                      højesterets kendelse
                       afsagt onsdag den 15. november 2017
sag 195/2017
a
(advokat mads kjeldsted jensen, beskikket)
mod
flygtningenævnet
(advokat karsten hagel-sørensen)
i tidligere instanser er afsagt kendelse af københavns byret den 3. marts 2017 og af østre
landsrets 23. afdeling den 6. juni 2017.
i påkendelsen har deltaget tre dommere: jens peter christensen, hanne schmidt og oliver
talevski.
påstande
kærende, a, har nedlagt påstand om, at hans søgsmål mod flygtningenævnet tillægges
opsættende virkning under sagens behandling ved københavns byret. a har endvidere
anmodet om, at kæremålet tillægges opsættende virkning under sagens behandling for
højesteret.
indkærede, flygtningenævnet, har nedlagt påstand om, at as anmodninger om opsættende
virkning ikke tages til følge.
sagsfremstilling
a er tyrkisk statsborger. i november 2010 indrejste han i danmark uden gyldig
rejselegitimation. den 11. december 2012 blev han ved retten i hillerød idømt 40 dages
fængsel og udvist af danmark med indrejseforbud i seks år.
                                              - 2 -
a søgte herefter asyl i danmark. den 30. august 2013 afslog flygtningenævnet
asylansøgningen, idet betingelserne i udlændingelovens § 7, stk. 1 og stk. 2, ikke var opfyldt.
den 19. december 2013 anmodede a, der fortsat befandt sig i danmark, fn’s torturkomité
om at forhindre de danske udlændingemyndigheder i at udsende ham. torturkomitéen
fremsatte den 2. januar 2014 en anmodning til den danske stat om ”interim measures”, dvs. en
anmodning om, at staten undlod at udsende ham, mens komitéen behandlede hans klage. den
8. januar 2014 udsatte flygtningenævnet derfor as udsendelse indtil videre.
den 22. december 2015 fremkom torturkomitéen med en udtalelse i sagen, hvorefter flygt-
ningenævnet besluttede at genoptage sagen.
den 17. marts 2016 traf flygtningenævnet afgørelse om, at betingelserne for opholdstilladelse
efter udlændingelovens § 7, stk. 1 og stk. 2, ikke var opfyldt. flygtningenævnet lagde ved
afgørelsen bl.a. vægt på, at fn’s torturkomités udtalelse ikke var retligt bindende, og at a
ikke havde sandsynliggjort sit asylmotiv.
den 15. april 2016 klagede a til fn’s torturkomité over flygtningenævnets afgørelse af 17.
marts 2016. den 28. april 2016 anmodede torturkomitéen igen flygtningenævnet om at
udsætte udvisningen af a, indtil komitéen havde behandlet hans klage.
den 10. maj 2016 udsatte flygtningenævnet derfor udrejsefristen for a foreløbigt. den 27.
juni 2016 besluttede flygtningenævnet efter en nærmere vurdering, at der ikke var grundlag
for at opretholde udsættelsen af as udrejsefrist.
a indgav den 4. november 2016 stævning til københavns byret med påstand om, at
flygtningenævnet tilpligtes at anerkende, at han ikke må tvangsudsendes af danmark, så
længe fn’s torturkomité behandler klagen over flygtningenævnets afgørelse af 17. marts
2016.
den 3. marts 2017 afsagde københavns byret sålydende kendelse om, at sagsanlægget blev
tillagt opsættende virkning:
                                              - 3 -
      ”…
      under henvisning til fn’s torturkomités skrivelse af 28. april 2016 og 30. juni 2016
      kan retten ikke udelukke, at en udsendelse af a til tyrkiet kan indebære en alvorlig og
      uoprettelig skade.
      retten finder således, at der foreligger ganske særlige omstændigheder, der medfører, at
      sagsanlægget undtagelsesvis tillægges opsættende virkning.
      derfor
      bestemmes:
      nærværende sagsanlæg tillægges opsættende virkning med hensyn til udsendelse af
      sagsøger til tyrkiet…”
østre landsret afsagde den 6. juni 2017 kendelse om, at byrettens kendelse blev ændret, såle-
des at søgsmålet ikke tillægges opsættende virkning. begrundelsen lyder således:
      ”som fastslået af højesteret senest i u 2016.1526 h kan domstolene undtagelsesvis
      uden udtrykkelig lovhjemmel tillægge et søgsmål vedrørende prøvelse af en administra-
      tiv afgørelse opsættende virkning. den konkrete afgørelse af, om et søgsmål bør tillæg-
      ges opsættende virkning, må beror på en afvejning af det offentliges interesse i, at gen-
      nemførelsen af afgørelsen ikke udsættes, over for arten og omfanget af den skade, som
      den pågældende derved kan blive påført. det må desuden tillægges betydning, om der
      efter en foreløbig vurdering foreligger et rimeligt grundlag for den nedlagte påstand.
      a rejste i november 2010 ind i danmark uden gyldig rejselegitimation. han blev den
      11. december 2012 udvist med indrejseforbud i seks år. a har efter det oplyste hverken
      arbejde eller nær familie i danmark.
      efter udlændingelovens § 56, stk. 8, er flygtningenævnets afgørelser endelige, og det
      følger heraf, at domstolene er afskåret fra at overskønne flygtningenævnets bevisvurde-
      ringer, jf. bl.a. u 2007.1286 h, u 2008.506 h og u 2008.876 h. i nærværende sag har
      flygtningenævnet vurderet, at der ikke foreligger en reel og akut risiko for, at a vil
      blive udsat for tortur, såfremt han vender tilbage til tyrkiet.
      på den baggrund finder landsretten, at as interesse i at kunne forblive i danmark, mens
      sagen verserer, ikke overstiger udlændingemyndighedernes klare interesse i, at
      udsendelsen af personer uden lovligt ophold ikke udsættes yderligere. der foreligger
      dermed ikke sådanne særlige omstændigheder, at der er grundlag for undtagelsesvist at
      tillægge søgsmålet opsættende virkning.
      efter udfaldet og karakteren af det spørgsmål, som landsretten har taget stilling til, skal
      ingen af parterne betale sagsomkostninger til den anden part eller statskassen i anled-
      ning af kæresagen.
                                            thi bestemmes:
                                                 - 4 -
       byrettens kendelse ændres, således at søgsmålet ikke tillægges opsættende virkning.”
anbringender
a har anført navnlig, at manglende efterlevelse af fn’s torturkomités anmodning om at
tillægge hans klage til komitéen opsættende virkning vil udgøre en alvorlig krænkelse af
danmarks internationale forpligtelser, jf. torturkonventionens artikel 22.
danmark ratificerede torturkonventionen i 1987 og anerkendte i den forbindelse torturkomi-
téens kompetence til at modtage og behandle klager. det har i mere end et årti været komité-
ens praksis, at en stats tilsidesættelse af en anmodning om ”interim measures” udgør en alvor-
lig konventionskrænkelse. denne praksis har været regeringen og folketinget bekendt. det
fremgår bl.a. af udlændinge-, integrations- og boligministerens svar på retsudvalgets spørgs-
mål af 18. januar 2016 (reu spørgsmål nr. 209 i folketingsår 2015-16), hvori det oplyses, at
det er justitsministeriets umiddelbare opfattelse, at en undladelse af at følge en fn-komités
anmodning om opsættende virkning vil betyde, at danmark – uanset at fn-komitéernes an-
modninger ikke er retligt bindende – ikke respekterer den individuelle klageadgang til komi-
téerne.
det forhold, at torturkomitéens endelige udtalelser ikke er retligt bindende, har ingen betyd-
ning for, om en klage til komitéen skal tillægges opsættende virkning, hvis komitéen anmoder
de nationale myndigheder herom.
landsrettens forståelse af endelighedsbestemmelsen i udlændingelovens § 56, stk. 8, er i strid
med ufr 1997.1157 h, ufr 2004.727 h og ufr 2007.262 h, idet domstolene ikke er afskå-
ret fra at prøve retsspørgsmål, som f.eks. spørgsmålet om, hvorvidt torturkonventionens arti-
kel 22 er retligt bindende.
flygtningenævnets afgørelse af 27. juni 2016 om ikke at tillægge klagen til torturkomitéen
opsættende virkning blev alene truffet af nævnets sekretariatschef. nævnet fungerede derfor
ikke i relation til den konkrete afgørelse som et sagkyndigt nævn af domstolslignende karak-
ter, hvilket er afgørende for, at endelighedsbestemmelsen i udlændingelovens § 56, stk. 8,
ikke er i strid med grundlovens § 63.
                                                - 5 -
landsrettens afgørelse er i strid med den hensynsafvejning, der i henhold til ufr 1994.823 h
skal foretages ved stillingtagen til spørgsmål om opsættende virkning.
landsrettens afgørelse er endvidere i strid med den europæiske menneskerettighedskonven-
tions artikel 6 og 13, jf. artikel 2 og 3.
hele formålet med sagen vil forspildes, hvis a tvangsudsendes, mens sagen verserer, og der
er derfor et presserende behov for, at søgsmålet tillægges opsættende virkning. hvis a
udsendes til tyrkiet, vil der være risiko for, at han udsættes for tortur, hvilket understøttes af
torturkomitéens anmodning om ”interim measures”.
a udgør ikke nogen fare for statens sikkerhed eller andre vitale samfundsinteresser, idet han
alene er straffet for afgivelse af urigtige oplysninger til politiet og for besiddelse af mindre
mængder euforiserende stoffer.
flygtningenævnet har anført navnlig, at det følger af grundlovens § 63, at et søgsmål vedrø-
rende en afgørelse truffet af en offentlig myndighed ikke har opsættende virkning, medmindre
dette følger af lov eller af den i retspraksis udviklede adgang til undtagelsesvist at tillægge et
søgsmål opsættende virkning.
der findes ingen lov, der bestemmer, at søgsmål vedrørende flygtningenævnets afgørelse skal
tillægges opsættende virkning. det følger derimod af udlændingelovens § 56, stk. 8, at næv-
nets afgørelser endelige.
torturkomitéen har ikke i henhold til torturkonventionen nogen egentlig afgørelseskompe-
tence svarende til f.eks. den kompetence, der tilkommer den europæiske menneskeret-
tighedsdomstol. det følger hverken af konventionen eller af folketingets behandling i forbin-
delse med ratificeringen heraf, at det var tiltænkt, at komitéen skulle have en sådan kompe-
tence.
torturkomitéens adgang til at pålægge de kontraherende stater at suspendere håndhævelsen af
endelige nationale foranstaltninger følger alene af komitéens egen praksis. denne praksis ud-
                                                - 6 -
gør ikke en folkeretlig forpligtelse for de kontraherende stater, jf. betænkning 1546/2014 om
inkorporering mv. inden for menneskeretsområdet.
torturkomitéens praksis om ”interim measures” udgør ikke en folkeretlig retssædvane. det er
bl.a. blevet afvist af den norske højesteret i en dom af 16. april 2008.
det forhold, at flygtningenævnet i praksis har fulgt komitéens anmodninger om, at fuldbyr-
delse af en afgørelse udsættes, indtil komitéen er fremkommet med sin udtalelse i sagen, med-
fører ikke, at komitéens praksis er retligt bindende. det gælder særligt i en situation som den
foreliggende, hvor a har gennemført en klageproces ved komitéen, som flygtningenævnet har
respekteret, hvorefter a har indgivet en fornyet klage på et identisk grundlag.
den indkærede kendelse er ikke i strid med den hensynsafvejning, der skal foretages ved
spørgsmål om opsættende virkning, jf. ufr 1994.823 h. hvorvidt a har været eller vil blive
udsat for tortur i tyrkiet er ikke til prøvelse i denne sag.
endelighedsbestemmelsen i udlændingelovens § 56, stk. 8, betyder, at domstolsprøvelsen af
flygtningenævnets afgørelser er begrænset til prøvelse af retsspørgsmål. efter højesterets
praksis omfatter endelighedsbestemmelsen også vurderingen af, hvilke oplysninger der er
nødvendige for sagens afgørelse, idet denne vurdering har nær sammenhæng med bevisvurde-
ringen.
højesterets begrundelse og resultat
sagen angår, om as søgsmål mod flygtningenævnet, hvor han har nedlagt påstand om, at
flygtningenævnet skal anerkende, at han ikke kan udsendes af danmark, så længe fn’s
torturkomité behandler klagen over flygtningenævnets afgørelse af 17. marts 2016, skal
tillægges opsættende virkning, således at a ikke udsendes af danmark under domstolenes
behandling af sagen.
ved afgørelsen af 17. marts 2016 stadfæstede flygtningenævnet en afgørelse truffet af ud-
lændingestyrelsen den 31. maj 2013 om afslag på opholdstilladelse efter udlændingelovens §
7, og bestemte, at a skulle udrejse straks. nævnet havde tidligere den 31. maj 2013 stadfæstet
denne afgørelse, men havde i januar 2016 genoptaget sagen, idet fn’s torturkomité i en
                                                  - 7 -
udtalelse af 23. november 2015 havde kritiseret nævnet for ikke at have taget stilling til alle
relevante oplysninger i sagen.
a har klaget over flygtningenævnets afgørelse af 17. marts 2016 til fn’s torturkomitè, der
den 28. april 2016 besluttede at antage klagen. komitéen anmodede samtidig igen den danske
regering om ikke at udsende a, så længe sagen verserer ved komitéen. på den baggrund
besluttede flygtningenævnet den 10. maj 2016 at udsætte as udrejsefrist, indtil nævnet havde
haft lejlighed til at forholde sig til klagen til komitéen i et bidrag til regeringens processkrift
til komitéen.
den 27. juni 2016 meddelte flygtningenævnet, at nævnet i et bidrag til regeringens proces-
skrift i sagen havde meddelt, at as fornyede klage til komitéen efter nævnets opfattelse var
manifestly unfounded og burde afvises. nævnet fandt herefter ikke grundlag for at opretholde
udsættelsen af as udrejsefrist og pålagde ham at udrejse straks.
i regeringens processkrift af 28. juni 2016 til fn’s torturkomité anførte regeringen, at komi-
téen ikke burde have admitteret as klage af 15. april 2016 til komitéen, og meddelte, at
regeringen havde besluttet ikke at følge komitéens anmodning om at afstå fra at udsende a til
tyrkiet, mens hans sag blev overvejet af komitéen.
som anført af landsretten kan domstolene uden udtrykkelig lovhjemmel tillægge et søgsmål
vedrørende prøvelse af en administrativ afgørelse opsættende virkning. afgørelsen heraf beror
på en afvejning af det offentliges interesse i, at gennemførelsen af afgørelsen ikke udsættes,
over for omfanget og arten af den skade, som den pågældende derved kan blive påført. det
må desuden tillægges betydning, om der efter en foreløbig vurdering foreligger et rimeligt
grundlag for den nedlagte påstand.
højesteret tiltræder, at as interesse i at kunne forblive i danmark, mens hans søgsmål mod
flygtningenævnet behandles, ikke overstiger udlændingemyndighedernes klare interesse i, at
udsendelsen af a ikke udsættes yderligere. højesteret har herved ligesom landsretten lagt
vægt på, at a indrejste i danmark i november 2010 uden gyldig rejselegitimation, at han ved
en dom af 11. december 2012 blev idømt fængsel i 40 dage for at have afgivet urigtige
oplysninger til politiet og for overtrædelse af lov om euforiserende stoffer og blev udvist af
                                                - 8 -
danmark med indrejseforbud i seks år, og at a efter det oplyste ikke har opholdstilladelse
eller arbejdstilladelse og heller ikke har nær familie i danmark. højesteret har endvidere lagt
vægt på, at flygtningenævnet ved afgørelser af 30. august 2013 og 17. marts 2013 har
stadfæstet udlændingestyrelsens afslag på as ansøgning om opholdstilladelse efter
udlændingelovens § 7.
herefter, og da det, som a i øvrigt har anført, ikke kan føre til en anden vurdering, stadfæster
højesteret landsrettens kendelse.
det er herefter ufornødent at tage stilling til anmodningen om opsættende virkning under kæ-
remålets behandling i højesteret.
efter sagens karakter skal ingen af parterne betale sagsomkostninger for højesteret til den
anden part eller statskassen.
                                        thi bestemmes:
landsrettens kendelse stadfæstes.
ingen af parterne skal betale sagsomkostninger til den anden part eller statskassen.
