               COMISIÓN EUROPEA
            Bruselas, 2.6.2021
            COM(2021) 512 final
            Recomendación de
            RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO
            por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2021 de Italia
            {SWD(2021) 501 final}

               Recomendación de

               RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO

               por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2021 de Italia

               EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

               Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,

               Visto el Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas
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               , y en particular su artículo 5, apartado 2,

               Vista la Recomendación de la Comisión Europea,

               Vistas las Resoluciones del Parlamento Europeo,

               Previa consulta al Comité Económico y Financiero,

               Considerando lo siguiente:

               (1)El 20 de marzo de 2020, la Comisión adoptó una Comunicación relativa a la activación de la cláusula general de salvaguardia
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                del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
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               . En dicha Comunicación, la Comisión expuso su opinión de que, en vista de la grave recesión económica que cabía esperar de la pandemia de COVID-19, las condiciones justificaban la activación de la cláusula general de salvaguardia. El 23 de marzo de 2020, los ministros de Hacienda de los Estados miembros manifestaron su acuerdo con la valoración de la Comisión. La cláusula general de salvaguardia ha concedido a los Estados miembros flexibilidad presupuestaria para afrontar la crisis. y ha facilitado la coordinación de las políticas presupuestarias en tiempos de grave recesión económica. Su activación permite una desviación temporal respecto de la trayectoria de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo de cada Estado miembro, siempre que dicha desviación no ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo. El 17 de septiembre de 2020, en su Estrategia Anual de Crecimiento Sostenible, la Comisión anunció que la cláusula general de salvaguardia seguiría en vigor en 2021
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               .

               (2)El 20 de julio de 2020, el Consejo recomendó a Italia
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                que adoptara todas las medidas necesarias, en consonancia con la cláusula general de salvaguardia, para combatir la pandemia, sostener la economía y respaldar la posterior recuperación de forma eficaz. Asimismo, recomendó a Italia que, cuando las condiciones económicas lo permitan, aplique políticas presupuestarias destinadas a lograr situaciones presupuestarias prudentes a medio plazo y a garantizar la sostenibilidad de la deuda, al tiempo que fomenta la inversión.

               (3)Según la Recomendación sobre la política económica de la zona del euro, las políticas presupuestarias deben seguir siendo expansionistas en todos los Estados miembros de la zona del euro a lo largo de 2021 y las medidas que se adopten deberán adaptarse a las circunstancias específicas del país y ser oportunas, temporales y selectivas
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               . Cuando las condiciones epidemiológicas y económicas lo permitan, deben eliminarse progresivamente las medidas de emergencia, paliando al mismo tiempo las repercusiones sociales y sobre el mercado laboral de la crisis. Deben aplicarse políticas presupuestarias destinadas a lograr posiciones presupuestarias prudentes a medio plazo y garantizar la sostenibilidad de la deuda, al mismo tiempo que fomentan la inversión. Los Estados miembros deben aplicar reformas que refuercen la cobertura, adecuación y sostenibilidad de los sistemas de protección sanitaria y social para todos.

               (4)El 18 de noviembre de 2020, la Comisión adoptó sus dictámenes sobre los proyectos de planes presupuestarios para 2021 de los Estados miembros de la zona del euro, que se basaron en una evaluación cualitativa de las medidas presupuestarias. La Comisión consideró que el proyecto de plan presupuestario de Italia seguía globalmente las recomendaciones de política presupuestaria adoptadas por el Consejo el 20 de julio de 2020, y que la mayoría de las medidas incluidas en los planes respaldaban la actividad económica en un contexto de considerable incertidumbre. Sin embargo, algunas medidas no parecían ser temporales ni ir acompañadas de medidas de compensación.

               (5)La iniciativa Next Generation EU, incluido el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, garantizará una recuperación sostenible, integradora y equitativa. El Reglamento (UE) 2021/241, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia
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               , entró en vigor el 19 de febrero de 2021. Este Mecanismo proporcionará ayuda financiera a la realización de reformas y a la inversión, lo que implicará un impulso presupuestario financiado por la UE. El mecanismo contribuirá a la recuperación económica, a la realización de inversiones y reformas sostenibles y favorables al crecimiento, particularmente para promover las transiciones ecológica y digital, y a la aplicación de reformas, y reforzará la resiliencia y el crecimiento potencial de las economías. De esta forma, también ayudará a las finanzas públicas a volver a posiciones más favorables a corto plazo y contribuirá a reforzar su sostenibilidad, así como el crecimiento y la creación de empleo a medio y largo plazo.

               (6)El 3 de marzo de 2021, la Comisión aprobó una Comunicación que ofrece nuevas orientaciones para facilitar la coordinación de las políticas presupuestarias y la elaboración de los programas de estabilidad y convergencia de los Estados miembros
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               . La orientación presupuestaria global, que engloba los presupuestos nacionales y el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, debe seguir siendo expansionista en 2021 y 2022. Al mismo tiempo, ante las expectativas de normalización gradual de la actividad económica en el segundo semestre de 2021, las políticas presupuestarias de los Estados miembros deben adquirir un mayor grado de diferenciación en 2022. Las políticas presupuestarias de los Estados miembros deben tener en cuenta el estado de la recuperación, la sostenibilidad presupuestaria y la necesidad de reducir las divergencias económicas, sociales y territoriales. En vista de la necesidad de apoyar una recuperación sostenible en la UE, los Estados miembros con bajo riesgo para la sostenibilidad de sus finanzas públicas deben orientar sus presupuestos hacia el mantenimiento de una política presupuestaria expansionista en 2022, teniendo en cuenta el impacto del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Los Estados miembros con altos niveles de deuda deben aplicar políticas presupuestarias prudentes, preservando al mismo tiempo las inversiones financiadas a nivel nacional y utilizando las subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia para financiar proyectos de inversión de calidad y reformas estructurales adicionales. Para el período posterior a 2022, las políticas presupuestarias deben seguir teniendo en cuenta la fortaleza de la recuperación, el grado de incertidumbre económica y consideraciones de sostenibilidad presupuestaria. Una reorientación de las políticas presupuestarias hacia la consecución de situaciones presupuestarias prudentes a medio plazo, particularmente eliminando gradualmente las medidas de apoyo a su debido tiempo, contribuirá a garantizar la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo.

               (7)Por otra parte, en su Comunicación de 3 de marzo de 2021, la Comisión anunció su punto de vista de que la decisión relativa a la desactivación o el mantenimiento en vigor de la cláusula general de salvaguardia debe basarse en una evaluación global de la situación de la economía, utilizando como principal criterio cuantitativo la comparación del nivel de actividad económica en la UE o en la zona del euro con los niveles anteriores a la crisis (fin de 2019). Sobre la base de sus previsiones de la primavera de 2021, el 2 de junio la Comisión consideró que se cumplían las condiciones para mantener en vigor la cláusula general de salvaguardia en 2022 y desactivarla en 2023. Se seguirán teniendo en cuenta las situaciones específicas de cada país tras la desactivación de la cláusula general de salvaguardia
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               .

               (8)El 30 de abril de 2021, Italia presentó su Programa de Estabilidad de 2021, de conformidad con el artículo 4 del Reglamento (CE) n.º 1466/97.

               (9)En 2020, partiendo de los datos validados por Eurostat, Italia registró un déficit de las Administraciones Públicas del 9,5 % del PIB, mientras que su deuda pública aumentó al 155,8 % del PIB. La variación anual del saldo presupuestario primario equivalía al 8,0 % del PIB, teniendo en cuenta particularmente las medidas presupuestarias discrecionales de reactivación de la economía y el funcionamiento de los estabilizadores automáticos. Italia también adoptó medidas de apoyo a la liquidez de las empresas y los hogares (tales como garantías y aplazamiento de pagos tributarios, que no tienen un impacto presupuestario directo e inmediato), con un importe estimado en el 24,8 % del PIB.

               El 2 de junio de 2021, la Comisión emitió un informe en virtud del artículo 126, apartado 3, del Tratado, Ese informe analizó la situación presupuestaria de Italia, habida cuenta de que el déficit de sus Administraciones Públicas rebasó en 2020 el valor de referencia del 3 % del PIB establecido en el Tratado, mientras que su deuda pública rebasó el valor de referencia del 60 % del PIB establecido en el Tratado y no disminuyó a un ritmo satisfactorio. El informe concluía que el criterio de déficit y el criterio de deuda no se cumplían.

               (10)El escenario macroeconómico subyacente en las previsiones presupuestarias de las autoridades es realista para 2021 y 2022. El Programa de Estabilidad prevé que el PIB real crezca un 4,5 % en 2021 y un 4,8 % en 2022. En comparación, las previsiones de primavera de 2021 de la Comisión prevén un crecimiento del PIB real ligeramente inferior, del 4,2 % en 2021 y del 4,4 % en 2022, debido principalmente al menor recurso previsto de las subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia en 2021 y 2022, a la vista de las últimas indicaciones proporcionadas en el Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia.

               (11)En su Programa de Estabilidad de 2021, el Gobierno planeaba un aumento del déficit de las Administraciones Públicas, que pasaría del 9,5 % del PIB en 2020 al 11,8 % del PIB en 2021, mientras que la ratio de deuda disminuiría al 159,8 % del PIB en 2021. Según el programa, la variación del saldo presupuestario primario respecto del nivel anterior a la crisis (2019) fue del 10,4 % del PIB, lo que reflejaba las medidas presupuestarias discrecionales adoptadas en apoyo de la economía y el funcionamiento de los estabilizadores automáticos. Estas proyecciones concuerdan con las previsiones de primavera de 2021 de la Comisión.

               (12)En respuesta a la pandemia de COVID-19 y a la recesión económica asociada, Italia ha adoptado medidas presupuestarias para reforzar la capacidad de su sistema sanitario, contener la pandemia y prestar ayuda a las personas y sectores más afectados. Esta enérgica respuesta ha atenuado la contracción del PIB, lo que, a su vez, ha frenado el aumento del déficit público y la deuda pública. Las medidas presupuestarias deberán maximizar el apoyo a la recuperación sin anticipar futuras trayectorias presupuestarias. Por lo tanto, las medidas deben evitar crear una carga permanente para las finanzas públicas. Cuando los Estados miembros introduzcan medidas permanentes, deberán financiarlas adecuadamente para garantizar la neutralidad presupuestaria a medio plazo. Las medidas adoptadas por Italia en 2020 y 2021 se ajustan a la Recomendación del Consejo de 20 de julio de 2020. Algunas medidas presupuestarias discrecionales adoptadas por el Gobierno en 2020 y 2021 no parecen ser temporales ni ir acompañadas de medidas compensatorias. Más allá del horizonte de las previsiones de la Comisión, en 2023 el efecto restante de estas medidas no temporales se estima, con carácter preliminar, en torno al 1 % del PIB, consistente principalmente en una reducción de las cotizaciones a la seguridad social en las regiones más pobres, la ampliación de las desgravaciones a las rentas del trabajo y la introducción de una prestación familiar. Estas medidas no temporales también incluyen inversiones de aproximadamente ⅓ % del PIB, que se espera respalden el crecimiento potencial medio plazo, y de esta forma la sostenibilidad.

               (13)El Programa de Estabilidad de 2021 parte de unas inversiones y reformas financiadas mediante subvenciones en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia que ascenderían al 0,6 % del PIB en 2021, el 0,9 % en 2022, el 1,4 % en 2023, el 0,5% en 2024 y el 0,2 % en 2025. El Programa de Estabilidad de 2021 parte de unas inversiones y reformas financiadas mediante subvenciones en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia que ascenderían al 0,3% del PIB en 2020, 0,8% del PIB en 2021, 0,9% en 2022, 0,7% en 2023, 1,3% en 2024, 1,2 % en 2025 y 1,0 % en 2026. Las previsiones de primavera de la Comisión no incluyen plenamente estas subvenciones en sus previsiones presupuestarias, en consonancia con las indicaciones más recientes proporcionadas por el Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia, que finalizó después del Programa de Estabilidad. Por su parte, las previsiones de la Comisión parten de la base de que las inversiones y reformas financiadas por las subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia ascenderán al 0,3 % del PIB en 2021 y al 0,7 % del PIB en 2022.

               (14)Los indicadores de ajuste presupuestario establecidos en el Reglamento (CE) n.º 1466/97 deben considerarse teniendo en cuenta las circunstancias actuales. En primer lugar, existe un grado significativo de incertidumbre en torno a las estimaciones de la brecha de producción. En segundo lugar, la política presupuestaria debe estar dispuesta a adaptarse rápidamente a la evolución de la pandemia, pasando de las ayudas de urgencia a medidas más selectivas una vez que hayan disminuido los riesgos sanitarios. En tercer lugar, el contexto actual se caracteriza por la importancia de las medidas de apoyo a la actividad económica. Teniendo en cuenta las considerables transferencias a partir del presupuesto de la UE (tales como las procedentes del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia), los indicadores establecidos no reflejan plenamente el impulso proporcionado a la economía por las políticas presupuestarias. En este contexto, el saldo estructural no parece constituir un indicador adecuado en las circunstancias actuales. Por otra parte, la referencia en materia de gasto debe adaptarse
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                y complementarse con información adicional con el fin de calibrar plenamente la orientación de la política presupuestaria.

               En primer lugar, de conformidad con el enfoque seguido en la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios para 2021, las medidas de urgencia temporales se han excluido del agregado del gasto. Estas medidas temporales de emergencia relacionadas con la crisis corresponden al apoyo aportado a los sistemas sanitarios y a la indemnización de los trabajadores y las empresas por las pérdidas de ingresos derivadas de los confinamientos y de las perturbaciones de la cadena de suministro; su abandono por parte de las autoridades públicas dependerá de la vuelta del sistema sanitario y de la situación económica a la normalidad.

               En segundo lugar, para evaluar la orientación presupuestaria global en la coyuntura actual, habrá que incluir en el agregado del gasto pertinente las considerables transferencias procedentes del presupuesto de la UE (por ejemplo, del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia).

               Por consiguiente, la orientación presupuestaria se mide mediante la variación de los gastos primarios, incluidos los gastos financiados con subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y de otros fondos de la UE, y excluidas las medidas discrecionales en materia de ingresos y las medidas temporales de urgencia relacionadas con la crisis.

               Más allá de la orientación presupuestaria global, el análisis también pretende evaluar si la política fiscal nacional es prudente y su composición propicia una recuperación sostenible compatible con las transiciones ecológica y digital. Por esta razón, se presta especial atención a la evolución de la inversión y de los gastos primarios corrientes que son financiados a nivel nacional.

               (15)En su Programa de Estabilidad de 2021, se prevé una disminución del déficit de las administraciones públicas italianas al 5,9 % del PIB en 2022, debido sobre todo a la gradual eliminación de las medidas de apoyo aprobadas en 2020 y 2021 y la menor ayuda aportada por los estabilizadores automáticos. La ratio de deuda de sus Administraciones Públicas disminuiría al 156,3 % del PIB en 2022. Estas proyecciones concuerdan con las previsiones de primavera de 2021 de la Comisión.

               Sobre la base de las previsiones de la Comisión, el efecto presupuestario global, según se define anteriormente —incluyendo también el efecto sobre la demanda agregada que en 2022 se derivaría de las inversiones financiadas por el presupuesto nacional y el presupuesto de la UE, particularmente a través del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia— se estima en el -2,2 % del PIB
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               . Se prevé que la contribución positiva de los gastos financiados por subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la UE aumente en 0,4 puntos porcentuales el PIB. Las inversiones financiadas a nivel nacional aumentarían en 0,3 puntos porcentuales el PIB
                  12
               . Se prevé que los gastos corrientes primarios financiados a nivel nacional (excluidas las medidas discrecionales en materia de ingresos) proporcionen una contribución expansionista equivalente a 1,3 puntos porcentuales del PIB.

               (16)La calidad de las medidas presupuestarias de los Estados miembros resulta particularmente importante. Las reformas presupuestarias estructurales encaminadas a mejorar la composición de los presupuestos nacionales pueden respaldar el crecimiento potencial, crear el muy necesario margen de maniobra presupuestario y contribuir a garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo, especialmente teniendo en cuenta los retos en materia de cambio climático y asistencia sanitaria. Por el lado de los ingresos, la crisis de la COVID-19 ha reforzado la importancia de las reformas encaminadas a aumentar la eficiencia y la equidad de los sistemas de ingresos públicos. Por el lado de los gastos, se ha hecho aún más indispensable aumentar el nivel y la calidad de unas inversiones sostenibles y favorables al crecimiento, que contribuyan al logro de los objetivos de fomentar el crecimiento potencial, la resiliencia económica y social y la doble transición ecológica y digital. Los planes de Recuperación y Resiliencia permitirán mejorar la composición de los presupuestos nacionales.

               (17)Según los planes presupuestarios a medio plazo del programa, el déficit de las Administraciones Públicas disminuiría, pasando del 4,3 % del PIB en 2023, al 3,4 % del PIB en 2024. El déficit de las Administraciones Públicas no volvería a ser inferior al 3 % del PIB durante el periodo cubierto por el programa.

               Sobre la base del programa, el saldo presupuestario global —incluyendo también el efecto sobre la demanda agregada que se derivaría de las inversiones financiadas por el presupuesto nacional y el presupuesto de la UE, particularmente a través del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia— se estima en el 0,4 % del PIB en 2023 y 2024, por término medio
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               . Se prevé que la contribución positiva de los gastos financiados por subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la UE disminuya en 0,4 puntos porcentuales del PIB. Las inversiones financiadas a nivel nacional aumentarían en 0,2 puntos porcentuales el PIB
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               . Se prevé que los gastos corrientes primarios financiados a nivel nacional (excluidas las medidas discrecionales en materia de ingresos) proporcionen una contribución neutra.

               La estimación actual para el crecimiento potencial nominal medio en un periodo de 10 años es del 2 %
                  15
               , pero este cálculo no incorpora los efectos de las reformas que forman parte del Plan de Recuperación y Resiliencia y pueden fomentar el potencial de crecimiento de Italia.

               (18)Se prevé una disminución de la ratio de deuda de las administraciones públicas del 155 % del PIB en 2023 al 152,7 % del PIB en 2024. A la luz de la elevada ratio de deuda, que se prevé que disminuya con el tiempo pero solo de manera gradual, se considera que Italia se enfrenta a elevados riesgos para la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo, según el análisis más reciente de la sostenibilidad de la deuda
                  16
               .

               (19)En vista del grado de incertidumbre actual, aún excepcionalmente elevado, las orientaciones de política presupuestaria de la Comisión seguirán siendo de naturaleza predominantemente cualitativa.  Se deberán proporcionar orientaciones cuantificadas más precisas en 2022 para los años siguientes, si para entonces disminuye lo bastante la incertidumbre.

               El Consejo ha evaluado el Programa de Estabilidad de 2021 y las medidas de seguimiento adoptadas por Italia para seguir la Recomendación del Consejo de 2020.

               RECOMIENDA A ITALIA:

               1.En 2022, utilizar el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia para financiar inversiones adicionales en apoyo de la recuperación, aplicando al mismo tiempo una política presupuestaria prudente. Preservar las inversiones financiadas a nivel nacional. Limitar el incremento de los gastos corrientes financiados a nivel nacional.

               2.Cuando las condiciones económicas lo permitan, aplicar una política presupuestaria encaminada a lograr situaciones presupuestarias prudentes a medio plazo y garantizar la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo. Al mismo tiempo, fomentar la inversión para impulsar el potencial de crecimiento.

               3.Prestar especial atención a la composición de las finanzas públicas, tanto por el lado de los ingresos como por el de los gastos, y a la calidad de las medidas presupuestarias, a fin de garantizar una recuperación sostenible e integradora. Dar prioridad a las inversiones sostenibles y favorables al crecimiento, en particular aquellas que respalden la transición ecológica y digital.  Conceder preferencia a las reformas presupuestarias estructurales que ayuden a financiar las prioridades de las políticas públicas y contribuyan a la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas, reforzando también la cobertura, adecuación y sostenibilidad de los sistemas de protección sanitaria y social para todos.

               Hecho en Bruselas, el

                     Por el Consejo,

                     El Presidente

                     (1)

                        DO L 209 de 2.8.1997, p. 1.

                     (2)

                        La cláusula, tal como se recoge en el artículo 5, apartado 1, el artículo 6, apartado 3, el artículo 9, apartado 1, y el artículo 10, apartado 3, del Reglamento (CE) n.º 1466/97 y en el artículo 3, apartado 5, y el artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1467/97, facilita la coordinación de las políticas presupuestarias en tiempos de grave recesión económica.

                     (3)

                        Comunicación de la Comisión al Consejo relativa a la activación de la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, Bruselas, 20 de marzo de 2020, COM(2020) 123 final.

                     (4)

                        Comunicación de la Comisión «Estrategia anual de crecimiento sostenible 2021», Bruselas, 17 de septiembre de 2020, COM(2020) 575 final.

                     (5)

                        Recomendación del Consejo, de lunes, 20 de julio de 2020, relativa al Programa Nacional de Reformas de Italia y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2020 de Italia, DO C 282 de 26.8.2020, p. 74.

                     (6)

                        A la espera de su adopción definitiva por el Consejo, tras su aprobación por el Consejo Europeo. El texto acordado por el Eurogrupo el 16 de diciembre de 2020 está disponible en:
                  https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14356-2020-INIT/es/pdf

                     (7)

                     DO
                      L57 de 18.2.2021, p.17.

                     (8)

                        Comunicación de la Comisión: «Economic policy coordination in 2021: overcoming COVID-19, supporting the recovery and modernising our economy», Bruselas, 2 de junio de 2021, COM (2021) 500 final.

                     (9)

                        Comunicación de la Comisión sobre la coordinación de las políticas económicas en 2021: «Superar la COVID-19, apoyar la recuperación y modernizar nuestra economía», Bruselas, 2 de junio de 2021, COM (2021) 500 final.

                     (10)

                        En particular, el suavizado (cuatro años) de la inversión utilizado en el valor de referencia para el gasto no permite evaluar adecuadamente el apoyo presupuestario a la recuperación proporcionado por las inversiones financiadas a nivel nacional.

                     (11)

                        Un signo negativo en el indicador corresponde a un incremento de los gastos primarios superior al crecimiento económico a medio plazo, lo que refleja una política presupuestaria expansionista.

                     (12)

                        Se prevé que otras inversiones financiadas a nivel nacional tengan una contribución expansionista equivalente a 0,2 puntos porcentuales del PIB.

                     (13)

                        Las estimaciones presentadas en este apartado se basan en las previsiones presupuestarias detalladas transmitidas por Italia con el Programa de Estabilidad de 2021. A excepción de las cifras globales de déficit y deuda pública, las previsiones transmitidas por Italia no tienen en cuenta el paquete presupuestario anunciado para mayo de 2021. Este paquete, adoptado el 20 de mayo de 2021, incluía ayuda de emergencia adicional para el año 2021, así como más recursos para proyectos de inversión financiados a nivel nacional en los años venideros.

                     (14)

                        Se prevé que otras inversiones financiadas a nivel nacional tengan una contribución contractiva equivalente a 0,2 puntos porcentuales del PIB.

                     (15)

                        Estimación de la Comisión, aplicando la metodología común.

                     (16)

                        Véase el documento de trabajo de los servicios de la Comisión «Statistical Annex providing background data relevant for the assessment of the 2021 Stability and Convergence Programmes»


               COMISIÓN EUROPEA
            Bruselas, 2.6.2021
            COM(2021) 510 final
            Recomendación de
            RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO
            por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2021 de Francia
            {SWD(2021) 501 final}

               Recomendación de

               RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO

               por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2021 de Francia

               EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

               Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,

               Visto el Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas
                  1
               , y en particular su artículo 5, apartado 2,

               Vista la Recomendación de la Comisión Europea,

               Vistas las Resoluciones del Parlamento Europeo,

               Previa consulta al Comité Económico y Financiero,

               Considerando lo siguiente:

               (1)El 20 de marzo de 2020, la Comisión adoptó una Comunicación relativa a la activación de la cláusula general de salvaguardia
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                del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
                  3
               . En dicha Comunicación, la Comisión expuso su opinión de que, en vista de la grave recesión económica que cabía esperar de la pandemia de COVID-19, las condiciones justificaban la activación de la cláusula general de salvaguardia. El 23 de marzo de 2020, los ministros de Hacienda de los Estados miembros manifestaron su acuerdo con la valoración de la Comisión. La cláusula general de salvaguardia ha concedido a los Estados miembros flexibilidad presupuestaria para afrontar la crisis y ha facilitado la coordinación de las políticas presupuestarias en tiempos de grave recesión económica. Su activación permite una desviación temporal respecto de la trayectoria de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo de cada Estado miembro, siempre que dicha desviación no ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo. El 17 de septiembre de 2020, en su Estrategia Anual de Crecimiento Sostenible, la Comisión anunció que la cláusula general de salvaguardia seguiría en vigor en 2021
                  4
               .

               (2)El 20 de julio de 2020, el Consejo recomendó a Francia
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                que adoptara todas las medidas necesarias, en consonancia con la cláusula general de salvaguardia, para combatir la pandemia, sostener la economía y respaldar la posterior recuperación de forma eficaz. Asimismo, le recomendó que, cuando las condiciones económicas lo permitan, aplique políticas presupuestarias destinadas a lograr situaciones presupuestarias prudentes a medio plazo y a garantizar la sostenibilidad de la deuda, al tiempo que fomenta la inversión.

               (3)Según la Recomendación del Consejo sobre la política económica de la zona del euro, las políticas presupuestarias deben seguir siendo expansionistas en todos los Estados miembros de la zona del euro a lo largo de 2021 y las medidas que se adopten deben adaptarse a las circunstancias específicas del país y ser oportunas, temporales y selectivas
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               . Cuando las condiciones epidemiológicas y económicas lo permitan, deben eliminarse progresivamente las medidas de emergencia, paliando al mismo tiempo las repercusiones sociales y sobre el mercado laboral de la crisis. Deben aplicarse políticas presupuestarias destinadas a lograr posiciones presupuestarias prudentes a medio plazo y garantizar la sostenibilidad de la deuda, al mismo tiempo que fomentan la inversión. Los Estados miembros deben aplicar reformas que refuercen la cobertura, adecuación y sostenibilidad de los sistemas de protección sanitaria y social para todos.

               (4)El 18 de noviembre de 2020, la Comisión adoptó sus dictámenes sobre los proyectos de planes presupuestarios para 2021 de los Estados miembros de la zona del euro, que se basaron en una evaluación cualitativa de las medidas presupuestarias. La Comisión consideró que el proyecto de plan presupuestario de Francia seguía globalmente las recomendaciones de política presupuestaria adoptadas por el Consejo el 20 de julio de 2020, y que la mayoría de las medidas incluidas en el plan respaldaban la actividad económica en un contexto de considerable incertidumbre. Sin embargo, algunas medidas no parecían ser temporales ni venir acompañadas de medidas compensatorias.

               (5)La iniciativa Next Generation EU, incluido el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, garantizará una recuperación sostenible, integradora y equitativa. El Reglamento (UE) 2021/241, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia
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               , entró en vigor el 19 de febrero de 2021. Este Mecanismo proporcionará ayuda financiera a la realización de reformas y a la inversión, lo que implicará un impulso fiscal financiado por la UE. El Mecanismo contribuirá a la recuperación económica y a la realización de reformas e inversiones sostenibles y favorables al crecimiento, particularmente para promover las transiciones ecológica y digital, y reforzará la resiliencia y el crecimiento potencial de las economías. De esta forma, también ayudará a las finanzas públicas a volver a posiciones más favorables a corto plazo y contribuirá a reforzar su sostenibilidad, así como el crecimiento y la creación de empleo a medio y largo plazo.

               (6)El 3 de marzo de 2021, la Comisión aprobó una Comunicación que ofrece nuevas orientaciones para facilitar la coordinación de las políticas presupuestarias y la elaboración de los programas de estabilidad y convergencia de los Estados miembros
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               . La orientación presupuestaria global, que engloba los presupuestos nacionales y del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, debe seguir siendo expansionista en 2021 y 2022. Al mismo tiempo, ante las expectativas de normalización gradual de la actividad económica en el segundo semestre de 2021, las políticas presupuestarias de los Estados miembros deben adquirir un mayor grado de diferenciación en 2022. Las políticas presupuestarias de los Estados miembros deben tener en cuenta el estado de la recuperación, la sostenibilidad presupuestaria y la necesidad de reducir las divergencias económicas, sociales y territoriales. En vista de la necesidad de apoyar una recuperación sostenible en la UE, los Estados miembros con bajo riesgo para la sostenibilidad de sus finanzas públicas deben orientar sus presupuestos hacia el mantenimiento de una política presupuestaria expansionista en 2022, teniendo en cuenta el impacto del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Los Estados miembros con altos niveles de deuda deben aplicar políticas presupuestarias prudentes, preservando al mismo tiempo las inversiones financiadas a nivel nacional y utilizando las subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia para financiar proyectos de inversión de calidad y reformas estructurales adicionales. Para el período posterior a 2022, las políticas presupuestarias deben seguir teniendo en cuenta la fortaleza de la recuperación, el grado de incertidumbre económica y consideraciones de sostenibilidad presupuestaria. Una reorientación de las políticas presupuestarias hacia la consecución de situaciones presupuestarias prudentes a medio plazo, particularmente eliminando gradualmente las medidas de apoyo a su debido tiempo, contribuirá a garantizar la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo.

               (7)Por otra parte, en su Comunicación de 3 de marzo de 2021, la Comisión anunció su punto de vista de que la decisión relativa a la desactivación o el mantenimiento en vigor de la cláusula general de salvaguardia debe basarse en una evaluación global de la situación de la economía, utilizando como principal criterio cuantitativo la comparación del nivel de actividad económica en la UE o en la zona del euro con los niveles anteriores a la crisis (fin de 2019). Sobre la base de sus previsiones de la primavera de 2021, el 2 de junio la Comisión consideró que se cumplían las condiciones para mantener en vigor la cláusula general de salvaguardia en 2022 y desactivarla en 2023. Tras la desactivación de la cláusula general de salvaguardia, se seguirá teniendo en cuenta la situación específica de cada país
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               .

               (8)El 30 de abril de 2021, Francia presentó su Programa de Estabilidad de 2021, de conformidad con el artículo 4 del Reglamento (CE) n.º 1466/97.

               (9)En 2020, partiendo de los datos validados por Eurostat, Francia registró un déficit de las Administraciones Públicas del 9,2 % del PIB, mientras que su deuda pública aumentó al 115,7 % del PIB. La variación anual del saldo presupuestario primario equivalía al -6,2 % del PIB, teniendo en cuenta particularmente las medidas presupuestarias discrecionales de reactivación de la economía, de importe equivalente al 3,3 % del PIB, y el funcionamiento de los estabilizadores automáticos. Francia también adoptó medidas de apoyo a la liquidez de las empresas y los hogares (tales como garantías y aplazamientos en el pago de impuestos, que no tienen un impacto presupuestario directo e inmediato), por un importe estimado en el 17,4 % del PIB.

               El 2 de junio de 2021, la Comisión emitió un informe en virtud del artículo 126, apartado 3, del TFUE. Ese informe analizó la situación presupuestaria de Francia, habida cuenta de que el déficit de sus Administraciones Públicas rebasó en 2020 el valor de referencia del 3 % del PIB establecido en el Tratado, mientras que su deuda pública rebasó el valor de referencia del 60 % del PIB establecido en el Tratado y no disminuyó a un ritmo satisfactorio. El informe concluía que el criterio de déficit y el criterio de deuda no se cumplían.

               (10)El escenario macroeconómico subyacente en las previsiones presupuestarias es prudente para 2021 y 2022. El Programa de Estabilidad prevé un crecimiento del PIB del 5 % en 2021 y del 4 % en 2022, en tanto que la Comisión apunta a un aumento del PIB del 5,7 % y del 4,2 % en esos mismos años. El mayor crecimiento esperado por la Comisión en 2021 obedece a una contribución interna y de las exportaciones netas más importante que la del Programa. Concretamente, la Comisión contempla un menor dinamismo del consumo privado, pero un incremento de la inversión y las exportaciones más rápido que el contenido en el escenario macroeconómico del Programa de Estabilidad. En lo que respecta a 2022, el mayor crecimiento previsto por la Comisión se debe principalmente a una mayor contribución de las exportaciones netas; la contribución global vaticinada de la demanda interna es, por su parte, similar a la del Programa.

               (11)En su Programa de Estabilidad de 2021, el Gobierno planea un descenso del déficit de las Administraciones Públicas, que pasaría del 9,2 % del PIB en 2020 al 9,0 % del PIB en 2021, mientras que la ratio de deuda disminuiría al 117,8 % del PIB en 2021. Según el Programa, la variación del saldo presupuestario primario en 2021 respecto del nivel anterior a la crisis (2019) será del -6,2 % del PIB, lo que refleja las medidas presupuestarias discrecionales adoptadas en apoyo de la economía, de importe equivalente al 4,0 % del PIB, y el funcionamiento de los estabilizadores automáticos. Estas previsiones están en consonancia con las previsiones de la primavera de 2021 de la Comisión.

               (12)En respuesta a la pandemia de COVID-19 y a la recesión económica asociada, Francia ha adoptado medidas presupuestarias para reforzar la capacidad de su sistema sanitario, contener la pandemia y prestar ayuda a las personas y sectores más afectados. Esta enérgica respuesta ha amortiguado la contracción del PIB, lo que, a su vez, ha contenido el aumento del déficit público y la deuda pública. Las medidas presupuestarias deben maximizar el apoyo a la recuperación sin condicionar las trayectorias presupuestarias futuras, por lo que han de evitar crear una carga permanente para las finanzas públicas. Cuando los Estados miembros introducen medidas permanentes, deben financiarlas adecuadamente para garantizar la neutralidad presupuestaria a medio plazo. Las medidas adoptadas por Francia en 2020 y 2021 se ajustan a la Recomendación del Consejo de 20 de julio de 2020. Algunas de las medidas discrecionales adoptadas por el Gobierno en 2020 y 2021, y de las anunciadas para 2022, no parecen ser temporales o estar acompañadas de medidas compensatorias. Más allá del período abarcado por las previsiones de la Comisión, en 2023, se estima por ahora que estas medidas no temporales —consistentes fundamentalmente en una reducción permanente de los impuestos sobre la producción, el aumento de los sueldos en la función pública, sobre todo en la sanidad, y transferencias de capital— tendrían un impacto residual de alrededor del 1 % del PIB. Las medidas no temporales también incluyen inversiones por un importe aproximado del 0,1 % del PIB, las cuales respaldarán, según cabe esperar, el crecimiento potencial a medio plazo y, por ende, la sostenibilidad.

               (13)El Programa de Estabilidad de 2021 presupone que las inversiones y reformas financiadas mediante subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia representarán el 0,7 % del PIB en 2021 y el 0,9 % a partir de 2022. Las previsiones de la primavera de la Comisión incluyen en sus proyecciones presupuestarias subvenciones estimadas en el 0,8 % del PIB en 2021 y en el 0,4 % del PIB en 2022.

               (14)Los indicadores de ajuste presupuestario establecidos en el Reglamento (CE) n.º 1466/97 deben considerarse teniendo en cuenta las circunstancias actuales. En primer lugar, existe un grado significativo de incertidumbre en torno a las estimaciones de la brecha de producción. En segundo lugar, la política presupuestaria debe estar dispuesta a adaptarse rápidamente a la evolución de la pandemia, pasando de las ayudas de urgencia a medidas más selectivas una vez que hayan disminuido los riesgos sanitarios. En tercer lugar, el contexto actual se caracteriza por la importancia de las medidas de apoyo a la actividad económica. Teniendo en cuenta las considerables transferencias a partir del presupuesto de la UE (tales como las procedentes del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia), los indicadores establecidos no reflejan plenamente el impulso proporcionado a la economía por las políticas presupuestarias. Sobre esta base, el saldo estructural no parece constituir un indicador adecuado en las circunstancias actuales. Por otra parte, la referencia en materia de gasto debe adaptarse
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                y complementarse con información adicional con el fin de calibrar plenamente la orientación de la política presupuestaria.

               En primer lugar, y de forma similar al enfoque seguido en la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios para 2021, las medidas de urgencia temporales se han excluido del agregado del gasto. Estas medidas de urgencia temporales relacionadas con la crisis corresponden al apoyo aportado a los sistemas sanitarios y a la indemnización de los trabajadores y las empresas por las pérdidas de ingresos derivadas de los confinamientos y de las perturbaciones de la cadena de suministro; su abandono por parte de las autoridades públicas dependerá de la vuelta del sistema sanitario y de la situación económica a la normalidad.

               En segundo lugar, para evaluar el efecto global de la política presupuestaria en la coyuntura actual, habrá que incluir en el agregado del gasto pertinente las considerables transferencias procedentes del presupuesto de la UE (por ejemplo, del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia).

               Por consiguiente, el efecto de la política presupuestaria se mide mediante la variación de los gastos primarios, incluidos los gastos financiados con subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y de otros fondos de la UE, y excluidas las medidas discrecionales en materia de ingresos y las medidas de urgencia temporales relacionadas con la crisis.

               Más allá del efecto global de la política presupuestaria, el análisis también pretende evaluar si la política fiscal nacional es prudente y su composición propicia una recuperación sostenible compatible con las transiciones ecológica y digital. Por esta razón, se presta especial atención a la evolución de la inversión y de los gastos primarios corrientes que son financiados a nivel nacional.

               (15)En su Programa de Estabilidad de 2021, Francia prevé que el déficit de sus Administraciones Públicas disminuya al 5,3 % del PIB en 2022, principalmente como consecuencia de la supresión de las medidas temporales de apoyo adoptadas en 2020 y 2021. Por su parte, la ratio de deuda de sus Administraciones Públicas disminuiría al 116,3 % del PIB en 2022. Mientras que la proyección de deuda se ajusta a las previsiones de la primavera de 2021 de la Comisión, la relativa al déficit rebasa la cifra prevista por la Comisión, debido ante todo al menor déficit esperado por la Comisión en 2021 y al escenario macroeconómico ligeramente menos favorable en el que se basa el Programa.

               Partiendo de las previsiones de la Comisión, se estima que el efecto global de la política presupuestaria, tal como se ha definido anteriormente —incluyendo también la incidencia en la demanda agregada en 2022 de las inversiones financiadas tanto por el presupuesto nacional como por el de la UE, en particular a través del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia—, será neutro
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               . El efecto positivo de los gastos financiados por las subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y de otros fondos de la UE se reduciría en 0,3 puntos porcentuales del PIB. Por su parte, las inversiones financiadas a nivel nacional tendrían un efecto expansionista equivalente a 0,2 puntos porcentuales del PIB
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               . Los gastos primarios corrientes financiados a nivel nacional (excluidas las medidas discrecionales relativas a los ingresos) tendrían un efecto expansionista equivalente a 0,2 puntos porcentuales del PIB.

               (16)La calidad de las medidas presupuestarias de los Estados miembros resulta particularmente importante. Las reformas presupuestarias estructurales encaminadas a mejorar la composición de los presupuestos nacionales pueden respaldar el crecimiento potencial, crear el muy necesario margen de maniobra presupuestario y contribuir a garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo, especialmente teniendo en cuenta los retos en materia de cambio climático y asistencia sanitaria. Por el lado de los ingresos, la crisis de la COVID-19 ha reforzado la importancia de las reformas encaminadas a aumentar la eficiencia y la equidad de los sistemas de ingresos públicos. Por el lado de los gastos, ha hecho aún más indispensable aumentar el nivel y la calidad de las inversiones sostenibles y favorables al crecimiento, que contribuyan al logro de los objetivos de fomentar el potencial de crecimiento, la resiliencia económica y social y la doble transición ecológica y digital. Los Planes de Recuperación y Resiliencia permitirán mejorar la composición de los presupuestos nacionales.

               (17)Según los planes presupuestarios a medio plazo del Programa, el déficit de las Administraciones Públicas disminuiría, pasando del 4,4 % del PIB en 2023 al 3,9 % en 2024, al 3,5 % en 2025 y al 3,2 % 2026. El déficit de las Administraciones Públicas dejaría de rebasar el 3 % del PIB en 2027, situándose ese año en un 2,8 % del PIB.

               De acuerdo con el Programa, el efecto global de la política presupuestaria —incluyendo también la incidencia en la demanda agregada de las inversiones financiadas tanto por el presupuesto nacional como por el de la UE, en particular a través del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia— se estima en un promedio del 0,4 % del PIB en 2023 y 2024. El Programa no contiene la información necesaria para estimar la contribución respectiva de los gastos financiados por la UE, las inversiones financiadas a nivel nacional y los gastos primarios corrientes financiados a nivel nacional al efecto global de la política presupuestaria.

               El crecimiento potencial nominal medio a 10 años se estima actualmente en un 2,25 %
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               . Sin embargo, esta estimación no incluye el impacto de las reformas que forman parte del Plan de Recuperación y Resiliencia y que pueden estimular el crecimiento potencial de Francia.

               (18)La ratio de deuda de las Administraciones Públicas aumentaría del 117,2 % del PIB en 2023 al 118,0 % en 2024 y al 118,3 % en 2025, descendiendo posteriormente al 118,2 % y al 117,7 % en 2026 y 2027, respectivamente. Habida cuenta de la elevada ratio de deuda, que no registraría sino una reducción gradual a lo largo del tiempo, se considera que Francia afronta unos riesgos elevados en lo relativo a la sostenibilidad a medio plazo de sus finanzas públicas, según el análisis más reciente de la sostenibilidad de su deuda
                  14
               .

               (19)En vista del grado de incertidumbre actual, aún excepcionalmente elevado, las orientaciones de política presupuestaria de la Comisión deben seguir siendo de naturaleza predominantemente cualitativa. Se proporcionarán orientaciones cuantificadas más precisas en 2022 para los años siguientes, siempre que haya disminuido suficientemente el grado de incertidumbre.

               El Consejo ha evaluado el Programa de Estabilidad de 2021 y las medidas de seguimiento adoptadas por Francia para aplicar la Recomendación del Consejo de 20 de julio de 2020.

               RECOMIENDA A FRANCIA QUE:

               1.En 2022, utilice el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia para financiar inversiones adicionales en apoyo de la recuperación, aplicando al mismo tiempo una política presupuestaria prudente. Preserve las inversiones financiadas a nivel nacional.

               2.Cuando las condiciones económicas lo permitan, aplique una política presupuestaria encaminada a lograr situaciones presupuestarias prudentes a medio plazo y garantizar la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo. Al mismo tiempo, fomente la inversión para impulsar el potencial de crecimiento.

               3.Preste especial atención a la composición de las finanzas públicas, tanto por el lado de los ingresos como por el de los gastos, y a la calidad de las medidas presupuestarias, a fin de garantizar una recuperación sostenible e integradora. Dé prioridad a las inversiones sostenibles y favorables al crecimiento, en particular aquellas que respalden la transición ecológica y digital. Conceda preferencia a las reformas presupuestarias estructurales que ayuden a financiar las prioridades de las políticas públicas y contribuyan a la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas, reforzando también la cobertura, adecuación y sostenibilidad de los sistemas de protección sanitaria y social para todos.

               Hecho en Bruselas, el

                     Por el Consejo

                     El Presidente

                     (1)

                        DO L 209 de 2.8.1997, p. 1.

                     (2)

                        La cláusula, tal como se recoge en el artículo 5, apartado 1, el artículo 6, apartado 3, el artículo 9, apartado 1, y el artículo 10, apartado 3, del Reglamento (CE) n.º 1466/97 y en el artículo 3, apartado 5, y el artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1467/97, facilita la coordinación de las políticas presupuestarias en tiempos de grave recesión económica.

                     (3)

                        Comunicación de la Comisión al Consejo relativa a la activación de la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, Bruselas, 20 de marzo de 2020, COM(2020) 123 final.

                     (4)

                        Comunicación de la Comisión «Estrategia anual de crecimiento sostenible 2021», Bruselas, 17 de septiembre de 2020, COM(2020) 575 final.

                     (5)

                        Recomendación del Consejo, de 20 de julio de 2020, relativa al Programa Nacional de Reformas de 2020 de Francia y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad para 2020 de Francia (DO C 282 de 26.8.2020, p. 62).

                     (6)

                        A la espera de su adopción definitiva por el Consejo, tras su aprobación por el Consejo Europeo. El texto acordado por el Eurogrupo el 16 de diciembre de 2020 puede consultarse en: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14356-2020-INIT/es/pdf

                     (7)

                     DO
                      L 57 de 18.2.2021, p.17.

                     (8)

                        Comunicación de la Comisión al Consejo «Un año después de la pandemia de COVID-19: respuesta en materia de política presupuestaria», Bruselas, 3 de marzo de 2021, COM(2021) 105 final.

                     (9)

                        Comunicación de la Comisión «Coordinación de las políticas económicas en 2021: superar la COVID-19, apoyar la recuperación y modernizar nuestra economía», Bruselas, 2 de junio de 2021, COM(2021) 500 final.

                     (10)

                        En particular, el recurso al suavizado a lo largo de cuatro años de la inversión a efectos del valor de referencia del gasto no permite evaluar debidamente el apoyo presupuestario a la recuperación que suponen las inversiones financiadas a nivel nacional.

                     (11)

                        Un signo negativo en el indicador corresponde a un incremento de los gastos primarios superior al crecimiento económico a medio plazo, lo que refleja una política presupuestaria expansionista.

                     (12)

                        Los demás gastos de capital financiados a nivel nacional tendrían un efecto neutro.

                     (13)

                        Estimación de la Comisión, aplicando la metodología común.

                     (14)

                        Véase el documento de trabajo de los servicios de la Comisión — Anexo estadístico que proporciona datos de referencia pertinentes para la evaluación de los programas de estabilidad y de convergencia de 2021.


               COMISIÓN EUROPEA
            Bruselas, 2.6.2021
            COM(2021) 503 final
            Recomendación de
            RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO
            por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Convergencia de 2021 de Chequia
            {SWD(2021) 501 final}

               Recomendación de

               RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO

               por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Convergencia de 2021 de Chequia

               EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

               Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,

               Visto el Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas
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               , y en particular su artículo 9, apartado 2,

               Vista la Recomendación de la Comisión Europea,

               Vistas las Resoluciones del Parlamento Europeo,

               Previa consulta al Comité Económico y Financiero,

               Considerando lo siguiente:

               (1)El 20 de marzo de 2020, la Comisión adoptó una Comunicación relativa a la activación de la cláusula general de salvaguardia
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                del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
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               . En dicha Comunicación, la Comisión expuso su opinión de que, en vista de la grave recesión económica que cabía esperar de la pandemia de COVID-19, se cumplían las condiciones para la activación de la cláusula general de salvaguardia. El 23 de marzo de 2020, los ministros de Hacienda de los Estados miembros manifestaron su acuerdo con la valoración de la Comisión. La cláusula general de salvaguardia ha concedido a los Estados miembros flexibilidad presupuestaria para afrontar la crisis y ha facilitado la coordinación de las políticas presupuestarias en tiempos de grave recesión económica. Su activación permite una desviación temporal respecto de la trayectoria de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo de cada Estado miembro, siempre que dicha desviación no ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo. El 17 de septiembre de 2020, en su Estrategia Anual de Crecimiento Sostenible, la Comisión anunció que la cláusula general de salvaguardia seguiría en vigor en 2021
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               .

               (2)El 20 de julio de 2020, el Consejo recomendó a Chequia
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                que adoptara todas las medidas necesarias, en consonancia con la cláusula general de salvaguardia, para combatir la pandemia, sostener la economía y respaldar la posterior recuperación de forma eficaz. Asimismo, recomendó a Chequia que, cuando las condiciones económicas lo permitan, aplique políticas presupuestarias destinadas a lograr situaciones presupuestarias prudentes a medio plazo y a garantizar la sostenibilidad de la deuda, al tiempo que fomenta la inversión.

               (3)La iniciativa Next Generation EU, incluido el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, garantizará una recuperación sostenible, integradora y equitativa. El Reglamento (UE) 2021/241, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia
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               , entró en vigor el 19 de febrero de 2021. Este Mecanismo proporcionará ayuda financiera a la realización de reformas y a la inversión, lo que implicará un impulso fiscal financiado por la UE. El mecanismo contribuirá a la recuperación económica, a la realización de inversiones y reformas sostenibles y favorables al crecimiento, particularmente para promover las transiciones ecológica y digital, y reforzará la resiliencia y el crecimiento potencial de las economías. De esta forma, también ayudará a las finanzas públicas a volver a posiciones más favorables a corto plazo y contribuirá a reforzar su sostenibilidad, así como el crecimiento y la creación de empleo a medio y largo plazo.

               (4)El 3 de marzo de 2021, la Comisión aprobó una Comunicación que ofrece nuevas orientaciones para facilitar la coordinación de las políticas presupuestarias y la elaboración de los programas de estabilidad y convergencia de los Estados miembros
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               . La orientación presupuestaria global, que engloba los presupuestos nacionales y del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, debe seguir siendo expansionista en 2021 y 2022. Al mismo tiempo, ante las expectativas de normalización gradual de la actividad económica en el segundo semestre de 2021, las políticas presupuestarias de los Estados miembros deben adquirir un mayor grado de diferenciación en 2022. Las políticas presupuestarias de los Estados miembros deben tener en cuenta el estado de la recuperación, la sostenibilidad presupuestaria y la necesidad de reducir las divergencias económicas, sociales y territoriales. En vista de la necesidad de apoyar una recuperación sostenible en la UE, los Estados miembros con bajo riesgo para la sostenibilidad de sus finanzas públicas deben orientar sus presupuestos hacia el mantenimiento de una política presupuestaria expansionista en 2022, teniendo en cuenta el impacto del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Los Estados miembros con altos niveles de deuda deben aplicar políticas presupuestarias prudentes, preservando al mismo tiempo las inversiones financiadas a nivel nacional y utilizando las subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia para financiar proyectos de inversión de calidad y reformas estructurales adicionales. Para el período posterior a 2022, las políticas presupuestarias deben seguir teniendo en cuenta la fortaleza de la recuperación, el grado de incertidumbre económica y consideraciones de sostenibilidad presupuestaria. Una reorientación de las políticas presupuestarias hacia la consecución de situaciones presupuestarias prudentes a medio plazo, particularmente eliminando gradualmente las medidas de apoyo a su debido tiempo, contribuirá a garantizar la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo.

               (5)Por otra parte, en su Comunicación de 3 de marzo de 2021, la Comisión anunció su punto de vista de que la decisión relativa a la desactivación o el mantenimiento en vigor de la cláusula general de salvaguardia debe basarse en una evaluación global de la situación de la economía, utilizando como principal criterio cuantitativo la comparación del nivel de actividad económica en la UE o en la zona del euro con los niveles anteriores a la crisis (fin de 2019). Sobre la base de sus previsiones de primavera de 2021, el 2 de junio la Comisión consideró que se cumplían las condiciones para mantener en vigor la cláusula general de salvaguardia en 2022 y desactivarla en 2023. Tras la desactivación de la cláusula general de salvaguardia, se seguirán teniendo en cuenta las situaciones específicas de cada país
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               .

               (6)El 30 de abril de 2021, Chequia presentó su Programa de Convergencia de 2021, de conformidad con el artículo 8 del Reglamento (CE) n.º 1466/97.

               (7)En 2020, partiendo de los datos validados por Eurostat, Chequia registró un déficit de las Administraciones Públicas del 6,2 % del PIB, mientras que su deuda pública aumentó al 38,1 % del PIB. La variación anual del saldo presupuestario primario equivalía al -6,4 % del PIB, teniendo en cuenta particularmente las medidas presupuestarias discrecionales de reactivación de la economía, de importe equivalente al 4,6 % del PIB, y el funcionamiento de los estabilizadores automáticos. Chequia también adoptó medidas de apoyo a la liquidez de las empresas y los hogares (como garantías y aplazamientos fiscales, que no tienen un impacto presupuestario directo e inmediato) con un importe estimado en el 6,2 % del PIB.

               El 2 de junio de 2021, la Comisión emitió un informe en virtud del artículo 126, apartado 3, del TFUE. Este informe analizó la situación presupuestaria de Chequia, habida cuenta de que el déficit de sus Administraciones Públicas rebasó en 2020 el valor de referencia del 3 % del PIB establecido en el Tratado. El informe concluía que no se cumplía el criterio de déficit.

               (8)El escenario macroeconómico subyacente en las previsiones presupuestarias es realista para 2021 y prudente para 2022. Las previsiones de la Comisión son ligeramente más optimistas en términos de crecimiento del PIB real para 2021 (el 3,4 % frente al 3,1 % en el Programa de Convergencia), y más optimistas aún con respecto a 2022 (el 4,4 % frente al 3,7 % en el Programa de Convergencia), ya que la Comisión prevé un mayor crecimiento del consumo privado en 2021 y una mayor formación bruta de capital fijo en 2022.

               (9)En su Programa de Convergencia de 2021, el Gobierno planeaba un aumento del déficit de las Administraciones Públicas, que pasaría del 6,2 % del PIB en 2020 al 8,8 % del PIB en 2021, mientras que la ratio de deuda aumentaría al 44,8 % del PIB en 2021. Según el programa, la variación del saldo presupuestario primario en 2021 respecto del nivel anterior a la crisis (2019) debería ascender al - -9,0 % del PIB, lo que refleja las medidas presupuestarias discrecionales adoptadas en apoyo de la economía, de importe equivalente al 6,5 % del PIB, y el funcionamiento de los estabilizadores automáticos. Estas previsiones están en consonancia con las previsiones de primavera de 2021 de la Comisión.

               (10)En respuesta a la pandemia de COVID-19 y a la recesión económica asociada, Chequia ha adoptado medidas presupuestarias para reforzar la capacidad de su sistema sanitario, contener la pandemia y prestar ayuda a las personas y sectores más afectados. Esta enérgica respuesta política ha amortiguado la contracción del PIB, que, a su vez, frenó el aumento del déficit y la deuda de las Administraciones Públicas. Las medidas presupuestarias deberían maximizar el apoyo a la recuperación sin anticipar futuras trayectorias presupuestarias. Por consiguiente, las medidas deben evitar crear una carga permanente para las finanzas públicas. Cuando los Estados miembros introduzcan medidas permanentes, deben financiarlas adecuadamente para garantizar la neutralidad presupuestaria a medio plazo. Las medidas adoptadas por Chequia en 2020 y 2021 se ajustan a la Recomendación del Consejo de 20 de julio de 2020. Algunas de las medidas discrecionales adoptadas por el Gobierno en 2020 y 2021 no parecen ser temporales o estar acompañadas de medidas compensatorias. Más allá del horizonte de las previsiones de la Comisión, en 2023, el impacto residual de estas medidas no temporales se estima con carácter preliminar en torno al 2 % del PIB; se trata principalmente de reducciones en el impuesto sobre la renta de las personas físicas, con un impacto del 1,9 % del PIB.

               (11)El Programa de Convergencia de 2021 asume inversiones y reformas financiadas por subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia equivalentes al 0,3 % del PIB en 2021, al 0,7 % del PIB en 2022 y al 0,7 % del PIB en 2023. Las previsiones de primavera de la Comisión incluyen estas subvenciones en sus previsiones presupuestarias.

               (12)Los indicadores de ajuste presupuestario establecidos en el Reglamento (CE) n.º 1466/97 deben considerarse teniendo en cuenta las circunstancias actuales. En primer lugar, existe un grado significativo de incertidumbre en torno a las estimaciones de la brecha de producción. En segundo lugar, la política presupuestaria debe estar dispuesta a adaptarse rápidamente a la evolución de la pandemia, pasando de las ayudas de urgencia a medidas más selectivas una vez que hayan disminuido los riesgos sanitarios. En tercer lugar, el contexto actual se caracteriza por la importancia de las medidas de apoyo a la actividad económica. Teniendo en cuenta las considerables transferencias a partir del presupuesto de la UE (tales como las procedentes del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia), los indicadores establecidos no reflejan plenamente el impulso proporcionado a la economía por las políticas presupuestarias. En este contexto, el saldo estructural no parece constituir un indicador adecuado en las circunstancias actuales. Por otra parte, la referencia en materia de gasto debe adaptarse
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                y complementarse con información adicional con el fin de calibrar plenamente la orientación de la política presupuestaria.

               En primer lugar, y de forma similar al enfoque seguido en la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios para 2021, las medidas de urgencia temporales se han excluido del agregado del gasto. Estas medidas de urgencia temporales relacionadas con la crisis corresponden al apoyo aportado a los sistemas sanitarios y a la indemnización de los trabajadores y las empresas por las pérdidas de ingresos derivadas de los confinamientos y de las perturbaciones de la cadena de suministro; su abandono por parte de las autoridades públicas dependerá de la vuelta del sistema sanitario y de la situación económica a la normalidad.

               En segundo lugar, para evaluar la orientación presupuestaria global en la coyuntura actual, habrá que incluir en el agregado del gasto pertinente las considerables transferencias procedentes del presupuesto de la UE (por ejemplo, del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia).

               Por consiguiente, la orientación presupuestaria se mide mediante la variación de los gastos primarios, incluidos los gastos financiados con subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y de otros fondos de la UE, y excluidas las medidas discrecionales en materia de ingresos y las medidas de urgencia temporales relacionadas con la crisis.

               Más allá de la orientación presupuestaria global, el análisis también pretende evaluar si la política fiscal nacional es prudente y su composición propicia una recuperación sostenible compatible con las transiciones ecológica y digital. Por esta razón, se presta especial atención a la evolución de la inversión y de los gastos primarios corrientes que son financiados a nivel nacional.

               (13)En su Programa de Convergencia de 2021, Chequia prevé que el déficit de sus Administraciones Públicas disminuya al 5,9 % del PIB en 2022, debido principalmente a la interrupción de las medidas temporales de apoyo adoptadas en 2020 y 2021 y a la recuperación económica. Por su parte, la ratio de deuda de sus Administraciones Públicas aumentaría hasta el 48,2 % del PIB en 2022. Estas previsiones están en consonancia con las previsiones de primavera de 2021 de la Comisión.

               Según la previsión de la Comisión, el saldo presupuestario global, según se define más arriba, —incluyendo también el efecto sobre la demanda agregada que en 2022 se derivaría de las inversiones financiadas por el presupuesto nacional y el presupuesto de la UE, particularmente a través del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia— se estima en el - 0,2 % del PIB
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               . Se prevé que la contribución positiva de los gastos financiados por subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la UE aumente en 0,5 puntos porcentuales del PIB. Se prevé que la inversión financiada a nivel nacional suponga una contribución contraccionista de 0,3 puntos porcentuales del PIB
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               . Según las previsiones, los gastos primarios corrientes financiados a nivel nacional (excluidas las medidas discrecionales en materia de ingresos) supondrían una contribución neutra.

               (14)La calidad de las medidas presupuestarias de los Estados miembros resulta particularmente importante. Las reformas presupuestarias estructurales encaminadas a mejorar la composición de los presupuestos nacionales pueden respaldar el crecimiento potencial, crear el muy necesario margen de maniobra presupuestario y contribuir a garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo, especialmente teniendo en cuenta los retos en materia de cambio climático y asistencia sanitaria. Por el lado de los ingresos, la crisis de la COVID-19 ha reforzado la importancia de las reformas encaminadas a aumentar la eficiencia y la equidad de los sistemas de ingresos públicos. Por el lado de los gastos, resulta aún más indispensable aumentar el nivel y la calidad de unas inversiones sostenibles y favorables al crecimiento que contribuyan al logro de los objetivos de impulsar el potencial de crecimiento y fomentar la resiliencia económica y social y la doble transición ecológica y digital. Los planes de Recuperación y Resiliencia permitirán mejorar la composición de los presupuestos nacionales.

               (15)Según los planes presupuestarios a medio plazo del programa, el déficit de las Administraciones Públicas disminuiría, pasando del 5,4 % del PIB en 2023 al 5,2 % del PIB en 2024. No se prevé que el déficit de las Administraciones Públicas vuelva a situarse por debajo del 3 % del PIB a lo largo del programa.

               Sobre la base del programa, el saldo presupuestario global —incluyendo también el efecto sobre la demanda agregada derivada de las inversiones financiadas por el presupuesto nacional y el presupuesto de la UE, particularmente a través del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia— se estima en el +1,2 % del PIB en 2023 y 2024, por término medio. Se prevé que la contribución positiva de los gastos financiados por subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la UE disminuya en 0,3 puntos porcentuales del PIB. Se prevé que la inversión financiada a nivel nacional suponga una contribución contraccionista de 0,1 puntos porcentuales del PIB
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               . Según las previsiones, los gastos primarios corrientes financiados a nivel nacional (excluidas las medidas discrecionales en materia de ingresos) supondrían una contribución contraccionista de 0,8 puntos porcentuales del PIB.

               La estimación actual para el crecimiento potencial nominal medio en un período de 10 años lo sitúa en el 4,25 %
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               . Esta estimación, sin embargo, no incluye el impacto de las reformas que forman parte del Plan de Recuperación y Resiliencia y que pueden impulsar el potencial de crecimiento de Chequia.

               (16)Según el Programa de Convergencia, se prevé un aumento de la ratio de deuda de las Administraciones Públicas del 51,5 % del PIB en 2023 y del 54,6 % del PIB en 2024. Se considera que Chequia afronta un nivel medio de riesgo para la sostenibilidad a medio plazo de sus finanzas públicas, según el análisis más reciente de la sostenibilidad de su deuda
                  14
               .

               (17)En vista del grado de incertidumbre actual, aún excepcionalmente elevado, las orientaciones de política presupuestaria de la Comisión seguirán siendo de naturaleza predominantemente cualitativa. Se proporcionarán orientaciones cuantificadas más precisas en 2022 para los años siguientes, si disminuye suficientemente el grado de incertidumbre.

               El Consejo ha evaluado el Programa de Convergencia de 2021 y las medidas de seguimiento adoptadas por Chequia para seguir la Recomendación del Consejo de 20 de julio de 2020.

               RECOMIENDA A CHEQUIA:

               1.Que, en 2022, mantenga un saldo presupuestario expansionista, con inclusión del impulso proporcionado por el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, y preserve las inversiones financiadas a nivel nacional.

               2.Que, cuando las condiciones económicas lo permitan, aplique una política presupuestaria destinada a lograr situaciones presupuestarias prudentes a medio plazo y a garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas a medio plazo. Que, al mismo tiempo fomente la inversión para impulsar el potencial de crecimiento.

               3.Que preste una atención especial a la composición de las finanzas públicas, tanto en el lado de los ingresos como en el de los gastos del presupuesto, y a la calidad de las medidas presupuestarias, con objeto de garantizar una recuperación sostenible e integradora. Que dé prioridad a las inversiones sostenibles y favorables al crecimiento, especialmente las que promuevan la transición ecológica y digital. Que dé prioridad a las reformas presupuestarias estructurales que contribuyan a proporcionar financiación para las prioridades de las políticas públicas y a la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas, incluso mediante el refuerzo de la cobertura, adecuación y sostenibilidad de los sistemas de protección sanitaria y social para todos.

               Hecho en Bruselas, el

                     Por el Consejo,

                     El Presidente

                     (1)

                        DO L 209 de 2.8.1997, p. 1.

                     (2)

                        La cláusula, tal como se recoge en el artículo 5, apartado 1, el artículo 6, apartado 3, el artículo 9, apartado 1, y el artículo 10, apartado 3, del Reglamento (CE) n.º 1466/97 y en el artículo 3, apartado 5, y el artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1467/97, facilita la coordinación de las políticas presupuestarias en tiempos de grave recesión económica.

                     (3)

                        Comunicación de la Comisión al Consejo relativa a la activación de la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, Bruselas, 20 de marzo de 2020, COM(2020) 123 final.

                     (4)

                        Comunicación de la Comisión «Estrategia anual de crecimiento sostenible 2021», Bruselas, 17 de septiembre de 2020, COM(2020) 575 final.

                     (5)

                        Recomendación del Consejo, de 20 de julio de 2020, relativa al Programa Nacional de Reformas de Chequia y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Convergencia para 2020 de Chequia (DO C 282 de 26.8.2020, p. 15).

                     (6)

                     DO
                      L 57 de 18.2.2021, p. 17
                     .

                     (7)

                        Comunicación de la Comisión al Consejo «Un año después de la pandemia de COVID-19: respuesta en materia de política presupuestaria», Bruselas, 3 de marzo de 2021, COM(2021) 105 final.

                     (8)

                        Comunicación de la Comisión «Coordinación de las políticas económicas en 2021: superar la COVID-19, apoyar la recuperación y modernizar nuestra economía», Bruselas, 2 de junio de 2021, COM(2021) 500 final.

                     (9)

                        En particular, la promediación de la inversión a lo largo de cuatro años utilizada en la referencia en materia de gasto no permite evaluar adecuadamente las ayudas presupuestarias a la recuperación proporcionadas por inversiones financiadas a nivel nacional.

                     (10)

                        Un signo negativo en el indicador corresponde a un incremento de los gastos primarios superior al crecimiento económico a medio plazo, lo que refleja una política presupuestaria expansionista.

                     (11)

                        Se prevé que otros gastos de capital financiados a nivel nacional supongan una contribución neutra.

                     (12)

                        Se prevé que otros gastos de capital financiados a nivel nacional supongan una contribución neutra.

                     (13)

                        Estimación de la Comisión, aplicando la metodología común.

                     (14)

                        Véase el documento de trabajo de los servicios de la Comisión: Statistical Annex providing background data relevant for the assessment of the 2021 Stability and Convergence Programmes.