                       højesterets kendelse
                       afsagt torsdag den 27. november 2014
sag 2/2014
a a/s
(advokat søren stenderup jensen)
mod
rigspolitiet ved center for beredskabskommunikation
(kammeradvokaten ved advokat kasper mortensen)
højesteretsdommerne thomas rørdam, vibeke rønne og jens peter christensen har i hen-
hold til artikel 267 i traktaten om den europæiske unions funktionsmåde besluttet at an-
mode eu-domstolen om en præjudiciel afgørelse vedrørende kriterierne for en ordregivende
myndigheds adgang til i nødlidende kontraktforhold at indgå forligsaftaler med henblik på at
undgå anvendelsen af misligholdelsesbeføjelser og en efterfølgende retlig tvist, jf. artikel 2 i
europa-parlamentets og rådets direktiv nr. 2004/18/ef af 31. marts 2004 om samordning af
fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydel-
seskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter sammenholdt med eu-domstolens
domme i sag c-454/06, pressetext og sag c-91/08, wall ag.
1.      sagens omstændigheder og hidtidige forløb
1.1.    i 2007 udbød den danske stat som et eu-udbud en aftale om levering af kontrolrums-
        software mv. (”kontrolrumskontrakten”) som en del af etableringen af et fælles, tvær-
        sektorielt radiokommunikationssystem baseret på tetra-teknologien for det samlede
        beredskab. indstævnte i hovedsagen, rigspolitiet ved center for beredskabskommuni-
        kation (”cfb”), fik efterfølgende myndighedsansvaret for kontrolrumskontrakten.
1.2.    appellanten i hovedsagen, a a/s (”a”), er beskæftiget inden for højteknologi og
        innovation og har i en længere årrække udviklet og leveret analoge og digitale kom-
                                            - 2 -
     munikationssystemer. a ansøgte ikke om prækvalifikation med henblik på deltagelse i
     udbuddet af kontrolrumskontrakten.
1.3. udbuddet af kontrolrumskontrakten blev vundet af virksomheden b a/s (”b”). den
     endelige kontrolrumskontrakt af 4. februar 2008 med b havde en samlet værdi på
     527.000.000 kr., hvoraf 299.854.699 kr. vedrørte den minimumsløsning, der var be-
     skrevet i udbudsmaterialet. det resterende beløb vedrørte optioner og øvrige ydelser,
     der ikke nødvendigvis ville blive tilkøbt.
1.4. under udførelsen af opgaverne i henhold til kontrakten opstod der problemer med
     rettidig levering. cfb og b var uenige om, hvilken part der var ansvarlig for, at kon-
     trakten ikke kunne gennemføres efter sit indhold, og der blev optaget forhandlinger
     mellem parterne.
1.5. uenighederne førte i slutningen af 2010 til et forlig. cfb offentliggjorde den 19. okto-
     ber 2010 bekendtgørelse (eut 2010/s 203-309277) med henblik på frivillig forud-
     gående gennemsigtighed af den forligsaftale, der påtænktes indgået. den 17. december
     2010 blev en hertil svarende forligsaftale (”forligsaftalen”) indgået mellem cfb og b.
1.6. forligsaftalen indebar en betydelig ændring af kontrolrumskontrakten. kontrakt-
     genstanden blev ændret fra at vedrøre kontrolrumssoftware til hele det danske bered-
     skab til nu alene at vedrøre levering af en stand-alone radiodispatch løsning inklusiv
     tre års vedligeholdelse til de enkelte politikredse. værdien af ydelserne under denne
     del af forligsaftalen var ca. 35.000.000 kr. herudover skulle cfb af b købe to cen-
     trale serverfarme, som b havde indkøbt med henblik på udlejning til cfb som en del
     af ydelserne i henhold til kontrolrumskontrakten. de to centrale serverfarme skulle
     ikke anvendes til driften af radiodispatcherne. værdien af den del af forliget, som om-
     fattede overdragelse af serverfarmene, var ca. 50.000.000 kr.
1.7. forligsaftalen indebar også, at cfb og b frafaldt deres respektive misligholdelses-
     beføjelser og gjorde endeligt op med de krav mellem parterne, der måtte udspringe af
     kontrolrumskontrakten forud for indgåelsen af forliget, eller som måtte udspringe af,
     at kontrolrumskontraktens indhold og omfang blev begrænset som sket ved indgåel-
                                            - 3 -
     sen af forliget. cfbs og b’s indbyrdes forhold var herefter alene reguleret af forligs-
     aftalen.
1.8. hovedsagen vedrører navnlig, om indgåelsen af forliget mellem cfb og b var i strid
     med udbudsreglerne som følge af, at den oprindelige kontrakt mellem cfb og b ved
     forligsaftalen blev ændret væsentligt. dette spørgsmål indbragte a i første række for
     klagenævnet for udbud, der traf afgørelse den 3. november 2011. klagenævnet fandt,
     at cfb ved at indgå forligsaftalen uden forudgående udbudsprocedure havde handlet i
     strid med artikel 2 i europa-parlamentets og rådets direktiv nr. 2004/18/ef af 31.
     marts 2004 (udbudsdirektivet). da cfb imidlertid forinden indgåelsen af forligsafta-
     len havde fulgt fremgangsmåden i § 4 i lov nr. 492 af 12. maj 2010 om håndhævelse af
     udbudsreglerne (håndhævelsesloven) og herunder offentliggjort en bekendtgørelse om,
     at cfb agtede at indgå forligsaftalen, fandt klagenævnet ikke grundlag for i medfør af
     håndhævelseslovens § 17, stk. 1, at erklære forligsaftalen uden virkning.
1.9. a indbragte herefter sagen for domstolene og østre landsret afsagde den 20. decem-
     ber 2013 dom i sagen. landsretten nåede til samme resultat som klagenævnet for ud-
     bud med følgende begrundelse:
          ”1.
          landsretten lægger efter bevisførelsen … til grund, at a forud for 2010 var etable-
          ret på markedet for trafikstyringssystemer ved elektronisk dataoverførsel, såkaldt
          flådestyring, samt tilhørende kontrolrumssoftware under anvendelse af den digi-
          tale tetra-teknologi. a var en væsentlig leverandør til taxa og udviklede endvide-
          re en elektronisk betjeningsenhed, en såkaldt ”rescueboss”, til beredskabsbrug. a
          var interesseret i og søgte at udvide selskabets aktiviteter til beredskabsområdet,
          herunder anvendte bl.a. brandvæsenet i middelfart a’s rescueboss i en periode.
          a har forestået opstilling og drift af særligt sikrede servere i sverige.
          cfb har hverken godtgjort eller sandsynliggjort, at a ikke havde faglig baggrund,
          markedsmæssig placering eller kapacitet i øvrigt for at kunne indgå en aftale om
          levering af en radiodispatch til politiet og udføre vedligeholdelse heraf i 3 år samt
          levere to serverfarme svarende til den forligsaftale, som cfb indgik med b a/s
          den 17. december 2010. det forhold, at a ikke søgte at blive prækvalificeret til
          det oprindelige udbud af kontrolrumssoftware og drift m.v. i 2007, jf. udbuds-
          bekendtgørelse af 26. april 2007, … findes ikke at føre til en anden vurdering. …
          3.
                                    - 4 -
udbudsdirektivets artikel 2 fastlægger principperne om ligebehandling og gen-
nemsigtighed, der gælder ved indgåelse af offentlige kontrakter, jf. håndhævel-
seslovens § 1.
a har overordnet gjort gældende, at forligsaftalen indeholdt så væsentlige æn-
dringer i både karakteren og omfanget af den oprindelige kontrolrumskontrakt, at
forligsaftalens indhold var udbudspligtigt. a har om ændringerne henvist til
navnlig forligsaftalens stærkt reducerede krav, reduktionen af aftalens værdi til
85 mio. kr., aftalens forlængede løbetid og overdragelsen af to serverfarme, der
ikke var oprindeligt aftalt.
cfb har overordnet gjort gældende, at udbudsreglerne og deres formål ikke for-
hindrer en tilpasning af den oprindelige aftale, når dette er nødvendiggjort af
uforudsete forhold. forligsaftalen var led i en samlet forligsmæssig løsning af
kontraktparternes mellemværender. samfundsøkonomiske hensyn talte herfor, og
b a/s realiserede et økonomisk tab ved forligsaftalen, der endvidere ikke giver b
a/s nogen fortrinsstilling i forhold til fremtidige udbud.
a har henvist navnlig til eu-domstolens dom af 19. juni 2008 i sag c-454/06
(pressetext nachrichtenagentur gmbh) samt dom af 13. april 2010 i sag c-91/08
(wall ag).
landsretten bemærker, at begge domme ubestridt angår fortsættende, ikke nød-
lidende kontraktforhold. det fremgår af dommene (navnlig henholdsvis præmis
34-37 og præmis 37-39, som også klagenævnet henviser til), at der ved vurdering
af, om principperne for gennemsigtighed i procedurerne og ligebehandling af til-
budsgivere er iagttaget, skal lægges vægt på, om der i aftaleperioden er sket æn-
dringer, der er afgørende forskellige fra den oprindelige aftale, og som derfor vi-
ser, at det var parternes vilje at genforhandle aftalens grundlæggende elementer.
det fremgår endvidere, at en ændring må anses for væsentlig, såfremt den ville
have gjort det muligt for andre tilbudsgivere end de oprindeligt antagne at deltage
i udbuddet, eller ville have gjort det muligt for tilbudsgiver at acceptere et andet
bud end det, som oprindeligt blev antaget.
landsretten lægger dette til grund ved vurderingen af forligsaftalens indhold i
forhold til kontrolrumskontrakten.
som anført under sagsfremstillingen adskilte forligsaftalens indhold sig fra kon-
trolrumskontrakten ved væsentlige begrænsninger i aftalens formål, genstand,
brugere og pris. endvidere var varigheden ændret.
kontrolrumskontraktens formål var at etablere et samlet kommunikationssystem
for beredskaberne, herunder politiet, således at kommunikation kunne finde sted
via sine-nettet, og beredskaberne kunne samordne og styre deres ressourcer ef-
fektivt. kontrolrumskontrakten omfattede en minimumsløsning, som alle bered-
skaber havde pligt til at anvende, samt en række individuelle tilvalgsfunktioner.
brugerne var således myndigheder inden for stat, regioner og kommuner, men
også private, der udfører nød- eller beredskabsopgaver for det offentlige. kontrol-
rumskontraktens varighed var 60 måneder og udløb efter sit indhold i februar
                                    - 5 -
2013. b a/s’ samlede pris var opgjort til 527 mio. kr., hvoraf ca. 300 mio. kr. an-
gik minimumsløsningen.
forligsaftalens formål var at afslutte kontrolrumskontrakten med en forligs-
løsning, der indebar navnlig, at en procesrisiko ved en voldgiftssag blev imøde-
gået, og at politiet fik nyt radiokommunikationsudstyr som en midlertidig løsning
af et påtrængende behov herfor ... . forligsaftalen angik 12 radiodispatcher til po-
litiet og vedligehold heraf. aftalen omfattede endvidere overdragelse af to server-
farme. brugerne af radiodispatcherne var alene politiet. vedligeholdelsesperioden
for de opstillede radiodispatcher blev aftalt til udløb ultimo 2015, og b a/s’ sam-
lede pris blev reduceret til 85 mio. kr.
landsretten finder, at forligsaftalen indebar væsentlige ændringer i kontrolrums-
kontrakten, der ville have gjort det muligt for a at afgive tilbud i et udbud af ind-
holdet i forligsaftalen, om et sådant udbud havde fundet sted. dette gælder såvel
et udbud af radiodispatch-delen som et udbud af to serverfarme opstillet under
sikrede forhold.
landsretten lægger imidlertid vægt på, at forligsaftalen ikke var et resultat af b
a/s’ og cfbs vilje til at genforhandle kontrolrumskontraktens grundlæggende
elementer med henblik på at optimere et fortsat samarbejde under væsentligt æn-
drede vilkår, men et alternativ til cfbs ophævelse af kontrolrumskontrakten
grundet b a/s’ vedvarende vanskeligheder med at opfylde kontrakten. forligs-
aftalen indebar en væsentlig reduktion af betalingen, og b a/s blev påført tab. b
a/s fik fremadrettet ingen fortrinsstilling ved et nyt udbud. cfb opgav på sin side
den samlede kommunikations- og ressourcestyring for beredskaberne m.v., som
var kontrolrumskontraktens formål, men sikrede politiet en nødvendig forbedring
af radiokommunikationen som en midlertidig løsning og begrænsede statens tab
eller risiko herfor.
landsretten finder – ligesom klagenævnet – at udbudsreglernes princip om lige-
behandling og gennemsigtighed ikke udelukker, at cfb og b a/s i den opståede
situation, hvor disse parter måtte konstatere, at det aftalte omfattende og udvik-
lingsprægede projekt ikke kunne gennemføres, inden for kontrolrumskontraktens
rammer kunne videreføre en begrænset del heraf som led i en forligsmæssig løs-
ning. udbudsreglerne findes ikke i en sådan situation at nødvendiggøre en fuld-
stændig ophævelse af kontrolrumskontrakten med en omkostningstung konflikt
mellem cfb og b a/s og et uforholdsmæssigt værdispild vedrørende afholdte in-
vesteringer som sandsynlig følge. landsretten har herved lagt vægt på, at der ikke
er grundlag for at antage, at det i hændelsesforløbet hverken under kontrolrums-
kontrakten eller i forbindelse med forligsaftalen har været hensigten hos cfb el-
ler b a/s at søge at omgå udbudsreglerne.
landsretten finder, at hensynet til udbudsreglernes effektivitet tilsiger, at der i
forbindelse med den væsentlige ændring af kontrolrumskontraktens indhold, som
forligsaftalen indebar, må være en nær sammenhæng mellem den oprindelige og
den fortsættende del af aftaleforholdet. et krav om en sådan sammenhæng findes
ikke at være til hinder for en tilpasning eller en vis udvikling af det fortsættende
element i aftaleforholdet. landsretten lægger efter bevisførelsen … til grund, at
den radiodispatch, som b a/s installerede hos politiet som led i forligsaftalen, i
                                      - 6 -
alt væsentligt svarede til den radiodispatch, som b a/s havde udviklet og opstillet
som pilotprojekt hos politiet i næstved forud for indgåelsen af forligsaftalen. de
ændringer i radiodispatchen, der skete, lå i alt væsentligt inden for kontrolrums-
kontraktens rammer og var primært en følge af, at den radiodispatch, der blev op-
stillet hos politiet, alene var til politiets brug som decentrale systemer. landsretten
finder derfor, at forligsaftalens bestemmelser om radiodispatch-delen isoleret set
ikke krævede nyt udbud.
derimod var det aftalte i forligsaftalen om overdragelse af to serverfarme prissat
til 50 mio. kr. nyt i forhold til kontrolrumskontrakten. efter bevisførelsen må det
endvidere anses for klarlagt, at overdragelsen af serverfarmene til staten, som var
en væsentlig del af forligsaftalen, ikke havde sammenhæng med den installering
af radiodispatchene hos politiet, som b a/s skulle foretage efter forligsaftalen,
eller med politiets brug af de installerede radiodispatcher. da landsretten finder, at
det ville have været muligt for andre tilbudsgivere i markedet, herunder a, at af-
give tilbud på to serverfarme opstillet under sikrede forhold, såfremt der havde
været et sådant udbud, og da hensyn til udbudsreglernes effektivitet må tillægges
vægt, finder landsretten herefter som klagenævnet, at beslutningen om og indgåel-
sen af forligsaftalen som sket var stridende mod ligebehandlings- og gennem-
sigtighedsprincippet artikel 2 i udbudsdirektivet. landsretten har ikke fundet, at
det fører til en anden vurdering, at det i forligsforhandlingerne var en betingelse
fra b a/s’ side, at staten mod betaling overtog serverfarmene, og at prissætningen
herfor til 50 mio. kr. skete også under hensyn til cfbs afdækning af en anslået
ikke ubetydelig procesrisiko, såfremt forlig ikke kunne opnås.
…
4.
efter håndhævelseslovens § 17, stk. 1, nr. 1, skal en kontrakt, der er omfattet af
udbudsdirektivet, erklæres for uden virkning, hvis en ordregiver i strid med eu-
udbudsreglerne har indgået en kontrakt uden forudgående offentliggørelse af en
udbudsbekendtgørelse i den europæiske unions tidende, jf. dog § 4.
efter § 4 i loven har en ordregiver i en sådan situation mulighed for at sikre, at en
kontrakt ikke erklæres for uden virkning, såfremt bestemmelsens tre kumulative
betingelser er iagttaget.
det fremgår herom af sagen, at cfb … den 19. oktober 2010 i eu-tidende of-
fentliggjorde en ”bekendtgørelse med henblik på frivillig forudgående gennem-
sigtighed” vedrørende baggrunden for indgåelse af en tillægsaftale til kontrol-
rumsaftalen, dvs. den efterfølgende forligsaftale, at cfb iagttog den foreskrevne
standstill-periode på 10 kalenderdage, at cfb yderligere afventede klagenævnets
afgørelse af 10. december 2010, hvorefter a’s klage til nævnet ikke blev tillagt
opsættende virkning, og at cfb som anført herefter den 17. december 2010 indgik
forligsaftalen med b a/s.
landsretten lægger efter bevisførelsen … til grund, at cfbs vurdering af, at ind-
gåelse af forligsaftalen med b a/s var tilladt uden forudgående offentliggørelse
af en udbudsbekendtgørelse i henhold til eu-udbudsreglerne, ikke var en åbenbart
urigtig vurdering.
                                               - 7 -
           …
           5.
           det følger af det anførte, at der endvidere ikke findes grundlag for at statuere an-
           nullation. …”
1.10. landsrettens dom er indbragt for højesteret af a.
1.11. a og cfb er for højesteret enige om, at der er behov for at stille eu-domstolen
      præjudicielt spørgsmål til afklaring af en ordregivende myndigheds adgang til i nød-
      lidende kontraktforhold at indgå forligsaftaler med henblik på at undgå anvendelsen af
      misligholdelsesbeføjelser og en efterfølgende retlig tvist. parternes anbringender ved-
      rørende dette tvivlsspørgsmål er gengivet i punkt 5 nedenfor.
2.    nationale bestemmelser
2.1.  på det for hovedsagen relevante tidspunkt var europa-parlamentets og rådets direktiv
      nr. 2004/18/ef af 31. marts 2004 (udbudsdirektivet) implementeret i dansk ret ved
      bekendtgørelse nr. 937 af 16. september 2004 om fremgangsmåderne ved indgåelse af
      offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige
      bygge- og anlægskontrakter, som ændret ved bekendtgørelse nr. 326 af 11. april 2006,
      bekendtgørelse nr. 588 af 12. juni 2006 og bekendtgørelse nr. 597 af 7. juni 2007. be-
      kendtgørelsens § 1 havde følgende ordlyd:
           ”§ 1. ordregivere skal overholde bestemmelserne i udbudsdirektivet.
           stk. 2. ved udbudsdirektivet forstås europa-parlamentets og rådets direktiv nr.
           2004/18/ef af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåel-
           se af offentlige vareindkøbs kontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og of-
           fentlige bygge- og anlægskontrakter.
           stk. 3. udbudsdirektivet er medtaget som bilag 1 til bekendtgørelsen.”
2.2.  ved lov nr. 492 af 12. maj 2010 om håndhævelse af udbudsreglerne m.v. (håndhævel-
      sesloven), der trådte i kraft den 1. juli 2010, blev de ændringer til kontroldirektiverne
      89/665/eøf og 92/13/eøf, som fulgte af direktiv nr. 2007/66/ef, implementeret i
      dansk ret. håndhævelseslovens § 4 og § 17 har følgende ordlyd:
           ”§ 4. en ordregiver har mulighed for at sikre, at en kontrakt i de tilfælde, der er
           nævnt i § 17, stk. 1, nr. 1, ikke erklæres for uden virkning, hvis
                                            - 8 -
         1) ordregiveren forud for kontraktindgåelsen i den europæiske unions tidende
             har offentliggjort en bekendtgørelse, hvoraf det fremgår, at ordregiveren agter
             at indgå kontrakten,
         2) kontrakten ikke er indgået inden udløbet af 10 kalenderdage regnet fra dagen
             efter den dag, hvor bekendtgørelsen er blevet offentliggjort, og
         3) ordregiveren finder, at indgåelsen af kontrakten uden forudgående offentlig-
             gørelse af en udbudsbekendtgørelse i den europæiske unions tidende er til-
             ladt i henhold til eu-udbudsreglerne.
         stk. 2. …”
     og
         ”§ 17. en kontrakt, der er omfattet af udbudsdirektivet eller forsyningsvirksom-
         hedsdirektivet, skal erklæres for uden virkning, hvis
         1) en ordregiver i strid med eu-udbudsreglerne har indgået en kontrakt uden for-
             udgående offentliggørelse af en udbudsbekendtgørelse i den europæiske uni-
             ons tidende, jf. dog § 4,
         …
         stk. 3. en kontrakt, der skal erklæres for uden virkning efter stk. 1, og som ikke er
         undtaget efter § 4 eller stk. 2, kan opretholdes, hvis det på baggrund af en under-
         søgelse af alle relevante aspekter må konstateres, at væsentlige hensyn til almen-
         hedens interesser gør det nødvendigt, at kontrakten fortsat skal have virkning.
         stk. 4 …”
3.   de eu-retlige regler
3.1. af præamblen i europa-parlamentets og rådets direktiv nr. 2004/18/ef af 31. marts
     2004 (udbudsdirektivet) fremgår bl.a.:
         ”2) indgåelse af kontrakter i medlemsstaterne på vegne af staten, regionale eller
         lokale myndigheder og andre offentligretlige organer er underlagt traktatens prin-
         cipper og navnlig principperne om fri bevægelighed for varer, fri etableringsret og
         fri bevægelighed for tjenesteydelser og de principper, der er afledt heraf, såsom
         principperne om ligebehandling, ikke-forskelsbehandling, gensidig anerkendelse,
         proportionalitet og gennemsigtighed. for offentlige kontrakter over en vis værdi
         er det dog tilrådeligt at udarbejde bestemmelser om fællesskabssamordning af na-
         tionale procedurer for indgåelse af sådanne kontrakter, der bygger på disse prin-
         cipper, for at sikre deres virkninger og garantere en effektiv konkurrence ved til-
         deling af offentlige kontrakter. disse samordningsbestemmelser bør derfor fortol-
         kes i overensstemmelse med såvel ovennævnte regler og principper - som trakta-
         tens øvrige bestemmelser.
         3) disse samordningsbestemmelser bør, så vidt det er muligt, tilpasses til de frem-
         gangsmåder og sædvaner, der er gældende i de enkelte medlemsstater.
         …
                                             - 9 -
          36) udviklingen af effektive konkurrenceforhold inden for offentlige indkøb nød-
          vendiggør offentliggørelse på fællesskabsplan af de udbudsbekendtgørelser, som
          medlemsstaternes ordregivende myndigheder udsteder. de oplysninger, som in-
          deholdes i disse bekendtgørelser, skal gøre det muligt for fællesskabets økonomi-
          ske aktører at vurdere, om de udbudte indkøb er af interesse for dem. der bør med
          henblik herpå gives dem tilstrækkeligt kendskab til kontraktens genstand og til de
          betingelser, der er knyttet til den. ...”
3.2. udbudsdirektivets art. 2 er sålydende:
         ”principper for indgåelse af kontrakter
          artikel 2
         de ordregivende myndigheder overholder principperne om ligebehandling og
         ikke-forskelsbehandling af økonomiske aktører og handler på en gennemsigtig
         måde.”
3.3. europa-parlamentets og rådets direktiv nr. 2004/18/ef af 31. marts 2004
     (udbudsdirektivet) afløses af europa-parlamentets og rådets direktiv nr. 2014/24/eu
     af 26. februar 2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/ef. im-
     plementeringsfristen for direktiv 2014/24/eu er den 18. april 2016, jf. artikel 90, og
     direktiv 2004/18/ef ophæves pr. samme dato, jf. artikel 91.
3.4. direktiv 2014/24/eu indeholder i art. 72 en regulering af adgangen til at ændre
     kontrakter i deres løbetid uden en ny udbudsprocedure. baggrunden for bestemmelsen
     fremgår af punkt 107-111 i direktivets præambel.
4.   eu-domstolens praksis
4.1. spørgsmålet om, hvorvidt en ændring af en tidligere udbudt kontrakt udløser fornyet
     udbudspligt, er behandlet i eu-domstolens dom af 19. juni 2008 i sag c-454/06 (pres-
     setext).
4.2. pressetext-dommen vedrørte fortolkningen af begrebet "indgåelse" i det nu ophævede
     direktiv 92/50/eøf af 18. juni 1992 om samordning af fremgangsmåderne ved ind-
     gåelse af offentlige tjenesteydelseskontrakter. konkret vedrørte den præjudicielle sag
     overførsel af kontrakt til en anden juridisk enhed end ordregiveren, samt ændring af
     kontrakten i forhold til vederlag og retten til at opsige kontrakten. den omhandlede
     kontrakt var ikke nødlidende, og der var ikke tale om, at parterne i forbindelse med
                                            - 10 -
     ændringen af kontrakten frafaldt eller undlod at anvende allerede aftalte misligholdel-
     sesbeføjelser.
4.3. domstolen fastslog, at der er tale om indgåelse af en ny og udbudspligtig aftale, hvis
     de nye bestemmelser er ”afgørende forskellige fra bestemmelserne i den oprindelige
     aftale, og derfor viser, at det var parternes vilje at genforhandle aftalens grundlæg-
     gende elementer” (præmis 34).
4.4. en ændring ”i en offentlig aftale i dennes løbetid kan betragtes som væsentlig, såfremt
     den indfører betingelser, der, hvis de havde fremgået af den oprindelige procedure for
     indgåelse af en aftale, ville have gjort det muligt for andre tilbudsgivere end de oprin-
     deligt antagne at deltage, eller ville have gjort det muligt at acceptere et andet bud
     end det, som oprindeligt blev antaget” (præmis 35). en aftaleændring kan også være
     væsentlig og udtryk for en ny aftaleindgåelse, hvis aftalen i betydeligt omfang udvides
     til at omfatte tjenesteydelser, der ikke oprindeligt var forudsat heri, jf. præmis 36, eller
     hvis den økonomiske balance ændres til fordel for tilbudsgiveren på en måde, som
     ikke var fastsat i de oprindelige udbudsbetingelser, jf. præmis 37.
4.5. eu-domstolen har endvidere i dom af 13. april 2010 i sag c-91/08 (wall ag) anvendt
     kriterierne fra pressetext-dommen på en situation, hvor der var tale om udskiftning af
     en underleverandør i et fortsættende kontraktforhold.
5.   parternes argumenter
5.1. a gør gældende, at forligsaftalen indebærer så væsentlige ændringer i kontrol-
     rumskontraktens bestemmelser og de ydelser, der skulle leveres i henhold til kontrol-
     rumskontrakten, at indgåelsen af forligsaftalen med b uden forudgående udbud af
     denne kontrakt, udgør en krænkelse af det udbudsretlige gennemsigtighedsprincip og
     ligebehandlingsprincip, jf. eu-domstolens domme i sag c-454/06 (pressetext) og sag
     c-91/08 (wall ag).
5.2. til støtte herfor har a navnlig henvist til, at a ville have haft mulighed for at afgive
     tilbud på ydelserne i henhold til forligsaftalen. den væsentlige reduktion af kontrakt-
     værdien (fra 527 mio. kr. til 85 mio. kr.) og det tilsvarende lavere krav til sikkerheds-
                                             - 11 -
     stillelse ville have gjort det muligt for mindre virksomheder at byde på forligsaftalen,
     og reduktionen i kontraktværdien er så væsentlig, at dette i sig selv må give anledning
     til en streng håndhævelse af udbudsreglerne. det var også efter de udbudsretlige regler
     udelukket at forlænge tidsplanen, som det skete ved forligsaftalen, idet den oprinde-
     lige kontrakt ikke indeholdt en udtrykkelig hjemmel hertil.
     hensynet til at undgå tvister om berettigelsen af en kontraktophævelse og dermed
     økonomiske hensyn og værdispildsbetragtninger kan heller ikke indgå som et lovligt
     kriterium ved vurderingen af, om udbudsrettens ligebehandlingsprincip og gennem-
     sigtighedsprincip er overholdt, jf. c-503/04 (kommissionen mod tyskland). en ordre-
     givende myndighed er således hverken berettiget eller forpligtet til at holde hånden
     over en kontraktpart, der har vundet et udbud, men som efterfølgende ikke evner at le-
     vere den tilbudte løsning.
     a gør ikke gældende, at udbudsdirektivet eller anden afledt eu-ret harmoniserer eller
     regulerer aftaleretten eller obligationsretten i medlemsstaterne for så vidt angår ordre-
     givende myndigheders udøvelse eller frafald af misligholdelsesbeføjelser. om en for-
     ligsaftale omfattes af udbudspligten, afhænger alene af, om indholdet i form af æn-
     dringer af den oprindelige aftale, som forligsaftalen går ud på, er af en sådan karakter,
     at den er selvstændigt udbudspligtig efter udbudsdirektivet.
5.3. cfb gør gældende, at forligsaftalen kunne indgås med b uden afholdelse af udbud,
     fordi forligsaftalen indebar en betydelig begrænsning af de ydelser, som b skulle le-
     vere. der var således ikke tale om indgåelse af en ny aftale i udbudsdirektivets for-
     stand.
5.4. til støtte herfor har cfb navnlig henvist til, at der ikke i retspraksis eller i
     udbudsdirektivet er holdepunkter for, at forligsaftaler, der begrænser allerede udbudte
     ydelser, er genstand for en særskilt udbudspligt. en ordregiver, der skal håndtere en
     nødlidende kontrakt med sin leverandør, må indrømmes et ganske stort spillerum for
     at finde en løsning, der også ud fra en samfundsøkonomisk betragtning er fornuftig.
     navnlig i sager om udviklingsprægede anskaffelser, det være sig store byggerier, it-
     systemer, skibe eller lignende, er det ikke usædvanligt, at det viser sig under afviklin-
                                            - 12 -
     gen af kontrakten, at tingene ikke former sig, som man forudså ved det oprindelige
     udbud, som måske også ligger flere år tilbage. udbudsreglerne må give ordregiverne
     mulighed for at manøvrere i denne type af kontrakter på en sådan måde, at der kan la-
     ves smidige og holdbare løsninger, der tilgodeser både ordregiveren og leverandører.
     en meget streng forståelse af de udbudsretlige krav i forbindelse med ændringshåndte-
     ring i denne type af kontrakter ville indebære, at ordregivende myndigheder enten ville
     være forpligtet til undlade rimelige og fornuftige tilpasninger eller til at afbryde igang-
     værende kontrakter for at "genudbyde" ydelsen i den ændrede udformning, hvilket ty-
     pisk ville indebære et betydeligt værdispild for både ordregiveren og leverandøren.
     det forhold, at de centrale serverfarme blev overdraget til eje i stedet for leje i henhold
     til kontrakten, indebærer ikke i sig selv, at forligsaftalen blev udbudspligtig.
     hverken udbudsdirektivet eller anden afledt eu-ret harmoniserer eller regulerer aftale-
     retten eller obligationsretten i medlemsstaterne for så vidt angår ordregivende myn-
     digheders udøvelse eller frafald af misligholdelsesbeføjelser. såfremt forligsaftaler
     uden videre omfattes af udbudspligten, vil det i realiteten afskære ordregivende myn-
     digheder fra at begrænse og tilpasse ydelse som led i forligsmæssige løsninger, hvor
     myndighederne samtidig frafalder anvendelsen af misligholdelsesbeføjelser. en sådan
     indirekte regulering af myndighedernes aftale- og obligationsretlige rettigheder er ikke
     hjemlet i traktaterne og er som sådan i strid med legalitetsprincippet.
6.   højesterets grundlag for spørgsmålet
6.1. højesteret finder, at der består fortolkningstvivl vedrørende udbudsdirektivets artikel 2
     i relation til spørgsmålet om adgangen for en ordregivende myndighed til at indgå for-
     ligsaftaler i nødlidende kontraktforhold uden derved at udløse en ny udbudspligt for så
     vidt angår forligsaftalen.
6.2. eu-domstolens afgørelser i sag c-454/06 (pressetext) og sag c-91/08 (wall ag) ved-
     rørte fortsættende, ikke-nødlidende kontrakter, hvor spørgsmålet om anvendelse af
     misligholdelsesbeføjelser ikke var relevant. eu-domstolen har således i pressetext- og
     wall-dommene alene taget stilling til spørgsmålet om, hvorvidt og i hvilket omfang
     ændringer i et løbende, fortsættende retsforhold kan foretages, uden at der er tale om
                                              - 13 -
        indgåelse af en ny kontrakt, der skal udbydes ved en særskilt og efterfølgende udbuds-
        forretning.
6.3.    der ses ikke i den foreliggende retspraksis fra eu-domstolen at være taget stilling til
        en situation, hvor en kontrakt er nødlidende, uden at der er enighed mellem kontrakt-
        parterne om, hvem der bærer ansvaret for dette, og hvor parterne som led i en forligs-
        mæssig løsning vælger at foretage en ændring af parternes respektive rettigheder og
        forpligtelser, herunder misligholdelsesbeføjelser. spørgsmålet er ikke direkte reguleret
        i det hidtil gældende udbudsdirektiv (2004/18/ef), ligesom det nye udbudsdirektiv
        (2014/24/eu) heller ikke ses at indeholde en regulering, der specifikt angår situationer
        svarende til en situation som den nævnte.
6.4.    højesteret finder derfor, at det er nødvendigt at anmode eu-domstolen om at fastslå
        de relevante kriterier og fortolkningselementer, der under de givne omstændigheder
        skal anvendes ved vurderingen af, om en aftale svarende til forligsaftalen udgør en
        kontrakt, der i sig selv er udbudspligtig. højesteret vil herefter på baggrund af eu-
        domstolens fortolkningsbidrag kunne foretage den konkrete retsanvendelse i hoved-
        sagen.
7.      spørgsmålet
7.1.    på denne baggrund anmoder højesteret eu-domstolen om at besvare det spørgsmål,
        der er anført nedenfor.
                                         thi bestemmes:
højesteret anmoder eu-domstolen om at besvare følgende spørgsmål:
spørgsmål 1
skal artikel 2 i europa-parlamentets og rådets direktiv nr. 2004/18/ef af 31. marts 2004 om
samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offent-
lige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter sammenholdt med
eu-domstolens domme i sag c-454/06, pressetext og sag c-91/08, wall ag fortolkes så-
ledes, at en forligsaftale, der indebærer indskrænkninger og ændringer af parternes oprindeligt
                                               - 14 -
aftalte ydelser under en tidligere udbudt kontrakt samt et gensidigt afkald på udøvelse af mis-
ligholdelsesbeføjelser med henblik på at undgå en efterfølgende retslig tvist, udgør en kon-
trakt, der i sig selv er udbudspligtig, hvis det må lægges til grund, at den oprindelige kontrakt
er blevet nødlidende.
