dom
afsagt den 11. maj 2015 i sag nr. bs 26b-697/2013:
a
…
mod
udlændingestyrelsen
og
justitsministeriet
sagens baggrund og parternes påstande
denne sag, der er anlagt den 12. februar 2013, angår spørgsmålet, om de sagsøgte
har handlet erstatningspådragende over for sagsøger i forbindelse med, at sagsøger
efter at være dømt til udvisning har været pålagt indkvartering og meldepligt under
tålt ophold i danmark og i bekræftende fald, om sagsøger har et godtgørelseskrav
for ikke-økonomisk skade.
sagsøger, a, har nedlagt påstand om, at de sagsøgte in solidum til sagsøger skal
betale 100.000 kr. med tillæg af procesrente fra sagens anlæg.
de sagsøgte, udlændingestyrelsen og justitsministeriet, har påstået frifindelse.
sagen er behandlet under medvirken af 3 dommere, jf. retsplejelovens § 12, stk.
3, nr. 3.
dommen indeholder ikke en fuldstændig sagsfremstilling, jf. retsplejelovens
§ 218 a.
sagsøger, der ikke har retshjælpsforsikring, er meddelt fri proces under sagen.
oplysningerne i sagen
ved højesterets dom af l. juni 2012 (u 2012.2874h) blev de sagsøgtes afgørelser om, at
sagsøger skulle bo og ovematte i center sandholm, og at sagsøger var pålagt meldepligt i
center sandholm, kendt ugyldige.
af højesterets dom fremgår blandt andet, at sagsøger, der er iransk statsborger, kom i
1993 som 21-årig til danmark. ved østre landsrets ankedom af 23. juni 2006 blev
sagsøger idømt fængsel i l år og 6 måneder for overtrædelse af straffelovens § 191 og
udvist af landet med indrejseforbud i 10 år. i forbindelse med løsladelsen den 2. juli
2007 fik sagsøger pålæg om at tage ophold i center sandholm. den 5. oktober 2007
                                                        - 2 -
meddelte udlændingestyrelsen sagsøger afslag på opholdstilladelse efter
udlændingelovens § 7. afgørelsen blev indbragt for flygtningenævnet, der den 3.
april2008 stadfæstede udlændingestyrelsens afgørelse og pålagde sagsøger at udrejse
straks. i følge flygtningenævnets afgørelse kunne sagsøger, såfremt han ikke udrejste
frivilligt, ikke udsendes tvangsmæssigt til iran, jf. udlændingelovens § 31, stk. l, jf.§ 7,
stk. 2.
ved afgørelse truffet den 14. maj 2008 af rigspolitiet blev sagsøger pålagt meldepligt en
gang om ugen hos rigspolitiet i center sandholm.
den 27. maj 2008 traf udlændingestyrelsen afgørelse om, at sagsøger fortsat skulle været
indkvarteret i center sandholm.
efter en ændring af udlændingelovens§ 42a, stk. 8, nu stk. 9, om tålt ophold traf
udlændingeservice den 16. februar 2009 afgørelse om, at sagsøger fortsat skulle være
indkvarteret i center sandholm.
den 16. februar 2009 traf rigspolitiet i medfør af udlændingelovens § 34, stk. 3, ny
afgørelse om meldepligt, således at sagsøger skulle melde sig til politiet i center
sandholm tre dage ugentligt. afgørelsen blev den 29. september 2009 stadfæstet af
ministeriet for flygtninge, indvandrere og integration (nu justitsministeriet).
sagsøger anlagde den 26. oktober 2009 sag mod udlændingestyrelsen (tidl.
udlændingeservice) og justitsministeriet (tidl. ministeriet for flygtninge, indvandrere og
integration) med påstand om, at udlændingestyrelsen skulle anerkende, principalt at
udlændingeservices afgørelse af 16. februar 2009 om, at han skulle bo og ovematte i
center sandholm var ugyldig, subsidiært at afgørelsen skulle hjemvises til fornyet
behandling i udlændingestyrelsen. overfor justitsministeriet nedlagde sagsøger påstand
om, at afgørelsen af 29. september 2009 om meldepligt i center sandholm var ugyldig,
subsidiært at afgørelsen skulle hjemvises til fornyet behandling i ministeriet.
ved østre landsrets dom af7. januar 2011 blev de sagsøgte frifundet.
ved højesterets dom af 1. juni 2012 blev de sagsøgte frifundet for så vidt angår
sagsøgers anbringender om, at afgørelserne indebar en frihedsberøvelse af ham i strid med
den europæiske menneskerettighedskonventions arti kel 5, stk. l. af dommen fremgår
blandt andet:
"...påbuddet om ophold i center sandholm indebærer en pligt for a til at bo og overnatte i centret, men
ikke en pligt for ham til at opholde sig i centret i løbet af dagen. han er endvidere pålagt at melde sig til
politiet i centret kl. l o tre gange om ugen, men bortset herfra kan han frit færdes uden for centret om dagen
og have kontakt med det omgivende samfund. henset hertil kan opholdspåbuddet og meldepligten efter højesterets
opfattelse som udgangspunkt ikke anses for en frihedsberøvelse i artikel 5's forstand.
de forhold, som a er undergivet under sit ophold i centret, og de vilkår, som i øvrigt gælder for hans tålte
ophold her i landet, giver efter højesterets opfattelse hverken hver for sig eller tilsammen grundlag for at
fravige udgangspunktet og fastslå, at opholdspåbuddet og meldepligten har en sådan intensitet, at der er tale
om en frihedsberøvelse i artikel 5 's forstand. heller ikke varigheden af opholdspåbuddet og meldepligten
kan efter højesterets opfattelse medføre, at der foreligger frihedsberøvelse, men varigheden må indgå i
                                                         - 3 -
   vurderingen af, om indgrebet i bevægelsesfriheden er uproportionalt, jf. artikel 2 i tillægsprotokol 4.
   sammenfattende finder højesteret i overensstemmelse med det, som er kommet til udtryk i forarbejderne til
   lov nr. 1397 af27. december 2008 om ændring af udlændingeloven, at opholdspåbuddet og meldepligten
   ikke kan anses for en frihedsberøvelse i henhold til artikel
   5.
   11
   vedrørende spørgsmålet om overtrædelse af artikel 2 i tillægsprotokol 4 an
   førte højesteret blandt andet:
11
   •••på den anførte baggrund finder højesteret efter en samlet vurdering, at udlændingeservices afgørelse af 16.
   februar 2009 om, at a skal bo og overnatte i center sandholm, i hvert fald på nuværende tidspunkt udgør et
   uproportionalt indgreb i hans bevægelsesfrihed i strid med artikel 2 i tillægsprotokol 4. afgørelsen må derfor
   ophæves som ugyldig.
   som konsekvens heraf må også integrationsministeriets afgørelse af 29. september 2009 om meldepligt i
   center sandholm ophæves som ugyldig. dette udelukker ikke, at der kan træffes en ny afgørelse om
   meldepligt.
   "
   den 4. juni 2012 traf rigspolitiet afgørelse om at suspendere sagsøgers meldepligt med
   øjeblikkelig virkning og indtil videre.
   ved brev af 8. juni 2012 meddelte udlændingestyrelsen sagsøgers advokat, at sagsøger
   ikke længere var pålagt at bo og overnatte i center sandholm, men fortsat var under
   udlændingestyrelsens forsørgelse. udlændingestyrelsen anmodede derfor om at få oplyst,
   hvor sagsøger fremtidigt ønskede at ta ge ophold.
   ved brev af 22. november 2012 meddelte udlændingestyrelsen sagsøgers advokat, at man
   tog til efterretning, at sagsøger ønskede at opholde sig hos c/o …, men at sagsøger fortsat
   var tilknyttet center sandholm og der ville kunne modtage kontante ydelser og fornøden
   sundhedsmæssige ydelser.
   den l0. januar 2013 traf rigspolitiet afgørelse om meldepligt hver anden torsdag kl. l
   0.00 i center sandholm. det understregedes, at sagsøger, der ikke havde lovligt ophold i
   danmark, havde pligt til at udrejse af landet. afgørelsen blev den 4. april 2013 ændret
   til, at meldepligten skulle være hver an den torsdag kl. 10.00 hos københavns politi,
   station bellahøj, borups alle.
   politidirektøren indbragte den 29. oktober 2013 sagsøgers anmodning om, at østre
   landsrets dom af 23. juni 2006 om udvisning blev ophævet. ved østre landsrets
   kendelse af3. oktober 2014, der stadfæstede københavns byrets kendelse af 21. februar
   2014, blev dommens bestemmelse om udvisning ophævet, idet landsretten fandt, at der
   nu var indtrådt sådanne væsentlige ændringer i sagsøgers forhold, jf. udlændingelovens §
   50.
   parternes synspunkter
                                             - 4 -
sagsøger har i påstandsdokument af 2. marts 2015 anført følgende:
sagsøger er enig med de sagsøgte i, at kompensationskravet ikke er et erstatningskrav,
men et godtgørelseskrav for ikke-økonomisk skade. sagsøger er også enig i, at der ikke
foreligger en krænkelse af artikel 5.
sagsøger kan ikke tiltræde, at emd's dom af 17. april2012, kammeradvokatens
påstandsdokument, side 4, nederst, kan fortolkes så vidt, at sagsøger allerede af den grund
ikke har krav på godtgørelse.
afgørende for sagen er derfor i første række, om sagsøger efter dansk ret har krav på
godtgørelse i anledning af, at de sagsøgte har krænket artikel2, til lægsprotokol4 ved at
opretholde indgrebet overfor sagsøger i en uforholdsmæssig lang periode. det bestrides,
at der her har været tale om en ganske beskeden periode således som anført af de
sagsøgte. det gøres gældende, at det må være op til myndighederne nærmere at godtgøre
i hvilken periode, indgrebet har været lovligt.
i anden række angår (sagen) spørgsmålet, hvilken ansvarsnorm, der gør sig gældende ved
bedømmelsen af myndighedernes ansvar. det er her tvivlsomt, om der efter dansk ret
ved krænkelse af den europæiske menneskerettighedskonvention gælder et culpaansvar,
en objektiverende tendens eller et rent objektivt ansvar samt om bevisbyrden bør vende
om til fordel for den krænkede. der henvises her navnlig til professor palle bo madsen i
juristen nr. 9, 2011, herunder med gennemgang af dansk og svensk praksis. der hen
vises endvidere til u 2012.1439 ø, hvor det må antages, at østre landsret har lagt til
grund, at der gælder et objektivt ansvar for krænkelser af artikel 3 i den europæiske
menneskerettighedskonvention.
det gøres gældende, at de sagsøgtes ansvar skal bedømmes på baggrund af et objektivt
ansvar, subsidiært et culpaansvar, og at bevisbyrden for, at der ikke foreligger en
erstatningspådragende krænkelse, bør pålægges de sag søgte.
de sagsøgte har i påstandsdokument af 27. februar 2015 anført følgende:
i sagsøgers stævning er påstandsbeløbet på kr. l 00.000,- side 2 karakteriseret som "krav
på erstatning i anledning af, at det ved højesterets dom af l. juni 2012 blev fastslået, at
de sagsøgtes afgørelser af 16. februar 2009 og 29. september 2009 var ugyldige." senere
i stævningen omtales kravet som et kompensationskrav.
da det ikke skyldes de to afgørelser fra de sagsøgte om ophold i center sandholm og
meldepligt, at a ikke har kunnet tage arbejde, idet dette er en følge af østre landsrets
udvisningspåbud, er påstandsbeløbet ikke et erstatningskrav, men et godtgørelseskrav for
ikke-økonomisk skade.
det gøres gældende, at det for bedømmelsen af sagsøgers krav er helt centralt, at
højesteret fastslog, at de to omtvistede afgørelser ikke er i strid med emrk artikel 5, der
bestemmer, at retten til frihed og personlig sikkerhed ikke må berøves nogen undtagen i
nærmere opregnede tilfælde. efter artikel 5, stk. 5, har medlemsstaterne følgende
                                               - 5 -
forpligtelse:
"enhver, der har været anholdt eller frihedsberøvet i strid med bestemmelserne i denne
artikel skal have ret til erstatning."
denne bestemmelse foreskriver således en selvstændig bedømmelse af myndighedernes
ansvar, der skal foretages uanset, om frihedsberøvelsen måtte være i overensstemmelse
med national ret.
men når der ikke er tale om en krænkelse af artikel 5, og derfor ikke forelig ger en
frihedsberøvelse, er ansvarsnormen alene national ret og emrk arti kel 13, hvorefter
enhver, hvis rettigheder og friheder efter denne konvention er blevet krænket, "skal have
adgang til effektive retsmidler herimod for en national myndighed, uanset om krænkelsen
er begået af personer, der handler i embeds medfør."
det gøres gældende, at artikell3 ikke indebærer en ændring af udgangspunktet i dansk
ret, hvorefter myndigheder kun er erstatningsansvarlige efter en almindelig
culpastandard.
emrk indeholder også i artikel 41 en bestemmelse om erstatning, der kan udmåles af
den europæiske menneskerettighedsdomstol:
"artikel41. hvis domstolen finder, at der er sket en krænkelse af konventionen eller de
dertil knyttede protokoller, og hvis vedkommen de høje kontraherende parts interne ret
kun tillader delvis skadesløsholdelse, skal domstolen om nødvendigt tilkende den
forurettede part passende erstatning."
rækkevidden af denne bestemmelse illustreres af menneskerettighedsdomstolens dom af
17. april 2012 i sagen sarkizov m.fl. mod bulgarien. sagen drejede sig om nogle
personer, der var dømt for rufferivirksomhed og var blevet pålagt et udrejseforbud efter
endt afsoning. de gjorde gældende, at dette forbud var i strid med bl.a. tillægsprotokol 4,
artikel 2, om indskrænkninger i bevægelsesfriheden, og dette fik de medhold i ved
menneskerettighedsdomstolen, jf. præmis 61-69.
til spørgsmålet, om de skulle tillægges erstatning af domstolen efter konventionens
artikel 41, anfører domstolen i dommen præmis 74-77, at kravet, der var nedlagt for
domstolen, og som gik ud på tilkendelse af 25.000 € til hver sagsøger, ikke kunne tages
til følge, med følgende begrundelse (præmis 77):
"77. the court considers that in the circumstances of the present case the finding of a
violation constitutes sufficient just satisfaction for any non-pecuniary damage which the
second and the fourth applicants may have suffered."
det gøres gældende, at retspraksis fra danske domstole viser, at overtrædelse af
menneskerettighedskonventionen, bortset fra krænkelser af artikel 5, kun udløser
godtgørelse for ikke-økonomisk skade, hvis myndigheden har handlet culpøst. der
henvises herved til dommene i u.2005, side 523h, u.2011, side 24600, u.2011, side
                                               - 6 -
2695h og u.2012, side 14390.
det gøres endvidere gældende, at hverken udlændingestyrelsen eller justits-
ministeriet har handlet culpøst.
særligt for så vidt angår dommen i u.2011, side 2695h, som sagsøger har henvist til i
replikken side 3, gøres det gældende, at den situation, der forelå i den pågældende sag,
adskiller sig markant fra as forhold. først og fremmest var grundlaget for, at den
pågældende udlænding i sagen blev meddelt et påbud om ophold i center sandholm med
meldepligt, at integrationsministeren havde inddraget hans opholdstilladelse og udvist
ham under de ganske særligt skærpede bestemmelser i udlændingeloven, der angik per-
soner, der blev mistænkt for at udøve terrorvirksomhed. under behandlingen
af spørgsmålet om gennemførelsen af udvisningen var den pågældende frihedsberøvet, og
da der efterfølgende blev meddelt et påbud om ophold i center sandholm, var det med et
ledsagende påbud om daglig meldepligt.
højesterets dom i sagen faldt i forbindelse med prøvelsen af spørgsmålet om gyldigheden
af ministerens udvisnings beslutning, og resultatet var, at beslutningen blev underkendt.
i den foreliggende sag er der imidlertid, som anført indledningsvis, ikke tvist om, at
udvisningspåbuddet er gyldigt, idet det blev truffet i forbindelse med udmåling af straf
for as hashhandel på christiania. påbuddet om at tage ophold i center sandholm og det
ledsagende påbud om meldepligt var således et accessorium til en lovlig og gyldig
afgørelse, mens det i u .2011, side 2695h, var et accessorium til en afgørelse, der viste
sig at være ugyldig.
hertil kommer naturligvis, at højesteret i nærværende sag underkendte på buddet om at
tage bopæl i center sandholm ud fra en proportionalitetsvurdering, der lægger afgørende
vægt på den tid, der var gået siden as løsladelse fra afsoning, at der fortsat ikke var
udsigt til, at udvisningen af ham kunne effektueres, og at der fortsat ikke var nogen
konkret risiko for, at han ville skjule sig for politiet.
når proportionalitetsprincippets rækkevidde afhænger af, at tiden går, er det med rette, at de
sagsøgte har lagt vægt på, at højesteret i præmisserne har henvist til, at udlændingestyrelsens
afgørelse af 16. februar 2009 "i hvert fald på nuværende tidspunkt udgør et uproportionalt
indgreb i hans bevægelsesfrihed i strid med artikel 2 i tillægsprotokol 4."
det gøres derfor gældende, at de afgørelser, som sagsøger under denne sag mener bør
udløse en økonomisk kompensation, kun har været uproportionale i en ganske beskeden
periode, således at den krænkelse, a har været udsat for, er væsentligt kortere end den,
udlændingen i u .2011, side 2695h, var udsat for.
det gøres gældende, at myndighederne handlede i overensstemmelse med lovgivningen,
og at overtrædelsen af proportionalitetsprincippet højst kan karakteriseres som et fejlskøn,
hvis skadevirkning for den udvisningsdømte a er beskeden og undskyldelig.
det gøres endvidere gældende, at sagsøgers krav om tilkendelse af kr. 100.000,- i denne sag
er ude af proportion med den konstaterede beskedne krænkelse. i u.2011, side 2695h, blev
                                                - 7 -
udlændingen tilkendt en godtgørelse på kr. 25.000,-, hvortil kom kr. 10.000,- som erstatning
for transportudgifter. i nærværende sag er der ikke nedlagt påstand om kompensation for
udgifter til transport, og der er heller ikke nogen dokumentation for, at der skulle bestå et
erstatningskrav. der kan derfor under ingen omstændigheder blive tale om at tilkende
sagsøger mere end kr. 25.000,-, men i lyset af den ovenfor refererede afgørelse fra den
europæiske menneskerettighedsdomstol i sagen sarkizov m.fl. mod bulgarien, gøres det
gældende, at selve konstateringen af, at der har foreligget en krænkelse af artikel 2 i
tillægsprotokol 4 udgør en tilstrækkelig oprejsning for sagsøger, og at der ikke herudover er
anledning til at tilkende ham noget beløb i godtgørelse.
parterne har i det væsentligste procederet i overensstemmelse hermed.
rettens begrundelse og afgørelse
højesteret fastslog ved dommen af l. juni 2012, at afgørelserne af 16. februar 2009 om
sagsøgers pligt til at bo og ovematte i center sandholm og af 29. september 2009 om
meldepligt tre gange om ugen i center sandholm ikke var i strid med artikel 5 i den
europæiske menneskerettighedskonvention. højesteret fandt, at afgørelsen af 16. februar
2009 i hvert fald på doms tidspunktet udgjorde et uproportionalt indgreb i sagsøgers
bevægelsesfrihed i strid med artikel 2 i tillægsprotokol 4.
artikel 2 i tillægsprotokol 4 i den europæiske menneskerettighedskonvention indeholder
ikke - som konventionens artikel 5 - en ret til erstatning på objektivt grundlag. det ses
heller ikke at følge af den europæiske menneskerettighedsdomstols praksis i sager
vedrørende krænkelse af artikel 2 i til lægsprotokol4, at den krænkede part på objektivt
grundlag har krav på godtgørelse for ikke-økonomisk skade. det ses endvidere ikke at
følge af dansk retspraksis vedrørende erstatning eller godtgørelse i anledning af
krænkelse af den europæiske menneskerettighedskonvention, at der ved enhver
krænkelse tilkendes erstatning eller godtgørelse på objektivt grundlag.
spørgsmålet om, hvorvidt sagsøger som følge af afgørelserne den 16. februar 2009 og 29.
september 2009 har krav på godtgørelse for ikke-økonomisk skade findes herefter at
skulle bedømmes efter en almindelig culpastandard, hvor bevisbyrden for, at der er
handlet erstatningspådragende og størrelsen af en eventuel godtgørelse, påhviler sagsøger.
det lægges efter højesterets dom af l. juni 2012 til grund, at afgørelserne af
16. februar 2009 og 29. september 2009 kun i en kortere periode kan have været
uproportionale. retten finder ikke, at sagsøger har godtgjort, at denne periode har haft en
sådan længde, at dette kan begrunde et krav på godtgørelse. de sagsøgtes afgørelser blev
endvidere umiddelbart efter højesterets dom ophævet med virkning for fremtiden.
under disse omstændigheder finder retten ikke, at der er grundlag for at til kende
sagsøger godtgørelse for ikke-økonomisk skade.
de sagsøgtes frifindelsespåstande tages derfor til følge.
efter sagens udfald skal sagsøger betale sagsomkostninger til de sagsøgte. efter sagens
                                             - 8 -
værdi og forløb, herunder at hovedforhandlingen har været af kortere varighed, fastsættes
beløbet til hver af de sagsøgte til dækning af ud giften til advokatbistand til 20.000 kr.
incl. moms.
thi kendes for ret:
de sagsøgte, udlændingestyrelsen og justitsministeriet, frifindes.
inden 14 dage betaler statskassen til hver af de sagsøgte 20.000 kr. i sags omkostninger.
de idømte sagsomkostninger forrentes efter rentelovens § 8a.
