                             højesterets dom
                         afsagt torsdag den 31. august 2017
sag 27/2015
(1. afdeling)
danske svineproducenter
(advokat hans sønderby christensen)
mod
miljø- og fødevareministeriet
(kammeradvokaten ved advokat peter biering)
i tidligere instans er afsagt dom af vestre landsrets 10. afdeling den 16. januar 2015.
i pådømmelsen har deltaget fem dommere: thomas rørdam, marianne højgaard pedersen,
poul dahl jensen, henrik waaben og kurt rasmussen.
påstande
appellanten, danske svineproducenter, har gentaget påstand 1c, 1d og 3.
indstævnte, miljø- og fødevareministeriet, har påstået stadfæstelse.
retsgrundlaget mv.
i rådets forordning (ef) nr. 1/2005 af 22. december 2004 om beskyttelse af dyr under
transport (transportforordningen) hedder det bl.a.:
       ”rådet for den europæiske union har
       …
       ud fra følgende betragtninger:
       …
       (2)    med rådets direktiv 91/628/eøf af 19. november 1991 om beskyttelse af dyr
              under transport har rådet vedtaget bestemmelser vedrørende transport af dyr for
                                         - 2 -
     at fjerne tekniske hindringer for handelen med levende dyr og skabe grundlag for,
     at de pågældende markedsordninger kan fungere tilfredsstillende, samtidig med at
     der sikres en tilfredsstillende beskyttelse af de pågældende dyr.
…
(5)  transport over lange afstande af dyr, herunder dyr til slagtning, må af hensyn til
     dyrenes velfærd begrænses så meget som muligt.
(6)  rådet opfordrede den 19. juni 2001 kommissionen til at fremlægge forslag med
     henblik på at sikre, at den eksisterende fællesskabslovgivning gennemføres
     effektivt, og at der sikres en streng kontrol hermed, at forbedre beskyttelsen af dyr
     og deres velfærd og forebygge, at smitsomme dyresygdomme opstår og spredes,
     samt at indføre strengere betingelser, så dyrenes velfærd og sundhed under og
     efter transport beskyttes, og således at de undgår smerter og lidelser.
…
(8)  den 11. marts 2002 vedtog den videnskabelige komite for dyrs sundhed og
     trivsel en udtalelse om dyrs velfærd under transport. på baggrund heraf må
     fællesskabslovgivningen ændres, så der tages højde for nye videnskabelige data,
     samtidig med at det som et prioriteret mål sikres, at reglerne kan gennemføres
     inden for den nærmeste fremtid.
…
(10) i lyset af erfaringerne med at harmonisere fællesskabslovgivningen om transport
     af dyr inden for rammerne af direktiv 91/628/eøf og i betragtning af de
     problemer, der er opstået som følge af den uensartede gennemførelse af direktivet
     i de forskellige medlemsstater, er det mere hensigtsmæssigt at fastsætte
     fællesskabsbestemmelser på dette område i form af en forordning. indtil der er
     vedtaget detaljerede bestemmelser for visse arter, som har særlige behov, og som
     udgør en meget begrænset del af fællesskabets husdyrbestand, er det
     hensigtsmæssigt at give medlemsstaterne mulighed for at indføre eller opretholde
     yderligere nationale regler for transport af sådanne dyrearter.
(11) for at sikre en konsekvent og effektiv anvendelse af denne forordning på hele
     fællesskabets område på baggrund af det grundlæggende princip om, at dyr ikke
     må transporteres under sådanne forhold, at de kan komme til skade eller blive
     påført unødig lidelse, bør der fastsættes detaljerede bestemmelser om de særlige
     behov, der opstår i forbindelse med forskellige former for transport. sådanne
     detaljerede bestemmelser bør fortolkes og anvendes i overensstemmelse med
     ovennævnte princip, og de bør ajourføres i tide, navnlig når det i lyset af nye
     videnskabelige udtalelser viser sig, at de ikke længere sikrer efterlevelsen af dette
     princip i forbindelse med bestemte dyrearter eller former for transport.
…
udstedt følgende forordning:
kapitel 1
anvendelsesområde, definitioner og almindelige betingelser
for transport af dyr
                                                - 3 -
       …
       artikel 3
       almindelige betingelser for transport af dyr
       det er forbudt at transportere dyr eller lade dem transportere under sådanne forhold, at
       de kan komme til skade eller blive påført unødig lidelse.
       desuden skal følgende betingelser være opfyldt:
       …
       g) dyrene skal råde over et gulvareal og en ståhøjde, som er passende i forhold til deres
       størrelse og den planlagte transport
       …
       artikel 6
       transportvirksomheder
       …
       3. transportvirksomheder skal transportere dyr i overensstemmelse med de tekniske
       forskrifter i bilag i.”
i transportforordningens bilag i anføres bl.a.:
       ”kapitel ii
       transportmidler
       1.       bestemmelser for alle transportmidler
       …
       1.2. i det rum, hvor dyrene er anbragt, og på alle niveauer heri skal der være tilstrække-
       ligt med plads til, at der kan sikres god ventilation oven over dyrene, når de står oprejst i
       normal stilling, idet dyrenes naturlige bevægelser under ingen omstændigheder må be-
       grænses.
       …
       kapitel iii
       transportpraksis
       …
       2. under transporten
       2.1. pladsforholdene skal som et minimum opfylde de mindstekrav, der er fastsat for
       dyr og transportmidler i kapitel vii.
                                                - 4 -
       …
       kapitel vii
       pladsforhold
       pladsforholdene for dyr skal opfylde følgende mindstekrav:
       …
       d. svin
       jernbane- og vejtransport
       alle svinene skal som minimum kunne ligge ned og stå op i deres naturlige stilling.
       for at disse minimumskrav kan opfyldes, bør lastetætheden for svin på ca. 100 kg under
       transport ikke overstige 235 kg/m2.
       det kan være nødvendigt at øge ovennævnte minimumsgulvareal under hensyn til
       svinenes race, størrelse og fysiske tilstand; en forøgelse med indtil 20 % kan også være
       nødvendig på grund af vejrforholdene og forsendelsens varighed.”
i rapport af 11. marts 2002 fra scientific committee on animal health and animal welfare,
som der henvises til i betragtning 8 i præamblen til transportforordningen, hedder det bl.a. (s.
37-39, 42-43, 95, 97 og 98):
       ”7. space allowance
       7.1. general introduction:
       the amount of space allowed for an animal during transport is one of the most impor-
       tant factors influencing its welfare (hall and bradshaw 1998). the topic is particularly
       sensitive because costs can be lowered by reducing the space. in general, smaller space
       allowances lead to lower unit costs of transport since more animals can be carried in a
       vehicle of any particular size.
       …
       floor space allowances need to be defined in unambiguous terms. in particular, stocking
       densities are best defined as m2 floor area per animal of a specified live weight, e.g.
       (m2/100kg), or kg live weight per m2 floor area (kg/m2). stocking rates, such as m2 per
       animal (m2/animal), are not an acceptable way of defining floor space requirements
       since they take no account of variation in animal weight. definitions of acceptable
       space allowances ideally refer to the whole range of animal sizes (live weights) to be
       encountered, preferably using a formula (broom 2000). a problem is that information
       applicable to very small or very large animals is sometimes not available. moreover, the
       relationship between minimum acceptable space allowance and animal weight is often
                                         - 5 -
not linear. determining appropriate minimum acceptable space allowances for trans-
ported animals relies on several types of evidence…
7.3. pigs
7.3.1. introduction
the provision of adequate space allowances during pig transport involves giving pigs
sufficient space to carry out necessary functions, such as resting, drinking and feeding.
this means that appropriate stocking densities will be dependent on the journey length
and whether resting, watering and feeding are necessary. many pigs have some degree
of leg disorder which results in much greater difficulty in standing during vehicle
movement in this spcies than in other ungulates. old sows and heavy animals have the
greatest problems in this respect. if the vehicle is driven well all pigs will lie down dur-
ing transport given sufficient space. the pigs lie down shortly after loading (bradshaw
et al 1996a, broom 2000). guise et al., (1990) found that the mean journey length of 86
transports of british slaughter pigs was 71 miles with a variation from 2 to 236 miles
(average 114 km and variation 3 to 378 km respectively). christensen et al. (1994) con-
firmed that in seven european countries the majority of journeys of pigs to were slaugh-
ter less than 100 km in length. although journey lengths are less well known for breed-
ing pigs and pigs for further fattening, a similar situation is likely to occur (colleu et al
1999). for example, statistics from the danish spf system show that only 3.6 % of four
million 30 kg pigs had journeys longer than 100 km. for 7 kg pigs the figures show a
bimodal distribution with maxima at approximately 25 and 105 km. 21.9 % of 598,080
7 kg pigs had journeys longer that 100 km in 1999/2000. longer distance transports of
pigs are therefore the exception rather than the rule and the majority of journeys will not
include resting periods or the necessity of watering and feeding on the way.
…
12. recommendations
…
12.3. space allowance
…
26. the space allowance for pigs during transport should be according to the formula a
= 0.0192 w 0.67m2 where a is the area in m2 per pig and w is the weight of the pig in
kg. this formula provides 0.42 m2 for a 100 kg pig, a sufficient space for each pig to lie
down throughout the journey. if pigs have to have rest, food and water on the vehicle,
the space allowance should be according to the formula a = 0.0274 w 0.67m2. this for-
mula provides 0.60 m2 for a 100 kg pig.
…
28. the height of the compartment for pigs and sheep should be 15 cm above the high-
est point on the animal in vehicles with efficient forced draft ventilation and 30 cm
above the highest point on the animal in vehicles with natural ventilation. for young
pigs and for sheep, the highest point on the animal is the top of the head when it is held
in a comfortable position. for older pigs, the highest point is the middle of the back.
the highest point on a 100 kg slaughter pig might be 0.77 m so the compartment could
be 0.92 m high in a forced ventilation vehicle but 1.08 m high in a natural ventilation
                                              - 6 -
      vehicle. hence, three deck vehicles are allowable if there is forced ventilation but not if
      there is only natural ventilation. a 250 kg sow might be 97 cm tall and a boar would be
      taller so sows and boars should never be carried in three deck vehicles.”
punkt 28 lyder i dansk oversættelse således:
      ”28. for svin og får bør højden af rummet være 15 cm over dyrets højeste punkt i køre-
      tøjer med et effektivt automatisk ventilationssystem og 30 cm over dyrets højeste punkt
      i køretøjer med naturlig ventilation. for unge svin og for får er dyrets højeste punkt top-
      pen af hovedet, når hovedet holdes komfortabelt. for ældre svin er det højeste punkt på
      midten af ryggen. højeste punkt på et slagtesvin på 100 kg kunne være 0,77 m, så rum-
      met kunne være 0,92 m højt i et køretøj med automatisk ventilation, men 1,08 m højt i
      et køretøj med naturlig ventilation. køretøjer i tre etager må derfor benyttes, hvis der er
      automatisk ventilation, men ikke hvis der kun er naturlig ventilation. en so på 250 kg
      kunne være 97 cm høj og en orne ville være højere, så søer og orner bør aldrig transpor-
      teres i køretøjer i tre etager.”
i bekendtgørelse nr. 1729 af 21. december 2006 om beskyttelse af dyr under transport med
senere ændringer (transportbekendtgørelsen) hedder det bl.a.:
      ”kapitel 1
      anvendelsesområde og definitioner
      § 1. denne bekendtgørelse indeholder bestemmelser om beskyttelse af dyr under trans-
      port og supplerer rådets forordning (ef) nr. 1/2005 af 22. december 2004 om beskyt-
      telse af dyr under transport og dermed forbundne aktiviteter og om ændring af direktiv
      64/432/eøf og 93/119/ef og forordning nr. 1255/97 (transportforordningen). trans-
      portforordningen er optaget som bilag 1 til denne bekendtgørelse.
      …
      kapitel 2
      supplerende regler for transporter af dyr omfattet af transportforordningen
      …
      krav om indvendig højde, inspektionshøjde m.v.
      § 9. ved transport af svin på 40 kg og derover skal den indvendige højde mellem hver
      etage – målt fra det højeste punkt på gulvet til det laveste punkt i loftet (f.eks.
      undersiden af eventuelle tværbjælker eller stivere) – mindst opfylde følgende krav under
      kørsel:
                                               - 7 -
                        gennemsnits-                     indvendig højde          indvendig højde
                          vægt i kg                       ved anvendelse           ved anvendelse
                                                          af et mekanisk              af et andet
                                                        ventilationssystem       ventilationssystem
                             40                                74 cm                    89 cm
                             50                                77 cm                    92 cm
                             70                                84 cm                    99 cm
                             90                                90 cm                   105 cm
                             100                               92 cm                   107 cm
                             110                               95 cm                   110 cm
                             130                               99 cm                   114 cm
                             150                              103 cm                   118 cm
                             170                              106 cm                   121 cm
                             190                              109 cm                   124 cm
                             210                              111 cm                   126 cm
                             230                              112 cm                   127 cm
       …
       § 10. ved landevejs, jernbane- og lufttransport skal lastetætheden for heste, kvæg, får,
       geder, svin og fjerkræ mindst opfylde arealkravene angivet i bilag 2 til denne
       bekendtgørelse.
       …”
i transportbekendtgørelsens bilag 2 anføres bl.a.:
       ”arealkrav (lastetæthed)
       …
       d. svin
       transport med jernbane eller lastbil inkl. påhængskøretøj
       1. transporter af under otte timers varighed:
                              levende vægt (kg)                               areal (m²) pr. dyr
                                       25                                            0,17
                                       50                                            0,26
                                       75                                            0,33
                                      100                                            0,42
                                      200                                            0,70
                                250 eller mere                                       0,80
       det kan være nødvendigt at øge ovennævnte minimumsgulvareal under hensyn til
       dyrenes race, størrelse samt fysiske tilstand. det kan også være nødvendigt at øge
       arealet med indtil 20 pct. på grund af vejrforholdene og forsendelsens varighed.
                                                - 8 -
       2. transporter af over otte timers varighed:
                                 levende vægt (kg)                               areal (m²) pr. dyr
                                         25                                             0,20
                                         50                                             0,31
                                         75                                             0,39
                                         100                                            0,50
                                         200                                            0,84
                                   250 eller mere                                       0,96
       …”
supplerende sagsfremstilling
ved kendelse af 25. april 2012 berigtigede eu-domstolen af egen drift præmis 59 i den dan-
ske udgave af dommen af 21. december 2011 i sag c-316/10. ved kendelsen blev ordet ”til-
kommer” ændret til ”påhviler”, og ”normer”, der almindeligvis anerkendes af de øvrige med-
lemsstater, blev ændret til ”standarder”. dette svarer til den gengivelse af præmis 59, der fin-
des i landsrettens dom.
danske svineproducenter rettede den 12. januar 2015 henvendelse til eu-kommissionen med
spørgsmål om, hvorvidt nationale specifikke krav (f.eks. påbud om 0,15 m2 til smågrise og 1
m2 til søer) bør underkastes en proportionalitetsvurdering ved de nationale domstole, idet for-
ordning nr. 1/2005 om beskyttelse af dyr under transport ikke indeholder specifikke krav ved-
rørende smågrise. eu-kommissionen svarede den 23. februar 2015 bl.a. følgende:
       ”eu-domstolen (cjeu) fastslog i sin dom i sag c-316/10 danske svineproducenter…,
       at de talmæssige normer vedrørende den maksimale lastetæthed, såsom de i bilag 2,
       punkt 1 og 2, til den danske bekendtgørelse nr. 1729/2006 omhandlede, var i overens-
       stemmelse med de minimums- og maksimumsnormer, der er fastsat ved forordning (ef)
       nr. 1/2005. i de pågældende nationale bestemmelser var der fastsat krav om, at svin ved
       vejtransport skal have et minimumsgulvareal, der varierer i forhold til deres vægt, idet
       dette areal for et svin på 100 kg er 0,42 m2, når rejsens varighed er under otte timer, og
       0,50 m2 for rejser af over otte timers varighed (jf. præmis 65 til 67 i ovennævnte dom).
       …
       som cjeu fastslog i sin dom i sag c-316/10 danske svineproducenter, skal sådanne
       normer imidlertid være i overensstemmelse både med bestemmelserne i og formålene
       med forordningen og med de almindelige eu-retlige principper, særligt proportionali-
       tetsprincippet (jf. dommens præmis 51).
       …
       hvad angår vurderingen af den type bestemmelser, de nævner, på baggrund af propor-
       tionalitetsprincippet, fremstår betragtninger i lighed med dem, der er omhandlet i præ-
       mis 53 til 59 i domstolens dom i sag c-316/10 danske svineproducenter, som relevan-
       te. ”
                                                     - 9 -
    fødevarestyrelsen har i april 2016 udarbejdet en rapport ”serviceeftersyn af transportområ-
    det”. som bilag 6 hertil er vedlagt en rapport ”økonomisk analyse af supplerende danske krav
    til svinetransporter”, der er udarbejdet i september 2015 af incentive. af incentives rapport
    fremgår bl.a.:
           ”1. sammenfatning
           i 2007 indførte danmark supplerende krav … til eu’s regler i transportforordningen …
           for svinetransporter. kravene blev indført for at forbedre dyrevelfærden under transport.
           de supplerende danske krav omfatter:
                    -    krav til indvendig højde
                    -    arealkrav
                    -    krav til inspektionshøjde i bilens lastrum.
           vi har på opdrag fra fødevarestyrelsen opgjort meromkostningerne ved de supplerende
           danske krav ved at sammenligne omkostningerne til transport i to scenarier:
                    -    scenarie 1: uden supplerende danske krav (eu’s mindstekrav gælder i
                         danmark).
                    -    scenarie 2: med supplerende danske krav.
           i hvert scenarie tager vi udgangspunkt i minimumskravene. vi beregner meromkostnin-
           gerne ved de supplerende danske krav som forskellen i transportomkostningerne i de to
           scenarier. vi opgør meromkostningerne, som de ser ud i dag (2015) og for 2007, hvor
           bekendtgørelsen om de supplerende danske krav trådte i kraft (bek 1729/2006 …).
           1.1 opgørelse af meromkostninger
           vi har opgjort meromkostningerne for fire cases, som repræsenterer typiske transporter
           for eksport af danske svin, hvad angår destinationer, vægtklasser for svin og opbygning
           af lastbiler. vi har udvalgt cases med transporttider på både under og over 8 timer, idet
           de supplerende danske krav er strengere for transporter over 8 timer end for transporter
           under 8 timer.
           meromkostningerne drives af omkostninger til ombygning til lastbiler samt af, at der er
           plads til færre svin på hver transport.
           resultaterne af hovedanalysen for 2015 er opsummeret i tabel 1 nedenfor.
           tabel 1. meromkostninger ved supplerende danske krav, opgjort i 2015 ´
case        vægtklasse af       rutens længde                         meromkostning     meromkostning
nr.                     svin      hver vej (km)                          (kr. pr. svin) (kr. pr. kg kød)2
                                         - 10 -
                                       sættevogn      forvogn med hænger              sættevogn
1 smågrise 30 kg                 450       7,0                            1,9                  -
2 smågrise 30 kg                 550       9,6                            2,3                  -
3 smågrise 30 kg               1.100      21,7                            5,1                  -
4     svin 100 kg                450       7,1                              -³              0,10
  kilde: … og incentives beregninger.
  noter:1 opgjort pr. rundtur. 2vi har brugt landbrug & fødevares formel til at omregne
  slagtesvinets levende vægt på 100 kg til slagtet vægt på ca. 72 kg. det svarer til slag-
  tesvin på knap 28 %. 3meromkostningen for at transport med forvogn med hænger er
  ikke relevant i case 4, fordi den opbygning med forvogn med hænger, som vi baserer
  beregningen på, ikke overholder de supplerende danske krav til transport af svin på 100
  kg.
  i case 1 – 3, som omhandler transporter af smågrise, er meromkostningen beregnet for
  to forskellige opbygninger af lastbiler, sættevogn og forvogn med hænger. begge typer
  opbygninger bliver brugt i praksis, selvom meromkostningen ved de supplerende dan-
  ske krav er højere for sættevogne. at der er forskel på meromkostningen for de to typer
  af lastbilopbygninger, betyder ikke nødvendigvis, at der er forskel i den totale omkost-
  ning. når der i praksis bliver brugt begge opbygninger, kan det skyldes, at vognmænde-
  ne også bruger bilerne til andre formål, fx transport af svin i andre vægtklasser.
  case 1, 2 og 4 omhandler eksport til tyskland, der er den største eksportdestination. ca-
  se 3 omhandler eksport til polen, der i dag er den næststørste destination for danske
  smågrise.
  når det gælder transport af smågrise på 30 kg, der bliver transporteret 450 km (under 8
  timer, case 1), er meromkostningerne ved de supplerende danske krav ca. 7 kr. pr. svin
  med sættevogn og ca. 2 kr. pr. svin med forvogn med hænger.
  for transporter af smågrise på 550 km (over 8 timer, case 2) giver de supplerende dan-
  ske krav en meromkostning på ca. 2-10 kr. pr. smågris og ca. 5-22 kr. pr. smågris for
  transporter på 1.100 km (over 8 timer, case 3).
  for svin på 100 kg (under 8 timer, case 4) har vi opgjort meromkostningen til ca. 7 kr.
  pr. svin ved transport med sættevogn. det svarer til ca. 0,10 kr. pr. kg færdigproduceret
  kød.
  meromkostningerne var i 2007 på samme niveau, men lidt lavere end i 2015. det skyl-
  des primært, at de estimerede omkostninger til de nødvendige ombygninger var lavere i
  2007 end i 2015.
  1.2 meromkostninger versus betalingsvillighed for dyrevelfærd
  for at sætte meromkostningen i perspektiv har fødevarestyrelsen desuden bedt os om at
  vurdere, i hvilket omfang meromkostningerne står mål med almindelige forbrugeres be-
  talingsvillighed for bedre dyrevelfærd.
                                         - 11 -
vi har undersøgt, hvor meget forbrugerne i forskellige lande er villige til at betale for
bedre dyrevelfærd ud fra en gennemgang af eksisterende betalingsvillighedsstudier med
resultater fra en række lande.
betalingsvillighedsstudier er en anerkendt økonomisk-statistisk metode til at opgøre,
hvor meget borgere eller kunder vil betale for udvalgte produkter med forskellige karak-
teristika.
studierne viser, at forbrugere er villige til at betale mellem 10% og 72% ekstra for svi-
nekød, der er produceret med forskellige tiltag, som forbedrer dyrevelfærden. det mest
relevante betalingsvillighedsstudie estimerer, at forbrugere i sverige er villige til at be-
tale 21% ekstra for helt at undgå transport af svin til slagteri. vi konkluderer, at dette
estimat må udgøre en øvre grænse for betalingsvilligheden for de supplerende danske
krav, idet de 21% altså svarer til betalingsvilligheden for helt at undgå svinetransporter,
mens de supplerende danske krav forbedrer forholdene under transport.
betalingsvilligheden på 21% svarer til en betalingsvillighed på ca. 11 kr. pr. kg for hak-
ket svinekød og 19 kr. pr. kg for svinemørbrad.
ser man alene på hakket svinekød, udgør meromkostningen for de supplerende danske
krav på 0,10 kr. pr. kg kød, dvs. 1% af den øvre grænse for forbrugernes betalingsvil-
lighed for helt at undgå svinetransport. tallet er endnu lavere for svinemørbrad.
1.3 meromkostninger versus udsving i svinepriser
vi har ligeledes sammenholdt meromkostninger ved de supplerende danske krav med
udsvingene i svinepriserne på danmarks primære eksportmarked for levende svin,
tyskland.
smågrise
i perioden 2007 til i dag har den gennemsnitlige notering for smågrise på 30 kg i den ty-
ske region nord-west været på 388 kr., men med store udsving. den laveste notering
var på 256 kr. pr. gris i oktober 2007, mens den højeste notering på 478 kr. er fra marts
2012.
set over hele perioden har den ugentlige notering i gennemsnit varieret med +/- 48 kr.
fra 388 kr. pr. gris.
til sammenligning var meromkostningerne ved de supplerende danske krav 7 kr. pr.
gris i case 1 i 2015. det vil sige, at meromkostningen ved de supplerende danske krav
svarer til ca. en syvendedel af den gennemsnitlige ugentlige variation fra gennemsnittet
over hele perioden.
slagtesvin
i perioden 2007-2014 var den korrigerede gennemsnitlige afregningspris på ca. 11,4 kr.
pr. kg for slagtesvin på tyske slagterier. periodens laveste pris blev nået i marts 2011,
hvor svineproducenterne modtog 8,5 kr. pr. kg, og den højeste pris var 14,1 kr. pr. kg i
september 2013.
                                                   - 12 -
          set over hele perioden har den ugentlige afregning i gennemsnit varieret med +/- ca. 0,9
          kr. pr. kg kød fra ca. 11,4 kr. pr. kg kød.
          meromkostningen for transport af slagtesvin (case 4) var i 2015 0,10 kr. pr. kg kød,
          hvilket svarer til ca. en niendedel af den gennemsnitlige ugentlige afvigelse fra gennem-
          snittet over hele perioden.
          …
          4. meromkostninger ved supplerende danske krav
          …
          4.1 opgørelse af meromkostninger
          …
          meromkostninger i 2007
          tabel 4 viser meromkostningen ved de supplerende danske krav i 2007.
          tabel 4. hovedanalysen 2007: meromkostninger pr. rundtur ved en opbygning, der
          overholder de supplerende danske krav (forskellen på transportomkostninger i scenarie
          1 og 2), opgjort i 2007
case       vægtklasse af      rutens længde               meromkostning: kr. pr. svin   meromkostning:
nr.                   svin     hver vej (km)                                               kr. pr. kg kød
                                                 sættevogn      forvogn med hænger            sættevogn
  1       smågrise 30 kg                  450           6,3                        1,8                  -
  2       smågrise 30 kg                  550           8,6                        2,2                  -
  3       smågrise 30 kg                1.100          19,6                        4,9                  -
  4           svin 100 kg                 450           5,2                          -               0,07
          kilde: … og incentives beregninger.
          note: vi har brugt landbrug og fødevares formel til at omregne slagtesvinets levende
          vægt på 100 kg til slagtet vægt på ca. 72 kg. det svarer til et slagtesvind på knap 28%.
          når det gælder smågrise på 30 kg, var meromkostningerne i 2007 for den korte rute på
          450 km (under 8 timer, case 1), på ca. 2-6 kr. pr. dyr. for transporterne af smågrise på
          30 kg over 8 timer (case 2 og 3), var meromkostningen ca. 2-9 kr. pr. dyr for ruten på
          550 km og 5-20 kr. pr. dyr for ruten på 1.100 km. for svin på 100 kg var meromkost-
          ningen ca. 5 kr. pr. dyr og ca. 0,07 kr. pr. kg kød (case 4).
          meromkostningerne i 2007 var lavere end i 2015. for sættevogne var meromkostningen
          ca. 0,7-2,1 kr. lavere pr. dyr end i 2015. for forvogne med hængere var meromkostnin-
          gen ca. 0,1-0,2 kr. lavere pr. dyr end i 2015.”
    danske svineproducenter anmodede den 29. september 2015 højesteret om at stille
    yderligere præjudicielle spørgsmål til eu-domstolen angående følgende temaer:
                                              - 13 -
      ”tema 1
      …
      skal vurderingen af lovligheden af det nationale krav om 0,20 m2 foretages på samme
      måde og efter samme principper, som domstolen har redegjort for, jf. præmis 53-59 i
      c-316/10. i givet fald har domstolen med sine domme c-491/06 og c-316/10 taget
      stilling til lovligheden af den nationale implementeringsforanstaltning 0,20 m2 for så
      vidt angår lastetæthed for smågrise eller har domstolen alene taget stilling til lovlighe-
      den af den nationale implementeringsforanstaltning for så vidt angår lastetæthed for
      slagtesvin på 100 kg?”
      ”tema 2
      …
      har det betydning – og i givet fald hvilken – for lovligheden af de implementeringsfor-
      anstaltninger, hvis lovlighed pådømtes i sag c-316/10, at de præcise nationale imple-
      menteringsregler supplerer de upræcise krav, som er formuleret generelt i forordning nr.
      1/2005, således at de berørte kan sanktioneres såvel efter præcise nationale implemente-
      ringsregler som efter upræcise eu-regler for samme forhold / gerning?
      det vil sige, om det har betydning for lovligheden af implementeringsreglerne, at virk-
      somhederne ikke kan støtte ret på deres overholdelse af de præcise nationale imple-
      menteringsregler, men kan dømmes for overtrædelse af de upræcise eu-regler på trods
      af, at den præcise nationale implementeringsregel er overholdt?”
højesteret afslog ved kendelse af 29. juni 2016 danske svineproducenters anmodning.
skønsmand ingeniør hans thygesen har for højesteret afgivet supplerende skønserklæringer
af 22. juni, 5. juli og 11. juli 2017.
danske svineproducenter har opgjort sagens værdi i form af anslåede merudgifter som følge
af de danske supplerende regler i relation til påstand 1c, 1d og 3 til flere hundrede mio. kr.
forklaringer
til brug for højesteret er der afgivet forklaring af leif lykke og supplerende forklaring af
temme struck, lars rosgaard og hans-gerd pleiter.
leif lykke har forklaret bl.a., at han blev ansat i slagteriernes forskningsinstitut i 1986, og at
han fortsat arbejdede der i 2004. han arbejdede på det tidspunkt meget med lastetæthed og
                                              - 14 -
lastehøjde. som led i hans stilling samarbejdede han med justitsministeriet. i dag arbejder han
på teknologisk institut, hvor hans arbejdsopgaver stort set er de samme.
om mailkorrespondancen fra januar 2004, der indeholder spørgsmål fra justitsministeriet og
hans svar herpå, forklarede han, at det nævnte beløb på 30.000 kr. vedrørte en ombygning, der
sikrede en inspektionshøjde på 1,4 m. han så spørgsmålet som et spørgsmål om inspektions-
højde, og han tog ikke en indvendig etagehøjde på 92 cm i betragtning. han og slagteriernes
forskningsinstitut var uenige med justitsministeriet om, hvorvidt det var nødvendigt med en
indvendig etagehøjde på mere end 90 cm, idet han havde dokumentation for, at det ikke var
nødvendigt med en etagehøjde på mere end 90 cm. da han ikke kunne forholde sig til en ind-
vendig etagehøjde på 92 cm, svarede han kun på en del af spørgsmålet. justitsministeriet vid-
ste, at han var uenig i en indvendig etagehøjde på 92 cm.
han havde udarbejdet en vejledning i, hvordan man skulle bygge svinetransporter, og vejled-
ningen indeholdt strammere krav end den lovgivning, der gjaldt på det pågældende tidspunkt i
både danmark og eu. vejledningen indeholdt krav om mekanisk ventilation og lastetæthed.
mekanisk ventilation var et centralt tema, fordi man ikke uden sådan ventilation kunne trans-
portere svin i så lave højder.
forsøget gik ud på at foretage en kontrol af en indvendig etagehøjde på 90 cm. et svin er
gennemsnitlig 74 cm høj over ryggen, og forsøget viste, at med mekanisk ventilation var en
etagehøjde på 90 cm passende. forsøget blev foretaget med en lastetæthed på 0,35 m² pr. 100
kg på såkaldt korte transporter på op til 4 timer. de havde fundet nogle egnede køretøjer, og
de havde fulgt transporten til slagteriet, hvor de undervejs havde kontrolleret, hvad der skete
med bl.a. ventilation og temperatur. de havde også taget blodprøver for at måle stresshormo-
ner hos svinene.
i justitsministeriets endelige notits af 6. maj 2004 kan han genkende sine egne oplysninger for
så vidt angår forvogne. med hensyn til hængere svarer de nævnte beløb på ca. 75.000-
150.000 kr. ikke til hans oplysninger. det er ikke ham, der har oplyst de pågældende beløb til
justitsministeriet. beløbene må komme fra andre, og han kan derfor ikke udtale sig om, hvil-
ken ombygning beløbene dækker over. han antager dog, at ombygningen alene indebærer en
etablering af et hævbart tag og en aflåsning af etager. ombygningen kan efter hans opfattelse
                                              - 15 -
ikke være fra faste etager til mobile etager, da det vil kræve store ombygninger, og det kan
man ikke til den pris.
han mener heller ikke, at det er realistisk at ombygge et køretøj med mobile etager, så den har
en etagehøjde på 92-95 cm, hvis ikke det oprindeligt er bygget sådan. det vil være meget dyrt
at ombygge, og det ville formentlig koste det samme som et nyt køretøj.
anbringender
danske svineproducenter har om påstand 1c og 1d supplerende anført navnlig, at de danske
regler om etagehøjde ikke opfylder det eu-retlige krav om proportionalitet.
proportionalitetsvurderingen skal foretages løbende for at sikre, at reglerne fortsat er for-
holdsmæssige. ministeriet har hverken i 2004 eller senere påvist, at der ikke kunne træffes
mindre indgribende foranstaltninger med samme resultat for dyrevelfærden. da ministeriet
ikke har foretaget en sådan fornyet proportionalitetsvurdering, bør 92/95 cm reglen allerede af
denne grund tilsidesættes.
efter præmis 59 i sag c-316/10 ”påhviler” det den forelæggende ret at foretage undersøgelser
af samtlige andre medlemsstaters ”standarder”, som under overholdelse af forordningen al-
mindeligvis anerkendes. det bestrides, at præmis 59 kan fortolkes indskrænkende til alene at
angå nogle få lande. berigtigelsen af ordet ”normer” til ”standarder” indebærer, at eu-
domstolen nøje har overvejet konsekvenserne af præmis 59. det understøttes af, at eu-
domstolen konsekvent i dommen bruger normer som betegnelse for regler, hvorimod ordet
standarder alene bruges i præmis 59. det er således ikke tilstrækkeligt udelukkende at se på
medlemsstaternes normer/regler. det væsentligste er, hvorledes de standarder, som alminde-
ligvis anerkendes af andre medlemsstater, praktiseres. berigtigelsen af ordet ”tilkommer” til
”påhviler” udtrykker en klar skærpelse, idet den forelæggende ret herved er forpligtet til at
foretage undersøgelser.
for landsretten forelå der alene tal for ombygning i 2014-priser fra skønsmanden, hvilket fik
væsentlig betydning for dommens resultat, idet landsretten fandt, at der ikke forelå fornødent
grundlag for at fastslå, at skønnet i 2004-priser var åbenbart forkert. for højesteret er der
gennemført fornyet syn og skøn, og det kan heraf konkluderes, at ombygningsprisen både i
dag og i 2004 afviger væsentligt fra justitsministeriets skøn for alle køretøjer i ministeriets
                                               - 16 -
notits fra 2004. den reelle ombygningspris er således betydelig højere end oprindeligt skøn-
net.
om påstand 3 har danske svineproducenter supplerende anført navnlig, at forordningen ikke
indeholder præcise minimumsnormer for lastetætheden for smågrise på 25 kg, men alene
skønsprægede minimumskrav, hvorefter grisene skal kunne ligge ned og stå op i deres natur-
lige stilling. kommissionens forslag til præcise minimumsnormer for lastetæthed for smågrise
på 25 kg blev netop ikke gennemført i forordningen. kun for svin på 100 kg indeholder for-
ordningen præcise minimumsnormer for lastetætheden, jf. bilag 1, kapitel vii, afsnit d. præ-
mis 67 i sag c-316/10 må forstås på den måde, at man alene har taget stilling til lastetætheden
for svin på 100 kg, jf. herved også konklusionen i dommens præmis 69. denne fortolkning er
bekræftet i kommissionens brev af 23. februar 2015 til danske svineproducenter. da forord-
ningen ikke indeholder præcise minimumsnormer for lastetæthed for smågrise, og da domsto-
len ikke har taget stilling til lastetætheden for smågrise, skal der som konsekvens heraf foreta-
ges en proportionalitetsvurdering af de omtvistede danske normer for lastetæthed for smågri-
se. højesteret har ikke i dom af 22. december 2014 (ufr 2015.1013) taget stilling til lovlig-
heden af de danske normer for lastetæthed i bekendtgørelsen, idet sagen alene angik fortolk-
ning af bekendtgørelsens regler.
miljø- og fødevareministeriet har om påstand 1c og 1d supplerende anført navnlig, at det ud-
trykkeligt fremgår af § 1 i transportbekendtgørelsen, at den supplerer transportforordningen,
og domstolen har i sag c-316/10, præmis 50, udtalt, at det ikke i sig selv er i strid med for-
ordningen, at der udstedes supplerende regler.
ved vurderingen af, om nødvendighedskriteriet er opfyldt, er det de faktiske og retlige om-
stændigheder, som forelå for justitsministeriet på tidspunktet for udstedelsen af transport-
bekendtgørelsen, der er afgørende.
præmis 59 i sag c-316/10 må fortolkes på den måde, at vurderingen af proportionaliteten
hverken kan eller skal bero på en sammenligning med forholdene i andre medlemsstater, der
ikke har indført lignende regler til supplement af transportforordningens generelle og vage be-
stemmelser. landsretten har korrekt tillagt oplysningerne fra sverige, holland og tyskland
betydning.
                                              - 17 -
forud for udstedelsen af de supplerende regler i transportbekendtgørelsen gjaldt der strengere
krav med hensyn til pladsforholdene. der er ikke under ankesagen fremkommet oplysninger,
som giver grundlag for at fastslå, at justitsministeriets skøn over omkostninger til ombygning
i 2004 var behæftet med sådanne væsentlige fejl, at det kan tilsidesættes som åbenbart forkert.
de omkostninger, der er forbundet med de indvendige højdekrav, kan ikke antages at have
forringet danske svineproducenters konkurrencesituation i et omfang, der gør, at de supple-
rende danske regler er uproportionale. de samlede omkostninger ved transport af svin må i
øvrigt vurderes ud fra en lang række øvrige faktorer, som har en betydelig indflydelse på det
samlede omkostningsniveau for transport af svin, og højdekravene er i denne forbindelse en
faktor af mindre betydning. det fremgår af eu-domstolens dom i sag c-316/10, at det er pro-
ducenternes meromkostninger, der skal tages i betragtning. det må antages, at de meromkost-
ninger, der er tale om, i det væsentlige afholdes af transportørerne og ikke af producenterne.
om danske svineproducenters påstand 3 gøres det gældende, at landsretten korrekt har vur-
deret, at domstolen i sag c-316/10 generelt har taget stilling til lovligheden af arealkravene
for samtlige de vægtklasser, der er anført i bilag 2, afsnit d. svin, i transportbekendtgørelsen,
herunder smågrise på 25 kg. landsrettens dom er på dette punkt i overensstemmelse med hø-
jesterets dom af 22. december 2014 (ufr 2015.1013). der skal således ikke herudover foreta-
ges en proportionalitetsvurdering.
højesterets begrundelse og resultat
for højesteret angår sagen, om de danske regler om indvendig etagehøjde for så vidt angår
svin på 100 kg og 110 kg ved transporter af mere end otte timers varighed (påstand 1c og 1d)
og om arealkrav/lastetæthed for så vidt angår smågrise på 25 kg ved transporter af mere end
otte timers varighed (påstand 3) er i strid med transportforordningen og det eu-retlige propor-
tionalitetsprincip.
som det fremgår af landsrettens dom, har der to gange været forelagt præjudicielle spørgsmål
for eu-domstolen om foreneligheden af de danske regler med eu-retten. den første forelæg-
gelse angik transportdirektivet, og domstolen afsagde dom den 8. maj 2008 (sag c-491/06).
                                              - 18 -
den anden forelæggelse angik transportforordningen, der erstattede transportdirektivet, og
domstolen afsagde dom den 21. december 2011 (sag c-316/10).
indvendig etagehøjde (påstand 1c og 1d)
i rådets forordning nr. 1/2005 af 22. december 2004 om beskyttelse af dyr under transport
mv. (transportforordningen) er fastsat regler om transport af bl.a. svin. af artikel 3, litra g,
fremgår, at dyrene skal råde over et gulvareal og en ståhøjde, som er passende i forhold til
deres størrelse og den planlagte transport. i forordningens bilag i, kapitel ii, punkt 1.2, er det
fastsat, at dyrene under transport skal have tilstrækkeligt med plads til, at der kan sikres god
ventilation oven over dyrene, når de står oprejst i deres normale stilling, idet dyrenes naturlige
bevægelser under ingen omstændigheder må begrænses. det fremgår af bilagets kapitel vii,
d. svin, at alle svinene ved bl.a. vejtransport som minimum skal kunne ligge ned og stå op i
deres naturlige stilling.
betragtning 8 i præamblen til transportforordningen henviser til rapporten af 11. marts 2002
fra den videnskabelige komité for dyrs sundhed og trivsel. det fremgår videre af betragt-
ningen, at reglerne i forordningen er gennemført på baggrund af rapporten, fordi der var et
ønske om, at der i fællesskabslovgivningen blev taget højde for nye videnskabelige data, sam-
tidig med at det som et prioriteret mål blev sikret, at reglerne kunne gennemføres inden for
den nærmeste fremtid. rapporten indeholder bl.a. en række mere præcise anbefalinger til la-
stehøjde. i kapitel 12 er det således i punkt 28 anført, at der ved transport af svin bør være en
frihøjde på 15 cm over dyrets højeste punkt, hvis der anvendes mekanisk ventilationssystem. i
forlængelse heraf er anført: ”the highest point on a 100 kg slaughter pig might be 0.77 m so
the compartment could be 0.92 m high in a forced ventilation vehicle”. den videnskabelige
komité må herved have taget udgangspunkt i, at et slagtesvin på 100 kg kan være 77 cm højt.
i bekendtgørelse nr. 1729 af 21. december 2006 om beskyttelse af dyr under transport (trans-
portbekendtgørelsen) er der fastsat regler om transport af dyr, der supplerer forordningen. § 9,
stk. 1, indeholder regler om indvendig højde ved transport af svin på 40 kg og derover. for
svin med en gennemsnitsvægt på 100 kg er det bestemt, at den indvendige højde ved anven-
delse af et mekanisk ventilationssystem skal være på 92 cm. ved en vægt på 110 kg skal høj-
den være 95 cm. disse krav gælder uanset transportens varighed.
                                                - 19 -
af præmis 39 i dommen fra den første forelæggelse for eu-domstolen fremgår bl.a., at de
danske myndigheder har anset det for passende at støtte sig på de anbefalinger, der er anført i
den videnskabelige komités rapport af 11. marts 2002, da de udgjorde det bedste grundlag
ved præciseringen af direktivets normer. denne rapport er der som anført ovenfor også hen-
vist til i betragtning 8 i forordningen.
det fremgår af præmis 44 i dommen fra den anden forelæggelse for eu-domstolen, at hoved-
formålet med forordningen er beskyttelse af dyr under transport. af præmis 48 fremgår, at der
anerkendes en vis skønsbeføjelse for medlemsstaterne, når forordningen ikke præcist fastsæt-
ter den indvendige rumhøjde. i præmis 49 er anført, at sådanne præciserende regler styrker
retssikkerheden og øger forudsigeligheden af forordningens krav. vedtagelsen af sådanne
nationale regler er derfor ikke i sig selv i strid med forordningen, jf. præmis 50, men de skal
opfylde det eu-retlige proportionalitetsprincip, jf. præmis 51. det følger af dette princip, at
de foranstaltninger, der gennemføres, skal være egnet til at opfylde det tilsigtede formål, og at
de ikke må gå videre, end hvad der er nødvendigt for at opnå dette, jf. præmis 52.
eu-domstolen udtaler i præmis 54, at de danske bestemmelser, der præciserer den minimale
indvendige rumhøjde, er egnet til at opfylde hovedformålet om beskyttelse af dyr under trans-
port, som forfølges i transportforordningen.
spørgsmålet er herefter, om reglerne i transportbekendtgørelsen om indvendig højde er nød-
vendige og afpasset efter hovedformålet om beskyttelse af dyr under transport, uden at anven-
delsen heraf begrænser de frie varebevægelser på en uforholdsmæssig måde, jf. præmis 55.
som anført i bl.a. præmis 58 og 59 skal det i den forbindelse undersøges, om de danske regler
afføder meromkostninger og tekniske vanskeligheder, som kan stille producenterne ringere,
ligesom der skal tages hensyn til de standarder, der findes på området i de øvrige medlemssta-
ter.
højesteret lægger til grund, at der er meromkostninger forbundet med de supplerende danske
regler. dette fremgår bl.a. af rapport fra september 2015 udarbejdet af incentive for fødevare-
styrelsen ”økonomisk analyse af supplerende danske krav til svinetransporter”. i rapporten er
foretaget nogle beregninger af de skønnede meromkostninger som følge af krav til indvendig
højde, arealkrav og krav til inspektionshøjde i bilens lastrum. for 2007 er der for et slagtesvin
                                               - 20 -
på 100 kg beregnet en samlet meromkostning på ca. 5 kr. pr. dyr, hvilket svarer til ca. 7 øre
pr. kg slagtevægt. for 2015 er den samlede meromkostning beregnet til ca. 7 kr. pr. svin,
hvilket svarer til ca. 10 øre pr. kg slagtevægt. til sammenligning var den korrigerede gen-
nemsnitlige afregningspris i perioden 2007-2014 på ca. 11,40 kr. pr. kg for slagtesvin på tyske
slagterier. det fremgår ikke af rapporten, hvorledes de nævnte meromkostninger fordeles mel-
lem producent, transportør, mellemhandlere mv.
med hensyn til standarder for indvendig etagehøjde i de øvrige medlemsstater er det oplyst
bl.a., at der i holland, sverige og tyskland gælder en standard, hvorefter der ved transport af
slagtesvin på 100-110 kg skal være en afstand på 15 cm fra dyrets ryg/det højeste punkt til
loftet eller loftets elementer i køretøjer med mekanisk ventilation. som anført af landsretten er
det en standard, der svarer til de anbefalinger, som fremgår af rapporten af 11. marts 2002,
som de danske regler bygger på. i andre medlemsstater gælder der mere lempelige standarder,
men der er ikke i alle stater fastsat detaljerede regler.
efter en samlet vurdering af det anførte finder højesteret, at de danske regler ikke har be-
grænset de frie varebevægelser på en uforholdsmæssig måde. højesteret har herved tillagt det
betydelig vægt, at reglerne i bekendtgørelsen er i overensstemmelse med de videnskabelige
anbefalinger, der gav anledning til udstedelsen af forordningen.
højesteret tiltræder herefter, at bekendtgørelsens § 9, stk. 1, om højdekrav ved transport af
slagtesvin på 100 kg og 110 kg ikke er i strid med transportforordningen og det eu-retlige
proportionalitetsprincip, og at miljø- og fødevareministeriet derfor er frifundet for påstand 1c
og 1d.
arealkrav/lastetæthed (påstand 3)
af de grunde, som landsretten har anført, tiltræder højesteret, at arealkravet på minimum 0,20
m² for smågrise på 25 kg i transportbekendtgørelsens bilag 2, afsnit d. svin, punkt 2, ved
transporter af over 8 timers varighed er i overensstemmelse med transportforordningen.
højesteret tiltræder derfor, at miljø- og fødevareministeriet også er frifundet for påstand 3.
højesteret stadfæster herefter dommen.
                                           - 21 -
ved fastsættelse af sagsomkostninger for højesteret er der lagt vægt på det oplyste om sagens
værdi samt det meget betydelige arbejde, der har været forbundet med sagens forberedelse,
herunder i forbindelse med spørgsmål om fornyet forelæggelse for eu-domstolen, supple-
rende vidneførsel og yderligere syn og skøn.
                                    thi kendes for ret:
landsrettens dom stadfæstes.
i sagsomkostninger for højesteret skal danske svineproducenter inden 14 dage efter denne
højesteretsdoms afsigelse betale 1.250.000 kr. til miljø- og fødevareministeriet. beløbet for-
rentes efter rentelovens § 8 a.
