토지개혁을 이루고자 양전 사업을 시행하고 지계(地契)를 발급하여 근대의 특징이 될 만한 토지 소유 제도를 마련하였는데 일부 지역에서 토지 소유 증서인 지계가 발급되고 토지의 소유주를 기재하였다. 토지의 소유주를 시주(時主)라고 부르고 이 사용 범례를 칙령으로 반포하여 규정하였다. 

대한 제국은 1부(負) = 1아르(are), 1결(結) = 1헥타르(hectare)로 전통적인 계량 단위를 서구의 미터법과 완벽히 일치시키긴 했으나, 양전 지계 사업을 완수하지 못했고, 국립은행설치와 같은 장기계획은 시도하지 못했다. 지계 작성이 제대로 시행되지 않아 실제 토지 소유자와 시주명이 다르고 기초적인 삼각 측량 등은 시도조차 되지 않아 구체적인 면적 파악도 제대로 되지 않는 등 사업은 제대로 이루어지지 않았다.

그런데 광무양전과 함께 시행된 광무사검 당시 토지의 소유 실태를 고려하지 않은채, 민간과 국가의 소유 권리가 얽힌 분쟁지를 전부 국유지로 환수함에따라 전국적인 국유지 또는 민유지 분쟁으로 불거져 커다란 민심 이반을 불러일으켰다. 당시에 국유지였던 아문둔전(衙門屯田 : 관아의 토지)과 궁방전(宮房田 : 궁방이 소유한 토지 즉, 왕실이 소유한 토지) 등은 실질적으로 관이나 궁에 의해 소작료만 거둬지거나, 아니면 관리가 되지 않은체 인접 농민들에 의해 경작되고 있어, 문서상으로만 국유지이지, 실질적으로는 경작 중인 농민 소유에 가까워 소유권이 복잡하게 얽힌 중층적 혹은 다층적인 소유 상태였다.

국유 분쟁지는 크게 무토(無土)와 유토(有土)로 나뉘었는데 무토(無土)는 토지의 세금 수입만 궁방과 아문둔전이 가지고 있는 사실상의 민유지였고, 유토(有土)는 궁방과 아문이 직접 매입하거나 관리하는 토지였다. 유토 중에서도 궁방이 매입과 관리를 다하고 있는 제1종유토와, 실질적인 관리와 개간이 농민에 의해 전담되어 민유지화된 제2종유토로 나뉘었다. 그리고 갑오 개혁당시 사실상의 민유지인 제2종유토가 전체 유토의 2/3를 차지하고 있었다. 이미 광무양전 이전 갑오 개혁으로 이러한 토지를 구분하지 않고 무분별하게 국유지로 편입하여 분쟁 소요가 잇따랐는데, 광무양전 때에는 왕실의 재산을 관리하는 내장원의 주도하에 무리하게 국유지 편입을 시도하여(이른바 광무사검), 다층적으로 소유권이 얽힌 농지에서 경작민의 경작권과 소유권을 인정하지 않아, 국유지 또는 민유지 분쟁 소요가 일어났고 일부에서는 장장 5년간 투쟁해서 얻어낸 경우도 있었다. 이는 일제가 토지조사사업을 벌이기 전까지 해소되지 못하였다. 

1970년대 ~ 1980년대에는 김용섭의 주도하에 광무양전의 사업이 근대적인 지계 사업과 근대적 소유권을 확보한 근대적 개혁 정책으로 평가하는 학설이 있었으나, 1980년대 후반부터 지금까지 조석곤, 배영순, 이영훈등의 학자들에 의해 반론이 제기되었다.(이들의 주장은 대한제국기의 토지제도 민음사 1990.에 정리되어 있다.)광무양전 때 지급된 지계가 소유주나 토지 면적을 제대로 기재한 것도 아닐뿐더러, 토지 소유자의 존재를 명확히 규정한 것도 아니니만큼 근대적 성격의 개혁으로 보기 어렵다는 것이다. 시주(時主)는 문자 그대로 토지 점유에 있어 '임시 지주' 혹은 '임시 점유자'로서 확실한 토지 소유주로 지정된 자가 아니었다. 조석곤, 이영훈, 배영순 등은 "시주는 한시적으로만 토지 점유권이 인정될 뿐이므로, 궁극적인 토지의 주인은 (조선의 정치적 전통으로 볼 때) 국가 즉 왕이므로, 왕토 사상을 잔존시킨 것이 아니냐"고 주장했다. 실제로 광무 정권의 재정은 왕실의 재정을 관리하는 궁내부와 내장원에 집중되었고, 광무사검 당시에는 내장원 관할 국유지가 무리하게 확대 편입되어 농민들과 큰 갈등 소요를 빚기도 하는 등 황권 강화를 경제적으로 뒷받침하려는 시도가 많았기에 시주 규정조차 황실 재산 증식의 차원에서 백성의 토지 소유권을 한시적으로 제한한 것이 아니냐는 주장이다.
전체 유토에서 제2종유토가 2/3 가량 소실되었던 시기는?
갑오 개혁