현대 민주국가들은 하나같이대의제를 헌법상 통치구조의 기본원리로 삼고 있다. 원래는 주권자인 국민이 직접 국가의사를 결정해야겠지만,영토의 광범성이나 인구 수의 폭증 등 현실적 이유들에 의해대표들이 주권자인 국민을 대신해 서로 의논해서 국가의사를 결정하게 하는 원리가 '대의제 원리'이다. 그런데,현대에 이르러 왜곡된 정당정치의 발달, 이익집단과 압력단체들의 등장 등으로 이 대의제에 위기가 도래했다. 국민의 대표들이 제대로 된 의논도 거치지 않고 의사결정을 내리는 일이 빈발하게 된 것이다. '대의제의 위기'는 일부 국가들에 국한된 것이 아니다. 민주주의가 성숙된 선진 외국들도 이를 경험했거나 지금도 경험하고 있다. 이러한 '대의제 위기'의 극복방안으로 세계 각국의 헌법이 채택한 것이 바로'현대형 대의제'다. 즉, 고전적 대의제의 보완책으로 국민투표와 같은 직접민주제적 요소를 가미, 주권자인 국민이 직접 정치과정에 개입해 국민 대표들의 정치적 대립을 조정하고 정책적 대안을 제시하게 한 것이다. 우리 헌법도 '현대형 대의제'의 정신에 따라, '국가안위에 관한 중요정책'과 '헌법개정안'에 관해 국민투표의 가능성을 헌법에 규정함으로써 예외적으로 직접민주제적 요소를 가미하고 있다. 이러한 '현대형 대의제'의 예외적 직접민주주의를 지방자치단체 레벨에 옮겨놓은 것이 바로 '주민투표'다. 최근 무상급식과 관련해 치러진 서울시 주민투표로 한동안 나라 전체가 시끄러웠다. 여야나 시민단체 간의 극심한 의견 대립을 넘어 서울시장의 중도사퇴까지 가져 온 이 무상급식 주민투표는 우리에게 크게 두 가지 교훈을 남겼다고 믿는다. '투표율 20% 이하로 낮추자' 주장은 곤란 우선, 대의제 민주주의 발전을 위해 주민투표가 '남발'되어서는 안 된다는 점을 보여주었다. '현대형 대의제'에 관한 위의 검토에서 알 수 있듯이, 주민투표제와 같은 직접민주제적 장치는 지방자치단체장과 지방의회라는 두 주민대표기관이 대의제 원리에 입각해 조화로운 의사결정을 도저히 할 수 없을 때, 최후에 사용될 수 있는 예외적인 무기여야 한다. 권력을 한 정당에 몰아주기를 꺼려하는 우리 국민의 정서상, 앞으로도 지방자치단체장의 소속정당과 지방의회의 다수당이 다른 경우가 빈발할 수 있다. 이런 상황에서 지방의회의 의사결정과 자신의 소신이 다르다고 해서 지방자치단체장이 '정치적 합의의 장'을 뛰쳐나와 주민투표로 바쁜 주민들을 성가시게 해서는 곤란하다. 주민투표에 매달리기에 앞서, 지방자치단체장과 지방의회라는 두 대의기관 간에 이성적인 대화와 합리적인 토론을 통해 조화로운 의사결정을 해내려 노력하는 것이 먼저여야 한다. 그것이 바로 주민들이 그들을 주민의 대표로 뽑아 준 이유이고, 그들이 주민들에게 보여주어야 할 '민주적 정치력'이다. 이런 점에서 주민투표 개표 유효 기준인33.3%투표율을 20% 정도로 낮추자는 주장은 위험스럽다. 주민투표의 남발을 가져올 수 있기 때문이다. 이번 서울시 주민투표에 든 비용이 182억원 정도가 된다는 점에서 보더라도, 주민투표는 남발되어서는 안 될 고비용 저효율의 장치이다. 두번째 교훈은 주민투표에 시장 등 지방자치단체장에 대한 신임 여부를 연계시킴으로써 주민투표가 정책투표가 아닌 신임투표로 '변질'되어서는 곤란하다는 점이다. 정책투표 아닌 신임투표로 변질돼 지방자치 수준의 주민투표가 아니라 국가 수준의 국민투표이기는 했지만, 헌법재판소가 대통령이 국가안위에 관한 중요정책에 대해 국민의 뜻을 직접 묻는 국민투표를 실시하려 하면서 거기에 자신의 진퇴를 거는 것은 헌법에 근거가 없는 것으로 위헌이라고 4인 재판관의 의견을 통해 이미 밝힌 바 있다. 같은 논리로 지방자치단체장이 주민투표에 자신의 신임을 연계하는 것도 헌법과 법에 근거가 없는 위헌·위법적인 행위라 할 수 있는 것이다. 주민투표에 신임 여부를 연계시키는 순간, 그것은 합법적인 '정책투표'가 아니라 법적 근거가 없는 '정치투표'가 되는 셈이다. 이번의 무상급식 주민투표를 찬찬히 되짚어 보고 차분히 성찰해야 할 이유가 바로 여기에 있다. 임지봉 서강대 교수 법학전문대학원
현대 민주국가들은 하나같이 무엇을 헌법상 통치구조의 기본원리로 삼고 있나?
대의제