Выступление председателя Счетной палаты Татьяны Голиковой на Гайдаровском форуме в ходе дискуссии по теме «Эффективность бюджетных расходов как зеркало госуправления» можно смело переименовать в доклад о неэффективности этих расходов. И добавить еще, что и указанное зеркало — кривоватое.
Опыты над чиновниками: можно ли остановить монстра
Проведя анализ работы 53 органов власти, находящихся в сфере деятельности правительства (16 министерств, 19 служб и 18 агентств), Счетная палата пришла к не очень утешительным выводам. Сокращение чиновников, о чем говорили на разных уровнях, действительно прошло: в 2016 году до уровня 2012 года. Но, как обычно, есть «но» — за счет низовых должностей, то есть тех исполнителей, которые считают цифры к докладам. А с теми самыми докладами об успехах отчитываются совсем другие люди — и с совсем другими зарплатами. Кстати, те самые исполнители в разных министерствах, как оказалось, получают неодинаково, кое-где разница — два-три раза. То есть работой нагрузили, зарплаты не поднимали. И так и представляется: сидит он, с синими кругами под глазами, исполнитель… и завидует! Мол, у Васи из соседнего министерства поболе выходит. Впрочем, надо отдать должное – работают. Но выход есть! Правительственные ведомства в форме госзакупок заключают контракты, предметом которых являются работы, которые должны делать сами, констатируют аудиторы. То есть они передают как бы «на аутсорсинг» свою работу за государственный счет, но сохраняют при этом и свою зарплату. При этом полномочия делегируют в регионы. Не всегда с деньгами. При этом Татьяна Голикова, как настоящий федеральный бюрократ эпохи выстроенной вроде бы «вертикали власти», выступает против реального перераспределения и полномочий, и денег на муниципальный уровень, как это уже давно сделано во многих развитых странах. К примеру, в США на аналогичном нашему муниципальному уровне за счет местных налогов финансируется примерно половина расходов на образование (без университетов, которые вообще автономны). Нет, говорит глава СП, так будет «непрозрачно». Такая форма контроля, как непосредственный надзор со стороны избирателей муниципалитета, СП доверия не внушает. Лучше, мол, мы сами. А все еще огромный государственный монстр, размеры которого являются косвенным признаком огосударствления экономики, силами 373,6 тысячи человек наадминистрировал на 8,6 трлн руб., или почти 67% от расходов федерального бюджета. Это было сделано в рамках утвержденной еще в 2004 году президентским указом трехуровневой системы госуправления. Тогда было решено, что функции по нормативно-правовому регулированию закреплялись за министерствами. И… «никогда такого не было и вот опять»: жизнь внесла коррективы, и кроме министерств эти функции уже выполняли две службы (из 19) и три агентства (из 18). Контроль и надзор в 2004 году закреплялся за службами, но их сейчас также выполняют восемь министерств (из 16) и пять агентств (из 18). Оказание государственных услуг возлагались на агентства, но их также оказывают уже 10 министерств (из 16) и четыре службы. Таким образом, можно констатировать, что так называемая административная реформа, о которой в свое время было столько восторгов, по сути, провалилась. Хотя Голикова слово «провал», разумеется, не произносит. Это привело, если по-обывательски сказать, к бардаку — ну, ладно, к недостаточной эффективности — во всей системе госуправления. Напомним, Голикова говорит в данном случае только о тех органах, что подведомственны правительству. И употребляет такие политкорректные выражения, как «внутренние противоречия в управленческом процессе и его финансовом обеспечении». Говоря о том, что агентства «в качестве федеральных органов исполнительной власти не всегда эффективны, фактически являются административной прослойкой между министерствами и учреждениями», она, по сути, предлагает их ликвидировать. Да и всю трехуровневую систему ставит под сомнение. Правда, предложение о том, как это сделать, на наш взгляд, не вышло за рамки нынешней управленческо-бюрократической парадигмы. Потому что если из агентств, как предлагает Голикова, сделать казенные учреждения, делегировав им полномочия по исполнению госфункций, либо же включить в состав министерств, то почему, собственно, от этого должно стать лучше и эффективнее? Сама же Голикова косвенно и подсказывает, что не станет. Поскольку упомянув о главной первопричине, по нашему мнению, роста правительственной неэффективности, а именно об общем росте в 2012-2016 гг. количества функций и полномочий, которые составили на начало 2017 год 4 359 единиц, она вовсе не предлагает сократить влияние государства на деятельность экономических субъектов. Это было бы слишком революционно для главы СП — провозгласить такое даже на «либеральном» Гайдаровском форуме: «Да оставьте вы уже нашу несчастную экономику в покое со своим указаниями, назиданиями и бесконечным мелочным контролем». О контроле. В среднем в стране ежегодно проводится почти 1 млн проверок, при этом на долю четырех служб ( Роспотребнадзор , ФНС России , Ростехнадзор , Роструд ) приходится 78% этого объема. В полной мере оправданными Голикова, как можно представить из ее доклада, считает проверки ФНС, в чем с ней трудно спорить. Взыскали штрафов и возмещений только в 2016 году на 36 млрд руб. Но! При этом! Нарушения всевозможных требований, придуманных чиновниками, обнаружены лишь в 59,5% проверок. А доля нарушений, зафиксировавших фактический вред, составляет немногим более 2%. Это можно ведь понимать как то, что подавляющее число надзорных требований носит надуманный, искусственный характер и порождено не реальными потребностями экономики и общества, а бурной фантазией бюрократии, работающей согласно известном закону Паркинсона. Впрочем, в СП видят ситуацию иначе: вышеозначенные «парадоксы» проверок могут быть вызваны «подведомственностью служб, осуществляющих контроль и надзор, министерствам, в сферах регулирования которых они этот надзор осуществляют». Стало быть, надо создать кучу «внешних контролеров» — и дело наладится? В завершение своего выступления Голикова предложила создать единый государственный внебюджетный фонд, который бы объединил под собой все ныне разрозненные государственные внебюджетные фонды. Учитывая, что именно она в свое время предложила в рамках оптимизации передать администрирование страховых взносов ФНС, то и на сей раз ее предложение может пройти. Возможно, соответствующие бумаги уже запущены в оборот. Кстати, ФНС в докладе главы СП предстала чуть ли не единственным толково работающим ведомством. Ввиду масштабной критики работы правительства с точки зрения и управленческой недостаточной эффективности, и рачительности расходования бюджетных средств, выступление главы СП, разумеется, может вызвать целый ряд политических толков и предположений. Особенно в свете разговоров о будущем кабинете министров, который предстоит сформировать после президентских выборов. Мол, что на самом деле имела ввиду Голикова и уж не метит ли она на место повыше своего нынешнего? Впрочем, поскольку докладчица не вышла на уровень общеполитических обобщений, с четко обозначенной претензией на некую новую роль, то подобные подозрения будет легко дезавуировать. По этой же причине не создалось и впечатления, что выявленные Счетной палатой довольно серьезные проблемы в сфере госуправления можно решить одними лишь бюрократическими перестановками: какие-то структуры ликвидировать, какие-то «оптимизировать», какие-то куда-то влить, перераспределить полномочия без их радикального сокращения, как и сокращения в принципе вмешательства государства в замордованную административным гнетом экономику. Наконец, создать еще один бюрократический квази-государственный сверхорган, — и будет всем счастье. А то их мало, этих органов. В свое время примерно так Никита Сергеевич Хрущев полагал, что с созданием совнархозов советская экономика догонит и перегонит Америку. Как известно, не получилось. А кто-то еще вспомнит басню Крылова «Квартет» с его незабвенным — «как, друзья, вы ни садитесь….» Разумеется, здравые зерна в предложениях Голиковой все же есть. Их немало. Но они находятся исключительно в рамках существующей управленческо-бюрократической парадигмы. В свое время один бывший премьер называл это «тонкой настройкой». И такая тонкая настройка действительно может привести, притом даже относительно быстро, к оптимизации расходов, уменьшению потерь и более слаженной работе системы в целом. Вера в то, что система в принципе еще поддается именно тонкой настройке и ее не следует реформировать полностью, пока остается. Например, законопроект о контроле и надзоре хоть и с долгими боями, но до Думы дошел, и теперь контролеры перестраиваются — следить не там, где легко, а только там, где действительно опасно. И технологии нам в помощь: в очередях к электронным сервисам стоять не надо. И то, что Счетная палата просто перетряхнула грязное белье и предложила решения, тоже сдвиг: мозговой штурм по поводу конкретных фактов куда полезнее размытых лозунгов.