               COMISIÓN EUROPEA
            Bruselas, 20.5.2020
            COM(2020) 511 final
            Recomendación de
            RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO
            relativa al Programa Nacional de Reformas de 2020 de Croacia y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Convergencia de 2020 de Croacia

               Recomendación de

               RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO

               relativa al Programa Nacional de Reformas de 2020 de Croacia y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Convergencia de 2020 de Croacia

               EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

               Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 121, apartado 2, y su artículo 148, apartado 4,

               Visto el Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas
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               , y en particular su artículo 9, apartado 2,

               Visto el Reglamento (UE) n.º 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos
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               , y en particular su artículo 6, apartado 1,

               Vista la Recomendación de la Comisión Europea,

               Vistas las Resoluciones del Parlamento Europeo,

               Vistas las Conclusiones del Consejo Europeo,

               Visto el Dictamen del Comité de Empleo,

               Visto el Dictamen del Comité Económico y Financiero,

               Visto el Dictamen del Comité de Protección Social,

               Visto el Dictamen del Comité de Política Económica,

               Considerando lo siguiente:

               (1)El 17 de diciembre de 2019, la Comisión adoptó la Estrategia Anual de Crecimiento Sostenible, y marcó así el inicio del Semestre Europeo de 2020 para la coordinación de las políticas económicas. Se tuvo debidamente en cuenta el pilar europeo de derechos sociales, que fue proclamado por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión el 17 de noviembre de 2017. El 17 de diciembre de 2019, la Comisión, sobre la base del Reglamento (UE) n.º 1176/2011, adoptó asimismo el Informe sobre el Mecanismo de Alerta, en el que se señalaba a Croacia como uno de los Estados miembros que sería objeto de un examen exhaustivo.

               (2)El informe específico de 2020 sobre Croacia
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                fue publicado el 26 de febrero de 2020. En él se evaluaban los avances realizados por Croacia con vistas a la puesta en práctica de las recomendaciones específicas por país adoptadas por el Consejo el 9 de julio de 2019
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               , las medidas adoptadas en aplicación de las recomendaciones de años anteriores, así como los avances de Croacia hacia sus objetivos nacionales en el marco de la Estrategia Europa 2020. Asimismo, incluía un examen exhaustivo efectuado de conformidad con el artículo 5 del Reglamento (UE) n.º 1176/2011, cuyos resultados también se publicaron el 26 de febrero de 2020. El análisis de la Comisión la llevó a concluir que Croacia está experimentando desequilibrios macroeconómicos vinculados a su elevado nivel de endeudamiento público, privado y exterior en un contexto de bajo potencial de crecimiento.

               (3)El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud declaró oficialmente la COVID-19 una pandemia mundial. Constituye una grave emergencia de salud pública para los ciudadanos, las sociedades y las economías. Está sometiendo a fuertes tensiones a los sistemas sanitarios nacionales, perturbando las cadenas de suministro mundiales, causando volatilidad en los mercados financieros, alterando profundamente la demanda de los consumidores y provocando efectos negativos en diversos sectores. Supone una amenaza para el empleo y la renta de los ciudadanos y para la actividad empresarial. La pandemia ha ocasionado una grave perturbación económica que ya está teniendo graves repercusiones en la Unión Europea. El 13 de marzo de 2020, la Comisión adoptó una Comunicación
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                en la que reclamaba una respuesta económica coordinada a la crisis, en la que participaran todas las partes interesadas a nivel nacional y de la Unión.

               (4)Varios Estados miembros han declarado un estado de alarma o introducido medidas de emergencia. Cualquier medida de emergencia debe ser estrictamente proporcionada, necesaria, limitada en el tiempo y conforme a las normas europeas e internacionales. Ha de estar sometida al control democrático y al examen independiente del poder judicial.

               (5)El 20 de marzo de 2020, la Comisión adoptó una Comunicación relativa a la activación de la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
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               . La cláusula, tal como se recoge en el artículo 5, apartado 1, el artículo 6, apartado 3, el artículo 9, apartado 1, y el artículo 10, apartado 3, del Reglamento (CE) n.º 1466/97 y en el artículo 3, apartado 5, y el artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1467/97, facilita la coordinación de las políticas presupuestarias en tiempos de grave recesión económica. En su Comunicación, la Comisión compartía con el Consejo la opinión de que, teniendo en cuenta la grave recesión económica que se preveía como consecuencia de la pandemia de COVID-19, las condiciones actuales permiten la activación de la cláusula. El 23 de marzo de 2020, los ministros de Hacienda de los Estados miembros manifestaron su acuerdo con la evaluación de la Comisión. La activación de la cláusula general de salvaguardia permite una desviación temporal respecto de la trayectoria de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo, siempre que dicha desviación no ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo. En cuanto al componente corrector, el Consejo puede también decidir, previa recomendación de la Comisión, la adopción de una trayectoria presupuestaria revisada. La cláusula general de salvaguardia no suspende los procedimientos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Permite a los Estados miembros no cumplir los requisitos presupuestarios que se aplicarían en condiciones normales y a la Comisión y al Consejo tomar las medidas necesarias de coordinación de políticas en el marco del Pacto.

               (6)Es necesario seguir actuando para limitar y controlar la propagación de la pandemia, aumentar la resiliencia de los sistemas sanitarios nacionales, paliar las consecuencias socioeconómicas mediante medidas de apoyo destinadas a las empresas y los hogares y garantizar unas condiciones adecuadas de salud y seguridad en el puesto de trabajo con vistas a la reanudación de la actividad económica. La Unión debe utilizar plenamente los distintos instrumentos de que dispone para apoyar los esfuerzos de los Estados miembros en esos ámbitos. Paralelamente, los Estados miembros y la Unión deben colaborar a fin de preparar las medidas necesarias para volver a un funcionamiento normal de nuestras sociedades y economías y a un crecimiento sostenible, integrando, en particular, la transición ecológica y la transformación digital, y extrayendo todas las lecciones de la crisis.

               (7)La crisis de la COVID-19 ha puesto de manifiesto la flexibilidad que ofrece el mercado único para adaptarse a situaciones extraordinarias. No obstante, a fin de garantizar una transición rápida y sin contratiempos a la fase de recuperación y la libre circulación de bienes, servicios y trabajadores, es preciso eliminar las medidas excepcionales urgentes que impiden el funcionamiento normal del mercado único tan pronto como dejen de ser indispensables. La crisis actual ha mostrado la necesidad de planes de preparación ante las crisis en el sector sanitario, que incluyan, en particular, unas mejores estrategias de adquisición, unas cadenas de suministro diversificadas y unas reservas estratégicas de suministros esenciales. Se trata de elementos clave para la elaboración de planes de preparación ante las crisis más amplios.

               (8)El legislador de la Unión ya ha modificado los marcos legislativos pertinentes
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                con objeto de permitir a los Estados miembros movilizar todos los recursos no utilizados de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos para abordar los efectos excepcionales de la pandemia de COVID-19. Esas modificaciones proporcionarán una flexibilidad adicional, así como unos procedimientos simplificados y racionalizados. Con el fin de disminuir las presiones sobre la tesorería, los Estados miembros también pueden disfrutar de una tasa de cofinanciación del 100 % con cargo al presupuesto de la Unión en el ejercicio contable 2020-2021. Se anima a Croacia a aprovechar plenamente estas posibilidades para ayudar a las personas y sectores más afectados por la crisis.

               (9)Es probable que las consecuencias socioeconómicas de la pandemia sean importantes y se distribuyan de forma desigual en las distintas regiones croatas debido a sus diferentes modelos de especialización. Las regiones costeras y las islas que dependen en gran medida del turismo se verán especialmente afectadas. Por tanto, la situación actual requiere respuestas políticas específicas.

               (10)El jueves 30 de abril de 2020, Croacia presentó su Programa Nacional de Reformas de 2020 y su Programa de Convergencia de 2020. Ambos programas se han evaluado simultáneamente para tener en cuenta sus interrelaciones.

               (11)Croacia se encuentra actualmente en el componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y está sujeta a la norma en materia de deuda.

               (12)En su Programa de Convergencia de 2020, el Gobierno prevé que el saldo presupuestario se deteriore, pasando de un superávit del 0,4 % del PIB en 2019 a un déficit del 6,8 % del PIB en 2020, y mejore en 2021 a un déficit del 2,4 % del PIB. Según el Programa de Convergencia de 2020, la ratio deuda de las administraciones públicas / PIB, tras disminuir al 73,2 % en 2019, aumentaría al 86,7 % en 2020. Las perspectivas macroeconómicas y presupuestarias están muy afectadas por el elevado nivel de incertidumbre derivado de la pandemia de COVID-19.

               (13)En respuesta a la pandemia de COVID-19, y como parte de un enfoque coordinado de la Unión, Croacia ha adoptado medidas presupuestarias para aumentar la capacidad de su sistema sanitario, contener la pandemia y prestar ayuda a las personas y empresas más afectadas. Según el Programa de Convergencia de 2020, el importe de estas medidas presupuestarias es equivalente al 2,8 % del PIB. Las dos medidas principales son la subvención pagada a las empresas por el mantenimiento de los empleados y las exenciones fiscales concedidas a las empresas más afectadas. Por otra parte, Croacia ha adoptado medidas que, sin tener un impacto directo sobre el presupuesto, contribuirán a respaldar la liquidez de las empresas, y cuyo importe estima el Programa de Convergencia de 2020 en el 1,3 % del PIB. Entre estas medidas figuran los aplazamientos fiscales para los impuestos sobre la renta de las personas físicas y de las sociedades y las cotizaciones sociales. Globalmente, las medidas tomadas por Croacia están en consonancia con las orientaciones establecidas en la Comunicación de la Comisión sobre una respuesta económica coordinada a la pandemia de COVID-19. La plena aplicación de estas medidas, seguida por una reorientación de las políticas fiscales hacia el logro de una situación presupuestaria a medio plazo prudente cuando lo permitan las condiciones económicas, contribuirá a preservar la sostenibilidad de las finanzas públicas a medio plazo.

               (14)Según las previsiones de la primavera de 2020 de la Comisión, con la hipótesis de mantenimiento de la política económica, el saldo de las administraciones públicas de Croacia sería del -7,1 % del PIB en 2020 y del -2,2 % del PIB en 2021. Se prevé que la ratio de deuda de las administraciones públicas alcance el 88,6 % del PIB en 2020 y disminuya al 83,4 % del PIB en 2021.

               (15)El 20 de mayo de 2020, la Comisión publicó un informe elaborado de conformidad con el artículo 126, apartado 3, del Tratado como consecuencia del incumplimiento previsto por parte de Croacia del valor de referencia para el déficit (3 % del PIB) en 2020. Globalmente, el análisis indica que el criterio de déficit definido en el Tratado y en el Reglamento (CE) n.º 1467/97 no se cumple.

               (16)En respuesta a la pandemia, Croacia emprendió rápidamente medidas de gran alcance para proteger a sus ciudadanos y contener la propagación del virus. La pandemia (y las medidas de aislamiento asociadas) perturbó gravemente la actividad empresarial, con efectos negativos en el mercado laboral. Se estima que el PIB real disminuirá un 9,1 % en 2020 y se recuperará un 7,5 % en 2021, y se prevé que la tasa de desempleo aumente hasta el 10,2 % en 2020 y mejore hasta el 7,4 % en 2021, según las previsiones de la Comisión. El sector turístico, que representa una parte muy importante de la economía croata, se verá seriamente afectado. Al mismo tiempo, Croacia también tuvo que hacer frente a los efectos de un importante terremoto en Zagreb el 22 de marzo de 2020. Para mitigar el impacto negativo en la economía, Croacia emprendió una serie de medidas ambiciosas, como medidas de apoyo salarial, exenciones y aplazamientos del pago de impuestos y cotizaciones sociales, apoyo a las pymes, garantías adicionales para el seguro de exportación y moratorias sobre los plazos de los préstamos, así como medidas específicas para el turismo y otros sectores altamente afectados.

               (17)La pandemia de COVID-19 supone una prueba de resiliencia para el sistema sanitario croata. Aunque el acceso a la asistencia sanitaria es generalmente bueno en Croacia, las necesidades médicas no cubiertas debido a la distancia son de las más elevadas de la Unión. Una distribución geográfica más equilibrada de los trabajadores sanitarios y las instalaciones sanitarias permitiría un acceso más fácil a los servicios sanitarios. El reparto de responsabilidades entre el Gobierno central y las autoridades de condado por lo que respecta a las instalaciones de asistencia sanitaria en Croacia es mejorable. El Gobierno central tiene que cubrir las deudas de los hospitales que son propiedad de los condados, pero dispone de medios limitados para influir en su gestión. Una cooperación más estrecha entre el Gobierno central y los condados es fundamental para garantizar el suministro de productos médicos críticos y poder adoptar medidas para limitar la propagación de la COVID-19. El uso de herramientas de salud electrónica permite reducir los contactos directos entre los profesionales de la salud y los pacientes, así como reducir el riesgo de infecciones. La utilización de recetas electrónicas está muy extendida, pero el porcentaje de consultas y registros sanitarios digitales es muy bajo.

               (18)Debido a la ralentización de la actividad económica, los empresarios tienen dificultades para pagar los salarios, lo que se prevé que provoque un aumento del desempleo y de los niveles de pobreza, y acentúe las disparidades territoriales. Tradicionalmente, la participación en medidas activas de empleo ha sido muy baja, pero, en las circunstancias actuales, estos programas están adquiriendo mayor importancia. Con el fin de proporcionar apoyo a los empleadores y reducir al mínimo el número de despidos, deben reforzarse tales medidas, pero también otros regímenes de ayuda con plazos determinados, en particular los regímenes de reducción del tiempo de trabajo. A corto plazo, estas medidas permiten mantener puestos de trabajo, pero, también a medio plazo, hay margen para mejorar la previsión de las necesidades del mercado laboral durante la fase de recuperación. El servicio público de empleo croata debe intensificar sus esfuerzos para apoyar el desarrollo de capacidades adecuadas (por ejemplo, capacidades digitales) de la mano de obra, desarrollar estrategias de acercamiento a la población inactiva y luchar contra el trabajo no declarado. La prestación por desempleo no ofrece una red de seguridad a los trabajadores despedidos, ya que su cobertura y adecuación son bajas. La capacidad de la prestación de renta mínima para reducir la pobreza también se considera escasa, en un contexto de tasas elevadas de pobreza y exclusión social, disparidades territoriales y factores de riesgo relacionados con la edad, el sexo y la discapacidad.

               (19)Preocupa la fiabilidad de la conectividad a internet. Los hogares croatas no disponen de un acceso generalizado a internet de alta velocidad. Alrededor del 70 % de los hogares tienen acceso a banda ancha fija, y solo el 6 % tienen acceso a banda ancha de al menos 100 Mbps. Especialmente en las zonas rurales, esto podría impedir el teletrabajo y la formación a distancia, en particular entre los grupos vulnerables, como los estudiantes de familias desfavorecidas o las personas con discapacidad. Estos grupos corren el riesgo de quedar excluidos de la reorientación repentina a una sociedad más digitalizada. Deben intensificarse las modalidades de trabajo alternativas que emplean tecnología digital, en estrecha cooperación con los interlocutores sociales, ya que el porcentaje de teletrabajadores (del 6 al 7 %) es la mitad de la media de la UE.

               (20)La escasez de mano de obra ha afectado continuamente a algunos sectores de la economía, debido principalmente a la falta de capacidades. Promover la adquisición de competencias adecuadas, incluidas las digitales, durante la educación y la formación iniciales y posteriormente mediante el reciclaje y la mejora de las capacidades, podría aumentar la productividad y colmar las lagunas en materia de capacidades. Es preciso mejorar la calidad y el carácter inclusivo del sistema de educación y formación a todos los niveles, así como seguir reformando los planes de estudio. La introducción de la educación digital ya ha demostrado su valor en esta crisis; se necesitan más infraestructuras y material para la educación y la formación digital y mejorar las competencias digitales de los profesores, alumnos y adultos.

               (21)Croacia debe apoyar el flujo continuo de crédito y otra financiación, incluida financiación no bancaria, a los prestatarios viables que se vean afectados negativamente por la crisis. Croacia ha adoptado diversas medidas de estímulo y apoyo a las pequeñas y medianas empresas (pymes). Para superar la crisis y allanar el camino hacia la recuperación, deben proseguir los esfuerzos a fin de proporcionar un apoyo rápido y continuo a la liquidez de las empresas a través de préstamos y garantías, en particular garantías estatales, con especial atención a las pymes. Las empresas croatas dependen en gran medida de los préstamos bancarios y los flujos de tesorería para satisfacer sus necesidades de financiación. El sistema bancario debe contar con el apoyo de garantías para ofrecer nueva financiación a las pymes y mejorar el acceso a la financiación. En el proceso de concepción y aplicación de estas medidas debe tenerse en cuenta la resiliencia del sector bancario. La exención y la autorización de pagos diferidos de impuestos y cotizaciones sociales también han contribuido a mejorar la liquidez de las empresas.

               (22)Se han renovado los esfuerzos para reducir la carga administrativa y las restricciones reglamentarias. Sin embargo, el funcionamiento de las empresas en general sigue viéndose frenado por la aún elevada carga normativa y administrativa, por ejemplo, en lo que se refiere a las autorizaciones, los requisitos de información y los procedimientos fiscales. La identificación de las cargas administrativas y financieras está avanzando a través de las consultas con las partes interesadas y a través de un sitio web específico, y se están adoptando medidas para reducir las obligaciones más gravosas. También es esencial garantizar el acceso a las profesiones y el ejercicio de las mismas, mediante la racionalización de sus marcos reglamentarios y de los procedimientos administrativos conexos, especialmente para las pymes y las microempresas, incluidos los profesionales que ejercen a título individual. Se han revisado las tasas parafiscales y el Gobierno adoptó un primer plan de acción en mayo de 2020.

               (23)Con objeto de fomentar la recuperación económica, será importante anticipar los proyectos de inversión pública que se encuentran en una fase avanzada de desarrollo y promover la inversión privada, particularmente a través de reformas pertinentes. Croacia debe promover la inversión en sectores potenciadores del crecimiento, contribuyendo así a la transición ecológica y digital. Una infraestructura digital moderna y sólida es clave para la transformación digital de la administración pública y las empresas. Las inversiones en redes de muy alta capacidad, incluida la 5G, son un prerrequisito para la transición digital. La inversión debe apoyar los objetivos de descarbonización y transición energética de Croacia establecidos en el plan nacional de energía y clima. Croacia tiene margen y oportunidades para invertir en transporte urbano y ferroviario sostenible, eficiencia energética, fuentes renovables de energía e infraestructuras medioambientales. Además, Croacia está muy por debajo de la media de la UE en cuanto a gestión del agua y los residuos, y es necesario invertir para apoyar el desarrollo económico croata. La programación del Fondo de Transición Justa para el período 2021-2027 podría ayudar a Croacia a abordar algunos de los retos que plantea la transición hacia una economía climáticamente neutra, en particular en los territorios contemplados en el anexo D del informe por país. Esto permitiría a Croacia optimizar el uso de este Fondo.

               (24)La eficiencia de la administración pública croata es inferior a la media de la UE. Su baja capacidad para elaborar y aplicar políticas y proyectos obstaculiza su eficacia y rapidez, como se ha puesto de manifiesto durante la crisis en la aplicación de los Fondos Estructurales y de Inversión, que, en el caso de Croacia, representan una gran oportunidad para aliviar las consecuencias de la crisis y apoyar la recuperación económica. No avanza la aplicación del nuevo sistema de planificación estratégica ni la anunciada Estrategia Nacional de Desarrollo. Por otra parte, existe una elevada fragmentación territorial de la administración pública y un desequilibrio entre las responsabilidades y los recursos a nivel local. Esto contribuye a la calidad desigual de los servicios públicos prestados en todo el país y eleva los costes administrativos.

               (25)Los retrasos y procedimientos prolongados en los tribunales civiles y mercantiles siguen afectando al entorno empresarial y a la resolución eficaz de los procedimientos de insolvencia, y los desafíos en materia de calidad y eficiencia de la justicia penal dificultan la lucha contra los delitos económicos y financieros. Se ha avanzado en la resolución de los asuntos pendientes más antiguos y en el uso de la comunicación electrónica en los tribunales, aunque sigue habiendo margen de mejora.

               (26)Aunque las presentes recomendaciones se centran en hacer frente a los efectos socioeconómicos de la pandemia y facilitar la recuperación económica, las recomendaciones específicas por país de 2019 adoptadas por el Consejo el 9 de julio de 2019 también incluían reformas esenciales para afrontar los desafíos estructurales a medio y largo plazo. Esas recomendaciones aún son pertinentes y continuarán siendo objeto de seguimiento durante el ciclo anual del Semestre Europeo del año próximo. Lo anterior también se aplica a las recomendaciones sobre las políticas económicas relacionadas con la inversión. Estas recomendaciones deben tenerse en cuenta para la programación estratégica de la financiación de la política de cohesión después de 2020, incluidas las medidas de mitigación y las estrategias de salida en relación con la crisis actual.

               (27)El sector financiero de Croacia está bien capitalizado y es rentable, y la calidad de los activos del sector bancario ha mejorado en los últimos años. No obstante, es probable que las entidades financieras sufran algunas tensiones debido a su exposición a sectores más vulnerables a la pandemia de COVID-19. Se han introducido medidas para mitigar el impacto negativo de las medidas de confinamiento para las empresas. Es fundamental que estas medidas sean temporales, estén estrictamente vinculadas a la pandemia y sean adecuadas para ayudar a que las empresas que se enfrentan a dificultades financieras vuelvan a ser viables. Este enfoque apoyará a las empresas sin socavar los progresos realizados por Croacia para mejorar la estabilidad de su sector financiero.

               (28)Es esencial seguir reforzando el marco para prevenir y sancionar la corrupción a fin de garantizar la recuperación tras la crisis de la COVID-19 y lograr una asignación y una distribución eficiente, responsable y transparente de los fondos y los recursos. A pesar de la ejecución parcial de varios planes de acción, las cuestiones relacionadas con la corrupción y los conflictos de intereses siguen estando generalizadas entre las empresas. Son necesarios esfuerzos adicionales a fin de reforzar el marco para prevenir y sancionar la corrupción, con objeto de garantizar un uso transparente y eficiente de los fondos públicos. Son necesarios instrumentos más eficaces de prevención y represión de la corrupción, en particular a nivel local. Sigue siendo necesario mejorar los mecanismos de supervisión de los funcionarios y administradores de empresas públicas locales, y garantizar que la Comisión sobre Conflictos de Intereses pueda cumplir su papel preventivo esencial. Se espera que las iniciativas de aumento de la transparencia, como la publicación de activos de jueces y fiscales, comiencen en 2020.

               (29)El Semestre Europeo proporciona el marco para una coordinación continua de las políticas económicas y de empleo en la Unión, que puede contribuir a una economía sostenible. Los Estados miembros han hecho balance de los avances en la aplicación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas en sus Programas Nacionales de Reformas de 2020. Al garantizar la plena aplicación de las recomendaciones que figuran a continuación, Croacia contribuirá a los avances hacia los ODS y al esfuerzo común de asegurar la sostenibilidad competitiva en la Unión.

               (30)En el contexto del Semestre Europeo de 2020, la Comisión ha efectuado un análisis global de la política económica de Croacia y lo ha publicado en el informe por país de 2020. Asimismo, ha evaluado el Programa de Convergencia de 2020, el Programa Nacional de Reformas de 2020 y las medidas adoptadas en aplicación de las recomendaciones dirigidas a Croacia en años anteriores. Ha tenido en cuenta no solo su pertinencia para la sostenibilidad de la política socioeconómica y fiscal de Croacia, sino también su conformidad con las normas y orientaciones de la Unión, dada la necesidad de reforzar la gobernanza económica general de la Unión mediante aportaciones de esta a las futuras decisiones nacionales.

               (31)A la luz de esta valoración, el Consejo ha examinado el Programa de Convergencia de 2020, y su dictamen
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                se refleja, en particular, en la recomendación 1 que figura a continuación.

               (32)A la luz del examen exhaustivo realizado por la Comisión y de la presente evaluación, el Consejo ha examinado el Programa Nacional de Reformas de 2020 y el Programa de Convergencia de 2020. Las presentes recomendaciones toman en consideración las necesidades de afrontar la pandemia y de facilitar la recuperación económica como primer paso ineludible para permitir un ajuste de los desequilibrios. Las recomendaciones que abordan directamente los desequilibrios macroeconómicos detectados por la Comisión con arreglo al artículo 6 del Reglamento (UE) n.º 1176/2011 se reflejan en las recomendaciones 1, 2, 3 y 4.

               RECOMIENDA a Croacia que tome medidas en 2020 y 2021 con el fin de:

               1.En consonancia con la cláusula general de salvaguardia, tomar todas las medidas necesarias para combatir eficazmente la pandemia, sostener la economía y respaldar la posterior recuperación de forma eficaz. Cuando las condiciones económicas lo permitan, aplicar políticas fiscales destinadas a lograr situaciones presupuestarias prudentes a medio plazo y garantizar la sostenibilidad de la deuda, al mismo tiempo que se fomenta la inversión. Aumentar la resiliencia del sistema sanitario. Promover una distribución geográfica equilibrada de los trabajadores y las instalaciones de salud, una cooperación más estrecha entre todos los niveles de administración, e inversiones en sanidad electrónica.

               2.Reforzar las medidas e instituciones del mercado laboral, y mejorar la adecuación de las prestaciones por desempleo y de los regímenes de renta mínima. Aumentar el acceso a la infraestructura y los servicios digitales. Promover la adquisición de capacidades.

               3.Mantener las medidas destinadas a proporcionar liquidez a las pequeñas y medianas empresas y a los trabajadores por cuenta propia. Seguir reduciendo las tasas parafiscales y las restricciones en la regulación del mercado de bienes y servicios. Anticipar los proyectos de inversión pública que se encuentran en una fase avanzada de desarrollo y promover la inversión privada para impulsar la recuperación económica. Centrar las inversiones en la transición verde y digital, en particular en las infraestructuras medioambientales, el transporte urbano y ferroviario sostenible, la producción y el uso limpios y eficientes de energía, y la banda ancha de alta velocidad.

               4.Reforzar la capacidad y eficiencia de la administración pública para concebir y aplicar políticas y proyectos públicos a nivel central y local. Mejorar la eficacia del sistema judicial.

               Hecho en Bruselas, el

                     Por el Consejo

                     El Presidente

                     (1)

                        DO L 209 de 2.8.1997, p. 1.

                     (2)

                        DO L 306 de 23.11.2011, p. 25.

                     (3)

                        SWD(2020) 510 final.

                     (4)

                        DO C 301 de 5.9.2019, p. 117.

                     (5)

                        COM(2020) 112 final.

                     (6)

                        COM(2020) 123 final.

                     (7)

                        Reglamento (UE) 2020/460 del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de marzo de 2020 por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1301/2013, (UE) n.º 1303/2013 y (UE) n.º 508/2014, en lo relativo a medidas específicas para movilizar inversiones en los sistemas de atención sanitaria de los Estados miembros y en otros sectores de sus economías, en respuesta al brote de COVID‐19 (Iniciativa de inversión en respuesta al coronavirus) (DO L 99 de 31.3.2020, p. 5) y Reglamento (UE) 2020/558 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril de 2020 por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1301/2013 y (UE) n.º 1303/2013 en lo que respecta a medidas específicas para ofrecer una flexibilidad excepcional en el uso de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos en respuesta al brote de COVID-19 (DO L 130 de 24.4.2020, p. 1).

                     (8)

                        Con arreglo al artículo 9, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo.


               COMISIÓN EUROPEA
            Bruselas,20.5.2020
            COM(2020) 516 final
            Recomendación de
            RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO
            on the 2020 National Reform Programme of Luxembourg and delivering a Council opinion on the 2020 Stability Programme of Luxembourg

               Recomendación de

               RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO

               relativa al Programa Nacional de Reformas de 2020 de Luxemburgo y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2020 de Luxemburgo

               EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

               Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 121, apartado 2, y su artículo 148, apartado 4,

               Visto el Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas
                  1
               , y en particular su artículo 5, apartado 2,

               Vista la Recomendación de la Comisión Europea,

               Vistas las Resoluciones del Parlamento Europeo,

               Vistas las Conclusiones del Consejo Europeo,

               Visto el Dictamen del Comité de Empleo,

               Visto el dictamen del Comité Económico y Financiero.

               Visto el Dictamen del Comité de Protección Social,

               Visto el Dictamen del Comité de Política Económica,

               Considerando lo siguiente:

               (1)El 17 de diciembre de 2019, la Comisión adoptó la Estrategia Anual de Crecimiento Sostenible, marcando así el inicio del Semestre Europeo de 2020 para la coordinación de las políticas económicas. Se tuvo debidamente en cuenta el pilar europeo de derechos sociales, que fue proclamado por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión el 17 de noviembre de 2017. El 17 de diciembre de 2019, la Comisión, sobre la base del Reglamento (UE) n.º 1176/2011, adoptó asimismo el Informe sobre el Mecanismo de Alerta, en el que no se señalaba a Luxemburgo como uno de los Estados miembros que serían objeto de un examen exhaustivo. En la misma fecha, la Comisión adoptó también una recomendación de Recomendación del Consejo sobre la política económica de la zona del euro.

               (2)El informe específico de 2020 sobre Luxemburgo
                  2
                fue publicado el 26 de febrero de 2020. En él se valoraban los avances realizados por Luxemburgo con miras a la puesta en práctica de las recomendaciones específicas por país adoptadas por el Consejo el 9 de julio de 2019
                  3
               , las medidas adoptadas en aplicación de las recomendaciones formuladas en años anteriores, así como los avances realizados por ese país para la consecución de sus objetivos nacionales en el marco de Europa 2020.

               (3)El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud declaró oficialmente la COVID-19 una pandemia mundial. La pandemia constituye una grave emergencia de salud pública para los ciudadanos, las sociedades y las economías. Está sometiendo a fuertes tensiones a los sistemas sanitarios nacionales, perturbando las cadenas de suministro mundiales, causando volatilidad en los mercados financieros, alterando profundamente la demanda de los consumidores y provocando efectos negativos en diversos sectores. Supone una amenaza para el empleo y la renta de los ciudadanos y para la actividad empresarial. La pandemia ha ocasionado una grave perturbación económica que ya está teniendo graves repercusiones en la Unión Europea. El 13 de marzo de 2020, la Comisión adoptó una Comunicación
                  4
                en la que reclamaba una respuesta económica coordinada a la crisis, en la que participaran todas las partes interesadas a nivel nacional y de la Unión.

               (4)Varios Estados miembros han declarado un estado de alarma o introducido medidas de emergencia. Cualquier medida de emergencia debe ser estrictamente proporcionada, necesaria, limitada en el tiempo y conforme a las normas europeas e internacionales. Ha de estar sometida al control democrático y al examen independiente del poder judicial.

               (5)El 20 de marzo de 2020, la Comisión adoptó una Comunicación relativa a la activación de la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
                  5
               . La cláusula, tal como se recoge en el artículo 5, apartado 1, el artículo 6, apartado 3, el artículo 9, apartado 1, y el artículo 10, apartado 3, del Reglamento (CE) n.º 1466/97 y en el artículo 3, apartado 5, y el artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1467/97, facilita la coordinación de las políticas presupuestarias en tiempos de grave recesión económica. En su Comunicación, la Comisión compartía con el Consejo su opinión de que, teniendo en cuenta la grave recesión económica que se preveía como consecuencia de la pandemia de COVID-19, las condiciones actuales permiten la activación de la cláusula. El 23 de marzo de 2020, los ministros de Hacienda de los Estados miembros manifestaron su acuerdo con la evaluación de la Comisión. La activación de la cláusula general de salvaguardia permite una desviación temporal respecto de la trayectoria de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo, siempre que dicha desviación no ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo. En cuanto al componente corrector, el Consejo puede también decidir, previa recomendación de la Comisión, la adopción de una trayectoria presupuestaria revisada. La cláusula general de salvaguardia no suspende los procedimientos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Permite a los Estados miembros no cumplir los requisitos presupuestarios que se aplicarían en condiciones normales y a la Comisión y al Consejo tomar las medidas necesarias de coordinación de políticas en el marco del Pacto.

               (6)Es necesario seguir actuando para limitar y controlar la propagación de la pandemia, aumentar la resiliencia de los sistemas sanitarios nacionales, paliar las consecuencias socioeconómicas mediante medidas de apoyo destinadas a las empresas y los hogares y garantizar unas condiciones adecuadas de salud y seguridad en el puesto de trabajo con vistas a la reanudación de la actividad económica. La Unión debe utilizar plenamente los distintos instrumentos de que dispone para apoyar los esfuerzos de los Estados miembros en esos ámbitos. Paralelamente, los Estados miembros y la Unión deben colaborar a fin de preparar las medidas necesarias para volver a un funcionamiento normal de nuestras sociedades y economías y a un crecimiento sostenible, integrando, en particular, las transiciones ecológica y digital, y extrayendo todas las lecciones de la crisis.

               (7)La crisis de la COVID-19 ha puesto de manifiesto la flexibilidad que ofrece el mercado único para adaptarse a situaciones extraordinarias. No obstante, a fin de garantizar una transición rápida y sin contratiempos a la fase de recuperación y la libre circulación de bienes, servicios y trabajadores, es preciso eliminar las medidas excepcionales urgentes que impiden el funcionamiento normal del mercado único tan pronto como dejen de ser indispensables. La crisis actual ha puesto de relieve la necesidad de contar con planes de preparación ante las crisis en el sector sanitario, que deben incorporar, en particular, mejores estrategias de adquisición, cadenas de suministro diversificadas y reservas estratégicas de suministros esenciales. Se trata de elementos clave para la elaboración de planes de preparación ante las crisis más amplios.

               (8)El legislador de la Unión ya modificado los marcos normativos pertinentes
                  6
                para que los Estados miembros puedan movilizar todos los recursos no utilizados de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos a fin de hacer frente a los efectos excepcionales de la pandemia de la COVID-19. Esas modificaciones proporcionarán una flexibilidad adicional, así como unos procedimientos simplificados y racionalizados. Con el fin de disminuir las presiones sobre la tesorería, los Estados miembros también pueden disfrutar de una tasa de cofinanciación del 100 % con cargo al presupuesto de la Unión en el ejercicio contable 2020-2021. Se insta a Luxemburgo a que haga pleno uso de estas posibilidades para ayudar a las personas y los sectores más afectados por las dificultades.

               (9)El 30 de abril de 2020, Luxemburgo presentó su Programa Nacional de Reformas de 2020, y el 29 de abril de 2020, su Programa de Estabilidad de 2020. Ambos programas se han evaluado simultáneamente para tener en cuenta sus interrelaciones.

               (10)Luxemburgo se encuentra actualmente en el componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

               (11)En su Programa de Estabilidad de 2020, el Gobierno programa un deterioro del saldo presupuestario, pasando de un superávit de 2,2 % del PIB en 2019 a un déficit de 8,5 % del PIB en 2020. En 2021, se prevé que el déficit disminuya al 3,0 % del PIB. Tras haber bajado al 22,1 % del PIB en 2019, la ratio deuda de las administraciones públicas/PIB subiría hasta el 28,7 % del PIB en 2020, según el Programa de Estabilidad de 2020. La perspectiva macroeconómica y presupuestaria está sometida a una gran incertidumbre relacionada con la pandemia de la COVID-19.

               (12)En respuesta a la pandemia y como parte de un enfoque coordinado a nivel de la Unión, Luxemburgo ha adoptado medidas presupuestarias para aumentar la capacidad de su sistema sanitario, contener la pandemia y ayudar a los particulares y los sectores especialmente afectados. Según el Programa de Estabilidad de 2020, dichas medidas presupuestarias representan un 5,5 % del PIB. Algunas de estas medidas son: el refuerzo de los servicios de atención sanitaria, ayudas a las empresas en dificultades, préstamos y la reducción del tiempo de trabajo, incluidos los trabajadores por cuenta propia y los trabajadores transfronterizos. Por otra parte, Luxemburgo ha anunciado medidas que, si bien no tendrán repercusiones presupuestarias directas, contribuirán a respaldar la liquidez de las empresas. Entre estas medidas se encuentran aplazamientos del pago de deudas tributarias, préstamos a pymes que atraviesen dificultades financieras temporales y garantías. A diferencia del Programa de Estabilidad de 2020, la Comisión prevé que el paquete de medidas tendrá un efecto menor, ya que no considera que el aplazamiento del pago de deudas tributarias y la concesión de préstamos sean medidas discrecionales con repercusión presupuestaria. Las autoridades consideran, no obstante, que una parte del aplazamiento del pago de impuestos directos sí tendría repercusión presupuestaria, que se tiene en cuenta en el 5,5 % del PIB antes mencionado. Por otra parte, una parte del coste de los regímenes de reducción del tiempo de trabajo se ha considerado parte del funcionamiento de los estabilizadores automáticos. En general, las medidas adoptadas por Luxemburgo se ajustan a las directrices de la Comunicación de la Comisión relativa a la respuesta económica coordinada a la pandemia de la COVID-19. La plena aplicación de estas medidas, seguida por una reorientación de las políticas fiscales hacia el logro de una situación presupuestaria a medio plazo prudente cuando lo permitan las condiciones económicas, contribuirá a preservar la sostenibilidad de las finanzas públicas a medio plazo.

               (13)Según las previsiones de la primavera de 2020 de la Comisión en el supuesto de que no se produzca un cambio de políticas, el saldo de las administraciones públicas luxemburguesas debería situarse en un déficit de 4,8 % del PIB en 2020 y en un superávit de 0,1 % en 2021. Se prevé que la ratio deuda de las administraciones públicas se mantenga por debajo del 60 % del PIB en 2020 y 2021. En comparación con las previsiones de la Comisión, el Programa de Estabilidad se basa en asunciones más prudentes tanto para los ingresos como los gastos.

               (14)El 20 de mayo de 2020, la Comisión publicó un informe elaborado con arreglo al artículo 126, apartado 3, del Tratado y motivado por el incumplimiento previsto del umbral de déficit del 3 % del PIB en 2020 por parte de Luxemburgo. En general, el análisis apunta a que no se cumple el criterio de déficit, tal como se define en el Tratado y en el Reglamento (CE) n.º 1467/97.

               (15)Luxemburgo cuenta con uno de los mejores sistemas sanitarios de la UE. Sin embargo, dado que el 49 % de los médicos y el 62 % de los profesionales sanitarios no son nacionales, el sistema está muy por encima del máximo de vulnerabilidad crítica (según el indicador de la Organización Mundial de la Salud), lo que hace que el sistema sanitario de Luxemburgo pueda verse afectado por decisiones unilaterales de los países vecinos en tiempos de crisis. Luxemburgo tuvo que adoptar medidas a corto plazo en un tiempo récord para mejorar la resiliencia de su sistema de asistencia sanitaria a raíz de la crisis de la COVID-19; por ejemplo, ha tenido que movilizar infraestructura médica, crear una nueva sección temporal para un hospital y proporcionar alojamiento en Luxemburgo a profesionales sanitarios transfronterizos y a sus familias.

               (16)Se espera que el sistema sanitario se enfrente cada vez a mayores dificultades, que se sumarán al problema del número creciente de vacantes de profesionales sanitarios en los últimos años; en concreto, el aumento previsto de la demanda de asistencia sanitaria debida al envejecimiento de la población, y la jubilación prevista de entre un 59 % y un 69 % del personal médico en los próximos 15 años. Las innovaciones en la combinación de competencias del personal, el desarrollo de funciones profesionales, el reparto de tareas y la sustitución desempeñarán un papel importante a la hora de mantener el atractivo laboral del sector sanitario. En términos más generales, hay margen para mejorar la gobernanza del sistema sanitario, incluida la cooperación con los países vecinos; el Gobierno acaba de emprender una reforma significativa. Si bien la infraestructura digital está bastante avanzada en Luxemburgo, todavía se están realizando esfuerzos para implantar soluciones de sanidad electrónica, como las soluciones digitales para el reembolso a los proveedores. Luxemburgo se ha concentrado en las tecnologías digitales, tales como la supercomputación, la inteligencia artificial, la cadena de bloques y los macrodatos, y se encuentra en situación de aprovechar estas capacidades y colaborar a escala de la Unión para contribuir de forma significativa a la investigación destinada a neutralizar el virus y reducir las infecciones. Luxemburgo también ha creado un nuevo régimen de ayuda a los proyectos de inversión en I+D relativos a productos necesarios para atajar eficientemente la pandemia de la COVID-19, como tratamientos y vacunas eficaces.

               (17)Según las previsiones de la Comisión, se espera que el desempleo suba al 6,4 % en 2020 y que se recupere en 2021, llegando al 6,1 %. Luxemburgo ha adoptado una serie de medidas para mantener el empleo, en particular la reducción del tiempo de trabajo. No obstante, debe prestarse especial atención a los grupos más vulnerables, como los trabajadores de más edad o poco cualificados, dado que el nuevo régimen de renta mínima (REVIS o revenu d'inclusion sociale) ya ha dado lugar a un aumento de los desempleados inscritos en el servicio público de empleo como consecuencia de la inscripción obligatoria de sus beneficiarios en este servicio desde enero de 2019. Las personas más vulnerables se verían más afectadas por el aumento de la competencia en el mercado laboral como consecuencia de la crisis de la COVID-19. Otras personas vulnerables afectadas por la crisis podrían ser los trabajadores temporales, así como los trabajadores poco cualificados en general. Por lo que se refiere a los trabajadores de más edad, su baja tasa de empleo sigue siendo una cuestión estructural de Luxemburgo que repercute en la sostenibilidad a largo plazo del sistema de pensiones, en la línea de lo apuntado en las recomendaciones dirigidas a Luxemburgo en años anteriores. En el contexto actual, el riesgo a ser despedidos de los trabajadores de más edad ha aumentado debido a la crisis; aumentar su capacidad de adaptación a otros empleos y sectores, en particular mediante el perfeccionamiento y reciclaje profesionales, resulta más necesario que nunca. Luxemburgo se sitúa cerca de la media de la UE en materia de inclusión social, pero los indicadores sobre desigualdad y pobreza de las personas con empleo se han debilitado en los últimos años, y las oportunidades de los estudiantes siguen estando muy influidas por su contexto socioeconómico. En este contexto, debe apoyarse a los grupos más vulnerables en particular, para hacer frente a las consecuencias sociales de la crisis.

               (18)Para apoyar a las empresas durante la crisis relacionada con la COVID-19, en particular a las pymes, incluidos los trabajadores por cuenta propia y las microempresas, Luxemburgo ha incluido en su plan de estabilización una serie de medidas. La venta minorista es uno de los sectores más afectados, debido al desplome de la demanda y a las medidas actuales que limitan las actividades de las empresas total o parcialmente. Aumentar la flexibilidad reguladora daría un impulso a la venta minorista tras la crisis. También sería beneficioso ayudar a las pymes a adoptar las tecnologías digitales que les permitan continuar sus actividades, como el comercio electrónico. Deben mantenerse medidas adecuadas durante todo el período de recuperación, suprimiéndolas de manera gradual y flexible, y se debe determinar cuáles son los sectores más afectados, con el fin de elaborar planes de apoyo específicos que les permitan ponerse al mismo nivel que los demás durante la fase de recuperación. En el proceso de aplicación de estas medidas debe darse un peso importante a la resiliencia del sector bancario. Una vez superada la fase más aguda de la crisis, para apoyar la transición y la creación de nuevas pymes en sectores potenciadores del crecimiento, llevar a cabo una reforma del marco de insolvencia de Luxemburgo puede ayudar a que las empresas reciban una segunda oportunidad, si no son culpables de la insolvencia.

               (19)Para fomentar la recuperación económica, será fundamental anticipar parte de la financiación de proyectos de inversión pública maduros y promover la inversión privada, introduciendo las reformas que sean pertinentes, especialmente en los sectores ecológico y digital. Luxemburgo ya ha puesto en marcha iniciativas para impulsar la digitalización y la innovación, pero la integración tecnológica en el sector empresarial y la inversión privada, así como la digitalización de los servicios públicos, siguen siendo bajas, si se tienen en cuenta el ambiente y la ambición tan propicios del país para pasar a una economía de los datos. Las inversiones en digitalización, competencias digitales avanzadas e innovación, incluido la elaboración de una estrategia integrada de I+i, serán esenciales para apoyar a las pymes e impulsar la productividad y la competitividad. La recuperación también debe apoyarse en mayor medida mediante el impulso de inversiones ecológicas ambiciosas a corto plazo. En este sentido pueden ser sectores esenciales, en particular, el transporte sostenible, especialmente el ferroviario, la construcción sostenible, en particular la eficiencia energética de los edificios, tanto los existentes como los nuevos, y las energías renovables. Estas medidas contribuirían a proporcionar un fuerte estímulo ecológico y a apoyar a Luxemburgo a acercarse a sus objetivos para 2030 en materia de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, eficiencia energética y energías renovables, allanando también el terreno para lograr la neutralidad climática. Asimismo, hay que seguir buscando dónde hace falta inversión y las correspondientes fuentes de financiación, especialmente dado el efecto de la pandemia de la COVID-19 en la economía y las finanzas públicas. La programación del Fondo de Transición Justa para el período 2021-2027 podría ayudar a Luxemburgo a abordar algunos de los retos que plantea la transición hacia una economía climáticamente neutra, en particular en los territorios contemplados en el anexo D del informe por país. Ello permitiría a Luxemburgo garantizar la utilización óptima de ese Fondo.

               (20)Luxemburgo se enfrenta a riesgos importantes de blanqueo de capitales dados los cuantiosos flujos de inversiones extranjeras directas y la presencia de estructuras jurídicas complejas con patrocinadores extranjeros. Estos riesgos se reflejan en la evaluación nacional de riesgos, especialmente en relación con los profesionales que prestan servicios a sociedades y fideicomisos (trust), así como servicios de inversión. Las deficiencias en la aplicación del marco de lucha contra el blanqueo de capitales por parte de estos profesionales dan lugar a análisis de riesgos inadecuados y a unos números bajos de notificación de actividades sospechosas. La intensidad de la supervisión de estos profesionales es inadecuada para solucionar estas deficiencias. Se ha creado un registro nacional de titulares reales para las empresas con el fin de limitar el secreto e identificarlos. La calidad de la información proporcionada y la eficacia del registro deben ser objeto de seguimiento a lo largo del tiempo.

               (21)La lucha contra la planificación fiscal abusiva sigue siendo fundamental para mejorar la eficiencia y equidad de los sistemas fiscales, tal como se reconoce en la recomendación de la zona del euro de 2020. Los efectos indirectos de las estrategias de planificación fiscal abusiva de los contribuyentes entre los Estados miembros requieren una acción coordinada de las políticas nacionales para complementar la legislación de la Unión. Luxemburgo ha adoptado medidas contra las prácticas de planificación fiscal abusiva, como la puesta en práctica de iniciativas internacionales y europeas acordadas previamente, pero el alto nivel de pagos de dividendos, intereses y cánones como porcentaje del PIB sugiere que la normativa fiscal del país es utilizada por empresas que participan en prácticas de planificación fiscal abusiva. La mayor parte de la inversión directa extranjera está en manos de «entidades con fines especiales». La ausencia de retención en origen sobre los pagos salientes (es decir, de residentes en la UE a residentes en países terceros) de intereses y cánones, y la exención de las retenciones en origen sobre los pagos de dividendos en determinadas circunstancias pueden dar lugar a que se eluda totalmente el pago de impuestos por dichos pagos, si estos tampoco están sujetos al impuesto en el país receptor. Luxemburgo ha presentado un proyecto de ley por la que se establece la no deducibilidad de los pagos de intereses y cánones a las jurisdicciones incluidas en la lista de la UE de países y territorios no cooperadores a efectos fiscales, en consonancia con su compromiso de introducir medidas defensivas contra dichos países y territorios.

               (22)Aunque las presentes recomendaciones se centran en hacer frente a los efectos socioeconómicos de la pandemia y facilitar la recuperación económica, las recomendaciones específicas por país de 2019 adoptadas por el Consejo el 9 de julio de 2019 también incluían reformas esenciales para afrontar los desafíos estructurales a medio y largo plazo. Esas recomendaciones aún son pertinentes y continuarán siendo objeto de seguimiento durante el ciclo anual del Semestre Europeo del año próximo. Lo anterior también se aplica a las recomendaciones sobre las políticas económicas relacionadas con la inversión. Estas recomendaciones deben tenerse en cuenta para la programación estratégica de la financiación de la política de cohesión después de 2020, incluidas las medidas de mitigación y las estrategias de salida en relación con la crisis actual.

               (23)El Semestre Europeo proporciona el marco para una coordinación continua de las políticas económicas y de empleo en la Unión, que puede contribuir a una economía sostenible. Los Estados miembros han hecho balance de los avances en la aplicación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas en sus Programas Nacionales de Reformas de 2020. Al garantizar la plena aplicación de las recomendaciones que figuran a continuación, Luxemburgo contribuirá a los avances hacia los ODS y al esfuerzo común de asegurar la sostenibilidad competitiva en la Unión.

               (24)Para una recuperación rápida de las repercusiones económicas de la pandemia de COVID-19 es fundamental una estrecha coordinación entre las economías de la Unión Económica y Monetaria. Como Estado miembro cuya moneda es el euro, y teniendo presentes las orientaciones del Eurogrupo, Luxemburgo debe velar por que sus políticas siguen siendo coherentes con las recomendaciones de la zona del euro y están coordinadas con las de los demás Estados miembros de la zona del euro.

               (25)En el contexto del Semestre Europeo de 2020, la Comisión ha efectuado un análisis global de la política económica de Luxemburgo y lo ha publicado en el informe por país de 2020. Asimismo, ha valorado el Programa de Estabilidad de 2020, el Programa Nacional de Reformas de 2020 y las medidas adoptadas en aplicación de las recomendaciones dirigidas a Luxemburgo en años anteriores. Ha tenido en cuenta no solo su pertinencia para la sostenibilidad de la política fiscal y socioeconómica de Luxemburgo, sino también su conformidad con las normas y orientaciones de la Unión, dada la necesidad de reforzar la gobernanza económica general de la Unión incluyendo aportaciones realizadas a nivel de la Unión en las futuras decisiones nacionales.

               (26)A la luz de esa valoración, el Consejo ha examinado el Programa de Estabilidad de 2020 y su dictamen
                  7
                se refleja, en particular, en la recomendación 1 que figura a continuación.

               RECOMIENDA a Luxemburgo que tome medidas en 2020 y 2021 con el fin de:

               1.En consonancia con la cláusula general de salvaguardia, combatir eficazmente la pandemia, sostener la economía y respaldar la posterior recuperación de forma eficaz. Cuando las condiciones económicas lo permitan, aplicar políticas presupuestarias destinadas a lograr situaciones presupuestarias prudentes a medio plazo y garantizar la sostenibilidad de la deuda, al mismo tiempo que se fomenta la inversión. Mejorar la resiliencia del sistema sanitario garantizando que haya suficientes profesionales sanitarios. Acelerar las reformas para mejorar la gobernanza del sistema de salud y la sanidad electrónica.

               2.Mitigar el efecto de la crisis en el empleo, prestando especial atención a las personas en una posición difícil en el mercado laboral.

               3.Garantizar la aplicación efectiva de las medidas de apoyo a la liquidez de las empresas, en particular la de las pymes y los trabajadores por cuenta propia. Anticipar los proyectos de inversión pública que se encuentran en una fase avanzada de desarrollo y promover la inversión privada para impulsar la recuperación económica. Centrar la inversión en las transiciones ecológica y digital, en particular en edificios y transportes sostenibles y en lo que se refiere a la producción y el uso limpios y eficientes de energía, lo que contribuirá a descarbonizar progresivamente la economía. Fomentar la innovación y la digitalización, en particular en el sector empresarial.

               4.Garantizar una supervisión y un control del cumplimiento eficaces del marco de lucha contra el blanqueo de capitales en lo que se refiere a los profesionales que prestan servicios a fideicomisos y sociedades, así como servicios de inversión. Intensificar el control de los aspectos del régimen tributario que puedan facilitar la planificación fiscal abusiva, en particular a través de los pagos salientes.

               Hecho en Bruselas, el

                     Por el Consejo,

                     El Presidente

                     (1)

                        DO L 209 de 2.8.1997, p. 1.

                     (2)

                        SWD(2020) 515 final.

                     (3)

                        DO C 301 de 5.9.2019, p. 48.

                     (4)

                        COM(2020) 112 final.

                     (5)

                        COM(2020) 123 final.

                     (6)

                        Reglamento (UE) 2020/460 del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de marzo de 2020 por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1301/2013, (UE) n.º 1303/2013 y (UE) n.º 508/2014, en lo relativo a medidas específicas para movilizar inversiones en los sistemas de atención sanitaria de los Estados miembros y en otros sectores de sus economías, en respuesta al brote de COVID‐19 (Iniciativa de inversión en respuesta al coronavirus) (DO L 99 de 31.3.2020, p. 5) y Reglamento (UE) 2020/558 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril de 2020 por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1301/2013 y (UE) n.º 1303/2013 en lo que respecta a medidas específicas para ofrecer una flexibilidad excepcional en el uso de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos en respuesta al brote de COVID-19 (DO L 130 de 24.4.2020, p. 1).

                     (7)

                        Con arreglo al artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo.


               COMISIÓN EUROPEA
            Bruselas, 20.5.2020
            COM(2020) 522 final
            Recomendación de
            RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO
            relativa al Programa Nacional de Reformas de 2020 de Portugal y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2020 de Portugal

               Recomendación de

               RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO

               relativa al Programa Nacional de Reformas de 2020 de Portugal y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2020 de Portugal

               EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

               Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 121, apartado 2, y su artículo 148, apartado 4,

               Visto el Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas
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               , y en particular su artículo 5, apartado 2,

               Visto el Reglamento (UE) n.º 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos
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               , y en particular su artículo 6, apartado 1,

               Vista la Recomendación de la Comisión Europea,

               Vistas las Resoluciones del Parlamento Europeo,

               Vistas las Conclusiones del Consejo Europeo,

               Visto el Dictamen del Comité de Empleo,

               Visto el Dictamen del Comité Económico y Financiero,

               Visto el Dictamen del Comité de Protección Social,

               Visto el Dictamen del Comité de Política Económica,

               Considerando lo siguiente:

               (1)El 17 de diciembre de 2019, la Comisión adoptó la Estrategia Anual de Crecimiento Sostenible, y marcó así el inicio del Semestre Europeo de 2020 para la coordinación de las políticas económicas. Se tuvo debidamente en cuenta el pilar europeo de derechos sociales, proclamado por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión el 17 de noviembre de 2017. El 17 de diciembre de 2019, la Comisión, sobre la base del Reglamento (UE) n.º 1176/2011, adoptó asimismo el Informe sobre el Mecanismo de Alerta, en el que se señalaba a Portugal como uno de los Estados miembros que serían objeto de un examen exhaustivo. En la misma fecha, la Comisión adoptó también una Recomendación de Recomendación del Consejo sobre la política económica de la zona del euro.

               (2)El informe específico de 2020 sobre Portugal
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                fue publicado el 26 de febrero de 2020. En él se valoraban los avances realizados por Portugal con miras a la puesta en práctica de las recomendaciones específicas por país adoptadas por el Consejo el 9 de julio de 2019
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               , las medidas adoptadas en aplicación de las recomendaciones formuladas en años anteriores, así como los avances realizados por ese país para la consecución de sus objetivos nacionales en el marco de Europa 2020. Incluía asimismo un examen exhaustivo con arreglo al artículo 5 del Reglamento (UE) n.º 1176/2011, cuyos resultados se publicaron también el 26 de febrero de 2020. A raíz de su análisis, la Comisión concluyó que Portugal está experimentando desequilibrios macroeconómicos. En particular, los grandes volúmenes de pasivos exteriores netos y de deuda privada y pública, así como la elevada proporción de préstamos dudosos, constituyen puntos débiles en un contexto de bajo crecimiento de la productividad.

               (3)El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud declaró oficialmente el brote de COVID-19 una pandemia mundial. Constituye una grave emergencia de salud pública para los ciudadanos, las sociedades y las economías. Está sometiendo a fuertes tensiones a los sistemas sanitarios nacionales, perturbando las cadenas de suministro mundiales, aumentando la volatilidad de los mercados financieros, dando lugar a cambios bruscos en la demanda de los consumidores y teniendo efectos negativos en diversos sectores. Supone una amenaza para el empleo y los ingresos de la ciudadanía y la actividad de las empresas. Ha ocasionado una grave perturbación económica que ya está teniendo consecuencias significativas en la Unión Europea. El 13 de marzo de 2020, la Comisión adoptó una Comunicación
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                en la que reclamaba una respuesta económica coordinada a la crisis, en la que participaran todas las partes interesadas a nivel nacional y de la Unión.

               (4)Varios Estados miembros han declarado un estado de emergencia o introducido medidas de emergencia. Cualquier medida de emergencia debe ser estrictamente proporcionada, necesaria, limitada en el tiempo y conforme a las normas europeas e internacionales. Ha de estar sometida al control democrático y al examen independiente del poder judicial

               (5)El 20 de marzo de 2020, la Comisión adoptó una Comunicación relativa a la activación de la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
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               . La cláusula, como figura en el artículo 5, apartado 1, el artículo 6, apartado 3, el artículo 9, apartado 1, y el artículo 10, apartado 3, del Reglamento (CE) n.º 1466/97 y en el artículo 3, apartado 5, y el artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1467/97, facilita la coordinación de las políticas presupuestarias en tiempos de grave recesión económica. En su Comunicación, la Comisión hizo saber al Consejo que, en su opinión, dada la grave recesión económica que acarreará el brote de COVID-19, las condiciones actuales permiten la activación de la cláusula. El 23 de marzo de 2020, los ministros de Finanzas de los Estados miembros aceptaron la valoración de la Comisión. La activación de la cláusula general de salvaguardia permite una desviación temporal de la trayectoria de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo, siempre que ello no ponga en peligro la sostenibilidad fiscal a medio plazo. Por lo que respecta al componente corrector, el Consejo también podrá decidir, partiendo de una Recomendación de la Comisión, adoptar una trayectoria fiscal revisada. La cláusula general de salvaguardia no suspende los procedimientos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Posibilita que los Estados miembros se aparten de los requisitos presupuestarios normalmente aplicables, permitiendo al mismo tiempo a la Comisión y al Consejo emprender las necesarias medidas de coordinación de políticas en el marco del Pacto.

               (6)Es necesario seguir actuando para limitar y controlar la propagación de la pandemia, aumentar la resiliencia de los sistemas sanitarios nacionales, paliar las consecuencias socioeconómicas mediante medidas de apoyo destinadas a los hogares y las empresas y garantizar unas condiciones adecuadas en materia de salud y seguridad en el lugar de trabajo con vistas a reanudar la actividad económica. La Unión debe utilizar plenamente los distintos instrumentos de que dispone para apoyar los esfuerzos de los Estados miembros en esos ámbitos. Paralelamente, los Estados miembros y la Unión deben colaborar a fin de preparar las medidas necesarias para volver a un funcionamiento normal de nuestras sociedades y economías y a un crecimiento sostenible, integrando, en particular, la transición ecológica y la transformación digital, y extrayendo todas las lecciones de la crisis.

               (7)La crisis de la COVID-19 ha puesto de manifiesto la flexibilidad que ofrece el mercado único para adaptarse a situaciones extraordinarias. No obstante, a fin de garantizar una transición rápida y sin contratiempos a la fase de recuperación y la libre circulación de bienes, servicios y trabajadores, es preciso eliminar las medidas excepcionales que impiden el funcionamiento normal del mercado único tan pronto como dejen de ser indispensables. La crisis actual ha puesto de manifiesto la necesidad de planes de preparación frente a situaciones de crisis en el sector sanitario, que incluyan, en particular, mejores estrategias de compra, cadenas de suministro diversificadas y reservas estratégicas de suministros esenciales. Son elementos clave para elaborar planes de preparación ante las crisis más amplios.

               (8)El legislador de la Unión ya ha modificado los marcos legislativos pertinentes
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                para permitir a los Estados miembros movilizar todos los recursos no utilizados de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, de modo que puedan mitigar los efectos excepcionales de la pandemia de COVID-19. Esas modificaciones ofrecerán mayor flexibilidad, así como procedimientos racionalizados y simplificados. Con el fin de aliviar las presiones de tesorería, los Estados miembros también podrán beneficiarse de un porcentaje de cofinanciación del 100 % con cargo al presupuesto de la Unión en el ejercicio contable 2020-2021. Se insta a Portugal a que haga pleno uso de esas posibilidades para ayudar a las personas y los sectores más afectados por las dificultades.

               (9)Es probable que las consecuencias socioeconómicas de la pandemia se distribuyan de forma desigual en las distintas regiones portuguesas debido a los diferentes patrones de especialización, en particular en las regiones que dependen en gran medida del turismo, como el Algarve y las regiones ultraperiféricas de Madeira y las Azores. Ello conlleva un riesgo sustancial de que se amplíen las disparidades regionales y territoriales en el país. Habida cuenta también del riesgo de dislocación temporal del proceso de convergencia entre los Estados miembros, la situación actual requiere políticas de respuesta específicas.

               (10)El 16 de mayo de 2020, Portugal presentó su Programa Nacional de Reformas de 2020 y su Programa de Estabilidad de 2020. Con el fin de tener en cuenta sus interrelaciones, ambos programas se han valorado simultáneamente.

               (11)Portugal se encuentra actualmente sujeta al componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y a la norma en materia de deuda. El 13 de julio de 2018, el Consejo recomendó a Portugal que garantizase que la tasa de crecimiento nominal del gasto público primario neto
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                no superara el 0,7 % en 2019, lo que corresponde a un ajuste estructural anual del 0,6 % del PIB. La valoración general de la Comisión confirma la existencia de una desviación significativa con respecto a la trayectoria de ajuste recomendada hacia el objetivo presupuestario a medio plazo tanto en 2019 como en 2018 y 2019 tomados conjuntamente. No obstante, habida cuenta de la activación de la cláusula general de salvaguardia, no está justificado seguir avanzando en el marco del procedimiento de desviación significativa referido a Portugal.

               (12)En su Programa de Estabilidad de 2020, el Gobierno no ha incluido un escenario macroeconómico ni planes referidos al saldo de las administraciones públicas y la ratio deuda/PIB para al menos 2020. No obstante, según el Programa de Estabilidad de 2020, cada treinta días hábiles, es decir, alrededor de 1,5 meses completos, el confinamiento puede tener, en promedio, un efecto negativo en el PIB anual de 6,5 puntos porcentuales. Sobre las perspectivas macroeconómicas y fiscales pende una gran incertidumbre debido a la pandemia de COVID-19. Las previsiones presupuestarias están sujetas a riesgos relacionados específicamente con Portugal y vinculados al aumento de los pasivos contingentes del sector público derivados de algunas empresas públicas y de las medidas relacionadas con la COVID-19 dirigidas al sector privado. Ese aumento se añade al nada desdeñable volumen ya acumulado de tales pasivos, relacionados, en parte, con las posibles repercusiones presupuestarias adicionales de las medidas suplementarias de apoyo a los bancos.

               (13)En respuesta a la pandemia, y en el marco del enfoque coordinado de la Unión, Portugal ha adoptado distintas medidas presupuestarias para aumentar la capacidad de su sistema sanitario, contener la pandemia y proporcionar ayuda a los individuos y sectores especialmente afectados. En el Programa de Estabilidad de 2020 se estiman las repercusiones presupuestarias mensuales o anuales de esas medidas, sin indicación del importe agregado anual previsto para 2020. Incluyen, en particular, una ayuda puntual especial destinada a las empresas, para la reanudación de su actividad (508,0 millones EUR o el 0,3 % del PIB), un régimen simplificado de interrupción temporal del trabajo («lay-off», 373,3 millones EUR o el 0,2 % del PIB por mes de aplicación) y la adquisición de equipos de protección individual por el sistema sanitario (el 0,1 % del PIB por mes de aplicación)
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               . Según las estimaciones de la Comisión, esas medidas podrían tener un coste presupuestario directo global equivalente al 2,5 % del PIB en 2020. Además, Portugal ha anunciado otras medidas que, si bien por regla general no tienen un efecto presupuestario directo, contribuirán a garantizar la liquidez de las empresas y los hogares y que, según las estimaciones del Programa de Estabilidad de 2020, tendrán un valor aproximado de 25 200 millones EUR o el 12,5 % del PIB. Contemplan por ejemplo el aplazamiento del pago tanto de los impuestos sobre el valor añadido, sobre la renta de las personas físicas y sobre sociedades como de las cotizaciones sociales (7 900 millones EUR o el 3,7 % del PIB), y líneas de crédito garantizadas por el Estado y otras iniciativas similares (4 000 millones EUR o el 2,0 % del PIB). En general, las medidas adoptadas por Portugal se ajustan a las directrices establecidas en la Comunicación de la Comisión relativa a la respuesta económica coordinada al brote de COVID-19. La plena aplicación de esas medidas, seguida de una reorientación de las políticas fiscales hacia la consecución de posiciones fiscales prudentes a medio plazo, cuando las condiciones económicas lo permitan, contribuirán a preservar la sostenibilidad fiscal a medio plazo.

               (14)Sobre la base de las previsiones de la primavera de 2020 de la Comisión en el supuesto de que las políticas no varíen, se prevé que el déficit de las administraciones públicas portuguesas se sitúe en el 6,5 % del PIB en 2020 y el 1,8 % en 2021. Se prevé que la ratio deuda pública / PIB alcance un máximo del 131,6 % del PIB en 2020 y disminuya posteriormente hasta el 124,4 % en 2021.

               (15)El 20 de mayo de 2020, la Comisión publicó un informe elaborado de conformidad con el artículo 126, apartado 3, del Tratado, debido al previsto rebasamiento por Portugal, en 2020, del umbral de déficit del 3 % del PIB. En general, el análisis sugiere que no se cumple el criterio de déficit definido en el Tratado y en el Reglamento (CE) n.º 1467/1997.

               (16)La pandemia de COVID-19 afectó a Portugal a principios de marzo de 2020, sometiendo a su sistema sanitario a una gran presión. El Gobierno procedió a aplicar rápidamente una amplia gama de estrictas medidas de contención, una vez promulgado el estado de emergencia, según las disposiciones constitucionales, del 18 de marzo al 2 de mayo de 2020, para limitar en lo posible la propagación de la enfermedad y la pérdida de vidas humanas. Adoptó distintas medidas para reforzar la capacidad de respuesta del sistema sanitario y aplanar la curva de infecciones, de modo que los hospitales no quedaran desbordados. Las medidas de contención adoptadas a escala nacional y mundial han reducido drásticamente la actividad económica en la mayoría de los sectores, afectando con especial dureza al turismo y a las actividades conexas, y han empañado las perspectivas sociales y económicas del país, en particular las de las microempresas y las pequeñas y medianas empresas (pymes). Se prevé que la economía se contraiga un 6,8 % en 2020 y crezca un 5,8 % en 2021.

               (17)El sistema sanitario está incurriendo en gastos elevados en muy distintos ámbitos para paliar el efecto inmediato sobre la salud pública de la pandemia de COVID-19. Es necesario invertir para mejorar la resiliencia del sistema sanitario y garantizar que disponga de los equipos, los productos y las infraestructuras necesarios para reforzar las capacidades de respuesta a las crisis, por ejemplo en el área de los cuidados intensivos, la realización de pruebas, la investigación tecnológica y médica aplicada, así como el acceso universal, incluso fuera de las zonas urbanas y en las regiones ultraperiféricas de Madeira y las Azores. Cuando surgió el brote de COVID-19 se estaba poniendo en práctica gradualmente un plan de implantación de un nuevo modelo de gobernanza para los hospitales públicos que contemplaba un aumento sustancial de los presupuestos anuales. Proseguir su aplicación en la coyuntura actual podría contribuir a reforzar la resiliencia del sistema sanitario. La COVID-19 ha puesto de relieve la vulnerabilidad de las instalaciones de cuidados de larga duración en Portugal, en las que se han registrado los mayores índices de infección y letalidad. A pesar de las mejoras en la cobertura territorial de los cuidados de larga duración durante la última década, los índices globales de acceso son bajos en todas las regiones del país. Al mismo tiempo, ya antes del brote de COVID-19 se preveía que el gasto en cuidados de larga duración registrara uno de los mayores aumentos en la Unión como porcentaje del PIB. Son necesarios esfuerzos continuados a fin de mejorar la eficiencia y la capacidad de la asistencia sanitaria y de los cuidados de larga duración para hacer frente a la crisis actual, así como para afrontar los retos relacionados con el envejecimiento de la población.

               (18)Tras la constante evolución positiva del mercado de trabajo desde 2014, ahora Portugal habrá de enfrentarse a retos extraordinarios en materia de empleo como consecuencia de la pandemia. Según las previsiones de la Comisión, se prevé que el desempleo aumente hasta el 9,7 % de la población activa en 2020 y disminuya hasta el 7,4 % en 2021, un porcentaje aún superior al registrado en 2019, 6,5 %. Para fomentar el empleo y mitigar el riesgo de pérdida de puestos de trabajo, Portugal ha simplificado y adaptado su sistema actual de interrupción temporal del trabajo. Cabría utilizar los programas nacionales y de la Unión con el fin específico de preservar el empleo y la actividad económica, especialmente entre las pequeñas y medianas empresas (pymes). En la fase de recuperación, las políticas activas del mercado de trabajo personalizadas y específicas, en particular las iniciativas de formación complementaria y mejora de las capacidades, desempeñarán un papel decisivo en el mantenimiento de la empleabilidad de la mano de obra. La cooperación entre los empleadores, los centros de educación y formación y los servicios públicos de empleo será crucial para contribuir al aumento de las contrataciones.

               (19)El brote de COVID-19 exige aplicar medidas que mitiguen las repercusiones sociales y protejan a las personas en situaciones vulnerables, de modo que las desigualdades no se agraven. Por ejemplo, regímenes de prestaciones por desempleo y mecanismos de apoyo a la renta para los trabajadores más afectados, incluidos los trabajadores por cuenta propia y de sectores atípicos, disposiciones de acceso a los servicios y medidas de fomento de la reintegración en el mercado de trabajo. La aplicación de un plan nacional de contingencia social en cooperación con los interlocutores sociales y la sociedad civil podría contribuir a ofrecer una respuesta inmediata y coordinada que mitigue las consecuencias sociales de la crisis. Los cambios introducidos en las políticas para invertir la disminución de la eficacia de las transferencias sociales en los últimos años, por ejemplo los aumentos de la renta mínima, el complemento de solidaridad para las personas de edad avanzada, las pensiones y las prestaciones familiares han tenido un efecto positivo en la distribución de la renta. No obstante, en 2018 en Portugal las transferencias sociales (excluidas las pensiones) tan solo habían reducido en un 23,8 % la proporción de población en riesgo de pobreza, un porcentaje significativamente inferior a la media de la UE (34 %). Además, la adecuación del régimen de renta mínima figura entre las más bajas de la Unión, pues proporciona una renta equivalente tan solo al 40 % del umbral de pobreza nacional.

               (20)La pandemia de COVID-19 plantea importantes exigencias en cuanto al uso de las tecnologías digitales para garantizar el mantenimiento del acceso a la educación y la actividad empresarial, en el contexto de la necesaria adopción de medidas de distanciamiento físico. Las escuelas y centros de formación portugueses han cerrado y se ha interrumpido el aprendizaje tradicional, de tipo presencial. En torno al 6 % de los hogares todavía carecen de acceso a internet, lo que afectaría a unos 50 000 alumnos, y el acceso a internet y la cobertura de la red de telecomunicaciones varían mucho entre las zonas urbanas y rurales. Los estudiantes de familias favorecidas desde el punto de vista socioeconómico están en mejores condiciones para hacer frente a las dificultades que plantea el aprendizaje a distancia. Además, en Portugal el déficit de capacidades digitales es grande. En 2019, el 48 % de la población carecía de capacidades digitales básicas (cerca del 26 % carecía por completo de esas capacidades) y la proporción de quienes nunca han utilizado internet duplica el promedio de la UE. Las circunstancias actuales exigen una utilización intensiva de los cursos de formación en línea y esfuerzos para ayudar a las personas afectadas por la exclusión digital a superar los obstáculos que dificultan el acceso al aprendizaje a distancia. La adopción por las empresas de tecnologías digitales que les permitan ofrecer servicios digitales y modalidades de trabajo alternativas permitiría garantizar la continuidad de la actividad de aquellas que puedan prestar sus servicios en línea, mitigando así las consecuencias de las restricciones en algunos sectores. Esto es particularmente pertinente para Portugal, cuya economía se caracteriza sobre todo por las microempresas concentradas en sectores tradicionales. Uno de los principales factores que obstaculizan la digitalización de las pymes es la brecha de conocimientos digitales, generada por los bajos niveles globales de alfabetización digital entre directivos y empleados.

               (21)Para evitar quiebras injustificadas y permitir que las empresas puedan superar la crisis y seguir siendo competitivas, Portugal ha adoptado una serie de medidas destinadas a apoyar a las empresas viables, en particular pymes, que se han visto afectadas tanto por las medidas de distanciamiento físico impuestas y la consiguiente restricción de las operaciones como por la disminución de la demanda nacional y mundial. Estas medidas se centran en garantizar la liquidez de las empresas, por ejemplo a través de garantías financiadas por el Estado y las entidades financieras, subvenciones directas, aplazamientos del pago de impuestos y reducciones de las cotizaciones sociales. Se centran en particular en los sectores más afectados, como el turismo, la hostelería y las actividades económicas conexas, así como en la industria manufacturera y las empresas exportadoras. Es importante que dichas medidas sean puestas en práctica de manera oportuna y eficiente por las instituciones públicas y los intermediarios privados. En este contexto, el Gobierno portugués ha racionalizado el proceso de acceso a las líneas de crédito, a saber, la documentación que deben presentar las empresas. En el proceso de concepción y aplicación de estas medidas debe tenerse en cuenta la resiliencia del sector bancario. También se han impulsado otras actuaciones con objeto de prestar apoyo a los emprendedores y los trabajadores por cuenta propia.

               (22)Para fomentar la recuperación económica, será importante centrar inicialmente la atención en proyectos de inversión pública maduros y promover la inversión privada, en particular mediante las reformas pertinentes. Las inversiones en apoyo de la investigación y la innovación, la digitalización, la conectividad y la transición ecológica potenciarán el crecimiento y contribuirán a la recuperación de la economía portuguesa y a reorientarla hacia una senda de crecimiento sostenible a largo plazo. Las inversiones en infraestructuras de transporte podrían compensar la situación periférica de Portugal, en particular si contribuyen al cierre de las brechas de la conexión ferroviaria con España y permiten que se explote todo el potencial de los puertos portugueses, ahora infrautilizado. El Plan Nacional de Energía y Clima de Portugal prevé la necesidad de realizar importantes inversiones para hacer frente al cambio climático y la transición energética. Sigue existiendo un amplio margen para mejorar la eficiencia energética de los edificios y reducir el consumo energético de las empresas. La mejora de la conectividad energética de la península ibérica podría propiciar una mayor competencia y facilitar el despliegue de las energías renovables. La inversión también puede apoyar la anticipación de los efectos adversos del cambio climático, como las inundaciones y los incendios forestales, así como la mejora de la gestión del agua y los residuos y el desarrollo del potencial de la economía circular. La programación del Fondo de Transición Justa para el período 2021-2027 podría ayudar a Portugal a abordar algunos de los retos que plantea la transición hacia una economía climáticamente neutra, en particular en los territorios contemplados en el anexo D del informe por país
                  10
               . Ello permitiría a Portugal garantizar la utilización óptima de ese Fondo.

               (23)La eficiencia del sistema judicial portugués ha aumentado en los últimos años gracias a una serie de medidas aún en curso de aplicación. Sin embargo, la pandemia y la recesión resultante pueden dar lugar a un aumento de los litigios y exacerbar así las deficiencias aún no resueltas, en particular la larga duración de los procedimientos y el elevado número caso de asuntos pendientes ante los órganos jurisdiccionales administrativos y tributarios. El aumento de la eficiencia y la resiliencia del sistema judicial podría mejorar el entorno en el que operan las empresas, sobre todo en beneficio de las pymes y los inversores nacionales.

               (24)Aunque las presentes recomendaciones se centran en hacer frente a los efectos socioeconómicos de la pandemia y facilitar la recuperación económica, las recomendaciones específicas por país de 2019 adoptadas por el Consejo el 9 de julio de 2019 también incluían reformas esenciales para afrontar los desafíos estructurales a medio y largo plazo. Esas recomendaciones aún son pertinentes y continuarán siendo objeto de seguimiento durante el ciclo anual del Semestre Europeo del año próximo. Lo anterior también se aplica a las recomendaciones sobre las políticas económicas relacionadas con la inversión. Estas recomendaciones deben tenerse en cuenta para la programación estratégica de la financiación de la política de cohesión después de 2020, incluidas las medidas de mitigación y las estrategias de salida en relación con la crisis actual.

               (25)En los últimos años, el sistema bancario portugués ha ido mejorando gradualmente. Los datos de rentabilidad habían mejorado gracias a los esfuerzos por aumentar la eficiencia del sector y la reducción de las provisiones y los deterioros de valor. Dada la mejora de la rentabilidad, el sistema bancario ha seguido impulsando el refuerzo de las ratios de capital. Sin embargo, los niveles de fondos propios siguen estando por debajo de la media de la UE. La ratio de préstamos dudosos ha seguido su tendencia descendente plurianual, pero sigue duplicando la ratio de la UE. La capacidad de generación de ingresos sigue siendo deficiente, por los tipos de interés reducidos y el nivel de endeudamiento aún elevado en la economía. Ahora, el debilitamiento de la economía, la crisis de la COVID-19 y el entorno de bajos tipos de interés agravarán las dificultades del sector bancario y se reflejarán en la calidad crediticia de los préstamos concedidos. Además, los bancos portugueses siguen expuestos a algunas zonas geográficas muy dependientes de la evolución de los precios de las materias primas, como el petróleo. La exposición a esos territorios es sensible al riesgo de mercado, al riesgo de tipo de cambio y al riesgo de crédito, y puede afectar a la calidad crediticia de los préstamos concedidos a las empresas expuestas a esas zonas.

               (26)Se ha comprobado que la prolongación de los procedimientos de insolvencia es uno de los factores clave que impide que los bancos reduzcan rápidamente el volumen acumulado de préstamos dudosos. También tiene una gran influencia en la fijación de los precios de esos activos en el mercado secundario, ya que los resultados, valorados como pagos a los acreedores, son insatisfactorios. El desglose de los préstamos dudosos sigue mostrando una elevada proporción de préstamos a empresas (cerca de dos tercios), que se prestan en menor medida a la aplicación de un planteamiento ágil y normalizado. En los últimos años se han introducido varias modificaciones en el procedimiento de insolvencia y el procedimiento civil de ejecución. La aprobación de nuevos ajustes, relacionados en particular con los retrasos injustificados, ayudarían tanto a los acreedores como a los prestatarios, y estos últimos tendrían una nueva oportunidad.

               (27)El Semestre Europeo proporciona el marco para una coordinación continua de las políticas económicas y de empleo en la Unión, que puede contribuir a una economía sostenible. Los Estados miembros han hecho balance de los avances en la aplicación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas en sus Programas Nacionales de Reformas de 2020. Al garantizar la plena aplicación de las recomendaciones que figuran a continuación, Portugal contribuirá a los avances hacia los ODS y al esfuerzo común de asegurar la sostenibilidad competitiva en la Unión.

               (28)La estrecha coordinación entre las economías de la unión económica y monetaria es fundamental para lograr una rápida recuperación de los efectos económicos de la COVID-19. Como Estado miembro cuya moneda es el euro, y teniendo presentes las orientaciones políticas del Eurogrupo, Portugal debe velar por que sus políticas siguen siendo coherentes con las recomendaciones para la zona del euro y están coordinadas con las de los demás Estados miembros de esa zona.

               (29)En el contexto del Semestre Europeo de 2020, la Comisión ha efectuado un análisis global de la política económica de Portugal y lo ha publicado en el informe por país de 2020. Asimismo, ha valorado el Programa de Estabilidad de 2020, el Programa Nacional de Reformas de 2020 y las medidas adoptadas en aplicación de las recomendaciones dirigidas a Portugal en años anteriores. Ha tenido en cuenta no solo su pertinencia para la sostenibilidad de la política fiscal y socioeconómica de Portugal, sino también su conformidad con las normas y orientaciones de la Unión, dada la necesidad de reforzar la gobernanza económica general de la Unión incluyendo aportaciones realizadas a nivel de la Unión en las futuras decisiones nacionales.

               (30)A la vista de esa valoración, el Consejo ha examinado el Programa de Estabilidad de 2020 y su dictamen
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                se refleja, en particular, en la recomendación 1 que figura a continuación.

               (31)En vista del examen exhaustivo de la Comisión y de esta valoración, el Consejo ha examinado el Programa Nacional de Reformas de 2020 y el Programa de Estabilidad de 2020. Las presentes recomendaciones toman en consideración la necesidad de afrontar la pandemia y de facilitar la recuperación económica como primer paso ineludible para permitir un ajuste de los desequilibrios. Las recomendaciones que abordan directamente los desequilibrios macroeconómicos detectados por la Comisión conforme al artículo 6 del Reglamento (UE) n.º 1176/2011 se reflejan en las recomendaciones 1, 2, 3 y 4.

               RECOMIENDA a Portugal que tome medidas en 2020 y 2021 con el fin de:

               1.En consonancia con la cláusula general de salvaguardia, adoptar todas las medidas necesarias para afrontar eficazmente la pandemia, sostener la economía y apoyar la recuperación subsiguiente. Cuando las condiciones económicas lo permitan, impulsar políticas fiscales destinadas a lograr situaciones fiscales prudentes a medio plazo y garantizar la sostenibilidad de la deuda, al mismo tiempo que se fomenta la inversión. Reforzar la resiliencia del sistema sanitario y garantizar la igualdad de acceso a una asistencia sanitaria y a unos cuidados de larga duración de calidad.

               2.Fomentar el empleo y dar prioridad a las medidas destinadas a preservar los puestos de trabajo. Garantizar una protección social y un apoyo a la renta suficientes y eficaces. Fomentar el uso de tecnologías digitales para garantizar la igualdad de acceso a una educación y una formación de calidad y para impulsar la competitividad de las empresas.

               3.Aplicar las medidas temporales destinadas a garantizar el acceso a la liquidez para las empresas, en particular las pequeñas y medianas empresas. Adelantar los proyectos de inversión pública maduros y promover la inversión privada para fomentar la recuperación económica. Centrar la inversión en la transición ecológica y digital, en particular en la producción y el uso no contaminantes y eficientes de la energía, en la infraestructura ferroviaria y en la innovación.

               4.Aumentar la eficiencia de los órganos jurisdiccionales administrativos y tributarios.

               Hecho en Bruselas, el

                     Por el Consejo

                     El Presidente

                     (1)

                        DO L 209 de 2.8.1997, p. 1.

                     (2)

                        DO L 306 de 23.11.2011, p. 25.

                     (3)

                        SWD(2020) 521 final.

                     (4)

                        DO C 301 de 5.9.2019, p. 117.

                     (5)

                        COM(2020) 112 final.

                     (6)

                        COM(2020) 123 final.

                     (7)

                        Reglamento (UE) 2020/460 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de marzo de 2020, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1301/2013, (UE) n.º 1303/2013 y (UE) n.º 508/2014, en lo relativo a medidas específicas para movilizar inversiones en los sistemas de atención sanitaria de los Estados miembros y en otros sectores de sus economías, en respuesta al brote de COVID‐19 (Iniciativa de inversión en respuesta al coronavirus) (DO L 99 de 31.3.2020, p. 5) y Reglamento (UE) 2020/558 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2020, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1301/2013 y (UE) n.º 1303/2013 en lo que respecta a medidas específicas para ofrecer una flexibilidad excepcional en el uso de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos en respuesta al brote de COVID-19 (DO L 130 de 24.4.2020, p. 1).

                     (8)

                        El gasto público primario neto se compone del gasto público total, excluidos los gastos en concepto de intereses, los gastos de programas de la Unión compensados totalmente con ingresos procedentes de fondos de la Unión, y los cambios no discrecionales en los gastos destinados a prestaciones de desempleo. La formación bruta de capital fijo financiada a escala nacional se reparte a lo largo de un período de cuatro años. Se tienen en cuenta las medidas discrecionales en materia de ingresos o los aumentos de ingresos establecidos por ley. Las medidas puntuales, tanto por el lado de los ingresos como por el de los gastos, se calculan en cifras netas.

                     (9)

                        Los efectos presupuestarios se expresan como porcentaje del PIB en 2020, según las previsiones de la primavera de 2020 de la Comisión.

                     (10)

                        SWD(2020) 251 final.

                     (11)

                        Con arreglo al artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo.