title: Recomendación del Consejo, de 9 de julio de 2019, relativa al Programa Nacional de Reformas de 2019 de Polonia y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Convergencia de 2019 de Polonia

text:
               5.9.2019

               ES

               Diario Oficial de la Unión Europea

               C 301/123

      RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO
      de 9 de julio de 2019
      relativa al Programa Nacional de Reformas de 2019 de Polonia y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Convergencia de 2019 de Polonia
      (2019/C 301/21)
      EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,
      Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 121, apartado 2, y su artículo 148, apartado 4,
      Visto el Reglamento (CE) n.o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas (1), y en particular su artículo 9, apartado 2,
      Vista la Recomendación de la Comisión Europea,
      Vistas las Resoluciones del Parlamento Europeo,
      Vistas las Conclusiones del Consejo Europeo,
      Visto el Dictamen del Comité de Empleo,
      Visto el Dictamen del Comité Económico y Financiero,
      Visto el Dictamen del Comité de Protección Social,
      Visto el Dictamen del Comité de Política Económica,
      Considerando lo siguiente:

                  (1)

                  El 21 de noviembre de 2018, la Comisión adoptó el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, y marcó así el inicio del Semestre Europeo de 2019 para la coordinación de las políticas económicas. El estudio tuvo debidamente en cuenta el pilar europeo de derechos sociales, proclamado por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión el 17 de noviembre de 2017. Las prioridades del Estudio fueron ratificadas por el Consejo Europeo el 21 de marzo de 2019. El 21 de noviembre de 2018, la Comisión, sobre la base del Reglamento (UE) n.o 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo (2), adoptó asimismo el informe sobre el mecanismo de alerta, en el que no se señalaba a Polonia como uno de los Estados miembros que sería objeto de un examen exhaustivo.

                  (2)

                  El informe específico de 2019 sobre Polonia se publicó el 27 de febrero de 2019. En él se evaluaban los avances realizados por Polonia para dar efecto a las recomendaciones específicas por país adoptadas por el Consejo el 13 de julio de 2018 (3), las medidas adoptadas en aplicación de las recomendaciones específicas por país de años anteriores, así como los avances de Polonia en la consecución de sus objetivos nacionales en el marco de Europa 2020.

                  (3)

                  Polonia presentó su Programa Nacional de Reformas de 2019 el 26 de abril de 2019 y su Programa de Convergencia de 2019 el 29 de abril de 2019. Con el fin de tener en cuenta sus interrelaciones, ambos programas se han evaluado simultáneamente.

                  (4)

                  Las recomendaciones específicas por país pertinentes se han abordado en la programación de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos («Fondos EIE») para el período 2014-2020. Conforme a lo dispuesto en el artículo 23 del Reglamento (UE) n.o 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo (4), cuando sea necesario para contribuir a la aplicación de recomendaciones pertinentes del Consejo, la Comisión podrá solicitar a un Estado miembro que revise y proponga modificaciones de su acuerdo de asociación y de los programas pertinentes. La Comisión ha facilitado más detalles sobre la forma en que aplicará esta disposición en las Directrices sobre la aplicación de las medidas que vinculan la eficacia de los Fondos EIE a una buena gobernanza económica.

                  (5)

                  Polonia se encuentra actualmente en el componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En su Programa de Convergencia de 2019, el Gobierno prevé un ligero deterioro del saldo presupuestario desde un déficit del 0,4 % del producto interior bruto (PIB) en 2018 al 0,6 % del PIB en 2022, con un déficit del 1,7 % del PIB en 2019 y un superávit del 0,2 % del PIB en 2020. El saldo estructural recalculado en un déficit del 1,1 % del PIB se acercará al objetivo presupuestario a medio plazo, fijado en un déficit estructural del 1 % del PIB, en 2022. Según el programa de convergencia de 2019, la ratio deuda pública/PIB debería disminuir del 48,9 % del PIB en 2018 hasta el 40,6 % para 2022. Las hipótesis macroeconómicas en que se basan estas previsiones presupuestarias son verosímiles. No obstante, no se han especificado suficientemente los detalles operativos de algunas de las medidas necesarias para apoyar los objetivos de déficit previstos de 2020 en adelante.

                  (6)

                  El Programa de Convergencia de 2019 indica que Polonia aplicó medidas compensatorias relacionadas con la sequía y que su repercusión presupuestaria en 2018 fue significativa. El Programa de Convergencia proporciona pruebas adecuadas del alcance y la naturaleza de esos costes presupuestarios adicionales. El tratamiento específico del gasto relativo a la sequía podría tenerse en cuenta al aplicar la «cláusula de acontecimientos excepcionales». De acuerdo con la Comisión, el correspondiente gasto adicional subvencionable en 2018 ascendió a 0,07 % del PIB. Las disposiciones establecidas en el artículo 9, apartado 1, y en el artículo 10, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 1466/97 permiten hacer frente a este gasto adicional, en la medida en que la excepcionalidad de la sequía constituye un acontecimiento fuera de lo normal, su impacto en las finanzas públicas de Polonia es significativo y la sostenibilidad no se vería comprometida al permitir una desviación temporal respecto de la trayectoria de ajuste de cara al objetivo presupuestario a medio plazo. Por ello, y para tener en cuenta estos costes adicionales, se ha reducido el ajuste requerido en 2018 hacia el objetivo presupuestario a medio plazo.

                  (7)

                  El 13 de julio de 2018, el Consejo recomendó a Polonia que garantizase que la tasa de crecimiento nominal del gasto público primario neto (5) no superase el 4,2 % en 2019, lo que corresponde a un ajuste estructural anual del 0,6 % del PIB. Según las previsiones de la primavera de 2019 de la Comisión, existe el riesgo de una desviación significativa de ese ajuste recomendado en 2019.

                  (8)

                  En 2020, en vista de la previsión de una brecha de producción del 2,0 % del PIB en Polonia, la tasa de crecimiento nominal del gasto público primario neto no debería exceder del 4,4 %, en consonancia con el ajuste estructural del 0,6 % del PIB derivado de la matriz de ajuste de exigencias consensuada en virtud del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Según las previsiones de la primavera de 2019 de la Comisión, suponiendo que no haya cambios en las políticas, existe un riesgo de desviación significativa de dicho requisito en 2020. En general, el Consejo considera que deben adoptarse las medidas necesarias a partir de 2019 para cumplir las disposiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

                  (9)

                  Polonia logró avances significativos en el aumento del cumplimiento de las obligaciones tributarias. Al mismo tiempo, el país experimentó un fuerte crecimiento económico, el mercado de trabajo registró una tendencia al alza y la proporción de contratos laborales sujetos a las cotizaciones a la seguridad social aumentó progresivamente. Todos estos factores contribuyeron al aumento de los ingresos públicos. Una parte de este aumento es de carácter cíclico y puede debilitarse si empeora el entorno macroeconómico. Paralelamente, el gasto público expresado en porcentaje del PIB ha aumentado en los últimos años. Varias categorías nuevas de gastos son de carácter permanente y es posible que no sea fácil modificarlas en un futuro próximo. Por otra parte, en el futuro las finanzas públicas de Polonia se enfrentarán a presiones para aumentar el gasto, en particular debido al envejecimiento de la población. Estos factores aumentan la necesidad de nuevos instrumentos para reforzar la gestión del gasto, como una evaluación periódica de la eficacia y la eficiencia del mismo. A pesar de que en 2018 Polonia siguió mejorando el sistema presupuestario, la reforma global es compleja y se aplicará en etapas a lo largo de varios años. En general, el marco presupuestario es sólido y existen organismos independientes que ejercen algunas de las funciones que suelen asumir los consejos presupuestarios, pero Polonia sigue siendo el único Estado miembro que no cuenta con un consejo presupuestario independiente. Aunque Polonia no ha avanzado en la limitación del uso generalizado de los tipos reducidos del impuesto sobre el valor añadido, el Gobierno ha puesto en marcha una reforma que puede hacer que los tipos sean menos complejos y menos proclives al error.

                  (10)

                  Hasta 2017, la edad media de jubilación iba aumentando como consecuencia de reformas anteriores, tales como la supresión de las opciones de jubilación anticipada y el incremento gradual de la edad legal de jubilación. En 2018, la edad media de jubilación descendió, tanto en el caso de los hombres como en el de las mujeres, lo que refleja la reducción de la edad legal de jubilación a finales de 2017. El aumento continuo de la edad efectiva de jubilación es crucial para la participación en el mercado laboral y, por tanto, para el crecimiento económico, habida cuenta de la disminución de la población en edad laboral. También es crucial garantizar la adecuación de las futuras pensiones, prevenir la pobreza en la vejez y, por ende, mejorar la sostenibilidad fiscal del sistema de pensiones. La reducción, en otoño de 2017, de la edad legal de jubilación a los 60 años para las mujeres y a los 65 años para los hombres tendrá un impacto negativo significativo en los futuros niveles de las pensiones e introduce una diferencia significativa entre hombres y mujeres a este respecto. Los regímenes de pensiones preferenciales existentes implican costes fiscales y reducen la movilidad de los trabajadores entre sectores. El régimen especial de seguridad social de los agricultores, subvencionado con un coste en torno al 0,8 % del PIB, está dificultando la movilidad de la mano de obra y contribuyendo al desempleo encubierto en la agricultura.

                  (11)

                  El entorno macroeconómico favorable ha contribuido a los buenos resultados del mercado laboral polaco en los últimos años. Las tasas de empleo han seguido aumentando, mientras que las tasas de desempleo, tras varios años de declive, se estabilizaron en un nivel histórico inferior al 4 % en 2018. Sin embargo, la participación en la población activa de algunos grupos, especialmente las personas poco cualificadas, las personas con discapacidad y sus cuidadores, y las personas de edad avanzada, sigue siendo baja en comparación con otros Estados miembros. El sistema polaco de prestaciones sociales ofrece insuficientes incentivos al trabajo. La prestación por hijos ha reducido la pobreza y la desigualdad, pero, debido a su importe y configuración, ha tenido un efecto negativo en la participación de los progenitores, sobre todo de las madres, en el mercado laboral. La tasa de escolarización de los niños menores de tres años en guarderías oficiales sigue siendo una de las más bajas de la Unión. Además, los cuidados de larga duración corren principalmente a cargo de miembros de la familia sin casi ningún apoyo institucional, lo que impide a los cuidadores trabajar. La reducción de la edad legal de jubilación ha animado a algunos de los trabajadores de más edad a abandonar el mercado laboral. La inmigración procedente de terceros países ha contribuido a satisfacer el aumento de la demanda de mano de obra, pero hay indicios de que puede ser difícil conseguir un flujo continuo de trabajadores migrantes.

                  (12)

                  Entre 2015 y 2017, Polonia adoptó medidas para hacer frente a la segmentación del mercado laboral, limitando la posibilidad de abuso del empleo temporal, aumentando las contribuciones a la seguridad social de algunos contratos de trabajo atípicos, e introduciendo un salario mínimo por hora para algunos de estos contratos. Aunque la proporción de contratos temporales ha ido disminuyendo desde 2015, gracias a las medidas adoptadas y a la escasez de trabajadores, proceso que se aceleró durante 2018, sigue siendo una de las más altas de la Unión. Como la reforma del código laboral finalmente no llegó a aplicarse, no se continuó con otros cambios legislativos que abordaban este problema. La adecuación de las futuras pensiones de los trabajadores autónomos y de aquellos que tienen determinados contratos atípicos constituye un problema potencial.

                  (13)

                  Un sistema de educación y formación de calidad que integre el aprendizaje permanente y cuente con la suficiente inversión podría ser un factor esencial coadyuvante a las futuras perspectivas de crecimiento en Polonia. Es de crucial importancia dotar a las personas de las cualificaciones y las competencias necesarias que les permitan encontrar empleo en un mercado laboral en rápida transformación para fomentar la participación en la población activa y la capacidad innovadora de la economía. El porcentaje de participación de los adultos en la educación y la formación es muy inferior a la media de la Unión y la formación profesional en las empresas está infrautilizada. Este hecho, unido a la existencia de algunas deficiencias en las competencias digitales, así como en lectura, escritura y cálculo —en particular entre los adultos sin educación superior—, está obstaculizando su empleabilidad. La calidad insuficiente de la formación del profesorado y algunas carencias en sus cualificaciones pueden tener un impacto negativo en la calidad de la educación. También hay deficiencias en el sistema de garantía de la calidad de la enseñanza superior. A pesar de las recientes reformas de la formación profesional y de la enseñanza superior, sigue faltando una coordinación eficaz de la educación para adultos y no está clara la repercusión de las diferentes medidas políticas en la calidad de la enseñanza y la formación impartidas y en los niveles de competencias.

                  (14)

                  Las perspectivas económicas a largo plazo de Polonia dependen del desarrollo de la capacidad de innovación de la economía. Ahora bien, Polonia todavía se encuentra rezagada en términos de innovación: una parte importante de la estructura económica del país está representada por sectores de baja tecnología y hay grandes disparidades regionales en materia de innovación. Aunque se han tomado algunas medidas para mejorar la cooperación entre el sector científico y las empresas, persisten determinados obstáculos financieros y de otros tipos. Entre estos se encuentran los complejos procedimientos administrativos y las escasas competencias del personal académico en la gestión de proyectos público-privados conjuntos de investigación y desarrollo (I+D). Las agrupaciones y las redes formalizadas de empresas, especialmente entre pequeñas y medianas empresas y grandes empresas, desempeñan un papel limitado en la difusión de soluciones innovadoras. La reforma de la educación superior de 2018 mejora algunos aspectos del panorama científico polaco, pero solo aborda parcialmente cuestiones tan importantes como la fragmentación del sector de la investigación, los salarios de los investigadores o la internacionalización de la ciencia polaca. El gasto interno bruto en I+D se mantuvo aproximadamente en la mitad de la media de la Unión en 2017, con importantes disparidades regionales.

                  (15)

                  Los resultados en materia de salud han seguido mejorando, pero continúan estando por debajo de la media de la Unión: la esperanza de vida de las mujeres superaba a la de los hombres en 7,9 años en 2017 y la de las personas con mayor nivel educativo a las de menor en 10 años en 2016. Tanto el acceso a la asistencia sanitaria como su eficacia se ven afectados por la escasez de recursos y de personal. La proporción de médicos y enfermeros en activo en relación con el tamaño de la población es una de las más bajas de la Unión y una cuarta parte del personal médico supera la edad de jubilación. Las necesidades no satisfechas de servicios médicos disminuyeron en 2017, pero siguen estando entre las más altas de la Unión, y los tiempos de espera para determinados tratamientos han aumentado considerablemente desde 2010. Polonia ha elaborado mapas de las necesidades sanitarias, pero estos aún no se han convertido en instrumentos en los que se basen las decisiones de adquisición de servicios sanitarios y de inversión. El sistema de asistencia sanitaria sigue estando demasiado enfocado al ámbito hospitalario, y la atención primaria y ambulatoria están poco desarrolladas. El sistema de cuidados de larga duración es débil y carece de servicios normalizados y de un enfoque estratégico coherente. La mayor parte de los cuidados de larga duración son prestados por cuidadores no oficiales, a menudo familiares con escaso apoyo institucional. En 2017, el gasto público de Polonia en asistencia sanitaria representó el 4,7 % del PIB, muy por debajo de la media de la Unión (7 % del PIB). Polonia prevé incrementar progresivamente este gasto en los próximos años. No obstante, esto puede ser difícil de lograr, dado que los planes recientemente anunciados para aumentar las transferencias sociales a los hogares de renta media y alta limitarán el margen presupuestario en el futuro.

                  (16)

                  Aunque las infraestructuras de Polonia han mejorado considerablemente, algunos sectores todavía presentan importantes lagunas en materia de conectividad. Las inversiones en carreteras, que deberán concluir en 2024 de acuerdo con el programa nacional de construcción viaria, se concentrarán principalmente en la parte oriental de Polonia y dejarán menos conectadas a algunas regiones septentrionales. Sigue habiendo importantes lagunas en los ferrocarriles de la red transeuropea de transporte, y la inversión en ferrocarril progresa más lentamente que la inversión en carreteras. La tasa de mortalidad en carretera sigue siendo una de las más elevadas de la Unión. Las ciudades se enfrentan a problemas de movilidad crecientes, como la congestión y la contaminación atmosférica provocada por el aumento del parque automovilístico y el elevado porcentaje de coches antiguos. Las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes del transporte por carretera han aumentado en los cinco últimos años. Los incentivos actuales para utilizar el transporte público, los modos de desplazamiento activos y el transporte con bajos niveles de emisiones son insuficientes para hacer frente a esos retos. La conectividad fija a internet en Polonia sigue siendo una de las más bajas de la Unión y la banda ancha ultrarrápida está disponible casi exclusivamente en las grandes ciudades.

                  (17)

                  La economía polaca es una de las menos eficientes en términos de emisiones carbono de la Unión. El mal aislamiento de los edificios públicos y privados contribuye a un mayor consumo de energía y a la pobreza energética. En Polonia se encuentran también las ciudades con más contaminación atmosférica de la Unión, especialmente en las regiones del sur y del centro. La inversión en mayor eficiencia energética, especialmente en el sector de la construcción, el aumento de la proporción de producción de energía más limpia e hipocarbónica, y el fomento de la reducción de las emisiones procedentes del transporte disminuirían la dependencia de los combustibles fósiles y limitarían la contaminación atmosférica, al tiempo que reducirían los costes sociales y mejorarían la calidad de vida. El entorno legislativo actual, por ejemplo las leyes sobre el almacenamiento del gas y sobre la congelación de precios de la electricidad así como los reglamentos relativos a los parques eólicos en tierra, puede obstaculizar las inversiones en los mercados de la electricidad y del gas y afectar a largo plazo a la competitividad del sector energético y de las industrias de gran consumo de energía de Polonia.

                  (18)

                  Una legislación de calidad, ya sea nueva o modificada, y un entorno empresarial estable y previsible son de crucial importancia para mantener unas condiciones económicas favorables y apoyar el aumento de la inversión privada. La inestabilidad del marco reglamentario y otros obstáculos a la expansión de las empresas están afectando negativamente a la actividad inversora y a la productividad. Establecer un diálogo eficaz con todas las partes interesadas ayudaría a mejorar la calidad de la legislación y, al limitar el número de modificaciones necesarias, contribuiría positivamente a la estabilidad del entorno empresarial. Por lo tanto, conceder mayor importancia a las consultas públicas y con los interlocutores sociales —garantizando un tiempo suficiente para las consultas, mejorando la integración de las opiniones de las partes interesadas y limitando al mínimo el número de leyes excluidas de las consultas— ayudaría considerablemente a reducir al mínimo la carga administrativa derivada de los cambios frecuentes en la legislación, aumentar la inversión y promover un crecimiento económico sostenible a largo plazo. Garantizar el Estado de Derecho y la independencia del poder judicial son también esenciales en este contexto. Cabe recordar que, en diciembre de 2017, la Comisión presentó al Consejo una propuesta motivada para determinar la existencia de un riesgo claro de violación grave del Estado de Derecho por parte de Polonia. Estos asuntos son objeto de una sentencia y de procedimientos pendientes presentados ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. La seguridad jurídica y la confianza en la calidad y la previsibilidad de las instituciones y las políticas normativas, tributarias y de otro tipo son factores importantes para el entorno de inversión.

                  (19)

                  La programación de los fondos de la Unión para el período 2021-2027 podría contribuir a subsanar algunas de las deficiencias detectadas en las recomendaciones, en particular en los ámbitos contemplados en el anexo D del informe por país de 2019. Esto permitiría a Polonia hacer el mejor uso posible de esos fondos en los sectores identificados, teniendo en cuenta las disparidades regionales.

                  (20)

                  En los últimos años, el papel del Estado ha aumentado considerablemente en los sectores de la banca, los seguros y la energía. El aumento de la propiedad estatal supone un nuevo reto para la competencia y el marco regulador y de gobernanza. La calidad de la gobernanza y la independencia de los reguladores y de la supervisión son, por lo tanto, cada vez más importantes, habida cuenta de los posibles conflictos de intereses y el refuerzo de los vínculos financieros y de la deuda soberana.

                  (21)

                  A la luz de esta evaluación, el Consejo ha examinado el Programa de Convergencia de 2019, y su dictamen (6) se refleja, en particular, en la primera recomendación que figura a continuación.

            RECOMIENDA a Polonia que tome medidas en 2019 y 2020 con el fin de:

         1.

            Garantizar que la tasa de crecimiento nominal del gasto público primario neto no exceda del 4,4 % en 2020, lo que corresponde a un ajuste estructural anual del 0,6 % del PIB. Tomar otras medidas para mejorar la eficiencia del gasto público, en particular mejorando el sistema presupuestario.

         2.

            Garantizar la adecuación de las futuras prestaciones de jubilación y la sostenibilidad del sistema de pensiones mediante la adopción de medidas destinadas a aumentar la edad efectiva de jubilación y la reforma de los regímenes preferentes de pensiones. Adoptar medidas para aumentar la participación en el mercado laboral, en particular mediante la mejora del acceso a los servicios de asistencia infantil y a los cuidados de larga duración, y la supresión de los obstáculos a formas más permanentes de empleo. Fomentar una educación de calidad y unas competencias adaptadas al mercado laboral, especialmente a través de la formación de adultos.

         3.

            Fortalecer la capacidad de innovación de la economía, en particular apoyando a los organismos de investigación y una colaboración más estrecha con las empresas. Centrar la política económica de inversión en la innovación, el transporte, en particular en su sostenibilidad, las infraestructuras digitales y energéticas, la asistencia sanitaria y la energía limpia, teniendo en cuenta las disparidades regionales. Mejorar el marco regulador, reforzando especialmente el papel de las consultas con los interlocutores sociales y las consultas públicas en el proceso legislativo.

         Hecho en Bruselas, el 9 de julio de 2019.

               Por el Consejo

               El Presidente

            M. LINTILÄ

         (1)  DO L 209 de 2.8.1997, p. 1.

         (2)  Reglamento (UE) n.o 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos (DO L 306 de 23.11.2011, p. 25).

         (3)  DO C 320 de 10.9.2018, p. 88.

         (4)  Reglamento (UE) n.o 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1083/2006 del Consejo (DO L 347 de 20.12.2013, p. 320).

         (5)  El gasto público primario neto se compone del gasto público total menos el gasto en concepto de intereses, el gasto en programas de la Unión que se contrarreste totalmente con los ingresos de fondos de la Unión y los cambios no discrecionales en los gastos destinados a prestaciones de desempleo. La formación bruta de capital fijo financiado a escala nacional se repartirá a lo largo de un período de cuatro años. Las medidas discrecionales relacionadas con los ingresos o los aumentos de los ingresos fijados legalmente se integran en el cálculo. Las medidas puntuales, tanto por el lado de los ingresos como por el de los gastos, se calculan en cifras netas.

         (6)  Con arreglo al artículo 9, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 1466/97.


title: Recomendación del Consejo, de 9 de julio de 2019, relativa al Programa Nacional de Reformas de 2019 de Portugal y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2019 de Portugal

text:
               5.9.2019

               ES

               Diario Oficial de la Unión Europea

               C 301/129

      RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO
      de 9 de julio de 2019
      relativa al Programa Nacional de Reformas de 2019 de Portugal y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2019 de Portugal
      (2019/C 301/22)
      EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,
      Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 121, apartado 2, y su artículo 148, apartado 4,
      Visto el Reglamento (CE) n.o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas (1), y en particular su artículo 5, apartado 2,
      Visto el Reglamento (CE) n.o 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos (2), y en particular su artículo 6, apartado 1,
      Vista la Recomendación de la Comisión Europea,
      Vistas las Resoluciones del Parlamento Europeo,
      Vistas las Conclusiones del Consejo Europeo,
      Visto el Dictamen del Comité de Empleo,
      Visto el Dictamen del Comité Económico y Financiero.
      Visto el Dictamen del Comité de Protección Social,
      Visto el Dictamen del Comité de Política Económica,
      Considerando lo siguiente:

                  (1)

                  El 21 de noviembre de 2018, la Comisión adoptó el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento y marcó así el inicio del Semestre Europeo de 2019 para la coordinación de las políticas económicas. La Comisión tuvo debidamente en cuenta el pilar europeo de derechos sociales, proclamado por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión el 17 de noviembre de 2017. Las prioridades de dicho Estudio fueron ratificadas por el Consejo Europeo el 21 de marzo de 2019. El 21 de noviembre de 2018, la Comisión, sobre la base del Reglamento (UE) n.o 1176/2011, adoptó asimismo el Informe sobre el Mecanismo de Alerta, en el que se señalaba a Portugal como uno de los Estados miembros que sería objeto de un examen exhaustivo. En la misma fecha, la Comisión adoptó también una recomendación de Recomendación del Consejo sobre la política económica de la zona del euro, que fue ratificada por el Consejo Europeo el 21 de marzo de 2019. El 9 de abril de 2019, el Consejo adoptó la Recomendación sobre la política económica de la zona del euro (3) (en lo sucesivo, «Recomendación de 2019 para la zona del euro») que establece cinco recomendaciones para la zona del euro (en lo sucesivo, «recomendaciones para la zona del euro»).

                  (2)

                  Al ser un Estado miembro cuya moneda es el euro y habida cuenta de las estrechas interrelaciones entre las economías de la unión económica y monetaria, Portugal debe velar por la aplicación plena y oportuna de la Recomendación de 2019 para la zona del euro, tal como se refleja en las recomendaciones 1 a 4 que figuran más abajo. En particular, centrar la política de inversión en las áreas especificadas y utilizar los resultados positivos inesperados para reducir la deuda pública contribuirá al cumplimiento de la segunda recomendación para la zona del euro en lo relativo al fomento de la inversión y la reconstitución de reservas presupuestarias. Las medidas encaminadas a reducir la segmentación del mercado de trabajo y mejorar las cualificaciones y la eficacia del sistema de seguridad social contribuirán al cumplimiento de la tercera recomendación para la zona del euro en lo concerniente al funcionamiento del mercado de trabajo y los sistemas de protección social. Las medidas destinadas a disminuir las cargas reglamentarias contribuirán al cumplimiento de la primera recomendación para la zona del euro en lo relativo al entorno empresarial y a las mejoras de la productividad con vistas a un reequilibrio de la zona del euro. Aumentar la eficiencia de los procedimientos de insolvencia y recuperación contribuirá al cumplimiento de la cuarta recomendación para la zona del euro en lo que se refiere a la reducción del volumen de préstamos dudosos.

                  (3)

                  El informe específico de 2019 sobre Portugal fue publicado el 27 de febrero de 2019. En él se evaluaban los avances realizados por Portugal para dar efecto a las recomendaciones específicas por país adoptadas por el Consejo el 13 de julio de 2018 (4), las medidas adoptadas en aplicación de las recomendaciones específicas por país de años anteriores, así como los avances de Portugal en la consecución de sus objetivos nacionales en el marco de Europa 2020. Asimismo, incluía un examen exhaustivo efectuado de conformidad con el artículo 5 del Reglamento (UE) n.o 1176/2011, cuyos resultados también se publicaron el 27 de febrero de 2019. El análisis de la Comisión la llevó a concluir que Portugal está experimentando desequilibrios macroeconómicos. En particular, los grandes volúmenes de pasivos exteriores netos y de deuda privada y pública, así como una alta proporción de préstamos dudosos, constituyen puntos débiles en un contexto de bajo crecimiento de la productividad. Siguen subsistiendo lagunas, en particular en lo relativo a la aplicación de las medidas destinadas a reducir el volumen de préstamos dudosos y a mejorar el entorno empresarial. Será necesario hacer un seguimiento de la adopción y aplicación de los diversos programas de reforma, particularmente de las reformas presupuestarias estructurales encaminadas a reforzar la sostenibilidad de las finanzas públicas.

                  (4)

                  El 30 de abril de 2019, Portugal presentó su Programa Nacional de Reformas de 2019 y su Programa de Estabilidad de 2019. A fin de tener en cuenta sus interrelaciones, ambos programas se han evaluado simultáneamente.

                  (5)

                  En la programación de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos («Fondos EIE») para el período 2014-2020 se han abordado las recomendaciones específicas pertinentes por país. Conforme a lo dispuesto en el artículo 23 del Reglamento (UE) n.o 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo (5), cuando sea necesario para contribuir a la aplicación de recomendaciones pertinentes del Consejo, la Comisión podrá solicitar a un Estado miembro que revise y proponga modificaciones de su acuerdo de asociación y de los programas pertinentes. La Comisión ha facilitado más detalles sobre la forma en que aplicará esta disposición en las Directrices sobre la aplicación de las medidas que vinculan la eficacia de los Fondos EIE a una buena gobernanza económica.

                  (6)

                  Portugal se encuentra sometido actualmente al componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y la norma transitoria en materia de deuda. En su Programa de Estabilidad de 2019, Portugal se propone alcanzar un déficit global equivalente al 0,2 % del producto interior bruto (PIB) en 2019, un superávit del 0,3 % del PIB en 2020 y una nueva mejora hasta un superávit equivalente al 0,7 % del PIB en 2022. Estos planes solo incluyen parcialmente el potencial efecto de aumento del déficit de las medidas de apoyo a los bancos a partir de 2020. Sobre la base del saldo estructural recalculado, el objetivo presupuestario a medio plazo —que se ha cambiado de un superávit estructural del 0,25 % del PIB en 2019 a una situación presupuestaria equilibrada en términos estructurales a partir de 2020— se alcanzaría, según lo programado, en 2020. El Programa de Estabilidad de 2019 prevé que la ratio deuda de las administraciones públicas/PIB alcance el 118,6 % en 2019, el 115,2 % en 2020 y el 103,7 % en 2020; luego la ratio se situaría en un 103,7 % en 2022. El escenario macroeconómico subyacente a estas previsiones presupuestarias es verosímil para 2019 y 2020 y optimista para los años siguientes. Al mismo tiempo, no se han especificado suficientemente las medidas necesarias para respaldar el logro de los objetivos presupuestarios previstos a partir de 2019.

                  (7)

                  El Programa de Estabilidad de 2019 no proporciona información sobre los efectos presupuestarios del gasto excepcional derivado de las medidas preventivas encaminadas a proteger el territorio nacional frente a los incendios forestales, tras los incendios forestales de grandes proporciones que tuvieron lugar en 2017. No obstante, en una carta de 9 de mayo de 2019, las autoridades portuguesas han facilitado pruebas suficientes sobre el alcance y la naturaleza de estos costes presupuestarios adicionales. En concreto, la carta indica que la ejecución presupuestaria en 2018 engloba gastos excepcionales (equivalentes aproximadamente al 0,04 % del PIB) derivados de las medidas preventivas encaminadas a proteger el territorio nacional contra los incendios forestales. Dicha carta señala gastos relacionados con la gestión de las situaciones de emergencia, que se clasifican como medidas puntuales, y gastos relativos a las actividades de prevención. Debido a la naturaleza integrada de estos gastos y a su relación directa con los grandes incendios forestales de 2017, puede concederse un trato específico a estos gastos de prevención de incendios forestales aplicándoles la «cláusula de acontecimientos inhabituales». Según la Comisión, los gastos subvencionables adicionales en 2018 ascienden al 0,04 % del PIB y se derivan de las medidas preventivas. Las disposiciones del artículo 5, apartado 1, y el artículo 6, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 1466/97 contemplan estos gastos adicionales en la medida en que estos incendios forestales de proporciones sin precedentes se consideran acontecimientos inhabituales, su impacto sobre las finanzas públicas de Portugal es significativo y la sostenibilidad no se vería comprometida si se autorizase una desviación temporal respecto de la senda de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo. Por consiguiente, el ajuste exigido hacia el objetivo presupuestario a medio plazo para 2018 se ha reducido a fin de tener en cuenta estos costes adicionales.

                  (8)

                  El 13 de julio de 2018, el Consejo recomendó a Portugal que garantizase que la tasa de crecimiento nominal del gasto público primario neto (6) no superara el 0,7 % en 2019, lo que corresponde a un ajuste estructural anual del 0,6 % del PIB. Sobre la base de las previsiones de la Comisión de la primavera de 2019, Portugal podría registrar una desviación importante respecto de este ajuste recomendado para 2019.

                  (9)

                  En 2020, Portugal deberá alcanzar su objetivo presupuestario a medio plazo, teniendo en cuenta la autorización de desviación temporal concedida para tener en cuenta los acontecimientos inhabituales. Según las previsiones de la Comisión de la primavera de 2019, esto es compatible con una tasa de incremento nominal máximo del gasto público primario neto del 1,5 %, que corresponde a un ajuste estructural anual del 0,5 % del PIB. Según dichas previsiones de la Comisión, con la hipótesis de mantenimiento de la política económica, en 2020 existe un riesgo de desviación significativa respecto de esta exigencia. Al mismo tiempo, se prevé que Portugal cumpla en 2019 con la norma transitoria en materia de deuda, gracias a la desviación anual autorizada del 0,25 %, pero, a primera vista, no cumpliría con la norma en materia de deuda en 2020. De forma global, el Consejo considera que a partir de 2019 deberán adoptarse las medidas necesarias para cumplir las disposiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Será importante utilizar los posibles resultados positivos inesperados para reducir aún más el ratio de deuda de las administraciones públicas.

                  (10)

                  El refuerzo de la sostenibilidad de las finanzas públicas portuguesas depende de la continuación de un saneamiento presupuestario favorable al crecimiento. Sin embargo, existe margen para mejorar la calidad de las finanzas públicas y hacer que el gasto sea más favorable al crecimiento respaldando la inversión (véase más abajo). A pesar de haber aumentado en 2018, la inversión pública se ha mantenido a un nivel muy bajo en comparación con los niveles de la Unión, situándose constantemente por debajo de los propios objetivos del Gobierno. La aplicación estricta y oportuna de la Ley sobre el control de los compromisos y de la Ley relativa al marco presupuestario y la continuación de los esfuerzos de racionalización siguen constituyendo aspectos fundamentales para mejorar el control del gasto y aumentar su eficiencia. Los recientes exámenes independientes del gasto efectuados a partir de la base en determinados sectores han permitido mejoras de eficiencia globalmente limitadas. Con el fin de alcanzar mayores mejoras de eficiencia, los exámenes del gasto deberán convertirse en un elemento habitual del marco presupuestario de Portugal. Por otra parte, siguen siendo necesarias unas reformas más profundas encaminadas a aumentar la eficiencia y un claro enfoque descendente para contener el gasto global. Estos elementos deberán basarse, en gran medida, en una estrategia de reforma de la Administración pública encaminada a alinear los niveles de empleo público con la necesidad de proporcionar servicios eficaces, lo que incluye el apoyo a la reasignación y el reciclaje del personal, así como el fomento del rendimiento individual y del atractivo de la función pública para el personal altamente cualificado.

                  (11)

                  Las finanzas públicas portuguesas están sometidas a una presión constante como consecuencia de las adversas tendencias demográficas, particularmente el envejecimiento de la población, que tiene consecuencias negativas, especialmente para la sostenibilidad del sistema de pensiones y del sistema sanitario. Aunque las reformas anteriores habían mejorado la sostenibilidad del sistema de pensiones a largo plazo, los aumentos de las pensiones especiales y las reformas de la jubilación anticipada que están teniendo lugar han implicado nuevos incrementos del gasto en pensiones, que han venido a añadirse a la tendencia subyacente al alza de estos derivada del envejecimiento de la población. La sostenibilidad global del sistema de pensiones puede verse afectada negativamente si no se dispone de medidas compensatorias adecuadas. En el sector sanitario, la relación eficacia/coste siguió fomentándose en 2018, en particular recurriendo más a las compras centralizadas y utilizando más los medicamentos genéricos y biosimilares. Al mismo tiempo, la persistencia de un alto volumen de pagos atrasados de los hospitales se deriva de una planificación y una inversión presupuestarias inadecuadas y de lagunas en el control de la contabilidad y las prácticas de gestión. Las disminuciones temporales de los pagos atrasados de los hospitales en 2018 se han debido esencialmente a la magnitud de las medidas de compensación extraordinarias. Un nuevo programa para 2019 está encaminado a abordar de forma estructurada los atrasos en los pagos de los hospitales mediante la introducción de un nuevo modelo de gobernanza para los hospitales públicos, junto con un aumento sustancial de sus presupuestos anuales. La capacidad de este programa para ralentizar la acumulación de pagos atrasados de los hospitales a corto plazo y, de esta forma, propiciar una reducción estructural de su importe global, depende fundamentalmente de la oportunidad y eficacia de su aplicación.

                  (12)

                  Aumentar los ingresos netos de las empresas de propiedad estatal y reducir su deuda contribuiría a aumentar la sostenibilidad de las finanzas públicas portuguesas. Las autoridades se proponen que los ingresos netos de las empresas estatales se acerquen globalmente a un nivel próximo al equilibrio en 2019, lo que significa un retraso respecto de anuncios anteriores, que contemplaban un resultado similar ya en 2018. Por otra parte, las medidas tendentes a garantizar el cumplimiento de los planes de actividad iniciales y los esfuerzos tendentes a garantizar un seguimiento más oportuno, transparente y global se han retrasado y han tardado en plasmarse en medidas correctoras cuando ello era necesario. En particular, no se ha garantizado un nivel suficiente de transparencia ex ante en lo que se refiere a la financiación de las empresas estatales mediante recapitalizaciones y préstamos.

                  (13)

                  A pesar de que actualmente se están aplicando algunas medidas para reducir la segmentación del mercado laboral, tales como el refuerzo de la inspección del trabajo y el inicio de un programa de integración para los trabajadores precarios de la función pública, la proporción de trabajadores temporales en Portugal sigue siendo superior a la media de la Unión. Una serie de medidas más específicas acordadas entre el Gobierno y los representantes de las empresas y de los trabajadores, encaminadas a reducir aún más la segmentación del mercado laboral y la precariedad y a fomentar la negociación colectiva, están pendientes de aprobación por el Parlamento para materializarse en legislación concreta.

                  (14)

                  La mejora de las condiciones del mercado de trabajo ha disminuido el número de personas con riesgo de pobreza o exclusión social. A pesar de esta mejora, la desigualdad en la distribución de la renta se mantiene en un nivel elevado y el impacto de las transferencias sociales sobre la reducción de la pobreza es limitado. Aunque las desigualdades de renta están disminuyendo en Portugal, aún se mantienen muy por encima de la media de la Unión. El régimen de renta mínima es uno de los peores de la Unión, estableciendo una renta que representa únicamente el 40 % del umbral de pobreza nacional. A menos que se proceda a una revisión, la baja eficacia de las transferencias sociales podría verse seriamente puesta a prueba en caso de una ralentización futura de la economía, que afectaría particularmente a las personas vulnerables.

                  (15)

                  El bajo nivel de cualificaciones de los trabajadores es un obstáculo para el incremento de la productividad y la inversión. Aproximadamente el 50 % de la población de edad comprendida entre 25 y 64 años tiene un bajo nivel educativo, proporción que es muy superior a la media de la Unión en 2018 (22 %). La baja disponibilidad de personal cualificado constituye un importante obstáculo para la inversión mencionado por las empresas. En cuanto a la enseñanza de adultos, en particular, existe margen para atraer más a las personas poco cualificadas (cuya participación en los programas de formación es inferior a la media de la Unión) y para ofrecer a las pequeñas y medianas empresas incentivos destinados a la formación de su personal. Las capacidades digitales constituyen un reto particular: el 50 % de la población portuguesa carece de las capacidades digitales básicas, frente a una media de la Unión del 43 %. La inversión en la educación y la formación, con inclusión de las infraestructuras, es fundamental para mejorar la empleabilidad y la movilidad social.

                  (16)

                  En el marco de los esfuerzos encaminados a aumentar el número de titulados de la enseñanza superior, se están aplicando medidas encaminadas a aumentar las matriculaciones en la enseñanza superior, tales como un aumento significativo de la concesión de becas. En Portugal, el 33,5 % de las personas con edad comprendida entre 30 y 34 años ha finalizado estudios superiores, proporción que es inferior a la media de la Unión (40,7 %). La persistencia de estas bajas tasas, particularmente en lo que se refiere a los titulados en tecnologías de la información y la comunicación, ciencias de la naturaleza, matemáticas y estadística, puede tener una incidencia negativa en el incremento de la productividad y la capacidad de innovación de la economía portuguesa. Aunque el Gobierno está intentando resolver este problema aumentando el número de plazas ofrecidas en estos sectores y efectuando una revisión del sistema de enseñanza superior, se requieren esfuerzos adicionales.

                  (17)

                  La tasa de préstamos dudosos del sistema financiero se mantiene en un nivel relativamente elevado (9,4 %). No obstante, la mayoría de los bancos ha logrado avances sustanciales hacia el objetivo de reducir el volumen de estos préstamos; el volumen global de préstamos dudosos se redujo en un 50 % entre el punto más alto, alcanzado en junio de 2016, y diciembre de 2018. El mercado secundario de activos devaluados ha cobrado impulso, mientras que los bancos también han acelerado los procedimientos de cancelación y saneamiento de sus créditos dudosos. El desglose de los préstamos dudosos sigue mostrando una elevada y constante proporción (65 %) de los préstamos dudosos de las empresas. En los últimos años, las autoridades han aplicado una serie de reformas jurídicas e institucionales en el ámbito de la insolvencia y la ejecución de deudas. Sin embargo, la duración media de los procedimientos de insolvencia se mantiene en un nivel persistentemente elevado, al igual que el número de asuntos pendientes ante los tribunales. Los marcos jurídico y judicial se ven fuertemente afectados por el proceso de recuperación y las perspectivas de una activación eficiente de las garantías reales. La larga duración media de los procedimientos de recuperación afecta a los precios aplicados por los mercados a los activos improductivos.

                  (18)

                  Las reformas tendentes a la simplificación administrativa se han limitado en su mayor parte a una aplicación generalizada del principio de «solo una vez» y de desmaterialización de los procedimientos. Los logros conseguidos en la modernización administrativa deben complementarse con una simplificación administrativa más sustancial. En particular, debe concederse prioridad a limitar el número de documentos que han de presentarse y a bien sustituir los regímenes de autorización por simples declaraciones de cumplimiento de las condiciones aplicables, o bien, para los sectores más sensibles, simplificar las autorizaciones mediante una reducción de los períodos de aprobación de una decisión y la adopción del principio de aprobación tácita. Aún se echa en falta la simplificación de los procedimientos aplicables en determinados sectores. Siguen subsistiendo excesivas cargas administrativas, particularmente en el sector de la construcción. Además, las lagunas en la planificación y el seguimiento de la contratación pública dificultan la competencia. Los resultados de la contratación pública podrían mejorarse introduciendo una planificación estructurada y cuantificada y garantizando una supervisión más estrecha de la fase de ejecución de los contratos. A pesar de una reducción significativa de las adjudicaciones directas en 2017 y 2018, su utilización se mantiene en un nivel elevado.

                  (19)

                  En el contexto del programa de ayuda financiera, Portugal ha procurado reducir las cargas reglamentarias para las profesiones muy reguladas, especialmente con la introducción de la Ley marco de 2013. No obstante, en algunos casos este progreso se vio interrumpido o incluso anulado con la adopción de disposiciones estatutarias para las distintas profesiones y la introducción de una prohibición para los grupos de empresas. Se imponen restricciones reglamentarias y administrativas a los servicios profesionales y a las empresas, lo que plantea inquietud en relación con la competencia, los niveles de precios, la innovación y la calidad de los servicios. Hasta la fecha, no se han anunciado planes de reforma en respuesta a las recomendaciones de la Comisión relativas a la regulación de los servicios profesionales, ni en respuesta a la evaluación de la competencia realizada en 2018 por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) (con la colaboración de la autoridad portuguesa de defensa de la competencia) sobre las profesiones autorreguladas de Portugal.

                  (20)

                  Las condiciones para que las empresas accedan a la financiación han mejorado durante los últimos años y la proporción de empresas que manifiestan que el acceso a dicha financiación es la principal restricción para la inversión ya es similar a la media de la Unión. Las autoridades portuguesas han emprendido y reforzado en este ámbito varias iniciativas, tales como el programa «Capitalizar» y otros programas dirigidos a determinados tipos de empresas o sectores. Sin embargo, las empresas portuguesas tienden a depender considerablemente de sus propios recursos para financiar sus inversiones, y es insuficiente la cantidad de préstamos bancarios que va a parar a las empresas de mayor productividad. El bajo nivel de capital invertido por trabajador representa un importante obstáculo para mejorar la estructura productiva de la economía portuguesa. En este contexto, es importante que las inversiones productivas aumenten y se canalicen gradualmente hacia empresas con potencial de crecimiento y sectores con perfiles de alta productividad. Aunque han aumentado en los últimos años, otras fuentes de financiación, tales como el capital riesgo y el capital social, se mantienen muy por debajo de la media de la Unión.

                  (21)

                  El sistema judicial se está haciendo más eficiente, pero sigue afrontando retos fundamentales, con unos procedimientos largos y un elevado número de asuntos pendientes, particularmente ante los tribunales administrativos y tributarios. Aunque prosiguen nuevos esfuerzos para erradicar la corrupción, la prevención de esta sigue siendo problemática debido a la ausencia de una estrategia coordinada y a la fragmentación de las responsabilidades al respecto.

                  (22)

                  La inversión en investigación y desarrollo (I+D) ha vuelto a repuntar recientemente, pero sigue siendo insuficiente para mejorar el sistema nacional portugués de investigación e innovación. Tras años de disminución, la proporción que representa el gasto en I+D en el PIB ha aumentado recientemente, y en 2017 la intensidad de la actividad de I+D de las empresas rebasó ligeramente la intensidad de la actividad de investigación y desarrollo del sector público. Se han alcanzado pocos progresos para mejorar la estructura económica de Portugal y lograr una participación mayor en el valor añadido de los sectores de fabricación de alta tecnología y de los servicios intensivos en conocimiento. El fomento de la inversión en activos inmateriales, con inclusión de la I+D así como las competencias de gestión, la cultura financiera y las capacidades digitales, a fin de permitir a las empresas crecer, aumentar su capacidad de innovación y entrar en los mercados de exportación, ofrece a Portugal un medio adecuado para estimular la inversión e incrementar la productividad.

                  (23)

                  Unas conexiones marítimas y ferroviarias insuficientes dificultan a las empresas orientadas a la exportación disfrutar plenamente del potencial del mercado único. Debido a su situación geográfica, Portugal es un puerto de entrada marítimo natural, especialmente para las rutas trasatlánticas. Unas inversiones oportunas en las nuevas terminales de contenedores de Sines (Terminal Vasco da Gama), Leixões y Barreiro, y la finalización de los proyectos de inversión en curso en los otros principales puertos portugueses (Viana do Castelo, Leixoes, Aveiro, Figueira da Foz y Setúbal) aumentarían la capacidad de manipulación de la carga de dichos puertos. Los ferrocarriles siguen estando infrautilizados en las conexiones con España (corredor Este-Oeste y corredor Norte-Sur). El desarrollo de un plan global para la Península Ibérica, que incluya la determinación de las etapas intermedias, las terminales, las interconexiones necesarias para beneficiarse de la mejora de la red española y el desarrollo de la anchura de vía de la Unión Internacional de Ferrocarriles, contribuiría a potenciar los resultados internacionales de la red ferroviaria de Portugal.

                  (24)

                  Las inversiones encaminadas a mejorar la eficiencia de los recursos y a la mitigación del cambio climático y la adaptación al mismo contribuirían a lograr un crecimiento sostenible a largo plazo. Prevenir los efectos adversos del cambio climático, tales como inundaciones e incendios forestales, sigue constituyendo un reto para Portugal. El logro del objetivo de eficiencia energética para 2020 requiere nuevos esfuerzos, y los datos más recientes para 2017 muestran que el consumo de energía está aumentando. Sigue existiendo un amplio margen para mejorar la eficiencia energética de los edificios y reducir el consumo energético de las empresas. Una mejor conectividad energética transfronteriza podría permitir una mayor competencia y facilitar el desarrollo de las energías renovables.

                  (25)

                  La programación de los fondos de la Unión para el período 2021-2027 podría contribuir a subsanar algunas de las deficiencias detectadas en las recomendaciones, en particular en los ámbitos contemplados en el anexo D del informe por país de 2019. Esto permitiría al país utilizar de forma óptima estos fondos en los sectores indicados, teniendo en cuenta las disparidades regionales y la situación especial de las regiones ultraperiféricas. El refuerzo de la capacidad administrativa del país para la gestión de esos fondos es un factor importante para el éxito de esta inversión.

                  (26)

                  En el contexto del Semestre Europeo de 2019, la Comisión ha efectuado un análisis global de la política económica de Portugal, que ha publicado en el informe de 2019 relativo a este país. Asimismo, ha evaluado el Programa de Estabilidad de 2019, el Programa Nacional de Reformas de 2019 y las medidas adoptadas en aplicación de las recomendaciones dirigidas a Portugal en años anteriores. La Comisión ha tenido en cuenta no solo su pertinencia para la sostenibilidad de la política socioeconómica y política presupuestaria de Portugal, sino también su conformidad con las normas y orientaciones de la Unión, dada la necesidad de reforzar la gobernanza económica general de la Unión mediante aportaciones de esta a las futuras decisiones nacionales.

                  (27)

                  A la luz de esta evaluación, el Consejo ha examinado el Programa de Estabilidad de 2019, y su dictamen (7) se refleja, en particular, en la recomendación 1 que figura a continuación.

                  (28)

                  A la luz del examen exhaustivo realizado por la Comisión y de esta evaluación, el Consejo ha examinado el Programa Nacional de Reformas de 2019 y el Programa de Estabilidad de 2019. Sus recomendaciones, formuladas en virtud del artículo 6 del Reglamento (UE) n.o 1176/2011, se reflejan en las recomendaciones 1 y 4 que figuran a continuación. Estas recomendaciones también contribuyen a la aplicación de la Recomendación de 2019 para la zona del euro, en particular la primera, segunda y cuarta de las recomendaciones para la zona del euro. Las políticas presupuestarias a que se refiere la recomendación 1 siguiente contribuyen, entre otras cosas, a corregir los desequilibrios asociados a una deuda pública elevada.

            RECOMIENDA a Portugal que tome medidas en 2019 y 2020 con el fin de:

         1.

            Alcanzar el objetivo presupuestario a medio plazo en 2020, teniendo en cuenta la autorización de una desviación temporal por acontecimientos inhabituales. Emplear los resultados positivos inesperados en acelerar la reducción de la ratio de deuda de las administraciones públicas. Mejorar la calidad de las finanzas públicas concediendo prioridad al gasto favorable al crecimiento al mismo tiempo que se refuerza el control sobre el total de gastos y se mejora la relación eficacia/coste y la adecuación del procedimiento presupuestario, prestando una atención particular a una reducción sostenible de los pagos atrasados de los hospitales. Mejorar la viabilidad financiera de las empresas de propiedad estatal, garantizando al mismo tiempo un seguimiento más oportuno, transparente y global.

         2.

            Adoptar medidas encaminadas a reducir la segmentación del mercado de trabajo. Mejorar el nivel de cualificaciones de la población, sobre todo las capacidades digitales, particularmente adaptando más la formación de adultos a las necesidades del mercado de trabajo. Aumentar el número de titulados superiores, especialmente en ciencias y tecnologías de la información. Mejorar la eficacia y la adecuación del sistema de seguridad social.

         3.

            Centrar la política económica de inversión en la investigación y el desarrollo, el transporte ferroviario y las infraestructuras portuarias, la transición energética hacia una economía de baja intensidad de carbono y la ampliación de las interconexiones energéticas, teniendo en cuenta las disparidades regionales.

         4.

            Permitir una recuperación más rápida de las garantías vinculadas a préstamos dudosos aumentando la eficiencia de los procedimientos de insolvencia y recuperación. Reducir las cargas administrativas y reglamentarias que pesan sobre las empresas, principalmente disminuyendo los obstáculos a la concesión de licencias. Elaborar una hoja de ruta para reducir las restricciones en las profesiones altamente reguladas. Aumentar la eficiencia de los tribunales administrativos y tributarios, en particular, reduciendo la duración de los procedimientos.

         Hecho en Bruselas, el 9 de julio de 2019.

               Por el Consejo

               El Presidente

            M. LINTILÄ

         (1)  DO L 209 de 2.8.1997, p. 1.

         (2)  DO L 306 de 23.11.2011, p. 25.

         (3)  DO C 136 de 12.4.2019, p. 1.

         (4)  DO C 320 de 10.9.2018, p. 92.

         (5)  Reglamento (UE) n.o 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1083/2006 del Consejo (DO L 347 de 20.12.2013, p. 320).

         (6)  El gasto público primario neto se compone del gasto público total, excluidos los gastos en concepto de intereses, los gastos de programas de la Unión compensados totalmente con ingresos procedentes de fondos de la Unión, y los cambios no discrecionales en los gastos destinados a prestaciones de desempleo. La formación bruta de capital fijo financiada a nivel nacional se distribuye a lo largo de un período de cuatro años. Las medidas discrecionales relacionadas con los ingresos o los aumentos de los ingresos fijados legalmente se integran en el cálculo. Las medidas puntuales, tanto por el lado de los ingresos como por el de los gastos, se calculan en cifras netas.

         (7)  Con arreglo al artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 1466/97.