                             højesterets dom
                       afsagt tirsdag den 10. november 2015
sag 226/2014
(2. afdeling)
invidan aps
(advokat ingrid brix jensen)
mod
natur- og miljøklagenævnet
(kammeradvokaten ved advokat britta moll bown)
i tidligere instans er afsagt dom af østre landsrets 21. afdeling den 16. oktober 2014.
i pådømmelsen har deltaget fem dommere: lene pagter kristensen, thomas rørdam, michael
rekling, lars hjortnæs og kurt rasmussen.
påstande mv.
appellanten, invidan aps, har gentaget sine påstande vedrørende lovliggørelse af driftsbyg-
ningerne (påstand 1) og har frafaldet sin påstand vedrørende den grønne lade (påstand 2).
indstævnte, natur- og miljøklagenævnet, har påstået stadfæstelse.
invidan har for højesteret frafaldet synspunktet om natur- og miljøklagenævnets manglende
kompetence efter planlovens § 58.
supplerende sagsfremstilling
ved brev af 2. maj 2013 rettede natur- og miljøklagenævnet henvendelse til hørsholm
kommune om sagen og anførte følgende:
                                                - 2 -
      ”hørsholm kommune har den 12. marts 2013 rettet henvendelse til natur- og miljøkla-
      genævnet i anledning af nævnets afgørelse af 21. februar 2012 i den ovennævnte sag.
      i denne sag ophævede natur- og miljøklagenævnet kommunens afgørelse af 1. marts
      2011 om at udvidelse af stutteriet på den ovennævnte ejendom med en tilbygning til ri-
      dehallen samt en staklade/varmecentral er erhvervsmæssig nødvendig for ejendommens
      drift som landbrugsejendom og derfor ikke krævede landzonetilladelse, jf. planlovens §
      36, stk. 1, nr. 3. nævnet anførte samtidig, at det herefter påhviler kommunen som til-
      synsmyndighed at sørge for at det ulovlige forhold bliver lovliggjort.
      kommunen er uforstående overfor, at sagen ikke da blev hjemvist til behandling efter
      planlovens § 35, stk. 1, og har henvist til at nævnet samme dag i en lignende sag (vedrø-
      rende en ulovlig opført driftsbygning på en ejendom på agiltevej, som efter kommu-
      nens vurdering heller ikke krævede landzonetilladelse, jf. planlovens § 36, stk. 1, nr. 3)
      hjemviste sagen til behandling efter planlovens § 35, stk. 1.
      natur- og miljøklagenævnet skal hertil anføre, at der i begge sager er tale om opførelse
      af ulovlige byggerier og at det således er op til kommunen som tilsynsmyndighed at
      tage stilling til om lovliggørelse skal ske retligt eller fysisk.
      at nævnet i nærværende sag ikke specifikt har peget på muligheden for retlig lovliggø-
      relse efter planlovens § 35, stk. 1, er ikke udtryk for at kommunen på baggrund af de
      nye oplysninger i sagen om ejerens tilkøb af yderligere jord og ændret drift mv. er af-
      skåret fra at meddele lovliggørende landzonetilladelse med henblik på bibeholdelse af
      de ulovligt opførte bygninger.”
hørsholm kommune meddelte den 19. juni 2015 invidan landzonetilladelse efter planlovens
§ 35 til bevarelse af driftsbygningerne omfattet af denne sag. afgørelsen er påklaget til natur-
og miljøklagenævnet.
supplerende om retsgrundlaget mv.
by- og landzonelovens § 7, som nu er afløst af planlovens § 35 og § 36, havde oprindeligt
følgende formulering (lov nr. 315 af 18. juni 1969):
      ”i landzoner må der ikke uden tilladelse efter § 9 opføres ny bebyggelse, medmindre
      bebyggelsen er erhvervsmæssig nødvendig for den pågældende ejendoms drift som
      landbrugs- eller skovbrugsejendom eller for udøvelse af fiskerierhvervet. det samme
      gælder ombygning af og tilbygning til bestående bebyggelse.”
i lovforslagets bemærkninger til § 7 er anført bl.a. (folketingstidende 1968-69, tillæg a, lov-
forslag nr. l 99, sp. 1590-91):
                                         - 3 -
”den noget uklare affattelse af bestemmelserne har endvidere – ligesom bestemmel-
serne i lovens § 12, jfr. § 8 – medført omgåelser af loven eller dens formål. den gæl-
dende bestemmelse om, at der må opføres bygninger ”til brug for” jordbrugserhverv,
har således medført, at der i betydeligt omfang på uheldige steder i yderzone er blevet
opført ny boligbebyggelse, hvis beboere ikke har reel tilknytning til jordbrugserhverv,
men har deres eneste eller væsentligste beskæftigelse i et byerhverv.
da byplanlovens § 2, stk. 2, nr. 10, i denne henseende er enslydende med de nævnte be-
stemmelser i byreguleringsloven, og da et lignende ordvalg findes i landsbyggelovens §
2, stk. 6-7, og naturfredningslovens § 22, har de samme foreteelser vist sig i landområ-
derne uden for byudviklingsområderne.
det har endvidere voldt vanskeligheder, at byreguleringslovens § 12, jfr. § 9, og by-
planlovens § 2, stk. 2, nr. 10, gør det umiddelbart tilladt i henholdsvis yderzoner og
”landbrugszoner” at opføre ”bygninger, der … tjener et på stedet naturligt formål, er-
hverv eller beboelse”, og at landsbyggelovens § 19, stk. 2, ikke kræver forudgående
byggetilladelse til opførelse af ”småhuse” i områder, hvor bygningsmyndigheden ud-
øves af amtsrådet. der spores en stigende tendens til i disse sidstnævnte områder først –
lovligt – at opføre bebyggelsen og derefter ansøge om udstykning af den bebyggede
parcel under påberåbelse af, at selve udstykningen – som amtsrådet i medfør af lands-
byggelovens § 5, stk. 2, kan modsætte sig – ikke fremkalder ændringer i de faktiske be-
byggelsesforhold. også i byudviklingsplanernes yderzoner har bestemmelserne i byre-
guleringsloven som følge af deres upræcise karakter medført, at nye bygninger er blevet
opført uden forudgående forelæggelse for byudviklingsudvalget, fordi den byggende
med større eller mindre føje ikke har anset bebyggelsen for at høre til den kategori, der
krævede byudviklingsudvalgets tilladelse. det er indlysende, at byudviklingsudvalgene
ofte sættes i en tvangssituation, når spørgsmålet om bygningens lovlighed først kommer
til afgørelse, når bygningen allerede er opført.
på denne baggrund foreslås der i lovforslagets § 7 indført den ordning, at amtsrådets re-
spektive byudviklingsudvalgets forudgående tilladelse skal foreligge til enhver opfø-
relse af ny bebyggelse, ombygning og tilbygning i landzonerne bortset fra tilfælde, hvor
bygningen er erhvervsmæssig nødvendig for den pågældende ejendoms drift som land-
brugs- eller skovbrugsejendom eller til udøvelse af fiskerierhvervet. med anvendelsen
af ordet ”landbrugsejendom” henholder bestemmelsen sig til de jordbrugserhverv, der
opfylder landbrugspligten i landbrugsloven (lov nr. 114 af 4. april 1967).
…
af de foreslåede regler følger selvsagt ikke, at der i landzonerne kun må opføres land-
brugs- og skovbrugsbyggeri og nødvendige bygninger for fiskerierhvervet, og at der
kun må foretages om- og tilbygninger til disse formål. det er heller ikke hensigten med
de nye bestemmelser at karakterisere anden bebyggelse end den nævnte og ibrugtagen
af landbrugets overflødiggjorte bygninger til andet erhvervsmæssigt formål som gene-
relt uønsket. men der foreslås ved kravet om amtsrådets respektive byudviklingsudval-
gets forudgående tilladelse givet disse myndigheder lejlighed til i hvert enkelt tilfælde at
vurdere, om den ønskede bebyggelse m.v. og dens antagelige følgevirkninger i relation
til forholdene og udviklingstendenserne i det pågældende område vil være forenelig
med de i § 1 anførte formål med loven.”
                                                - 4 -
ved lov nr. 435 af 9. juni 2004 blev landbrugsloven ændret. i lovens kapitel 2 om definitioner
hedder det i § 2, stk. 1 og 3:
      ”§ 2. ved en landbrugsejendom forstås i denne lov en ejendom, der er noteret som en
      landbrugsejendom i kort- og matrikelstyrelsens matrikelregister.
      …
      stk. 3. ved en landbrugsbedrift forstås i denne lov en driftsenhed, der anvendes til jord-
      brugsmæssige formål, som for jordernes vedkommende er fastsat i lov om drift af land-
      brugsjorder, og som drives af samme fysiske eller juridiske person, jf. dog § 20, stk. 7.
      bedriften kan bestå af en eller flere landbrugsejendomme, arealer uden landbrugspligt
      samt tilforpagtede arealer.”
af lovforslagets bemærkninger til § 2 (folketingstidende 2003-04, tillæg a, lovforslag nr. l
113, s. 3976-77) fremgår bl.a.:
      ”det foreslås i § 2, stk. 1, at opretholde den nuværende definition på en landbrugsejen-
      dom. ved en landbrugsejendom skal således forstås en ejendom, der i matriklen (kort &
      matrikelstyrelsens matrikelregister) er noteret som en landbrugsejendom. de land-
      brugsnoterede ejendomme omfatter også en stor del af de ejendomme, der anvendes til
      gartneri, skovbrug m.v. landbrugsnoteringen fremgår også af kommunernes ejendoms-
      registre og af tingbogen.
      …
      i § 2, stk. 3, foreslås en definition på en landbrugsbedrift. begrebet landbrugsbedrift an-
      vendes i mange sammenhænge, bl.a. i landbrugsstatistikken fra danmarks statistik og i
      støttelovgivningen. definitionen er dog ikke helt enslydende i de nævnte sammen-
      hænge. en landbrugsbedrift har ikke hidtil været defineret i den gældende landbrugslov,
      men alene i bekendtgørelsen om husdyrhold og arealkrav mv., der er udstedt med
      hjemmel i den eksisterende landbrugslov.
      da lovforslaget omfatter de grundlæggende regler om samdrift og forpagtning af land-
      brugsejendomme, er det hensigtsmæssigt, at loven også definerer, hvad der forstås ved
      en landbrugsbedrift.
      ved en landbrugsbedrift skal således forstås en driftsenhed (virksomhed), der anvendes
      til jordbrugsmæssige formål, og som drives af samme fysiske eller juridiske person
      (producent). begrebet jordbrugsmæssige formål er for driften af jorderne fastsat i loven
      om drift af landbrugsjorder.
      en landbrugsbedrift omfatter efter den nævnte definition den økonomiske driftsenhed.
      en bedrift kan bestå af en eller flere landbrugsejendomme eller ejendomme uden land-
      brugspligt (frie jorder), der drives sammen. derudover kan der i bedriftens areal indgå
      tilforpagtede arealer, medens bortforpagtede arealer ikke betragtes som hørende til be-
      driften…
                                            - 5 -
     der er stor forskel mellem landbrugsejendomme og landbrugsbedrifter. forskellen
     mellem det juridiske begreb ”en landbrugsejendom” og det driftsøkonomiske begreb
     ”en landbrugsbedrift” kan illustreres ved, at der i 2002 var 137.447 landbrugsejen-
     domme (ifølge kort & matrikelstyrelsens statistik) og 50.530 landbrugsbedrifter (ifølge
     danmarks statistik).”
lovforslaget bygger på betænkning nr. 1429/2003 om forenklinger i jordlovgivningen. af
betænkningen side 42-43 og 100-102 fremgår bl.a.:
     ”3.1.2 lov om planlægning (planloven)
     …
     planlovens § 34 definerer, hvad der er byzone og sommerhusområde. alle andre land-
     arealer er landzone. områder i landzone skal som udgangspunkt friholdes for anden
     (uplanlagt) bebyggelse m.v. end den, der er nødvendig for driften af landbrug, skovbrug
     og fiskeri. udover at værne om natur og landskab er varetagelsen af de primære er-
     hvervsinteresser således blandt de hensyn, der ligger bag landzonebestemmelserne.
     …
     landbrugsloven indeholder endvidere hjemmel til at fastsætte bestemmelser om opfø-
     relse af nye bygninger og anlæg på en landbrugsejendom (landbrugslovens § 7, stk. 5).
     reglerne tilsigter,
     − at der kan ske en samordning mellem reglerne i landbrugsloven og reglerne i planlo-
         ven (og naturbeskyttelsesloven) med hensyn til begrebet ”erhvervsmæssigt nødven-
         digt landbrugsbyggeri” (planlovens § 36, stk. 1, nr. 3), og
     − at der ikke opføres bygninger af en størrelse eller karakter, der kan forringe
         ejendommen som landbrug og hindre, at ejendommen kan sælges til en landmand.
     begrebet ”erhvervsmæssigt nødvendigt landbrugsbyggeri” angår først og fremmest
     reglerne i planloven. reglerne om en samordning mellem landbrugsloven og planloven
     blev indføjet i landbrugsloven ved lovændringen i 1978 på baggrund af en henstilling
     fra folketingets ombudsmand. der kan dog være behov for at revidere og evt. differen-
     tiere, hvad begrebet ”landbrug” indebærer i dag, idet begrebet ikke længere fortolkes
     ens i hhv. landbrugslov og planlov. planlovsmyndighederne kan - hvis der skønnes at
     være behov herfor - indhente en udtalelse fra de myndigheder, der administrerer land-
     brugsloven.
     …
     4.2 definitioner og landbrugspligt
     landbrugsloven bygger på 3 grundbegreber, nemlig landbrugsejendom, landbrugsbe-
     drift og landbrugspligt.
     4.2.1 landbrugsejendom
     gældende regler
     ved en landbrugsejendom forstås en ejendom, der i matriklen (kort & matrikelstyrel-
     sens matrikelregister) er noteret som en landbrugsejendom (lovens § 2, stk. 2). de land-
                                              - 6 -
      brugsnoterede ejendomme omfatter også ejendomme, der anvendes til gartneri, skov-
      brug m.v.
      en landbrugsejendom udgør således en selvstændig ejendom, der kan afhændes og
      pantsættes særskilt efter reglerne i udstykningsloven og tinglysningsloven. den udgør
      også en vurderingsenhed efter reglerne om ejendomsvurdering.
      udvalgets forslag
      da landbrugsloven fortsat skal indeholde bestemmelser, der bl.a. regulerer erhvervelse
      af ejendomme/ jorder, må loven fortsat have udgangspunkt i begrebet en landbrugsejen-
      dom, der har en nær sammenhæng med ejendomsbegrebet i udstykningsloven og ting-
      lysningsloven mv.
      4.2.2 landbrugsbedrift
      gældende regler
      ved en landbrugsbedrift forstås i flere sammenhænge en økonomisk driftsenhed (virk-
      somhed), der driver landbrug, skovbrug, gartneri, frugtplantage, planteskole eller lig-
      nende jordbrugsvirksomhed, og hvor driften forestås af samme fysiske eller juridiske
      person (producent).
      begrebet anvendes bl.a. i landbrugsstatistikken fra danmarks statistik, i støttelovgiv-
      ningen og i reglerne om husdyrhold og arealkrav m.v. begrebet er ikke defineret i land-
      brugsloven (men i bekendtgørelse om husdyrhold og arealkrav mv.), og definitionen er
      ikke helt enslydende i de nævnte sammenhænge.
      …
      udvalgets forslag
      udvalget finder, at begrebet ”en landbrugsbedrift” bør defineres i lovteksten i land-
      brugsloven med udgangspunkt i, at der ved en landbrugsbedrift forstås en driftsenhed
      (virksomhed), der driver landbrug, skovbrug, gartneri, planteskole eller lignende jord-
      brugsvirksomhed, og hvor driften forestås af samme fysiske eller juridiske person (pro-
      ducenten). bedriften kan bestå af en eller flere landbrugsejendomme samt tilforpagtede
      jorder mv. bedriften omfatter også de dertil hørende naturarealer.
      det bør tilstræbes at anvende den samme definition af begrebet en landbrugsbe-
      drift/jordbrugsbedrift i hele den lovgivning, der regulerer jordbruget, herunder bl.a.
      støttelovgivningen og lov om jordbrugets anvendelse af gødning m.v. hvis enkelte lov-
      bestemmelser, f.eks. regler om tilskud, ikke skal omfatte alle landbrugsbedrifter, bør
      dette reguleres ved udformningen af de enkelte tilskudsregler.”
højesterets begrundelse og resultat
sagen angår i første række forståelsen af ejendomsbegrebet i planlovens § 36, stk. 1, nr. 3, og
i anden række, om der af natur- og miljøklagenævnet er begået sagsbehandlingsfejl, som kan
begrunde, at sagen skal hjemvises til fornyet behandling i nævnet.
                                               - 7 -
højesteret tiltræder af de grunde, som er anført af landsretten, at ejendomsbegrebet i planlo-
vens § 36, stk. 1, nr. 3, i overensstemmelse med natur- og miljøklagenævnets faste praksis,
skal forstås som den matrikulært afgrænsede ejendom.
hørsholm kommune har den 19. juni 2015 efter planlovens § 35 truffet en afgørelse om
landzonetilladelse til bevarelse af driftsbygningerne omfattet af denne sag. højesteret finder,
at der allerede som følge heraf ikke er grundlag for at tage invidan aps’ subsidiære påstand
om hjemvisning til følge.
højesteret stadfæster derfor dommen.
                                      thi kendes for ret:
landsrettens dom stadfæstes.
i sagsomkostninger for højesteret skal invidan aps betale 80.000 kr. til natur- og miljøkla-
genævnet.
de idømte sagsomkostningsbeløb skal betales inden 14 dage efter denne højesteretsdoms af-
sigelse og forrentes efter rentelovens § 8 a.
