9세기 중엽, 조정과 국사는 군도와 해적을 진압하기 위해 요로 율령에 포망령(捕亡令) 추포죄인조(追捕罪人条)에 있는 임시발병규정(臨時発兵規定)에 따라 대응하기 시작했다. 임시발병이란 발병칙부(発兵勅符)를 국사에게 교부하고, 국사는 이 칙부에 따라 율령국 내의 군사를 징발하여 군도와 해적을 제압하는 방식이었다.

임시발병규정에서 상정된 병사는 기존의 군단병이나 건아가 아니고, 백성 중 궁마에 능통한 자였다. 궁마에 능통한 백성이란 곧 군사와 부호층이며, 귀순하여 전국 각지에 이주당한 에조인의 후예인 부수(俘囚)도 여기 포함되었다. 임시발병규정의 적용에 의해 군사, 부호, 부수가 국내 군사력으로 새롭게 편성된 것이다. 특히 에조계 부수의 높은 전투력은 새로운 군제에 강한 영향을 주었다. 부수는 기마전술에 뛰어났으며, 그들이 승마한 채 사용하는 궐수도는 이후 일본도로 이어지는 수발형태도의 원형이 된다.

883년, 가즈사 국에서 부수들이 무장봉기를 일으키자(가즈사 부수의 난) 조정은 상총국사에게 발병칙부 대신 추포관부(追捕官符)를 교부했다. 추포관부 역시 포망령을 기반으로 도망자를 추포하는 것을 명하는 태정관부의 일종이다. 이 사건을 계기로 이후 국사는 추포관부를 근거로 국내 인부를 동원할 수 있는 권한을 획득하여 적극적으로 군도와 해적 진압에 나설 수 있게 되었다. 이상과 같이 국아군제의 원형이 형성되어 갔다.
국사가 국내 인부 동원의 권한을 얻는 계기가 된 사건이 일어난 곳은?
가즈사 국