                             højesterets dom
                       afsagt tirsdag den 12. december 2017
sag 91/2016
(1. afdeling)
anklagemyndigheden
mod
t1
(advokat michael juul eriksen, beskikket)
og
t2
(advokat kåre pihlmann, beskikket)
i tidligere instanser er afsagt dom af retten i aarhus den 29. oktober 2014 og af vestre
landsrets 8. afdeling den 26. november 2015.
i pådømmelsen har deltaget fem dommere: marianne højgaard pedersen, poul dahl jensen,
jan schans christensen, kurt rasmussen og anne louise bormann.
påstande
dommen er anket af t1 og t2 med påstand om frifindelse, subsidiært hjemvisning af sagen til
fornyet behandling ved landsretten, mere subsidiært formildelse.
anklagemyndigheden har påstået skærpelse af straffen samt stadfæstelse for så vidt angår
udvisning af danmark.
anbringender
t1 og t2 har anført navnlig, at politiet har handlet i strid med retsplejelovens § 754 a og §
754 b samt den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 6, stk. 1, ved at
fremkalde en forbrydelse, der ikke ville være begået uden myndighedernes anvendelse af
                                                - 2 -
civile agenter. myndighedernes oprindelige kontakt til de tiltalte foregik ved anvendelse af de
civile agenter d og maria, som var dømt for narkotikakriminalitet, og som blev antaget af den
amerikanske drug enforcement administration (dea) til at indgå en narkotikahandel.
kontakten og opfordringen til at indgå en narkotikahandel udgør en ulovlig tilskyndelse,
hvilket medfører, at de skal frifindes, jf. menneskerettighedsdomstolens dom af 23. oktober
2015 i sagen furcht mod tyskland (nr. 54648/09), præmis 48-53, og dom af 5. februar 2008 i
sagen ramanauskas mod litauen (nr. 74420/01), præmis 73.
det er anklagemyndigheden, der har bevisbyrden for, at de civile agenter ikke har handlet i
strid med reglerne i retsplejelovens § 754 a og § 754 b og den europæiske menneskerettig-
hedskonventions artikel 6, stk. 1, og anklagemyndigheden har ikke løftet denne bevisbyrde.
det fremgår af oplysningerne fra colombia, at der ikke har verseret en strafferetlig efterforsk-
ning i colombia, og at de involverede myndigheder ikke har fremlagt det relevante materiale
fra agentaktionen, herunder de nødvendige tilladelser til implementering af og kontrolforan-
staltninger vedrørende agentaktiviteterne. myndighederne har herunder ikke sikret sig afhø-
ring og adgang til kontraafhøring af den oprindelige agent, d, som indledte agentoperationen,
ligesom intet er fremlagt, der viser, at man har sikret sig de nødvendige tilladelser,
implementeringer og supervisering af de anvendte efterforskningsmetoder.
en retfærdig rettergang efter den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 6, stk.
1, forudsætter, at alt relevant materiale stilles til rådighed for forsvaret, jf. menneskeret-
tighedsdomstolens dom af 16. december 1992 i sagen edwards mod storbritannien (nr.
13071/87), præmis 36, og dom af 5. februar 2008 i sagen ramanauskas mod litauen (nr.
74420/01), præmis 71.
konsekvensen af, at de samlede myndigheder indblandet i efterforskningen ikke fremlægger
det relevante materiale fra agentaktionen, er, at materialet, som udspringer af agentaktionen,
ikke må indgå i sagen som bevismateriale.
de tiltalte har til støtte for den subsidiære påstand anført, at landsretten ikke har anvendt reg-
lerne i retsplejelovens § 754 a og § 754 b korrekt eller iagttaget den europæiske menneske-
rettighedskonventions artikel 6.
                                                - 3 -
til støtte for den mere subsidiære påstand har de tiltalte anført, at de civile agenters bistand
har været afgørende for det pådømte forhold, hvorfor sanktionen skal nedsættes betydeligt.
anklagemyndigheden har anført navnlig, at der ikke har været tale om overtrædelse af det i
retsplejelovens § 754 b, stk. 1, fastsatte provokationsforbud, og domfældelsen kan ikke anses
for at være i strid med retten til en retfærdig rettergang i den europæiske menneskerettig-
hedskonventions artikel 6.
den civile agent maria har ikke overtrådt provokationsforbuddet, idet marias rolle ikke var
afgørende for de tiltaltes vilje og evne til at indgå aftalen, der blev indgået i aarhus den 5.
december 2013 om levering af 200 kg kokain. landsrettens flertal har lagt til grund, at de
tiltalte udviste interesse for at indgå en handel om en stor mængde kokain under et forløb, der
strakte sig over en lang periode med møder i colombia, københavn og aarhus, og at de under
hele forløbet i danmark udviste en vedholdenhed i forhold til at indgå aftalen. landsrettens
præmisser må forstås således, at det er lagt til grund, at initiativet til den aftale, som endte
med at blive indgået i aarhus, udgik fra de tiltalte.
det må tillægges vægt, at de tiltalte har demonstreret omfattende viden om priser, afsæt-
ningsmuligheder og opbevaring mv. af narkotika. det har formodningen imod sig, at man
skulle kunne oparbejde en sådan viden uden at være involveret i narkotikakriminalitet. de
tiltaltes forklaringer om, at de har været udsat for en ulovlig agentaktion i colombia, er be-
dømt som utroværdige.
landsretten har lagt til grund, at d alene har fungeret som meddeler for dea og som den, der
introducerede de tiltalte for maria. det forhold, at d på grund af frygt for repressalier ikke har
ønsket at afgive forklaring under sagens behandling i danmark, kan således ikke tillægges
afgørende betydning. de danske myndigheder har udfoldet mange bestræbelser på at få d
identificeret og afhørt som vidne, og der er under sagen redegjort for, hvorfor han ikke ønsker
at afgive forklaring. anklagemyndigheden har i øvrigt fremlagt alle de beviser, man har været
i besiddelse af, og loyalt forsøgt at indhente yderligere oplysninger fra colombia.
domfældelsen i sagen kan på denne baggrund ikke antages at være i strid med den
europæiske menneskerettighedskonventions artikel 6.
                                                 - 4 -
der er ikke grundlag for at udelukke nogen del af de beviser, der har været fremlagt under
sagen, og der er således ikke grundlag for frifindelse eller hjemvisning af sagen til landsretten.
til støtte for påstanden om skærpelse har anklagemyndigheden anført navnlig, at der i forar-
bejderne til § 754 b, stk. 2, 2. pkt., ikke udtrykkeligt er lagt op til, at en bistand, der ikke kan
anses som yderst beskeden, skal tillægges vægt i formildende retning. der er i modsætning til
§ 754 b, stk. 1, tale om et forbud af mere formel karakter. tilsidesættelse af forbuddet i § 754
b, stk. 2, 2. pkt., bør derfor ikke tillægges vægt i formildende retning, eller også bør tilside-
sættelsen i hvert fald tillægges mindre vægt i formildende retning end en overskridelse af pro-
vokationsforbuddet.
hvis der bortses fra, at marias bistand ikke kan betegnes som yderst beskeden, ville straffen i
henhold til praksis blive udmålt tæt på strafmaksimum på fængsel i 16 år, også selv om der
alene er tale om forsøg. straffen for t1, som ifølge landsretten har haft en ledende rolle, skal
udmåles højere end straffen for t2.
supplerende sagsfremstilling
østjyllands politi anmodede ved brev af 19. juni 2014 de colombianske myndigheder om bi-
stand til bl.a. identifikation og lokalisering af d. af politikommissær jesper ...s rapport af 29.
september 2014 vedr. ”oplysninger fra colombia” fremgår bl.a.:
       ”den nordiske forbindelsesofficer i bogota, colombia, ..., har oplyst, at d som tidligere
       fremført er lokaliseret i colombia, ligesom de colombianske myndigheder har været i
       kontakt med ham med henblik på evt. afhøring af de danske myndigheder.
       ifølge … er alle efterfølgende forsøg på at få indgået en aftale om afhøring af d dog
       strandet. ... var ikke bekendt med årsagen til dette, og de colombianske myndigheder er
       ikke vendt tilbage med yderligere oplysninger om dette emne.”
østjyllands politi anmodede ved brev af 17. februar 2015 igen om bistand til identifikation og
lokalisering mv. af d samt denne gang også om udlevering af oplysninger i relation til de
implicerede parter. af kriminalassistent jørgen ...s rapport af 19. august 2015 vedr. ”afhøring
af d, født den 03.07.1954 boende et sted, som dea er bekendt” fremgår bl.a.:
       ”vidnet forklarede, at han var bekendt med, at t1 og t2 var blevet anholdt i danmark.
                                              - 5 -
      vidnet henledte opmærksomheden på, at han for nylig var blevet truet på gaden i bogo-
      ta af t2’s kone. hun havde anklaget ham for at være årsag til, at hendes mand t2 var
      blevet anholdt af politiet. hun havde derpå fremsat trusler på livet mod vidnet. hun
      havde truende sagt, at t2s bror ville dræbe ham. t2s bror skulle angiveligt være
      involveret i narkotikasalg.
      vidnet forklarede, at han ikke ønskede at udtale sig til politiet. det var ikke hans skyld,
      at de to var blevet anholdt i danmark.
      vidnet fastholdt, at han ikke ønskede at udtale sig til politiet.
      vidnet blev forespurgt om han var villig til, at rejse til danmark for at afgive forklaring
      i en dansk retssag. det ønskede vidnet ikke.
      vidnet blev forespurgt om han var villig til, at afgive forklaring via videolink. det øn-
      skede vidnet ikke.
      vidnet fik slutteligt forkyndt en vidneindkaldelse til at give fremmøde til retssagen i
      danmark den 18. november 2015 kl. 11.00. vidnet ønskede ikke, at give fremmøde.”
efter landsrettens dom anmodede rigsadvokaten ved brev af 7. november 2016 de colombi-
anske myndigheder om international retshjælp. der ønskedes navnlig oplysninger, om t1 og
t2 havde været genstand for efterforskning i colombia. i brev af 15. februar 2017 fra doktor
ricardo enrique carriazo zapata, den særlige anklagemyndighed nr. 33 ved det nationale,
særlige direktorat for narkotikabekæmpelse og hvidvask af aktiver, fremgår bl.a.
(oversættelse):
      ”det skal først oplyses, at dette kontor 33 for den offentlige anklagemyndighed under
      direktoratet for offentlige anklagemyndigheder med speciale i narkobekæmpelse og
      hvidvask, med hovedkontor i cartagena, ikke har foretaget efterforskning, hvor t2 og
      t1 er eller har været involveret i forbrydelsen narkotikahandel, og heller ikke i andre
      forbrydelser, hvorfor vi ikke er i besiddelse af oplysninger om anmodninger under
      anmodningsretten eller andre slags ansøgninger, som måtte være sendt i eventuelle
      sager.”
af en redegørelse af 13. oktober 2017 fra advokaturchef ved østjyllands politi, torben thy-
gesen, om kontakten til de colombianske myndigheder vedrørende de fremsendte retsanmod-
ninger under efterforskningen af sagen fremgår bl.a.:
      ”i marts 2017 modtog jeg via forbindelsesofficeren svaret på rigsadvokatens retsan-
      modning af 7. november 2016 (svar fra fiscalia 33, som tidligere er fremsendt til rigs-
                                         - 6 -
advokaten). dette svar blev tillige videresendt til- og drøftet med nec samt med deas
repræsentanter i københavn.
dea har efterfølgende forsikret mig om, at der, som beskrevet i de skriftlige indlæg fra
dea og i forklaringerne fra vidnerne i sagen, eksisterede en efterforskning ved colom-
biansk politi i 2013. dea satte mig herefter i forbindelse med anklager yolanda puig
garcia fra fiscalia 10 i colombia.
under et telefonmøde den 20. april 2017 (med deltagelse af tolk og senioranklager sine
cully) bekræftede anklager yolanda puig garcia eksistensen af en efterforskning, hvori
t1, under alias ”mario”, indgik og hvor der bl.a. blev foretaget telefonaflytninger i
2013.
anklager yolanda puig garcia var indstillet på at bekræfte disse oplysninger skriftligt,
men ville undersøge om dette krævede en ny retsanmodning.
efter telefonmødet fremsendte jeg rigsadvokatens retsanmodning af den 7. november
2016 samt svaret fra marts 2017 fra fiscalia 33 til anklager yolanda puig garcia, fisca-
lia 10.
da jeg i august 2017 endnu ikke havde hørt fra anklager yolanda puig garcia, kontak-
tede jeg hende på ny via e-mail og siden telefonisk (bilag). under en telefonsamtale den
17. august 2017 bad anklager yolanda puig garcia mig om at fremsende en e-mail,
hvori jeg præciserer, hvad jeg ønsker besvaret.
jeg fremsendte herefter e-mail af 18. august 2017. i min e-mail henviser jeg til vores
samtale i april 2017 og de oplysninger, jeg fik præsenteret under samtalen. jeg præcise-
rer, at jeg ønsker en officiel bekræftelse på, at der eksisterede en efterforskning som an-
ført (bilag).
jeg modtog et svar på denne e-mail den 22. august 2017 med en ”bekræftelse” i en ved-
hæftet fil. i denne bekræftelse henvises til en efterforskning indledt i februar 2017 på
baggrund af oplysninger fremsendt fra dea (bilag).
oplysningerne i ”bekræftelsen” om bl.a. tidspunktet for efterforskningen mv. stemte ik-
ke overens med de oplysninger, jeg tidligere havde fået og jeg fremsendte derfor e-mail
af 25. august 2017. i denne e-mail henviser jeg til, at oplysningerne i bekræftelsen ikke
passer med det tidligere oplyste (bilag).
jeg modtog en e-mail med svar den 5. september 2017. af svaret fremgår, at colombi-
ansk politi har haft en efterforskning i 2013, og at der har været foretaget telefonaflyt-
ninger. aflytningerne har afdækket, at en mand forsøgte at skaffe narkotika. det frem-
går af svaret, at optagelserne ikke nævner t1 og at det ikke kan konkluderes hvilken
slags eller mængde narkotika, der markedsføres af organisationen. i efterforskningen
indgik flere aliasser, herunder ”mario” (bilag).
svarene af 22. august 2017 og 5. september 2017 blev sendt til deas repræsentanter
ved den amerikanske ambassade i københavn og til nec, idet jeg undrede mig over
indholdet af svaret.
                                                - 7 -
      efter drøftelse med dea og nec kontaktede jeg den 4. oktober 2017 (efter forudgåen-
      de varsel pr. e-mail) på ny anklager yolanda puig garcia telefonisk. under samtalen
      præciserede jeg, at jeg ønskede svar på, om t1 indgik i efterforskningen, og om han
      brugte alias ”mario” samt at besvarelsen nu hastede.
      anklager yolanda puig garcia fremsendte kort tid efter samtalen en e-mail med en ud-
      talelse i en vedhæftet fil. den 5. oktober 2017 kontaktede jeg anklageren på ny og tak-
      kede for fremsendelsen.
      anklager yolanda puig garcia fremsendte herefter e-mail med samme udtalelse i ved-
      hæftet fil (bilag).
      udtalelsen dateret 4. oktober 2017 bekræfter eksistensen af en colombiansk efterforsk-
      ning med flere telefonaflytninger, som blev indledt i 2013 og foretaget i samarbejde
      med dea. udtalelsen henviser til samme sagsnummer og telefonnummer som i ”be-
      kræftelsen” fremsendt i e-mail af 22. august 2017. de mistænkte i sagen var indblandet
      i forsøg på at sende narkotika fra colombia til usa og europa. ifølge informationerne i
      sagen var t1, alias ”mario”, forbundet med et af de aflyttede telefonnumre, men
      efterforskerne har ikke med sikkerhed bekræftet, hvem der brugte dette nummer
      (bilag).”
retsgrundlag
retsplejelovens § 754 a og § 754 b lyder således:
      ”§ 754 a. politiet må ikke som led i efterforskningen af en lovovertrædelse foranledige,
      at der tilbydes bistand til eller træffes foranstaltninger med henblik på at tilskynde no-
      gen til at udføre eller fortsætte lovovertrædelsen, medmindre:
      1) der foreligger en begrundet mistanke om, at lovovertrædelsen er ved at blive begået
            eller forsøgt,
      2) efterforskningsskridtet må antages at være af afgørende betydning for efterforsk-
            ningen og
      3) efterforskningen angår en lovovertrædelse, som efter loven kan straffes med fæng-
            sel i 6 år eller derover.
      stk. 2. foranstaltninger, der træffes med henblik på at tilskynde nogen til at udføre eller
      fortsætte en lovovertrædelse, omfattes ikke af stk. 1, hvis politiet ikke herved påvirker
      væsentlige omstændigheder ved lovovertrædelsen.
      § 754 b. de foranstaltninger, som er nævnt i § 754 a, må ikke bevirke en forøgelse af
      lovovertrædelsens omfang eller grovhed.
      stk. 2. foranstaltningerne må alene udføres af polititjenestemænd. civile personer kan
      dog efter aftale med politiet yde bistand til at udføre eller fortsætte den lovovertrædelse,
      der efterforskes, når den bistand, der ydes, er yderst beskeden i forhold til lovovertræ-
      delsen.”
regler om agenter blev indsat ved lov nr. 319 af 4. juni 1986 om ændring af retsplejeloven
(politiets anvendelse af agenter som led i efterforskningen af lovovertrædelser). det fremgår
                                                - 8 -
af bemærkningerne til lovforslaget (folketingstidende 1985-86, tillæg a, lovforslag nr. l 8 af
2. oktober 1985, sp. 343 ff.), at bestemmelserne svarer til lovudkastet i betænkning nr.
1023/1984. i bemærkningerne til lovudkastet i justitsministeriets strafferetsplejeudvalgs be-
tænkning nr. 1023/1984, hedder det bl.a.:
      ”kapitel 3. politiets anvendelse af agenter som led i efterforskningen af lovovertrædel-
      ser.
      …
      3.5.7. virkning af overskridelse af grænsen for lovlig agentvirksomhed.
      den øvre grænse (provokationsforbuddet) er en absolut grænse, som ikke må overskri-
      des ved politiets foranstaltninger, jfr. side 162 ff. hvis grænsen alligevel overskrides, el-
      ler hvis den fastsatte regulering af agentvirksomhed ikke efterleves, opstår spørgsmålet
      om, hvad virkningerne heraf skal være. overskridelsen kan tænkes at have betydning
      dels i relation til hovedmanden, dels i relation til agenten og de indblandede politifolk.
      3.5.7.1. virkning for hovedmanden.
      den omstændighed, at politiet har overskredet grænserne for lovlig agentvirksomhed
      kan ikke og bør efter udvalgets opfattelse ikke fritage hovedmanden for strafansvar. en
      sådan ordning ville være alt for rigoristisk. på den anden side kan det i særlige tilfælde
      ikke udelukkes, at retten efter en vurdering af sagen, herunder arten og karakteren af
      overskridelsen af provokationsforbuddet, frifinder den tiltalte, således som det skete ved
      den side 134 omtalte østre landsretsdom, ligesom et tiltalefrafald efter omstændighe-
      derne vil kunne komme på tale, jfr. den norske biggen-sag (side 239).
      det vil være naturligt, at retten ved strafudmålingen i medfør af straffelovens § 85 tager
      hensyn til overskridelse af provokationsforbuddet ved eventuelt at nedsætte straffen el-
      ler - navnlig ved mindre alvorlige lovovertrædelser - efter omstændighederne ved at
      træffe bestemmelse om strafbortfald.
      det er næppe muligt generelt at beskrive nærmere, hvorledes rettens vurdering skal fo-
      retages, og hvilken præcis indflydelse overskridelse af provokationsforbuddet bør have
      på strafudmålingen. bevisbyrden for, at betingelserne i § 85 er opfyldt, må som ud-
      gangspunkt påhvile tiltalte, men hvis tiltalte antageliggør omstændigheder, der kan føre
      til anvendelse af § 85, må det være politiets og anklagemyndighedens opgave at afkræf-
      te disse omstændigheder.
      …
      til § 754 b.
      bestemmelsen indeholder i stk. 1 grænsen mellem tilladelig og utilladelig agentvirk-
      somhed (kaldet den øvre grænse). denne grænse kan også benævnes »provokationsfor-
      buddet« eller »provokationsgrænsen«.
      udkastet foreslår, at den øvre grænse fastsættes på den måde, at agentens indflydelse på
      den strafbare handlings udførelse eller fortsættelse ikke må medføre en forøgelse af
      lovovertrædelsens omfang eller grovhed, jfr. nærmere ovenfor side 162 ff.”
                                                - 9 -
bestemmelserne fik i det væsentlige deres nuværende ordlyd ved lov nr. 436 af 10. juni 2003
om ændring af straffeloven og retsplejeloven (bekæmpelse af rockerkriminalitet og anden
organiseret kriminalitet). i bemærkningerne til lovforslaget (folketingstidende 2002-03, tillæg
a, lovforslag nr. l 218 af 23. april 2003, s. 6696 ff.) hedder det bl.a.:
      ”2. retsplejelovens regler om agentvirksomhed mv.
      …
      2.2. justitsministeriets overvejelser
      …
      2.2.1. civile agenter
      …
      der er efter arbejdsgruppens opfattelse behov for at ændre reglerne på en sådan måde, at
      det sikres, at politiagenten kan introduceres i det kriminelle miljø. i praksis er det ofte
      nødvendigt, at en sådan introduktion foregår via en civil person, der færdes i miljøet, og
      som kan formidle kontakten til bagmændene. denne kontaktformidling kan indebære, at
      den civile person i begrænset omfang medvirker til den lovovertrædelse, der efterfor-
      skes, herunder bestiller en vareprøve. sådanne handlinger vil i dag være i strid med for-
      budet mod civile agenter, jf. pkt. 2.1.3.
      arbejdsgruppen foreslår derfor, at der indføres en undtagelse til forbuddet mod brug af
      civile agenter, således at visse underordnede handlinger, der i dag falder inden for be-
      grebet agentvirksomhed, vil kunne foretages af civile personer som agenter.
      der er derimod enighed i arbejdsgruppen om, at der i hvert fald på nuværende tidspunkt
      ikke bør indføres en adgang til at benytte egentlige civile agenter. anvendelsen af civile
      personer som egentlige agenter er forbundet med en række betænkeligheder, herunder
      navnlig at civile personer udsættes for en ikke ubetydelig personlig fare. hertil kommer,
      at det i visse tilfælde kan være vanskeligt at føre kontrol med de pågældende.
      justitsministeriet kan tiltræde, at der af de af arbejdsgruppen anførte grunde bør være
      mulighed for at anvende civile personer til at foretage den nødvendige introduktion af
      politiagenten, hvilket indebærer, at den civile person skal kunne foretage visse tillids-
      skabende handlinger, herunder bestille en vareprøve. der er tale om indledende aktivite-
      ter, som ligger langt fra kerneområdet for agentvirksomhed, men som på den anden side
      i praksis har vist sig at være af afgørende betydning for at kunne iværksætte en politi-
      agentaktion.
      justitsministeriet foreslår på den baggrund en undtagelse til forbudet mod civile agenter.
      det foreslås, at civile personer efter aftale med politiet kan yde bistand til at udføre eller
      fortsætte den lovovertrædelse, der efterforskes, når den bistand, der ydes, er yderst be-
      skeden i forhold til lovovertrædelsen, jf. den foreslåede bestemmelse i § 754 b, stk. 2, 2.
      pkt.
      …
                                          - 10 -
den bistand, som en civil person lovligt kan udføre som agent i medfør af den foreslåe-
de bestemmelse i § 754 b, stk. 2, 2. pkt., skal afgrænses over for egentlig agentvirksom-
hed, som fortsat kun kan udføres af polititjenestemænd. hvis bistanden ikke kan karak-
teriseres som yderst beskeden i forhold til den lovovertrædelse, der efterforskes, kan bi-
standen alene udføres af polititjenestemænd. det skal endvidere bemærkes, at den øvre
grænse for agentvirksomhed i § 754 b, stk. 1, også gælder for den civile persons bistand.
dette betyder, at den civile persons bistand ikke må indebære en forøgelse af lovover-
trædelsens omfang eller grovhed.
2.2.3. mistankekravet
…
politiets og anklagemyndighedens repræsentanter i arbejdsgruppen har henledt op-
mærksomheden på, at den omstændighed, at der skal foreligge særlig bestyrket mistan-
ke for anvendelse af agentreglerne, på uhensigtsmæssig måde hindrer brugen af dette ef-
terforskningsskridt i en række tilfælde. ofte vil politiets viden eller formodning om en
forbrydelses planlægning eller iværksættelse alene være baseret på informationer fra en
meddeler i miljøet. østre landsret har ved utrykt kendelse af 18. september 1990 (2.
afd., kære nr. 329/1990) truffet afgørelse om, at oplysninger fra en anonym meddeler
ikke i den pågældende situation var tilstrækkeligt til at fastslå, at der forelå en særlig be-
styrket mistanke, hvorfor brug af agenter i denne situation var udelukket.
der er på den baggrund enighed i arbejdsgruppen om, at det gældende mistankekrav bør
ændres således, at der alene stilles krav om en begrundet mistanke om, at lovovertræ-
delsen er ved at blive begået eller forsøgt. dette mistankekrav svarer i øvrigt til mistan-
kekravet i bestemmelsen om varetægtsfængsling i § 762, stk. 1, samt ved legemsunder-
søgelse, jf. § 792 a, stk. 2, og offentliggørelse af fotografi af en formodet gerningsmand,
jf. § 818, stk. 2. ved efterforskningsskridt som ransagning (§ 794) og beslaglæggelse (§
802) gælder et lempeligere mistankekrav (med rimelig grund er mistænkt for en lov-
overtrædelse).
justitsministeriet kan tiltræde arbejdsgruppens forslag. for at gøre brugen af agenter
mulig i de situationer, hvor politiets viden om planlægningen eller iværksættelsen af en
lovovertrædelse oftest alene beror på oplysninger fra en meddeler, hvilket ofte vil være
tilfældet ved f.eks. rockerkriminalitet og anden organiseret kriminalitet, foreslås mis-
tankekravet lempet til et krav om begrundet mistanke.
…
2.3. forholdet til den europæiske menneskerettighedskonvention
2.3.1. anvendelse af civile agenter
det følger af artikel 6, stk. 1, i den europæiske menneskerettighedskonvention, at en-
hver har ret til en retfærdig rettergang. anvendelsen af civile agenter som led i efter-
forskningen af en straffesag er ikke generelt i strid med artikel 6, men kan efter om-
stændighederne indebære en krænkelse af retten til en retfærdig rettergang.
ved vurderingen af, om den konkrete anvendelse af en agent indebærer en krænkelse af
konventionens artikel 6, er det efter domstolens praksis afgørende, om agenten har til-
skyndet til en forbrydelse, som ellers ikke ville være blevet begået, se texeira de castro
                                                - 11 -
       mod portugal, dom af 9. juni 1998 og calabro mod tyskland , afgørelse af 21. marts
       2002.
       efter den foreslåede ordning kan civile personer yde bistand til at udføre eller fortsætte
       en lovovertrædelse, hvis den lovovertrædelse, som bistanden indebærer, er yderst be-
       skeden i forhold til den lovovertrædelse, der efterforskes. det følger af retsplejeloven, at
       den civile persons bistand ikke må indebære en forøgelse af lovovertrædelsens omfang
       eller grovhed. efter justitsministeriets opfattelse vil den foreslåede ordning dermed væ-
       re i overensstemmelse med konventionens artikel 6 og de krav, der følger af domsto-
       lens praksis.”
i betænkning nr. 218 afgivet af folketingets retsudvalg den 22. maj 2003 over ovennævnte
lovforslag (folketingstidende 2002-03, tillæg b, lovforslag nr. l 218, s. 1663 ff.) hedder det
bl.a.:
       ”3. indstillinger og politiske bemærkninger
       …
       det har således især været kritiseret, at der med lovforslaget åbnes mulighed for at gøre
       brug af civile agenter.
       flertallet er ikke enig i denne kritik og vil i den forbindelse fremhæve, at der ikke er tale
       om generelt at tillade brug af civile agenter. egentlig agentvirksomhed vil fortsat være
       forbeholdt polititjenestemænd. lovforslaget indeholder alene en begrænset undtagelse,
       der tager sigte på de tilfælde, hvor det er afgørende for politiagentens muligheder for at
       komme til at virke, at en civil person i det kriminelle miljø kan hjælpe politiagenten
       med at komme ind i miljøet. i besvarelsen af udvalgets spørgsmål har justitsministeren
       præciseret, at det er udelukket, at en civil person kan bistå politiet på en måde, som er
       omfattet af agentreglerne, hvis dette ikke sker i sammenhæng med en planlagt politi-
       agentaktion. den civile person kan desuden kun yde bistand af yderst beskedent om-
       fang, og der vil være domstolskontrol i alle tilfælde, hvor en civil person skal yde en så-
       dan bistand.
       i den forbindelse er det væsentligt at være opmærksom på, at de almindelige betingelser
       for agentvirksomhed vil finde anvendelse, og den civile persons bistand vil ligesom en
       politiagents virksomhed være omfattet af det såkaldte provokationsforbud, som betyder,
       at den civile persons bistand ikke må forøge den efterforskede lovovertrædelses omfang
       eller grovhed. hvis retten under en efterfølgende straffesag mener, at den civile persons
       bistand har overskredet grænsen for lovlig agentvirksomhed, vil der – ligesom i dag –
       kunne tages hensyn hertil ved straffesagens afgørelse.
       justitsministeren har også over for udvalget tilkendegivet, at rigsadvokaten vil udarbej-
       de retningslinier for anvendelsen af civile personer som agenter.
       med hensyn til den kritik, der har været fremme vedrørende værdien af den civile
       agents forklaring er der grund til at være opmærksom på, at den civile persons begræn-
       sede bistand med henblik på at introducere politiagenten normalt ikke vil spille nogen
       rolle i anklagemyndighedens bevisførelse med henblik på at få den tiltalte dømt.
                                                   - 12 -
       anklagemyndighedens bevisførelse vil således i praksis overvejende bygge på politi-
       agentens forklaring om den tiltaltes rolle, eventuelt i kombination med mere objektive
       bevisdata i form af aflytning, ransagningsfund mv. hertil kommer, at en eventuel vurde-
       ring af, om den civile agents motiver til at bistå politiet kan have betydning for skylds-
       spørgsmålet i sagen, vil være undergivet rettens frie bevisbedømmelse - på samme måde
       som i alle andre tilfælde, hvor der foreligger vidneforklaringer.”
den europæiske menneskerettighedsdomstol har i en række sager taget stilling til, hvorvidt
politiets anvendelse af agenter er forenelig med menneskerettighedskonventionens artikel 6. i
menneskerettighedsdomstolens dom af 14. februar 2017 i sagen pătraşcu mod rumænien (nr.
7600/09), hvor domstolen har gennemgået principperne for vurderingen af, hvornår der er tale
om tilskyndelse til kriminalitet i strid med menneskerettighedskonventionens artikel 6, stk. 1,
hedder det bl.a.:
       ”2. the court’s assessment
       (a) general principles
       27. the court reiterates that the admissibility of evidence is primarily a matter for regu-
       lation by national law and, as a rule, it is for the domestic courts to assess the evidence
       before them (see, among other authorities, van mechelen and others v. the nether-
       lands, 23 april 1997, § 50, reports of judgments and decisions 1997-iii; ramanauskas
       v. lithuania ([gc], no. 74420/01, § 52, echr 2008; and bykov v. russia [gc], no.
       4378/02, § 88, 10 march 2009).
       28. in the specific context of investigative techniques used to combat drug trafficking
       and corruption, the court’s long-standing view has been that, while the use of under-
       cover agents may be tolerated provided that it is subject to clear restrictions and safe-
       guards, the public interest cannot justify the use of evidence obtained as a result of po-
       lice incitement, as to do so would expose the accused to the risk of being definitively
       deprived of a fair trial from the outset (see, among other authorities, teixeira de castro
       v. portugal, 9 june 1998, §§ 35-36 and 39, reports 1998-iv, and ramanauskas, cited
       above, § 54).
       29. in its extensive case-law on the subject, the court has developed the concept of en-
       trapment in breach of article 6 § 1 of the convention, as distinguished from the use of
       legitimate undercover techniques in criminal investigations. it has held that while the
       use of special investigative methods – in particular, undercover techniques – cannot in
       itself infringe the right to a fair trial, the risk of police incitement entailed by such tech-
       niques means that their use must be kept within clear limits (see ramanauskas, cited
       above, § 51).
       30. to distinguish entrapment from permissible conduct, the court has developed the
       following criteria.
                                          - 13 -
(i)      substantive test of incitement
31. when faced with a plea of incitement the court will attempt, as a first step, to estab-
lish whether the offence would have been committed without the authorities’ interven-
tion. the definition of incitement given by the court in ramanauskas (cited above, §
55) reads as follows:
         “police incitement occurs where the officers involved – whether members of the
         security forces or persons acting on their instructions – do not confine them-
         selves to investigating criminal activity in an essentially passive manner, but ex-
         ert such an influence on the subject as to incite the commission of an offence
         that would otherwise not have been committed, in order to make it possible to
         establish the offence, that is, to provide evidence and institute a prosecution ...”
32. in deciding whether the investigation was “essentially passive”, the court will ex-
amine the reasons underlying the covert operation and the conduct of the authorities car-
rying it out. it will also rely on whether there were objective suspicions that the appli-
cant had been involved in criminal activity or was predisposed to commit a criminal of-
fence (see bannikova v. russia, no. 18757/06, § 38, 4 november 2010). in particular,
the court has required that any preliminary information concerning pre-existing crimi-
nal intent must be verifiable, as it transpires from the cases of vanyan v. russia (no.
53203/99, § 49, 15 december 2005) and khudobin v. russia (no. 59696/00, § 134,
echr 2006-xii).
33. in this connection, the court in teixeira de castro (cited above, § 38) laid stress on
the fact that the national authorities did not appear to have had any good reason to sus-
pect the applicant of prior involvement in drug trafficking because he had no criminal
record, no preliminary investigation concerning him had been opened and the drugs
were not at his home, the applicant having obtained them from another person.
34. in addition to the aforementioned, the following may, depending on the circum-
stances of a particular case, also be considered indicative of pre-existing criminal activi-
ty or intent: the applicant’s demonstrated familiarity with the current prices of drugs and
the ability to obtain drugs at short notice (see shannon v. the united kingdom (dec.),
no. 67537/01, echr 2004-iv) and his pecuniary gain from the transaction (see, a con-
trario, khudobin, cited above, § 134).
35. closely linked to the criterion of objective suspicions is the question of the point at
which the authorities launched the undercover operation, that is to say whether the un-
dercover agents merely “joined” the criminal acts or instigated them. where the authori-
ties claim that they acted upon information received from a private individual, the court
draws a distinction between an individual complaint and information coming from a po-
lice collaborator or informant (see milinienė v. lithuania, no. 74355/01, §§ 37-38, 24
june 2008; malininas v. lithuania, no. 10071/04, § 37, 1 july 2008; and gorgievski v.
“the former yugoslav republic of macedonia”, no. 18002/02, §§ 52 and 53, 16 july
2009). the latter would run a significant risk of extending their role to that of agents
provocateurs, in possible breach of article 6 § 1 of the convention, if they were to take
part in a police-controlled operation. it is therefore crucial in each case to establish if
the criminal act was already under way at the time when the source began collaborating
                                           - 14 -
with the police (see veselov and others v. russia, nos. 23200/10, 24009/07 and 556/10,
§ 91, 2 october 2012).
(ii)     procedure deciding on the plea of incitement
36. with the possible exception of teixeira de castro (cited above), where the court
found that there were sufficient grounds to establish entrapment on the basis of the sub-
stantive test only, as a general rule the court will also examine the way the domestic
courts dealt with the applicant’s plea of incitement. in fact, as the case-law currently
stands, the court considers the procedural aspect a necessary part of the examination of
an agent provocateur complaint (see bannikova, cited above, § 51).
37. moreover, in cases where a lack of file disclosure or the controversy of the parties’
interpretation of events precludes the court from establishing with a sufficient degree of
certainty whether the applicant was subjected to police incitement, the procedural aspect
might become decisive (see constantin and stoian v. romania, nos. 23782/06 and
46629/06, §§ 56-57, 29 september 2009).
38. in examining the procedure followed by the domestic courts, the court has had re-
gard to the potential outcome of a successful plea of incitement (see bannikova, cited
above, § 53). to that end it has held that it falls to the prosecution to prove that there
was no incitement, provided that the defendant’s allegations are not wholly improbable.
in the absence of any such proof, it is the task of the judicial authorities to examine the
facts of the case and to take the necessary steps to uncover the truth in order to deter-
mine whether there was any incitement. should they find that there was, they must draw
inferences in accordance with the convention (see ramanauskas, cited above, § 70).
39. the court has held that where an accused asserts that he was incited to commit an
offence, the criminal courts must carry out a careful examination of the material in the
file, since for the trial to be fair within the meaning of article 6 § 1 of the convention,
all evidence obtained as a result of police incitement must be excluded. this is especial-
ly true where the police operation took place without a sufficient legal framework or
adequate safeguards (see bannikova, cited above, § 56).
40. whatever form of procedure the domestic courts follow, the court requires it to be
adversarial, thorough, comprehensive and conclusive on the issue of entrapment. as re-
gards the principles of adversarial proceedings and equality of arms, the court has
found these guarantees to be indispensable in the determination of an agent provocateur
claim, particularly in the context of non-disclosure of information by the investigating
authorities (see bannikova, cited above, §§ 57-58, and, mutatis mutandis, morari v.
moldova, 65311/09, § 35, 8 march 2016). the scope of the judicial review must include
the reasons why the undercover operation was set up, the extent of the police’s in-
volvement in the offence, and the nature of any incitement or pressure to which the ap-
plicant was subjected. for instance, a procedure for the exclusion of evidence was found
to satisfy these criteria (see ciprian vlăduț and ioan florin pop v. romania, nos.
43490/07 and 44304/07, § 83, 16 july 2015).
41. as a general rule the court will require that undercover agents and other witnesses
who can testify on the issue of incitement should be heard in court and cross-examined
by the defence, or at least that detailed reasons should be given for a failure to do so
                                         - 15 -
(see lagutin and others v. russia, nos. 6228/09, 19123/09, 19678/07, 52340/08 and
7451/09, § 101, 24 april 2014).
…
46. furthermore, the court notes that it was the police agent who initially contacted the
applicant and then called him on several occasions to ask about the drug sale (see para-
graph 9 above). however, it appears from the reports of 1 march and 14 april 2007 that
the applicant had claimed that he could get drugs, promised to call x and subsequently
did so, asking whether he was interested in buying. in these circumstances, the extent of
the police’s insistence cannot be measured from the material in the file (compare and
contrast ciprian vlăduț and ioan florin pop, cited above, § 86, where the police agent
calculated the price for the transaction, renewed his offer, was insistent and threatened
the applicant that he would take his business elsewhere if drugs were not produced rap-
idly).
47. in the light of the above, it is hard to discern clearly the basis on which the under-
cover operation was set up and whether the authorities had good reason to instigate it.
the court will therefore proceed to the second step of its assessment and examine
whether the applicant was able to raise the issue of incitement effectively in the domes-
tic proceedings, and assess the manner in which the domestic courts dealt with his plea.
48. the government contended, inter alia, that the proceedings as a whole, including
the way in which the evidence had been obtained, had been fair and that the courts had
given a detailed interpretation of the evidence and had explained their conclusions thor-
oughly (see paragraph 26 above).
49. the court observes that in the present case, the trial court was confronted with the
applicant’s plea of incitement, an allegation which was not wholly improbable (see par-
agraphs 44-46 above). the domestic court was therefore under an obligation to take the
necessary steps to uncover the truth, while bearing in mind the burden of proof falling
on the prosecution to prove that there had been no incitement. it should accordingly
have verified, by assessing the information in the case file and, if necessary, reviewing
the relevant material concerning the undercover operation and examining the officials
and other individuals involved, what the basis was of the authorities’ suspicion that the
applicant might have been involved in drug dealing. the court observes on this point
that the domestic courts failed to verify the statement included in the initial report of 1
march 2007 that the police were in possession of information concerning the applicant’s
involvement in drug trafficking. that would have helped to clarify the reasons why the
operation had been set up, more specifically whether the authorities acted upon infor-
mation received from a private individual and therefore joined a continuous offence, or
the information had been collected directly by the police, the latter running the risk of
extending their role to that of agents provocateurs (see paragraph 35 above).
50. the court further notes that x did testify before the domestic courts and that the ap-
plicant was given the opportunity to have him cross-examined. however, the questions
asked by the applicant’s representative, which were aimed at establishing whether the
undercover operation had been authorised in the context of an ongoing investigation and
hence, whether previous suspicions existed against the applicant, were disallowed by
the domestic courts (see paragraph 14 above). in this context, x’s statement did not of-
fer the necessary clarifications in respect of the applicant’s allegations of police incite-
                                              - 16 -
     ment. elements such as the fact that the applicant was first contacted by x who asked
     him whether he could acquire drugs, or the fact that this initial contact had taken place
     before the undercover operation was formally authorised, were not analysed by the do-
     mestic courts. nor did they consider the applicant’s clean criminal record, the fact that
     no drugs were in his possession or the question whether the applicant would or would
     not have gained financially from the transaction.”
i menneskerettighedsdomstolens dom af 4. april 2017 i sagen matanović mod kroatien (nr.
2742/12) har domstolen endvidere redegjort for, hvordan principperne for vurderingen af,
hvornår der er tale om ulovlig tilskyndelse, skal anvendes. i dommen hedder det således bl.a.:
     “ - methodology of the court’s assessment
     131. it follows from the court’s case-law that a preliminary consideration in its assess-
     ment of a complaint of incitement relates to the existence of an arguable complaint that
     an applicant was subjected to incitement by the state authorities. in this connection, in
     order to proceed with further assessment, the court must satisfy itself that the situation
     under examination falls prima facie within the category of “entrapment cases” (see, for
     cases where this criterion was not met, trifontsov v. russia (dec.), no. 12025/02, §§ 32-
     35, 9 october 2012, and lyubchenko v. ukraine (dec.), no. 34640/05, §§ 33-34, 31 may
     2016).
     132. if the court is satisfied that the applicant’s complaint falls to be examined within
     the category of “entrapment cases”, it will proceed, as a first step, with the assessment
     under the substantive test of incitement (see paragraphs 123-124 above).
     133. where, under the substantive test of incitement, on the basis of the available in-
     formation the court could find with a sufficient degree of certainty that the domestic au-
     thorities investigated the applicant’s activities in an essentially passive manner and did
     not incite him or her to commit an offence, that will normally be sufficient for the court
     to conclude that the subsequent use in the criminal proceedings against the applicant of
     the evidence obtained by the undercover measure does not raise an issue under article 6
     § 1 of the convention (see, for instance, scholer v. germany, no. 14212/10, § 90, 18
     december 2014, and rymanov v. russia (dec.), no. 18471/03, 13 december 2016).
     134. however, if the court’s findings under the substantive test are inconclusive owing
     to a lack of information in the file, the lack of disclosure or contradictions in the parties’
     interpretations of events (see bannikova, cited above, §§ 52 and 67; see also edwards
     and lewis v. the united kingdom [gc], nos. 39647/98 and 40461/98, § 46, echr
     2004-x, and v. v. finland, no. 40412/98, § 80, 24 april 2007) or if the court finds, on
     the basis of the substantive test, that an applicant was subjected to incitement, contrary
     to article 6 § 1 of the convention, it will be necessary for the court to proceed, as a
     second step, with the procedural test of incitement.
     135. the court applies this test in order to determine whether the necessary steps to un-
     cover the circumstances of an arguable plea of incitement were taken by the domestic
     courts and whether in the case of a finding that there has been incitement or in a case in
     which the prosecution failed to prove that there was no incitement, the relevant infer-
     ences were drawn in accordance with the convention (see ramanauskas, cited above, §
                                              - 17 -
      70; furcht, cited above, § 53, and ciprian vlăduț and ioan florin pop v. romania, nos.
      43490/07 and 44304/07, § 88, 16 july 2015; see also bannikova, cited above, §§ 53-57,
      concerning the relevant inferences to be drawn from a successful plea of incitement).
      the proceedings against an applicant would be deprived of the fairness required by ar-
      ticle 6 of the convention if the actions of the state authorities had the effect of inciting
      the applicant to commit the offence for which he or she was convicted and the domestic
      courts did not address appropriately the allegations of incitement (see ramanauskas,
      cited above, § 73; constantin and stoian v. romania, nos. 23782/06 and 46629/06, §
      64, 29 september 2009; and sepil v. turkey, no. 17711/07, § 36, 12 november 2013).”
i menneskerettighedsdomstolens dom af 26. oktober 2006 i sagen khudobin mod rusland
(nr. 59696/00), som der henvises til i pătraşcu-sagen, hedder det bl.a.:
      ”135. third, the court recalls that a clear and foreseeable procedure for authorising in-
      vestigative measures, as well as their proper supervision, should be put into place in or-
      der to ensure the authorities’ good faith and compliance with the proper law-
      enforcement objectives (see lüdi v. switzerland, judgment of 15 june 1992, series a
      no. 238; also see, mutatis mutandis, klass and others v. germany, judgment of 6 sep-
      tember 1978, §§ 52-56, series a no. 28). in the present case the police operation had
      been authorised by a simple administrative decision of the body which later carried out
      the operation. it transpires from the materials of the case that the text of that decision
      contained very little information as to the reasons for and purposes of the planned “test
      buy”. furthermore, the operation was not subjected to judicial review or any other inde-
      pendent supervision. in the absence of a comprehensive system of checks accompany-
      ing the operation (see paragraph 60 above), the role of the subsequent supervision by
      the trial court became crucial.”
i menneskerettighedsdomstolens dom af 5. februar 2008 i sagen ramanauskas mod litauen
(nr. 74420/01, storkammerafgørelse), der er delvist citeret i pătraşcu-sagen, hedder det endvi-
dere:
      ”b. the court’s assessment
      …
      1. general principles
      …
      55. police incitement occurs where the officers involved – whether members of the se-
      curity forces or persons acting on their instructions – do not confine themselves to in-
      vestigating criminal activity in an essentially passive manner, but exert such an influ-
      ence on the subject as to incite the commission of an offence that would otherwise not
      have been committed, in order to make it possible to establish the offence, that is, to
      provide evidence and institute a prosecution (see teixeira de castro, cited above, § 38,
      and, by way of contrast, eurofinacom v. france (dec.), no. 58753/00, echr 2004-vii).
      …
                                          - 18 -
2. application of these principles in the present case
…
67. to ascertain whether or not az and vs confined themselves to “investigating crim-
inal activity in an essentially passive manner”, the court must have regard to the follow-
ing considerations. firstly, there is no evidence that the applicant had committed any of-
fences beforehand, in particular corruption-related offences. secondly, as is shown by
the recordings of telephone calls, all the meetings between the applicant and az took
place on the latter’s initiative, a fact that appears to contradict the government’s argu-
ment that the authorities did not subject the applicant to any pressure or threats. on the
contrary, through the contact established on the initiative of az and vs, the applicant
seems to have been subjected to blatant prompting on their part to perform criminal
acts, although there was no objective evidence – other than rumours – to suggest that he
had been intending to engage in such activity.
68. these considerations are sufficient for the court to conclude that the actions of the
individuals in question went beyond the mere passive investigation of existing criminal
activity.
69. article 6 of the convention will be complied with only if the applicant was effec-
tively able to raise the issue of incitement during his trial, whether by means of an ob-
jection or otherwise. it is therefore not sufficient for these purposes, contrary to what
the government maintained, that general safeguards should have been observed, such as
equality of arms or the rights of the defence.
70. it falls to the prosecution to prove that there was no incitement, provided that the de-
fendant’s allegations are not wholly improbable. in the absence of any such proof, it is
the task of the judicial authorities to examine the facts of the case and to take the neces-
sary steps to uncover the truth in order to determine whether there was any incitement.
should they find that there was, they must draw inferences in accordance with the con-
vention (see the court’s case-law cited in paragraphs 49-61 above).
71. the court observes that throughout the proceedings the applicant maintained that he
had been incited to commit the offence. accordingly, the domestic authorities and
courts should at the very least have undertaken a thorough examination – as, indeed, the
constitutional court urged in its judgment of 8 may 2000 – of whether the prosecuting
authorities had gone beyond the limits authorised by the criminal conduct simulation
model (see paragraph 14 above), in other words whether or not they had incited the
commission of a criminal act. to that end, they should have established in particular the
reasons why the operation had been mounted, the extent of the police’s involvement in
the offence and the nature of any incitement or pressure to which the applicant had been
subjected. this was especially important having regard to the fact that vs, who had
originally introduced az to the applicant and who appears to have played a significant
role in the events leading up to the giving of the bribe, was never called as a witness in
the case since he could not be traced. the applicant should have had the opportunity to
state his case on each of these points.
72. however, the domestic authorities denied that there had been any police incitement
and took no steps at judicial level to carry out a serious examination of the applicant’s
                                               - 19 -
      allegations to that effect. more specifically, they did not make any attempt to clarify the
      role played by the protagonists in the present case, including the reasons for az’s pri-
      vate initiative in the preliminary phase, despite the fact that the applicant’s conviction
      was based on the evidence obtained as a result of the police incitement of which he
      complained.
      indeed, the supreme court found that there was no need to exclude such evidence since
      it corroborated the applicant’s guilt, which he himself had acknowledged. once his guilt
      had been established, the question whether there had been any outside influence on his
      intention to commit the offence had become irrelevant. however, a confession to an of-
      fence committed as a result of incitement cannot eradicate either the incitement or its ef-
      fects.
      73. in conclusion, while being mindful of the importance and the difficulties of the task
      of investigating offences, the court considers, having regard to the foregoing, that the
      actions of az and vs had the effect of inciting the applicant to commit the offence of
      which he was convicted and that there is no indication that the offence would have been
      committed without their intervention. in view of such intervention and its use in the im-
      pugned criminal proceedings, the applicant’s trial was deprived of the fairness required
      by article 6 of the convention.
      74. there has therefore been a violation of article 6 § 1 of the convention.”
i menneskerettighedsdomstolens dom af 23. oktober 2014 i sagen furcht mod tyskland (nr.
54648/09), der ligeledes omhandlede spørgsmålet om tilskyndelse til kriminalitet ved anven-
delse af agenter, hedder det bl.a.:
      “b) the court’s assessment
      (i) relevant principles
      46. the court reiterates that the admissibility of evidence is primarily a matter for regu-
      lation by national law and, as a rule, it is for the national courts to assess the evidence
      before them. the court, for its part, must ascertain whether the proceedings as a whole,
      including the way in which evidence was taken, were fair (see, among other authorities,
      teixeira de castro v. portugal, 9 june 1998, § 34, reports of judgments and decisions
      1998-iv; and ramanauskas v. lithuania [gc], no. 74420/01, § 52, echr 2008).
      47. the use of undercover agents may be tolerated provided that it is subject to clear re-
      strictions and safeguards (see teixeira de castro, cited above, §§ 35-36; and rama-
      nauskas, cited above, § 54). while the rise in organised crime undoubtedly requires that
      appropriate measures be taken, the right to a fair administration of justice nevertheless
      holds such a prominent place that it cannot be sacrificed for the sake of expedience (see
      teixeira de castro, cited above, § 36). the public interest in the fight against crime
      cannot justify the use of evidence obtained as a result of police incitement, as to do so
      would expose the accused to the risk of being definitively deprived of a fair trial from
      the outset (see, inter alia, teixeira de castro, cited above, §§ 35-36; edwards and lewis
      v. the united kingdom [gc], nos. 39647/98 and 40461/98, §§ 46 and 48, echr
                                         - 20 -
2004-x; vanyan v. russia, no. 53203/99, § 46, 15 december 2005; khudobin v. rus-
sia, no. 59696/00, § 133, echr 2006-xii (extracts); ramanauskas, cited above, § 54;
and bannikova v. russia, no. 18757/06, § 34, 4 november 2010).
48. when faced with a plea of police incitement, or entrapment, the court will attempt
to establish whether there has been such incitement or entrapment (substantive test of
incitement; see bannikova, cited above, § 37). police incitement occurs where the offic-
ers involved do not confine themselves to investigating criminal activity in an essential-
ly passive manner, but exert such an influence on the subject as to incite the commis-
sion of an offence that would otherwise not have been committed, in order to make it
possible to establish the offence, that is, to provide evidence and institute a prosecution
(see ramanauskas, cited above, § 55 with further references; and bannikova, cited
above, § 37; compare also pyrgiotakis v. greece, no. 15100/06, § 20, 21 february
2008). the rationale behind the prohibition on police incitement is that it is the police’s
task to prevent and investigate crime and not to incite it.
49. in order to distinguish police incitement, or entrapment, in breach of article 6 § 1
from the use of legitimate undercover techniques in criminal investigations, the court
has developed the following criteria.
50. in deciding whether the investigation was “essentially passive” the court will exam-
ine the reasons underlying the covert operation and the conduct of the authorities carry-
ing it out. the court will rely on whether there were objective suspicions that the appli-
cant had been involved in criminal activity or was predisposed to commit a criminal of-
fence (see bannikova, cited above, § 38).
51. the court has found, in that context, in particular, that the national authorities had
had no good reason to suspect a person of prior involvement in drug trafficking where
he had no criminal record, no preliminary investigations had been opened against him
and there was nothing to suggest that he had a predisposition to become involved in
drug dealing until he was approached by the police (see teixeira de castro, cited above,
§ 38; confirmed in edwards and lewis, cited above, §§ 46 and 48; khudobin, cited
above, § 129; ramanauskas, cited above, § 56; and bannikova, cited above, § 39; see
also pyrgiotakis, cited above, § 21). in addition to the aforementioned, the following
may, depending on the circumstances of a particular case, also be considered indicative
of pre-existing criminal activity or intent: the applicant’s demonstrated familiarity with
the current prices for drugs and ability to obtain drugs at short notice (compare shannon
v. the united kingdom (dec.), no. 67537/01, echr 2004-iv) and the applicant’s pecu-
niary gain from the transaction (see khudobin, cited above, § 134; and bannikova, cited
above, § 42).
52. when drawing the line between legitimate infiltration by an undercover agent and
incitement of a crime the court will further examine the question whether the applicant
was subjected to pressure to commit the offence. in drug cases it has found the aban-
donment of a passive attitude by the investigating authorities to be associated with such
conduct as taking the initiative in contacting the applicant, renewing the offer despite
his initial refusal, insistent prompting, raising the price beyond average or appealing to
the applicant’s compassion by mentioning withdrawal symptoms (see, among other cas-
es, bannikova, cited above, § 47; and veselov and others v. russia, nos. 23200/10,
24009/07 and 556/10, § 92, 2 october 2012).
                                                 - 21 -
       53. when applying the above criteria, the court places the burden of proof on the au-
       thorities. it falls to the prosecution to prove that there was no incitement, provided that
       the defendant’s allegations are not wholly improbable. in practice, the authorities may
       be prevented from discharging this burden by the absence of formal authorisation and
       supervision of the undercover operation (see bannikova, cited above, § 48). the court
       has emphasised in that context the need for a clear and foreseeable procedure for author-
       ising investigative measures, as well as for their proper supervision. it considered judi-
       cial supervision as the most appropriate means in case of covert operations (see banni-
       kova, cited above, §§ 49-50; compare also edwards and lewis, cited above, §§ 46 and
       48).”
menneskerettighedsdomstolens afgørelse af 21. marts 2002 i sagen calabrò mod italien og
tyskland (nr. 59895/00) omhandlede bl.a. spørgsmålet, om det var en krænkelse af artikel 6,
at et vidne, der havde optrådt som agent i sagen, ikke kunne afgive forklaring under domsto-
lenes behandling af sagen. i afgørelsen hedder det bl.a.:
       “the court considers that it was not for the italian authorities to make enquiries to es-
       tablish the whereabouts of a person residing on the territory of a foreign state. by mak-
       ing an order for jürgen’s attendance and issuing an international request for evidence on
       commission, the criminal court and the court of appeal used the means at their dis-
       posal under domestic law to secure the presence of the witness concerned. moreover,
       they had no alternative but to rely on the information received from qualified sources
       based in germany, and in particular the wiesbaden district judge and the bka. under
       these circumstances, the italian authorities cannot be accused of a lack of diligence en-
       gaging their responsibility before the convention institutions (see kostu v. italy (dec.),
       no. 33399/96, 9 march 1999).
       …
       in the present case, however, the undercover agent had merely made it known that he
       was prepared to import and sell very large quantities of drugs. as is clear from the
       judgment of the milan criminal court of 22 january 1996, the applicant then contacted
       jürgen of his own volition, paid him a sum of money and organised a rendezvous to
       take delivery of 46 kg of cocaine. in so doing, he showed that he was involved in an in-
       ternational drug-trafficking ring.”
i menneskerettighedsdomstolens dom af 24. april 2014 i sagerne lagutin m.fl. mod rusland
(nr. 6228/09, 19123/09, 19678/07, 52340/08 og 7451/09), der ligesom calabrò-sagen om-
handlede spørgsmålet om vidneførsel, hedder det bl.a.:
       “101. for the same reasons the court will generally require that the undercover agents
       and other witnesses who could testify on the issue of incitement should be heard in
       court and be cross-examined by the defence, or at least that detailed reasons should be
                                                - 22 -
       given for a failure to do so (see lüdi, § 49; sequeira; shannon; and bulfinsky, § 45, all
       cited above; and kuzmickaja v. lithuania (dec.), no. 27968/03, 10 june 2008).
       …
       122. in cases such as the present ones the determination of an entrapment plea is insepa-
       rable from the question of the defendant’s guilt, and the failure to address it compro-
       mised the outcome of the applicants’ trials beyond repair. it was also at odds with the
       fundamental guarantees of a fair hearing, in particular the principles of adversarial pro-
       ceedings and the equality of arms. the courts did not ensure that the prosecution had
       discharged the burden of proof by establishing that there had been no incitement and
       thus unduly placed the burden of adducing evidence of entrapment on the applicants.
       however, since the “operational information” was not disclosed, it was impossible for
       the applicants to challenge its content and relevance, and that burden was impossible to
       discharge. consequently, the applicants were put at a disadvantage vis-à-vis the prose-
       cution with nothing to counterbalance that, restore the equality of arms and achieve the
       overall fairness of the criminal proceedings.”
i menneskerettighedsdomstolens dom af 16. december 1992 i sagen edwards mod storbritan-
nien (nr. 13071/87), der bl.a. vedrørte tiltaltes manglende adgang til bevismateriale, som an-
klagemyndigheden var i besiddelse af, hedder det bl.a.:
       ”36. the court considers that it is a requirement of fairness under paragraph 1 of article
       6 (art. 6-1), indeed one which is recognised under english law, that the prosecution au-
       thorities disclose to the defence all material evidence for or against the accused and that
       the failure to do so in the present case gave rise to a defect in the trial proceedings.
       however, when this was discovered, the secretary of state, following an independent
       police investigation, referred the case to the court of appeal which examined the tran-
       script of the trial including the applicant’s alleged confession and considered in detail
       the impact of the new information on the conviction (see paragraphs 11-14 above).”
højesterets begrundelse og resultat
denne sag angår i første række, om t1 og t2 har været genstand for en agentaktion i strid
med retsplejelovens § 754 a og § 754 b, og om domfældelsen af dem er sket i strid med den
europæiske menneskerettighedskonventions artikel 6 om retten til en retfærdig rettergang. i
givet fald skal der endvidere tages stilling til betydningen heraf, herunder for strafansvar og
strafudmåling.
retsplejelovens regler om agenter
politiet må ikke udøve agentvirksomhed ved som led i efterforskningen at foranledige, at der
tilbydes bistand til eller træffes foranstaltninger med henblik på at tilskynde nogen til at udfø-
re eller fortsætte en lovovertrædelse, medmindre betingelserne i § 754 a og § 754 b er opfyldt.
                                               - 23 -
efter § 754 a, stk. 1, nr. 1, er det en betingelse, at der er begrundet mistanke om, at lovover-
trædelsen er ved at blive begået eller forsøgt, og efter § 754 b, stk. 1, må agentvirksomheden
ikke bevirke en forøgelse af lovovertrædelsens omfang eller grovhed (provokationsforbud-
det). agentvirksomhed må efter § 754 b, stk. 2, 1. pkt., kun udføres af polititjenestemænd.
civile personer kan dog efter stk. 2, 2. pkt., efter aftale med politiet yde bistand til at udføre
eller fortsætte den lovovertrædelse, der efterforskes, når bistanden er yderst beskeden i for-
hold til lovovertrædelsen.
den europæiske menneskerettighedsdomstols praksis i sager om agenter
det følger af den europæiske menneskerettighedsdomstols praksis efter artikel 6 om retten til
en retfærdig rettergang, at det som udgangspunkt er national ret, der regulerer, hvilke beviser
der skal tillades, og de nationale domstole, der skal foretage bevisbedømmelsen, jf. bl.a. dom
af 14. februar 2017 i sagen pătraşcu mod rumænien (nr. 7600/09), præmis 27-35 og 46. om
efterforskning af bl.a. narkotikakriminalitet har domstolen udtalt, at anvendelsen af agenter
kan accepteres, hvis det er undergivet klare begrænsninger og sikkerhedsforanstaltninger, men
at den offentlige interesse ikke kan retfærdiggøre brugen af beviser tilvejebragt ved ”police
incitement” (i det følgende benævnt provokation). ifølge domstolens praksis er der tale om
provokation, når de efterforskende myndigheder eller personer, der handler efter deres in-
struktion, ikke begrænser sig til at efterforske kriminel aktivitet på en i det væsentlige passiv
måde, men udøver en sådan indflydelse på en person, at de derved tilskynder til en lovover-
trædelse, der ellers ikke ville være blevet begået. domfældelse på grundlag af beviser skaffet
ved agentvirksomhed kan efter domstolens praksis være i overensstemmelse med artikel 6,
uanset om agenten er en polititjenestemand eller en civil person, som handler efter politiets
instruks. der er ikke efter domstolens praksis et krav svarende til retsplejelovens § 754 b, stk.
2, 2. pkt., hvorefter en civil person kun må yde en yderst beskeden bistand.
hvis en tiltalt gør gældende, at der er tale om provokation, vil domstolen for det første fore-
tage en materiel bedømmelse heraf. afgørelsen beror på en samlet vurdering af en lang række
momenter. domstolen lægger bl.a. vægt på begrundelsen for agentaktionen og myndigheder-
nes adfærd, herunder om den, der har været genstand for agentaktionen, har været udsat for
pres. ved vurderingen af, om personen har været udsat for pres, indgår bl.a., hvem der har
taget initiativ til kontakterne, om agenten gentager et tilbud, efter at dette er blevet afslået, og
om en agent, der tilbyder at købe narkotika, sætter prisen højere end sædvanligt, jf. herved
                                                - 24 -
domstolens dom af 23. oktober 2014 i sagen furcht mod tyskland (nr. 54648/09), præmis 52.
domstolen lægger endvidere vægt på, om der er en objektivt begrundet mistanke om, at den
pågældende var involveret i kriminel aktivitet eller var tilbøjelig (”predisposed”) til at begå en
lovovertrædelse. ved denne vurdering indgår det bl.a., om den pågældende var tidligere straf-
fet, og i sager om tiltale for salg af narkotika indgår det, om vedkommende ved agentens hen-
vendelse var i besiddelse af narkotika eller måtte skaffe det fra andre. også viden om priser på
narkotika og evne til at skaffe dette med kort varsel kan ifølge domstolen være en indikation
af eksisterende kriminel aktivitet eller hensigt. domstolen lægger endvidere vægt på, hvornår
i forløbet myndighederne har indsat en agent, herunder om det er sket, inden udførelsen af
den strafbare handling er påbegyndt. hvis myndighederne handler på grundlag af oplysninger
fra en kilde, der er meddeler for eller samarbejder med politiet, er det ifølge domstolen cen-
tralt at fastslå, om den kriminelle handling allerede var påbegyndt, da kilden begyndte at sam-
arbejde med politiet. det følger endvidere af domstolens dom af 26. oktober 2006 i sagen
khudobin mod rusland (nr. 59696/00), præmis 135, at der skal være klare og forudsigelige
procedurer for godkendelse af og kontrol med efterforskningsforanstaltninger, og at det har
betydning, om anvendelse af agenter er undergivet domstolskontrol eller kontrol fra en anden
uafhængig myndighed.
hvis domstolen efter den materielle bedømmelse ikke med tilstrækkelig sikkerhed er overbe-
vist om, at der ikke er tale om provokation, foretager domstolen en vurdering af de nationale
domstoles behandling af tiltaltes påstand om, at der er tale om provokation, jf. herved dom af
4. april 2017 i sagen matanović mod kroatien (nr. 2742/12), præmis 133 og 134. det følger af
domstolens praksis vedrørende denne processuelle vurdering, at hvis en tiltalt gør gældende
at have været udsat for provokation, skal de nationale domstole foretage en omhyggelig vur-
dering af sagens oplysninger i en proces, der er kontradiktorisk, grundig og omfattende, jf.
bl.a. den nævnte dom af 14. februar 2017 i pătraşcu-sagen, præmis 36-41. hvis den tiltaltes
påstand ikke er helt usandsynlig, påhviler det anklagemyndigheden at bevise, at der ikke fore-
ligger provokation. agenter og andre vidner, der kan forklare om en påstået provokation, skal
afhøres i retten, eller der skal i hvert fald gives en detaljeret begrundelse for, hvorfor dette
ikke er sket, jf. herved dom af 24. april 2014 i sagerne lagutin m.fl. mod rusland (nr.
6228/09, 19123/09, 19678/07, 52340/08 og 7451/09). i domstolens afgørelse af 21. marts
2002 i sagen calabrò mod italien og tyskland (nr. 59895/00) fandt domstolen, at det ikke var
en krænkelse af artikel 6, stk. 1, at et vidne, der havde optrådt som agent i sagen, ikke afgav
                                               - 25 -
forklaring under de italienske domstoles behandling af sagen, idet domstolene havde gjort
tilstrækkeligt for at forsøge at få agenten, som opholdt sig i udlandet, til at møde i retten.
den konkrete sag
de tiltalte har anført, at de af d og af den civile agent, som under sagen er benævnt maria, i
strid med provokationsforbuddet i retsplejelovens § 754 b, stk. 1, jf. § 754 a, blev tilskyndet
til at begå en lovovertrædelse, og at domfældelsen af dem er sket i strid med retten til en
retfærdig rettergang efter den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 6.
iværksættelse af en agentaktion mod de tiltalte blev godkendt af retten i aarhus ved kendelse
af 25. oktober 2013, efter at byretten var blevet forelagt en udførlig beskrivelse af den plan-
lagte aktion, herunder at der ville blive anvendt en civil agent. byretten vurderede, at der på
grundlag af de da foreliggende oplysninger var begrundet mistanke om, at der blev planlagt
indførelse eller salg af betydelige mængder kokain. resultatet af efterforskningen og den vi-
dere anvendelse af den civile agent samt indsættelse af en politiagent blev ligeledes forelagt
for byretten, der vurderede, at efterforskningen yderligere havde bestyrket mistanken, og ved
kendelse af 8. november 2013 godkendte byretten yderligere anvendelse af agenter. byretten
tog endvidere stilling til agentaktionen ved kendelser af 4. og 5. december 2013. der har såle-
des været løbende domstolskontrol med agentaktionen i danmark.
byrettens og landsrettens domfældelse af de tiltalte er baseret på en grundig gennemgang af
sagens beviser, hvor der er taget stilling til de tiltaltes påstande om provokation. som led i
bevisførelsen for byret og landsret har de politifolk, der har deltaget i agentaktionen, herunder
den engelske politiagent, der deltog i møderne med de tiltalte i december 2013 i aarhus, den
civile agent maria og specialagent c, som har deltaget i den overordnede planlægning af
efterforskningen mod de tiltalte fra det amerikanske narkotikapolitis (dea) side, afgivet
forklaringer, og de tiltalte har haft lejlighed til at stille spørgsmål til disse vidner. endvidere er
den ”pin-to-pin” telefonkorrespondance, som maria førte med t1, og politiets
aflytningsmateriale vedrørende møderne i danmark mellem maria, de tiltalte og politiagenten
fremlagt.
anklagemyndigheden har fremlagt alt materiale, som den er i besiddelse af. anklagemyndig-
heden har endvidere forsøgt ved hjælp af bl.a. retsanmodninger og besøg i colombia at ind-
                                                 - 26 -
hente oplysninger om, hvorvidt der har været en efterforskning mod de tiltalte i colombia, og
at formå d til at møde som vidne. højesteret finder, at byret og landsret efter de tiltaltes egne
forklaringer og de øvrige beviser i sagen har haft tilstrækkeligt grundlag for at tage stilling til
de tiltaltes forklaringer om ds rolle. højesteret finder derfor, at de manglende oplysninger om
efterforskning i colombia og den manglende vidneafhøring af d ikke udgør et brud på de
tiltaltes ret til en retfærdig rettergang efter konventionens artikel 6, jf. herved domstolens
afgørelse af 21. marts 2002 i sagen calabrò mod italien og tyskland.
det fremgår af byrettens dom, at byretten har lagt til grund som forklaret af specialagent c, at
d alene var meddeler for dea. byretten har i sin bevisvurdering taget højde for, at det ikke
kan udelukkes, at d har haft særlige motiver til at ville skade de tiltalte. byretten har
imidlertid vurderet, at de tiltaltes forklaringer om, at de af d blev presset til at holde møder
med maria, fordi d skyldte dem penge, og at de forventede, at de ved at hjælpe d kunne få
pengene tilbage, var utroværdige. også landsretten har tilsidesat de tiltaltes forklaringer om,
at baggrunden for forhandlingerne med maria i danmark var, at det var deres eneste mulighed
for at få de penge, som de havde lånt til d, tilbage. efter landsrettens bevisresultat, som
højesteret ikke kan prøve, er de tiltaltes handlinger således ikke forårsaget af tilskyndelse i
strid med retsplejelovens § 754 b fra ds side.
byretten har ved sin vurdering af betydningen af marias rolle for de tiltaltes vilje til at gen-
nemføre kokainhandlen lagt vægt på, at de tiltalte i forløbet, der strakte sig over flere måne-
der, har været ganske vedholdende for at gennemføre kokainhandlen i danmark, og at de har
presset på over for maria for at indgå aftaler herom både forud for møderne i oktober og i
december 2013. der er således efter byrettens bevisvurdering ikke noget, der peger på, at de
tiltalte ikke ville have gennemført kokainhandlen, hvis marias rolle havde været mere tilbage-
trukket. byretten har tillige lagt vægt på, at de tiltalte på flere tidspunkter både under møderne
i oktober og december og mellem disse møder har haft mulighed for at trække sig tilbage fra
forhandlingerne.
også landsrettens flertal har fundet, at der ikke er grundlag for at antage, at marias rolle var
afgørende for de tiltaltes vilje og evne til at indgå aftalen. landsrettens flertal har herved lagt
vægt på, at de tiltalte udviste stor interesse for at indgå en handel om en stor mængde kokain,
og at forløbet strakte sig over en lang periode med møder i colombia, københavn og aarhus.
                                                   - 27 -
de tiltalte har ifølge landsrettens flertal under hele forløbet udvist en vedholdenhed i forhold
til at indgå aftalen. flertallet har tillige tillagt det betydning, at aftalen blev indgået på møder-
ne i december 2013, hvor maria ikke deltog. højesteret finder, at landsrettens præmisser må
forstås således, at landsretten har fundet det bevist, at maria ikke har provokeret de tiltalte til
at begå en lovovertrædelse, de ellers ikke ville have begået, og at hans rolle ikke har bevirket
en forøgelse af lovovertrædelsens omfang eller grovhed, jf. retsplejelovens § 754 b, stk. 1.
højesteret finder på den anførte baggrund, at de tiltalte ikke har været genstand for en agent-
aktion i strid med provokationsforbuddet i retsplejelovens § 754 b, stk. 1, jf. § 754 a, og at
domfældelsen ikke er i strid med retten til en retfærdig rettergang efter den europæiske men-
neskerettighedskonventions artikel 6. der er herefter ikke grundlag for at frifinde de tiltalte, at
hjemvise sagen til fornyet behandling ved landsretten eller at lade straffen bortfalde.
såvel byret som landsret har vurderet, at den bistand, der blev ydet af maria, gik ud over,
hvad der kan ydes af en civil person efter retsplejelovens § 754 b, stk. 2, 2. pkt. højesteret
tiltræder byrettens og landsrettens vurdering og finder, at en sådan overskridelse efter om-
stændighederne kan tillægges betydning ved strafudmålingen.
strafudmåling
de tiltalte er fundet skyldige i forsøg på indførsel og videreoverdragelse af 200 kg kokain.
efter sagens omstændigheder, herunder at marias rolle under forhandlingerne med de tiltalte i
både colombia og danmark indebar en betydelig overskridelse af forbuddet i retsplejelovens
§ 754 b, stk. 2, 2. pkt., mod, at en civil person yder mere end en yderst beskeden bistand, til-
træder højesteret, at straffen for t1 er fastsat til fængsel i 12 år og for t2 til fængsel i 10 år.
højesteret tiltræder af de grunde, som landsretten har anført, at de tiltalte skal udvises af
danmark med indrejseforbud for bestandig.
konklusion
højesteret stadfæster dommen.
de tiltalte har fortsat været fængslet under anken.
                                            - 28 -
                                    thi kendes for ret:
landsrettens dom stadfæstes.
de tiltalte skal betale sagens omkostninger for højesteret, herunder hver især salær til deres
beskikkede forsvarere.
