title: Empfehlung (EU) 2021/1534 der Kommission vom 16. September 2021 zur Gewährleistung des Schutzes, der Sicherheit und der Handlungskompetenz von Journalisten und anderen Medienschaffenden in der Europäischen Union

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               20.9.2021

               DE

               Amtsblatt der Europäischen Union

               L 331/8

      EMPFEHLUNG (EU) 2021/1534 DER KOMMISSION
      vom 16. September 2021
      zur Gewährleistung des Schutzes, der Sicherheit und der Handlungskompetenz von Journalisten und anderen Medienschaffenden in der Europäischen Union
      DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION —
      gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 292,
      in Erwägung nachstehender Gründe:

                  (1)

                  Wie in Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union verankert, gründet sich die EU auf die Werte Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und Wahrung der Menschenrechte. Dies umfasst die Achtung der Freiheit und Pluralität der Medien sowie des Rechts auf freie Meinungsäußerung und erfordert kontinuierliche Anstrengungen zum Schutz freier, pluralistischer und unabhängiger Medien, die eine zentrale Komponente demokratischer und rechtsstaatlicher Systeme sind.

                  (2)

                  Die Verpflichtung der EU und ihrer Mitgliedstaaten zur Achtung der Freiheit und Pluralität der Medien beruht auch auf Artikel 11 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden „Charta“). Das in demselben Artikel verankerte Recht auf freie Meinungsäußerung schließt die Meinungsfreiheit und die Freiheit ein, Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen und weiterzugeben (1). Zusammengenommen bedeuten diese Grundsätze und Rechte, dass die Bürger Zugang zu einer Vielzahl von Informationsquellen und Stellungnahmen haben sollten, die es ihnen ermöglichen, Meinungen zu bilden, Regierungen zu hinterfragen und die Informationen zu erhalten, die für eine freie Ausübung ihres Wahlrechts erforderlich sind. Die Mitgliedstaaten sind dafür verantwortlich, durch rechtliche, administrative und praktische Maßnahmen günstige Rahmenbedingungen für die Medien und Journalisten zu schaffen. (2)

                  (3)

                  Die EU gilt weithin als einer der sichersten Räume für Journalisten und andere Medienschaffende (3). Die zunehmende Zahl von körperlichen, rechtlichen und onlinebasierten Bedrohungen und Angriffen, denen Journalisten und andere Medienschaffende in den letzten Jahren ausgesetzt waren und die unter anderem in den Berichten der Kommission über die Rechtsstaatlichkeit 2020 und 2021 (4) dokumentiert wurden, stellt jedoch einen besorgniserregenden Trend (5) dar. Die Zahl der Warnungen im Zusammenhang mit Angriffen, Aggressionen und Schikanen gegen Journalisten und andere Medienschaffende in den EU-Mitgliedstaaten ist weiter gestiegen (6). Der Terroranschlag auf die Wochenzeitschrift Charlie Hebdo in Frankreich 2015, bei dem 12 Menschen getötet wurden, sowie die Ermordung der investigativen Journalisten Daphne Caruana Galizia in Malta 2017 und Ján Kuciak und seiner Verlobten Martina Kušnírová in der Slowakei 2018 waren deutliche Weckrufe, den Schutz von Journalisten zu verbessern (7). Die Notwendigkeit, sich mit der Sicherheit von Journalisten in der gesamten EU zu befassen, wurde zudem durch jüngste Fälle wie die Morde an dem griechischen Journalisten Giorgios Karaivaz und dem niederländischen Journalisten Peter R. de Vries 2021 überaus deutlich; in beiden Mordfällen laufen die Ermittlungen.

                  (4)

                  Die Kommission hat in ihrem Aktionsplan für Demokratie in Europa (8) einen ehrgeizigen Fahrplan zur Stärkung der Handlungskompetenz der Bürger und zum Aufbau widerstandsfähigerer Demokratien in der gesamten EU vorgestellt und dabei die wichtige Rolle hervorgehoben, die unabhängige und pluralistische Medien spielen, wenn es darum geht, den Bürgern fundierte Entscheidungen zu erleichtern und Desinformation zu bekämpfen. Zu diesem Zweck wurde im Aktionsplan für Demokratie in Europa eine Reihe konkreter Ziele zur Unterstützung und zum Schutz der Freiheit und der Pluralität der Medien vorgesehen, darunter insbesondere diese Empfehlung und die anstehende Initiative der Kommission zur Bekämpfung strategischer Klagen gegen die Beteiligung der Öffentlichkeit (SLAPP).

                  (5)

                  Diese Empfehlung ergänzt die Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (9) und den Vorschlag der Kommission für ein Gesetz über digitale Dienste (10), mit denen die Zuschauer audiovisueller Medieninhalte und alle Nutzer digitaler Dienste in der gesamten EU geschützt werden sollen. Sie ergänzt auch den Aktionsplan für die Medien und den audiovisuellen Sektor (11), der einen Fahrplan für die Erholung und den Wandel der audiovisuellen Industrie und der Medienindustrie enthält, sowie die Mitteilung über den digitalen Kompass (12), in der hervorgehoben wird, dass der europäische Ansatz für eine digitale Gesellschaft auf der uneingeschränkten Achtung der Grundrechte der EU, einschließlich der Meinungsfreiheit, beruhen muss. Die Empfehlung baut auf den Ergebnissen der jährlichen Berichte über die Rechtsstaatlichkeit auf, in denen die Lage der Rechtsstaatlichkeit in der EU und ihren Mitgliedstaaten analysiert wird, insbesondere im Hinblick auf die Freiheit und Pluralität der Medien. Sie enthält Empfehlungen an die Mitgliedstaaten, um unter anderem den in den Berichten der Kommission über die Rechtsstaatlichkeit von 2020 und 2021 hervorgehobenen Bedrohungen zu begegnen.

                  (6)

                  Diese Empfehlung steht voll und ganz im Einklang mit der EU-Strategie für die Rechte von Opfern 2020-2025 (13) und der EU-Strategie für die Gleichstellung der Geschlechter 2020-2025 (14), den Maßnahmen der Kommission im Bereich der Gleichstellung im weiteren Sinne, insbesondere im Rahmen der Strategie für die Gleichstellung von LGBTIQ-Personen 2020-2025 (15), dem EU-Aktionsplan gegen Rassismus 2020-2025 (16), dem Aktionsplan für Integration und Inklusion (17), dem Strategischen Rahmen der EU zur Gleichstellung, Inklusion und Teilhabe der Roma 2020-2030 (18) und der Strategie für die Rechte von Menschen mit Behinderungen (19). Die Empfehlung steht auch voll und ganz im Einklang mit außenpolitischen Dokumenten, wie dem EU-Aktionsplan für Menschenrechte und Demokratie 2020-2024 (20), den Menschenrechtsleitlinien der EU in Bezug auf die Freiheit der Meinungsäußerung — online und offline (21) sowie dem EU-Aktionsplan für die Gleichstellung III (22), und trägt somit zur internen und externen Kohärenz bei. Die Stärke des auswärtigen Handelns der EU im Bereich der Grundrechte beruht auf der Art und Weise, wie die EU ihre demokratischen Grundlagen innerhalb der Union pflegt und stärkt.

                  (7)

                  Die Kommission unterstützt Journalisten und andere Medienschaffende durch Projekte im Bereich Medienfreiheit und -pluralismus in der EU und in Drittländern finanziell. So kofinanziert die Kommission seit 2014 den „Media Pluralism Monitor“ (Überwachungsmechanismus für Medienpluralismus), durch den die Risiken für die Freiheit und Pluralität der Medien in ganz Europa analysiert werden und mit dem über die Mechanismen zur Wahrung der Meinungsfreiheit, die Sicherheit von Journalisten und die Arbeitsbedingungen von Journalisten berichtet wird. Die Kommission ist bestrebt, solche Projekte insbesondere im Rahmen des Programms „Kreatives Europa“ weiterhin zu unterstützen.

                  (8)

                  Das Europäische Parlament hat sich aktiv dafür ausgesprochen, die Maßnahmen der Union zum Schutz von Journalisten zu verstärken. In seinem Bericht vom 25. November 2020 (23) äußerte das Parlament im Zusammenhang mit Fällen von Angriffen und missbräuchlichen Verhaltensweisen, denen Journalisten und andere Medienschaffende nach wie vor ausgesetzt sind, seine anhaltende tiefe Besorgnis über die Lage der Medienfreiheit in der EU. Das Parlament hat in seiner Entschließung vom 29. April 2021 (24) darauf hingewiesen, dass der Schutz von investigativen Journalisten und Hinweisgebern (25) im ureigensten Interesse der Gesellschaft liegt, und in seiner Entschließung vom 24. Juni 2021 auch seine Besorgnis über die physischen, psychischen und wirtschaftlichen Bedrohungen gegen Journalisten und andere Medienschaffende in der EU zum Ausdruck gebracht (26).

                  (9)

                  Die Empfehlung des Europarats von 2016 zum Schutz des Journalismus und zur Sicherheit von Journalisten und anderen Medienakteuren (27), die auf den Anforderungen der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und der einschlägigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte beruht, enthält umfassende Standards in diesem Bereich. Die Empfehlung enthält weitreichende Leitlinien für die Bereiche Prävention, Schutz, Strafverfolgung und Förderung von Information, Bildung und Sensibilisierung. Aus der vom Lenkungsausschuss des Europarats für Medien und Informationsgesellschaft am 28. März 2018 angenommenen Umsetzungsstrategie geht jedoch hervor, dass es dringend weiterer Fortschritte bei der Anwendung der Empfehlung bedarf (28). Auf der „Platform to promote the protection of journalism and safety of journalists“ (Plattform zur Förderung des Schutzes des Journalismus und der Sicherheit von Journalisten) (29) des Europarats wird nach wie vor eine zunehmende Zahl von Warnungen vor Angriffen oder Aggressionen gegen Journalisten und andere Medienschaffende verzeichnet. Die Standards der Konvention des Europarats über den Zugang zu amtlichen Dokumenten (30) sind ebenfalls von entscheidender Bedeutung, um sicherzustellen, dass Journalisten den größtmöglichen Zugang zu öffentlichen Informationen haben, damit sie ihre Arbeit ausüben können. Mit dieser Empfehlung soll die Umsetzung der Standards des Europarats, insbesondere seiner Empfehlung zum Schutz des Journalismus und zur Sicherheit von Journalisten und anderen Medienakteuren aus dem Jahr 2016 unterstützt werden.

                  (10)

                  Zur Ausarbeitung dieser Empfehlung organisierte die Kommission im März 2021 im Rahmen des Europäischen Nachrichtenmedienforums (31) einen strukturierten Dialog, an dem Journalisten, Journalistenverbände, Medienräte, Nachrichtenmedienunternehmen, Strafverfolgungsbehörden, Mitglieder des Europäischen Parlaments, Vertreter der Mitgliedstaaten und ihrer Regulierungsbehörden sowie internationale Organisationen teilnahmen.

                  (11)

                  Mit dieser Empfehlung will die Kommission die Freiheit und Pluralität der Medien in der EU stärken, indem sie gemeinsame und koordinierte Anstrengungen der Mitgliedstaaten zur Verbesserung des Schutzes, der Sicherheit und der Handlungskompetenz von Journalisten und anderen Medienschaffenden fördert. Dieser koordinierte Ansatz unter Einbeziehung aller zentralen Interessenträger in den Mitgliedstaaten und auf EU-Ebene sowie der in diesem Bereich tätigen internationalen Organisationen ist notwendig, um sicherzustellen, dass Journalisten und andere Medienschaffende ihren Beruf in Europa sicher und wirksam ausüben können.

                  (12)

                  Um günstige Rahmenbedingungen für Journalisten und andere Medienschaffende zu gewährleisten und zu bewahren, wird in der Empfehlung eine Reihe von Fragen behandelt, die sich auf verschiedene Schlüsselaspekte dieser Rahmenbedingungen beziehen. Dazu gehören bereichsübergreifende Empfehlungen zur wirksamen strafrechtlichen Verfolgung von Straftaten, zur Zusammenarbeit mit den Strafverfolgungsbehörden, zu Krisenreaktionsmechanismen, zu Schulungen, zum Zugang zu Informationen und Veranstaltungsorten sowie zum wirtschaftlichen und sozialen Schutz. Darüber hinaus enthält die Empfehlung spezifische Empfehlungen in Bezug auf Proteste und Demonstrationen, Online-Sicherheit und Stärkung der digitalen Kompetenz sowie die Lage von Journalistinnen, von Journalisten, die Minderheiten angehören oder von Journalisten, die über Gleichstellungsfragen berichten.

                  (13)

                  Einschüchterung, physische und psychische Gewalt, rechtswidrige Verhaftungen und willkürliche Inhaftierungen, unrechtmäßige Überwachung, geschlechtsbezogene Gewalt, Schikane oder diskriminierende Angriffe — sowohl online als auch offline — sind nur einige Beispiele für Bedrohungen, denen Journalisten und andere Medienschaffende ausgesetzt sind. Behörden haben die Pflicht, die Meinungsfreiheit und die Sicherheit von Journalisten zu schützen, indem sie einen geeigneten rechtlichen Rahmen schaffen, kriminelle Drohungen gegen Journalisten ernst nehmen, die Täter von Angriffen energisch strafrechtlich verfolgen und für angemessene Ermittlungen und Folgemaßnahmen sorgen, einschließlich der Verhängung wirksamer, verhältnismäßiger und abschreckender Sanktionen. Es ist von entscheidender Bedeutung, die Gründlichkeit, Objektivität, Unabhängigkeit, Transparenz und Aktualität der Ermittlungen und der strafrechtlichen Verfolgung von Verbrechen gegen Journalisten zu gewährleisten. Um die Wirksamkeit von Ermittlungsmaßnahmen zu verbessern, könnten die Behörden der Mitgliedstaaten — in Zusammenarbeit mit Vertretern von Journalisten — die Einrichtung von Spezialeinheiten innerhalb der Polizeikräfte in Erwägung ziehen, um Verbrechen gegen Journalisten zu untersuchen (32). Die Ernennung und Schulung von Koordinatoren in Staatsanwaltschaften und Gerichten könnte ebenfalls zum Erfolg von Gerichtsverfahren beitragen. Ferner ist die Bereitstellung persönlicher Schutzmaßnahmen für Journalisten und andere Medienschaffende, deren Sicherheit gefährdet ist, von entscheidender Bedeutung. Da Verbrechen gegen Journalisten auch länderübergreifend sein können, sollten die Mitgliedstaaten die bestehenden europäischen Rechtsrahmen für die Zusammenarbeit in vollem Umfang nutzen und erforderlichenfalls Unterstützung von spezialisierten europäischen Agenturen wie Europol und Eurojust anfordern. Gemäß dem Vorschlag der Kommission zur Stärkung des Mandats von Europol (33) könnte die Agentur in bestimmten Fällen, in denen sie der Auffassung ist, dass strafrechtliche Ermittlungen eingeleitet werden sollten, die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats ersuchen, Ermittlungen zu einer Straftat, die ein gemeinsames Interesse verletzt, das Gegenstand einer Politik der EU ist, einzuleiten, durchzuführen oder zu koordinieren, selbst wenn die betreffende Straftat keine grenzüberschreitende Dimension aufweist.

                  (14)

                  Durch eine reibungslose, wirksame und zweckmäßige Zusammenarbeit zwischen Journalisten, anderen Medienschaffenden und Strafverfolgungsbehörden könnte eine bessere Verhütung von Bedrohungen und Angriffen sichergestellt werden. Die Mitgliedstaaten sollten Rahmen für die Zusammenarbeit zwischen einzelnen Journalisten, Journalistenverbänden und Strafverfolgungsbehörden schaffen und den Dialog (34) zwischen ihnen unter Einbeziehung von Selbstregulierungsstellen der Medien (Medien- und Presseräte) aktiv fördern. Diese Zusammenarbeit könnte die Einrichtung gemeinsamer Koordinierungszentren umfassen, die sich aus Strafverfolgungsbehörden und Vertretern von Journalisten zusammensetzen (35). Gemeinsame Koordinierungszentren sollten eng mit spezialisierten Opferunterstützungsdiensten zusammenarbeiten, die für die Gewährleistung der Sicherheit und des psychischen Wohlergehens von Journalisten, die Opfer von Straftaten werden, von entscheidender Bedeutung sind.

                  (15)

                  Die Einrichtung von — von den Strafverfolgungsbehörden unabhängigen — Unterstützungs- und Anlaufstellen sowie Krisenreaktions- und Frühwarnmechanismen, ist ein wesentlicher Bestandteil des Unterstützungssystems für Journalisten und andere Medienschaffende, die von körperlichen und onlinebasierten Angriffen betroffen sind. Diese Anlaufstellen sollten kostenlos, für Journalisten (und erforderlichenfalls für ihre Familien) leicht zugänglich und transparent sein. Gemäß der Richtlinie 2012/29/EU (36) hat jedes Opfer ein Recht auf Unterstützung und Schutz entsprechend seinen individuellen Bedürfnissen. Die Mitgliedstaaten sollten Maßnahmen ergreifen, um spezialisierte Unterstützungsdienste einzurichten und aufrechtzuerhalten, insbesondere Anlaufstellen, die Beratung, Rechtsberatung und psychologische Betreuung anbieten, sowie Unterkünfte oder sonstige geeignete Unterbringungen für Journalisten und andere Medienschaffende, die Opfer von Straftaten geworden sind. Diese Anlaufstellen sollten auch als „digitale Anlaufstellen“ fungieren und Unterstützung im Bereich der digitalen Sicherheit bieten, einschließlich, soweit möglich, Fachwissen im Bereich Cybersicherheit. Sie sollten Journalisten und Nachrichtenredaktionen beim Umgang mit Bedrohungen und Schikanen im Internet, die sich gegen Journalisten richten, unterstützen, darunter Bedrohungen und Schikanen gegen Journalisten aufgrund ihres Geschlechts, ihrer sexuellen Ausrichtung, ihrer ethnischen oder sozialen Herkunft oder aus anderen in Artikel 21 der Charta genannten Gründen. Das wirksame Funktionieren der Krisenreaktions- und Frühwarnmechanismen erfordert eine stabile und angemessene Finanzierung der Einrichtungen, die diese Aufgaben wahrnehmen (37).

                  (16)

                  Es ist ein robustes Schutzsystem auf nationaler Ebene erforderlich, damit Journalisten ihre entscheidende Rolle „vor Ort“ wahrnehmen können, insbesondere was den Zugang zu Veranstaltungsorten, Informationsquellen und die Berichterstattung über Ereignisse von öffentlichem Interesse betrifft (38). Die Behörden der Mitgliedstaaten sollten die Risiken einer willkürlichen Verweigerung der Akkreditierung bzw. Registrierung oder aufwendiger Registrierungs- und Akkreditierungssysteme bzw. -verfahren minimieren, die Journalisten und andere Medienschaffende davon abhalten könnten, ihre Arbeit wirksam auszuführen, und gleichzeitig ungerechtfertigte, diskriminierende oder unverhältnismäßige Beschränkungen der Freiheit, journalistische Dienstleistungen zu erbringen, darstellen können. Dies ist von entscheidender Bedeutung, um günstige Rahmenbedingungen für die Meinungsfreiheit zu schaffen und die Teilnahme von Journalisten und anderen Medienschaffenden an öffentlichen Debatten über Angelegenheiten von legitimem öffentlichem Interesse sicherzustellen.

                  (17)

                  Die Gewährleistung des Zugangs zu Dokumenten und Informationen, einschließlich offizieller Websites, und der zeitnahe Erhalt von Antworten sind eine notwendige Voraussetzung für Journalisten, damit sie ihre Arbeit leisten können. Zwar wird der Zugang zu Informationen in allen Mitgliedstaaten gesetzlich garantiert, doch bestehen in zahlreichen Fällen weiterhin praktische Hindernisse (39). Ferner hatten die jüngsten Notstandsgesetze zur Bekämpfung von Desinformation während der COVID-19-Pandemie, die zum Teil strafrechtliche Bestimmungen umfassten, in einigen Fällen eine abschreckende Wirkung auf die Arbeit von Journalisten (40). Solche Bestimmungen könnten ungerechtfertigte, diskriminierende oder unverhältnismäßige Beschränkungen der Freiheit, journalistische Dienstleistungen zu erbringen, darstellen. In ihrer Mitteilung über die Bekämpfung von Desinformation im Zusammenhang mit COVID-19 (41) stellte die Kommission fest, dass Rechtsvorschriften, die derartige Delikte zu allgemein umschreiben und unangemessene Strafen vorsehen, die Bereitschaft von Quellen, mit Journalisten zu sprechen, einschränken und zu Selbstzensur führen können.

                  (18)

                  Ein moderner Rahmen für den Schutz von Journalisten sollte die kontinuierliche Weiterentwicklung von Kompetenzen und Fähigkeiten für alle Akteure umfassen, die für den Schutz von Journalisten und anderen Medienschaffenden relevant sind (42). Schulungsmaßnahmen für Strafverfolgungsbehörden können das Bewusstsein und die Aufmerksamkeit der Polizeikräfte bei der Gewährleistung der Sicherheit von Journalisten und anderen Medienschaffenden erhöhen. Auch Justizdienste und Staatsanwaltschaften sollten spezielle Schulungen erhalten, die ihnen ein besseres Verständnis z. B. der internationalen Standards in den Bereichen Meinungsfreiheit, Zugang zu Informationen und Sicherheit von Journalisten vermitteln können (43). Schulungen sind ebenso wichtig, wenn es darum geht, die wirksamsten Ansätze zur Verhütung körperlicher und onlinebasierter Angriffe gegen Journalisten zu fördern; die Teilnehmer sollten dabei mit geeigneten Instrumenten ausgestattet werden, damit sie solchen Bedrohungen begegnen können. Es sollte die Zusammenarbeit zwischen Journalisten, Journalistenverbänden, Online-Plattformen und Vertretern aus dem Strafverfolgungsbereich gefördert werden. Auch Medienunternehmen können die Handlungskompetenz von Journalisten — einschließlich jener, die in einem nichtstandardisierten Beschäftigungsverhältnis stehen (Freiberufler, selbstständig tätige Journalisten und andere Medienschaffende) — durch regelmäßige Schulungen zu Sicherheitsfragen sowie durch die Ausarbeitung von Risikoanalysen, Einsatzplänen und Vorfall-Meldesystemen stärken. Die Entwicklung dieser Kompetenzen erfordert spezifische und oftmals kostspielige Schulungen, die in der Regel nur von großen und gut etablierten Nachrichtenredaktionen angeboten werden können. Kleinere Medienkanäle könnten daher in dieser Hinsicht finanzielle Unterstützung benötigen. Gleichermaßen benötigen Freiberufler sowie selbstständig tätige Journalisten und andere Medienschaffende möglicherweise finanzielle Unterstützung, da sie Schulungen häufig auf eigene Initiative nachgehen müssen. Es sollte auch betont werden, wie wichtig es ist, Faktenprüfern, die ebenfalls ein wesentlicher Bestandteil der Nachrichtenmedienlandschaft sind, Schulungen anzubieten.

                  (19)

                  Die wirtschaftlichen Auswirkungen von COVID-19 haben deutlich gemacht, dass für sichere und angemessene Arbeitsbedingungen für Journalisten gesorgt werden muss. Insbesondere freiberuflich tätige Journalisten sind in eine prekäre Lage geraten, haben häufig Einkommensquellen eingebüßt und nur wenig oder gar keinen Sozialschutz genossen. Der Rahmen für den Schutz von Journalisten sollte im Einklang mit der Empfehlung des Rates vom 8. November 2019 (44) den formellen und effektiven Zugang zu angemessenem Sozialschutz für alle Journalisten und andere Medienschaffende, einschließlich derjenigen in nichtstandardisierten Beschäftigungsverhältnissen, umfassen. Dies betrifft nicht nur die Verfügbarkeit von Mechanismen zur Einkommensunterstützung, sondern auch den effektiven und diskriminierungsfreien Zugang zu anderen Formen des Sozialschutzes wie Urlaub oder Unterstützungsmaßnahmen für Eltern.

                  (20)

                  Investigative Journalisten spielen eine zentrale Rolle bei der Bekämpfung von organisierter Kriminalität, Korruption und Extremismus. Ihre Arbeit birgt ein besonders hohes Risiko körperlicher Bedrohungen und Angriffe, was in den tragischsten Fällen zu Ermordungen führen kann, wie in den letzten Jahren in Europa zu beobachten war. Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, die Schutzmaßnahmen für Journalisten und andere Medienschaffende, die sich mit Fragen im Zusammenhang mit organisierter Kriminalität und Korruption befassen, zu verstärken. Darüber hinaus sollten die Mitgliedstaaten alle verfügbaren Instrumente der transnationalen Zusammenarbeit wirksam nutzen, um Verbrechen gegen Journalisten, die Opfer organisierter Kriminalität sind, rasch zu untersuchen, um sicherzustellen, dass die Verantwortlichen zügig vor Gericht gestellt werden.

                  (21)

                  Journalisten und andere Medienschaffende sind bei Protesten und Demonstrationen einer zunehmenden Zahl von Angriffen und Schikanen ausgesetzt. Journalisten können bei solchen Veranstaltungen von Privatpersonen angegriffen werden; hierbei kann es sich unter anderem um körperliche Angriffe, Gewalt und Beleidigungen oder Angriffe auf ihre Ausrüstung handeln. Zuweilen können sie auch Maßnahmen der Strafverfolgungsbehörden ausgesetzt sein, wie etwa willkürlichen Verhaftungen und Vernehmungen oder unverhältnismäßigen Anklagen (45). Aus diesem Grund sind operative Lösungen und Schulungen erforderlich, um die Sicherheit von Journalisten bei Protesten zu gewährleisten, das Risiko potenziell ungerechtfertigter oder unverhältnismäßiger Maßnahmen zu verringern und einen wirksamen Schutz durch die Strafverfolgungskräfte sicherzustellen. So könnten insbesondere unabhängige Verbindungsbeamte bei Demonstrationen die Kommunikation zwischen den Strafverfolgungsbehörden und Journalisten sicherstellen und als erste Anlaufstellen für Journalisten fungieren, wenn sie Gewalt oder Schikane ausgesetzt sind. Diese Verbindungsbeamten könnten in Risikomanagement- und Risikominderungstechniken bei öffentlichen Versammlungen geschult werden und Journalisten, die Opfer von Gewalt bei Protesten oder Demonstrationen geworden sind, eine Erstberatung zu Rechtsbehelfen anbieten.

                  (22)

                  Die digitale und onlinebezogene Sicherheit ist zu einem großen Anliegen von Journalisten geworden. Journalisten sind häufig Verleumdungskampagnen und Online-Verunglimpfungen ausgesetzt. Besonders besorgniserregend ist es, wenn solche Angriffe von Politikern oder anderen mächtigen Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens ausgehen (46). Synchronisierte Angriffe auf Journalisten durch Trolle und Bots, E-Mail-Hacking, Internet-Beschränkungen oder Cybermobbing sind nur einige Beispiele für Online-Angriffe auf Journalisten und ihre Quellen. Die Sicherheit von Journalistinnen ist besonders besorgniserregend. Journalisten und andere Medienschaffende sind nicht nur Ziele der Online-Aufstachelung zu Hass (47) und der Androhung körperlicher Gewalt, sondern können auch Gegenstand illegaler Überwachung (48) sein, unter anderem im Rahmen polizeilicher Ermittlungen, die den Schutz journalistischer Quellen gefährden können. Die Sicherstellung der Cybersicherheit mobiler Kommunikationsgeräte und die Sicherstellung, dass Journalisten und andere Medienschaffende keiner illegalen Verfolgung oder Überwachung im Internet ausgesetzt sind, ist daher für den Schutz der Vertraulichkeit der Kommunikation von Journalisten von höchster Bedeutung. Die für Medien, Online-Strafverfolgung und Cybersicherheit zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten sollten bei der Gewährleistung der digitalen Sicherheit eine Rolle spielen.

                  (23)

                  Die Verarbeitung personenbezogener Daten, die mittels Rückverfolgungs- oder Überwachungsinstrumenten erhoben werden, muss im Einklang mit der Datenschutz-Grundverordnung (Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates (49)) und gegebenenfalls der Richtlinie zum Datenschutz bei der Strafverfolgung (Richtlinie (EU) 2016/680 des Europäischen Parlaments und des Rates (50)) erfolgen. Die nationalen Datenschutzbehörden und Gerichte sind für ihre wirksame Durchsetzung von zentraler Bedeutung.

                  (24)

                  Journalisten und andere Medienschaffende sollten mit digitalen Kompetenzen ausgestattet werden, um ihre Cyberresilienz zu stärken und sie in die Lage zu versetzen, Cyberbedrohungen besser zu begegnen. Es sollte ein wirksamer Dialog zwischen den Selbstregulierungsstellen der Medien, Journalistenverbänden und Branchenvertretern sowie den Behörden der Mitgliedstaaten in den Bereichen Medien, Online-Strafverfolgung und Cybersicherheit gefördert werden, insbesondere im Hinblick auf die Weiterentwicklung der digitalen Kompetenzen von Journalisten und anderen Medienschaffenden, beispielsweise durch gezielte Schulungen (51).

                  (25)

                  Statistiken zeigen, dass Journalistinnen mehr Bedrohungen ausgesetzt sind als ihre männlichen Kollegen (52), insbesondere in Form von Online-Schikane, Vergewaltigung und Todesdrohungen sowie Aufstachelung zu Hass aufgrund des Geschlechts. Diese Angriffe sind zuweilen das Ergebnis konzertierter Kampagnen, die darauf abzielen, Journalistinnen zu diskreditieren oder zum Schweigen zu bringen. Sie können zu Selbstzensur, zum Rückzug aus Online-Gemeinschaften und sogar zu der Entscheidung, den Beruf aufzugeben, führen (53). Forschungsergebnisse zeigen auch, dass solche Formen von Schikane, Drohungen und Aufstachelung zu Hass im Internet zudem unverhältnismäßig stark auf Journalisten ausgerichtet sind, die einer Minderheit angehören, einen Migrationshintergrund haben oder über damit zusammenhängende Themen berichten (54). Journalistinnen, die über Gender- und Gleichstellungsthemen berichten, sind Bedrohungen und Repressalien besonders stark ausgesetzt (55).

                  (26)

                  Verfügbare Daten zeigen, dass geschlechtsspezifische Gewalt nach wie vor in ganz Europa verbreitet ist (56). Die Verfügbarkeit detaillierter Daten und die Transparenz der Berichterstattung über Gewalt gegen Journalistinnen, Journalisten, die Minderheiten angehören, oder Journalisten, die über Gleichstellungsfragen berichten, sind jedoch nach wie vor begrenzt. Die Mitgliedstaaten, die Branche, die Zivilgesellschaft und Forscher sollten zusammenarbeiten, um mehr Wissen über diese Gewalt zu gewinnen. Dies könnte auch erreicht werden, indem nationale Gleichstellungsstellen dazu angehalten werden, regelmäßig über die Lage dieser Journalisten zu berichten.

                  (27)

                  Frauen sind im Mediensektor nach wie vor unterrepräsentiert — sowohl in Führungs- und Spitzenpositionen als auch in Chefredakteurspositionen (57). Darüber hinaus kann es innerhalb von Nachrichtenredaktionen zur Diskriminierung von Journalistinnen, Journalisten, die Minderheiten angehören, oder Journalisten, die über Gleichstellungsfragen berichten, kommen. Daher sind Maßnahmen zur Förderung der Gleichstellung und Inklusion in der Medienbranche sowie zur Sicherstellung gleicher Arbeitsmöglichkeiten und eines sicheren und inklusiven Arbeitsumfelds erforderlich (58). Regelmäßige Dialoge zwischen den Mitgliedstaaten, Vertretern von Journalisten und Selbstregulierungsstellen der Medien sowie Tarifverträge spielen ebenfalls eine wichtige Rolle bei der Bekämpfung aller Formen von Gewalt, Schikane und Diskriminierung im Mediensektor.

                  (28)

                  In dieser Empfehlung wird die wichtige Rolle von Organisationen der Zivilgesellschaft und Nachrichtenorganisationen anerkannt, wenn es darum geht, offline und online gegen Schikane, Bedrohungen und Aufstachelung zu Hass sowie gegen die Diskriminierung von Journalistinnen, Journalisten, die Minderheiten angehören, oder Journalisten, die über Gleichstellungsfragen berichten, vorzugehen. Es ist wichtig, Initiativen von Organisationen der Zivilgesellschaft zu unterstützen, um Bewusstsein zu schaffen, diese Journalisten zu unterstützen und ihre Handlungskompetenz zu stärken. Gleiches gilt für Initiativen zur Förderung des Austauschs von Wissen und bewährten Verfahren zwischen Nachrichtenorganisationen.

                  (29)

                  Die Kommission wird in den einschlägigen Foren, insbesondere dem Europäischen Nachrichtenmedienforum, einen regelmäßigen Dialog mit den Mitgliedstaaten und Interessenträgern führen und alle von den Mitgliedstaaten im Anschluss an die Annahme dieser Empfehlung ergriffenen Maßnahmen genau verfolgen. Das Netz der Anlaufstellen für Rechtsstaatlichkeit könnte auch Fragen im Zusammenhang mit der Sicherheit von Journalisten als Teil des umfassenderen Rechtsstaatlichkeitskontexts erörtern. Die Mitgliedstaaten sollten der Kommission spätestens 18 Monate nach Annahme der Empfehlung — und anschließend auf Anfrage — alle einschlägigen Informationen übermitteln, deren Übermittlung zumutbar ist, damit die Kommission die Einhaltung verfolgen kann. Die Kommission beabsichtigt, Evaluierungen durchzuführen, um die Umsetzung dieser Empfehlung durch die Mitgliedstaaten zu bewerten und wesentliche Leistungsindikatoren auszuarbeiten, die sich beispielsweise auf Folgendes beziehen: Warnungen auf der Plattform des Europarats zur Förderung des Schutzes des Journalismus und der Sicherheit von Journalisten; die Art der Reaktionen auf diese Warnungen; noch nicht abgeschlossene und abgeschlossene Gerichtsverfahren im Zusammenhang mit Verbrechen gegen Journalisten; die Beteiligung der einschlägigen EU-Einrichtungen an diesen Verfahren und die Durchführung von Projekten und Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Unterstützung von Journalisten und anderen Medienschaffenden. Die Kommission wird auf der Grundlage der gesammelten Informationen und aller sonstigen verfügbaren Informationen (59) die Auswirkungen dieser Empfehlung bewerten und entscheiden, ob zusätzliche Schritte erforderlich sind, um den Schutz, die Sicherheit und die Handlungskompetenz von Journalisten und anderen Medienschaffenden zu gewährleisten.

                  (30)

                  Diese Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet. Die Bewerberländer und möglichen Bewerberländer für den Beitritt zur EU sowie die Länder der EU-Nachbarschaftspolitik werden ebenfalls aufgefordert, dieser Empfehlung Folge zu leisten —

            HAT FOLGENDE EMPFEHLUNG ABGEGEBEN:

         ZWECK DER EMPFEHLUNG

                  (1)

                  Diese Empfehlung enthält Leitlinien für die Mitgliedstaaten in Bezug auf wirksame, geeignete und verhältnismäßige Maßnahmen, um den Schutz, die Sicherheit und die Handlungskompetenz von Journalisten unter uneingeschränkter Einhaltung der Charta der Grundrechte der EU zu gewährleisten, insbesondere der Grundsätze der Medienfreiheit und des Medienpluralismus, des Rechts auf freie Meinungsäußerung und Information, des Rechts auf Unversehrtheit, des Rechts auf Freiheit und Sicherheit und des Rechts auf Nichtdiskriminierung, sowie anderer geltender Bestimmungen des EU-Rechts, internationaler Standards und der gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten.

                  (2)

                  Diese Empfehlung baut auf den Fortschritten auf, die im Rahmen der bestehenden politischen und unterstützenden Maßnahmen — auf nationaler, EU- und internationaler Ebene — erzielt wurden, und konsolidiert diese Fortschritte, um den Schutz, die Sicherheit und die Handlungskompetenz von Journalisten zu gewährleisten und die Freiheit und Pluralität der Medien zu fördern und zu schützen.

                  (3)

                  Diese Empfehlung berührt nicht die Rechte und Pflichten der Mitgliedstaaten, Maßnahmen zu ergreifen, um die Sicherheit von Journalisten im Einklang mit den nationalen Rechtssystemen, beruflichen Standards, Leitlinien und Protokollen zu erhöhen.

         ALLGEMEINE EMPFEHLUNGEN ZUR GEWÄHRLEISTUNG DES SCHUTZES, DER SICHERHEIT UND DER HANDLUNGSKOMPETENZ VON JOURNALISTEN IN DER GESAMTEN EU

         Wirksame und objektive Untersuchung und strafrechtliche Verfolgung von Straftaten

                  (4)

                  Die Mitgliedstaaten sollten alle Straftaten, die online oder offline gegen Journalisten begangen werden, objektiv, unabhängig, wirksam, transparent und zeitnah unter uneingeschränkter Heranziehung der bestehenden nationalen und europäischen Rechtsvorschriften untersuchen und strafrechtlich verfolgen, damit die Grundrechte geschützt werden, in jedem einzelnen Fall zeitnah für Gerechtigkeit gesorgt wird und das Entstehen einer „Kultur“ der Straflosigkeit bei Angriffen auf Journalisten verhindert wird.

                  (5)

                  Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, in Fällen, die die Sicherheit von Journalisten betreffen, mit anderen Mitgliedstaaten und gegebenenfalls mit internationalen Einrichtungen zusammenzuarbeiten sowie Informationen, Fachwissen und bewährte Verfahren auszutauschen. Die Mitgliedstaaten werden angehalten, gegebenenfalls die zuständigen europäischen Behörden wie Europol und Eurojust in die Aufklärung von Verbrechen einzubeziehen, die gegen Journalisten begangen werden.

         Zusammenarbeit zwischen Strafverfolgungsbehörden, Journalisten und Journalistenverbänden

                  (6)

                  Die Mitgliedstaaten sollten Koordinierungszentren und/oder Protokolle für die Zusammenarbeit zwischen Vertretern ihrer Polizeikräfte und Sicherheitsdienste, der Justiz, lokaler Behörden und Medieneinrichtungen, einschließlich Journalistenverbänden und -gewerkschaften und Selbstregulierungsstellen der Medien, einrichten. Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, einen kontinuierlichen Dialog zwischen Strafverfolgungsbehörden und Journalisten über Möglichkeiten zur Verhütung und Bekämpfung von Bedrohungen und Angriffen gegen Journalisten unter Einbeziehung der Selbstregulierungsstellen der Medien zu fördern. Die Mitgliedstaaten werden angehalten, bewährte Verfahren für solche Koordinierungs- und Kooperationsmaßnahmen auszutauschen.

                  (7)

                  Die Mitgliedstaaten sollten Journalisten und anderen Medienschaffenden, deren Sicherheit glaubhaft gefährdet ist, da das Risiko eines körperlichen Angriffs im Zusammenhang mit ihrer Arbeit besteht, zeitnah und wirksam persönlichen Schutz bieten. Insbesondere sollten die Mitgliedstaaten für investigative Journalisten und Journalisten, die sich mit Korruption, organisierter Kriminalität oder Terrorismus befassen und die Drohungen polizeilich gemeldet haben, umgehend persönliche Schutzmaßnahmen vorsehen. Besondere Aufmerksamkeit sollte persönlichen Schutzmaßnahmen, einschließlich des Einsatzes von Schutzanordnungen, für Journalistinnen und Minderheiten angehörenden Journalisten geschenkt werden. Sorgfältige Berücksichtigung sollten auch besondere Schutzmaßnahmen für enge Verwandte der betroffenen Journalisten und anderen Medienschaffenden finden.

         Unabhängige Reaktions- und Unterstützungsmechanismen

                  (8)

                  Die Mitgliedstaaten sollten in Zusammenarbeit mit Vertretern von Journalisten die Einrichtung spezialisierter Dienste — Krisenreaktionsmechanismen — unterstützen, die Rechtsberatung, psychologische Betreuung und Unterkünfte für Journalisten und andere Medienschaffende, die Bedrohungen ausgesetzt sind, anbieten. Diese spezialisierten Unterstützungsdienste sollten auch als Anlauf- und Notrufstellen fungieren.

                  (9)

                  Die Anlaufstellen sollten Journalisten und Nachrichtenredaktionen auch beim Umgang mit Bedrohungen und Schikanen im Internet, die sich gegen Journalisten richten, angemessen unterstützen, darunter Bedrohungen und Schikanen gegen Journalisten aufgrund ihres Geschlechts, ihrer sexuellen Ausrichtung, ihrer ethnischen oder sozialen Herkunft oder aus anderen in Artikel 21 der Charta genannten Gründen.

                  (10)

                  Diese spezialisierten Dienste sollten kostenlos und gänzlich unabhängig von den Strafverfolgungsbehörden sein. Die Mitgliedstaaten sollten Journalisten und andere Medienschaffende über die verfügbaren Anlaufstellen und Unterstützungsdienste informieren; sie werden aufgefordert, spezielle Websites einzurichten, auf denen diese Anlaufstellen und Unterstützungsdienste auf einfache und benutzerfreundliche Weise präsentiert werden. Die Anlaufstellen und Unterstützungsdienste sollten für Menschen mit Behinderungen zugänglich sein. Die Mitgliedstaaten sollten die Zusammenarbeit zwischen diesen Anlaufstellen sowohl auf nationaler als auch auf EU-Ebene erleichtern.

         Zugang zu Veranstaltungsorten und Informationsquellen

                  (11)

                  Die Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass Behörden und öffentliche Stellen transparente, faire und diskriminierungsfreie Rahmenbedingungen und Verfahren schaffen, damit Journalisten und andere Medienschaffende an Pressekonferenzen und ähnlichen Veranstaltungen teilnehmen und dort Fragen stellen können, und sie in die Lage versetzen, u. a. über digitale Mittel Zugang zu Dokumenten und anderen Informationen im Besitz von Behörden und Einrichtungen zu erhalten. Öffentliche Einrichtungen sollten über klar erkennbare Anlaufstellen für den Zugang zu Dokumenten verfügen, die auf elektronischem Wege leicht zugänglich sind.

                  (12)

                  Alle Mitgliedstaaten werden aufgefordert, die Normen der Konvention des Europarats über den Zugang zu amtlichen Dokumenten und die Normen, die sich aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ergeben, zu übernehmen und umzusetzen. Die Mitgliedstaaten sollten insbesondere dafür sorgen, dass die nationalen Verwaltungsverfahren für den Zugang zu Dokumenten nicht aufwendig sind und dass Anträge auf Zugang zu Informationen ohne unnötige Verzögerung nach den besten Verwaltungsstandards bearbeitet werden. Die Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass Entscheidungen, mit denen der Zugang zu Dokumenten oder Informationen verweigert wird, hinreichend begründet werden. Urteile nationaler Gerichte im Zusammenhang mit dem Zugang zu Informationen müssen umgehend durchgesetzt werden.

                  (13)

                  Die Mitgliedstaaten sollten von Akkreditierungsverfahren nur dann Gebrauch machen, wenn eine echte und gerechtfertigte Notwendigkeit besteht, die Zahl der Journalisten und anderen Medienschaffenden, die an einer bestimmten offiziellen Veranstaltung teilnehmen, zu begrenzen. Die Mitgliedstaaten sollten gegebenenfalls sicherstellen, dass ihre Behörden klare, transparente und diskriminierungsfreie Akkreditierungsverfahren für alle betroffenen Einzelpersonen und Organisationen, einschließlich Journalisten und anderen Medienschaffenden, vorsehen. Die Mitgliedstaaten sollten dafür sorgen, dass Journalisten und anderen Medienschaffenden die Akkreditierung nicht allein aufgrund ihrer beruflichen Zugehörigkeit verweigert wird.

                  (14)

                  Die Mitgliedstaaten sollten in Bezug auf Presseausweise und andere Dokumente, die zur Bestätigung des beruflichen Status als Journalist dienen, keine strengen Formvorschriften auferlegen. Die Mitgliedstaaten sollten auch sicherstellen, dass ihre Durchsetzungsbehörden und Vertreter der öffentlichen Verwaltung über alle verfügbaren Arten von Akkreditierungsverfahren für Journalisten und andere Medienschaffende informiert sind, um das Risiko, dass ihre Anerkennung verweigert wird, gering zu halten.

         Schulung

                  (15)

                  Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, die kontinuierliche Weiterentwicklung von Kompetenzen und Fähigkeiten in allen Berufen zu fördern, die für den Schutz von Journalisten und anderen Medienschaffenden relevant sind. Die Mitgliedstaaten sollten insbesondere für Strafverfolgungsbehörden, Richter und Staatsanwälte sowie für alle einschlägigen Behörden, die an der digitalen Sicherheit beteiligt sind, Schulungen ausarbeiten und bereitstellen.

                  (16)

                  Die Mitgliedstaaten sollten Selbstregulierungsstellen der Medien, Journalistenverbände und Branchenvertreter bei ihren Schulungsmaßnahmen unterstützen, insbesondere bei der Organisation von Schulungen zur Verhinderung und Bekämpfung von Gewalt und Schikane, die sich gegen Journalisten und andere Medienschaffende richtet — vor allem gegen Journalistinnen, Journalisten, die Minderheiten angehören und Journalisten, die über Gleichstellungsfragen berichten. Diese Schulungen sollten den Leitern von Nachrichtenredaktionen empfohlen werden, damit sie in die Lage versetzt werden, Schikane, Bedrohungen und Gewalt — auch am Arbeitsplatz – wirksam zu verhindern und zu bekämpfen und die Opfer zu unterstützen.

                  (17)

                  Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, bedarfsgerechte interne Schulungen von Medienunternehmen für Journalisten und andere Medienschaffende, einschließlich jener, die in nichtstandardisierten Beschäftigungsverhältnissen tätig sind, zu fördern und zu unterstützen, insbesondere in Bezug auf die notwendigen Verfahren zur Bewältigung von Notsituationen, sowohl vor Ort als auch online. Dies könnte interne Risikoanalysen und Sicherheitsprotokolle für ihre Journalisten und anderen Medienschaffenden umfassen. Mit solchen Protokollen sollten Journalisten und anderen Medienschaffenden vor allem klare Anweisungen für den Umgang mit kritischen Situationen an die Hand gegeben werden. Die Sicherheitsprotokolle sollten barrierefrei und die Schulungen für Journalisten und andere Medienschaffende mit Behinderungen zugänglich sein.

         Wirtschaftlicher und sozialer Schutz

                  (18)

                  Die Mitgliedstaaten sollten zur Schaffung günstiger beruflicher Rahmenbedingungen für Journalisten und andere Medienschaffende, einschließlich derjenigen, die in nichtstandardisierten Beschäftigungsverhältnissen tätig sind, beitragen, indem sie die Zugänglichkeit eines formellen und wirksamen Sozialschutzes und sonstiger praktischer Unterstützungsmaßnahmen sicherstellen. Die Mitgliedstaaten sollten insbesondere kontinuierlich daran arbeiten, den Zugang zu sozialem Schutz in Bezug auf Arbeitslosigkeit, Krankheit, Arbeitsunfähigkeit, Behinderungen und berufliche Risiken sowie zu Altersversorgungssystemen zu verbessern. Dieser Zugang sollte gestärkt werden, indem die verpflichtende Beteiligung der Arbeitnehmer unabhängig von der Art ihres Beschäftigungsverhältnisses und zumindest die freiwillige Teilnahme der Selbstständigen sichergestellt wird.

         SPEZIFISCHE EMPFEHLUNGEN FÜR DEN SCHUTZ UND DIE SICHERHEIT VON JOURNALISTEN BEI PROTESTEN UND DEMONSTRATIONEN

         Rolle von Journalisten bei Protesten und Demonstrationen

                  (19)

                  Die Mitgliedstaaten sollten die Rolle von Journalisten bei öffentlichen Versammlungen, Protesten und Demonstrationen anerkennen, die darin besteht, der Öffentlichkeit Informationen über diese Veranstaltungen zu liefern, und sie sollten sicherstellen, dass Journalisten und andere Medienschaffende bei solchen Veranstaltungen sicher und ohne Beschränkungen arbeiten können. Die Mitgliedstaaten sollten regelmäßige Schulungen für Strafverfolgungsbehörden anbieten, damit sie besser in der Lage sind, die öffentliche Sicherheit zu gewährleisten, Journalisten schützen und sie nicht in ihrer Berichterstattung behindern.

         Standardarbeitsverfahren und Strategien zur Risikominderung

                  (20)

                  Die Mitgliedstaaten sollten mit ihren Strafverfolgungsbehörden zusammenarbeiten, um wirksame Standardarbeitsverfahren oder Strategien zur Risikominderung festzulegen, mit denen Journalisten, die über Proteste und Demonstrationen berichten, geschützt werden können. Es sollten Vertreter von Journalisten, Selbstregulierungsstellen der Medien und Vertreter der Zivilgesellschaft mit einschlägigem Fachwissen konsultiert werden, um Risikobereiche zu ermitteln, einschließlich solcher, die mit dem potenziellen Konflikt zwischen der Berichterstattung von Journalisten und der Arbeit der Strafverfolgungsbehörden in Zusammenhang stehen.

         Kommunikation zwischen Journalisten und Strafverfolgungsbehörden vor und während Protesten und Demonstrationen

                  (21)

                  Die Mitgliedstaaten sollten sich bemühen, bei Protesten und Demonstrationen für eine wirksame Kommunikation zwischen Journalisten und Strafverfolgungskräften zu sorgen. Zu diesem Zweck werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, Verbindungsbeamte zu benennen, die Sorge dafür tragen, dass Strafverfolgungsbehörden Journalisten gut über die Sicherheitsmaßnahmen bei öffentlichen Versammlungen informieren. Soweit möglich sollten diese Verbindungsbeamten Journalisten und andere Medienschaffende im Vorfeld geplanter Proteste oder Demonstrationen über potenzielle Risiken in Kenntnis setzen.

         Methoden zur visuellen Identifizierung von Journalisten bei Protesten und Demonstrationen

                  (22)

                  Die Mitgliedstaaten sollten mit Vertretern von Journalisten und Selbstregulierungsstellen der Medien an wirksamen und geeigneten Methoden zur Identifizierung von Journalisten bei Protesten und Demonstrationen arbeiten. Dies könnte die Vereinbarung von Formen der visuellen Identifizierung umfassen, um Journalisten und andere Medienschaffende, die vor Ort über solche Versammlungen berichten, von anderen Teilnehmern zu unterscheiden, soweit diese Identifizierung Journalisten nicht stärker gefährdet oder an der Ausübung ihrer Arbeit hindert.

         Regelmäßiger Dialog und regelmäßige Berichterstattung

                  (23)

                  Die Mitgliedstaaten sollten einen kontinuierlichen und regelmäßigen Meinungsaustausch zwischen Strafverfolgungskräften und Journalistenverbänden fördern, um sicherzustellen, dass die von Strafverfolgungsbehörden ergriffenen Schutzmaßnahmen wirksam sind und die Berichterstattung von Journalisten und anderen Medienschaffenden, die über Proteste oder Demonstrationen berichten, nicht übermäßig behindern. Die Mitgliedstaaten sollten ihre Strafverfolgungsbehörden auffordern, Berichte über die spezifischen Maßnahmen zu erstellen, die zur Erhöhung der Sicherheit von Journalisten bei Protesten und Demonstrationen ergriffen werden, und diese Berichte auf nationaler Ebene veröffentlichen.

         SPEZIFISCHE EMPFEHLUNGEN ZUR GEWÄHRLEISTUNG DER ONLINE-SICHERHEIT UND STÄRKUNG DER DIGITALEN KOMPETENZ

         Zusammenarbeit mit Behörden und der Branche

                  (24)

                  Die Mitgliedstaaten sollten dafür sorgen, dass nationale und Medienregulierungsbehörden oder -stellen und andere zuständige Regulierungsbehörden oder -stellen, die für die Strafverfolgung und Cybersicherheit im Internet zuständig sind, spezielle Arbeitsgruppen einrichten, die auf die Sammlung von Informationen und bewährten Verfahren im Zusammenhang mit der Verhütung von Angriffen und Bedrohungen im Internet, die sich gegen Journalisten richten, spezialisiert sind. Die Mitgliedstaaten sollten dafür sorgen, dass diese Behörden regelmäßige Berichte über ihre Erkenntnisse vorlegen, in denen die Wirksamkeit nationaler Maßnahmen zur Bekämpfung von Cyberangriffen auf Journalisten bewertet wird. Die Berichte sollten sich insbesondere auf die Situation von Journalistinnen, Journalisten, die Minderheiten angehören, und Journalisten, die über Gleichstellungsfragen berichten, beziehen und, soweit verfügbar, nach Geschlecht aufgeschlüsselte Statistiken enthalten. Die Mitgliedstaaten sollten einen regelmäßigen Dialog zwischen diesen Behörden und Selbstregulierungsstellen der Medien, Journalistenverbänden sowie Branchenvertretern und der Zivilgesellschaft unterstützen, insbesondere im Hinblick auf die Förderung des Cybersicherheitsbewusstseins und der digitalen Kompetenzen von Journalisten, damit diese Selbstschutzmaßnahmen ergreifen können.

         Zusammenarbeit mit Online-Plattformen und der Zivilgesellschaft

                  (25)

                  Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, die Zusammenarbeit zwischen Online-Plattformen und in ihrem Hoheitsgebiet tätigen Organisationen oder Stellen mit besonderem Fachwissen zur Bekämpfung von Bedrohungen, Schikanen und Aufstachelungen zu Hass, denen Journalisten ausgesetzt sind, zu fördern, indem sie sie beispielsweise in ihrer potenziellen Rolle als vertrauenswürdige Hinweisgeber bestärken. Die Mitgliedstaaten sollten in enger Zusammenarbeit mit Online-Plattformen digitale Rahmenbedingungen schaffen, die die Nutzung von Online-Diensten für Angriffe auf Journalisten unterbinden, insbesondere indem sie Strategien entwickeln, um gegen konzertierte Angriffe vorzugehen. Die Mitgliedstaaten sollten die Anbieter von Online-Diensten auffordern, die Transparenz von allen Maßnahmen zu erhöhen, die sie zur Bewältigung spezifischer Bedrohungen für Journalisten ergreifen.

         Schutz vor Online-Überwachung

                  (26)

                  Die Mitgliedstaaten sollten für die vollständige Umsetzung der europäischen und nationalen Rechtsrahmen zur Vertraulichkeit der Kommunikation und Privatsphäre im Internet sorgen, um sicherzustellen, dass Journalisten und andere Medienschaffende keiner illegalen Verfolgung oder Überwachung im Internet ausgesetzt sind. Die „Computer Security Incident Response Teams“ (Reaktionsteams für Computersicherheitsverletzungen) oder andere zuständige Behörden oder Stellen der Mitgliedstaaten sollten Leitlinien zur Cyberhygiene für Journalisten erstellen und verbreiten. Sie sollten Journalisten auf Anfrage dabei unterstützen, Angriffe auf ihre Geräte oder Online-Konten festzustellen, indem die Dienste seriöser kriminaltechnischer Ermittler im Bereich der Cybersicherheit in Anspruch genommen werden.

         SPEZIFISCHE ZUSÄTZLICHE EMPFEHLUNGEN FÜR DIE STÄRKUNG DER HANDLUNGSKOMPETENZ UND DEN SCHUTZ VON JOURNALISTINNEN, JOURNALISTEN, DIE MINDERHEITEN ANGEHÖREN, UND JOURNALISTEN, DIE ÜBER GLEICHSTELLUNGSFRAGEN BERICHTEN

         Stärkung der Handlungskompetenz von Journalistinnen, Journalisten, die Minderheiten angehören, und Journalisten, die über Gleichstellungsfragen berichten

                  (27)

                  Die Mitgliedstaaten sollten Projekte oder Initiativen unterstützen, die darauf abzielen, die Handlungskompetenz von Journalistinnen, Journalisten, die Minderheiten angehören, und Journalisten, die über Gleichstellungsfragen berichten, zu stärken. Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, bei der Ausarbeitung solcher Initiativen den Sichtweisen der Zivilgesellschaft, der Wissenschaft, der Medieneinrichtungen und der Medienindustrie gebührend Rechnung zu tragen.

         Transparenz und Berichterstattung

                  (28)

                  Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, Maßnahmen zu ergreifen, um die Transparenz der Berichterstattung und Erhebung von Daten über Angriffe und Diskriminierung gegen Journalistinnen, Journalisten, die Minderheiten angehören, und Journalisten, die über Gleichstellungsfragen berichten, zu verbessern. Die Mitgliedstaaten sollten ihre nationalen Gleichstellungsstellen auffordern, regelmäßig Berichte über die Lage dieser Journalisten vorzulegen.

         Gleichstellung und Inklusion in der Medienbranche

                  (29)

                  Die Mitgliedstaaten sollten Maßnahmen zur Förderung der Gleichstellung und Inklusion in der Medienbranche und in Nachrichtenredaktionen vorantreiben und unterstützen. Sie sollten sich zu diesem Zweck unaufhörlich dafür einsetzen, dass Journalistinnen, Journalisten, die Minderheiten angehören, und Journalisten, die über Gleichstellungsfragen berichten, Zugang zu gleichen Arbeitsmöglichkeiten haben und in einem sicheren und inklusiven Umfeld arbeiten können.

                  (30)

                  Die Mitgliedstaaten sollten regelmäßige Dialoge mit Vertretern von Journalisten und Selbstregulierungsstellen der Medien führen, um die Gleichstellung und Inklusion in Nachrichtenredaktionen und Medienmanagementpositionen zu fördern. Bei diesen Dialogen sollte der Schwerpunkt auf Mechanismen zur Unterstützung von Journalistinnen, Journalisten, die Minderheiten angehören, und Journalisten, die über Gleichstellungsfragen berichten, liegen, die allen Arten von Schikane und Gewalt ausgesetzt sein können. Die Mitgliedstaaten sollten Tarifverträge fördern, mit denen diese Probleme angegangen werden.

         Sensibilisierungskampagnen und Bereitstellung von Informationen

                  (31)

                  Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, unter anderem Initiativen von Organisationen der Zivilgesellschaft zu unterstützen, die auf die Sensibilisierung und die Organisation von Kampagnen zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt und Schikane gegen Journalistinnen, Journalisten, die Minderheiten angehören, und Journalisten, die über Gleichstellungsfragen berichten, abzielen, und Informationen darüber bereitzustellen, wie Hilfe und Unterstützung in Anspruch genommen werden können. Die Mitgliedstaaten werden ferner aufgefordert, Initiativen zu unterstützen, die auf den Austausch bewährter Verfahren zwischen Nachrichtenmedienorganisationen ausgerichtet sind, um wirksame Gleichstellungspolitiken zu entwickeln.

         BEREITSTELLUNG VON INFORMATIONEN, BERICHTERSTATTUNG UND MONITORING

                  (32)

                  Damit die Maßnahmen und Aktionen, mit denen dieser Empfehlung Folge werden soll, verfolgt werden können, sollten die Mitgliedstaaten der Kommission — 18 Monate nach ihrer Annahme und anschließend auf Anfrage — alle einschlägigen Informationen zu diesen Maßnahmen und Aktionen übermitteln. Zu diesem Zweck sollten die Mitgliedstaaten regelmäßig aktuelle und einheitliche Daten erheben und gegebenenfalls Berichterstattungsinstrumente entwickeln, um vergleichbare Informationen zu erhalten. Die Daten sollten nur zu Analysezwecken erhoben werden.

                  (33)

                  Die Kommission wird in einschlägigen Foren, insbesondere im Rahmen des Europäischen Nachrichtenmedienforums, Gespräche über die Maßnahmen und Aktionen, mit denen der Empfehlung Folge werden soll, mit den Mitgliedstaaten und Interessenträgern führen. Die Kommission wird ferner Evaluierungen durchführen, in denen die Fortschritte bei der Umsetzung dieser Empfehlung in die Praxis auf der Grundlage wesentlicher Leistungsindikatoren und unter Berücksichtigung der Ergebnisse der jährlichen Berichte der Kommission über die Rechtsstaatlichkeit bewertet werden.

         ADRESSATEN

      Diese Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

         Brüssel, den 16. September 2021

               Für die Kommission

            Thierry BRETON

               Mitglied der Kommission

         (1)  Diese Freiheit ist auch in Artikel 10 der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte in der Auslegung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte des Europarats verankert.

         (2)  Gemäß Artikel 51 Absatz 1 der Charta achten und fördern die Mitgliedstaaten bei der Durchführung des Rechts der Union die in der Charta verankerten Rechte und Grundsätze.

         (3)  Rangliste der Pressefreiheit 2020.

         (4)  COM(2020) 580 final vom 30. September 2020 und COM(2021) 700 final vom 20. Juli 2021.

         (5)  Dies wird auch in den „Media Pluralism Monitor“-Berichten 2020 und 2021 bestätigt. Siehe: https://cmpf.eui.eu/media-pluralism-monitor/.

         (6)  Plattform des Europarats zur Förderung des Schutzes des Journalismus und der Sicherheit von Journalisten.

         (7)  „UNESCO observatory of killed journalists“ (UNESCO-Beobachtungsstelle für getötete Journalisten).

         (8)  COM(2020) 790 final vom 3. Dezember 2020.

         (9)  Richtlinie (EU) 2018/1808 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. November 2018 zur Änderung der Richtlinie 2010/13/EU zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung audiovisueller Mediendienste (ABl. L 303 vom 28.11.2018, S. 69).

         (10)  COM(2020) 825 final vom 15. Dezember 2020.

         (11)  COM(2020) 784 final vom 3. Dezember 2020.

         (12)  COM(2021) 118 final vom 9. März 2021. In dieser Mitteilung wird auch darauf hingewiesen, dass neue spezialisierte digitale Kompetenzen für Arbeitskräfte eine Voraussetzung für die aktive Teilhabe an der digitalen Dekade sind.

         (13)  COM(2020) 258 final vom 24. Juni 2020.

         (14)  COM(2020) 152 final vom 5. März 2020.

         (15)  COM(2020) 698 final vom 12. November 2020.

         (16)  COM(2020) 565 final vom 18. September 2020.

         (17)  COM(2020) 758 final vom 24. November 2020.

         (18)  COM(2020) 620 final vom 7. Oktober 2020.

         (19)  COM(2021) 101 final vom 3. März 2021.

         (20)  Schlussfolgerungen des Rates von 2020 zum EU-Aktionsplan für Menschenrechte und Demokratie 2020-2024, https://www.consilium.europa.eu/media/46838/st12848-en20.pdf.

         (21)  Menschenrechtsleitlinien des Rates von 2014 in Bezug auf die Freiheit der Meinungsäußerung — online und offline, https://www.consilium.europa.eu/media/28348/142549.pdf.

         (22)  JOIN(2020) 17 final vom 25. November 2020.

         (23)  PE652.307v02-00.

         (24)  P9_TA(2021)0148.

         (25)  Es sei angemerkt, dass die Richtlinie (EU) 2019/1937 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2019 zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden (ABl. L 305 vom 26.11.2019, S. 17), am 23. Oktober 2019 angenommen wurde und am 16. Dezember 2019 in Kraft trat. Die Mitgliedstaaten haben bis zum 17. Dezember 2021 Zeit, um sie in ihr jeweiliges nationales Recht umzusetzen. Die Richtlinie enthält EU-weite gemeinsame Schutzstandards für Hinweisgeber, die Verstöße gegen das EU-Recht bei ihren Arbeitgebern melden.

         (26)  P9_TA(2021)0313.

         (27)  CM/Rec(2016)4.

         (28)  Leitfaden zur Umsetzung der Empfehlung CM/Rec(2016)4 zum Schutz des Journalismus und zur Sicherheit von Journalisten und anderen Medienakteuren.

         (29)  https://www.coe.int/en/web/media-freedom. Die niedrige Rücklaufquote der Mitgliedstaaten zeigt, dass weitere Maßnahmen erforderlich sind.

         (30)  Konvention des Europarats über den Zugang zu amtlichen Dokumenten, https://www.coe.int/de/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/205.

         (31)  Das Europäische Nachrichtenmedienforum („European News Media Forum“) wurde von der Kommission im Rahmen des Aktionsplans für die Medien und den audiovisuellen Sektor eingerichtet, um die Zusammenarbeit mit Interessenträgern in medienbezogenen Fragen zu stärken.

         (32)  UNESCO/IAP, „Guidelines for Prosecutors on Cases of Crimes against Journalists“ (Leitlinien für Staatsanwälte in Fällen von Verbrechen gegen Journalisten).

         (33)  COM(2020) 796 final vom 9. Dezember 2020.

         (34)  Ein Beispiel hierfür ist der „Press Freedom Police Codex“ (Polizeikodex für Pressefreiheit).

         (35)  Beispiele hierfür sind das „PersVeilig“-Protokoll in den Niederlanden und das Koordinierungszentrum für das Phänomen der Einschüchterung von Journalisten in Italien.

         (36)  Richtlinie 2012/29/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über Mindeststandards für die Rechte, die Unterstützung und den Schutz von Opfern von Straftaten sowie zur Ersetzung des Rahmenbeschlusses 2001/220/JI (ABl. L 315 vom 14.11.2012, S. 57).

         (37)  Auf EU-Ebene unterstützt die Kommission den europaweiten Krisenreaktionsmechanismus für Verletzungen der Presse- und Medienfreiheit durch ein spezielles Pilotprojekt (https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/pilot-project-europe-wide-response-mechanism-violation-press-and-media-freedom).

         (38)  Venedig-Kommission und OSZE/BDIMR — „Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly“ (Leitlinien zur Freiheit der friedlichen Versammlung).

         (39)  Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2021. Insbesondere können Datenschutzvorschriften als Vorwand dienen, um den Zugang zu Informationen in bestimmten Mitgliedstaaten zu beschränken.

         (40)  „IPI COVID-19 Press Freedom Tracker“ (Tracker des IPI zur Verfolgung von Verletzungen der Pressefreiheit im Zusammenhang mit COVID-19).

         (41)  JOIN(2020) 8 final vom 10. Juni 2020.

         (42)  Die Mitgliedstaaten könnten um diese Schulungen im Rahmen von Schulungsangeboten internationaler Organisationen wie des Europarats oder der UNESCO ansuchen. Mitgliedstaaten, die sich dafür entscheiden, ihre eigenen Schulungen auszuarbeiten, müssen sicherstellen, dass der Inhalt den europäischen Standards entspricht, indem sie sich beispielsweise an den von internationalen Organisationen angebotenen Schulungen orientieren.

         (43)  Ein Beispiel hierfür ist der „Massive Open Online Course“ der UNESCO für Richter und Justizakteure über internationale Standards für die Meinungsfreiheit und Sicherheit von Journalisten.

         (44)  Empfehlung 2019/C 387/01 des Rates vom 8. November 2019 zum Zugang zum Sozialschutz für Arbeitnehmer und Selbstständige (ABl. C 387 vom 15.11.2019, S. 1).

         (45)  „Wanted! Real action for media freedom in Europe“ (Gesucht! Konkrete Maßnahmen für die Medienfreiheit in Europa), Jahresbericht der Partnerorganisationen der Plattform des Europarats zur Förderung des Schutzes des Journalismus und der Sicherheit von Journalisten, Europarat, 2021.

         (46)  Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2021.

         (47)  Um die Verbreitung illegaler Hassreden im Internet zu verhindern und zu bekämpfen, hat die Kommission im Mai 2016 mit großen Online-Plattformen einen „Verhaltenskodex für die Bekämpfung illegaler Hassreden im Internet“ vereinbart. Die Kommission will auch das Verzeichnis der EU-Straftatbestände um Hetze und Hasskriminalität erweitern.

         (48)  https://forbiddenstories.org/fr/case/le-pegasus-project/

         (49)  Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG (Datenschutz-Grundverordnung) (ABl. L 119 vom 4.5.2016, S. 1).

         (50)  Richtlinie (EU) 2016/680 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die zuständigen Behörden zum Zwecke der Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten oder der Strafvollstreckung sowie zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung des Rahmenbeschlusses 2008/977/JI des Rates (ABl. L 119 vom 4.5.2016, S. 89).

         (51)  Wie im Aktionsplan für Demokratie in Europa vorgesehen, hat sich die Kommission außerdem verpflichtet, eine nachhaltige Finanzierung von Projekten zu fördern, deren Schwerpunkt auf juristischer und praktischer Unterstützung für Journalisten innerhalb und außerhalb der EU liegt, einschließlich Sicherheitstraining und Schulungen im Bereich Cybersicherheit für Journalisten sowie diplomatische Unterstützung.

         (52)  Siehe z. B. Jahresbericht der Partnerorganisationen der Plattform des Europarats zur Förderung des Schutzes des Journalismus und der Sicherheit von Journalisten (2021), https://rm.coe.int/final-version-annual-report-2021-en-wanted-real-action-for-media-freed/1680a2440e; „Online violence against women journalists: a global snapshot of incidence and impacts“ (Online-Gewalt gegen Journalistinnen: eine globale Momentaufnahme von Vorfällen und Auswirkungen), UNESCO (2020), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000375136; „Resource Guide on the Safety of Female Journalists Online“ (Ressourcenleitfaden zur Sicherheit von Journalistinnen im Internet), OSZE (2020), https://www.osce.org/representative-on-freedom-of-media/468861.

         (53)  Globale Studie des ICFJ und der UNESCO: „Online violence Against Women Journalists“ (Online-Gewalt gegen Journalistinnen) und „Media Pluralism Monitor“-Bericht 2021, siehe: https://cmpf.eui.eu/media-pluralism-monitor/.

         (54)  IPI, „Newsroom Best Practices for Addressing Online Violence against Journalists“ (Bewährte Verfahren von Nachrichtenredaktionen für den Umgang mit Online-Gewalt gegen Journalisten).

         (55)  UNESCO, „The Chilling: Global trends in online violence against women journalists“ (Das Grauen: Globale Trends bei der Online-Gewalt gegen Journalistinnen).

         (56)  Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (FRA), „Violence against women: an EU-wide survey“ (Gewalt gegen Frauen: eine EU-weite Umfrage), 2014. FRA, „Crime, safety and victims’ rights“ (Verbrechen, Sicherheit und Opferrechte), 2021.

         (57)  In den „Media Pluralism Monitor“-Berichten von 2020 und 2021 wird unter dem Indikator der sozialen Inklusion von hohen Risiken in Bezug auf den Zugang von Frauen zu Medien berichtet.

         (58)  Leitlinien und Empfehlungen der UNESCO für Nachrichtenredaktionen zur Verhinderung und Bekämpfung von Gewalt gegen Journalistinnen (in Kürze erscheinend) und Übereinkommen C190 der Internationalen Arbeitsorganisation über Gewalt und Belästigung in der Arbeitswelt von 2019.

         (59)  Zum Beispiel Berichte oder Stellungnahmen von internationalen Organisationen und Gremien wie dem Europarat und der Venedig-Kommission.


title: Empfehlung des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken vom 6. Mai 2020 zu Liquiditätsrisiken bei Investmentfonds (ESRB/2020/4) 2020/C 200/01

text:
               15.6.2020

               DE

               Amtsblatt der Europäischen Union

               C 200/1

      EMPFEHLUNG DES EUROPÄISCHEN AUSSCHUSSES FÜR SYSTEMRISIKEN
      vom 6. Mai 2020
      zu Liquiditätsrisiken bei Investmentfonds
      (ESRB/2020/4)
      (2020/C 200/01)
      DER VERWALTUNGSRAT DES EUROPÄISCHEN AUSSCHUSSES FÜR SYSTEMRISIKEN —
      gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,
      gestützt auf die Verordnung (EU) Nr. 1092/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über die Finanzaufsicht der Europäischen Union auf Makroebene und zur Errichtung eines Europäischen Ausschusses für Systemrisiken (1), insbesondere auf Artikel 3 Absatz 2 Buchstaben b, d und f und Artikel 16 bis 18,
      gestützt auf den Beschluss ESRB/2011/1 des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken vom 20. Januar 2011 zur Verabschiedung der Geschäftsordnung des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken (2), insbesondere auf Artikel 15 Absatz 3 Buchstabe e und Artikel 18 bis 20,
      in Erwägung nachstehender Gründe:

                  (1)

                  Die Pandemie, die aufgrund der durch das Coronavirus bedingten Erkrankung (COVID-19) ausgelöst wurde, und die mit ihr verbundenen notwendigen Eindämmungsmaßnahmen stellen einen schweren und beispiellosen Schock für die europäischen Volkswirtschaften dar. Vor diesem Hintergrund hat der Verwaltungsrat des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken (ESRB) in seiner Sitzung vom 2. April 2020 angekündigt, dass er sich auf fünf Schwerpunktbereiche konzentrieren werde, in denen insbesondere eine Koordinierung der Behörden in der Union für die Wahrung der Finanzstabilität in der Union von Bedeutung sein dürfte (3). Einer der fünf Schwerpunktbereiche betrifft die Liquidität des Finanzmarkts und die Auswirkungen für Vermögensverwalter und Versicherer.

                  (2)

                  Der drastische Preisverfall bei Vermögenswerten, der zu Beginn der COVID-19-Pandemie zu beobachten war, ist mit beträchtlichen Rücknahmen bei bestimmten Investmentfonds und einer erheblichen Verschlechterung der Finanzmarktliquidität einhergegangen. Während sich die Marktbedingungen seitdem wieder stabilisiert haben, was vor allem auf ein entschlossenes Vorgehen der Zentralbanken, Aufsichtsbehörden und Regierungen in der Union und weltweit zurückzuführen ist, sind die makrofinanziellen Aussichten immer noch mit großer Unsicherheit behaftet.

                  (3)

                  Frühere Bewertungen (4) des ESRB zur Finanzintermediation durch Nichtbanken haben auf potenzielle Schwachstellen hingewiesen, die sich aus Investmentfonds ergeben, die kurze Rücknahmefristen haben, aber in weniger liquide Vermögenswerte investieren. Solche Liquiditätsinkongruenzen erhöhen das Risiko, dass die Bewertungen von Vermögenswerten in Stressphasen weiter unter Druck gesetzt werden, wenn Investmentfonds versuchen, als Ausgleich für Rücknahmen weniger liquide Vermögenswerte über einen kurzen Zeitraum zu verkaufen. Dies könnte zu höheren Mark-to-Market-Verlusten anderer Finanzinstitute mit Risikopositionen gegenüber denselben oder korrelierten Vermögenswerten oder zu einer abrupten Verschärfung der Finanzierungsbedingungen führen.

                  (4)

                  Die bestehenden Unionsvorschriften enthalten konkrete Verpflichtungen für Fondsverwaltungsgesellschaften in Bezug auf das Liquiditätsrisikomanagement der von ihnen verwalteten Fonds (5). Bei Organismen für gemeinsame Anlagen in Wertpapieren (OGAW) muss das Liquiditätsprofil der Anlagen des OGAW den Rücknahmegrundsätzen entsprechen, die in den Vertragsbedingungen des Fonds, in der Satzung oder im Prospekt festgelegt sind. Ebenso müssen bei alternativen Investmentfonds (AIF) Anlagestrategie, Liquiditätsprofil und Rücknahmegrundsätze kohärent sein (6). Diese Vorschriften werden durch Leitlinien der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA) zu Liquiditätsstresstests bei OGAW und AIF ergänzt, anhand derer Fondsverwalter die Widerstandsfähigkeit ihrer Fonds gegenüber Liquiditätsrisiken unter normalen und außergewöhnlichen Liquiditätsbedingungen regelmäßig testen sollen (7).

                  (5)

                  Ziel dieser Empfehlung ist es, besser vorbereitet zu sein, um auf mögliche künftige negative Schocks reagieren zu können, die zu einer Verschlechterung der Finanzmarktliquidität führen und somit negative Auswirkungen auf die Finanzstabilitätsbedingungen in der Union haben könnten.

                  (6)

                  Der ESRB erkennt an, dass der Investmentfondssektor in der Union groß und diversifiziert ist. In Anbetracht dessen hat der ESRB zwei Segmente als Schwerpunktbereiche mit besonders hoher Priorität für eine verstärkte Prüfung aus Sicht der Finanzstabilität identifiziert.

                  (7)

                  Das erste Segment betrifft Investmentfonds mit besonders großen Risikopositionen im Bereich der Unternehmensverschuldung. Kurz nach dem Ausbruch der COVID-19-Pandemie kam es zu beträchtlichen Rücknahmen bei Investmentfonds, die in Unternehmensanleihen angelegt sind. Darüber hinaus halten Investmentfonds einen erheblichen Anteil des Bestands an in der Union ausstehenden nichtfinanziellen Unternehmensanleihen. Ein künftiger Rücknahmedruck bei offenen Fonds mit kurzen Rücknahmefristen könnte dazu führen, dass Fondsverwalter weniger liquide Vermögenswerte rasch verkaufen, was zu einer Verschlechterung der Liquiditätsbedingungen am Markt für Unternehmensanleihen beitragen würde. Dies könnte negative Ausstrahlungseffekte für andere Finanzinstitute mit Risikopositionen gegenüber diesen Vermögenswerten — wie beispielsweise Versicherungsunternehmen, Altersvorsorgeeinrichtungen oder Banken — oder negative Auswirkungen auf die Kosten und die Verfügbarkeit marktbasierter Finanzierungen für nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften haben.

                  (8)

                  Das zweite Segment, das der ESRB als Schwerpunktbereich mit besonders hoher Priorität für eine verstärkte Prüfung aus Sicht der Finanzstabilität eingestuft hat, betrifft Investmentfonds mit signifikanten Risikopositionen am Immobilienmarkt. Die Beschränkungen im Bereich der öffentlichen Gesundheit, die erforderlich sind, um die Ausbreitung von COVID-19 einzudämmen, könnten zu einem Rückgang des Transaktionsvolumens am Immobilienmarkt und zu einer Zunahme der Bewertungsunsicherheit führen. Schätzungen zufolge halten Immobilienfonds rund ein Drittel der Anleihen am gewerblichen Immobilienmarkt der Union. Künftige Rücknahmen bei Investmentfonds mit wesentlichen Immobilienbeteiligungen könnten zu einem Abwärtsdruck auf die Immobilienbewertungen beitragen, wenn sie mit Immobilienverkäufen in einem Umfeld mit geringen Transaktionsvolumina einhergehen. Dies könnte negative Auswirkungen auf andere Finanzinstitute mit Risikopositionen am Immobilienmarkt haben, einschließlich derjenigen Institute, die Immobilien als Sicherheiten für die Kreditvergabe nutzen.

                  (9)

                  Damit sichergestellt ist, dass das Finanzsystem in der Union dazu beiträgt, den COVID-19-Schock abzufedern, anstatt zu verstärken, ist eine umfassende und grenzüberschreitende Koordinierung der für die verschiedenen Segmente der Finanzmärkte zuständigen Aufsichtsbehörden erforderlich. Dies gilt insbesondere für Kapitalmarkttätigkeiten, einschließlich der Tätigkeiten von Investmentfonds, die mit großen grenzüberschreitenden Strömen einhergehen und deren reibungsloses Funktionieren von einer Reihe von Akteuren im gesamten Finanzsystem abhängt.

                  (10)

                  Der ESRB erkennt die derzeitige Arbeit der ESMA zur Verbesserung der aufsichtlichen Konvergenz beim Liquiditätsrisikomanagement der Fondsverwalter an, der eine hohe Priorität eingeräumt worden ist. Dazu gehören die 2020 (8) angekündigte gemeinsame Aufsichtsmaßnahme für das Liquiditätsrisikomanagement der OGAW-Verwalter sowie die laufende Koordinierung der Aufsichtsmaßnahmen durch die ESMA angesichts von COVID-19.

                  (11)

                  Diese Empfehlung gilt unbeschadet des geldpolitischen Mandats der Zentralbanken der Union.

                  (12)

                  Empfehlungen des ESRB werden veröffentlicht, nachdem den Adressaten die geplante Veröffentlichung mitgeteilt wurde, der Verwaltungsrat den Rat der Europäischen Union über die geplante Veröffentlichung in Kenntnis gesetzt hat und der Rat Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten hat —

            HAT FOLGENDE EMPFEHLUNG ERLASSEN:
      ABSCHNITT 1

         EMPFEHLUNG

         Empfehlung A — Koordinierung der Aufsichtstätigkeit mit Investmentfonds, um den Stand ihrer Vorbereitungen zu bewerten

      Der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA) wird Folgendes empfohlen:

                  1.

                  Eine Abstimmung mit den nationalen zuständigen Behörden zur Durchführung einer gezielten aufsichtlichen Überprüfung von Investmentfonds mit wesentlichen Risikopositionen im Bereich der Unternehmensverschuldung und am Immobilienmarkt vorzunehmen, um zu bewerten, ob diese beiden Segmente des Investmentfondssektors auf den Umgang mit potenziellen künftigen negativen Schocks, einschließlich möglicher erneuter Rücknahmen in erheblichem Umfang und/oder einer Zunahme der Bewertungsunsicherheit, vorbereitet sind.

                  2.

                  Dem ESRB über ihre Bewertung und Schlussfolgerungen zum Stand der von den jeweiligen Investmentfonds getroffenen Vorbereitungen Bericht zu erstatten.

            ABSCHNITT 2

         UMSETZUNG

      1.   Begriffsbestimmungen

                  1.

                  Für die Zwecke dieser Empfehlung gelten die folgenden Begriffsbestimmungen:

                              a)

                              „nationale zuständige Behörde“ (NCA) eine zuständige Behörde im Sinne von Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe h der Richtlinie 2009/65/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (9) oder Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe f der Richtlinie 2011/61/EU des Europäischen Parlaments und des Rates (10);

                              b)

                              „Investmentfonds“ i) ein Organismus für gemeinsame Anlagen in Wertpapieren (OGAW) im Sinne von Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 2009/65/EG, der gemäß Artikel 5 der genannten Richtlinie zugelassen wurde; sowie ii) ein alternativer Investmentfonds im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 2011/61/EU.

            2.   Umsetzungskriterien

                  1.

                  Für die Umsetzung der vorliegenden Empfehlung gelten die folgenden Kriterien:

                              a)

                              Dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sollte unter Berücksichtigung des Zwecks und Inhalts dieser Empfehlung angemessen Rechnung getragen werden.

                              b)

                              Die im Anhang aufgeführten spezifischen Befolgungskriterien sollten eingehalten werden.

            3.   Zeitplan für die Nachverfolgung

                  1.

                  Gemäß Artikel 17 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1092/2010 müssen die Adressaten dem Europäischen Parlament, dem Rat, der Kommission und dem ESRB mitteilen, welche Maßnahmen sie zur Umsetzung der Empfehlung ergriffen haben, und ein eventuelles Nichthandeln begründen. Die ESMA wird ersucht, die Mitteilung bis zum 31. Oktober 2020 zu übermitteln.

            4.   Überwachung und Bewertung

                  1.

                  Das ESRB-Sekretariat wird gegebenenfalls

                              a)

                              die ESMA durch Beiträge zu bestimmten Aspekten der Bewertung aus Sicht der Finanzstabilität unterstützen;

                              b)

                              das Nachverfolgungsverfahren koordinieren;

                              c)

                              auf Ersuchen der ESMA Unterstützung leisten.

                  2.

                  Der Verwaltungsrat bewertet die von der ESMA gemeldeten Maßnahmen und Begründungen und kann gegebenenfalls beschließen, dass die vorliegende Empfehlung nicht befolgt wurde und die ESMA ihr Nichthandeln nicht angemessen gerechtfertigt hat.

         Geschehen zu Frankfurt am Main am 6. Mai 2020.

               Leiter des Sekretariats des ESRB

               im Auftrag des Verwaltungsrats des ESRB

            Francesco MAZZAFERRO

         (1)  ABl. L 331 vom 15.12.2010, S. 1.

         (2)  ABl. C 58 vom 24.2.2011, S. 4.

         (3)  Siehe die im Anschluss auf die Sitzung des Verwaltungsrats des ESRB vom 2. April 2020 veröffentlichte Pressemitteilung, abrufbar unter:https://www.esrb.europa.eu/news/pr/date/2020/html/esrb.pr200409~a26cc93c59.en.html

         (4)  Siehe beispielsweise den jährlich veröffentlichten EU Non-bank Financial Risk Intermediation Monitor von 2019, abrufbar unter:https://www.esrb.europa.eu/pub/pdf/reports/nbfi_monitor/esrb.report190717_NBFImonitor2019~ba7c155135.en.pdf?aad1f4a011a6d589537645242475aa89

         (5)  Siehe Artikel 40 Absatz 4 der Richtlinie 2010/43/EU der Kommission vom 1. Juli 2010 zur Durchführung der Richtlinie 2009/65/EG des Europäischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf organisatorische Anforderungen, Interessenkonflikte, Wohlverhalten, Risikomanagement und den Inhalt der Vereinbarung zwischen Verwahrstelle und Verwaltungsgesellschaft (ABl. L 176 vom 10.7.2010, S. 42).

         (6)  Siehe Artikel 16 Absatz 2 der Richtlinie 2011/61/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2011 über die Verwalter alternativer Investmentfonds und zur Änderung der Richtlinien 2003/41/EG und 2009/65/EG und der Verordnungen (EG) Nr. 1060/2009 und (EU) Nr. 1095/2010 (ABl. L 174 vom 1.7.2011, S. 1).

         (7)  ESMA Abschlussbericht: Leitlinien für Liquiditätsstresstests von OGAW und AIF, 2. September 2019, abrufbar unter:https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/esma34-39-882_final_report_guidelines_on_lst_in_ucits_and_aifs.pdf

         (8)  Siehe die Pressemitteilung der ESMA vom 30. Januar 2020, abrufbar unter: https://www.esma.europa.eu/press-news/esma-news/esma-launches-common-supervisory-action-ncas-ucits-liquidity-risk-management

         (9)  Richtlinie 2009/65/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften betreffend bestimmte Organismen für gemeinsame Anlagen in Wertpapieren (OGAW) (ABl. L 302 vom 17.11.2009, S. 32).

         (10)  Richtlinie 2011/61/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2011 über die Verwalter alternativer Investmentfonds und zur Änderung der Richtlinien 2003/41/EG und 2009/65/EG und der Verordnungen (EG) Nr. 1060/2009 und (EU) Nr. 1095/2010 (ABl. L 174 vom 1.7.2011, S. 1).

         ANHANG

            KRITERIEN FÜR DIE BEFOLGUNG DER EMPFEHLUNGEN

         Für Empfehlung A werden die folgenden Befolgungskriterien festgelegt.

                     1.

                     Zur Ermöglichung einer gezielten und zeitnahen Überprüfung sollte sich die ESMA mit den nationalen zuständigen Behörden für die folgenden Zwecke abstimmen:

                                 a)

                                 Ermittlung derjenigen Investmentfonds in der Union, die besonders große Risikopositionen im Bereich der Unternehmensverschuldung und am Immobilienmarkt aufweisen und aus makroprudenzieller Sicht besonders wichtig sind. Durch die Beschränkung des Umfangs der Überprüfung auf diese Fonds verfolgt diese Empfehlung das Ziel, sicherzustellen, dass die Überprüfung in der zur Verfügung stehenden Zeit durchgeführt werden kann. Die ESMA könnte auch andere relevante Merkmale im Rahmen der Ermittlung von Fonds berücksichtigen, wie beispielsweise die Rücknahmehäufigkeit und/oder den Fremdfinanzierungsanteil.

                                 b)

                                 Gezielte Zusammenarbeit mit der in Buchstabe a genannten Teilgruppe von Investmentfonds, um a) deren aktuellen Stand der Vorbereitungen hinsichtlich eines unerwarteten Anstiegs der Anzahl an Rücknahmen und/oder einer Zunahme der Bewertungsunsicherheit zu bewerten, wobei auch zu prüfen ist, wie diese Fonds kurzfristig auf mögliche künftige negative Schocks reagieren würden.

                                 c)

                                 Bewertung des Stands der Vorbereitungen in Bezug auf die Unternehmensschulden- und Immobiliensegmente des Investmentfondssektors und Prüfung, ob weitere Maßnahmen erforderlich sind, um besser vorbereitet zu sein. Insbesondere sollte sich die Bewertung auf Schocks im Zusammenhang mit möglichen künftigen Rücknahmen bzw. mit einer möglichen künftigen Bewertungsunsicherheit konzentrieren, und es sollte geprüft werden, ob zusätzliche Maßnahmen erforderlich sind, beispielsweise zusätzliche Leitlinien für Fonds oder Aufsichtsbehörden in Bezug auf den Einsatz von Instrumenten des Liquiditätsmanagements bzw. den Umgang mit der Bewertungsunsicherheit.

                     2.

                     Die folgenden Erwägungen sollten im Rahmen der aufsichtlichen Überprüfung berücksichtigt werden, wobei Bereiche, die aus Sicht der Finanzstabilität von Bedeutung sind, besonders berücksichtigt werden sollten:

                                 a)

                                    Fonds mit besonders großen Risikopositionen am Markt für Unternehmensanleihen

                                 Im Rahmen einer gezielten Überprüfung von Fonds mit besonders großen Risikopositionen am Markt für Unternehmensanleihen dürften die folgenden Informationen aus Sicht der Finanzstabilität besonders nützlich sein:

                                             i)

                                                Informationen für die Bewertung des Fondsverhaltens zu Beginn der COVID-19-Pandemie Diese Informationen könnten Folgendes umfassen: i) die Höhe der Rücknahmen zu Beginn der COVID-19-Pandemie, als die Rücknahmen bei einer Reihe von Fonds für Unternehmensanleihen auf einem erhöhten Niveau lagen; ii) wie Instrumente des Liquiditätsmanagements seinerzeit eingesetzt wurden und welche spezifischen Instrumente von verschiedenen Fondstypen eingesetzt wurden; sowie iii) welche Arten von Vermögenswerten zur Deckung von Rücknahmen verkauft wurden und wie dies durchgeführt wurde (z. B. durch Sachauskehrung („vertical slicing“)).

                                             ii)

                                                Informationen für die Bewertung des derzeitigen Stands der Vorbereitungen Diese Informationen könnten eine Beschreibung folgender Aspekte umfassen: i) die verschiedenen Instrumente des Liquiditätsmanagements, die den identifizierten Fonds zur Verfügung stehen; ii) wie sich die Fondsverwalter selbst auf mögliche künftige negative Schocks vorbereiten; iii) wie die Fondsverwalter selbst auf mögliche erneute Rücknahmen reagieren würden; iv) die aktuellen Bestände an liquiden Vermögenswerten der identifizierten Fonds; sowie v) die Anzahl und Art der Fondsanleger (beispielsweise Privat- oder institutionelle Anleger).

                                 b)

                                    Fonds mit besonders großen Risikopositionen am Immobilienmarkt

                                 Im Rahmen einer gezielten Überprüfung von Fonds mit besonders großen Risikopositionen am Immobilienmarkt dürften die folgenden Informationen aus Sicht der Finanzstabilität besonders nützlich sein:

                                             i)

                                                Informationen für die Bewertung des derzeitigen Ausmaßes der Bewertungsunsicherheit und des Umfangs der Rücknahmen Diese Informationen könnten eine Beschreibung folgender Aspekte umfassen: i) Probleme im Zusammenhang mit der Bewertungsunsicherheit, denen Immobilienfonds gegebenenfalls in verschiedenen Ländern ausgesetzt sind; ii) die Art und Weise, in der Instrumente des Liquiditätsmanagements bislang eingesetzt wurden; iii) die Anzahl der Rücknahmeanträge seit dem Ausbruch der COVID-19-Pandemie und die Art und Weise, in der die identifizierten Fonds auf diese Anträge reagiert haben.

                                             ii)

                                                Informationen für die Bewertung des derzeitigen Stands der Vorbereitungen Diese Informationen könnten eine Beschreibung folgender Aspekte umfassen: i) die strukturellen Merkmale von Immobilienfonds (z. B. Handelsfrequenz, Kündigungsfristen usw.); ii) die verschiedenen Instrumente des Liquiditätsmanagements, die den identifizierten Fonds zur Verfügung stehen; iii) wie sich die Fondsverwalter selbst auf mögliche künftige negative Schocks vorbereiten; iv) wie die Fondsverwalter selbst auf eine Zunahme der Bewertungsunsicherheit/Rücknahmen reagieren würden; v) die aktuellen Bestände an liquiden Vermögenswerten der identifizierten Fonds; sowie vi) die Anzahl und Art der Fondsanleger (beispielsweise Privat- oder institutionelle Anleger).