                             højesterets dom
                        afsagt fredag den 13. september 2013
sag 306/2012
(1. afdeling)
a
(advokat gunnar homann)
mod
justitsministeriet
(kammeradvokat k. hagel-sørensen)
biintervenient til støtte for appellanten:
institut for menneskerettigheder - danmarks nationale menneskerettighedsinstitution
(advokat christian alsøe)
i tidligere instans er afsagt dom af østre landsrets 2. afdeling den 7. september 2012.
i pådømmelsen har deltaget ni dommere: børge dahl, poul søgaard, jytte scharling, thomas
rørdam, jens peter christensen, henrik waaben, hanne schmidt, lars hjortnæs og oliver
talevski.
påstande
appellanten, a, har påstået sagen hjemvist til landsretten med henblik på realitetsbehandling
af hans principale og subsidiære påstand.
indstævnte, justitsministeriet, har påstået stadfæstelse.
anbringender
a har til støtte for sin påstand om hjemvisning supplerende anført, at den principale påstand
har til formål at få prøvet ved domstolene, om han i strid med danmarks internationale for-
pligtelser blev udsat for usaglig forskelsbehandling, da indfødsretskontoret i integrationsmini-
steriet ved bedømmelsen af, om sagen skulle forelægges for folketingets indfødsretsudvalg
                                                - 2 -
med henblik på dispensation, undlod at foretage en konkret og individuel vurdering af graden
af hans ptsd-lidelse og alene foretog en vurdering af lidelsens karakter. han ønsker endvi-
dere godtgørelse for den uberettigede forskelsbehandling.
a har vedrørende den subsidiære påstand supplerende anført, at formålet med påstanden ikke
er at få prøvet indholdet af den daværende integrationsministers brev af 7. juni 2006 til insti-
tut for menneskerettigheder, men at få dom for, at integrationsministeriet (nu justitsministe-
riet) ved blåstemplingen og den fortsatte administration af note 3 i cirkulæreskrivelse nr. 61 af
22. september 2008 ikke kan anses for at have levet op til sit ansvar som ressortministerium
på området, og at ressortministeriet derved har forvoldt en konventionskrænkelse, som bør
udløse en godtgørelse på 25.000 kr. til ham. ved hjemvisning af sagen til landsretten med
henblik på realitetsbehandling vil hans subsidiære påstand blive præciseret i overensstem-
melse hermed.
biintervenienten, institut for menneskerettigheder – danmarks nationale menneskerettig-
hedsinstitution, har tilsluttet sig as anbringender og har overordnet anført, at danske domstole
er kompetente til at prøve ethvert spørgsmål om øvrighedsmyndighedens grænser, herunder
ethvert statsligt indgreb over for borgere af konkret eller individuel karakter. domstolene kan
i den forbindelse prøve retsforskrifter udarbejdet af statsorganer og disses overensstemmelse
med folkeretlige forpligtelser og grundloven. instituttet har herved henvist til grundlovens § 3
og § 63, forfatningsretlige sædvaner om domstolsprøvelse, lov om den europæiske menneske-
rettighedskonvention, den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 13, fn’s kon-
vention om borgerlige og politiske rettigheder artikel 2, stk. 3, samt artikel 12 i europarådets
konvention om statsborgerskab.
justitsministeriet har i relation til as principale påstand supplerende anført, at as anbringen-
der går ud på, at indfødsretskontoret ved behandlingen af hans ansøgning om statsborgerskab
ikke foretog en konkret og individuel vurdering af graden af hans lidelse i form af ptsd og
hans indlæringsvanskeligheder som følge deraf og derved udelukkede ham fra at få ansøgnin-
gen forelagt indfødsretsudvalget. a kunne imidlertid have skrevet til folketingets indfødsrets-
udvalg eller et medlem af folketinget, hvis han ikke ville acceptere de procedurer, som fulgte
af den politiske aftale indgået den 22. september 2008, og i øvrigt mente, at indfødsretsudval-
get kunne forventes at give ham en dispensation.
                                                - 3 -
manglende prøvelse af indfødsretskontorets brev af 26. marts 2009 er ikke i strid med dan-
marks internationale forpligtelser. det bemærkes herved, at artikel 12 i den europæiske kon-
vention om statsborgerret ikke gælder for danmark.
justitsministeriet har i relation til as subsidiære påstand supplerende anført, at det ikke gør
nogen forskel for as manglende retlige interesse, at påstanden indeholder et betalingskrav.
supplerende sagsfremstilling
integrationsministerens brev af 7. juni 2006 indeholder en række bemærkninger til det notat
vedrørende den politiske aftale af 8. december 2005, som institut for menneskerettigheder
den 10. januar 2006 havde sendt til integrationsministeren. integrationsministerens brev inde-
holder således svar på en række spørgsmål, som instituttets notat behandlede, herunder vedrø-
rende de nye regler om kriminalitet, de nye regler om selvforsørgelse og de skærpede krav til
danskkundskaber mv.
integrationsministeriets cirkulæreskrivelse nr. 61 af 22. september 2008 om naturalisation er
ophævet med virkning fra 15. juni 2013, hvor cirkulæreskrivelse nr. 9253 af 6. juni 2013 tråd-
te i kraft.
højesterets begrundelse og resultat
baggrund og problemstilling
ved brev af 26. marts 2009 meddelte indfødsretskontoret i ministeriet for flygtninge, ind-
vandrere og integration (integrationsministeriet) a, at han ikke kunne blive dansk statsborger
nu. ministeriet henviste som begrundelse herfor til, at han ikke opfyldte de gældende krav om
dokumentation for danskkundskaber. ministeriet fandt ikke grundlag for at forelægge hans
sag for folketingets indfødsretsudvalg med henblik på dispensation fra kravet om danskkund-
skaber mv., idet han ikke havde dokumenteret at lide af en fysisk eller psykisk sygdom af me-
get alvorlig karakter. ministeriet lagde i den forbindelse til grund, at han led af ptsd, de-
pression samt demens i let grad, men fandt, at disse lidelser ikke var af en sådan karakter, at
de i sig selv ville kunne danne grundlag for forelæggelse for folketingets indfødsretsudvalg.
a blev herefter ikke medtaget i ministerens forslag til lov om indfødsret, og han kom heller
ikke med i loven.
                                                - 4 -
a har anlagt sag mod justitsministeriet (tidligere integrationsministeriet), hvorunder han har
nedlagt to påstande, som han ønsker domstolenes prøvelse af.
landsretten har afvist sagen fra domstolene, og for højesteret angår sagen, om afvisningen er
sket med rette, eller om der er grundlag for at ophæve landsrettens dom og hjemvise sagen til
landsretten med henblik på dennes stillingtagen til påstandene.
indfødsretsordningen og domstolsprøvelse
det følger af grundlovens § 44, stk. 1, at ingen udlænding kan få indfødsret uden ved lov.
som led i den ordning, der er etableret, gennemføres der årligt indfødsretslove, hvorved en
række enkeltpersoner, der er medtaget i lovforslag med navns nævnelse, meddeles indfødsret.
ministeriets behandling af ansøgninger om indfødsret sker i praksis på grundlag af en aftale
mellem politiske partier. aftalen indeholder generelle retningslinjer for ministerens udarbej-
delse af lovforslag om indfødsret, herunder om forelæggelse for folketingets indfødsretsud-
valg af enkelte ansøgninger forud for fremsættelse af lovforslag.
højesteret tiltræder, at ministerens beslutninger om at undlade at optage en ansøger på et for-
slag til lov om indfødsret eller at undlade at forelægge en ansøgning for folketingets indføds-
retsudvalg er et led i lovgivningsprocessen. grundlovens § 63, hvorefter domstolene er beret-
tiget til at påkende ethvert spørgsmål om øvrighedsmyndighedens grænser, finder ikke an-
vendelse på disse beslutninger, da der ikke er tale om udøvelse af øvrighedsmyndighed, jf.
herved højesterets dom gengivet i ufr 1972 s. 903.
danmark har tilsluttet sig den europæiske menneskerettighedskonvention og en række andre
internationale konventioner, der kan have betydning for behandlingen af ansøgninger om eller
for tildeling af statsborgerskab (indfødsret). danmark har herved påtaget sig en række folke-
retlige pligter, som også i forarbejder til indfødsretsloven forudsættes efterlevet ved folketin-
gets og indfødsretsudvalgets udøvelse af skønnet over, om dansk indfødsret skal meddeles en
ansøger, jf. herved lovforslag l 69, folketingstidende 1998-99, tillæg a, s. 1794. en ansøger,
der ikke er blevet medtaget i en lov om indfødsret, kan derfor ved domstolene få prøvet, om
folkeretlige forpligtelser er krænket, og om ansøgeren i den anledning har krav på erstatning
eller godtgørelse. en sådan domstolsprøvelse vil ikke være i strid med regeringens eller fol-
                                               - 5 -
ketingets kompetence efter grundlovens § 21 og § 41, stk. 1, vedrørende lovforslags fremsæt-
telse eller grundlovens § 44, stk. 1. disse bestemmelser udelukker derimod f.eks. domstols-
prøvelse af påstande om, at ansøgeren skal medtages i et lovforslag om indfødsret eller skal
meddeles indfødsret ved lov.
den principale påstand
andet led i as principale påstand går ud på, at justitsministeriet skal betale ham 25.000 kr.
med rente. dette led i påstanden må ses i lyset af as grundlæggende synspunkt, hvorefter mi-
nisteriet ved behandlingen af hans ansøgning om indfødsret har udsat ham for usaglig
forskelsbehandling i strid med danmarks internationale forpligtelser. det er denne påståede
forskelsbehandling, som han ønsker kompensation for. a har nærmere anført, at den usaglige
forskelsbehandling består i, at ministeriets indfødsretskontor ikke som for andre lidelser fo-
retog en konkret og individuel vurdering af graden af hans lidelse (ptsd) med henblik på
forelæggelse for folketingets indfødsretsudvalg om dispensation fra sprogkravet mv. høje-
steret finder, at disse spørgsmål efter det ovenfor anførte kan prøves ved domstolene.
første led i as principale påstand går ud på, at justitsministeriet (integrationsministeriet) skal
anerkende, at ministeriet ikke burde have afvist at forelægge hans ansøgning om statsborger-
skab for folketingets indfødsretsudvalg. a påberåber sig dette led i påstanden til støtte for
påstandens andet led om betaling af en godtgørelse på 25.000 kr. første led i påstanden må
således reelt anses for at være et anbringende til støtte for påstandens andet led. første led i
den principale påstand afvises derfor. højesteret har herefter ikke anledning til at tage stilling
til, om første led i den principale påstand, som dette er formuleret, kan prøves ved domsto-
lene.
den subsidiære påstand
integrationsministerens brev af 7. juni 2006 indeholder ikke en beslutning vedrørende a, men
er en generel udtalelse om retstilstanden med kommentarer til en henvendelse herom fra in-
stitut for menneskerettigheder. rigtigheden af en sådan generel udtalelse kan a ikke få prøvet
ved domstolene. højesteret tiltræder derfor, at den subsidiære påstand er afvist.
konklusion og sagsomkostninger
højesteret ophæver herefter landsrettens dom og hjemviser sagen til prøvelse af andet led i as
principale påstand.
                                              - 6 -
sagsomkostningerne for landsret og højesteret for denne del af sagen fastsættes af landsretten
i forbindelse med sagens afslutning.
højesteret finder ikke grundlag for at pålægge eller tilkende biintervenienten, institut for
menneskerettigheder - danmarks nationale menneskerettighedsinstitution, sagsomkostninger
for højesteret.
                                     thi kendes for ret:
landsrettens dom ophæves, og sagen hjemvises til landsretten til realitetsbehandling af andet
led i as principale påstand om, at justitsministeriet (tidligere ministeriet for flygtninge, ind-
vandrere og integration) til a skal betale 25.000 kr. med procesrente fra sagens anlæg.
