                       højesterets kendelse
                          afsagt fredag den 22. januar 2016
sag 74/2015
dansk journalistforbund som mandatar for kjeld hansen og nils mulvad
(advokat tyge trier)
mod
landbrug & fødevarer som mandatar for
a1-a5
(advokat håkun djurhuus)
og
sag 75/2015
fødevarestyrelsen
(kammeradvokaten ved advokat peter biering)
mod
landbrug & fødevarer som mandatar for
a1-a5
(advokat håkun djurhuus)
i tidligere instans er afsagt kendelse af østre landsrets 14. afdeling den 6. februar 2015.
i påkendelsen har deltaget fem dommere: poul søgaard, thomas rørdam, jon stokholm,
oliver talevski og jens kruse mikkelsen.
i 2008-2011 gennemførte fødevarestyrelsen en undersøgelse for at afprøve metoder til at fast-
slå, om der er mrsa i svinebesætninger. i undersøgelsen indgik 48 besætninger. undersøgel-
sen viste, at 34 besætninger, herunder – efter det oplyste – de fem indkærede landmænds, var
mrsa-positive. den 14. marts 2012 anmodede journalisterne kjeld hansen og nils mulvad
                                                - 2 -
om aktindsigt i undersøgelsens oplysninger om, hvilke svinebesætninger der ved undersøgel-
sen var konstateret mrsa-positive.
den 9. juli 2014 anlagde landbrug & fødevarer som mandatar for de fem landmænd retssag
med henblik på at forhindre, at der gives aktindsigt i metodeafprøvningsundersøgelsen. sagen
er henvist til landsretten i medfør af retsplejelovens § 226, stk. 1. efterfølgende er dansk
journalistforbund indtrådt som hovedintervenient i retsssagen som mandatar for de to journa-
lister, der har søgt om aktindsigt. landsretten har besluttet at udskille spørgsmålene om,
hvorvidt landbrug & fødevarers søgsmål skal afvises eller tillægges opsættende virkning, til
særskilt behandling, jf. retsplejelovens § 253.
denne kæresag angår, om søgsmålet fra landbrug & fødevarer som mandatar for de fem
landmænd skal afvises, fordi landmændene ikke har retlig interesse i søgsmålet. afvises
søgsmålet ikke, er spørgsmålet, om søgsmålet skal tillægges opsættende virkning.
påstande
fødevarestyrelsen har nedlagt påstand om afvisning af søgsmålet, subsidiært at søgsmålet
ikke tillægges opsættende virkning.
dansk journalistforbund som mandatar for kjeld hansen og nils mulvad har nedlagt føl-
gende påstande:
principalt:               i.1. afvisning af søgsmålet.
subsidiært:               ii.2. landbrug & fødevarer som mandatar for a1-a5 skal anerkende,
                          at søgsmålet ikke har opsættende virkning, og at udlevering af oplys-
                          ninger om svinebesætninger med mrsa-smitte til kjeld hansen og
                          nils mulvad er berettiget.
                          ii.2b. landbrug & fødevarer som mandatar for a1-a5 skal aner-
                          kende, at søgsmålet ikke har opsættende virkning bortset fra en eller to
                          svinebesætninger angivet af højesteret, og at udlevering af oplysnin-
                                                - 3 -
                         ger om svinebesætninger med mrsa-smitte til kjeld hansen og nils
                         mulvad er berettiget.
mere subsidiært:         frifindelse af fødevarestyrelsen.
landbrug & fødevarer som mandatar for a1-a5 har påstået stadfæstelse.
supplerende sagsfremstilling
folketingets ombudsmands endelig redegørelse i sagen af 6. juni 2014 er offentliggjort i om-
budsmandens beretning for 2014 (fob 2014-8). redegørelsen indeholder en beskrivelse af de
oplysninger om stigmatiseringsrisiko, der var en del af ombudsmandens bedømmelsesgrund-
lag. dette materiale omfattede:
      ”1) det etiske råds udtalelse vedr. anvendelse af antibiotika
      2) det etiske råds arbejdspapir 3
      3) masterprojekt: oplevelse af sammenhæng hos bærere af meticillin resistente
      staphylococcus aureus (mrsa)
      4) weekendavisens artikel ‘fællesskabets dilemma’ af den 17. januar 2014
      5) information fra statens serum institut om stigmatisering (5 mails)”
udtalelsen nævnt under punkt 1 blev vedtaget af det etiske råd på rådets årsmøde den 19.
december 2013. af udtalelsen fremgår bl.a.:
      ”dilemma 2: forebyggelse af smitte
      at være bærer af antibiotika-resistente bakterier indebærer en smitte risiko. smitte kan
      indebære medicinske risici og sociale belastninger.
      ikke-smittede bør beskyttes imod smitte. det kan tale for brug af isolation, tvangsforan-
      staltninger, osv. ikke-smittede bør også have mulighed for at bestemme, hvilke smitteri-
      sici de vil udsætte sig for. dette taler for åbenhed om smittekilder, f.eks. i form af of-
      fentlighed om inficerede dyrebestande eller indberetningspligt om kendskab til smittede
      personer. for bærere af resistente bakterier kan sådanne tiltag imidlertid være stigmati-
      serende, krænkende og indebære indgreb i den enkeltes frihed. erfaringsmæssigt har det
      endvidere medført, at bærertilstand i højere grad er blevet skjult, og dermed at risikoen
      for smitte er steget.”
af det etiske råds ”arbejdspapir 3: sociale aspekter” nævnt under punkt 2 fremgår bl.a.:
                                                 - 4 -
       ”stigmatisering og smitsom sygdom
       …
       eksempel 2: mrsa i danmark
       i 2008 søgte journalist (a) om aktindsigt i statens serum instituts information om,
       hvilke svinebedrifter, der var inficeret med mrsa. et afslag blev begrundet med, at in-
       formationen ville kunne skade de smittede landmænd økonomisk, og at aktindsigt desu-
       den ville besværliggøre det fremtidige samarbejde med landmændene. ombudsmanden
       vurderede sagen og fandt afslaget velbegrundet for så vidt angår risikoen for at udpege
       bestemte landmænd. til grund for afgørelsen lagde han beretninger fra en hygiejnesy-
       geplejerske i nordjylland om tilfælde af stigmatisering af landmænd og deres familier
       og ansatte. ifølge hendes udsagn har man set en del tilfælde, hvor ægtefæller til land-
       mænd er blevet mobbet på deres arbejdspladser, fx ved at kollegaer undgik dem; børn af
       svineproducenter blev angivelig mødt med mistænksomhed i dagsinstitutionerne; og an-
       satte fra inficerede bedrifter har haft svært ved at finde nyt arbejde. i sammenhæng med
       webmediet […]s offentliggørelse af adresser på to inficerede bedrifter, mistede land-
       mændene ifølge de fremlagte oplysninger indtægter og ansatte sagde op. af den efter-
       følgende debat fremgår det dog, at en del af baggrunden for opsigelsen var, at land-
       mændene ikke havde fortalt deres ansatte, at bedriften var inficeret.
       statens serum institut har udtalt, at hvis man offentliggjorde lister over mrsa-infice-
       rede bedrifter, ville konsekvensen være, at landmændene ville nægte at indgå i undersø-
       gelserne. det ville vanskeliggøre myndighedernes arbejde med at følge smittesituatio-
       nen.
       nyere undersøgelser fra sverige viser, at patienter kan opleve mrsa-smitte som stærkt
       stigmatiserende. de smittede følte sig beskidte og som en fare for deres omgivelser.
       mange frygtede at blive afvist. ikke mindst uvidenhed blandt såvel patienter som perso-
       nale medførte unødig frygt, isolation og lidelse.”
masterafhandlingen nævnt under punkt 3 er udarbejdet af alice løvendahl sørensen, hygiej-
nesygeplejerske i region midtjylland, i december 2012. i afhandlingen anføres bl.a.:
       ”borgerne oplever det at være bærer af mrsa som en uklar og forvirrende tilstand
       mellem sundhed og sygdom. undersøgelsen identificerer kernekategorien ”mangelfuld
       information”, som udløser følelser som forvirring og utryghed, meningsløshed, stress og
       vrede. dette resulterer i manglende compliance, bekymringer for fremtiden og stigmati-
       sering.”
den under punkt 4 nævnte artikel blev bragt i weekendavisen den 17. januar 2014. af artik-
len fremgår bl.a.:
       ”sidste år mærkede etisk råds […] truslen på nærmeste hold. hans 10-årige datter
       havde et sår i mundhulen, der ikke ville hele. hun blev podet og fik besked på, at det
       var en mrsa-bakterie. familien fik besked om at vaske hjemmet ned med sprit. de fik
       udleveret en særlig sæbe, som skulle bruges de næste dage. de turde ikke invitere andre
                                                 - 5 -
       ind i huset. datteren blev rask, men fik udleveret et særligt id-kort, som hun skal frem-
       vise de næste to år, hvis hun besøger et sygehus. ‘det begynder også at have sociale
       konsekvenser for dem, der bliver smittet’, siger […]. ‘når vi ikke kan behandle menne-
       sker, som bærer på en bakterie, der er farlig for os andre, så er der en risiko for, at vi
       mennesker reagerer med stigmatisering og social eksklusion. det er et andet dilemma,
       vi skal forholde os til. det kommer til at påvirke den måde, vi er sammen på.”
den information fra statens serum institut, som er nævnt under punkt 5, er mails fremsendt
til statens serum institut fra en række sundhedsfaglige personer, som beskriver deres erfarin-
ger med mrsa og stigmatisering.
af en mail af 30. januar 2014 fremgår bl.a.:
       ”jeg har ikke de store erfaringer med cc398, men på baggrund af vore personer med
       ”human” mrsa, kan jeg få meget kolde fødder med hensyn til eventuel offentliggø-
       relse af oplysninger om at der på dette landbrug er ”smitte”.
       vore erfaringer med børn i daginstitutioner, er den at vi opfordrer forældre til ikke at
       oplyse om at barnet er bærer af mrsa, da det har vist sig, at så vil ingen lege med det
       barn og vi har oplevet at forældre til ikke smittede børn, forlangte at barnet blev taget ud
       af vuggestuen.
       det var i starten af neonataludbruddene, og da der ifølge sundhedsstyrelsens vejledning,
       kun er oplysningspligt overfor besøg i sundhedsvæsnet, har vi opfordret til at undlade
       oplysning om bærertilstand. nogle forældre, har så oplyst alligevel, og har så oplevet
       stigmatisering af barnet. vi så jo det samme med aids børn i min ungdom. jeg har
       også oplevet det med børn i tb behandling, selvom de var langt inde i behandlingen og
       på ingen måde smittefarlige, så var der forældrestorm på den pågældende skole.
       men […], vi har vel også tavshedspligt, så man kan da ikke udlevere sundhedsoplysnin-
       ger til pressen, så mister vi da helt befolkningens tillid. vi betragter jo personerne på et
       landbrug med mrsa hos svinene, som værende i risikozone og potentielle smittebærer,
       og at udpege dem er vel et brud på loven om helbredsoplysninger.”
af en mail af 3. februar 2014 fremgår bl.a.:
       ”i region sjælland har vi i skrivende stund ikke udbredte eksempler på stigmatisering
       begrænset til personer med cc398.
       under 10 % af vores samlede mrsa tilfælde udgør cc398. 35 % af disse har ikke
       kontakt til svinebesætninger.
                                              - 6 -
     -   flere borgere melder om manglende forholdsregler, ved kontakt med sygehuse eller
         lægeklinikker, da der er en misforstået opfattelse om, at cc398 ikke smitter mellem
         mennesker!
     -   sundhedspersonale bosiddende på svinebesætninger, uden konstateret mrsa, ople-
         ver pres fra kollegaer om, at blive kontrol podet, og anses i arbejdsrelation, at være
         en smitterisiko.
     derimod har vi udfordringer for vores mrsa personer med humane stammer.
     de borgere i region sjælland med børn under 2 år, oplever i større grad stigmatisering,
     end f.eks. borgere på plejehjem.
     …
     - de afvises i mødre grupper.
     - de får færre planlagte besøg fra sundhedsplejersker
     - planlagte besøg på børneafdelinger aflyses.
     - de installeres ved indlæggelse i depoter, uden vinduer og håndvask, gr. mangel på
         enestuer.
     - flere har været henvist til parkeringsplads areal, for derefter at blive ringet op når de
         måtte finde sig på den pågældende afdeling.”
af en mail af 4. februar 2014 fremgår bl.a.:
     ”blandt de 14 bærere og 4 pårørende var sidstnævnte en meget almindelig reaktion, som
     f.eks. medførte, at bedsteforældre undlod at besøge deres børn og børnebørn, at man
     undlod at besøge personer i familien, som man betragtede som særligt sårbare – f.eks.
     gamle forældre eller spædbørn, eller at man trak sig tilbage fra eller blev udelukket fra
     mødregrupper eller lignende aktiviteter i lokalområdet, da alle vidste, man var smittet.
     nogle beskrev, hvordan deres omgivelser fysisk trak sig tilbage fra dem; at de ikke læn-
     gere fik knus og kram af nære familiemedlemmer eller venner; at deres børns legekam-
     merater ikke måtte komme på besøg; at det var svært at få en kommunal pasning o. lign.
     andre beskrev, hvordan sundhedsvæsenet (tandlæger, praktiserende læger) afviste at
     tage dem ind – eller blev meget forvirrede og ikke vidste, hvad de skulle gøre, og at de
     følte sig som pestramte eller urene.
     flere oplevede problemer mht. deres arbejde, og var generelt bekymrede for at miste
     dette, og en informant fortalte, hvordan han havde mistet et godt beskæftigelsesjob.
     flere blev sygemeldt på ubestemt tid, da arbejdsgiverne var bekymrede for smitterisi-
     koen.
     ovenstående eksempler blev beskrevet mere eller mindre detaljeret under interviewene.
     en enkelt græd voldsomt under hele samtalen, og flere gav, som beskrevet i mit speci-
     ale, udtryk for både bitterhed, vrede og tristhed.”
af en yderligere mail af samme dag, 4. februar 2014, fremgår bl.a.:
                                               - 7 -
       ”fra region sjælland og fra region hovedstaden har vi ligeledes modtaget eksempler
       på stigmatisering.
       problematikken er som anført landsdækkende – og som vi havde ventet er den ikke for-
       skellig fra mrsa398 til andre mrsa typer.”
landbrug & fødevarer har for højesteret fremlagt et stort antal artikler og læserbreve mv.
med henblik på at belyse, at landmændene er i risiko for at blive stigmatiseret, hvis der gives
aktindsigt.
anbringender
fødevarestyrelsen har til støtte for afvisningspåstanden navnlig anført, at landbrug & føde-
varer og de fem landmænd ikke har retlig interesse i at få prøvet fødevarestyrelsens afgørelse
om aktindsigt, som de ikke er adressat for og heller ikke har væsentlig og individuel interesse
i.
fødevarestyrelsens afslag på at give landmændene partsstatus i aktindsigtssagen er i overens-
stemmelse med det forvaltningsretlige princip om, at kun den, der søger aktindsigt i en sag
eller et dokument, er part i aktindsigtssagen. derimod er den eller de juridiske eller fysiske
personer, oplysningerne i aktindsigtssagen angår, ikke part i sagen. allerede fordi landmæn-
dene ikke er parter i aktindsigtssagen, har de ikke den fornødne retlige interesse i et civilt
søgsmål.
i retspraksis stilles også krav om, at en søgsmålsinteresse skal være aktuel. oplysningerne fra
metodeafprøvningsundersøgelsen er ikke ajourførte og ikke retvisende for mrsa-billedet i
dag, hvor mellem 63 % og 70 % af alle svinebesætninger er inficerede. kravet om aktualitet
er derfor ikke opfyldt.
lovgiver har i offentlighedsloven taget stilling til, i hvilke tilfælde der gælder en pligt til at
inddrage den, som en begæring om aktindsigt angår, nemlig kun hvor der begæres aktindsigt i
personalesager. de oplysninger, som aktindsigtssagen angår, er miljøoplysninger. i forarbej-
derne til miljøoplysningsloven er det endda forudsat, at den, som miljøoplysningerne angår,
ikke kan anses for at være part eller klageberettiget i aktindsigtssagen.
                                                - 8 -
landmændene har andre effektive retsmidler til rådighed. de kan anlægge sag mod journali-
sterne efter medieansvarsloven, anmelde journalisterne til politiet for overtrædelse af straffe-
loven, indlede en forbudssag eller anlægge en erstatningssag.
landsrettens kendelse er udtryk for en væsentlig lempelse af betingelserne for at anlægge
retssager til prøvelse af afgørelser truffet af offentlige myndigheder, herunder i sager om akt-
indsigt i oplysninger om andre personer eller virksomheders forhold. den eneste betingelse
vil i realiteten være, at en sagsøger anlægger sag og påberåber sig muligheden for stigmatise-
ring. en ubestemt risiko for stigmatisering kan ikke begrunde retlig interesse i et søgsmål, når
der ikke foreligger konkrete beviser for en sådan stigmatisering. der er tale om et vidtræk-
kende resultat, som også berører ombudsmandens rolle i aktindsigtssager. som en refleks-
virkning af landsrettens afgørelse risikerer det snævert afgrænsede partsbegreb, som fødeva-
restyrelsen og andre myndigheder anvender i dag, at skulle genovervejes og muligvis lempes.
fødevarestyrelsen har til støtte for påstanden om, at landmændenes søgsmål ikke skal tillæg-
ges opsættende virkning, navnlig anført, at efter grundlovens § 63, stk. 1, er det klare ud-
gangspunkt, at et søgsmål til prøvelse af en offentlig myndigheds afgørelse ikke tillægges
opsættende virkning.
højesteret har i ufr 1994.823 h fastlagt de kriterier, der indgår i vurderingen af, om et søgs-
mål skal tillægges opsættende virkning. efter kendelsen beror afgørelsen på en afvejning af
det offentliges interesse i, at gennemførelsen af afgørelsen ikke udsættes, over for arten og
omfanget af den skade, den pågældende kan blive påført, ligesom det tillægges betydning, om
der efter en foreløbig vurdering foreligger et rimeligt grundlag for påstanden om ugyldighed.
adgangen til at tillægge et søgsmål opsættende virkning anvendes med forsigtighed og kun i
klare tilfælde. kriterierne svarer til de kriterier, eu-domstolen anvender i sin lige så restrik-
tive praksis.
ingen af de nævnte kriterier er opfyldt. navnlig to tungtvejende offentlige hensyn taler imod
opsættende virkning. for det første de hensyn til åbenhed, ytringsfrihed og demokrati, som
reglerne om aktindsigt hviler på. for det andet hensynet til den forvaltningsretlige proces i
                                              - 9 -
aktindsigtssager, der ikke bør kunne afspores med et søgsmål om opsættende virkning som
det foreliggende.
hensynet til, at offentligheden ikke opnår kendskab til oplysningerne, der er indhentet i 2011,
og ikke nødvendigvis er udtryk for svinebesætningernes status i dag, er ikke så tungtvejende,
at det kan begrunde opsættende virkning. der er heller ikke dokumentation for stigmatisering
af landmændene. den risiko, der måtte være for stigmatisering, må desuden antages at eksi-
stere uafhængigt af, om der gives aktindsigt.
der er ikke rimeligt grundlag for at betvivle gyldigheden af fødevarestyrelsens afgørelse om
aktindsigt. afgørelsen hviler på ombudsmandens grundige redegørelse, som ikke er i strid
med dansk ret, eu-retten eller med den europæiske menneskerettighedskonvention.
dansk journalistforbund har tilsluttet sig fødevarestyrelsens anbringender.
vedrørende spørgsmålet om opsættende virkning har dansk journalistforbund supplerende
anført, at søgsmålet er en nydannelse og endda på et område, hvor opsættende virkning vil
være særskilt betænkelig, da der reelt er tale om en blokering af nyhedsformidlingen angå-
ende et så centralt samfundsanliggende som mrsa. opsættende virkning vil have karakter af
censur af kjeld hansens og nils mulvads journalistiske formidlingsarbejde, som er beskyttet
af artikel 10 i den europæiske menneskerettighedskonvention og praksis fra den europæiske
menneskerettighedsdomstol.
fortolkningen af grundlovens § 63 og anvendelse af den dommerskabte ret, som er etableret
ved ufr 1994.823 h, må ske med udgangspunkt i det centrale overordnede retsgode om pres-
sefrihed og offentlighed angående miljømæssige anliggender, som artikel 10 beskytter. den
tungtvejende interesse i, at gennemførelsen af fødevarestyrelsens afgørelse om aktindsigt
ikke udsættes, suppleres i denne sag af den særskilte interesse, som journalisterne varetager
som repræsentanter for offentligheden. den hidtidige journalistiske dækning skal udbygges
via aktindsigten fra fødevarestyrelsen, herunder med den kritiske vinkel på industriens og
myndighedernes håndtering af mrsa.
                                                - 10 -
kjeld hansen og nils mulvad har i medfør af miljøoplysningsdirektivet og miljøoplysnings-
loven et retskrav på aktindsigt i miljøoplysningerne i metodeafprøvningsundersøgelsen fra
2011. aktindsigten vil angive de knap 50 besætninger, altså erhvervsvirksomheder, som er
registreret i chr. aktindsigten vil derimod ikke omfatte ejerne eller de ansatte i konkrete
virksomheder. de smittede personer vil typisk ikke være ejeren af virksomheden, men ansatte
som passer svinene i kortere eller længere perioder. det må sammenholdes med, at virksom-
hedens ejer eller forpagter kan ændres over tid. identiteten på smittebærere i 2010/2011 vil
ikke på nogen måde fremgå af aktindsigtsmaterialet.
landmændene har ikke fremlagt konkrete oplysninger om individuel risiko for skade og der-
med løftet bevisbyrden for, at de vil lide et uopretteligt tab, hvis der gives aktindsigt. skulle
højesteret trods dette finde, at en eller to individuelle landmænd har løftet bevisbyrden, må
opsættende virkning begrænses til den eller disse landmænd, jf. herved den nedlagte påstand
ii.2b.
landbrug & fødevarer har over for afvisningspåstandene navnlig anført, at der ikke kan slut-
tes modsætningsvis fra det forhold, at de fem landmænd ikke var part i aktindsigtssagen, til, at
de ikke har søgsmålskompetence. landmændene har en konkret, væsentlig og individuel inte-
resse i at få prøvet, om fødevarestyrelsen er berettiget til at offentliggøre oplysninger om, at
landmændenes svinebesætninger blev fundet positive for mrsa i 2011.
landmændenes prøvelsesret er direkte sikret ved grundlovens § 63, stk. 1, 1. pkt. da land-
mændene har medvirket frivilligt og under løfte om anonymitet i en videnskabelig undersø-
gelse, er deres interesser også direkte værnet af århuskonventionens artikel 4, stk. 4, litra g,
miljøoplysningsdirektivets artikel 4, stk. 2, litra g, og miljøoplysningslovens § 4, litra c, samt
af § 12 og § 13 i den dagældende offentlighedslov.
offentliggørelse indebærer i hvert fald en væsentlig risiko for, at landmændenes navne og
adresser (bedriftens adresse er sædvanligvis sammenfaldende med landmændenes bopæls-
adresse) koblet med oplysninger om, at landmændenes besætninger er fundet mrsa-positive,
vil kunne betyde social stigmatisering af landmændene, deres ægtefæller og børn. der er tal-
rige beretninger om, at børn af landmænd, hvis besætninger er fundet positive, ikke længere
inviteres med til børnefødselsdage, ikke kan deltage i gymnastikundervisningen i skolen, lige-
                                               - 11 -
som der er eksempler på social udstødelse af landmandens ægtefælle og landmanden selv
samt ydmygende gener ved kontakt med sundhedsvæsenet. at følgevirkningerne af offentlig-
gørelse vil være særdeles alvorlige og byrdefylde for landmændene og deres familier er påvist
ved de forklaringer, der er afgivet for landsretten, og af det meget omfattende bilagsmateriale,
der er fremlagt i sagen.
ombudsmanden har heller ikke villet udelukke, at oplysningerne kan undtages aktindsigt, og
har alene udtalt sig i forhold til det for ham fremlagte materiale. den dokumentation, om-
budsmanden efterspørger flere steder i sin redegørelse, nødvendiggør bevisførelse i traditionel
forstand. en sådan bevisførelse har ikke været mulig i forbindelse med den administrative
behandling af sagen eller behandlingen for ombudsmanden og forudsætter indenretlig prø-
velse.
de alternative retsmidler, fødevarestyrelsen nævner, er uanvendelige for landmændene, og de
væsentlige skadevirkninger, landmændene udsættes for, hvis de offentligt hænges ud, vil være
uoprettelige.
vedrørende spørgsmålet om opsættende virkning har landmændene henvist til den afvejning,
landsrettens kendelse er udtryk for af på den ene side hensynet til at undgå, at landmændene,
deres familier og muligvis tillige deres ansatte, stigmatiseres, og på den anden side offentlig-
hedens interesse i at få kendskab til navne og adresser på de landmænd, hvis besætninger i
forbindelse med en frivillig videnskabelig undersøgelse blev testet positive for mrsa for
mere end ca. fem år siden. der er ingen grund til, at meddelelse af aktindsigt ikke kan afvente
udfaldet af den materielle sag.
de oplysninger, der søges aktindsigt i, er baseret på forkerte, ikke længere aktuelle oplysnin-
ger (for to af landmændenes vedkommende), som i øvrigt er forældet og ikke har undergået
nogen form for opdatering, siden metodeafprøvningsundersøgelsen blev offentliggjort i 2011.
disse forhold taler i sig selv med styrke for, at landmændene ikke hænges ud.
både det forhold, at fødevarestyrelsen i sin oprindelige afgørelse gav afslag på aktindsigt, og
landsrettens kendelse viser, at landmændene har rimelig udsigt til at få medhold. den allerede
                                                 - 12 -
for landsretten og til dels for højesteret gennemførte bevisførelse har desuden tilvejebragt den
dokumentation for stigmatisering, ombudsmanden efterlyste i sine redegørelser.
retsgrundlag
offentlighedsloven
regler om aktindsigt
i § 13, stk. 1, nr. 6, i den tidligere offentlighedslov, lov nr. 572 af 19. december 1985, hedder
det:
      ”§ 13. retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse
      af væsentlige hensyn til
      …
      6) private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige ka-
      rakter er påkrævet.”
bestemmelsen er videreført i § 33, nr. 5, i den gældende offentlighedslov, lov nr. 606 af 12.
juni 2013.
klageret og søgsmålskompetence
i betænkning nr. 325/1963 om offentlighed i forvaltningen anføres følgende om retten til at
klage over en afgørelse om aktindsigt samt om søgsmålskompetence (s. 54):
      ”e. klage over trufne afgørelser.
      …
      retsstillingen vil herefter være den, at den, der har fået afslag på begæringen om aktind-
      sigt, og den, som anser sig for krænket ved meddelelse af sådan oplysning, vil kunne
      klage til overordnet administrativ myndighed, ligesom han i medfør af grundlovens §
      63, stk. 1, vil kunne indbringe sagen for domstolene.”
i betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision anføres (s. 310-313):
      ”b. klager m.m. over afgørelser om aktindsigt.
      1o. offentlighedsloven indeholder ingen udtrykkelig bestemmelse om, at afgørelser med
      hensyn til udlevering af dokumenter efter loven kan indbringes for højere myndighed.
      bestemmelsen i lovens § 8, stk. 1, må dog utvivlsomt antages at indebære, at afgørelser
      om aktindsigt er undergivet en administrativ rekurs i samme omfang som afgørelsen
      vedrørende den pågældende sags realitet, ligesom der er adgang til efter de sædvanlige
                                               - 13 -
       regler at indgive klage til folketingets ombudsmand eller ved et søgsmål for domstolene
       at få efterprøvet lovligheden af afgørelser herom.
       at retsstillingen ville være sådan uden udtrykkelige bestemmelser om klageadgangen i
       loven blev klart lagt til grund af offentlighedskommissionen, jfr. herved betænkningen
       side 54.
       …
       2 o…
       også den, der mener sine interesser tilsidesat, såfremt en begæring om aktindsigt imø-
       dekommes, må kunne påklage afgørelsen herom til højere myndighed, men klagen vil
       ikke uden videre have suspensiv virkning.
       …
       4o. som nævnt ovenfor under 1o kan spørgsmål om lovligheden af beslutninger, hvorved
       begæringer om aktindsigt afslås, indbringes for domstolene efter de almindelige regler i
       grundlovens § 63, og dette er i tiden efter offentlighedslovens ikrafttræden forekommet
       i enkelte tilfælde – vistnok udelukkende i sager om partsoffentlighed.”
det fremgår af betænkning nr. 1349/1997 om aktindsigt i personalesager (s. 42-43), at
spørgsmålet om klageberettigelse for den, som oplysningerne i en aktindsigtssag angår, kan
give anledning til tvivl, men at der i hvert fald kan rettes henvendelse til en eventuelt overord-
net tilsynsmyndighed og til ombudsmanden. spørgsmålet om adgangen til domstolsprøvelse
berøres ikke.
af betænkning nr. 1510/2009, der danner grundlag for den gældende offentlighedslov, frem-
går (s. 774):
       ”4.5.2. foruden adgangen til at indgive klage til ombudsmanden, kan spørgsmål om
       lovligheden af forvaltningsmyndighedernes afgørelser om aktindsigt indbringes for
       domstolene efter den almindelige bestemmelse i grundlovens § 63 om domstolskontrol
       med forvaltningens afgørelser, jf. betænkning nr. 857/1978, side 311.”
regler om hurtig sagsbehandling
den tidligere offentlighedslov fra 1985 bestemte:
       ”§ 16. vedkommende myndighed afgør snarest, om en begæring kan imødekommes, og
       om den, der har fremsat begæringen, skal gøres bekendt med dokumenterne ved, at der
       gives adgang til gennemsyn på stedet, eller ved, at der udleveres en afskrift eller kopi.
       stk. 2. er en begæring om aktindsigt ikke imødekommet eller afslået inden 10 dage ef-
       ter, at den er modtaget af vedkommende myndighed, skal myndigheden underrette den
       begærende om grunden hertil samt om, hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge.”
                                                - 14 -
den nugældende offentlighedslov bestemmer:
      ”§ 36 ...
      stk. 2. vedkommende myndighed m.v. afgør snarest, om en anmodning om aktindsigt
      kan imødekommes. en anmodning om aktindsigt skal færdigbehandles inden 7 arbejds-
      dage efter modtagelsen, medmindre dette på grund af f.eks. sagens omfang eller kom-
      pleksitet undtagelsesvis ikke er muligt. den, der har anmodet om aktindsigt, skal i givet
      fald underrettes om grunden til fristoverskridelsen og om, hvornår anmodningen kan
      forventes færdigbehandlet.”
i betænkning nr. 1510/2009 anføres (s. 804):
      ”8.1. frist for behandlingen af anmodninger om aktindsigt mv.
      8.1.1. det er kommissionens opfattelse, at det er af meget væsentlig betydning, at an-
      modninger om aktindsigt behandles og afgøres så hurtigt som muligt. dette skyldes, at
      en hurtig sagsbehandling og afgørelse af aktindsigtsanmodninger i almindelighed vil
      være en væsentlig forudsætning for, at offentlighedsloven kan opfylde sin intention om,
      at medierne ved anvendelsen af loven skal have adgang til at orientere offentligheden
      om aktuelle sager, der er under behandling i den offentlige forvaltning…”
miljøoplysningsloven
regler om aktindsigt
i miljøoplysningslovens § 2, stk. 3, og § 4 c hedder det, jf. lovbekendtgørelse nr. 1036 af 18.
august 2015:
      ”§ 2…
      stk. 3. i sager om aktindsigt i miljøoplysninger, der er omfattet af bestemmelserne i …
      § 13, stk. 1, i lov om offentlighed i forvaltningen …, skal vedkommende myndighed fo-
      retage en konkret afvejning af offentlighedens interesser, der varetages ved udlevering
      af miljøoplysningerne, over for de interesser, der varetages ved at afslå udlevering. be-
      stemmelserne i … § 13, stk. 1, i lov om offentlighed i forvaltningen … skal anvendes
      restriktivt under hensyntagen til samfundets interesse i, at oplysningerne offentliggøres i
      det konkrete tilfælde…
      § 4 c. myndigheder … skal, når de anmoder om miljøoplysninger til brug for udarbej-
      delse af offentlig statistik eller videnskabelige undersøgelser, og når den, som anmod-
      ningen stiles til, ikke er forpligtet eller kan forpligtes til at give oplysningerne, gøre
      denne bekendt hermed og med adgangen til at tilkendegive, at oplysningerne ikke bør
      offentliggøres.”
                                              - 15 -
miljøoplysningslovens § 2, stk. 3, og § 4 c blev indsat i loven ved lov nr. 310 af 2. maj 2005,
som gennemførte miljøoplysningsdirektivet, europa-parlamentets og rådets direktiv 2003/4.
af bemærkningerne til § 2, stk. 3, fremgår bl.a., jf. folketingstidende 2004-05, 2. samling,
tillæg a, lovforslag nr. l 4, s. 100-101:
      ”til nr. 3.
      forslaget gennemfører direktivets generelle afvejningsregel i artikel 4, stk. 2, om at ad-
      gangen til at begrænse aktindsigten skal fortolkes restriktivt under hensyn til offentlig-
      hedens interesse i, at oplysningerne offentliggøres og direktivets konkrete afvejningsre-
      gel, hvorefter de offentlige interesser, der varetages ved udlevering i hvert enkelt sag
      om aktindsigt, skal afvejes overfor de interesser, der varetages ved at afslå udlevering.
      det foreslås derfor, at direktivets konkrete afvejningsregel indarbejdes for alle offent-
      lighedslovens og forvaltningslovens undtagelsesbestemmelser…
      de undtagelsesbestemmelser, der er omfattet af forslaget, er offentlighedslovens … §
      12, stk. 1, om undtagelse af oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomi-
      ske forhold og forretningshemmeligheder m.v. og § 13 om undtagelse af oplysninger
      om f.eks. hensynet til statens sikkerhed m.v. i lov om offentlighed i forvaltningen…
      myndighederne vil således i alle sager om aktindsigt i miljøoplysninger, der er omfattet
      af de pågældende bestemmelser, få pligt til at foretage en konkret afvejning af de mod-
      stående hensyn…”
af bemærkningerne til § 4 c fremgår, jf. folketingstidende 2004-05, 2. samling, tillæg a, lov-
forslag nr. l 4, s. 104:
      ”til nr. 10.
      bestemmelsen svarer til den nugældende bestemmelse med den ændring, at der ikke
      længere består et retskrav for den, der anmodes om oplysninger til brug for udarbejdelse
      af offentlig statistik og videnskabelige undersøgelser, til at bestemme, at oplysningerne
      ikke må offentliggøres.
      dette er en konsekvens af forslaget om at indarbejde direktivets afvejningsregel i loven,
      hvorefter det ikke vil være muligt at opretholde retskravet i lovens nugældende 4 a.
      bestemmelsen sikrer i stedet en udtaleret for den, der anmodes om oplysningerne. en
      tilkendegivelse om, at oplysningerne ikke bør offentliggøres, vil kunne indgå med vægt
      i myndighedens afvejning af modstående hensyn i afgørelsen om, hvorvidt oplysnin-
      gerne kan udleveres.”
klageret og søgsmålskompetence
                                               - 16 -
miljøoplysningsdirektivet indeholder i artikel 6, stk. 2, følgende bestemmelse om adgangen til
klage og domstolsprøvelse:
       ”2. ud over den i stk. 1 omhandlede adgang til klage sikrer medlemsstaterne, at den in-
       formationssøgende har adgang til prøvelse af en afgørelse ved en domstol eller et andet
       ved lov oprettet uafhængigt og upartisk organ, som kan efterprøve den pågældende of-
       fentlige myndigheds handlinger eller undladelser, og hvis afgørelser kan gøres endelige.
       medlemsstaterne kan endvidere sikre, at tredjeparter, som belastes i forbindelse med of-
       fentliggørelse af oplysninger, også har adgang til retsmidler.”
regler om hurtig sagsbehandling
miljøoplysningslovens § 4, stk. 3, bestemmer:
       ”§ 4…
       stk. 3. sager om aktindsigt skal under hensyntagen til en eventuel tidsfrist, som anføres
       af den, der har fremsat anmodningen, afgøres hurtigst muligt og senest 1 måned efter
       modtagelsen af anmodningen eller, hvis sagens omfang og komplekse karakter er af en
       sådan art, at fristen på 1 måned ikke kan overholdes, senest 2 måneder efter modtagel-
       sen. sager efter stk. 2, hvor der gives afslag på at stille oplysningerne til rådighed i den
       form, som den, der fremsatte anmodningen, ønsker, skal dog afgøres senest 1 måned
       efter modtagelsen af anmodningen.”
højesterets begrundelse og resultat
kæren angår, om a1-a5 (de fem landmænd) har retlig interesse i at få prøvet fødevarestyrel-
sens afgørelse af 1. september 2014, som stadfæstet ved fødevareministeriets klagecenters
afgørelse af 6. oktober 2014, om aktindsigt i en metodeafprøvningsundersøgelses oplysninger
om, hvilke svinebesætninger der ved undersøgelsen i 2011 blev konstateret mrsa-positive.
har landmændene retlig interesse, er spørgsmålet, om det er med rette, at landsretten har til-
lagt søgsmålet opsættende virkning.
søgsmålskompetence
efter forarbejderne til offentlighedsloven er den, som oplysningerne i en aktindsigtssag angår,
ikke part i aktindsigtssagen. forvaltningsmyndigheden kan dog på andet retsgrundlag have
pligt til at inddrage den pågældende, herunder i kraft af officialprincippet, jf. senest betænk-
ning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, s. 800-801.
                                              - 17 -
det forhold, at den person, som oplysningerne angår, ikke er part i aktindsigtssagen, udeluk-
ker ikke, at den pågældende kan være berettiget til få prøvet afgørelsen ved domstolene efter
grundlovens § 63, stk. 1, 1. pkt., hvis de almindelige betingelser for at anlægge en retssag er
opfyldt, herunder kravet om retlig interesse.
metodeafprøvningsundersøgelsen angik 48 svinebesætninger, hvoraf de 34 besætninger blev
fundet mrsa-positive. de fem landmænds besætninger var efter det oplyste blandt de 34
besætninger, der blev fundet positive. metodeafprøvningsundersøgelsen angiver alene be-
drifternes nummer i chr (det centrale husdyrbrugsregister), men der er via chr offentlig
og vederlagsfri adgang til aktuelle oplysninger om bl.a. besætningens ejer, bruger og besæt-
ningens geografiske placering. mod betaling er der endvidere adgang til historiske ejerfor-
hold.
selv om metodeafprøvningsundersøgelsen således alene angiver bedrifternes nummer i chr,
vil aktindsigt heri – gennem søgningen i chr – afsløre, at de fem landmænds svinebesæt-
ninger var konstateret mrsa-positive. højesteret finder herefter, at disse landmænds forhold
berøres i en sådan grad af, at der gives aktindsigt, at de har retlig interesse i at få prøvet, om
afgørelsen om aktindsigt i metodeafprøvningsundersøgelsens oplysninger om mrsa-smitte i
deres svinebesætninger er gyldig. afvisningspåstandene tages derfor ikke til følge.
opsættende virkning
for så vidt angår spørgsmålet om at tillægge søgsmålet opsættende virkning, bemærkes ind-
ledningsvis, at opsættende virkning i givet fald alene vil forhindre, at der udleveres oplysnin-
ger om mrsa-smitte i de fem landmænds svinebesætninger. opsættende virkning vil således
ikke forhindre, at der udleveres oplysninger om mrsa-smitte i andre landmænds svinebe-
sætninger. fødevarestyrelsen har imidlertid i forbindelse med sin afgørelse om aktindsigt su-
spenderet udleveringen af oplysninger om mrsa-smitte for så vidt angår alle de involverede
landmænds svinebesætninger, indtil domstolene har taget stilling til spørgsmålet om opsæt-
tende virkning i denne sag. fødevareministeriets klagecenter har stadfæstet suspensionen.
myndighedernes afgørelse om suspension er ikke til prøvelse under denne sag.
                                               - 18 -
efter grundlovens § 63, stk. 1, 2. pkt., kan den, der anfægter gyldigheden af en administrativ
afgørelse, ”ikke ved at bringe sagen for domstolene unddrage sig fra foreløbig at efterkomme
øvrighedens befaling”.
som fastslået i højesterets dom af 24. august 1994 (ufr 1994.823) kan domstolene undtagel-
sesvis uden udtrykkelig lovhjemmel tillægge et søgsmål vedrørende prøvelse af en admini-
strativ afgørelse opsættende virkning. den konkrete afgørelse af, om et søgsmål bør tillægges
opsættende virkning, må bero på en afvejning af det offentliges interesse i, at gennemførelsen
af afgørelsen ikke udsættes, over for arten og omfanget af den skade, den pågældende kan
blive påført, ligesom det må tillægges betydning, om der efter en foreløbig vurdering forelig-
ger et rimeligt grundlag for påstanden om ugyldighed.
offentlighedsloven har til formål at sikre åbenhed hos myndighederne for bl.a. at understøtte
informations- og ytringsfrihed samt mediernes formidling af informationer til offentligheden
(lovens § 1, stk. 1). en hurtig sagsbehandling og afgørelse af aktindsigtsanmodninger vil i al-
mindelighed være en væsentlig forudsætning for, at offentlighedsloven kan opfylde sin inten-
tion om, at medierne ved anvendelsen af loven skal have adgang til at orientere offentligheden
om aktuelle sager, der er under behandling i den offentlige forvaltning (betænkning nr.
1510/2009 om offentlighedsloven s. 804). i offentlighedsloven er det derfor fastsat, at en an-
modning om aktindsigt skal afgøres snarest muligt og som hovedregel skal færdigbehandles
inden 7 arbejdsdage (tidligere 10 dage) efter modtagelsen (lovens § 36, stk. 2, og den tidligere
lovs § 16, stk. 2). for at dette i praksis kan lade sig gøre, forudsætter offentlighedsloven bl.a.,
at den person, oplysningerne angår, ikke er part i aktindsigtssagen, og derfor ikke skal parts-
høres i anledning af en anmodning om aktindsigt. i miljøoplysningsloven er der som supple-
ment til offentlighedslovens regler fastsat absolutte frister på 1 og 2 måneder for afgørelse af
anmodninger om aktindsigt i miljøoplysninger (lovens § 4, stk. 3).
under hensyn til det anførte finder højesteret, at der er en meget væsentlig offentlig interesse
i, at udlevering af oplysninger i henhold til en afgørelse om aktindsigt som det helt klare ud-
gangspunkt ikke forhindres ved søgsmål om opsættende virkning.
efter de foreliggende oplysninger kan det ikke lægges til grund, at de påberåbte skadevirk-
ninger i form af sociale konsekvenser for de fem landmænd og deres familier (stigmatisering)
                                              - 19 -
som følge af offentliggørelse af oplysningen om mrsa-smitte i deres svinebesætninger i
2011 er nærliggende og væsentlige.
fødevarestyrelsens afgørelse om aktindsigt af 1. september 2014, som stadfæstet ved føde-
vareministeriets klagecenters afgørelse af 6. oktober 2014, hviler på folketingets ombuds-
mands redegørelse af 6. juni 2014 (fob 2014-8). heri fastslog ombudsmanden, at der ikke
var grundlag for at afslå aktindsigt i oplysningerne i metodeafprøvningsundersøgelsen om, i
hvilke svinebesætninger der var konstateret mrsa-smitte. han henstillede derfor, at sagerne
om aktindsigt blev genoptaget. ud fra en foreløbig vurdering er der ikke grundlag for at fast-
slå, at fødevarestyrelsens efterfølgende afgørelse om aktindsigt som stadfæstet af fødevare-
ministeriets klagecenter er ugyldig.
efter en samlet afvejning finder højesteret herefter, at søgsmålet ikke skal tillægges opsæt-
tende virkning.
dansk journalistforbunds øvrige påstande
højesteret finder, at dansk journalistforbunds subsidiære påstande – i det omfang de går vi-
dere end at gøre indsigelse mod landbrug & fødevarers anmodning om opsættende virkning
– ikke kan anses for omfattet af de spørgsmål om afvisning og opsættende virkning, som
landsretten udskilte til særskilt behandling, jf. retsplejelovens § 253, og de kan derfor ikke
behandles under denne kæresag.
processuelle spørgsmål
landsretten har i sin kendelse anonymiseret navnene på de fem landmænd, herunder de to
landmænd, som afgav forklaring under delhovedforhandlingen. dette skal antagelig ses i
sammenhæng med, at advokat tyge trier i forbindelse med behandlingen af spørgsmålet om
hovedintervention fra dansk journalistforbund som mandatar for kjeld hansen og niels
mulvad afgav proceserklæring om at ville håndtere information om de enkelte svinebesætnin-
ger, deres ejere og personale fortroligt og om ikke at ville videregive disse oplysninger til for-
bundet eller de to journalister.
højesteret finder, at en ordning, hvorefter navnet på en part i en civil retssag hemmeligholdes
for en anden part, herunder i rettens afgørelser, må kræve lovhjemmel og ikke er et spørgs-
                                            - 20 -
mål, som parterne ved enighed kan råde over. en sådan lovhjemmel foreligger ikke. højeste-
ret har derfor ikke anonymiseret de fem landmænds navne i denne kendelse.
sagsomkostninger
efter udfaldet og karakteren af de spørgsmål, som højesteret har taget stilling til under denne
kæresag, skal ingen af parterne betale sagsomkostninger til nogen anden part i anledning af
kæresagen.
                                       thi bestemmes:
de afvisningspåstande, der er nedlagt af fødevarestyrelsen og af dansk journalistforbund
som mandatar for kjeld hansen og niels mulvad, tages ikke til følge.
anmodningen fra landbrug & fødevarer som mandatar for a1-a5 om, at søgsmålet tillægges
opsættende virkning, tages ikke til følge.
ingen af parterne skal betale sagsomkostninger til nogen anden part i anledning af kæresagen.
