                             højesterets dom
                        afsagt torsdag den 11. oktober 2012
sag 146/2010
(2. afdeling)
ncc construction danmark a/s
(advokat allan steen lynge)
mod
hillerød kommune
(advokat håkun djurhuus)
i tidligere instans er afsagt dom af østre landsrets 9. afdeling den 18. maj 2010.
i pådømmelsen har deltaget fem dommere: per walsøe, lene pagter kristensen, jytte
scharling, jens peter christensen og kurt rasmussen.
påstande
appellanten, ncc construction danmark a/s, har gentaget sine påstande. ncc har endvide-
re nedlagt en mere tertiær påstand, hvorefter indstævnte, hillerød kommune, skal betale
433.830,75 kr., subsidiært 55.830,75 kr. med procesrente fra den 11. april 2006, subsidiært
med procesrente fra den 1. august 2012.
hillerød kommune har påstået stadfæstelse og herunder frifindelse.
det er ubestridt, at landsrettens dom – uanset domskonklusionens formulering – indebærer, at
hillerød kommune er frifundet for de påstande, som ncc nedlagde for landsretten.
anbringender
ncc construction danmark a/s har supplerende gjort gældende, at det må kunne lægges til
grund, at økonomiudvalget og kommunalbestyrelsen i skævinge kommune forud for beslut-
ningerne i november 2004 fik forelagt provenuberegninger om salget af udstykningen, her-
                                              - 2 -
under om bl.a. udgifterne til spildevandsanlæg. det har derfor formodningen for sig, at
økonomiudvalget og kommunalbestyrelsen som en del af beslutningsgrundlaget har været
fuldt oplyst om de økonomiske konsekvenser forbundet med salget af udstykningen. hillerød
kommune har ikke – trods editionspålæg – ønsket at fremlægge det fulde materiale, som har
udgjort grundlaget for beslutningerne truffet i skævinge kommune vedrørende salget af ud-
stykningen, hvilket må tillægges processuel skadevirkning. da det derfor må kunne lægges til
grund, at kommunen har vurderet og prissat forbeholdene, underbygger dette, at forbeholdet
vedrørende kloakering skal fortolkes som anført af ncc.
den mere tertiære påstand er nedlagt for det tilfælde, at højesteret finder, at kloakanlægget er
et privat fællesanlæg. med udgangspunkt i notatet af 4. oktober 2004, der indgik i kommu-
nens udbudsmateriale, skal der i dette tilfælde betales 14.000 kr. i tilslutningsbidrag for hver
boligenhed. med 108 boliger giver det et beløb på 1.512.000 kr. da ncc allerede har betalt
1.945.830,75 kr., skal kommunen tilbagebetale 433.830,75 kr. hvis de 14.000 kr. skal pålæg-
ges moms, har ncc et tilbagebetalingskrav på 55.830,75 kr.
hillerød kommune har supplerende anført, at der er fremlagt en række yderligere bilag under
sagens forberedelse for højesteret, herunder referater fra møderne i økonomiudvalget og i
kommunalbestyrelsen for skævinge kommune for perioden fra den 18. august 2004 til den
20. december 2004. editionspligten er opfyldt, og der er ikke grundlag for at fastslå, at skæ-
vinge kommune før oktober 2005 skulle have opfattet forbeholdet vedrørende kloakering på
den måde, som ncc gør gældende. forbeholdet blev ikke opfattet som en markant ændring af
hele udbudsgrundlaget. det er i øvrigt bekræftet af ncc's advokat i dennes brev af 5. januar
2005 til ncc, at forbeholdet er vanskeligt at forstå. det kom først i forbindelse med ncc's
brev af 10. oktober 2005 til kommunen frem, hvor vidtgående ncc forstod forbeholdet.
forud herfor havde ncc f.eks. ikke rykket kommunen for igangsætning af kloakeringen af
området. tværtimod iværksatte ncc selv kloakeringsarbejderne.
angivelsen i notatet af 4. oktober 2004 af de 14.000 kr. beror på en fejl, der er uforbindende
for kommunen, da fejlen har været kendelig for ncc, som da også i købsaftalen udtrykkeligt
anerkendte et tilslutningsbidrag, som størrelsesmæssigt svarer til det, som fremgår af kommu-
nens takstblad. der kan som følge heraf ikke gives ncc medhold i den mere tertiære påstand.
                                                - 3 -
supplerende sagsfremstilling mv.
skævinge kommunes dagældende vedtægt for kloakbetaling, der i uddrag er citeret i lands-
rettens dom side 3-5, indeholder følgende bestemmelse om dispensationsadgang for fastsæt-
telse af et lavere tilslutningsbidrag:
       ”kommunalbestyrelsen kan i særlige tilfælde fastsætte tilslutningsbidraget lavere end
       standardtilslutningsbidraget, dog aldrig lavere end de faktisk afholdte udgifter.”
vedtægten er udstedt med hjemmel i lovbekendtgørelse nr. 923 af 5. december 1997 om be-
talingsregler for spildevandsanlæg mv. efter § 3, stk. 5, i den dagældende lov kunne kommu-
nalbestyrelsen i særlige tilfælde fastsætte tilslutningsbidraget lavere end standardtilslutnings-
bidraget, dog aldrig lavere end de faktisk afholdte udgifter til detailledningsanlægget. i lov-
bekendtgørelse nr. 716 af 23. juni 2001 om betalingsregler for spildevandsanlæg mv. findes
der en tilsvarende bestemmelse i § 2, stk. 8.
i en vejledning fra 2001 udarbejdet af miljøstyrelsen om betalingsregler for spildevandsanlæg
er det under pkt. 3.7 om dispensationsadgang til fastsættelse af lavere tilslutningsbidrag anført
bl.a.:
       ”i visse situationer kan det forekomme urimeligt at pålægge et fuldt standardtilslut-
       ningsbidrag, hvorfor der i lovens § 2, stk. 8 er indsat en dispensationsadgang, der dog
       kun er tænkt anvendt rent undtagelsesvis. herefter kan kommunalbestyrelsen i særlige
       tilfælde fastsætte tilslutningsbidraget lavere end standardtilslutningsbidraget, dog aldrig
       lavere end de faktisk afholdte udgifter til detailledningsanlægget.
       …
       det er en ufravigelig betingelse for anvendelsen af dispensationsbestemmelsen, at for-
       udsætningerne nævnt i afsnit 3.7.1 er opfyldt.
       3.7.1 forudsætninger for at anvende dispensationsbestemmelsen
       kravet om opkrævning af standardtilslutningsbidraget kan fraviges i de situationer, hvor
       anvendelsen af reglerne om standardtilslutningsbidrag vil føre til tilslutningsbidrag, der
       er helt ude af proportioner med de faktiske omkostninger ved kloakeringen og den fak-
       tiske afledning.
       anvendelsen af dispensationsadgangen forudsætter, at kommunalbestyrelsen foretager
       en konkret vurdering i det enkelte tilfælde.”
                                                - 4 -
skævinge kommune modtog i alt syv tilbud i forbindelse med udbuddet af arealerne ved
bombakken. foruden ncc afgav endnu et selskab tilbud på det samlede areal. det andet sel-
skab afgav et bud på 48.555.000 kr. dette tilbud blev imidlertid fragået ved de efterfølgende
kontakter til dette selskab. efter det oplyste var dette tilbud uden forbehold. blandt de fem
tilbud, hvor der alene blev budt på en del af arealet, er der fremlagt et tilbud på delområde 1b
med en budsum på 4.910.000 kr. i dette tilbud er der angivet en række betingelser, herunder
en betingelse om kloakering:
       ”…
       at det i den til salgsmaterialet hørende ”bygherreinformation” punkt 14 anførte kloak-
       tilslutningsbidrag (2005 - kr. 36.685, - pr. boligenhed) indebærer at skævinge kom-
       mune etablerer samtlige kloakledninger i veje afsluttet med kloakstik og skelstikbrønd
       på hver enkelt parcel.”
af et notat af 23. november 2004 om afslutning af handlen vedrørende salg af arealerne ved
bombakken udarbejdet af kommunaldirektøren til brug for kommunalbestyrelsen fremgår
bl.a.:
       ”det følger af vejledning til bekendtgørelse nr. 472 af 20. juni 1991 om offentligt udbud
       ved salg af kommunens faste ejendomme (udbudsbekendtgørelsen), at kommunen altid
       er berettiget til at tage kontakt med en tilbudsgiver med henblik på en afklaring af ind-
       holdet af det afgivne købstilbud, herunder uddybning af vilkår, forbehold mv.
       efter modtagelsen af købstilbuddene har kommunens ejendomsmægler derfor også ret-
       tet henvendelse til bülow & nielsen med henblik på at opnå en afklaring af det afgivne
       bud.
       …
       med hensyn til de påførte 3 forbehold i købstilbuddet præciseres:
       • at forbeholdet vedrørende kloakering fastholdes (ved indbetaling af kloakbidrag på
           36.685 kr. fremføres stik frem til hver enkel matrikel, og at der ikke pålægges yderli-
           gere omkostninger i denne forbindelse)
           …
       når det gælder købstilbuddet på de 41.000.000 kr., som er udtryk for en forhøjelse på
       1.000.000 kr. fra det oprindelige tilbud på 40.000.000 kr., er det et spørgsmål om der
       bør ske et fornyet udbud. dette beror alene på en vurdering af om forhøjelse af tilbuddet
       er at betragte som betydeligt, jf. ovenstående.
       borgmesteren indstiller,
            • at skævinge kommune indgår aftale om salg af arealerne ved bombakken til
                bülow & nielsen,
                                                - 5 -
           •   idet der lægges til grund, at selskabet har afgivet det økonomisk mest attraktive
               tilbud,
           •   og at der hermed er mulighed for at sælge hele arealet på en gang.
       borgmesteren indstiller ligeledes,
           • at der indgås aftale således at der bliver tale om én samlet handel og at betalin-
               gen forfalder på en gang,
           • og at der lægges vægt på, at byggemodningen og projektet fremmes mest muligt.
           • samt at borgmesteren og kommunaldirektøren bemyndiges til i øvrigt at afslutte
               handlen bedst muligt.”
af et referat fra kommunalbestyrelsesmøde den 24. november 2004 fremgår bl.a., at kommu-
nalbestyrelsen tog det udleverede notat til efterretning og besluttede at følge borgmesterens
indstilling på alle punkter.
i det brev, som selskabets advokat den 5. januar 2005 sendte til bülow & nielsen, er det end-
videre anført bl.a.:
       ”10. grundejerforening:
       vær opmærksom på at grundejerforeningen også skal overtage kloakken inklusiv stik.
       …
       jeg vil på det kraftigste anbefale, at det snarest muligt afklares, hvem der skal foretage
       den interne byggemodning sammenholdt med kloakbidraget, jf. det ovenfor anførte.”
den mail af 21. april 2005 fra selskabets advokat til michael roed, som er citeret i landsret-
tens dom, blev besvaret ved en mail af 25. april 2005 fra michael roed til advokaten, hvori
det hedder:
       ”kære jan !
       for god ordens skyld får du lige et kort svar !
       kr. 36.685,- er excl. moms
       det er betaling for fremførsel af kloak til hver enkelt bolig. hvilket vil sige at kommu-
       nen fremfører stik til de enkelte matrikler/grunde. det er vel en meget fornuftig præcise-
       ring.
       jeg ringer til simon rasmussen herom.”
i en mail af 29. november 2005 fra forvaltningschef simon rasmussen til selskabets direktør
ole kongsbak er anført:
                                                - 6 -
       ”tak for dit notat.
       gengivelserne af parternes synspunkter mener jeg kunne nuanceres noget, men der bli-
       ver givet lejlighed til senere.
       vi er ikke enige i at der er indgået aftale om at
       ”bn fortsætter kloakeringsarbejderne for egen regning i etape 2 og 3 og at en eventuel
       godtgørelse må beregnes med udgangspunkt i de påløbne omkostninger såfremt afgø-
       relse af ovennævnte tvist giver mulighed herfor.”
       bn har på egne vegne og uden nogen form for inddragelse af kommunen udbudt, ind-
       gået aftale om, og iværksat kloakarbejder som privat byggemodning ganske i overens-
       stemmelse med skævinge kommunes opfattelse af aftalen. uanset dette hævder bn nu
       at arbejdet udføres for kommunen og at kommunen må afholde omkostningerne ved
       kloakeringen i udstykningsområdet.
       vi afviser at være forpligtet under nogen form af den aftale bn egenhændigt har ind-
       gået og evt. vil fortsætte med entreprenøren. bn må således selv afgøre hvorvidt arbej-
       det ønskes fortsat i eget regi.”
skønsmanden har den 17. august 2011 afgivet en supplerende erklæring. det fremgår heraf
bl.a., at det ville have været teknisk muligt at vælge en anden opdeling i forbindelse med
etableringen af spildevandsanlægget.
forklaringer
til brug for højesteret er der afgivet nye forklaringer.
simon rasmussen har supplerende forklaret, at han er uddannet jurist og har fungeret som
advokat i syv år. på tidspunktet for aftalens indgåelse var han forvaltningschef i kommunen,
og han sad i direktionen med kommunaldirektøren og en anden forvaltningschef. han har in-
gen byggeteknisk baggrund. skævinge kommune havde et indbyggertal på 5-6.000. der var
ca. 500 ansatte i kommunen. skævinge kommune brugte som udgangspunkt ikke ekstern ad-
vokatbistand i forbindelse med udbud og havde ikke tidligere ved almindelige udbud af råjord
henvendt sig til en advokat. det første forbehold i købsaftalen angav efter hans opfattelse,
hvilke principper ncc ville kloakere området efter: forsyningsledningen ville blive ført under
den offentlige eller private vej. ca. 1 meter inde på de enkelte matrikler ville der blive place-
ret en stikbrønd. skulle kloakeringen overgå til at være offentlig, ville man med stikbrønden
have en klar grænse for, hvor kommunens ansvar for forsyningsledningen ophørte, og grund-
ejerens ansvar begyndte. disse principper var efter hans opfattelse den bedste løsning i for-
                                                 - 7 -
hold til alternative kloakeringsmuligheder. et alternativ til en sådan løsning var billigere og
kunne bestå i, at der blev ført en ledning under privat jord og i stedet for stikledning til hver
ejendom, ville der blive ført ledninger ind til to ejendomme. fikspunktet mellem offentlig og
privat ansvar ville ved en sådan løsning være uklar. kommunalreformen var forestående, og
han havde kendskab til, at de mulige overtagende kommuner alene havde offentlige kloaker.
med de af ncc anførte kloakeringsprincipper ville en overtagelse af kloakforsyningen lettere
kunne gennemføres. han så ikke forbeholdet som et decideret kloakprojekt, men som et valg
af kloakeringsløsning – en angivelse af principper. han mener, at kommunen bindende kunne
fastlægge principperne om kloakering i købsaftalen.
han deltog ikke i økonomiudvalgets møder. han har ingen konkret erindring om kommunal-
bestyrelsesmøderne i august og november 2004. notatet af 23. november 2004 til kommunal-
bestyrelsen fra kommunaldirektøren er sandsynligvis udarbejdet af bjarke steen johansen.
det er en klar fejl, når det i notatet af 4. oktober 2004 er anført, at tilslutningsbidraget er
14.000 kr., såfremt kloakanlægget forblev et privat fællesanlæg. kloakforsyningen var en
selvstændig enhed i den kommunale økonomi. derfor giver det ingen mening at give rabat på
et tilslutningsbidrag. en rabat skulle gives i købesummen. kommunen opkrævede tilslut-
ningsbidrag inden for rammerne af normalvedtægten. han går ud fra, at der var foretaget be-
regninger vedrørende kommunens udgifter til fremførelse af forsyningsledningerne til entre-
prisegrænsen forud for udbuddet, men han har ingen konkret erindring om dette.
bjarke steen johansen har supplerende forklaret, at han vil antage, at salget af bombakken
var et af kommunens største jordsalg. han mener, han deltog i mødet i økonomiudvalget den
18. august 2004, da han var sekretær for udvalget. han erindrer ikke mødet konkret. han har
været ”inde over” notatet af 23. november 2004 til kommunalbestyrelsen, men det blev ud-
arbejdet af en sagsbehandler i simon rasmussens regi. ved mødet den 24. november 2004
var man optaget af, at landia gruppen, der havde afgivet det bedste bud, alligevel ikke havde
haft penge til at opfylde buddet. forbeholdene, som nævnt i notatet side 2, fyldte ikke meget
på mødet. de opfattede ikke forbeholdene som problematiske. han erindrer ikke drøftelserne
på mødet i økonomiudvalget den 20. december 2004. prisreduceringen blev givet, da der viste
sig at være et problem vedrørende arkæologien. bemyndigelsen, der blev givet på mødet den
24. november 2004, rummede en sådan prisreducering, da der var tale om et helt normalt for-
behold, der var kommunalbestyrelsen bekendt.
                                                - 8 -
ole roed jakobsen har forklaret, at han blev borgmester i skævinge kommune den 1. april
2004. kommunen havde sat gang i en eksplosiv vækst i forhold til kommunens indbyggertal,
og han var med i kommune- og byplanstrukturfastsættelsen. han deltog også i møder med
ejendomsmægleren, hvor det blev drøftet hvilke arealer, der skulle sælges, og til hvilken pris.
de praktiske forhold vedrørende projekterne deltog han ikke i. han deltog både i møderne i
økonomiudvalget og kommunalbestyrelsen. de drøftede på et overordnet, generelt plan, om
de selv skulle stå for byggemodningen af projekterne. de drøftede også, hvad projekterne
skulle udbydes til. markedet var godt, og de havde travlt med at få sat gang i salget. bom-
bakken var et areal, der var erhvervet af kommunen i 70´erne for en rimelig sum. det var der-
for ved dette areal alene de store tal, de talte om. han kan ikke huske, om der blev foretaget
provenuberegning for de enkelte projekter. han erindrer, at de på mødet i kommunalbesty-
relsen den 24. november 2004 talte om, at de havde modtaget et tilbud, der var rigtigt godt,
men som de måtte erkende var useriøst. de videre forhandlinger med bülow & nielsen blev
foretaget af kommunaldirektøren, der holdt ham orienteret.
højesterets begrundelse og resultat
af de grunde, der er anført af landsretten, og da det, der er fremkommet for højesteret, ikke
kan føre til et andet resultat, tiltræder højesteret, at der ikke er grundlag for at forstå forbe-
holdet i købsaftalen vedrørende kloakbidrag på den måde, som ncc construction danmark
a/s gør gældende, og at det derfor påhvilede ncc at betale byggemodningen af området,
herunder udførelsen af kloakanlægget, ligesom der ikke er grundlag for at anse dette anlæg
for offentligt.
tre dommere – lene pagter kristensen, jens peter christensen og kurt rasmussen – udtaler
herefter:
vi lægger lige som landsretten til grund, at angivelsen af et tilslutningsbidrag på 14.000 kr. i
notatet af 4. oktober 2004 beror på en skrivefejl. i det efterfølgende forløb lagde parterne til
grund, at tilslutningsbidraget skulle fastsættes på grundlag af standardtilslutningsbidraget på
36.685 kr., og det blev ikke af nogen af parterne gjort gældende, at tilslutningsbidraget skulle
være på 14.000 kr. beløbet på 36.685 kr. fremgik således udtrykkeligt af det forbehold ved-
rørende kloakbidraget, som selskabet tilføjede, da det afgav sit bud den 11. november 2004.
samme beløb på 36.685 kr. blev lagt til grund i forvaltningschef simon rasmussens henven-
delse til selskabets advokat, jf. dennes mail af 21. april 2005 til michael roed. i mailen gjorde
                                               - 9 -
advokaten selskabet opmærksom på, at kommunen havde rejst spørgsmål om, hvorvidt sel-
skabets forbehold skulle opfattes sådan, at de 36.685 kr. var for alle 108 matrikler under ét, og
om beløbet var med eller uden moms. advokaten gjorde i mailen endvidere selskabet op-
mærksom på, at der var et ”60 % nedslag på tilslutningsafgifterne ved nedsivning”. herefter
blev der ført drøftelser mellem parterne, der førte frem til den ændrede og endelige formule-
ring af selskabets forbehold i skødet, hvori det er anført, at der i kloakbidrag skal betales
”maksimalt kr. 36.685”, og at dette bidrag udgør prisen pr. bolig eksklusive moms.
på den anførte baggrund finder vi, at det må lægges til grund, at det mellem parterne er ved-
taget, at ncc skal betale et tilslutningsbidrag på 36.685 kr., der i overensstemmelse med
kloakvedtægtens bestemmelser reduceres med nedslaget på grund af nedsivning af tagvand på
egen grund. vi tiltræder derfor, at ncc er forpligtet til for hver af de 108 parceller at betale et
tilslutningsbidrag på 60 % af 36.685 kr. med tillæg af moms, dvs. 27.513,75 kr.
vi stemmer herefter for at stadfæste dommen.
dommerne per walsøe og jytte scharling udtaler:
som anført af landsretten var udbudsmaterialet vedhæftet en række bilag, som i henhold til
købsaftalens pkt. 16.4 indgik som en integreret del af aftalen.
blandt bilagene indgik bl.a. vedtægt for kloakbetaling for skævinge kommune, notat af 4.
oktober 2004 med overskriften ”kloakering af bombakken i skævinge” og forslag til takster
for forsyningsvirksomheder 2005.
kloakvedtægten indeholder i kapitel 3 a om tilslutningsbidrag bl.a. bestemmelser om, at til-
slutningsbidraget opkræves som et standardbidrag, der udgør 30.000 kr. eksklusive moms for
en boligenhed, at bidraget indexreguleres, at kommunalbestyrelsen i særlige tilfælde kan fast-
sætte tilslutningsbidraget lavere end standardtilslutningsbidraget, dog aldrig lavere end de
faktisk afholdte udgifter, og at tilslutningsbidraget for ejendomme, der ikke er tilsluttet for
tag- og overfladevand fastsættes til 60 % af standardtilslutningsbidraget.
i notatet af 4. oktober 2004 om kloakering af bombakken anføres, at køber betaler 60 % af
fuldt tilslutningsbidrag pr. boligenhed i henhold til kloakforsyningens betalingsvedtægt. det
                                               - 10 -
anføres endvidere, at der pågår overvejelser om at overtage kloakanlægget som offentligt, og
det anføres, at såfremt kloakanlægget desuagtet forbliver privat, er tilslutningsbidraget fastsat
til 14.000 kr. pr. boligenhed. denne angivelse må efter vores opfattelse efter sit indhold for-
stås som en myndighedsafgørelse, der fastsætter bidraget til 14.000 kr., når kloakanlægget –
som det skete – blev privat og ikke offentligt.
kommunen har ikke kunnet redegøre for baggrunden for fastsættelsen af bidragets størrelse,
og kommunen har ikke indkaldt ingeniør anders koustrup sørensen, der har medunderskre-
vet notatet, til som vidne at afgive forklaring herom. dette må efter vores opfattelse komme
kommunen til skade, og vi finder herefter, at kommunen har været bundet af oplysningen i
udbudsmaterialet om, at tilslutningsbidraget var fastsat til 14.000 kr. det bemærkes herved,
at vedtægten for kloakbetaling indeholder hjemmel til i særlige tilfælde at fastsætte tilslut-
ningsbidraget lavere end standardbidraget. på baggrund af det anførte finder vi, at ncc ikke
har mistet sin ret til at gøre et bidrag på 14.000 kr. gældende som følge af, at nccs forbehold
vedrørende kloakbidraget anførte beløbet på 36.685 kr., og det betingede skødes § 4 bestemte,
at kloakbidraget maksimalt udgør 36.685 kr. vi stemmer derfor for at tage nccs mere ter-
tiære påstand til følge med et beløb på 55.830,75 kr.
afgørelsen træffes efter stemmeflertallet.
herefter stadfæstes dommen. hillerød kommune frifindes som følge heraf for de påstande,
som ncc har nedlagt, ligesom den selvstændige betalingspåstand nedlagt af hillerød kom-
mune tages til følge.
                                       thi kendes for ret:
landsrettens dom stadfæstes.
i sagsomkostninger for højesteret skal ncc construction danmark a/s betale 250.000 kr. til
hillerød kommune.
de idømte beløb skal betales inden 14 dage efter denne højesteretsdoms afsigelse.
sagsomkostningsbeløbene forrentes efter rentelovens § 8 a.
