72). Aluseks võib võtta ka varjupaigaküsimusi käsitleva liidu õigustiku (eelkõige vastuvõtutingimuste direktiivi 2013/33/EL artikli 14).
      Muud põhivajadused: Euroopa Kohus leidis kohtuasjas C-562/13 Abdida tehtud otsuses, et liikmesriigid on kohustatud pöörama tähelepanu ka teistele põhivajadustele, et tagada, et esmaabi ja haiguste põhiravi saaks ka tegelikult osutada ajavahemikul, mille jooksul asjaomane liikmesriik peab väljasaatmise edasi lükkama. Liikmesriikide ülesanne on kindlaks määrata, millisel kujul kolmanda riigi kodaniku põhivajaduste tagamine peab toimuma.
      Euroopa Kohus tugines selle kohustuse kehtestamisel loogikale, et tagasisaatmisdirektiivi artikli 14 lõike 1 punkti b kohane nõue võimaldada esmaabi ja haiguste põhiravi võib muutuda sisutühjaks, kui puudub samaaegne nõue tagada asjaomase kolmanda riigi kodaniku põhivajadused. Selle Euroopa Kohtu kasutatud loogika põhjal ja Euroopa Inimõiguste Kohtu asjakohases kohtupraktikas esitatud juhiste valguses saab järeldada, et õigus kasutada teisi tagasisaatmisdirektiivi artikli 14 lõikes 1 nimetatud õigusi (eeskätt juurdepääs haridusele ja haavatavate isikute vajaduste arvessevõtmine) eeldab samaaegselt, et tagatud on asjaomase kolmanda riigi kodaniku põhivajadused.
      Ehkki liidu õiguses ei ole ühtki üldist kohustust tagada tagasisaatmise eel kõikide kolmandate riikide kodanike põhivajadused, kutsub komisjon liikmesriike üles seda siseriikliku õiguse alusel tegema, et tagada tagasipöördujatele inimlikud ja väärikad elutingimused.
      13.1.   Kirjalik kinnitus

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 14 lõige 2

         Liikmesriigid annavad lõikes 1 osutatud isikutele siseriiklike õigusaktide kohaselt kirjaliku kinnituse, et vabatahtliku lahkumise tähtaega on pikendatud kooskõlas artikli 7 lõikega 2 või et tagasisaatmisotsust ei viida ajutiselt täide.

      Tagasisaatmisdirektiivi põhjenduses 12 on öeldud: „Sellistele isikutele tuleks anda kirjalikud kinnitused, et neil oleks halduskontrolli puhul võimalik tõestada oma eriolukorda. Liikmesriikidele peaks jääma valikuvabadus seoses kirjaliku kinnituse vormi ja formaadiga ning neil peaks olema lubatud lisada see käesoleva direktiivi kohaselt vastu võetud tagasisaatmisega seotud otsustele.“
      Kirjaliku kinnituse vorm: liikmesriikidel on ulatuslik kaalutlusõigus. Kinnitus võib olla kas riigi ametiasutuste välja antud eraldi dokument või tagasipöördumisega seotud ametliku otsuse osa. Oluline on, et see võimaldab tagasipöördujal politseikontrolli korral selgelt tõestada, et tema suhtes on juba tehtud tagasisaatmisotsus ja et talle on määratud vabatahtlikuks lahkumiseks tähtaeg, et tema väljasaatmine on ametlikult edasi lükatud või et tema kohta tehtud tagasisaatmisotsust ei ole võimalik ajutiselt täita. Kinnituses tuleks võimaluse korral täpsustada vabatahtliku lahkumise tähtaja või tagasipöördumise edasilükkamise pikkus.
      Liikmesriikides, kus andmevahetussüsteemid võimaldavad politseikontrollide korral teatavate isikuandmete või viitenumbrite põhjal kiiresti kontrollida ebaseaduslike rändajate staatust, võib kirjaliku kinnituse nõuet pidada täidetuks, kui isikule on antud (või kui tal juba on) neid isikuandmeid või viitenumbreid sisaldavad dokumendid.
      13.2.   Pikaleveniv ebaseaduslik riigis viibimine

      Ei ole mingit kohustust anda elamisluba tagasipöördujatele, keda ei ole võimalik riigist välja saata: Liikmesriigid ei ole kohustatud andma tagasipöördujale elamisluba, kui selgub, et väljasaatmine ei ole enam mõistlik, kuid nad võivad otsustada seda siiski teha tagasisaatmisdirektiivi artikli 6 lõike 4 alusel (vt punkt 5.6).
      Sellega seoses on Euroopa Kohus kohtuasjas C-146/14 Mahdi tehtud otsuses (73) (punktides 87 ja 88) selgitanud järgmist: „[…] ei soovita [direktiiviga] reguleerida riigis elamise tingimusi liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike puhul, kelle suhtes ei saa või ei ole saadud tagasisaatmisotsust täide viia. […] Direktiivi 2008/115/EÜ artikli 6 lõige 4 lubab liikmesriikidel igal ajal otsustada väljastada nende territooriumil ebaseaduslikult viibivale kolmanda riigi kodanikule kaastundlikel, humanitaar- või muudel põhjustel sõltumatu elamisloa või muu loa riigis viibida.“
      Elamislubade andmisel arvesse võetavad kriteeriumid: nagu eespool rõhutatud, ei ole mingit juriidilist kohustust anda elamisluba tagasipöördujatele, keda ei ole võimalik riigist välja saata. Liikmesriikidel on ulatuslik kaalutlusõigus. Sellega seoses soovitatakse, et hindamiskriteeriumid, mida liikmesriigid võivad arvesse võtta, sisaldaksid nii individuaalseid (juhtumiga seotud) kui ka horisontaalseid (poliitikaga seotud) elemente, eelkõige järgmist:

                  —

                  tagasipöörduja valmidus/tõrksus teha koostööd;

                  —

                  tagasipöörduja liikmesriigis viibimise tegelik kestus;

                  —

                  tagasipöörduja integreerimisalased jõupingutused;

                  —

                  tagasipöörduja käitumine;

                  —

                  peresidemed;

                  —

                  humanitaarkaalutlused;

                  —

                  lähitulevikus tagasipöördumise tõenäosus;

                  —

                  vajadus vältida ebaseadusliku riigis viibimise soodustamist;

                  —

                  seadustamismeetmete mõju tulevaste (ebaseaduslike) rändajate rändemudelile;

                  —

                  teisese rände tõenäosus Schengeni alal.

            14.   KINNIPIDAMINE

      Tagasisaatmisdirektiivi artiklites 12 (vorm ja tõlge) ja 13 (tõhus õiguskaitsevahend ja tasuta õigusabi) loetletud menetluslikud tagatised kajastavad otseselt põhiõigust heale haldusele, põhiõigust olla ära kuulatud ning põhiõigust tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtulikule arutamisele, mis kõik moodustavad Euroopa Liidu õiguskorra lahutamatu osa. Nende õiguste järgimist nõutakse seega ka kinnipidamisotsuste puhul.
      Nende üldnõuete kõrval on tagasisaatmisdirektiivi artiklis 15 sätestatud teatavad nõuded, mis on kohaldatavad spetsiaalselt kinnipidamisotsuste suhtes.
      14.1.   Kinnipidamist õigustavad asjaolud

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 15 lõige 1

         Kui muid piisavaid, kuid leebemaid sunnimeetmeid ei ole konkreetsel juhul võimalik tulemuslikult kohaldada, võivad liikmesriigid kinni pidada ainult kolmanda riigi kodaniku, kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust tagasisaatmise ettevalmistamiseks ja/või väljasaatmise läbiviimiseks, eelkõige kui:

                     a)

                     on olemas põgenemise oht või

                     b)

                     asjaomane kolmanda riigi kodanik hoiab kõrvale tagasisaatmise ettevalmistamisest või väljasaatmisest või takistab neid.

         Iga kinnipidamine on võimalikult lühike ja see kestab ainult seni, kuni kestab väljasaatmise korraldamine, ning see viiakse ellu nõuetekohase hoolsusega.

      Kinnipidamise kasutamisega väljasaatmise eesmärgil riivatakse oluliselt isikute põhiõigust vabadusele ja seepärast kohaldatakse selle suhtes rangeid piiranguid.
      Kohustus kasutada kinnipidamist üksnes viimase abinõuna: tagasisaamisdirektiivi artikli 8 lõikega 1 kohustatakse liikmesiike võtma tagasisaatmisotsuse täideviimiseks „kõik vajalikud meetmed“. Üks võimalik meede on kinnipidamine, mida liikmesriigid võivad kasutada viimase abinõuna. Euroopa Kohus on rõhutanud sellega seoses kohtuasjas C-61/11 El Dridi tehtud otsuse punktis 41 sõnaselgelt, et tagasisaatmisdirektiivis nähakse ette tagasisaatmisotsuse täitmiseks meetmete võtmine järjestuses, „mille kohaselt alustatakse meetmest, mis jätab asjaomasele isikule kõige rohkem vabadust, ehk andes talle tähtaja vabatahtlikuks lahkumiseks, ja liikudes edasi isiku jaoks kõige enam piiravate meetmeteni, nagu spetsiaalses asutuses kinnipidamine“.
      Seepärast on liikmesriigid kohustatud kasutama kinnipidamist vaid olukordades, kus on selge, et see on ainus viis, mis võimaldab valmistada ette tagasisaatmisprotsessi ja korraldada väljasaatmise (kinnipidamise vajalikkus). Iga kinnipidamine peab põhinema individuaalsel hindamisel, olema võimalikult lühiajaline ja kestma ainult seni, kuni kestab väljasaatmise korraldamine, ning see tuleb ellu viia nõuetekohase hoolsusega (kinnipidamise proportsionaalsus).
      Kinnipidamise põhjused: tagasisaatmisdirektiivi alusel on kinnipidamise ainus õiguspärane eesmärk valmistada ette tagasisaatmine ja/või teostada väljasaatmine, eelkõige kui 1) esineb põgenemise oht või 2) tagasipöörduja hoiab kõrvale tagasisaatmise ettevalmistamisest või väljasaatmisest või takistab neid. Kui sellised põhjused kinnipidamiseks on olemas ja kui konkreetsel juhul ei ole võimalik tulemuslikult kohaldada leebemaid meetmeid (viimane abinõu), on liikmesriikidel õigus kasutada ja nad peaksid kasutama kinnipidamist aja jooksul, mis on vajalik tagasisaatmismenetluse nõuetekohaseks läbiviimiseks kooskõlas tagasisaatmisdirektiivi artikliga 8.
      Ehkki see tagasisaatmisdirektiivi säte on sõnastatud kui lahtise loeteluna („eelkõige“), kujutavad need kaks konkreetset juhtumit endast peamisi praktikas ette tulevaid stsenaariume, kus kinnipidamine on õigustatud, et valmistada ette tagasisaatmine ja läbi viia väljasaatmisprotsess. Kinnipidamiseks konkreetse põhjuse olemasolu ja piisavate tulemuslike leebemate sunnimeetmete puudumist tuleb iga juhtumi puhul eraldi hinnata. Põgenemise ohu hindamisel tuleb arvesse võtta riiki sisenemiseks loa andmata jätmist piiril, sisenemiskeelu hoiatusteadet SISis, dokumentide puudumist, elukoha puudumist, koostöö puudumist ja muid asjakohaseid märke/kriteeriume, mis võivad põhjendada kinnipidamise vajadust (vt punkt 1.6).
      Kinnipidamist ei kasutata avaliku korra huvides: tagasisaatmisdirektiiv ei hõlma võimalust jätkata või pikendada kinnipidamist avaliku korra huvides ja liikmesriikidel ei ole lubatud kasutada sisserändajate kinnipidamist väljasaatmise eesmärgil omamoodi „kerge vangistusena“. Väljasaatmise eesmärgil toimuva kinnipidamise esmane eesmärk on tagada, et tagasipöördujad ei seaks põgenemisega ohtu tagasipöördumiskohustuse täitmist. Artikli 15 eesmärk ei ole kaitsta ühiskonda isikute eest, kes kujutavad endast ohtu avalikule korrale või julgeolekule. Õiguspärast eesmärki kaitsta ühiskonda tuleks käsitleda muudes õigusaktides, eelkõige kriminaalõiguses, haldusõiguses ja õigusaktides, mis hõlmavad seadusliku riigis viibimise lõpetamist avaliku korraga seotud kaalutlustel. Euroopa Kohus on sellega seoses sedastanud kohtuasjas C-357/09 Kadzoev (74) tehtud otsuses (punkt 70) järgmist: „Võimalus pidada isikut kinni avaliku korra ja julgeolekuga seonduvatel põhjustel ei saa rajaneda direktiivil 2008/115/EÜ. Seetõttu ei saa ükski eelotsusetaotluse esitanud kohtu viidatud asjaoludest [agressiivne käitumine, elatusvahendite ja eluaseme puudumine] olla iseenesest põhjuseks pidada isikut kinni selle direktiivi sätete alusel.“ Avalikku korda ja julgeolekut ohustava isiku varasemat käitumist (näiteks haldusõiguse järgimata jätmine muudes valdkondades kui rändeõigus või kriminaalõiguse rikkumine) võib siiski arvesse võtta põgenemise ohu olemasolu hindamisel (vt punkt 1.6).Kui isiku varasema käitumise põhjal võib eeldada, et isik ei kavatse tõenäoliselt järgida seadust ja ta kavatseb tõenäoliselt tagasisaatmisest kõrvale hoida, võib see õigustada hinnangut, et põgenemise oht on olemas.
      Kohustus näha kinnipidamisele ette alternatiivid: artikli 15 lõiget 1 tuleb tõlgendada kui sätet, millega nõutakse, et iga liikmesriik näeks oma siseriiklikes õigusaktides ette kinnipidamise alternatiivid; see on ka kooskõlas direktiivi põhjenduses 16 esitatud tingimusega („[…] kui leebemate sunnimeetmete võtmine ei oleks piisav“). Euroopa Kohus kinnitas kohtuasjas C-61/11 El Dridi tehtud otsuses (punkt 39), et „[…] tuleneb direktiivi põhjendusest 16 ja artikli 15 lõike 1 sõnastusest, et liikmesriigid peavad väljasaatmise läbi viima võimalikult leebeid sunnimeetmeid kasutades. Üksnes juhul, kui väljasaatmise teel tagasisaatmisotsuse täitmine võib igale konkreetsele olukorrale antud hinnangut arvestades asjaomase isiku käitumise tõttu ebaõnnestuda, võivad liikmesriigid võtta sellelt isikult kinnipidamise teel vabaduse.“ See ei tähenda siiski, et kinnipidamise eeltingimusena peab kolmanda riigi kodaniku suhtes juba olema kohaldatud leebemat meedet.
      Tagasisaatmisdirektiivi artikli 15 lõike 1 kohaselt peavad leebemad meetmed olema „piisavad“ ja neid peab olema võimalik asjaomase kolmanda riigi kodaniku suhtes „tulemuslikult“ kohaldada. See tähendab, et kinnipidamise tulemuslike alternatiivide tagamise kohustuse täitmiseks peavad liikmesriigid siseriiklikus õiguses sätestama kinnipidamise alternatiivid, millega saavutatakse kinnipidamisega samad eesmärgid (st hoida ära põgenemine, vältida seda, et kolmanda riigi kodanik hoiab kõrvale tagasisaatmisest või takistab seda), kasutades vahendeid, mis riivavad vähem üksikisiku õigust vabadusele. Riigiasutused, kes vastutavad kinnipidamisega ja kinnipidamise alternatiividega seotud otsuste tegemise eest, peavad hindama, kas sellised leebemad meetmed oleksid igal konkreetsel juhul piisavad ja tulemuslikud.
      Kinnipidamise alternatiivide näideteks on elukohaga seotud piirangud, avatud peremajad, juhtumiga tegeleva töötaja pakutav tugi, korrapärane ilmumine ametiasutustesse, isikut tõendavate dokumentide või reisidokumentide loovutamine, kautsjon, elektrooniline jälgimine. ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet on esitanud mõned praktilised näited kinnipidamise alternatiivide heade tavade kohta (75).
      Kasutegurid ja riskid – kinnipidamise alternatiivid
      Kinnipidamise alternatiivide kasutegurite hulka võivad kuuluda suurem tagasipöördujate arv (sh vabatahtlikud lahkujad), parem koostöö tagasipöördujatega vajalike dokumentide hankimisel, rahaline kasu (väiksemad kulud riigile) ja vähem inimkannatusi (kinnipidamisega seotud kannatuste ärahoidmine).
      Riskide seas on suurem põgenemise tõenäosus, võimalike tõmbetegurite loomine (alternatiivsed kinnipidamisrajatised, nagu peremajad, võivad olla võimalikele ebaseaduslikele sisserändajatele atraktiivsed) ja võimalikud sotsiaalsed pinged avatud keskuste naabruses.
      Soovitus. Väljakutse on leida nutikad lahendused, kus oleks sobival määral nii hüvesid kui ka heidutavaid tegureid. Heidutavate tegurite täielik puudumine võib viia väljasaatmiste määra liiga madalale. Samal ajal võib olla ebatõhus ka liigrepressiivne süsteem koos süstemaatilise kinnipidamisega, sest tagasipöördujale antakse sellega tagasisaatmismenetluses osalemiseks vähe stiimuleid või julgustust. Liikmesriigid peaksid välja töötama ja kasutusele võtma mitmesuguseid alternatiive, et võtta arvesse kolmandate riikide kodanike erinevate kategooriate olukorda. Edukaks on osutunud kohandatud individuaalne nõustamine, mis annab tagasipöördujale võimaluse haarata enda tagasipöördumisel ohjad, samuti varajane kaasamine ja terviklik juhtumikorraldus, mis keskendub lahenduse leidmisele. Eesmärgiks tuleks võtta kõikide võimalike tagasipöördujate süstemaatiline horisontaalne nõustamine, mille raames antakse alates menetluse varajasest etapist (ja mitte alles pärast sunniviisilise väljasaatmise otsuse tegemist) nõuandeid nii seadusliku riigis viibimise või varjupaiga võimaluste kui ka vabatahtliku/sunniviisilise tagasipöördumise kohta.
      Lisaselgitused:

                  —

                  Isik, kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust: tagasisaatmisdirektiivi artikli 15 lõikes 1 esitatud sõnaselge nõue, mille kohaselt peab olema tegemist isikuga, „kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust“, ei ole samatähenduslik nõudega, mille kohaselt peab isiku suhtes olema tehtud tagasisaatmisotsus. Kinnipidamist võib kasutada – kui kõik artikli 15 tingimused on täidetud – enne ametliku tagasisaatmisotsuse tegemist (näiteks kui tagasisaatmisotsuse ettevalmistamine on pooleli ja tagasisaatmisotsust ei ole veel tehtud).

            Konkreetsed näited:

                  —

                  Ebaseaduslikult riigis viibiv kolmanda riigi kodanik võib varjata (või mitte avaldada) oma identiteeti, et vältida väljasaatmist. Kas sellistel asjaoludel on seaduslik kinnipidamist jätkata eesmärgiga avaldada kolmanda riigi kodanikule survet, et ta teeks koostööd ja muudaks enda väljasaatmise võimalikuks?

                              —

                              Sellist kinnipidamist reguleerib tagasisaatmisdirektiivi artikli 15 lõike 1 punkt b, kus on kinnipidamise põhjusena sõnaselgelt nimetatud tagasisaatmisprotsessist kõrvale hoidmist või selle takistamist. Artikli 15 lõike 6 punktis a on nimetatud koostöö puudumist kui üht kahest olukorrast, mis võib õigustada maksimaalse kinnipidamistähtaja pikendamist 12 kuu võrra, ning sellise kinnipidamise („Beugehaft“ või „Durchsetzungshaft“) üldine eesmärk ja lõpptulemus on väljasaatmine, mitte karistamine. Igasugune kinnipidamine väljasaatmise eesmärgil peab olema kooskõlas tagasisaatmisdirektiivi artikli 15 lõikega 4: „Kui ilmneb, et väljasaatmine ei ole enam mõistlik õiguslikel või muudel kaalutlustel või lõikes 1 sätestatud tingimused enam ei kehti, ei ole kinnipidamine enam õigustatud ning asjaomane isik vabastatakse viivitamatult“. See tähendab seda, et juhul, kui selgub, et isiku väljasaatmine ei ole enam mõistlik, tuleb kinnipidamine lõpetada – näiteks kui selgub, et kolmanda riigi väljastatavad dokumendid saabuvad liiga hilja või et kolmas riik neid üldse ei väljasta, isegi kui kinnipeetav on valmis koostööd tegema.

                  —

                  Kas on võimalik jätkata kinnipidamist, kui tagasipöörduja esitab varjupaigataotluse?

                              —

                              Euroopa Kohus andis kohtuasjas C-534/11 Arslan (76) tehtud otsuses (punktid 49 ja 63) järgmise vastuse: „Direktiivi 2008/115/EÜ artikli 2 lõiget 1 […] ei kohaldata kolmanda riigi kodanikule, kes on taotlenud rahvusvahelist kaitset kooskõlas direktiiviga 2005/85/EÜ, niikaua kuni kulgeb ajavahemik nimetatud taotluse esitamisest kuni selle taotluse kohta esimese astme otsuse langetamiseni või vajaduse korral kuni nimetatud otsuse peale esitatud kaebuse tulemuse selgumiseni. […] Direktiividega 2003/9/EÜ ja 2005/85/EÜ ei ole vastuolus see, kui kolmanda riigi kodanikku, kes on taotlenud rahvusvahelist kaitset kooskõlas direktiiviga 2005/85/EÜ pärast seda, kui ta on paigutatud kinnipidamisasutusse direktiivi 2008/115/EÜ artikli 15 alusel, hoitakse siseriikliku õigusnormi alusel kinnipidamisasutuses seni, kuni kõiki asjassepuutuvaid tegureid üksikasjalikult hinnates on ilmne, et see taotlus esitati üksnes eesmärgiga lükata edasi või nurjata tema tagasisaatmist käsitleva otsuse täideviimist ning et kinnipidamismeetme jätkamine on objektiivselt vajalik,vältimaks, et asjaomane isik oma tagasisaatmisest lõplikult kõrvale hoiaks“. NB! Eespool esitatud viide „siseriiklikule õigusnormile“ puudutab varjupaiga taotlemisega seotud kinnipidamist käsitlevaid siseriiklikke õigusnorme, millega võetakse vajaduse korral üle varjupaigaküsimusi käsitleva liidu õigustiku nõuded, mis on seotud kinnipidamisega.

            14.2.   Kinnipidamise vorm ja esialgne läbivaatamine

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 15 lõige 2

         Kinnipidamise rakendamise otsustavad haldusasutused või kohtuorganid.

         Kinnipidamine otsustatakse kirjalikult koos faktiliste ja õiguslike asjaolude esitamisega.

         Kui kinnipidamise on otsustanud haldusasutused, liikmesriigid:

                     a)

                     näevad ette kas kinnipidamise õiguspärasuse kiire kohtuliku läbivaatamise võimalikult kiiresti alates kinnipidamise algusest või

                     b)

                     annavad asjaomasele kolmanda riigi kodanikule õiguse taotleda menetlust, mille kohaselt tema kinnipidamise õiguspärasus vaadatakse võimalikult kiiresti kohtulikult läbi alates vastava menetluse käivitamisest. Sellisel juhul teavitavad liikmesriigid asjaomast kolmanda riigi kodanikku viivitamatult sellise menetluse taotlemise võimalusest.

         Kui kinnipidamine on seadusevastane, vabastatakse asjaomane kolmanda riigi kodanik viivitamatult.

      Kohtuorganid võivad, kuid ei pruugi koosneda kohtunikest. Kooskõlas Euroopa Inimõiguste Kohtu asjakohase praktikaga peab neid iseloomustama sõltumatus ja erapooletus ning nad peavad pakkuma ärakuulamismenetluse korral õiguslikke tagatisi.
      Kohtuliku läbivaatamise ulatus: läbivaatamise käigus tuleb hinnata kõiki tagasisaatmisdirektiivi artiklis 15 sõnaselgelt nimetatud tahke, võttes arvesse nii õigusküsimusi (nagu kinnipidamismenetluse ja -otsuse korrektsus menetluslikust/õiguslikust vaatenurgast) kui ka fakte (nagu kinnipeetava isiklik olukord, peresidemed riigis, riigist lahkumise tagatised, väljasaatmise mõistlikkus jne).
      Kiire kohtuliku läbivaatamise maksimaalne kestus: tagasisaatmisdirektiivi sõnastus toetub Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 5 lõikele 4, kus nõutakse kohtupoolset kiiret läbivaatamist. Asjakohases Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikas on selgitatud, et vastuvõetavat maksimaalset kestust (mõistlikku aega) ei ole võimalik abstraktselt kindlaks määrata. See tuleb kindlaks määrata iga juhtumi asjaoludest lähtuvalt, võttes arvesse menetluse keerukust, nagu ka ametiasutuste ja taotleja käitumist. Otsuse tegemist vähem kui ühe nädala jooksul võib kindlasti pidada heaks tavaks, mis on kooskõlas menetlemise kiirust käsitleva õigusliku nõudega.
      Kirjaliku otsuse nõue kehtib ka pikendamisotsuste puhul: nõue teha kirjalik otsus koos põhjendustega kehtib ka kinnipidamise pikendamist käsitlevate otsuste puhul. Euroopa Kohus on kohtuasjas C-146/14 Mahdi tehtud otsuses (punktis 44) selgitanud järgmist: „Seda kirjaliku otsuse tegemise nõuet tuleb mõista nii, et see viitab kindlasti kõikidele kinnipidamise pikendamist puudutavatele otsustele, kuivõrd ühelt poolt on kinnipidamine ja selle pikendamine oma olemuselt analoogilised, kuna nende mõlema mõju on asjaomase kolmanda riigi kodaniku vabaduse piiramine tema tagasisaatmise ettevalmistamiseks ja/või väljasaatmise läbiviimiseks, ja teiselt poolt peab mõlemal juhul olema sellel kodanikul võimalik tutvuda tema suhtes tehtud otsuse põhjendustega“.
      Kinnipidamisotsuste ja kinnipidamise pikendamise otsuste puhul kehtivad kõik tagatised, mis kuuluvad õiguse juurde olla ära kuulatud. Selle õiguse järgimata jätmise korral muutub otsus kehtetuks siiski vaid juhul, kui menetlus oleks lõppenud selle õiguse järgimise korral erinevalt; vt otsus kohtuasjas C-383/13 G. ja R.: „[…] liidu õigust, eelkõige direktiivi 2008/115/EÜ artikli 15 lõikeid 2 ja 6 tuleb tõlgendada nii, et juhul, kui haldusmenetluse käigus on otsustatud kohaldada kinnipidamismeedet, ilma et õigust olla ära kuulatud oleks arvesse võetud, võib selle otsuse seaduslikkust arutav siseriiklik kohus kinnipidamismeetme tühistada ainult siis, kui ta leiab iga üksiku juhtumi faktilisi ja õiguslikke asjaolusid arvestades, et see rikkumine jättis selle, kes sellele viitab, ilma võimalusest ennast kaitsta, nii et selle haldusmenetluse tulemus oleks võinud olla teistsugune“ (punkt 12).
      14.3.   Kinnipidamise korrapärane läbivaatamine

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 15 lõige 3

         Igal juhul vaadatakse kinnipidamine läbi mõistlike ajavahemike möödudes kas asjaomase kolmanda riigi kodaniku taotlusel või ex officio.

      Artikli 15 lõike 3 esimeses lauses ei nõuta kirjalikku läbivaatamisotsust: Euroopa Kohus on seda selgitanud kohtuasjas C-146/14 Mahdi tehtud otsuses (punkt 47): „direktiivi 2008/115/EÜ artikli 15 sätted ei nõua kirjaliku“ läbivaatamise meetme „võtmist […]. Asutused, kes nimetatud direktiivi artikli 15 lõike 3 esimese lause alusel vaatavad mõistlike ajavahemike möödudes läbi kolmanda riigi kodaniku kinnipidamise, ei ole kohustatud iga läbivaatamise korral võtma vastu sõnaselget kirjalikus vormis akti, milles oleks esitatud selle akti aluseks olnud faktilised ja õiguslikud asjaolud.“ Liikmesriigid võivad siiski võtta vastu kirjaliku läbivaatamisotsuse kooskõlas siseriikliku õigusega.
      Otsused, milles käsitletakse nii kinnipidamise läbivaatamist kui ka pikendamist, tuleb teha kirjalikult: Euroopa Kohus selgitas kohtuasjas C-146/14 Mahdi tehtud otsuses (punkt 48): „sellisel juhul toimuvad kinnipidamise läbivaatamine ja kinnipidamisele järgneva tegevuse kohta otsuse langetamine samas menetlusetapis. Järelikult peab see otsus vastama direktiivi 2008/115/EÜ artikli 15 lõikes 2 sätestatud nõuetele.“

         Pikaajalise kinnipidamise korral toimub läbivaatamine kohtuasutuse järelevalve all.

      Mõiste „pikaajaline kinnipidamine“ tähendus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 15 lõike 3 teises lauses nõutakse pikaajalise kinnipidamise korral ex officio kohtulikku järelevalvet. See viitab vajadusele kohtuorganite meetmete järele ja seda ka sellistel juhtudel, kus asjaomane isik kaebust ei esita. Mõiste „pikaajaline kinnipidamine“ keelelisest võrdlusest (saksa keeles „Bei längerer Haftdauer“; prantsuse keeles „En cas de périodes de rétention prolongées“; hollandi keeles „In het geval van een lange periode van bewaring“; hispaania keeles „En caso de periodos de internamiento prolongados“; itaalia keeles „Nel caso di periodi di trattenimento prolungati“) lähtudes on selge, et mõiste viitab pikale kinnipidamisajale, olenemata sellest, kas ametlik kinnipidamise pikendamise otsus on juba tehtud või mitte. Komisjon leiab, et kuue kuu pikkune intervall on kinnipidamisotsuse esimese ex officio kohtuliku järelevalve tegemiseks kahtlemata liiga pikk, samal ajal kui kolme kuu järel tehtavat ex officio kohtulikku järelevalvet võib pidada piiriks, mis võib veel olla kooskõlas direktiivi artikli 15 lõikega 3, tingimusel et taotluse laekumisel on vajaduse korral võimalik korraldada ka individuaalseid läbivaatamisi.
      Järelevalvet tegeva kohtuorgani volitused: läbivaatamismehhanismist, millega uuritakse vaid õiguslikke ja mitte faktilisi asjaolusid, ei piisa. Kohtuorganil peab olema õigus otsustada nii faktiliste kui ka õiguslike asjaolude üle; vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-146/14 Mahdi (punkt 62): „[…] peab pädeval ametiasutusel olema võimalik oma otsusega asendada haldusasutuse või vajaduse korral esialgse kinnipidamise otsuse teinud kohtuasutuse otsuse ning otsustada asendusmeetme määramise võimaluse või asjaomase kolmanda riigi kodaniku vabastamise. Sel eesmärgil peab kinnipidamise pikendamise üle otsust langetav kohtuasutus võtma arvesse nii esialgse kinnipidamise määranud haldusasutuse esitatud faktilisi asjaolusid ja tõendeid kui ka asjaomase kolmanda riigi kodaniku võimalikke seisukohti. Lisaks peab ta saama uurida kõiki muid otsuse langetamiseks vajalikke tõendeid […].“
      14.4.   Kinnipidamise lõpetamine

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikli 15 lõiked 4–6

                     4.

                     Kui ilmneb, et väljasaatmine ei ole enam mõistlik õiguslikel või muudel kaalutlustel või lõikes 1 sätestatud tingimused enam ei kehti, ei ole kinnipidamine enam õigustatud ning asjaomane isik vabastatakse viivitamatult.

                     5.

                     Kinnipidamine kestab seni, kuni on täidetud lõikes 1 sätestatud tingimused ning kuni see on vajalik eduka väljasaatmise tagamiseks. Iga liikmesriik sätestab kinnipidamise piiratud kestuse, mis ei tohi ületada kuut kuud.

                     6.

                     Liikmesriigid ei tohi lõikes 5 osutatud ajavahemikku pikendada, välja arvatud piiratud ajavahemiku puhul, mis ei ületa siseriikliku õiguse kohaselt veel kahteteist kuud, kui hoolimata nende mõistlikest jõupingutustest on tõenäoline, et väljasaatmise viibimise põhjuseks on:

                                 a)

                                 asjaomase kolmanda riigi kodaniku koostöö puudumine või

                                 b)

                                 kolmandatest riikidest vajalike dokumentide hankimise viibimine.

            Kinnipidamine tuleb lõpetada ja tagasipöörduja tuleb vabastada eri asjaoludel, näiteks juhul, kui

                  —

                  väljasaatmine ei ole õiguslikel või muudel kaalutlustel enam mõistlik;

                  —

                  ametiasutused ei järgi nõuetekohaselt väljasaatmiskorda;

                  —

                  maksimaalne kinnipidamise tähtaeg on täis.

            Lisaks tuleb kinnipidamine lõpetada juhtumipõhiselt, kui on avanenud võimalus kasutada kinnipidamise alternatiive.
      14.4.1.   Väljasaatmine ei ole mõistlik

      Väljasaatmine ei ole mõistlik: Euroopa Kohus esitas kohtuasjas C-357/09 Kadzoev tehtud otsuses (punkt 67) väljasaatmise mõistlikkuse selgitava tõlgenduse: „[…] väljasaatmine on mõistlik ainult siis, kui on reaalne korraldada väljasaatmine sama artikli lõigetes 5 ja 6 ette nähtud tähtaegade piires, ning väljasaatmine ei ole mõistlik, kui on ebatõenäoline, et asjassepuutuv isik võetaks vastu kolmandasse riiki nende tähtaegade piires“.
      „Väljasaatmine ei ole mõistlik“ ei ole sama, mis „võimatu täide viia“: „võimatu täide viia“ on kategoorilisem väide, mida on keerulisem tõestada kui seda, et „väljasaatmine ei ole mõistlik“, millega viidatakse üksnes teatavale tõenäosusele.
      Kinnipidamise tähtajad, mida tuleks arvesse võtta selle hindamisel, kas väljasaatmine on mõistlik: võttes arvesse rõhku, mida on pandud tagasisaatmisdirektiivi artiklis 15 (nagu ka põhjenduses 6) konkreetsele individuaalsele juhtumipõhisele hindamisele vangistuse proportsionaalsuse kindlaksmääramisel, tuleb konkreetse juhtumi puhul alati arvesse võtta asjaomase isiku kinnipidamise maksimaalset kestust. See tähendab, et asjakohane on asjaomase liikmesriigi õiguses sätestatud maksimaalne tähtaeg. See tähendab ka seda, et tagasipöördujat ei tuleks liikmesriigis kinni pidada, kui algusest peale on ebatõenäoline, et kolmas riik võtab isiku vastu asjaomase liikmesriigi õigusaktide alusel lubatud kinnipidamise maksimaalse tähtaja jooksul (kohtuasjas C-357/09 Kadzoev tehtud otsuses viitas Euroopa Kohus direktiivi kohastele maksimaalsetele tähtaegadele, sest need langesid kokku asjaomase liikmesriigi kohaldatavate õigusaktide kohaste maksimaalsete tähtaegadega).
      Komisjon soovitab näha ette maksimaalselt kuue kuu pikkuse esialgse kinnipidamise tähtaja, mida kohandatakse olenevalt konkreetse juhtumi asjaoludest ja mis vaadatakse kohtuorgani järelevalve all mõistlike ajavahemike järel läbi, ning võimaluse pikendada kinnipidamist tagasisaatmisdirektiivi artikli 15 lõikes 6 sätestatud juhtudel kuni 18 kuuni.
      Kinnipidamise maksimaalsete tähtaegade täitumisel ei ole tagasisaatmisdirektiivi artikli 15 lõige 4 enam kohaldatav ja isik tuleb igal juhul kohe vabastada; vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-357/09 Kadzoev (punktid 60 ja 61): „Olgu märgitud, et kui direktiivi 2008/115EÜ artikli 15 lõikes 6 ette nähtud kinnipidamise maksimaalne kestus on saavutatud, ei kerki üles küsimust, kas“ väljasaatmine ei ole enam mõistlik „sama artikli lõike 4 tähenduses. Niisugusel juhtumil tuleb asjassepuutuv isik igal juhul kohe vabastada. Niisiis saab direktiivi 2008/115/EÜ artikli 15 lõiget 4 kohaldada üksnes siis, kui direktiivi artikli 15 lõigetes 5 ja 6 ette nähtud maksimaalsed kinnipidamise tähtajad ei ole möödunud.“
      Lisaselgitused:

                  —

                  Tähelepanu tuleks pöörata kodakondsuseta isikute eriolukorrale, sest neil isikutel ei pruugi olla võimalik saada kehtiva isikutunnistuse või reisidokumendi hankimiseks kolmandate riikide konsulaarabi. Euroopa Kohtu otsuse kohaselt kohtuasjas C-357/09 Kadzoev peaksid liikmesriigid veenduma väljasaatmise mõistlikkuses, mis õigustab kinnipidamist või kinnipidamise pikendamist.

                  —

                  Kas on seaduslik jätkata kinnipidamist, kui kolmanda riigi kodanikku ei saa hetkel johtuvalt tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõttest riigist välja saata?

                              —

                              Kui väljasaatmine on ebatõenäoline (näiteks tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõttega seotud tõenäolise alalise probleemi tõttu), tuleb kolmandate riikide kodanikud tagasisaatmisdirektiivi artikli 15 lõike 4 kohaselt vabastada. Olukorras, kus tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõttega seotud probleem on piiratud ja ajutine (näiteks kui naasmisriigist saadakse tõenäoliselt peatselt usaldusväärne diplomaatiline kinnitus või kui tagasipöörduja vajab ajutiselt elutähtsat ravi, mida tal naasmisriigis ei ole võimalik saada), võib kinnipidamist jätkata, kui väljasaatmine on veel mõistlikult võimalik.

            14.4.2.   Kinnipidamise maksimaalse tähtaja täitumine

      Tagasisaatmisdirektiivi artikli 15 lõiked 5 ja 6 kohustavad liikmesriike määrama siseriikliku õiguse alusel (77) kindlaks maksimaalsed kinnipidamise tähtajad, mis ei tohi ületada 6 kuud (tavaliste juhtumite puhul) või 18 kuud (kahe kindlaksmääratud juhtumi puhul: tagasipöörduja koostöö puudumine või kolmandatest riikidest vajalike dokumentide hankimise viibimine).
      Siseriiklikus õiguses sätestatud lühemad maksimaalsed kinnipidamise tähtajad on tagasisaatmisdirektiivis sätestatud 6/18 kuu pikkuse maksimaalse tähtaja suhtes ülimuslikud: konkreetsete juhtumite käsitlemisel tuleb kohaldada(kooskõlas tagasisaatmisdirektiiviga) siseriiklikus õiguses, mitte tagasisaatmisdirektiivis kindlaks määratud maksimaalseid tähtaegu. See tähendab, et liikmesriik, kes on kehtestanud koostööd mittetegevate tagasipöördujate suhtes maksimaalseks tähtajaks näiteks 60 päeva, ei saa jätkata kinnipidamist pärast 60 päeva möödumist, ehkki tagasisaatmisdirektiivi artikli 15 lõikega 6 on ette nähtud kuni 18 kuud.
      Siseriiklikus õiguses tuleks sätestada kinnipidamise maksimaalne tähtaeg, mis võimaldab pädevatel riigiasutustel võtta kõik tagasisaatmisotsuse täideviimiseks vajalikud meetmed, st viia lõpule toimingud, mis on vajalikud selleks, et saata ebaseaduslikult riigis viibivad kolmandate riikide kodanikud edukalt tagasi ja tagada nende vastuvõtmine kolmandas riigis, st naasmisriigis. Komisjon soovitab liikmesriikidel lähtuda tagasisaatmisdirektiivi artiklis 15 etteantud piiridest ning näha ette maksimaalselt kuue kuu pikkuse esialgse kinnipidamise tähtaja ja võimaluse pikendada kinnipidamist direktiivi artikli 15 lõikes 6 sätestatud juhtudel kuni 18 kuuni. Tuletame meelde, et kinnipidamise tegelik kestus tuleb kindlaks määrata igal üksikjuhul eraldi ja et tagasipöörduja tuleb vabastada, kui kinnipidamise eeldused (näiteks väljasaatmise mõistlikkus) on ära langenud.
      Näiteid põhjuste kohta, mis õigustavad/ei õigusta artikli 15 lõike 6 kohast pikaajalist kinnipidamist:

                  —

                  Isikut tõendavate dokumentide puudumine iseenesest ei ole piisav põhjendus kinnipidamise pikendamiseks; vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-146/14 Mahdi (punkt 73): „[…] asjaolu, et asjaomasel kolmanda riigi kodanikul puuduvad isikut tõendavad dokumendid, ei saa olla ainus põhjendus direktiivi 2008/115/EÜ artikli 15 lõikes 6 ette nähtud kinnipidamise pikendamisele“.

                  —

                  Koostöö puudumine isikut tõendavate dokumentide hankimisel võib põhjendada kinnipidamise pikendamist, kui koostöö puudumise ja mittetagasisaatmise vahel on põhjuslik seos; vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-146/14 Mahdi (punkt 85): „[…] üksnes juhul, kui nimetatud kodaniku käitumise uurimisest kinnipidamise ajavahemikul ilmneb, et viimane ei ole väljasaatmisel teinud koostööd ja on tõenäoline, et tema käitumise tõttu kestab see toiming ettenähtust kauem […]“.

            Lisaselgitused:

                  Varjupaigataotlejana kinnipidamisasutuses viibitud aja arvessevõtmine: väljasaatmise eesmärgil kinnipidamise kestuse arvutamisel ei tuleks arvesse võtta aega, mis viibitakse kinnipidamisasutuses varjupaigataotlejana, sest väljasaatmise eesmärgil toimuva kinnipidamise ja varjupaigataotlejate kinnipidamise suhtes kohaldatakse eri õigusnorme ja -korda; vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-357/09 Kadzoev (punktid 45 ja 48): „Niisiis kehtib direktiiviga 2008/115/EÜ reguleeritud kinnipidamisele väljasaatmise eesmärgil ning eelkõige direktiividega 2003/9/EÜ ja 2005/85/EÜ ja kohaldatavate siseriiklike sätetega reguleeritud varjupaigataotlejate kinnipidamisele erinev õiguslik režiim. Seetõttu […] ajavahemikku, mil isik oli paigutatud väljasaatmiskeskusesse vastavalt otsusele, mis tehti varjupaigataotlejaid käsitlevate siseriiklike ja ühenduse sätete alusel, ei tule käsitada kui kinnipidamist väljasaatmise eesmärgil direktiivi 2008/115/EÜ artikli 15 mõttes.“

                  Sama kohtuotsuse punktis 47 on lisatud: „Kui peaks selguma, et ei ole tehtud ühtegi otsust Kadzoevi paigutamiseks väljasaatmiskeskusesse seoses menetlusega, mis algatati tema varjupaigataotluste alusel, mida on mainitud käesoleva otsuse punktis 19, ning tema kinnipidamise aluseks on varasem väljasaatmise eesmärgil kinnipidamist reguleeriv siseriiklik kord või direktiivist 2008/115/EÜ tulenev kord, siis tuleb direktiivi 2008/115/EÜ artikli 15 lõigetes 5 ja 6 ette nähtud väljasaatmise eesmärgil kinnipidamise kestuse arvutamisel võtta arvesse Kadzoevi kinnipidamise aega, mis vastab ajale, mil kõnesolev varjupaigamenetlus oli pooleli.“

                  Dublini menetluse kohase üleandmise ettevalmistamise ajal kinnipidamisasutuses viibitud aja arvessevõtmine: kehtib sama loogika, kui eespool kirjeldatud (varjupaigataotlejana kinnipidamisasutuses viibitud aeg).

                  Peatava mõjuga kaebuse menetlemise ajal kinnipidamisasutuses viibitud aja arvessevõtmine: see aeg tuleb arvesse võtta; vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-357/09 Kadzoev (punktid 53 ja 54): „[…] tuleb ajavahemikku, mil asjassepuutuv isik oli kinnipeetav väljasaatmisotsuse õiguspärasuse kohtuliku kontrollimise menetluse ajal, võtta arvesse direktiivi 2008/115/EÜ artikli 15 lõigetes 5 ja 6 ette nähtud kinnipidamise maksimaalse kestuse arvutamisel. Kui see nii ei oleks, võiks väljasaatmise eesmärgil kinnipidamise kestus ühes liikmesriigis eri juhtudel või eri liikmesriikides võib-olla oluliselt varieeruda, tingituna siseriiklike kohtumenetluste eripärast ja asjaoludest, ning see läheks vastuollu direktiivi 2008/115/EÜ artikli 15 lõigete 5 ja 6 eesmärgiga tagada, et kinnipidamise maksimaalne kestus on liikmesriikides ühesugune.“

                  Väljasaatmise eesmärgil (teise) liikmesriigi A kinnipidamisasutuses viibitud ja väljasaatmiseelsele kinnipidamisele liikmesriigis B vahetult eelnenud aja arvessevõtmine (selline olukord võib tekkida näiteks kolmanda riigi kodaniku üleandmisel liikmesriigilt A liikmesriigile B tagasisaatmisdirektiivi artikli 6 lõikega 3 hõlmatud kahepoolse tagasivõtulepingu alusel): komisjon leiab, et väljasaatmisele eelneva katkematu kinnipidamise 18-kuulist absoluutset piirangut ei tohiks ületada, võttes arvesse vajadust kaitsta tagasisaatmisdirektiivi artikli 15 lõikes 6 kindlaks määratud ajapiirangu kasulikku mõju. Liikmesriikidevahelist teabevahetust teise liikmesriigi kinnipidamisasutuses juba viibitud aja kohta ja liikmesriigi B võimalust keelduda liikmesriigi A poolsest isiku üleandmisest, kui liikmesriik A on esitanud vastava taotluse liiga hilja, tuleks käsitleda asjakohaste kahepoolsete tagasivõtulepingute raames.

                  Enne tagasisaatmisdirektiivi normide kohaldatavaks muutumist kinnipidamisasutuses viibitud aja arvessevõtmine: see aeg tuleb arvesse võtta; vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-357/09 Kadzoev (punktid 36–38).

            14.5.   Tagasipöördujate uuesti kinnipidamine

      Tagasisaatmisdirektiiviga ette nähtud maksimaalset kinnipidamise tähtaega ei tohi mõjutada tagasipöördujate uus kinnipidamine kohe pärast nende kinnipidamise alt vabastamist.
      Sama isiku hilisem uuesti kinnipidamine võib olla õiguspärane vaid juhul, kui asjaomastes asjaoludes on midagi oluliselt muutunud (näiteks kui kolmas riik on väljastanud vajalikud dokumendid või olukord päritoluriigis on paranenud, võimaldades ohutut tagasipöördumist), kui see muutus muudab väljasaatmise tagasisaatmisdirektiivi artikli 15 lõike 4 kohaselt mõistlikuks ning kui kõik teised tingimused kinnipidamise direktiivi artikli 15 alusel on täidetud.
      14.6.   Leebemate sunnimeetmete kasutamine pärast kinnipidamise lõpetamist

      Leebemaid sunnimeetmeid, nagu korrapärane ilmumine ametiasutustesse, piisava rahalise tagatise esitamine, dokumentide loovutamine või kohustus viibida kindlaksmääratud kohas, võib kehtestada seni, kuni neid võib käsitada tagasisaatmise täideviimiseks „vajalike meetmetena“, ja ulatuses, mis sellist käsitust võimaldab. Ehkki leebemate sunnimeetmete kohaldamiseks ei ole ette nähtud maksimaalseid tähtaegu, tuleb selliste meetmete ulatust ja kestust põhjalikult hinnata proportsionaalsuse alusel.
      Pealegi, kui leebem sunnimeede on oma laadi ja intensiivsuse poolest sarnane või võrdne vangistusega (näiteks piiramatu kohustus viibida konkreetses rajatises ilma võimaluseta sealt lahkuda), tuleb see lugeda de facto kinnipidamise pikendamiseks ning kohaldatavad on tagasisaatmisdirektiivi artikli 15 lõigetes 5 ja 6 sätestatud ajalised piirangud.
      15.   KINNIPIDAMISTINGIMUSED

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikkel 16

                     1.

                     Kinnipidamist teostatakse üldjuhul spetsiaalses kinnipidamisasutustes. Kui liikmesriigil ei ole võimalik pakkuda majutust spetsiaalses kinnipidamisasutuses ja ta peab kasutama majutamist vanglas, eraldatakse kinnipeetud kolmanda riigi kodanikud tavalistest vangidest.

                     2.

                     Kinnipeetud kolmanda riigi kodanikel võimaldatakse soovi korral võtta õigel ajal ühendust nii seaduslike esindajate, pereliikmete kui ka pädevate konsulaaresindustega.

                     3.

                     Erilist tähelepanu pööratakse haavatavate isikute olukorrale. Võimaldatakse esmaabi ja haiguste põhiravi.

                     4.

                     Asjaomastel ja pädevatel riiklikel, rahvusvahelistel ja valitsusvälistel organisatsioonidel ja asutustel on võimalus külastada lõikes 1 osutatud kinnipidamisasutusi, kui neid kasutatakse kolmandate riikide kodanike kinnipidamiseks käesoleva peatüki kohaselt. Selliste külastuste puhul võib nõuda loa olemasolu.

                     5.

                     Kinnipeetud kolmanda riigi kodanikke teavitatakse süstemaatiliselt kinnipidamisasutuses kehtestatud eeskirjadest ning kinnipeetavate õigustest ja kohustustest. See teave hõlmab teavet nende siseriikliku õigusaktide kohase õiguse kohta võtta ühendust lõikes 4 osutatud organisatsioonide ja asutustega.

            15.1.   Politsei valve alla paigutamine

      Esialgne kinnipidamine isiku tuvastamise eesmärgil on reguleeritud siseriikliku õigusega: seda on selgelt rõhutatud tagasisaatmisdirektiivi põhjenduses 17: „Ilma et see piiraks siseriiklike õigusaktidega reguleeritud esialgset kinnipidamistõiguskaitseorganite poolt, tuleks kinnipidamist teostada üldjuhul spetsiaalsetes kinnipidamisasutustes“. Sellega selgitatakse, et esialgu võib jätkata siseriikliku õiguse kohaldamist. Ehkki tegemist ei ole seadusest tuleneva kohustusega, julgustatakse liikmesriike kandma juba selles etapis hoolt selle eest, et kolmandate riikide kodanikke hoitaks tavalistest vangidest eraldi.
      Esialgse kinnipidamise aeg, mille jooksul arvatavaid ebaseaduslikke rändajaid võib hoida politsei valve all: see aeg peab olema lühike, kuid mõistlik, et tuvastada kinnipeetava isik ja otsida teavet, mis võimaldab kindlaks määrata, kas asjaomane isik on ebaseaduslikult riigis viibiv kolmanda riigi kodanik; vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-329/11 Achughbabian (punkt 31): „Siinkohal tuleb arvestada sellega, et pädevatel asutustel peab olema küll lühike, kuid siiski mõistlik tähtaeg, et tuvastada kontrollitav isik ja uurida välja andmed, mille alusel saab kindlaks määrata, kas see isik on riigis ebaseaduslikult viibiv kolmanda riigi kodanik. Nime ja kodakondsuse väljaselgitamine võib osutuda keeruliseks, kui puudutatud isik ei soovi koostööd teha. Selle kontrollimine, kas isik viibib riigis ebaseaduslikult, võib samuti olla vaevanõudev iseäranis siis, kui puudutatud isik tugineb varjupaigataotleja või põgeniku seisundile. Seetõttu on pädevad asutused selleks, et vältida direktiivi 2008/115/EÜ eelmises kohtuotsuse punktis välja toodud eesmärgi kahjustamist, kohustatud hoolsalt tegutsema ning kujundama ilma viivituseta välja oma seisukoha selle suhtes, kas puudutatud isik viibib riigis seaduslikult või ebaseaduslikult.“ Ehkki siduvaid üksikasjalikke ajalisi piiranguid ei ole kehtestatud, kutsub komisjon liikmesriike üles seisma hea selle eest, et ebaseaduslikud rändajad viidaks tavaliselt spetsiaalsesse kinnipidamisasutusse 48 tunni jooksul pärast kinnipidamist (erandkorras, nt äärealadel, võib olla vastuvõetav pikem aeg).
      15.2.   Spetsiaalsete asutuste kasutamine kui üldreegel

      Spetsiaalsete asutuste kasutamine kui üldreegel: tagasipöördujad ei ole kurjategijad ja nad väärivad teistsugust kohtlemist kui tavalised vangid. Seepärast nähakse tagasisaatmisdirektiivis üldreeglina ette spetsiaalsete asutuste kasutamine. Liikmesriigid peavad ebaseaduslikult riigis viibivaid kolmandate riikide kodanikke väljasaatmise eesmärgil hoidma spetsiaalsetes kinnipidamisasutustes, mitte tavalistes vanglates. See tähendab, et liikmesriikidel on kohustus tagada spetsiaalsetes kinnipidamisasutustes piisavalt kohti, st viia kinnipidamisvõimekus kooskõlla tegelike vajadustega, tagades samas piisavad materiaalsed kinnipidamistingimused.
      Erandid üldreeglist: tagasisaatmisdirektiivi artikli 16 lõikega 1 ette nähtud erandit, mis võimaldab liikmesriikidel majutada kinnipeetavad erandjuhtudel väljasaatmise eel tavalistesse vanglatesse, tuleb tõlgendada kitsalt. Euroopa Kohus on seda sõnaselgelt kinnitanud liidetud kohtuasjades C-473/13 Bero ja C-514/13 Bouzalmate (78) tehtud otsuses (punkt 25): „[artikli 16 lõike 1] teises lauses nähakse sellest põhimõttest ette erand, mida tuleb sellisena tõlgendada kitsalt (vt selle kohta kohtuotsus Kamberaj, C-571/10, EU:C:2012:233, punkt 86)“. Nimetatud erandi kasutamisel tuleb igati austada põhiõigusi, võttes nõuetekohaselt arvesse selliseid asjaolusid nagu ülerahvastatus, vajadus vältida korduvat üleviimist ja võimalikku kahjulikku mõju tagasipöörduja heaolule, eriti haavatavate isikute puhul.
      Kinnipeetavate arvu ettearvamatu järsk kasv: tagasisaatmisdirektiivi artikli 16 lõikes 1 ette nähtud erandit võib kohaldada juhul, kui ebaseaduslikule rändele omasest rändajate hulga ettearvamatust kõikumisest tingitud kinnipeetavate arvu ettenägematu järsk kasv (mis ei ulatu veel tagasisaatmisdirektiivi artikliga 18 reguleeritud eriolukorra tasemele) tekitab probleeme kinnipeetavate paigutamisel spetsiaalsetesse asutustesse liikmesriigis, kus muidu on piisav arv spetsiaalseid kinnipidamisasutusi.
      Agressiivsed kinnipeetavad: kooskõlas asjakohase Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikaga on liikmesriigid kohustatud kaitsma kinni peetavaid tagasipöördujaid teiste kinnipeetavate agressiivse või kohatu käitumise eest. Liikmesriike kutsutakse üles otsima sellele probleemile praktilisi lahendusi spetsiaalsete kinnipidamisasutuste sees, kasutamata majutamist vanglas. Võimaliku lahendusena võib agressiivsetele isikutele eraldada kinnipidamiskeskuse teatava osa/tiiva või luua selliste isikute jaoks spetsiaalsed kinnipidamiskeskused.
      Spetsiaalsete kinnipidamisasutuste puudumine liikmesriigi mõnes piirkonnas: spetsiaalsete kinnipidamisasutuste puudumine ühes liikmesriigi piirkonnas – kui sama liikmesriigi teises piirkonnas on sellised asutused olemas – ei õigusta iseenesest tagasipöördujate hoidmist tavalises vanglas. Euroopa Kohus on seda sõnaselgelt kinnitanud liidetud kohtuasjades C-473/13 Bero ja C-514/13 Bouzalmate tehtud otsuses (punkt 32): „direktiivi 2008/115/EÜ artikli 16 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriik on kohustatud korraldama ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike väljasaatmise eesmärgil kinnipidamise üldjuhul selle riigi spetsiaalses kinnipidamisasutuses hoolimata sellest, et asjaomane liikmesriik on föderaalse ülesehitusega ja siseriikliku õiguse kohaselt sellise kinnipidamise üle otsustamiseks ja selle elluviimiseks pädeval liidumaal niisugune kinnipidamisasutus puudub“.
      Lühike kinnipidamisaeg: asjaolu, et kinnipidamine kestab tõenäoliselt vaid lühikest aega (näiteks seitse päeva või vähem), ei ole õiguspärane põhjus kasutamaks majutamist vanglas.
      Kinnipidamine suletud ravi-/psühhiaatriaasutustes: tagasisaatmisdirektiivi artikli 16 lõikega 1 ei ole ette nähtud väljasaatmiseelset kinnipidamist suletud ravi- või psühhiaatriaasutustes või koos meditsiinilistel põhjustel kinni peetavate isikutega ja see oleks vastuolus nimetatud sätte kasuliku mõjuga, välja arvatud juhul, kui kinnipidamine spetsiaalses või kohandatud asutuses või sinna üleviimine tundub olevat asjaomase isiku tervislikku seisundit arvesse võttes vajalik, et tagada isikule piisav ja pidev meditsiiniline järelevalve, abi ja hoolitsus vältimaks tema tervisliku seisundi halvenemist.
      15.3.   Eraldamine tavalistest vangidest

      Kohustus hoida tagasipöördujad ja vangid lahus on absoluutne nõue: tagasisaatmisdirektiiviga on liikmesriikidele ette nähtud tingimusteta kohustus tagada, et ebaseaduslikult riigis viibivaid kolmandate riikide kodanikke hoitakse alati eraldi tavalistest vangidest, kui liikmesriik ei suuda erandkorras pakkuda majutust spetsiaalsetes kinnipidamisasutustes.
      Endised vangid, keda ootab ees tagasisaatmine: kui vanglakaristus on lõppenud ja isik oleks tulnud muidu vabastada, hakkavad kehtima väljasaatmise eesmärgil kinnipidamise normid, sealhulgas tagasisaatmisdirektiivi artikli 16 lõike 1 kohane kohustus pidada isikut kinni spetsiaalses kinnipidamisasutuses. Kui väljasaatmise ettevalmistused ja võimalik et ka väljasaatmine ise toimuvad ajal, mil vanglakaristus veel kehtib, võib jätkata asjaomase isiku majutamisega vanglas, sest see aeg jääb varem sooritatud kuriteo eest määratud karistuse kandmise aja hulka. Liikmesriikidel soovitatakse alustada kõikide vajalike väljasaatmistoimingutega varakult ajal, mil isik kannab veel vanglakaristust, et asjaomase kolmanda riigi kodaniku saaks edukalt tagasi saata hiljemalt siis, kui ta vanglast vabaneb.
      Agressiivsed kinnipeetavad: tagasipöördujate agressiivne või kohatu käitumine ei õigusta nende isikute kinnipidamist koos tavaliste vangidega, välja arvatud juhul, kui agressioon liigitub kuriteoks ja kohus on määranud selle eest vanglakaristuse.
      Mõiste „tavalised vangid“ hõlmab nii süüdimõistetuid kui ka eelvangistuses viibivaid vange: seda on kinnitatud Euroopa Nõukogu ministrite komitee dokumendi „Kakskümmend suunist sunniviisilise tagasisaatmise kohta“ suunise nr 10 punktis 4, kus on sõnaselgelt rõhutatud, et „isikuid, keda peetakse kinni kuni nende liikmesriigi territooriumilt välja saatmiseni, ei tohiks tavaliselt hoida koos tavaliste süüdimõistetud või eelvangistuses viibivate vangidega“. Seepärast tuleb kinnipeetavad eraldada ka eelvangistuses viibivatest vangidest.
      Tagasipöörduja ei saa anda nõusolekut enda kinnipidamiseks koos vangidega: Euroopa Kohus kinnitas kohtuasjas C-474/13 Pham (79) tehtud otsuses (punktid 21 ja 22) selgelt: „Sellega seoses läheb kõnealuse direktiivi artikli 16 lõike 1 teises lauses ette nähtud ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike ja tavaliste vangide eraldamise kohustus kolmandate riikide kodanike vanglas kinnipidamise teostamise erikorrast kaugemale ja kujutab endast sellise kinnipidamise sisulist tingimust, ilma milleta ei ole kinnipidamine enam kõnealuse direktiiviga kooskõlas. Sellistel asjaoludel ei saa liikmesriik võtta arvesse asjaomase kolmanda riigi kodaniku tahet.“
      15.4.   Materiaalsed kinnipidamistingimused

         Tagasisaatmisdirektiivi artikkel 16; Euroopa Nõukogu sunniviisilist tagasisaatmist käsitlev suunis nr 10 (kuni väljasaatmiseni toimuva kinnipidamise tingimused); piinamise ja ebainimliku või alandava kohtlemise või karistamise tõkestamise Euroopa Komitee normid ja infoleht sisserändega seotud kinnipidamise kohta; Euroopa 2006. aasta vanglaeeskirjad

      Tagasisaatmisdirektiivis endas on ette nähtud hulk konkreetseid tagatisi. Liikmesriigid on kohustatud:

                  —

                  võimaldama esmaabi ja haiguste põhiravi;

                  —

                  pöörama tähelepanu haavatavate isikute olukorrale, mis tähendab ka seda, et tuleb tagada üldisemalt selliste tegurite nõuetekohane arvessevõtmine nagu asjaomase isiku vanus, puue ning tervislik seisund (sh vaimne tervis);

                  —

                  teavitama kinnipeetavaid süstemaatiliselt kinnipidamisasutuses kehtestatud eeskirjadest ning kinnipeetavate õigustest ja kohustustest; soovitatav on anda see teave võimalikult ruttu ja mitte hiljem kui 24 tundi pärast saabumist;

                  —

                  võimaldama kinnipeetavatel võtta ühendust esindajate, pereliikmete ja pädevate konsulaarasutustega;

                  —

                  andma asjaomastele ja pädevatele riiklikele, rahvusvahelistele ja valitsusvälistele organisatsioonidele ja asutustele võimaluse külastada kinnipidamisasutusi; see õigus tuleb anda otse asjaomastele asutustele, sõltumata kinnipeetava kutsest.

            Neis küsimustes, mida ei ole tagasisaatmisdirektiiviga sõnaselgelt reguleeritud, peavad liikmesriigid järgima asjakohaseid Euroopa Nõukogu standardeid, eelkõige piinamise ja ebainimliku või alandava kohtlemise või karistamise tõkestamise Euroopa Komitee omi: tagasisaatmisdirektiiviga ei ole reguleeritud teatavaid materiaalseid kinnipidamistingimusi, nagu ruumide suurus, juurdepääs sanitaarruumidele, pääsemine vaba õhu kätte, toitlustamine jms kinnipidamise ajal. Põhjenduses 17 siiski kinnitatakse, et kinnipeetavaid tuleks kohelda inimlikul ja väärikal moel, austades nende põhiõigusi ning järgides rahvusvahelist õigust. Kui liikmesriigid määravad kinnipidamise väljasaatmise eesmärgil, siis peab see toimuma tingimustes, mis vastavad Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklile 4, milles keelatakse ebainimlik või alandav kohtlemine. Selle kohustuse praktilist mõju liikmesriikidele on üksikasjalikult käsitletud eelkõige:

                  1)

                  Euroopa Nõukogu sunniviisilist tagasisaatmist käsitlevas suunises nr 10 (kuni väljasaatmiseni toimuva kinnipidamise tingimused);

                  2)

                  piinamise ja ebainimliku või alandava kohtlemise või karistamise tõkestamise Euroopa Komitee standardites (CPT/Inf/E (2002) 1 – Rev. 2013; piinamise ja ebainimliku või alandava kohtlemise või karistamise tõkestamise Euroopa Komitee infolehes CPT/Inf(2017)3) sisserändega seotud kinnipidamise kohta, kus käsitletakse kinnipeetavate ebaseaduslike rändajate erivajadusi ja seisundit;

                  3)

                  Euroopa 2006. aasta vanglaeeskirjades (ministrite komitee soovitus Rec(2006)2 liikmesriikidele), mis sisaldavad peamisi miinimumnõudeid kõikides eespool osutatud standarditega reguleerimata küsimustes;

                  4)

                  ÜRO kinnipeetavate kohtlemise standardsetes miinimumnõuetes (mille Majandus- ja Sotsiaalnõukogu kiitis heaks oma 31. juuli 1957. aasta resolutsiooniga 663 C (XXIV) ja 13. mai 1977. aasta resolutsiooniga 2076 (LXII)).

            Neis normides on esitatud nende kinnipidamisega seotud kohustuste üldtunnustatud kirjeldus, mida liikmesriigid peavad täitma absoluutse miinimumina iga kinnipidamise puhul, et tagada liidu õiguse kohaldamisel Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonist ja Euroopa Liidu põhiõiguste hartast tulenevate kohustuste täitmine.

            Euroopa Nõukogu suunis nr 10 – kuni väljasaatmiseni toimuva kinnipidamise tingimused

                     1.

                     Väljasaatmiseni kinni peetavad isikud tuleks tavaliselt majutada võimalikult ruttu spetsiaalselt selleks ette nähtud asutustesse, kus on nende õigusliku seisundiga sobivad materiaalsed tingimused ja asjakohane kord ning sobiva kvalifikatsiooniga töötajad.

                     2.

                     Sellised asutused peaksid pakkuma majutust ruumides, mis on piisavalt sisustatud, puhtad ja heas seisukorras ning milles majutatavatel isikutel on elamiseks piisavalt ruumi. Peale selle tuleks ruumide planeerimisel ja paigutamisel võimalikult hästi hoolt kanda selle eest, et ei tekiks muljet vanglakeskkonnast. Organiseeritud tegevus peaks hõlmama tegevust vabas õhus, juurdepääsu päevatoale ning raadiole/televisioonile ja ajalehtedele/ajakirjadele, nagu ka muudele asjakohastele harrastustegevuse vahenditele.

                     3.

                     Selliste asutuste töötajaid tuleb hoolikalt valida ja nad peavad saama asjakohast koolitust. Liikmesriike kutsutakse üles pakkuma asjaomastele töötajatele võimaluse korral koolitust, mille raames ei õpetata üksnes suhtlemisoskust, vaid tutvustatakse ka kinnipeetavate erinevaid kultuure. Eelistatavalt võiks mõnel töötajal olla asjakohane keeleoskus ning mõni töötaja peaks olema võimeline ära tundma kinnipeetavate puhul ilmnevaid võimalikke stressireaktsioonide tunnuseid ja astuma asjakohaseid samme. Vajaduse korral peaks töötajatel olema võimalik paluda abi, eriti meditsiinilist ja sotsiaalset tuge, ka väljastpoolt.

                     4.

                     Isikuid, keda peetakse kinni kuni nende liikmesriigi territooriumilt väljasaatmiseni, ei tohiks tavaliselt hoida koos tavaliste süüdimõistetud või eelvangistuses viibivate vangidega. Naised ja mehed tuleks vastassugupoolest nende soovi korral lahutada; austada tuleks siiski perekonna ühtsuse põhimõtet ja perekonnad tuleks seepärast majutada vastavalt.

                     5.

                     Riigi ametiasutused peaksid kandma hoolt selle eest, et kõnealustes asutustes majutatavatel isikutel oleks juurdepääs juristidele, arstidele, valitsusvälistele organisatsioonidele, pereliikmetele ja ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ametile ning et neil oleks võimalik suhelda välismaailmaga kooskõlas asjakohaste siseriiklike normidega. Lisaks tuleks nende asutuste tegevust korrapäraselt kontrollida, mida peaks muu hulgas tegema tunnustatud sõltumatu vaatleja.

                     6.

                     Kinnipeetavatel on õigus esitada kaebusi seoses väidetavate väärkohtlemise juhtudega või juhul, kui neid ei suudeta kaitsta teiste kinnipeetavate vägivalla eest. Kaebuse esitajaid ja tunnistajaid kaitstakse nende kaebusest või selle kinnitamiseks esitatud tõenditest tuleneva mis tahes väärkohtlemise või hirmutamise eest.

                     7.

                     Kinnipeetavaid teavitatakse süstemaatiliselt kinnipidamisasutuses kehtestatud eeskirjadest ning kinnipeetavate õigustest ja kohustustest. See teave peaks olema kättesaadav keeltes, mida asjaomased isikud kõige sagedamini kasutavad, ja vajaduse korral tuleks kasutada tõlgi teenuseid. Kinnipeetavaid tuleks teavitada nende õigusest võtta ühendust vabalt valitud juristiga, oma riigi pädeva diplomaatilise esindusega, rahvusvaheliste organisatsioonidega, nagu ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet ja Rahvusvaheline Migratsiooniorganisatsioon, ning valitsusväliste organisatsioonidega. Sellega seoses tuleks pakkuda asjakohast abi.

            Piinamise ja ebainimliku või alandava kohtlemise või karistamise tõkestamise Euroopa Komitee standardid sisserändega seotud kinnipidamise kohta – väljavõtted

                     29.

                     (kinnipidamisasutused). […] Sellised asutused peaksid ilmselgelt pakkuma majutust ruumides, mis on sobivalt sisustatud, puhtad ja heas seisukorras ning milles majutatavatel isikutel on elamiseks piisavalt ruumi. Lisaks tuleks ruumide kujundamisel ja planeerimisel võimalikult hästi tagada, et ei tekiks muljet vanglakeskkonnast. Organiseeritud tegevus peaks hõlmama tegevust vabas õhus, juurdepääsu päevatoale ning raadiole/televisioonile ja ajalehtedele/ajakirjadele, nagu ka muudele asjakohastele harrastustegevuse vahenditele (nt lauamängud, lauatennis) Mida pikem on isiku kinnipidamise aeg, seda mitmekesisemad peaksid olema talle pakutavad tegevusvõimalused.

                  Sisserändajatest kinnipeetavatele rajatud keskuste töötajatel on eriti raske ülesanne. Esiteks tekivad sellistes keskustes paratamatult keelebarjääridest põhjustatud suhtlemisraskused. Teiseks on paljudel kinni peetud isikutel raske leppida sellega, et neilt on võetud vabadus, kui neid ei kahtlustata üheski kuriteos. Kolmandaks on oht, et eri rahvusest või etnilistest rühmadest pärit kinnipeetavate vahel tekivad pinged. Seepärast pöörab piinamise ja ebainimliku või alandava kohtlemise või karistamise tõkestamise Euroopa Komitee kõige rohkem tähelepanu sellele, et selliste keskuste töötajad, kellel on järelevalveülesanded, oleksid hoolikalt valitud ja saaksid asjakohase koolituse. Hästi arenenud suhtlemisoskuse kõrval peaksid asjaomased töötajad tundma ka kinnipeetavate erinevaid kultuure ja vähemalt mõnel neist peaks olema asjakohane keeleoskus. Lisaks tuleks neid õpetada ära tundma kinnipeetavate puhul ilmnevaid võimalikke stressireaktsioonide tunnuseid (mis on tingitud kas traumast või sotsiaalkultuurilistest muutustest) ja astuma asjakohaseid samme.

                     79.

                     Ebaseaduslike rändajate kinnipidamise tingimused oma väheste piirangute ja sisse seatud mitmesuguse tegevusega peaksid kajastama vabadusekaotuse laadi. Näiteks peaksid kinni peetud ebaseaduslikele rändajatele jääma kõik võimalused hoida sisukat kontakti välismaailmaga (sh sagedased võimalused helistada ja võtta vastu külalisi) ja nende liikumisvabadust kinnipidamisasutuse piires tuleks piirata nii vähe kui võimalik. Isegi kui kinnipidamistingimused vanglates vastavad nendele nõuetele – ja alati see kindlasti nii ei ole – leiab piinamise ja ebainimliku või alandava kohtlemise või karistamise tõkestamise Euroopa Komitee, et ebaseaduslike rändajate kinnipidamine vanglakeskkonnas on eespool nimetatud põhjustel täiesti väär.

                     82.

                     Õigus kaitsjale peaks hõlmama õigust vestelda juristiga nelja silma all, nagu ka õigust saada õigusnõu küsimustes, mis on seotud riigis elamise, kinnipidamise ja sealt väljasaatmisega. See tähendab, et kui ebaseaduslikel rändajatel ei ole võimalik leida endale ise juristi ja talle maksta, peaks neil olema juurdepääs tasuta õigusabile.

                  Lisaks peaks kõik äsja saabunud kinnipeetavad vaatama viivitamata läbi arst või arstile aru andev kvalifitseeritud meditsiiniõde. Õigus pääseda juurde arstiabile peaks hõlmama õigust sellele, et ebaseadusliku rändaja soovi korral teeb läbivaatuse isiku enda valitud arst; kinnipeetavalt võidakse siiski oodata, et ta kannab sellise läbivaatamise kulud ise.
                  Sugulase või vabalt valitud kolmanda isiku teavitamist kinnipidamismeetme rakendamisest hõlbustab tublisti see, kui ebaseaduslikele rändajatele jäetakse vabaduse võtmisel alles mobiiltelefon või vähemalt võimaldatakse sellele juurdepääs.

                     90.

                     Ebaseaduslike rändajate tervisliku seisundi hindamine nende vabadusekaotuse ajal on oluline nii iga individuaalse kinnipeetava vaatenurgast kui ka ebaseaduslike rändajate rühma kui terviku vaatenurgast. Ebaseaduslike rändajate vaimne ja füüsiline tervis võib olla kahjustatud varasemate traumeerivate kogemuste tõttu. Lahkumine harjumuspärasest ümbruskonnast ja kultuurikeskkonnast ning ebakindlus oma tuleviku suhtes võib lisaks kaasa tuua vaimse tervise halvenemise, sealhulgas varem esinenud depressiooni-, ärevus- ja traumajärgse stressi nähtude süvenemise.

                     91.

                     Kõikides ebaseaduslike rändajate kinnipidamise keskustes peab iga päev kohal olema vähemalt isik, kellel on tunnustatud õendusalane kvalifikatsioon. Selline isik peaks eelkõige tegema uute saabujate esialgse arstliku läbivaatuse (eriti nakkushaiguste, sh tuberkuloosi avastamiseks), registreerima soovid pääseda arsti vastuvõtule, tagama väljakirjutatud ravimite hankimise ja laialijagamise, haldama meditsiinidokumente ja jälgima üldiste hügieeninõuete täitmist.

         Euroopa 2006. aasta vanglaeeskirjad – väljavõtted

         Majutus

                     18.1.

                  Vangidele majutuse pakkumisel ja eeskätt kõikides magamisruumides austatakse inimväärikust ja nii palju kui võimalik privaatsust ning täidetakse tervise- ja hügieeninõudeid, pöörates nõuetekohaselt tähelepanu ilmastikuoludele ning eelkõige põrandapinna suurusele, õhumahule ruumis, valgustusele, küttele ja ventilatsioonile.

                     18.2.

                  Kõikides hoonetes, kus vangidel tuleb elada, töötada või koguneda:

                                 a.

                                 peavad aknad olema piisavalt suured, et vangid saaksid tavalistes tingimustes lugeda ja töötada loomuliku valguse käes, ning võimaldama lasta ruumi värsket õhku, välja arvatud juhul, kui ruumis on piisavad kliimaseadmed;

                                 b.

                                 peab kunstlik valgus vastama tunnustatud tehnilistele standarditele ning

                                 c.

                                 peab olema häiresüsteem, mis võimaldab vangidel võtta töötajatega viivitamata ühendust.

         Hügieen

                     19.1.

                  Vangla kõiki ruume hoitakse alati nõuetekohaselt korras ja puhtana.

                     19.2.

                  Vangide vanglasse vastuvõtmisel on kambrid või teised ruumid, kuhu nad paigutatakse, puhtad.

                     19.3.

                  Vangidele on võimaldatud hõlbus juurdepääs sanitaarruumidele, mis on hügieenilised ja privaatsust arvestavad.

                     19.4.

                  Olemas on piisavad ruumid, et iga vang saaks käia üldise hügieeni huvides võimaluse korral iga päev, kuid vähemalt kaks korda nädalas (või vajaduse korral sagedamini), ilmastikule vastava temperatuuriga veega vannis või duši all.

                     19.5.

                  Vangid hoiavad end, oma riideid ja magamisasemeid puhtana ja korras.

                     19.6.

                  Vangla juhtkond annab neile selleks vahendid, sealhulgas tualett-tarbed ja üldised puhastusvahendid.

                     19.7.

                  Eraldi hoolt kantakse naiste hügieenivajaduste eest.

         Riided ja magamisvarustus

                     20.1.

                  Vangidele, kellel endal ei ole sobivaid riideid, antakse ilmastikule vastavad riided.

                     20.2.

                  Sellised riided ei tohi olla alandavad ega häbistavad.

                     20.3.

                  Kõiki riideid hoitakse heas korras ja vajaduse korral vahetatakse need välja.

                     20.4.

                  Vangidelt, kes saavad loa vanglast välja minna, ei nõuta selliste riiete kandmist, mis määratlevad neid vangina.

                     21.

                  Igale vangile antakse eraldi voodi ja eraldi magamisvarustus, mida hoitakse heas korras ning mida vahetatakse piisavalt sageli, et tagada puhtus.

         Toitlustamine

                     22.1.

                  Vangidele pakutakse toitvat toitu, võttes arvesse vangide vanust, tervist, füüsilist seisundit, usku, kultuuri ja töö iseloomu.

                     22.2.

                  Toitu käsitlevad nõuded, sealhulgas toidu minimaalne energia- ja valgusisaldus, määratakse kindlaks siseriiklikus õiguses.

                     22.3.

                  Toitu valmistatakse ja serveeritakse hügieeniliselt.

                     22.4.

                  Päevas on kolm mõistlike intervallidega söögikorda.

                     22.5.

                  Puhas joogivesi on vangidele kogu aeg kättesaadav.

                     22.6.

                  Arst või kvalifitseeritud meditsiiniõde nõuab konkreetse vangi menüü muutmist, kui see on meditsiinilistel põhjustel vajalik.

         Vanglakord

                     25.1.

                  Kõikidele vangidele ette nähtud korra raames pakutakse tasakaalustatud tegevusprogrammi.

                     25.2.

                  See kord võimaldab vangidel viibida päeva jooksul nii palju tunde väljaspool oma kambrit, kui on vajalik piisaval tasemel inimestevahelise suhtluse ja sotsiaalse läbikäimise saavutamiseks.

                     25.3.

                  Selle korra raames kantakse hoolt ka vangide heaoluga seotud vajaduste eest.

                     25.4.

                  Erilist tähelepanu pööratakse nende vangide vajadustele, kes on kogenud füüsilist, vaimset või seksuaalset kuritarvitamist.

         Liikumine ja harrastustegevus

                     27.1.

                  Igale vangile antakse võimalus liikuda iga päev vähemalt tund aega vabas õhus, kui ilm seda lubab.

                     27.2.

                  Halva ilma korral tagatakse vangidele alternatiivsed liikumisvõimalused.

                     27.3.

                  Nõuetekohaselt korraldatud tegevus, mille eesmärk on parandada füüsilist vormi ning pakkuda piisavaid liikumis- ja harrastustega tegelemise võimalusi, on vanglakorra lahutamatu osa.

                     27.4.

                  Vangla juhtkond hõlbustab sellist tegevust, hankides asjakohased seadmed ja varustuse.

                     27.5.

                  Vangla juhtkond korraldab eritegevuse vangidele, kes seda vajavad.

                     27.6.

                  Pakutakse võimalusi tegeleda harrastustega, mille hulka kuuluvad sport, mängud, kultuuritegevus, hobid ja muud vabaajategevused, ning võimaluse korral lubatakse vangidel neid korraldada.

                     27.7.

                  Vangidel lubatakse sportides ja harrastustegevuses osalemiseks üksteisega läbi käia.

         Mõtte-, südametunnistuse- ja usuvabadus

                     29.1.

                  Austatakse vangide mõtte-, südametunnistuse ja usuvabadust.

                     29.2.

                  Vanglakord töötatakse nii hästi, kui see on võimalik, välja nii, et vangid saaksid täita oma usukombeid ja lähtuda oma veendumustest, osaleda sellise usu või veendumuste tunnustatud esindaja juhitavatel talitustel või kohtumistel, võtta vastu selliseid nende usku või veendumusi esindavaid külastajaid ning omada oma usu või veendumustega seotud kirjandust.

                     29.3.

                  Vange ei tohi sundida täitma usukombeid või järgima veendumusi, osalema usutalitustel või kohtumistel või võtma vastu ükskõik millist usku või veendumusi esindavaid külastajaid.

         Etnilised või keelelised vähemused

                     38.1.

                  Etnilistesse või keelelistesse vähemustesse kuuluvate vangide vajaduste rahuldamiseks tehakse eraldi korraldused.

                     38.2.

                  Nii palju, kui see on võimalik, võimaldatakse säilitada vanglas eri rühmade kultuuritavad.

                     38.3.

                  Keeleliste vajaduste rahuldamiseks kasutatakse pädevaid tõlke ja antakse kirjalikud materjalid konkreetses vanglas kasutatavates keeltes.

         Tervishoid

                     40.3.

                  Vangidel on juurdepääs riigis kättesaadavatele terviseteenustele ilma nende õiguslikust seisundist tuleneva diskrimineerimiseta.

                     40.4.

                  Vanglas pakutavate meditsiiniteenustega püütakse avastada ja ravida füüsilisi või vaimseid haigusi või puudeid, mille all vangid võivad kannatada.

                     40.5.

                  Selleks pakutakse vangidele kõiki vajalikke meditsiini-, kirurgia- ja psühhiaatriateenuseid, sealhulgas neid, mis on kättesaadavad kogukonnas.

         Meditsiini- ja tervishoiutöötajad

                     41.1.

                  Iga vangla teenistuses on vähemalt üks kvalifitseeritud üldarst.

                     41.2.

                  Sisse seatakse kord selle tagamiseks, et kvalifitseeritud üldarst on kiireloomulistel juhtudel alati viivitamatult kättesaadav.

                     41.3.

                  Kui vanglal ei ole täiskohaga üldarsti, teeb osalise tööajaga üldarst vanglasse korrapäraseid visiite.

                     41.4.

                  Igas vanglas on töötajad, kes on saanud sobiva tervishoiualase koolituse.

                     41.5.

                  Igale vangile on kättesaadavad kvalifitseeritud hambaarsti ja optiku teenused.

         Üldarsti ülesanded

                     42.1.

                  Üldarst või üldarstile aru andev kvalifitseeritud meditsiiniõde kohtub iga vangiga võimalikult ruttu pärast vastuvõtmist ja vaatab vangi läbi, välja arvatud juhul, kui selleks puudub ilmselgelt vajadus.

                     42.2.

                  Üldarst või üldarstile aru andev kvalifitseeritud meditsiiniõde vaatab nõudmise korral vangi läbi vangi vabastamisel ja vaatab muidu vangi läbi siis, kui see on vajalik.

                     42.3.

                  Vangi läbivaatamisel pöörab üldarst või üldarstile aru andev kvalifitseeritud meditsiiniõde erilist tähelepanu:

                                 a.

                                 tavapäraste arstisaladust käsitlevate eeskirjade järgimisele;

                                 b.

                                 füüsilise või vaimse haiguse diagnoosimisele ning kõikide selle ravimiseks ja poolelioleva ravi jätkamiseks vajalike meetmete võtmisele;

                                 c.

                                 kõikide selliste märkide registreerimisele, mis viitavad sellele, et vange võib olla koheldud vägivaldselt, ja sellistest märkidest asjaomastele ametiasutustele teatamisele;

                                 d.

                                 tegelemisele uimastite, ravimite või alkoholi kasutamisest tulenevate võõrutusnähtudega;

                                 e.

                                 vangistuse põhjustatud psühholoogilise või muu stressi kindlakstegemisele;

                                 f.

                                 nakkuskahtlusega vangide isoleerimisele nakkusperioodiks ja nende nõuetekohasele kohtlemisele;

                                 g.

                                 selle tagamisele, et HIViga nakatunud vange ei isoleeritaks vaid sel põhjusel;

                                 h.

                                 selliste füüsiliste või vaimsete puuete avastamisele, mis võivad takistada pärast vabastamist ümberasustamist;

                                 i.

                                 iga vangi füüsilise vormi kindlaksmääramisele, pidades silmas töötamist ja sporti ning

                                 j.

                                 kokkulepete sõlmimisele kogukonna asutustega, et jätkata pärast vabastamist ükskõik millist vajalikku (psühhiaatrilist) ravi, kui vang annab selleks oma nõusoleku.

         Tervishoiuteenuste osutamine

                     46.1.

                  Haiged vangid, kes vajavad eriarstiabi, viiakse spetsiaalsetesse asutustesse või tsiviilhaiglatesse, kui selline abi ei ole vanglas kättesaadav.

                     46.2.

                  Kui vanglateenistusel on oma haigla, peab selles olema piisavalt palju töötajaid ja piisavad seadmed, et pakkuda sinna saadetud vangidele asjakohast hooldust ja ravi.

            16.   ALAEALISTE JA PEREKONDADE KINNIPIDAMINE

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikkel 17

                     1.

                     Saatjata alaealisi ja alaealistega perekondi peetakse kinni üksnes äärmusliku abinõuna ning lühima asjakohase ajavahemiku jooksul.

                     2.

                     Väljasaatmist ootavad kinnipeetud perekonnad majutatakse eraldi, mis tagab piisava privaatsuse.

                     3.

                     Kinnipeetud alaealistel on võimalus tegeleda vaba aja veetmisega, sealhulgas nende eale kohaste mängude ja harrastustega, ning neil on sõltuvalt nende viibimise kestusest juurdepääs haridusele.

                     4.

                     Saatjata alaealised majutatakse võimaluse korral institutsioonides, kus on nendeealiste isikute vajadusi arvestav personal ja rajatised.

                     5.

                     Väljasaatmist ootavate alaealiste kinnipidamisel peetakse eelkõige silmas lapse parimaid huvisid.

            Tagasisaatmisdirektiiv lubab saatjata alaealisi ja alaealiste perekondi väljasaatmise eesmärgil kinni pidada viimase abinõuna, lühima asjakohase ajavahemiku jooksul ja tingimusel, et nõuetekohaselt järgitakse eritagatisi.
      Peale tagasisaatmisdirektiivi artiklis 17 sätestatud tagatiste tuleb järgida ka direktiivi artiklis 15 sätestatud põhimõtteid kinnipidamise üldreeglite kohta, eelkõige põhimõtteid, et kinnipidamist tuleb kasutada üksnes viimase abinõuna, kinnipidamisele peavad olema tulemuslikud alternatiivid ja iga juhtumi puhul tuleb teha individuaalne hindamine (vt 14. jagu). Alaealiste ja perede kinnipidamisel tuleb alati esikohale seada lapse parimad huvid; liikmesriikidel soovitatakse kõigis kinnipidamisega seotud küsimustes kaasata lastekaitseasutused ja kui on alust kinnipidamiseks, siis tuleb teha kõik mis võimalik, et tagada, et alaealiste (nii saatjata alaealiste kui ka perega koos olevate alaealiste) kinnipidamisele on tulemuslikud alternatiivid ja et neile pääseb juurde.
      ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet (80) ja Euroopa Liidu Põhiõiguste Amet (81) on esitanud mõned näited saatjata alaealiste ja lastega perede kinnipidamise alternatiivide heade tavade kohta.
      Komisjon soovitab siseriiklikes õigusaktides mitte välistada alaealiste kinnipidamise võimalust juhuks, kui kinnipidamine on konkreetsel juhul tingimata vajalik lõpliku tagasisaatmisotsuse täitmiseks ja leebemaid meetmeid ei ole võimalik tulemuslikult kohaldada.
      Tagasisaatmisdirektiivi artikkel 17 vastab üsna täpselt Euroopa Nõukogu suunisele nr 11 „Lapsed ja perekonnad“. Konkreetseid lisaselgitusi leiab selle suunise märkustest.

            Euroopa Nõukodu suunis nr 11 – lapsed ja perekonnad

            Märkused

                     1.

                  Suunise punktid 1, 3 ja 5 tuginevad lapse õiguste konventsiooni asjakohastele sätetele, mis võeti vastu ning avati allkirjastamiseks, ratifitseerimiseks ja ühinemiseks ÜRO Peaassamblee 20. novembri 1989. aasta resolutsiooniga 44/25 ning mille on kõik Euroopa Nõukogu liikmesriigid ratifitseerinud. Seoses punktiga 2 võiks meelde tuletada, et Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 8 alusel antud õigus perekonnaelu austamisele kehtib ka kinnipidamisel.

                     2.

                  Seoses laste vangistamisega on lapse õiguste konventsiooni artiklis 37 eraldi sätestatud, et „lapse vahi alla võtmine, kinnipidamine või vangistamine peab olema kooskõlas seadustega ja seda rakendatakse ainult viimase abinõuna ja võimalikult lühiajaliselt“ (artikli 37 punkt b). Konventsiooni artikli 20 lõike 1 kohaselt on „lapsel, kes ajutiselt või alaliselt on ilma jäetud perekondlikust miljööst või kellel tema enese huvides ei ole lubatud jääda sellesse keskkonda, […] õigus riigi erilisele kaitsele ja abile“.

                     3.

                  Tuginetud on ka ÜRO Peaassamblee 14. detsembri 1990. aasta resolutsiooniga 45/113 vastu võetud kinnipidamiskohas viibivate alaealiste kaitset käsitlevate ÜRO reeglite punktile 38, mida kohaldatakse igasuguse vabaduse võtmisel, mis on määratletud kui „kohtu-, haldus- või muu riigiasutuse korraldusel põhinev mis tahes vormis kinnipidamine või vangistus või isiku paigutamine avalik-õiguslikku või eraõiguslikku kinnisesse asutusse, kust sel isikul ei ole lubatud omal soovil lahkuda“ (punkti 11 alapunkt b). Punktis 38 on öeldud järgmist: „Igal koolikohustusega alaealisel on õigus haridusele, mis sobib tema vajaduste ja võimetega ning mis on kavandatud selleks, et valmistada teda ette tagasipöördumiseks ühiskonda. Sellist haridust tuleks anda võimaluse korral väljaspool kinnipidamisasutust kogukonna koolides ja seda peaksid andma igal juhul kvalifitseeritud õpetajad riigi haridussüsteemi lõimitud programmide kaudu, nii et alaealised saaksid jätkata pärast vabanemist raskusteta oma haridusteed. Kinnipidamisasutuse juhtkond peaks pöörama erilist tähelepanu välisriikidest pärit või konkreetsete kultuuriliste või etniliste vajadustega noorte haridusele. Alaealistel, kes on kirjaoskamatud või kellel on kognitiivsed või õpiraskused, peaks olema õigus eriharidusele.“

                     4.

                  Viimane lõik peegeldab lapse õiguste konventsiooni juhtpõhimõtet, mille artikli 3 lõikes 1 on sätestatud: „Igasugustes lapsi puudutavates ettevõtmistes riiklike või erasotsiaalhoolekandeasutuste, kohtute, täidesaatvate või seadusandlike organite poolt tuleb esikohale seada lapse parimad huvid“. Üldjuhul kehtib see ka otsuste puhul, mis käsitlevad riigi territooriumilt välja saadetavate laste kinnipidamist.

            Piinamise ja ebainimliku või alandava kohtlemise või karistamise tõkestamise Euroopa Komitee standardites on seoses alaealiste kinnipidamisega ette nähtud järgmised normid, mida liikmesriigid peaksid alati järgima, kui nad kohaldavad erandkorras ja viimase abinõuna kinnipidamist:

            Piinamise ja ebainimliku või alandava kohtlemise või karistamise tõkestamise Euroopa Komitee standardid alaealiste kinnipidamise kohta – väljavõtted

                     97.

                  Piinamise ja ebainimliku või alandava kohtlemise või karistamise tõkestamise Euroopa Komitee leiab, et tuleb teha kõik mis võimalik vältimaks vabaduse võtmist ebaseaduslikult rändajalt, kes on alaealine. Lähtudes ÜRO lapse õiguste konventsiooni artiklis 3 sõnastatud lapse parimate huvide põhimõttest, on laste, sealhulgas saatjata ja vanematest eraldatud laste kinnipidamine harva õigustatud ning komitee meelest ei saa see kindlasti olla ajendatud üksnes elanikustaatuse puudumisest. Kui laps peetakse erandkorras kinni, peaks vabadusekaotus olema võimalikult lühiajaline; tuleks teha kõik, et võimaldada saatjata või vanematest eraldatud laste viivitamatu vabastamine kinnipidamisasutusest ja nende paigutamine sobivamasse hoolekandeasutusse. Lisaks tuleks lapse haavatavuse tõttu kohaldada lapse kinnipidamisel lisatagatisi, eriti juhul, kui lapsed on eraldatud oma vanematest või teistest hooldajatest või kui nad on saatjata – vanemate, hooldajate või sugulasteta.

                     98.

                  Kohe kui ametiasutused saavad teada lapse olemasolust, peaks ametialaselt pädev isik tegema esialgse küsitlemise keeles, millest laps aru saab. Tuleks hinnata lapse erilist haavatavust, sealhulgas lähtudes lapse vanusest, tervisest, psühhosotsiaalsetest teguritest ja teistest kaitsevajadustest, kaasa arvatud vägivallast, inimkaubandusest või traumast tingitud kaitsevajadused. Saatjata või vanematest eraldatud lastele, kellelt on võetud vabadus, tuleks anda viivitamata juurdepääs tasuta õigusabile ja muule asjakohasele abile, sh määrata eestkostja või seaduslik esindaja. Samuti tuleks sisse seada läbivaatamismehhanismid, et kontrollida pidevalt eestkoste kvaliteeti.

                     99.

                  Tuleks astuda samme, et laste kinnipidamisasutustes oleks tagatud sotsiaaltöötaja ja psühholoogi korrapärane kohalkäimine ning individuaalne kontakt nendega. Veel üks meede, mis kaitseb väärkohtlemise eest, on mõlemast soost töötajate kasutamine; nii mees- kui ka naistöötajatest koosnev personal võib mõjuda hästi vanglaliku õhkkonna kaotamisele ja edendada kinnipidamisasutuses normaalse keskkonna kujunemist. Lastele, kellelt on võetud vabadus, tuleks pakkuda ka mitmesugust sisukat tegevust (võimaldades eelkõige lapsel jätkata oma haridusteed).

                     100.

                  Selleks et vähendada ärakasutamise riski, tuleks eraldi korraldada lastele sobilikud eluruumid, näiteks eraldades lapsed täiskasvanutest, välja arvatud juhul, kui lapse huvides on seda mitte teha. Nii on see näiteks siis, kui lapsed on koos oma vanemate või teiste lähisugulastega. Sellisel juhul tuleks teha kõik, et vältida pereliikmete lahutamist.

                     131.

                  Tõhusad kaebe- ja kontrollimenetlused on peamine kaitsemeede väärkohtlemise vastu kõikides kinnipidamiskohtades, sealhulgas alaealiste kinnipidamise keskustes. Alaealistele (nagu ka nende vanematele või seaduslikele esindajatele) peaksid olema avatud kanalid kaebuste esitamiseks asjaomase asutuse haldussüsteemi raames ja neil peaks olema õigus esitada konfidentsiaalselt kaebus sõltumatule asutusele. Kaebemenetlus peaks olema lihtne, tõhus ja lapsepärane, eriti kasutatava keele osas. Alaealistel (nagu ka nende vanematel või seaduslikel esindajatel) peaks olema õigus küsida seoses kaebustega õigusalast nõu ja saada tasuta õigusabi, kui see on õigusemõistmise huvides vajalik.

                     132.

                  Piinamise ja ebainimliku või alandava kohtlemise või karistamise tõkestamise Euroopa Komitee peab eriti tähtsaks ka seda, et kõiki alaealiste kinnipidamiskeskuseid külastaks korrapäraselt sõltumatu organi esindaja, nagu külastuskomisjon, kohtunik, laste ombudsman või riigi ennetusasutus (mis on loodud ÜRO piinamise ning muu julma, ebainimliku või inimväärikust alandava kohtlemise ja karistamise vastase konventsiooni fakultatiivprotokolli alusel), millel on volitused vastu võtta alaealiste või nende vanemate või seaduslike esindajate kaebusi ja vajaduse korral võtta meetmeid, kontrollida majutusvõimalusi ning hinnata, kas asjaomased asutused tegutsevad kooskõlas siseriiklikus õiguses sätestatud nõuetega ja asjakohaste rahvusvaheliste standarditega. Kontrolliasutuse liikmete tegevus peaks olema ennetava iseloomuga ja nad peaksid suhtlema alaealistega otse, sealhulgas küsitlema kinnipeetavaid nelja silma all.

            17.   ERIOLUKORD

         Õiguslik alus: tagasisaatmisdirektiivi artikkel 18

                     1.

                     Olukordades, kus erakordselt suure hulga kolmanda riigi kodanike tagasisaatmine paneb liikmesriigi kinnipidamisasutuste mahutavusele või tema kohtu- või haldusasutustele ettenägematult suure koormuse, võib see liikmesriik sellise erandliku olukorra jätkumisel lubada kohtulikuks läbivaatamiseks pikemat tähtaega nendest, mis on sätestatud artikli 15 lõike 2 kolmandas lõigus, ning võtta kiireloomulisi meetmeid seoses kinnipidamistingimustega, mis kalduvad kõrvale artikli 16 lõikes 1 ja artikli 17 lõikes 2 sätestatutest.

                     2.

                     Selliste erakorraliste meetmete võtmisel teavitab asjaomane liikmesriik sellest komisjoni. Liikmesriik teatab komisjonile viivitamatult, kui selliste erakorraliste meetmete kohaldamiseks enam põhjust ei ole.

                     3.

                     Käesolevas artiklis sätestatut ei või tõlgendada nii, et sellega lubatakse liikmesriikidel kalduda kõrvale nende üldisest kohustusest võtta kõik vajalikud üldised ja konkreetsed meetmed, tagamaks käesolevast direktiivist tulenevate kohustuste täitmine.

            Võimalike erandite kohaldamisala piirdub kolme sättega: artikliga 18 on liikmesriikidele nähtud ette võimalus jätta eriolukordades, mille hulka kuulub suure hulga ebaseaduslike rändajate ootamatu saabumine, kohaldamata direktiivi kolme kinnipidamisega seotud sätet: i) kohustus teostada kinnipidamise kiire esialgne kohtulik läbivaatamine, ii) kohustus pidada tagasipöördujaid kinni vaid spetsiaalsetes asutustes ja iii) kohustus majutada pered eraldi, et tagada neile piisav privaatsus. Teistest tagasisaatmisdirektiivi normidest ei ole võimalik erandeid teha.
      Eriolukorra klausli kohaldamise eeltingimus on klausli ülevõtmine siseriiklikku õigusesse: artiklis 18 on ette nähtud ja piiritletud hõlmatud olukorrad, nagu ka võimalike erandite kohaldamisala ja komisjoni teavitamise kohustus. Kui liikmesriik soovib, et tal oleks võimalus kasutada eriolukorras seda kaitseklauslit, peab ta olema selle – kui võimaluse ja kooskõlas artikli 18 kriteeriumidega – eelnevalt nõuetekohaselt üle võtnud oma õigusesse (82). NB! Erinevalt määrustes sätestatud kaitseklauslitest (näiteks Schengeni piirieeskirjade klauslid, mis on seotud piirikontrolli taaskehtestamisega sisepiiridel) tuleb direktiivides leiduvad kaitseklauslid, enne kui neid kasutada saab, üle võtta siseriiklikku õigusesse.
      Liikmesriigid peavad komisjonile teatama nende meetmete kohaldamisest ja kohaldamise lõpetamisest. Vastav teave tuleks komisjonile edastada tavaliste ametlike kanalite kaudu, st alalise esinduse vahendusel Euroopa Komisjoni peasekretariaadile.
      18.   SISERIIKLIKKU ÕIGUSESSE ÜLEVÕTMINE, TÕLGENDAMINE JA ÜLEMINEKUKORD

      Tagasisaatmisdirektiivi otsene mõju ebapiisava või hilinenud ülevõtmise korral: Euroopa Kohtu välja töötatud doktriini kohaselt muutuvad direktiivi sätted, millega antakse isikutele õigusi ning mis on piisavalt selged ja tingimusteta, direktiivi rakendamiseks ette nähtud tähtaja lõppedes vahetult kohaldatavateks. Paljud tagasisaatmisdirektiivi sätted vastavad nendele nõuetele ning riikide haldus- ja õigusasutused peavad kohaldama neid otse, juhul kui liikmesriik ei ole neid üle võtnud (või ei ole teinud seda piisavalt). See puudutab eelkõige sätteid, mis on seotud:

                  —

                  tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte järgimisega (tagasisaatmisdirektiivi artiklid 5 ja 9);

                  —

                  nõudega, et tagasisaadetavatele isikutele tuleks tavaliselt anda 7–30päevane asjakohane tähtaeg vabatahtlikuks lahkumiseks (tagasisaatmisdirektiivi artikkel 7);

                  —

                  sunniviisilise tagasisaatmise korral sunnimeetmete kasutamise piirangutega (tagasisaatmisdirektiivi artikkel 8);

                  —

                  tagasisaatmismenetlusega hõlmatud saatjata alaealiste õigusega saada abi asjakohastelt üksustelt, kes ei ole tagasisaatmist täide viivad asutused, ning liikmesriikide kohustusega kanda hoolt selle eest, et saatjata alaealised saadetakse tagasi üksnes oma perekonnaliikme või määratud eestkostja juurde või naasmisriigi vastuvõtuasutusse (tagasisaatmisdirektiivi artikkel 10);

                  —

                  sisenemiskeeldude kehtivusaja piirangutega ja vajadusega hinnata iga üksikjuhtu eraldi (tagasisaatmisdirektiivi artikkel 11), mida Euroopa Kohus on sõnaselgelt kinnitanud kohtuasjas C-297/12 Filev ja Osmani tehtud otsuses (punkt 55);

                  —

                  menetluslike tagatistega, sealhulgas õigus põhjendatud kirjalikule tagasisaatmisotsusele, nagu ka õigus tõhusale õiguskaitsevahendile ning õigusabile ja keelelisele abile (tagasisaatmisdirektiivi artiklid 12 ja 13);

                  —

                  kinnipidamise kasutamise piirangutega ja maksimaalsete kinnipidamise tähtaegadega (tagasisaatmisdirektiivi artikkel 15) ning õigusega inimlikele ja väärikatele kinnipidamistingimustele (tagasisaatmisdirektiivi artikkel 16), mida Euroopa Kohus on sõnaselgelt kinnitanud kohtuasjas C-61/11 El Dridi tehtud otsuses (punktid 46 ja 47);

                  —

                  alaealiste ja perekondade kinnipidamisega seotud piirangute ja eritagatistega (tagasisaatmisdirektiivi artikkel 17).

            Eelotsuse taotluste esitamine Euroopa Kohtule: ELi toimimise lepingu artikliga 267 antakse Euroopa Kohtule pädevus teha eelotsuseid, mis käsitlevad tagasisaatmisdirektiivi tõlgendamist ja kehtivust. Kui mõni selline küsimus tekib liikmesriigi kohtus, võib see kohus, kui ta leiab, et otsuse tegemiseks on vaja kõnealune küsimus lahendada, taotleda sellekohast eelotsust Euroopa Kohtult. Kui mõni selline küsimus tekib menetluses oleva kohtuasja raames liikmesriigi kohtus, mille otsuste peale ei saa siseriikliku õiguse järgi edasi kaevata, siis peab see kohus küsimusega pöörduma Euroopa Kohtu poole. Kui niisugune küsimus tekib menetluses oleva kohtuasja raames seoses kinnipeetava isikuga, tegutseb Euroopa Kohus eelotsuse kiirmenetluse korras. Eelotsusetaotlustel on juba olnud tähtis roll tagasisaatmisdirektiivi mitme olulise sätte tõlgendamise ühtlustamisel.
      Liikmesriikide kohtute liikmeid kutsutakse üles kasutama ka edaspidi eelotsusetaotlusi ja küsima alati, kui see tundub olevat vajalik, Euroopa Kohtult autentset tõlgendust.
      Üleminekukord juhtumite/menetluste jaoks, mis ulatuvad aega enne 24. detsembrit 2010: liikmesriigid peavad kandma hoolt selle eest, et kõik direktiivi kohaldamisalasse jäävad isikud saavad tugineda alates 24. detsembrist 2010 (uutes liikmesriikides alates asjaomase riigi ühinemise kuupäevast) direktiiviga antavatele materiaalsetele tagatistele ja õigustele. Ehkki ülevõtmiseelsete siseriiklike õigusaktide alusel algatatud siseriiklike tagasisaatmismenetluste jätkamine võib olla seaduslik, ei tohi see kahjustada direktiiviga antud õigusi, nagu näiteks kinnipidamise ja sunnimeetmete kasutamise piirangud; menetluslikud tagatised, sh õigus kirjalikule otsusele ja õigus esitada selle peale kaebus; vabatahtliku lahkumise eelistamine. Iga tagasisaatmise kohta, mis ei ole 24. detsembriks 2010 juba täide viidud, tuleb teha kooskõlas direktiivi artikli 12 tingimustega kirjalik tagasisaatmisotsus ja selle otsuse suhtes tuleb võimaldada kooskõlas direktiivi artikli 13 tingimustega tõhus õiguskaitsevahend.
      Varasemad, enne 24. detsembrit 2010 kehtestatud sisenemiskeelud tuleb viia vastavusse tagasisaatmisdirektiivi nõuetega (vt punkt 11.9). Kinnipidamisasutuses viibitud aega, mis lõppes enne tagasisaatmisdirektiivi normide kohaldatavaks muutumist, tuleb arvesse võtta tagasisaatmisdirektiivis sätestatud kinnipidamise maksimaalse tähtaja arvutamisel (vt punkt 14.4.2).
      Hilisem (pärast 2010. aastat) erandi kehtestamine direktiivi kohaldamisalast: liikmesriigid võivad otsustada kasutada artiklis 2 ette nähtud erandit (piiriületusjuhtumid ja kriminaalõiguse juhtumid) hilisemas etapis. Sellel siseriiklikesse õigusaktidesse tehtaval muudatusel ei tohi olla kahjulikke tagajärgi isikutele, kelle suhtes tagasisaatmisdirektiivi juba kohaldati (vt 2. jagu).
      19.   ALLIKAD JA VIITEDOKUMENDID

      Käesolev käsiraamat põhineb järgmistel allikatel.

                  1.

                  Tagasisaatmisdirektiivi kontaktrühma protokollide kogumik

                  2.

                  Asjakohaste Euroopa Kohtu kohtuasjade väljavõtted (sulgudes märksõnad ja asjaomase liikmesriigi lühend):

                              —

                              kohtuotsus, 30. november 2009, Kadzoev, C-357/09 PPU, ECLI:EU:C:2009:741 (kinnipidamine, kinnipidamise pikendamise põhjused, seos varjupaiga taotlemisega seotud kinnipidamisega – BG)

                              —

                              kohtuotsus, 28. aprill 2011, El Dridi, C-61/11 PPU, ECLI:EU:C:2011:268 (kriminaliseerimine, karistamine ebaseadusliku riigis viibimise eest vangistusega – IT)

                              —

                              kohtuotsus, 6. detsember 2011, Achughbabian, C-329/11, ECLI:EU:C:2011:807 (kriminaliseerimine, karistamine ebaseadusliku riigis viibimise eest vangistusega – FR)

                              —

                              kohtuotsus, 6. detsember 2012, Sagor, C-430/11, ECLI:EU:C:2012:777 (kriminaliseerimine, karistamine ebaseadusliku riigis viibimise eest rahalise trahviga, väljasaatmiskorraldus, koduarest – IT)

                              —

                              kohtumäärus, 21. märts 2013, Mbaye, C-522/11, ECLI:EU:C:2013:190 (ebaseadusliku riigis viibimise kriminaliseerimine – IT)

                              —

                              kohtuotsus, 30. mai 2013, Arslan, C-534/11, ECLI:EU:C:2013:343 (tagasisaatmine vs. varjupaiga taotlemisega seotud kinnipidamine – CZ)

                              —

                              kohtuotsus, 10. september 2013, G. ja R., C-383/13 PPU, ECLI:EU:C:2013:533 (õigus olla enne kinnipidamise pikendamist ära kuulatud – NL)

                              —

                              kohtuotsus, 19. september 2013, Filev ja Osmani, C-297/12, ECLI:EU:C:2013:569 (sisenemiskeelud, vajadus määrata ex officio kindlaks sisenemiskeelu kestus, varasemad sisenemiskeelud – DE)

                              —

                              kohtuotsus, 5. juuni 2014, Mahdi, C-146/14 PPU, ECLI:EU:C:2014:1320 (kinnipidamine, kinnipidamise pikendamise põhjused ja kohtulik järelevalve – BG)

                              —

                              kohtuotsus, 3. juuli 2014, Da Silva, C-189/13, ECLI:EU:C:2014:2043 (kriminaliseerimine, ebaseaduslik piiriületus – FR)

                              —

                              kohtuotsus, 17. juuli 2014, liidetud kohtuasjad Bero, C-473/13, ja Bouzalmate, C-514/13, ECLI:EU:C:2014:2095 (kinnipidamistingimused, kohustus tagada spetsiaalsed kinnipidamisasutused – DE)

                              —

                              kohtuotsus, 17. juuli 2014, Pham, C-474/13, ECLI:EU:C:2014:2096 (kinnipidamistingimused – DE)

                              —

                              kohtuotsus, 6. november 2014, Mukarubega, C-166/13, ECLI:EU:C:2014:2336 (õigus olla enne tagasisaatmisotsuse väljastamist ära kuulatud – FR)

                              —

                              kohtuotsus, 11. detsember 2014, Boudjlida, C-249/13, ECLI:EU:C:2014:2431 (õigus olla enne tagasisaatmisotsuse väljastamist ära kuulatud – FR)

                              —

                              kohtuotsus, 18. detsember 2014, Abdida, C-562/13, ECLI:EU:C:2014:2453 (õigused tagasisaatmise edasilükkamise ajal – BE)

                              —

                              kohtuotsus, 23. aprill 2015, Zaizoune, C-38/14, ECLI:EU:C:2015:260 (kohustus väljastada tagasisaatmisotsus – ES)

                              —

                              kohtuotsus, 11. juuni 2015, Zh. ja O., C-554/13, ECLI:EU:C:2015:377 (vabatahtliku lahkumise tähtaja määramise kriteeriumid – NL)

                              —

                              kohtuotsus, 1. oktoober 2015, Skerdjan Celaj, C-290/14, ECLI:EU:C:2015:640 (sisenemiskeelu eiramise kriminaliseerimine – IT)

                              —

                              kohtuotsus, 15. veebruar 2016, J.N., C-601/15 PPU, ECLI:EU:C:2016:84 (tagasisaatmisotsuse täideviimine pärast rahvusvahelise kaitse taotluse rahuldamata jätmist – NL)

                              —

                              kohtuotsus, 7. juuni 2016, Affum, C-47/15, ECLI:EU:C:2016:408 (ebaseadusliku riigis viibimise määratlus, kriminaliseerimine, ebaseaduslik piiriületus – FR)

                              —

                              kohtuotsus, 15. märts 2017, Al Chodor jt, C-528/15, ECLI:EU:C:2017:213 (põgenemise ohu määratlemine Dublini menetlustes – CZ)

                              —

                              kohtuotsus, 26. juuli 2017, Ouhrami, C-225/16, ECLI:EU:C:2017:590 (sisenemiskeelu kehtima hakkamise algus – NL)

                  3.

                  Liidu tagasisaatmisalane õigustik:

                              —

                              Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiiv 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel

                              —

                              nõukogu 28. mai 2001. aasta direktiiv 2001/40/EÜ kolmandate riikide kodanike väljasaatmise otsuste vastastikuse tunnustamise kohta

                              —

                              nõukogu 25. novembri 2003. aasta direktiiv 2003/110/EÜ abi kohta läbisõidu puhul seoses väljasaatmisega õhuteed pidi

                              —

                              nõukogu 23. veebruari 2004. aasta otsus 2004/191/EÜ, millega kehtestatakse kolmandate riikide kodanike väljasaatmise otsuste vastastikust tunnustamist käsitleva direktiivi 2001/40/EÜ kohaldamisest tuleneva rahalise tasakaalustamatuse kompenseerimise kriteeriumid ja praktiline kord

                              —

                              nõukogu 29. aprilli 2004. aasta otsus 2004/573/EÜ ühislendude korraldamise kohta seoses kolmandate riikide kodanike väljasaatmisega kahe või enama liikmesriigi territooriumilt individuaalse väljasaatmiskorralduse alusel

                              —

                              Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. septembri 2016. aasta määrus (EL) 2016/1624, mis käsitleb Euroopa piiri- ja rannikuvalvet ning millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) 2016/399 ning tunnistatakse kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EÜ) nr 863/2007, nõukogu määrus (EÜ) nr 2007/2004 ning nõukogu otsus 2005/267/EÜ

                              —

                              komisjoni 7. märtsi 2017. aasta soovitus tagasisaatmise tõhususe suurendamise kohta Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2008/115/EÜ rakendamisel, C(2017) 1600

                              —

                              Komisjoni 12. aprilli 2017. aasta teatis „Lapsrändajate kaitse“ Euroopa Parlamendile ja nõukogule, COM(2017) 211 final

                  4.

                  Asjakohased Euroopa Nõukogu dokumendid:

                              —

                              Euroopa Nõukogu ministrite komitee poolt 4. mail 2005 vastu võetud „Kakskümmend suunist sunniviisilise tagasisaatmise kohta“ ja märkused (september 2005, ISBN 92-871-5809-6)

                              —

                              piinamise ja ebainimliku või alandava kohtlemise või karistamise tõkestamise Euroopa Komitee normid (dokument CPT/Inf/E (2002) 1 – Rev. 2013)

                              —

                              piinamise ja ebainimliku või alandava kohtlemise või karistamise tõkestamise Euroopa Komitee infoleht sisserändega seotud kinnipidamise kohta (dokument CPT/Inf(2017) 3. märts 2017)

                              —

                              ministrite komitee soovitus Rec(2006)2 liikmesriikidele Euroopa vanglaeeskirjade kohta (mille ministrite komitee võttis vastu 11. jaanuaril 2006 ministrite asetäitjate 952. kohtumisel)

                  5.

                  Asjakohased Euroopa Liidu Põhiõiguste Ameti dokumendid:

                              —

                              juhenddokument põhiõigustega seotud kaalutluste kohta ebaseaduslikult riigis viibivate rändajate kinnipidamisel (Guidance document on the fundamental rights considerations of apprehending migrants in an irregular situation), oktoober 2012

                              —

                              käsiraamat varjupaiga-, piiri- ja sisserändeküsimusi käsitleva Euroopa õiguse kohta (Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration, kaastoimetajad Euroopa Liidu Põhiõiguste Amet ja Euroopa Inimõiguste Kohus), 2014

                              —

                              varjupaigataotlejate ja tagasisaadetavate isikute kinnipidamise alternatiivid (Alternatives to detention for asylum seekers and people in return procedures), oktoober 2015

                              —

                              kommentaar – nende ebaseaduslike rändajate põhiõigused, keda ei saadeta välja (Fundamental rights of migrants in an irregular situation who are not removed), kättesaadav aadressil http://fra.europa.eu/en/Non-removed-migrants-rights

                              —

                              laste sisserändega seotud kinnipidamise Euroopa õiguslik ja poliitiline raamistik (European legal and policy framework on immigration detention of children), juuni 2017, kättesaadav aadressil http://fra.europa.eu/en/publication/2017/child-migrant-detention.

                  6.

                  Schengeni hindamiste aruanded tagasisaatmise valdkonnas

            20.   LÜHENDID

                  Euroopa Kohus: Euroopa Liidu Kohus

                  EMP: Euroopa Majanduspiirkond

                  Liikmesriigid: liikmesriigid, kes on kohustatud järgima tagasisaatmisdirektiivi (kõik ELi liikmesriigid, v.a Ühendkuningriik ja Iirimaa), ning Šveits, Norra, Island ja Liechtenstein

                  SIS: Schengeni infosüsteem

                  ELi leping: Euroopa Liidu leping

         (1)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiiv 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel (ELT L 348, 24.12.2008, lk 98).

         (2)  C(2015) 6250.

         (3)  C(2017) 1600 final.

         (4)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. märtsi 2016. aasta määrus (EL) 2016/399, mis käsitleb isikute üle piiri liikumist reguleerivaid liidu eeskirju (Schengeni piirieeskirjad) (ELT L 77, 23.3.2016, lk 1).

         (5)  Tulenevalt Ühendkuningriigi ühinemislepingu erisättest on Euroopa Liidu kodanikud vaid need Briti kodanikud, kes on Ühendkuningriigi kodanikud ELi õiguse tähenduses.

         (6)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (ELT L 158, 30.4.2004, lk 77).

         (7)  Kodakondsuseta isik on 1954. aasta kodakondsuseta isikute seisundi konventsiooni artikli 1 lõikes 1 määratletud kui isik, keda ükski riik ei pea oma õiguse kohaselt oma kodanikuks.

         (8)  Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 7. juuni 2016, Affum, C-47/15, ECLI:EU:C:2016:408.

         (9)  Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 6. detsember 2011, Achughbabian, C-329/11, ECLI:EU:C:2011:807.

         (10)  Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 6. detsember 2012, Sagor, C-430/11, ECLI:EU:C:2012:777.

         (11)  Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 15. märts 2017, Al Chodor jt, C-528/15, ECLI:EU:C:2017:213.

         (12)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määruse (EL) nr 604/2013, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest (ELT L 180, 29.6.2013, lk 31), artikli 2 punkt n: „põgenemisoht“ – õigusaktis määratletud objektiivsete kriteeriumide alusel üksikjuhtumi kohta antud hinnang, et esineb oht, et taotleja või kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kelle suhtes kohaldatakse üleandmismenetlust, võib põgeneda.

         (13)  Seda teavet on võimalik leida Euroopa karistusregistrite infosüsteemist, mille loomise aluseks on nõukogu 26. veebruari 2009. aasta raamotsus 2009/315/JSK, mis käsitleb karistusregistrite andmete vahetamise liikmesriikidevahelist korraldust ja andmete sisu (ELT L 93, 7.4.2009, lk 23), ja nõukogu 6. aprilli 2009. aasta otsus 2009/316/JSK Euroopa karistusregistrite infosüsteemi (ECRIS) loomise kohta raamotsuse 2009/315/JSK artikli 11 kohaldamiseks (ELT L 93, 7.4.2009, lk 33). 19. jaanuaril 2016 esitas komisjon ettepaneku COM(2016) 7 final, mille eesmärk on hõlbustada kolmandate riikide kodanike karistusandmete vahetamist.

         (14)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiv 2013/33/EL, millega sätestatakse rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded (ELT L 180, 29.6.2013, lk 96).

         (15)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiiv 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule (ELT L 337, 20.12.2011, lk 9).

         (16)  Erinevalt ELi liikmesriikidest ei ole Šveits, Norra, Island ja Liechtenstein kohustatud järgima ELi direktiive ELi toimimise lepingu artikli 288 alusel, vaid ainult siis, kui nad on nendega nõustunud, ja vastavalt rahvusvahelise avaliku õiguse üldistele põhimõtetele. Seega, erinevalt ELi liikmesriikidest ei ole Šveitsile, Norrale, Islandile ja Liechtensteinile siduv Euroopa Kohtu kohtupraktika, mis käsitleb direktiivide ülevõtmist siseriiklikku õigusse, ning nad võivad vabalt valida, kuidas tagasisaatmisdirektiivis sätestatud kohustus oma siseriiklikku õigusse üle võtta (näiteks otsese viitega direktiivi tekstile), järgides oma rahvusvahelisi kohustusi.

         (17)  Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 19. september 2013, Filev ja Osmani, C-297/12, ECLI:EU:C:2013:569.

         (18)  Pärast Schengeni piirieeskirjade 2016. aasta kodifitseerimist loetakse viidet Schengeni piirieeskirjade artiklile 13 viiteks määruse (EL) 2016/399 artiklile 14.

         (19)  Euroopa Nõukogu, väljaandmise Euroopa konventsioon, 1957.

         (20)  Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 28. aprill 2011, El Dridi, C-61/11 PPU, ECLI:EU:C:2011:268.

         (21)  Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 23. aprill 2015, Zaizoune, C-38/14, ECLI:EU:C:2015:260.

         (22)  ÜRO, pagulasseisundi konventsioon, 1951.

         (23)  Pagulasseisundi konventsiooni artikli 31 lõige 1: „1. Kui pagulane on saabunud riiki otse territooriumilt, kus tema elu või vabadus on olnud ohus artiklis 1 käsitletud põhjustel, ei kohalda osalisriik karistust ebaseadusliku riiki sisenemise või seal viibimise eest, kui pagulane viivitamata teatab endast ametiasutusele ning põhjendab riiki loata sisenemist või seal viibimist.“

         (24)  Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 1. oktoober 2015, Skerdjan Celaj, C-290/14, ECLI:EU:C:2015:640.

         (25)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. juuni 2009. aasta direktiiv 2009/52/EÜ, millega sätestatakse ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike tööandjatele kohaldatavate karistuste ja meetmete miinimumnõuded (ELT L 168, 30.6.2009, lk 24). Taanile, Šveitsile, Norrale, Islandile ja Liechtensteinile ei ole see direktiiv siduv.

         (26)  Nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv 2004/81/EÜ elamisloa väljaandmise kohta pädevate asutustega koostööd tegevatele kolmandate riikide kodanikele, kes on inimkaubanduse ohvrid või kelle ebaseaduslikule sisserändele on kaasa aidatud (ELT L 261, 6.8.2004, lk 19).

         (27)  Nõukogu 28. mai 2001. aasta direktiiv 2001/40/EÜ kolmandate riikide kodanike väljasaatmise otsuste vastastikuse tunnustamise kohta (EÜT L 149, 2.6.2001, lk 34).

         (28)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määrus (EL) nr 604/2013, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest (ELT L 180, 29.6.2013, lk 31).

         (29)  Selgitamise eesmärgil on alljärgnevalt esitatud lihtsustatud näited. Praktikas tuleb iga juhtumit hinnata üksikjuhuliselt asjaolude alusel.

         (30)  Konventsioon, millega rakendatakse 14. juuni 1985. aasta Schengeni lepingut Beneluxi Majandusliidu riikide, Saksamaa Liitvabariigi ja Prantsuse Vabariigi valitsuste vahel nende ühispiiridel kontrolli järkjärgulise kaotamise kohta (EÜT L 239, 22.9.2000, lk 19).

         (31)  Komisjoni 6. novembri 2006. aasta soovitus K(2006) 5186, millega kehtestatakse ühine „Praktiline käsiraamat piirivalveametnikele (Schengeni käsiraamat)“, mida liikmesriikide pädevad asutused peavad kasutama, kui isikuid piiril kontrollivad (koos selle edaspidiste muudatuste ja täiendustega).

         (32)  See on kõikehõlmav üldsäte, mis hõlmab ka juhtumeid, mis on Schengeni piirieeskirjade artikli 2 lõike 16 punkti b alapunktide i ja ii kohaselt elamisloa määratlusest sõnaselgelt välja jäetud.

         (33)  Komisjoni 19. märtsi 2010. aasta otsus K(2010) 1620, millega kehtestatakse viisataotluste menetlemise ja välja antud viisade muutmise käsiraamat (koos selle edaspidiste muudatuste ja täiendustega).

         (34)  Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 15. veebruar 2016, J.N., C-601/15 PPU, ECLI:EU:C:2016:84.

         (35)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. mai 2014. aasta direktiiv 2014/66/EL kolmandate riikide kodanike liikmesriiki sisenemise ja seal elamise tingimuste kohta ettevõtjasisese üleviimise korral (ELT L 157, 27.5.2014, lk 1).

         (36)  Nõukogu 25. novembri 2003. aasta direktiiv 2003/109/EÜ pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta (ELT L 16, 23.1.2004, lk 44).

         (37)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. mai 2011. aasta direktiiv 2011/51/EL, millega muudetakse nõukogu direktiivi 2003/109/EÜ, et laiendada selle reguleerimisala rahvusvahelise kaitse saajatele (ELT L 132, 19.5.2011, lk 1).

         (38)  Nõukogu 25. mai 2009. aasta direktiiv 2009/50/EÜ kolmandate riikide kodanike kõrget kvalifikatsiooni nõudva töö eesmärgil riiki sisenemise ja seal elamise tingimuste kohta (ELT L 155, 18.6.2009, lk 17).

         (39)  Nõukogu dokument 8829/16.

         (40)  Nõukogu dokument 9979/16.

         (41)  Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 11. juuni 2015, Zh. ja O., C-554/13, ECLI:EU:C:2015:377.

         (42)  Nõukogu 23. veebruari 2004. aasta otsus 2004/191/EÜ, millega kehtestatakse kolmandate riikide kodanike väljasaatmise otsuste vastastikust tunnustamist käsitleva direktiivi 2001/40/EÜ kohaldamisest tuleneva rahalise tasakaalustamatuse kompenseerimise kriteeriumid ja praktiline kord (ELT L 60, 27.2.2004, lk 55).

         (43)  Nõukogu 25. novembri 2003. aasta direktiiv 2003/110/EÜ abi kohta läbisõidu puhul seoses väljasaatmisega õhuteed pidi (ELT L 321, 6.12.2003, lk 26).

         (44)  NB! See tõlgendus ei tähenda seda, et saatjata väljasaatmine ja vabatahtlik lahkumine on sünonüümid. Saatjata väljasaatmise mõiste võib hõlmata ka sunniviisilise tagasisaatmise (väljasaatmise) juhtumeid, mille puhul ei kasutata politseieskorti.

         (45)
      COM(2016) 881 final.

         (46)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. oktoobri 2016. aasta määrus (EL) 2016/1953, mis käsitleb Euroopa reisidokumendi kehtestamist riigis ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmiseks ja millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu 30. novembri 1994. aasta soovitus (ELT L 311, 17.11.2016, lk 13).

         (47)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiv 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta (ELT L 180, 29.6.2013, lk 60).

         (48)  Nõukogu 29. aprilli 2004. aasta otsus 2004/573/EÜ ühislendude korraldamise kohta seoses kolmandate riikide kodanike väljasaatmisega kahe või enama liikmesriigi territooriumilt individuaalse väljasaatmiskorralduse alusel (ELT L 261, 6.8.2004, lk 28).

         (49)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. septembri 2016. aasta määrus (EL) 2016/1624, mis käsitleb Euroopa piiri- ja rannikuvalvet ning millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) 2016/399 ning tunnistatakse kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EÜ) nr 863/2007, nõukogu määrus (EÜ) nr 2007/2004 ning nõukogu otsus 2005/267/EÜ (ELT L 251, 16.9.2016, lk 1).

         (50)  ÜRO, lapse õiguste konventsioon, 1989.

         (51)  ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet ja ÜRO Lastefond, Safe and Sound, 2014, kättesaadav aadressil http://www.refworld.org/docid/5423da264.html.

         (52)  ÜRO, General comment No. 14 (2013) on the right of the child to have his or her best interests taken as a primary consideration (art. 3, para. 1)*, 2013, kättesaadav aadressil http://www2.ohchr.org/English/bodies/crc/docs/GC/CRC_C_GC_14_ENG.pdf.

         (53)  ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet, Guidelines on Determining the Best Interests of the Child, 2008, http://www.unhcr.org/4566b16b2.pdf.

         (54)  UNHCR, Field Handbook for the Implementation of UNHCR BID Guidelines, 2011, kättesaadav aadressil http://www.refworld.org/pdfid/4e4a57d02.pdf.

         (55)  Euroopa Nõukogu, Twenty Guidelines on Forced Return, 2005.

         (56)  Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet, Age assessment practice in Europe, 2014, kättesaadav aadressil https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/public/EASO-Age-assessment-practice-in-Europe.pdf. Koostamisel on uus juhenddokument.

         (57)  ÜRO, Guidelines for the alternative care of children, 2010, kättesaadav aadressil http://www.refworld.org/docid/4c3acd162.html.

         (58)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. detsembri 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1987/2006, mis käsitleb teise põlvkonna Schengeni infosüsteemi (SIS II) loomist, toimimist ja kasutamist (ELT L 381, 28.12.2006, lk 4).

         (59)  KOM(2009) 313 (lõplik).

         (60)  Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 17. november 2011, Gaydarov, C-430/10, ECLI:EU:C:2011:749.

         (61)  Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 26. juuli 2017, Ouhrami, C-225/16, ECLI:EU:C:2017:590.

         (62)  Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 10. september 2013, G. ja R., C-383/13 PPU, ECLI:EU:C:2013:533.

         (63)  Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 11. detsember 2014, Boudjlida, C-249/13, ECLI:EU:C:2014:2431.

         (64)  Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 6. november 2014, Mukarubega, C-166/13, ECLI:EU:C:2014:2336.

         (65)  ÜRO, General Comment No. 12 (2009): The right of the child to be heard, 2009, kättesaadav aadressil http://www.refworld.org/docid/4ae562c52.html.

         (66)  COM(2015) 285 final.

         (67)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. juuli 2009. aasta määrus (EÜ) nr 810/2009, millega kehtestatakse ühenduse viisaeeskiri (viisaeeskiri) (ELT L 243, 15.9.2009, lk 1).

         (68)  Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 18. detsember 2014, Abdida, C-562/13, ECLI:EU:C:2014:2453.

         (69)  Nõukogu 1. detsembri 2005. aasta direktiiv 2005/85/EÜ liikmesriikides pagulasseisundi omistamise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuete kohta (ELT L 326, 13.12.2005, lk 13), mis tunnistati kehtetuks direktiiviga 2013/32/EL.

         (70)  Kohtuotsus, Euroopa Inimõiguste Kohus, 5. veebruar 2002, Čonka vs. Belgia, kaebus nr 51564/99.

         (71)  Nõukogu 27. jaanuari 2003. aasta direktiiv 2003/9/EÜ, millega sätestatakse varjupaigataotlejate vastuvõtu miinimumnõuded (ELT L 31, 6.2.2003, lk 18).

         (72)  ÜRO, General Comment No. 6 (2005): Treatment of Unaccompanied and Separated Children Outside their Country of Origin, 2005, kättesaadav aadressil http://www.refworld.org/docid/42dd174b4.html.

         (73)  Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 5. juuni 2014, Mahdi, C-146/14 PPU, ECLI:EU:C:2014:1320.

         (74)  Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 30. november 2009, Kadzoev, C-357/09 PPU, ECLI:EU:C:2009:741.

         (75)  ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet, Options paper 2: Options for governments on open reception and alternatives to detention, 2015, kättesaadav aadressil http://www.unhcr.org/protection/detention/5538e53d9/unhcr-options-paper-2-options-governments-open-reception-alternatives-detention.html.

         (76)  Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 30. mai 2013, Arslan, C-534/11, ECLI:EU:C:2013:343.

         (77)  Ülevaate siseriikliku õiguse alusel kohaldatavatest tähtaegadest leiab aadressilt http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/search/download.do?documentId=10737855 (lk 44–50). See ülevaade kajastab olukorda 2013. aasta detsembris ja mõned siseriiklikud normid on vahepeal muutunud.

         (78)  Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 17. juuli 2014, Bero, C-473/13 ja Bouzalmate, C-514/13, ECLI:EU:C:2014:2095.

         (79)  Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 17. juuli 2014, Pham, C-474/13, ECLI:EU:C:2014:2096.

         (80)  ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet, Options paper 1: Options for governments on care arrangements and alternatives to detention for children and families, 2015, kättesaadav aadressil http://www.unhcr.org/553f58509.pdf.

         (81)  Euroopa Liidu Põhiõiguste Amet, European legal and policy framework on immigration detention of children, 2017, kättesaadav aadressil http://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/fra-2017-immigration-detention-children_en.pdf.

         (82)  Šveitsi, Norra, Islandi ja Liechtensteini eriolukorda on kirjeldatud eespool 2. jao asjakohases joonealuses märkuses.