                             højesterets dom
                            afsagt tirsdag den 5. april 2016
sag 82/2015
(2. afdeling)
anklagemyndigheden
mod
t1, t2 og t3
(advokat bo ascanius, beskikket for alle)
i tidligere instanser er afsagt domme af retten i helsingør den 18. oktober 2011 vedrørende
t1, den 31. oktober 2011 vedrørende t2 og den 25. november 2011 vedrørende t3 og af
østre landsrets 16. afdeling den 15. januar 2015 vedrørende dem alle.
i pådømmelsen har deltaget fem dommere: niels grubbe, marianne højgaard pedersen,
vibeke rønne, lars hjortnæs og lars apostoli.
påstande
dommen er anket af t1, t2 og t3 med påstand om frifindelse (bortset fra forholdene 21-25 i
sagen mod t1), subsidiært udsættelse af sagerne på, at der stilles præjudicielle spørgsmål til
eu-domstolen om fortolkningen af artikel 10 i rådets forordning nr. 2371/2010
(grundforordningen) sammenholdt med artikel 46 i rådets forordning nr. 850/1998
(teknikforordningen), og mere subsidiært formildelse.
anklagemyndigheden har påstået skærpelse af bødestraffene og i øvrigt stadfæstelse, samt at
sagen ikke udsættes på præjudicielle spørgsmål til eu-domstolen.
anbringender
t1, t2 og t3 har navnlig anført, at fiskeriforbuddet ifølge bekendtgørelse nr. 391 af 16. april
2010 er ugyldigt, da det er i strid med eu-retten.
                                               - 2 -
fastlæggelsen af fiskeripolitikken og dermed reglerne om fiskeriet inden for eu tilkommer
den europæiske union, jf. teuf artikel 3. særlige nationale foranstaltninger på området kan
derfor kun indføres undtagelsesvis og inden for de rammer, der følger af den eu-retlige re-
gulering. undtagelsesbetingelserne, som fremgår af henholdsvis artikel 10 i grundforordnin-
gen og artikel 46 i teknikforordningen, er ikke opfyldt. det er således en betingelse, at den
nationale regulering angår et område, som ligger inden for nationens højhedsområde eller ju-
risdiktion, at lukningen af området for alt fiskeri skal kunne betegnes som en ”foranstaltning”
i teknikforordningens forstand, at lukningen skal være proportional, og at den skal være be-
hørigt notificeret. ingen af disse betingelser er opfyldt for så vidt angår det forbud mod fiskeri
i det særlige område 3 i kattegat, som følger af bekendtgørelsen.
de tiltalte har kun fisket i den del af område 3, der ligger i svensk territorialfarvand. der er
således tale om svensk højhedsområde, og danmark har ikke jurisdiktion i eu-retlig forstand
i dette farvand. dansk jurisdiktion måtte forudsætte, at den danske stat har kompetence til at
lovgive, udøve og dømme for så vidt angår fiskeri i det pågældende farvand, og denne betin-
gelse er ikke opfyldt. konventionen fra 1932 mellem danmark og sverige fører ikke til et
andet resultat. det fremgår da også af oplysningerne om praksis, at dansk fiskerikontrol på
svensk område beror på særskilt tilladelse fra de svenske myndigheder fra gang til gang. i
øvrigt giver eu-retten heller ikke hjemmel til, at to lande kan ”pulje” deres jurisdiktion og på
den måde udvide området for den undtagelsesregel, som følger af forordningerne.
en total lukning af et område for alt fiskeri hele året er ikke en foranstaltning i teknikforord-
ningens forstand, og det er i hvert fald ikke en foranstaltning, som lever op til det eu-retlige
krav om proportionalitet. i øvrigt har de danske myndigheder heller ikke underrettet eu-
kommissionen på en måde, som lever op til betingelserne for en gyldig notifikation. der
mangler således bl.a. et udkast til den nye bekendtgørelse med de regler, der påtænkes indført,
samt nærmere oplysninger om det formodede eu-retlige hjemmelsgrundlag for aftalen mel-
lem danmark og sverige om indførelse af et fiskeriforbud i det omhandlede område.
højesteret har ved kendelsen af 26. august 2015 alene truffet foreløbig afgørelse af spørgs-
målet om forelæggelse af præjudicielle spørgsmål for eu-domstolen. hvis ikke højesteret
finder det tilstrækkeligt klart, at bekendtgørelsen om fiskeriforbud i område 3 er i strid med
                                              - 3 -
eu-retten, bør usikkerheden om den rette fortolkning af de eu-retlige forskrifter i hvert fald
føre til en udsættelse af sagen med henblik på afklaring gennem forelæggelse af præjudicielle
spørgsmål herom for eu-domstolen. et spørgsmål til domstolen kunne formuleres således:
”hvorvidt kan eu’s retsforskrifter antages at være til hinder for nationale bestemmelser som
de i hovedsagen omhandlede?”.
bødestraffen og konfiskationskravet bør under alle omstændigheder nedsættes under hensyn
til, at lukningen af område 3 var begrundet med et ønske om beskyttelse af torskebestanden,
og de tiltalte fiskede efter hummer, ikke torsk. yderligere bør der tages hensyn til, at sagen
angår fiskeri i sommeren 2010 – for snart 6 år siden. det skyldes ikke de tiltalte, at der først
træffes endelig afgørelse i straffesagen nu. efter praksis beregnes konfiskationsbeløbet med
udgangspunkt i hele omsætningen alene med et fradrag på 10 %. denne praksis bør imidlertid
ændres, da den medfører, at det konfiskerede beløb overstiger det reelle udbytte.
anklagemyndigheden har navnlig anført, at det ligger fast, at de tiltalte har fisket i strid med
det forbud mod enhver form for fiskeri i område 3, som følger af bekendtgørelsen fra 2010,
der har hjemmel i fiskeriloven. denne bekendtgørelse er ikke ugyldig efter eu-retten, da der
efter artikel 10 i grundforordningen og artikel 46 i teknikforordningen er mulighed for, at de
enkelte medlemslande kan fastsætte nationale regler om fiskeribegrænsninger også uden for
12-sømilezonen.
efter artikel 10 i grundforordningen og artikel 1 i teknikforordningen er det en betingelse for
gyldigheden af nationale regler om fiskeribegrænsninger, at reglerne angår et farvand, der er
omfattet af den pågældende nations egen jurisdiktion. jurisdiktionsbegrebet skal fortolkes i
overensstemmelse med den almindelige folkeret, og efter folkeretten er der ikke noget til hin-
der for, at sverige kan give danmark ret til at udøve jurisdiktion i svensk farvand. med ud-
gangspunkt i konventionen fra 1932 har danmark og sverige givet hinanden jurisdiktion i det
omhandlede farvand, således at hvert af landene har lovgivende, udøvende og dømmende
kompetence i farvandet i forhold til fartøjer, som fører det pågældende lands flag. det betyder
bl.a., at de danske myndigheder er berettigede til at udøve fysisk kontrol med danske fartøjer i
svensk farvand.
                                                - 4 -
det totale fiskeriforbud har utvivlsomt karakter af en ”foranstaltning” i forordningernes for-
stand, og der er ikke grundlag for at hævde, at dette forbud skulle være i strid med det eu-
retlige proportionalitetsprincip. forbuddet blev indført, fordi torskebestanden i kattegat i
2008 var på et historisk lavt niveau, og diverse genopretningsplaner havde ikke haft mærkbar
effekt. det kan ikke føre til et andet resultat, at de nyeste videnskabelige undersøgelser på
området måske giver anledning til tvivl om, hvorvidt det er nødvendigt at opretholde et total-
forbud i område 3 for at sikre torskebestanden.
den dansk-svenske aftale blev behørigt notificeret over for eu-kommissionen ved noter af
henholdsvis 3. og 4. december 2008. notifikationskravet i henhold til teknikforordningens
artikel 46, stk. 2, er derfor opfyldt.
der er ikke fremkommet noget nyt, som kan begrunde en anden vurdering af spørgsmålet om
behovet for at forelægge præjudicielle spørgsmål for eu-domstolen end den, som højesteret
foretog ved kendelsen af 26. august 2015.
det er i overensstemmelse med praksis i sager om erhvervsfiskeres overtrædelse af fiskerifor-
bud, at der hos de tiltalte er sket konfiskation af fangstens værdi med et fradrag på 10 % for
landingsomkostningerne. der er ikke grundlag for at ændre denne praksis eller for at fravige
den i den konkrete sag.
efter praksis skal bødestraffen fastsættes til 1/3 af det konfiskerede beløb, når den pågæl-
dende er ejer eller medejer af fartøjet. som følge af sagens tidsmæssige forløb bør bødestraf-
fen dog nedsættes, men ikke til det halve. bødestraffen bør derfor skærpes.
supplerende sagsfremstilling
parterne er enige om, at overtrædelserne af fiskeriforbuddet i område 3 fandt sted i svensk
territorialfarvand.
i en fælles note af 3. december 2008 fra de danske og svenske delegationer til rådets sekreta-
riat hedder det bl.a.:
       ”delegations will find attached:
                                                - 5 -
               -   a joint swedish-danish proposal to protect and rebuild the kattegat cod
                   stock; and
               -   a notification on a joint proposal from sweden and denmark to commis-
                   sioner joe borg on national preservation measures for cod in the kattegat.
      …
      permanent closure zone 2 (red)
      in the southern part of the proposed area (the red area) a permanent closure to all fishe-
      ries is proposed. a year round closure encompasses a complete prohibition for all kinds
      of fishing, including recreational fisheries.”
endvidere gengiver noten aftalen af 26. november 2008 mellem danmark og sverige om bl.a.
indførelse af et fiskeriforbud i området. danmark underrettede ligeledes sekretariatet ved en
note af 4. december 2008.
af justitsministeriets udtalelse af 15. maj 2014 vedrørende forelæggelse af præjudicielle
spørgsmål for eu-domstolen fremgår bl.a.:
      ”den foreliggende sag har været behandlet i juridisk specialudvalg den 15. maj 2014.
      justitsministeriet skal herefter udtale følgende:
      …
      justitsministeriet har på den baggrund og til brug for afgivelsen af dette responsum an-
      modet udenrigsministeriet om en udtalelse om, hvorvidt danmark har jurisdiktion over
      ”område nr. 3”, således forstået, at danmark kan regulere fiskeriet for danske fiskere
      samt håndhæve regler for fiskeriets udøvelse og retsforfølge evt. overtrædelser heraf i
      det i bekendtgørelse nr. 391 af 16. april 2010 nævnte område.
      udenrigsministeriet har i den forbindelse oplyst følgende:
      ”grundlaget for dansk-svensk fiskeriregulering hen over fiskerigrænsen (eez-grænsen)
      er eksistensen af det fælles fiskeriområde, som etableredes ved konvention med sverige
      vedrørende ordningen af fiskeriforholdene i de til danmark og sverige grænsende far-
      vande af 14. juli 1899. konventionen afløstes af den tilsvarende, stadig gældende kon-
      vention mellem danmark og sverige angaaende fiskeriforholdene i de til danmark og
      sverige grænsende farvande af 31. december 1932 ”1932-konventionen”, der trådte i
      kraft 22. juni 1933 (bkg. nr. 228 af 21. juni 1933). konventionen er fremdeles i kraft og
      oprindelig gennemført i dansk fiskerilovgivning ved anordning (nr. 230) af 29. juni
      1933, jf. lov nr. 101 af 27. marts 1933, der nu er afløst af fiskeriloven (lbkg. nr. 978 af
      26. september 2008). i denne sammenhæng henvises der særlig til fiskerilovens § 10,
      stk. 3, der tillige præciserer den fortsatte gyldighed af konventioner m.v., som er indgået
      før danmarks tiltrædelse af eu.
      konventionens væsentligste formål er som forgængerens fra 1899 at sikre etableringen
      af et fælles fiskeriområde i grænsefarvandene, i kattegat uden for en afstand af 3 sømil,
                                          - 6 -
hvilket inkluderer den del af fiskeriterritoriet, som er beliggende i territorialfarvandene
uden for de forbeholdte fiskeområder. konventionen fremhæver i art. 2, stk. 1, at tre-
mileafstanden ikke præjudicerer søterritoriets udstrækning (dengang for sverige 4 sø-
mil, i dag 12 for begge parters vedkommende). på baggrund af parternes etablering af
eksklusive økonomiske zoner i områder, der tidligere var åbent hav, indgik de den 29.
december 1977 en noteveksling om udvidelse af fiskerijurisdiktionen, men uden præju-
dice for den gensidige ret til fiskeri i hinandens farvande under 1932-konventionen.
(bek. nr. 21 af 20. marts 1978, lovt. c). konventionsområdet omfatter i dag også de
eksklusive økonomiske zoner.
konventionen indeholder desuden konkrete reguleringsforskrifter og bestemmelser om
håndhævelse af disse samt retsforfølgning. det grundlæggende princip er, at begge par-
ter kan udøve kontrol i hele det fælles fiskeriområde, men at retsforfølgning finder sted i
det land, hvortil den skyldiges fartøj hører.
der er efterfølgende indgået aftaler mellem danmark og sverige om de to nabolandes
fiskeriregulering, som ikke var omfattet af 1932-konventionens specifikke bestemmel-
ser, omfattende udvalgte dele af det fælles fiskeriområde. konventionens princip om
parternes adgang til overvågning og håndhævelse i det fælles fiskeriområde er videre-
ført i disse aftaler.
1) …
2) …
3) ganske tilsvarende indgik danmark og sverige den 28. november 2008 i bryssel –
med virkning fra 1. januar 2009 – et arrangement om specifik regulering af fiskeriet in-
den for nærmere afgrænsede områder i kattegat og nordlige øresund, ”områderne nr. 1,
2 og 3”, der er beliggende i det fælles fiskeriområde på begge sider af eez-grænsen.
arrangementet er en udbygning af eu’s fiskeripolitik mht. beskyttelse af torskearten og
blev notificeret over for eu som et fælles dansk-svensk forslag den 3. december 2008
(rådsdok. 16344/08 add 8 og 9 af 3. december 2008). aftalen skal efter sit indhold
implementeres i aftaleparternes nationale regulering. denne aftale forpligter til en gen-
sidig ens regulering og skaber sammen med 1932-konventionen hjemmel for såvel
dansk som svensk regulering og fiskerikontrol i hele område nr. 3. aftalen er gennem-
ført i dansk ret ved bkg. 391 af 16. april 2010 (i kraft 21. april 2010), der tilvejebringer
den fornødne nationale hjemmel.
tilsynsregimet i kattegat, herunder for område nr. 3, er ikke specificeret i bkg. nr. 391.
regimet er baseret på fælles retningslinjer, som siden de aftaltes og effektiviseredes i
1997 evalueres løbende af de to konventionsdeltagere på bilaterale møder. retningslin-
jerne fremgår af notevekslingen bestående af danmarks note af 7. juli 1997 og sveriges
svarnote af 21. juli 1997. det skal tilføjes, at 1932-konventionens tilsynsregime for det
fælles fiskeriområde afspejler gældende folkeretlige principper om konkurrerende flag-
stats- og kyststatsjurisdiktion, og fremdeles anses for at finde overordnet anvendelse på
tilsyn og retsforfølgning af fiskeriovertrædelser i hele konventionsområdet, herunder for
så vidt angår kontrollen med og håndhævelsen af bkg. 391, jf. 1932-konventionens art.
9. art. 9 fastslår princippet om den fælles fiskerikontrol i konventionsområdet, men
ikke et princip om fælles håndhævelse, jf. sammenhængen til konventionens art. 8.
                                                - 7 -
       efter 1932 er der nye materielle fiskeriregler, som på andet grundlag også regulerer
       parternes fiskeri i konventionsområdet. retningslinjerne for det fælles tilsynsregime i
       konventionsområdet skal harmonere med eu-retten. juridisk ændrer tilsynsretningslin-
       jerne som sådan ikke i parternes adgang til at regulere eller retsforfølge overtrædelser i
       landets territoriale farvand. den danske tilgang til national retsforfølgning af danske fi-
       skeres overtrædelser i konventionsområdet er uændret flagstatsprincippet, og bkg. 391
       harmonerer hermed, jf. fiskeriloven.”
højesteret har ved kendelse af 26. august 2015 taget stilling til de tiltaltes anmodning om, at
der stilles præjudicielle spørgsmål til eu-domstolen om fortolkningen af artikel 10 i grund-
forordningen sammenholdt med artikel 46 i teknikforordningen. højesteret bestemte, at an-
modningen efter en foreløbig vurdering ikke skulle tages til følge.
naturerhvervstyrelsen har til brug for sagen udarbejdet et notat af 11. marts 2016 om speci-
fikke elementer i relation til de lukkede områder i kattegat. i notatet hedder det bl.a.:
       ”2. tilsynsbeføjelserne i henhold til 1932-konventionen – udøvelse af kontrol af danske
       fiskerfartøjer, som fisker i den svenske del af konventionsområdet
       den danske bekendtgørelse, jf. bkg. 391/2010 (lukningen af område 3) kontrolleres og
       håndhæves af de danske myndigheder kun over for danske fiskere. naturerhvervstyrel-
       sens fiskerikontrollører udøver kontrol af danske fartøjer i den svenske del af konventi-
       onsområdet. fiskeriinspektorat øst under naturerhvervstyrelsen har den 9. marts 2016
       oplyst, at der ingen problemer er med at få tilladelse til at udøve kontrol på svensk om-
       råde inden for konventionsområdet. i praksis kontakter kontrolskibene telefonisk kyst-
       vagten eller forsvaret, når man ønsker at udøve kontrol på svensk område. fiskerikon-
       trollørerne går således ifølge det oplyste om bord på danske fartøjer og udøver fysisk
       kontrol på disse inden for konventionsområdet.
       …
       tysk fiskeri i området
       tyskland har et fiskeri i kattegat, men er ikke omfattet af reglerne om de lukkede om-
       råder i kattegat, da der alene er tale om en aftale mellem sverige og danmark. der er
       dog tale om et meget begrænset fiskeri af ganske få fartøjer (ca. 2-4), som kun har me-
       get små kvoter. for eksempel har tyskland for 2016 en kvote på 23 tons jomfruhummer
       i kattegat, hvor danmark til sammenligning har en kvote på 8.085 tons, og sverige har
       en kvote på 2.893 tons. … torskekvoten i kattegat er alene en kvote til bifangster – her
       har tyskland for 2016 en kvote på 5 tons, mens danmark har en kvote på 228 tons og
       sverige 137 tons. disse mængder fremgår af forordningen om fiskerimuligheder for
       2016, jf.…
       desuden ligger en væsentlig del af område 3 inden for 12-sømile grænsen fra sverige,
       hvor tyskland ikke har historiske fiskerirettigheder – og dermed ikke adgang til at fiske
       inden for 12-sømilegrænsen i svensk farvand. de tyske fiskere kan derfor kun fiske i en
       meget lille del af område 3 (dvs. i den del af området, som ligger inden for dansk 12-
       sømilezone eller dansk eksklusiv økonomisk zone (eez) …
                                               - 8 -
       videnskabelige undersøgelser
       den videnskabelige baggrund for indførelsen af de lukkede områder var, at torskebe-
       standen i kattegat på daværende tidspunkt var på et historisk lavt niveau. reglerne er
       etableret på grundlag af anbefalinger fra danske og svenske videnskabelige eksperter
       om at beskytte torsken i de områder, hvor den gyder, og hvor den er mest koncentreret.
       vurderingen var, at der var behov for i en periode at gøre en ekstraordinær indsats for at
       vende udviklingen og undgå et kollaps af bestanden, og at dette bedst kunne gennemfø-
       res af danmark og sverige i fællesskab. erfaringerne i kattegat viste, at gentagne kvo-
       tereduktioner ikke medførte en genopretning af torskebestanden, og man så derfor ikke
       dette som vejen frem.
       der er vedlagt et notat fra dtu aqua af 21. august 2008 om vurderingen af effekten af
       en etablering af lukkede områder …
       med hensyn til bestandssituationen for torsk i kattegat generelt fremgår … at gydebio-
       massen (spawning stock biomass) for torsk i kattegat er kraftigt steget siden 2009 fra et
       historisk lavt niveau, jf. ices rådgivning fra 2015. det fremgår ikke heraf som sådan,
       hvad der er årsagen til fremgangen.”
chefbiolog michael andersen fra danmarks fiskeriforening har i et notat af 17. marts 2016
omtalt en analyse ”evaluation of additional scenarios for closed areas in kattegat, february
2014” fra dtu aqua og slu (sveriges lantbruksuniversitet). michael andersen bemærker
bl.a. følgende:
       ”på baggrund af de videnskabelige beregninger kan det derfor konkluderes, at selv om
       lukningen af gydeområdet i gydesæsonen muligvis har haft en gavnlig effekt (selv om
       det ikke kan dokumenteres at det er tilfældet), så kan det dokumenteres, at lukningen i
       sidste halvår i bedste fald er unødvendig og muligvis endda har haft en negativ effekt.”
naturerhvervstyrelsen har i et notat af 22. marts 2016 bl.a. udtalt følgende:
       ”tilsynsbeføjelserne i henhold til 1932-konventionen – udøvelse af kontrol
       naturerhvervstyrelsen kan blandt andet efter samtale med 1. skibsføreren på havternen
       (som er naturerhvervstyrelsens kontrolskib) bekræfte, at de danske kontrolmyndighe-
       der i praksis går om bord på danske fartøjer og udøver fysisk kontrol i svensk farvand
       både i eez og i 12 sømilezone (konventionsområdet). dette sker i hvert enkelt tilfælde
       efter, at det danske kontrolfartøj kontakter de relevante svenske myndigheder og frem-
       fører deres ønske om at udføre kontrol og får derefter en accept heraf af de svenske
       myndigheder.
       tilsvarende kan svenske kontrolfartøjer udøve kontrol i dansk farvand …
       3. bemærkninger til…
                                                - 9 -
                -   notatet ”evaluation of additional scenarios for closed areas in kattegat,
                    february 2014” fra dtu aqua og slu
                -   bemærkninger til biologisk notat om kattegatlukning af 17. marts 2016 fra
                    danmarks fiskeriforening …
       med hensyn til det … fremsendte materiale, jf. ovenfor, bemærkes det, at de lukkede
       områder, som blev etableret med virkning fra 1. januar 2009, blev etableret på det bedst
       tilgængelige videnskabelige grundlag på daværende tidspunkt og blev betragtet som eg-
       nede og nødvendige til at nå det ønskede formål. … der henvises særligt til, at reglerne
       er etableret på grundlag af anbefalinger fra danske og svenske videnskabelige eksperter
       om at beskytte torsken i de områder, hvor den gyder, og hvor den er mest koncentreret.
       de lukkede områder blev anset for den mest målrettede og fokuserede indsats i forhold
       til at opnå den ønskede beskyttelse af den gydende kattegat-torsk.
       det er uomtvistet, at torsken generelt har fået det betydeligt bedre i kattegat, og at gy-
       debiomassen for torsk siden 2009 er steget kraftigt fra et historisk lavt niveau …
       på baggrund af evalueringen fra 2012 og efterfølgende supplement hertil foregår der p.t.
       forhandlinger efter dansk ønske med sverige med henblik på at justere områderne, her-
       under at søge at opnå enighed om at åbne det permanent lukkede område for visse for-
       mer for fiskeri med bestemte redskaber i en del af året.”
t1 er yderligere straffet ved bødeforlæg vedtaget den 20. april 2009 med en bøde på 10.000
kr. for overtrædelse af bekendtgørelse om regulering af fiskeriet i 2008 og visse vilkår for
fiskeri i følgende år (reguleringsbekendtgørelsen 2008), ved bødeforlæg vedtaget den 2.
oktober 2012 med en bøde på 5.000 kr. for overtrædelse af bekendtgørelse om regulering af
fiskeriet i 2012 og visse vilkår for fiskeriet i følgende år (reguleringsbekendtgørelsen 2012)
og ved bødeforlæg vedtaget den 9. oktober 2012 med en bøde på 2.500 kr. for overtrædelse af
færdselsloven.
t3 er yderligere straffet ved bødeforlæg vedtaget den 16. juni 2014 med en bøde på 5.000 kr.
for overtrædelse af bekendtgørelse om regulering af fiskeriet i 2014-2020 og ved den 11. juni
2015 udenretligt at have vedtaget en bøde på 90.500 kr. samt frakendelse af førerretten for
overtrædelse af færdselsloven.
aftaler mellem danmark og sverige
af bekendtgørelse nr. 228 af 21. juni 1933 om konventionen af 31. december 1932 mellem
danmark og sverige angående fiskeriforholdene i de til danmark og sverige grænsende far-
vande, der fortsat er gældende, fremgår bl.a.:
                                               - 10 -
       ”artikel 1.
       denne konvention omfatter følgende farvande:
       kattegat, …
       artikel 2.
       1. de kontraherende stater tillader hinandens fiskere at drive fiskeri i deres respektive
       kystfarvande i det omfang, som nedenfor nævnes. denne tilladelse indeholder ikke
       nogen opgivelse af det standpunkt, som hver af de kontraherende stater indtager an-
       gaaende de almindelige principer for beregning af søterritoriets udstrækning.
       2. i kattegat er hvert lands fiskere berettiget til at udøve fiskeri indtil en afstand af tre
       breddeminutter fra det andet lands kyst eller yderste der udfor liggende holme og
       skær, som ikke bestandig overskylles af vandet.
       …
       artikel 8.
       overtrædelse af de i artikel 4 givne forskrifter paatales, paadømmes og straffes i det
       land, hvortil den skyldiges fartøj hører.
       artikel 9.
       tilsynet med overholdelse af bestemmelserne i denne konvention udøves af begge
       lande i forening; dog maa det ene lands tilsyn ikke strække sig ind paa det det andet
       land forbeholdte fiskeriomraade og maa udenfor de de respektive lande forbeholdte
       fiskeriomraader kun udøves mod det andet lands fiskere paa en saadan maade, at
       overtrædelsen konstateres og behørig anmeldelse gøres derom.
       artikel 10.
       de kontraherende stater forpligter sig til straks at træffe de foranstaltninger, som er
       nødvendige for at sikre gennemførelsen af denne konvention samt til gensidig at un-
       derrette hinanden derom.”
ved aftale af 26. november 2008 mellem danmark og sverige (a joint swedish - danish
proposal to protect and rebuild the kattegat cod stock) har de to lande forpligtet sig til bl.a.
hver især at indføre et forbud mod fiskeri i område 3 (”zone 2” i aftalen). af aftalen fremgår
bl.a.:
       ”the governments have agreed to initiate the following measures by 1 january 2009.
       …
       permanent closure zone 2 (red)
       in the southern part of the proposed area (the red area) a permanent closure to all fishe-
       ries is proposed. a year round closure encompasses a complete prohibition for all kinds
       of fishing, including recreational fisheries.
       …
                                               - 11 -
       the necessary legislative provision for putting these closures in place will be provided
       for in respective national legislation.”
aftalen indeholder i øvrigt en nærmere beskrivelse af baggrunden for og formålet med indfø-
relsen af fiskeribegrænsningerne, herunder indførelsen af et totalt fiskeriforbud hele året i om-
råde 3.
supplerende retsgrundlag
eu-domstolens dom af 24. november 1992 i sagen c-286/90 (poulsen og diva navigation),
angår en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artikel 6 i rådets dagældende for-
ordning (eøf) nr. 3094/86 af 7. oktober 1986 om fastlæggelse af tekniske foranstaltninger til
bevarelse af fiskeressourcerne. i dommens præmis 9 hedder det:
       ”det skal indledningsvis først og fremmest bemærkes, at fællesskabet skal udøve sine
       beføjelser under overholdelse af folkeretten, og at den ovenfor nævnte artikel 6 derfor
       skal fortolkes og dens anvendelsesområde afgrænses i lyset af de relevante internatio-
       nale havretlige regler.”
højesterets begrundelse og resultat
t1, t2 og t3 er fundet skyldige i overtrædelser af et forbud mod fiskeri i et område
beliggende i det sydøstlige kattegat (område 3) ifølge § 5 i bekendtgørelse nr. 391 af 16. april
2010, jf. fiskerilovens § 30. overtrædelserne fandt sted i sommeren 2010 i svensk
territorialfarvand.
sagens hovedspørgsmål er, om bekendtgørelsens forbud mod fiskeri i det pågældende område
er i strid med eu-retten og derfor ugyldigt.
dansk jurisdiktion
det fremgår af artikel 10 i rådets dagældende forordning nr. 2371/2002 af 20. december 2002
om bevarelse og bæredygtig udnyttelse af fiskeressourcerne som led i den fælles fiskeripolitik
(grundforordningen), at medlemsstaterne kan træffe foranstaltninger til bevarelse og forvalt-
ning af bestande i farvande under deres højhedsområde eller jurisdiktion. artikel 46 i rådets
forordning nr. 850/98 af 30. marts 1998 om bevarelse af fiskeressourcerne gennem tekniske
foranstaltninger til beskyttelse af unge marine organismer (teknikforordningen) giver ligele-
des hjemmel til, at medlemsstaterne kan træffe sådanne foranstaltninger, og efter artikel 1
                                               - 12 -
gælder teknikforordningen for fangst og landing af fiskeressourcer i de farvande, der henhø-
rer under medlemsstaternes højhedsområde eller jurisdiktion.
det fremgår af præmis 36 i eu-domstolens dom af 16. januar 2003 i sagen c-265/01 (pan-
sard m.fl.), at den enkelte medlemsstat kun kan træffe foranstaltninger vedrørende farvande,
der hører under dennes højhedsområde eller jurisdiktion.
højesteret finder, at der efter grundforordningens ordlyd og betragtninger ikke består nogen
tvivl om, at bestemmelsen i artikel 10 må forstås som et krav om, at medlemsstaten i relation
til de trufne foranstaltninger har jurisdiktion over det farvand, foranstaltningerne angår. det
samme gælder bestemmelsen i teknikforordningens artikel 46, jf. artikel 1.
det er herefter afgørende, om danmark har jurisdiktion i det svenske territorialfarvand, hvor
overtrædelserne fandt sted.
i lighed med højhedsområde er jurisdiktion et folkeretligt begreb, og forordningernes be-
stemmelser og betragtninger indeholder ikke noget, som taler for en anden betydning af disse
begreber end den almindelige folkeretlige forståelse. dette er også i overensstemmelse med
præmis 9 i eu-domstolens dom af 24. november 1992 i sagen c-286/90 (poulsen og diva
navigation). højesteret finder på den baggrund, at jurisdiktionsbegrebet i de to forordninger
skal forstås i overensstemmelse med det sædvanlige folkeretlige begreb.
efter folkeretten er danmark ikke afskåret fra at opnå jurisdiktion på svensk højhedsområde.
det kan ske på grundlag af en aftale eller på grundlag af sædvane, praksis eller fælles forstå-
else landene imellem.
danmark og sverige har siden 1899 haft fælles fiskeriområde i bl.a. kattegat. den gældende
konvention herom er fra 1932, jf. bekendtgørelse nr. 228 af 21. juni 1933. der er efterføl-
gende indgået aftaler mellem de to lande om fiskerireguleringen og afgrænsningen af fiskeri-
zoner mv. det er et grundlæggende princip, at begge parter kan udøve kontrol med overhol-
delsen af fiskerireguleringen i hele det fælles fiskeriområde, og at retsforfølgning finder sted i
det land, hvortil det pågældende fartøj hører, og efter lovgivningen i dette land.
                                                - 13 -
efter den dansk-svenske aftale af 26. november 2008, som bl.a. forbyder alt fiskeri i område
3, er hvert land forpligtet til at foretage det nødvendige for at gennemføre aftalen, herunder at
indføre nationale regler om fiskeriforbud for egne fartøjer i området og at håndhæve disse
regler. fra dansk side skete det ved bekendtgørelser, senest bekendtgørelse nr. 391 af 16. april
2010. fra svensk side er gennemført tilsvarende regulering. det er oplyst, at begge landes
myndigheder udøver kontrol med egne fartøjer i hele området.
på baggrund af oplysningerne om aftalerne mellem danmark og sverige og om gennemførel-
sen af dem finder højesteret, at danmark i forhold til danske fartøjer har kompetence til at
træffe bestemmelse om fiskeribegræsninger, som kan håndhæves og pådømmes af danske
myndigheder og domstole. denne kompetence til at fastsætte regler, håndhæve dem og på-
dømme overtrædelser indebærer, at danmark har jurisdiktion, og at denne jurisdiktion om-
fatter hele område 3 – også den del af området, som hører til svensk territorialfarvand.
øvrige betingelser
der er under sagen rejst spørgsmål om, hvorvidt fiskeriforbuddet i område 3 er en ”foranstalt-
ning” i den forstand, ordet anvendes i grundforordningen og teknikforordningen, og om der
er sket behørig notifikation i henhold til teknikforordningens artikel 46, stk. 2. yderligere er
der rejst spørgsmål om, hvorvidt det eu-retlige proportionalitetsprincip er overholdt.
grundforordningens artikel 10 og teknikforordningens artikel 46 angår ”foranstaltninger til
bevarelse og forvaltning af bestande”. etablering af områder, hvor fiskeri er forbudt, er nævnt
som et eksempel på en sådan foranstaltningstype i grundforordningens artikel 4, stk. 2, litra g,
ii), og begrænsning af fiskeriet i visse områder er nævnt som et eksempel på en ”foranstalt-
ning” i teknikforordningens betragtning nr. 10. formålet med fiskeriforbuddet i område 3 har
netop været at bevare og forvalte torskebestanden i kattegat. højesteret finder derfor, at fiske-
riforbuddet ifølge bekendtgørelsens § 5 er omfattet af forordningernes foranstaltningsbegreb.
efter at den dansk-svenske aftale af 26. november 2008 var indgået, skete der notifikation
efter teknikforordningens artikel 46, stk. 2, ved den fælles dansk-svenske note af 3. december
2008 samt den danske note af 4. december 2008.
                                                - 14 -
der er ikke grundlag for at fastslå, at fiskeriforbuddet i område 3 – der blev indført, efter at
eksperter havde informeret de danske og svenske myndigheder om, at torskebestanden var på
et historisk lavt niveau – er i strid med det eu-retlige proportionalitetsprincip. det kan ikke
føre til et andet resultat, at der nu er overvejelser om at lempe forbuddet.
højesteret tiltræder, at de øvrige betingelser i grundforordningens artikel 10 og teknikfor-
ordningens artikel 46 for at træffe de nævnte foranstaltninger er opfyldt.
forelæggelse for eu-domstolen
som nævnt finder højesteret, at der ikke er tvivl om forståelsen af de relevante bestemmelser
i grundforordningen og teknikforordningen, herunder at jurisdiktionsbegrebet i grundfor-
ordningens artikel 10 og teknikforordningens artikel 1 skal forstås i overensstemmelse med
folkeretten. de øvrige tvistepunkter angår spørgsmål om forståelsen af folkeretten og anven-
delsen af retsreglerne på den konkrete sag (subsumptionen), som ikke skal forelægges for eu-
domstolen.
konfiskation og bødestraf
højesteret finder ikke grundlag for at nedsætte de konfiskerede beløb.
højesteret tiltræder af de grunde, som landsretten har anført, at bøderne som udgangspunkt er
fastsat til 1/3 af konfiskationsbeløbene, og at bøderne er nedsat under hensyn til det tidsmæs-
sige forløb af sagsbehandlingen. landsretten har nedsat beløbene med 43.000 kr. for t1,
13.500 kr. for t2 og 3.000 kr. for t3, og højesteret finder ikke tilstrækkeligt grundlag for at
ændre størrelsen af nedsættelserne. for alle tre fastsættes bødestraffen som tillægsstraf, jf.
straffelovens § 89.
højesteret stadfæster herefter landsrettens dom.
                                        thi kendes for ret:
landsrettens dom stadfæstes.
                                          - 15 -
t1, t2 og t3 skal betale sagens omkostninger for højesteret, idet de dog hver især skal betale
de forsvareromkostninger, der vedrører dem.
