                             højesterets dom
                           afsagt tirsdag den 17. juni 2014
sag 21/2013
(1. afdeling)
københavns kommune
(advokat anders valentiner-branth)
mod
styrelsen for arbejdsmarked og rekruttering (tidligere arbejdsmarkedsstyrelsen)
(advokat søren stenderup jensen)
biintervenient til støtte for københavns kommune:
kommunernes landsforening
(advokat anders valentiner-branth)
i tidligere instans er afsagt dom af østre landsrets 13. afdeling den 7. december 2012.
i pådømmelsen har deltaget syv dommere: poul søgaard, thomas rørdam, jon stokholm,
poul dahl jensen, hanne schmidt, lars hjortnæs og jan schans christensen.
påstande
appellanten, københavns kommune, har gentaget sine påstande, bortset fra påstand 3.
indstævnte, styrelsen for arbejdsmarked og rekruttering, har påstået stadfæstelse.
anbringender
københavns kommune har for højesteret frafaldet anbringendet om, at afgørelsen truffet af
styrelsen for arbejdsmarked og rekruttering er i strid med den forvaltningsretlige ligheds-
grundsætning.
                                                - 2 -
parterne har i øvrigt gentaget deres anbringender.
supplerende sagsfremstilling
københavns kommune har for højesteret fremlagt ledelseserklæringer vedrørende farver-
gade-tilbuddet samt ckb-tilbuddet, cbsi-tilbuddet og tilbuddet i jobcenter musvågevej. af
erklæringerne fremgår bl.a., at den daglige administration af tilbuddene har fundet sted i over-
ensstemmelse med kommunens egne retningslinjer, og at beskrivelsen af de enkelte tilbud i
københavns kommunes notat af 16. januar 2012, som er gengivet i landsrettens dom, er ret-
visende.
københavns kommune har endvidere fremlagt et udateret bilag udarbejdet af sprogskolen ia
sprog. bilaget har overskriften ”beskrivelse af danskundervisningstilbud til borgere henvist
af jobcentre i perioden 2008-2010”. kommunen har oplyst, at ia sprog stod for kommunens
danskundervisningstilbud i den pågældende periode. det fremgår af bilaget bl.a., at ia sprog
havde tre danskundervisningskurser med et timetal på 25 pr. uge. i disse kurser var der kon-
trolleret fremmøde i 18 timer pr. uge samt 7 timers individuel forberedelse pr. uge. ia sprog
havde endvidere et kursus med titlen ”danskundervisning med dispensation”, der havde et
timetal på 15 pr. uge, hvoraf 12 timer udgjorde skemalagt danskundervisning, og 3 timer ud-
gjorde individuel forberedelse. endelig havde ia sprog et kursus med titlen ”danskundervis-
ning i kombination med jobguide”, der havde et timetal på 25 pr. uge, hvoraf der var frem-
møde i 22 timer og individuel forberedelse i 3 timer.
supplerende om retsgrundlaget
i den dagældende refusionsbekendtgørelse (bekendtgørelse nr. 1281 af 5. november 2007 om
kommunernes ret til at få refusion af udgifterne til kontant- og starthjælp m.v. til personer, der
deltager i tilbud efter kapitel 10-11 i lov om en aktiv beskæftigelsesindsats) hedder det bl.a.:
       ”§ 1. staten refunderer 35 pct. af kommunens udgifter til kontanthjælp, starthjælp og
       særlig støtte efter § 34 i lov om aktiv socialpolitik. når den person, der modtager hjæl-
       pen, er i revalidering eller forrevalidering eller deltager i tilbud efter kapitel 10-11 i lov
       om en aktiv beskæftigelsesindsats, refunderer staten dog 65 pct. af kommunens udgifter.
       § 2. for at kommunen kan få 65 pct. refusion af udgifterne til hjælp efter § 1, er det et
       krav, at
       1) betingelserne for tilbud i lov om en aktiv beskæftigelsesindsats er opfyldt,
       2) tilbuddet i gennemsnit er på minimum 25 timer om ugen, jf. dog § 3, stk. 1-3.
                                                - 3 -
      3) personen deltager aktivt i tilbudet, jf. § 3, stk. 4.
      stk. 2. hvis kravene ikke er opfyldt, får kommunen 35 pct. i refusion, jf. dog § 4.
      § 3. et tilbud kan være på mindre end gennemsnitlig 25 timer om ugen, hvis kommunen
      dokumenterer, at det kun er muligt for personen at deltage på et lavere timetal.
      stk. 2. ved tilbud kombineret med ordinær ansættelse medregnes timerne i ordinær an-
      sættelse ved opgørelsen af timekravet.
      stk. 3. ved tilbud om uddannelse, hvor det i almindelighed forventes, at personen an-
      vender tid til forberedelse, kan forberedelsestid medregnes ved opgørelsen af timekra-
      vet.
      stk. 4. en person anses for at deltage aktivt i et tilbud, medmindre personen har mere
      end 14 dages sammenhængende fravær i en kommunal opgørelsesperiode. opgørelses-
      perioden er den periode, som kommunen benytter ved beregning af en persons måned-
      lige ydelse, jf. § 89 i lov om aktiv socialpolitik.
      stk. 5. perioder med tilbud efter §§ 1 og 2 opgøres af kommunen.”
bekendtgørelsen blev udstedt i medfør af § 100, stk. 3, i lov om aktiv socialpolitik, jf. den
dagældende lovbekendtgørelse nr. 1009 af 24. oktober 2005 som ændret ved bl.a. lov nr. 239
af 27. marts 2006 og lov nr. 176 af 27. februar 2007. i den senere lovbekendtgørelse nr. 1460
af 12. december 2007 hedder det bl.a.:
      ”kapitel 4
      kontanthjælp og starthjælp
      § 11. kommunen yder hjælp i form af kontanthjælp, starthjælp og tilbud efter lov om en
      aktiv beskæftigelsesindsats.
      stk. 2. det er en betingelse for at få hjælpen,
      1) at ansøgeren har været ude for ændringer i sine forhold, f.eks. i form af sygdom, ar-
      bejdsløshed eller samlivsophør,
      2) at ændringerne bevirker, at ansøgeren ikke har mulighed for at skaffe det nødvendige
      til
      sin egen eller familiens forsørgelse, og
      3) at behovet ikke kan dækkes gennem andre ydelser.
      …
      § 13. det er en betingelse for at få hjælp efter § 11, at ansøgeren og ægtefællen ikke har
      et rimeligt tilbud om arbejde, og at de aktivt søger at udnytte deres arbejdsmuligheder.
      stk. 2. kommunen har pligt til at vurdere, om en person, der har ansøgt om eller får
      hjælp efter § 11, fortsat opfylder betingelserne for hjælpen ved at udnytte sine arbejds-
      muligheder, hvis personen
      1) afslår et formidlet arbejde,
      2) udebliver fra en jobsamtale eller en cv-samtale hos staten eller kommunen i jobcente-
      ret eller hos anden aktør eller fra en rådighedsvurdering hos kommunen i jobcenteret,
      3) udebliver fra en opfølgningssamtale i kommunen,
                                           - 4 -
4) undlader at give meddelelse til staten i jobcenteret, kommunen eller arbejdsgiveren
om sygdom i tilfælde, hvor den ledige er givet et tilbud efter lov om en aktiv beskæfti-
gelsesindsats eller skal møde til jobsamtale hos en arbejdsgiver,
5) undlader at give meddelelse om sygdom til kommunen i tilfælde, hvor den ledige er
indkaldt til en sygeopfølgningssamtale eller foranstaltninger som led i sygeopfølgning,
eller
6) afviser eller udebliver fra deltagelse i foranstaltninger som led i sygeopfølgning.
stk. 3. det er en betingelse for at få hjælp, at ansøgeren og dennes ægtefælle tager imod
et rimeligt tilbud efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats. for ansøgere, der modta-
ger hjælp efter § 25, stk. 1, nr. 3 eller 4, eller stk. 12, nr. 3 eller 4, og som ikke forsørger
eget barn i hjemmet, er det endvidere en betingelse for at få hjælp, at ansøgeren medvir-
ker ved beskæftigelsesfremmende foranstaltninger i form af aktiviteter pålagt efter § 21
b i lov om en aktiv beskæftigelsesindsats.
…
sanktioner m.v.
nedsættelse af hjælpen
…
§ 39. hvis en person eller dennes ægtefælle uden rimelig grund udebliver fra et tilbud
efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats eller anden beskæftigelsesfremmende foran-
staltning, skal kommunen nedsætte hjælpen efter § 25. nedsættelsen skal ske inden 3
kalendermåneder efter, at den pågældende er udeblevet.
stk. 2. hjælpen efter § 25 nedsættes forholdsmæssigt svarende til det antal timer, som
den pågældende er udeblevet. nedsættelsen beregnes i forhold til kalendermånedens
samlede tilbud efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats eller anden beskæftigelses-
fremmende foranstaltning.
…
ophør af hjælpen
§ 41. hjælpen ophører, hvis ansøgeren eller ægtefællen uden rimelig grund afviser et
tilbud om arbejde, tilbud efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats, eller anden be-
skæftigelsesfremmende foranstaltning, så længe muligheden for at benytte tilbudet be-
står.
stk. 2. hjælpen ophører endvidere, hvis modtageren eller ægtefællen uden rimelig grund
har gentagne udeblivelser fra et tilbud efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats eller
anden beskæftigelsesfremmende foranstaltning og udeblivelserne har et så betydeligt
omfang, at fraværet kan ligestilles med en afvisning af tilbudet.
…
kapitel 14
finansiering m.v.
§ 100. staten refunderer 35 pct. af kommunens udgifter til hjælp efter kapitel 4. under
revalidering eller forrevalidering efter kapitel 6 eller under tilbud efter lov om en aktiv
beskæftigelsesindsats kapitel 10 og 11 refunderer staten dog 65 pct. af kommunens ud-
gifter. kommunen afholder dog fuldt ud udgifterne til kontanthjælp og starthjælp til
personer, der er visiteret til fleksjob og har modtaget kontanthjælp, starthjælp, ledig-
hedsydelse eller særlig ydelse i en periode på 18 måneder inden for 24 måneder. hvis
personen efterfølgende har været i fleksjob i en periode på 9 måneder inden for 18 må-
neder, genoptages refusionen.
                                                  - 5 -
       stk. 2. kommunen modtager ingen refusion fra det tidspunkt, hvor personen har ret og
       pligt til tilbud efter reglerne i kapitel 17 i lov om en aktiv beskæftigelsesindsats, og ind-
       til tilbud påbegyndes.
       stk. 3. beskæftigelsesministeren kan fastsætte nærmere regler om, hvornår kommunen
       opfylder betingelserne for at få 65 pct. refusion efter stk. 1, herunder om, hvilken do-
       kumentation kommunen skal fremlægge.
       …”
§ 100, stk. 1, 2. pkt., i loven blev affattet ved lov nr. 176 af 27. februar 2007. i forarbejderne
til bestemmelsen er anført bl.a., jf. folketingstidende 2006-07, tillæg a, side 3606:
       ”hjælp efter kapitel 4, der ydes under revalidering eller forrevalidering efter ka-
       pitel 6 eller under tilbud efter kapitel 10-11 i lov om en aktiv beskæftigelsesind-
       sats, refunderes dog med 65 pct.
       der foreslås en sproglig præcisering af § 100, stk. 1, så det tydeligere fremgår, at
       kommunen får 65 pct. i refusion under tilbuddet, også hvis den ledige har kortere-
       varende fravær fra tilbuddet. det er således forudsat, at korterevarende fravær,
       som skyldes, at den ledige udebliver fra tilbuddet, fx. bliver syg, ikke skal afskære
       kommunen fra at kunne få 65 pct. i refusion.
       efter den gældende lovs § 100, stk. 2, er beskæftigelsesministeren bemyndiget til
       at fastsætte nærmere regler om, hvornår kommunen opfylder betingelserne for at
       få 65 pct. refusion. bemyndigelsen er udnyttet ved bekendtgørelse nr. 680 af 22.
       juni 2006, hvor det bl.a. er fastsat, at det normalt er et krav for at få 65 pct. refu-
       sion, at et tilbud i gennemsnit er på mindst 10 timer om ugen.
       det følger af velfærdsaftalen, at refusionen på 65 pct. for kommunens udgifter til
       kontant- og starthjælp med virkning fra 1. januar 2008 skal være betinget af akti-
       vering i mindst 25 timer om ugen.”
i den dagældende lov om en aktiv beskæftigelsesindsats, jf. lovbekendtgørelse nr. 1074 af 7.
september 2007, hedder det bl.a.:
       ”kapitel 1
       formål
       § 1. formålet med denne lov er at bidrage til et velfungerende arbejdsmarked ved at
       1) bistå arbejdssøgende med at få arbejde,
       2) give service til private og offentlige arbejdsgivere, der søger arbejdskraft, eller som
       vil fastholde ansatte i beskæftigelse,
       3) bistå kontant- og starthjælpsmodtagere og ledige dagpengemodtagere til så hurtigt og
       effektivt som muligt at komme i beskæftigelse, således at de kan forsørge sig selv og
       deres familie, og
                                               - 6 -
      4) støtte personer, der på grund af begrænsninger i arbejdsevnen har særlige behov for
      hjælp til at få arbejde.
      …
      kapitel 8
      tilbudsmuligheder
      § 22. staten og kommunen kan give tilbud om følgende:
      1) vejledning og opkvalificering, jf. kapitel 10,
      2) virksomhedspraktik, jf. kapitel 11, og
      3) ansættelse med løntilskud, jf. kapitel 12.
      stk. 2. tilbud kan gives i henhold til en jobplan, jf. kapitel 9.
      stk. 3. tilbud gives ud fra den enkeltes ønsker og forudsætninger samt arbejdsmarke-
      dets behov med henblik på, at personen hurtigst muligt opnår varig beskæftigelse og hel
      eller delvis selvforsørgelse. tilbuddene kan gives hver for sig eller i kombination.
      stk. 4. for de i § 2, nr. 1-3, nævnte målgrupper kan tilbud efter kapitel 10 og 11 gives
      med henblik på, at den enkelte opnår samfundsmæssig forståelse.
      …
      kapitel 10
      vejledning og opkvalificering
      § 32. personer, der er omfattet af § 2, nr. 1-5, kan få tilbud om vejledning og opkvalifi-
      cering, der kan bestå af følgende:
      1) korte vejlednings- og afklaringsforløb,
      2) særligt tilrettelagte projekter og uddannelsesforløb, herunder praktik under uddannel-
      sesforløbet og danskundervisning, eller
      3) ordinære uddannelsesforløb.
      stk. 2. personer, der er omfattet af § 2, nr. 7, og som modtager ledighedsydelse eller
      særlig ydelse efter §§ 74 og 74 i efter lov om aktiv socialpolitik, kan få tilbud efter stk.
      1, nr. 1 og 2, med henblik på afprøvning af personens rådighed, jf. lov om aktiv social-
      politik §§ 74 b, 74 c, 74 g og 74 i.
      stk. 3. tilbuddet skal udvikle eller afdække den lediges faglige, sociale eller sproglige
      kompetencer med henblik på opkvalificering til arbejdsmarkedet.
      stk. 4. praktikperioder under særligt tilrettelagte uddannelsesforløb, jf. stk. 1, nr. 2, kan
      sammenlagt have en varighed på højst 3 måneder, og hver enkelt praktikperiode kan
      højst have en varighed på 1 måned. i praktikperioden finder § 43 tilsvarende anven-
      delse.”
højesterets begrundelse og resultat
sagen angår i første række, om de aktiveringsprojekter, som sagen omfatter, har givet køben-
havns kommune ret til at få refunderet 65 % af kommunens udgifter til de ledige, som deltog
i projekterne. aktiveringsprojekterne omfattede kontant- og starthjælpsmodtagere i henholds-
vis jobcentret i farvergade i 2008 og 2009, center for kompetence og beskæftigelse (ckb) i
                                                 - 7 -
2008, center for beskæftigelse, sprog og integration (cbsi) i 2009 samt ia sprog (dansk-
kurser) i 2008 og 2009.
i de nævnte år skulle staten refundere 35 % af en kommunes udgifter til kontanthjælp og
starthjælp. for personer, der deltog i tilbud efter kapitel 10 og 11 i lov om en aktiv beskæfti-
gelsesindsats, skulle staten dog refundere 65 % af kommunens udgifter, hvis visse betingelser
var opfyldt. det var således et krav for at få 65 % refusion, at lovens betingelser for tilbud var
opfyldt, at tilbuddet i gennemsnit var på minimum 25 timer om ugen (medmindre en af und-
tagelserne herfra fandt anvendelse), og at den ledige deltog aktivt i tilbuddet. dette fremgår af
§ 100 i den dagældende lov om aktiv socialpolitik sammenholdt med §§ 1, 2 og 3, stk. 1-3, i
den dagældende refusionsbekendtgørelse (bekendtgørelse nr. 1281 af 5. november 2007 om
kommunernes ret til at få refusion af udgifterne til kontant- og starthjælp m.v. til personer, der
deltager i tilbud efter kapitel 10-11 i lov om en aktiv beskæftigelsesindsats).
hovedspørgsmålet i sagen er, om der med hensyn til de enkelte aktiveringsprojekter var tale
om tilbud, der havde en varighed på minimum 25 timer om ugen, jf. refusionsbekendtgørel-
sens § 2, stk. 1, nr. 1 og 2.
højesteret finder i overensstemmelse med arbejdsmarkedsstyrelsens afgørelse af 6. december
2010, at fremmøde hos kommunen, kommunens jobkonsulent eller kursussted mv. ikke i alle
tilfælde er en betingelse for, at den pågældende aktivitet kan medregnes ved vurderingen af,
om 25-timers kravet er opfyldt, idet f.eks. personligt fremmøde hos en mulig arbejdsgiver
efter omstændighederne også vil kunne medregnes. højesteret tiltræder samtidig, at aktivite-
ter, som alene består i, at den ledige foretager jobansøgning pr. brev, mail eller telefon uden
for aktiveringsstedet, herunder hjemmefra, ikke kan medregnes. dette findes også bedst
stemmende med opregningen af tilbudsmuligheder i lov om en aktiv beskæftigelsesindsats, jf.
lovens § 22 sammenholdt med § 32, og med, at den ledige under alle omstændigheder har
pligt til aktivt at søge at udnytte sine arbejdsmuligheder som betingelse for at kunne få kon-
tanthjælp og starthjælp, jf. § 13, stk. 1, i lov om aktiv socialpolitik.
højesteret tiltræder endvidere, at det må lægges til grund, at aktiveringsprojekterne i jobcen-
tret i farvergade i 2008 og 2009, i ckb i 2008 og i cbsi i 2009 ikke opfylder betingelsen
om, at tilbuddet i gennemsnit skal være på minimum 25 timer om ugen, når de lediges aktivi-
                                               - 8 -
tet med jobsøgning pr. brev, mail eller telefon uden for aktiveringsstedet, herunder hjemme-
fra, ikke medregnes.
herefter og af de grunde, som landsretten i øvrigt har anført, stadfæster højesteret dommen.
                                     thi kendes for ret:
landsrettens dom stadfæstes.
i sagsomkostninger for højesteret skal københavns kommune betale 1.250.000 kr. til styrel-
sen for arbejdsmarked og rekruttering.
de idømte sagsomkostningsbeløb skal betales inden 14 dage efter denne højesteretsdoms af-
sigelse og forrentes efter rentelovens § 8 a.
