                         højesterets dom
                       afsagt onsdag den 17. marts 2010
sag 257/2007
(1. afdeling)
grundlovskomitéen 2003 vedrørende irak-krigen
ved formand birgitte albrechtsen som mandatar for
niels behrendt,
john goodwin,
helle jørgensen,
kate klokkerholm,
peter kofod,
kai lemberg,
kalle nielsen,
jørgen vogelius og
johan mortensen kirkmand
(advokat christian dahlager, beskikket for alle mandanter)
og uden for mandatarforholdet
asger baunsbak-jensen,
niels stephensen,
nils bredsdorff,
nicolas e. fischer,
frank johannesen,
georg metz og
bent sørensen
(advokat christian harlang, beskikket for alle)
samt
eline feldman,
anne regitze frisenette,
gretelise holm,
                                              - 2 -
sandra lucas,
lis møller,
ulla sandbæk,
frederik sølberg,
ole villumsen og
jørgen witte
(advokat bjørn elmquist, beskikket for alle)
mod
statsminister lars løkke rasmussen
(kammeradvokaten ved advokat peter biering)
i tidligere instans er afsagt dom af østre landsrets 1. afdeling den 11. april 2007.
i pådømmelsen har deltaget ni dommere: torben melchior, børge dahl, poul søgaard, jytte
scharling, niels grubbe, poul dahl jensen, vibeke rønne, jens peter christensen og hanne
schmidt.
påstande mv.
appellanterne har påstået østre landsrets dom ophævet og sagen hjemvist til behandling i
realiteten ved landsretten.
indstævnte, statsminister lars løkke rasmussen, har påstået stadfæstelse.
under sagens behandling for højesteret er boet efter kirsten elisabeth kirkmand udtrådt af
sagen.
anbringender
grundlovskomitéen 2003 vedrørende irak-krigen har anført, at mandanterne alle er berørt af
den væbnede konflikt på en sådan måde, at deres interesse i søgsmålet må sidestilles med den
interesse, som forelå for sagsøgerne i sagen om søgsmålskompetence vedrørende maastricht-
traktatens overensstemmelse med grundloven, jf. højesterets dom af 12. august 1996 (ufr
1996 s. 1300). den foreliggende sag angår også spørgsmål vedrørende grænserne for myndig-
                                                   - 3 -
hedernes magtudøvelse, som påkalder sig stor samfundsmæssig interesse. der er således tale
om en sag af stor principiel rækkevidde. det er endvidere utænkeligt, at der opstår en konkret
retstvist, der kan give anledning til præjudiciel prøvelse af gyldigheden af beslutningen om
dansk deltagelse i indsatsen i irak. sagen er desuden anlagt i regi af og med støtte fra en inte-
resseorganisation med bred folkelig opbakning, idet grundlovskomitéen har 350 medlemmer
og støttes økonomisk af ca. 5000 borgere.
for johan mortensen kirkmands vedkommende har grundlovskomitéen gjort gældende, at
der foreligger retlig interesse efter de almindelige regler herom. johan mortensen kirkmand
har således en ideel, konkret og velbegrundet interesse i at få prøvet, om den væbnede kon-
flikt er retsstridig eller ej, idet han har lidt et alvorligt personligt tab som følge af hans søn,
bjarke olsen kirkmands, død i irak den 1. oktober 2005. det er i den forbindelse ikke afgø-
rende, at bjarke olsen kirkmand var udsendt til irak i medfør af folketingets beslutning af
31. maj 2005 og ikke beslutningen af 21. marts 2003.
johan mortensen kirkmand har frafaldet sin påstand om betaling af 10.001 kr. det gøres der-
for ikke gældende, at der består en retlig interesse for johan mortensen kirkmand på grundlag
heraf.
de øvrige appellanter har anført, at de har retlig interesse i søgsmålet efter de almindelige
regler herom eller som følge af en lignende retlig interesse, som forelå i sagen om søgsmåls-
kompetence vedrørende maastricht-traktaten. de er som danske statsborgere berørt af folke-
tingets beslutning om dansk deltagelse i den militære indsats i irak, idet beslutningen herom
medførte en forringelse af danmarks internationale anseelse. krigen har i øvrigt været af ind-
gribende betydning for dem som statsborgere i danmark, idet danmarks deltagelse i krigen
har ført til skærpet lovgivning på terrorområdet og en øget trussel om terror mod danmark,
ligesom deltagelsen har medført mulig force majeure på det civilretlige område samt aktive-
ring af krig som skærpende omstændighed i en række straffebestemmelser. hertil kommer, at
appellanterne i hverdagen er påvirket af danmarks deltagelse i krigen, som det fremgår af
appellanternes forklaringer for landsretten.
disse appellanter har endvidere anført, at det er i strid med artikel 6 i den europæiske men-
neskerettighedskonvention at afskære domstolsprøvelse af sagen.
                                               - 4 -
alle appellanterne har understreget, at sagens materielle spørgsmål har betydning for afgørel-
sen om søgsmålskompetence.
appellanterne har i den forbindelse til støtte for deres principale påstand anført, at grundlo-
vens § 19, stk. 2, som følge af forarbejderne til bestemmelsen må forstås således, at den ikke
tillader dansk deltagelse i et militært angreb, medmindre et sådant angreb er lovligt som rets-
håndhævelsesmiddel ifølge fn-pagten eller ifølge international ret i øvrigt. i bemærkningerne
i forfatningskommissionens betænkning om forslaget til grundlovens § 19 (bilag til forslag til
danmarks riges grundlov, rigsdagstidende 1952-53, tillæg a, sp. 3544) siges det udtrykke-
ligt: ”efter at danmark gennem internationale aftaler har afstået fra krig som middel for sin
udenrigspolitik, kan anvendelse af militære magtmidler mod andre stater kun forekomme som
forsvar mod angreb eller som deltagelse i sanktioner i overensstemmelse med de forenede
nationers pagt.” under førstebehandlingen af forslaget til ændring af grundloven (rigsdags-
tidende 1952-53, folketinget, sp. 2230) udtalte niels elgaard som ordfører for regeringspar-
tiet venstre: ”det fastslås endvidere i bemærkningerne, og det vil jeg gerne understrege, at
militære magtmidler kun kan anvendes som forsvar mod angreb eller som sanktioner i over-
ensstemmelse med de forenede nationers pagt.”
angrebet på irak var i strid med fn´s sikkerhedsråds resolution 1441 af 8. november 2002 og
havde heller ikke grundlag i resolution 678 af 29. november 1990 eller i resolution 687 af 3.
april 1991. folketingets beslutning af 21. marts 2003 er derfor grundlovsstridig.
til støtte for deres subsidiære påstand har appellanterne henvist til, at kommandoen over dan-
ske militære styrker blev overladt til amerikansk og britisk militær, og at der herved skete en
overladelse af suverænitet i strid med grundloven, herunder i strid med reglerne i grundlovens
§ 20 om proceduren for suverænitetsafgivelse til mellemfolkelige myndigheder.
statsministeren har anført, at appellanterne ikke har en retlig interesse i sagen efter de almin-
delige regler herom, idet der ikke foreligger en konkret, individuel og aktuel interesse i at få
prøvet deres påstande. heller ikke johan mortensen kirkmand har en sådan interesse, idet
hans søn, bjarke olsen kirkmand, frivilligt og som myndig indgik aftale om udsendelse til
irak. der er endvidere ikke årsagssammenhæng mellem sønnens død i irak og den danske
folketingsbeslutning af 21. marts 2003, idet han blev udsendt til irak i henhold til en senere
folketingsbeslutning af 31. maj 2005.
                                                - 5 -
der foreligger heller ikke en særlig situation, der kan begrunde, at dansk rets almindelige
regler om retlig interesse skal fraviges. de forhold, der begrundede en fravigelse af de almin-
delige regler om søgsmålskompetence i maastricht-sagen, er ikke til stede i den foreliggende
sag, og der er heller ikke i øvrigt grundlag for at udvide eller lempe dansk rets krav til retlig
interesse. der er således ikke tale om overførsel af lovgivningskompetence, ligesom dan-
marks deltagelse i den multinationale indsats ikke havde betydning for den danske befolk-
nings livsforhold i almindelighed.
det er ikke i strid med den europæiske menneskerettighedskonvention at betinge realitetsbe-
handling ved domstolene af et civilretligt krav om, at der foreligger en konkret, individuel og
aktuel interesse.
om sagens materielle spørgsmål har statsministeren anført, at grundlovens § 19, stk. 2, skal
forstås i overensstemmelse med sin ordlyd, således at der ikke kan indfortolkes en juridisk
bindende betingelse om, at samtykke ikke kan gives til anvendelse af militære magtmidler
uden et folkeretligt grundlag. det er i øvrigt utænkeligt, at det skulle have været hensigten ved
vedtagelsen af grundlovsændringen i 1953, at danmark skulle deponere sin adgang til at
træffe bestemmelse om anvendelse af militære magtmidler hos fn’s sikkerhedsråd, hvor
danmark ikke er permanent medlem. folketinget kunne således træffe bestemmelse om del-
tagelse i indsatsen i irak, som det skete ved beslutningen af 21. marts 2003, uanset om der var
et folkeretligt grundlag herfor. i øvrigt forelå der bemyndigelse fra fn til den militære ind-
sats, der blev bestemt ved folketingsbeslutningen.
statsministeren har endvidere anført, at de danske militære styrker har været under fuld natio-
nal kommando af forsvarschefen, og at der allerede derfor ikke foreligger overladelse af be-
føjelser i strid med grundloven.
højesterets begrundelse og resultat
ved beslutning af 21. marts 2003 om dansk militær deltagelse i en multinational indsats i irak
gav folketinget i henhold til grundlovens § 19, stk. 2, samtykke til, at en dansk militærstyrke
blev stillet til rådighed for en multinational, amerikansk ledet indsats, der med militære
magtmidler skulle gennemtvinge irakisk efterlevelse af landets nedrustningsforpligtelser som
fastlagt i resolutioner vedtaget af fn’s sikkerhedsråd.
                                                - 6 -
sagen er indbragt for domstolene med den principale påstand, at folketingets beslutning af
21. marts 2003 strider mod grundloven. appellanterne har herved henvist til stk. 2 i grundlo-
vens § 19, hvori det hedder:
        ”§ 19. kongen handler på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender. uden folketingets
        samtykke kan han dog ikke foretage nogen handling, der forøger eller indskrænker ri-
        gets område, eller indgå nogen forpligtelse, til hvis opfyldelse folketingets medvirken er
        nødvendig, eller som i øvrigt er af større betydning…
        stk. 2. bortset fra forsvar mod væbnet angreb på riget eller danske styrker kan kongen
        ikke uden folketingets samtykke anvende militære magtmidler mod nogen fremmed
        stat…
        stk. 3. folketinget vælger af sin midte et udenrigspolitisk nævn, med hvilket regeringen
        rådfører sig forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde…”
det er appellanternes opfattelse, at krigen mod irak i foråret 2003 var ulovlig efter folkeret-
ten, da den ikke var dækket af en bemyndigelse fra fn’s sikkerhedsråd eller på anden måde
hjemlet i folkeretten, og at folketingets beslutning af 21. marts 2003 derfor var i strid med
grundlovens § 19, stk. 2. efter appellanternes opfattelse følger det nemlig af forarbejderne til
§ 19, stk. 2, at bestemmelsen skal forstås på den måde, at der kun kan træffes beslutning om
anvendelse af militære magtmidler mod en fremmed stat, hvis en sådan beslutning er dækket
af en fn-bemyndigelse eller på andet grundlag lovlig efter folkeretten, som på dette punkt er
tillagt grundlovskraft.
sagen er endvidere indbragt for domstolene med den subsidiære påstand, at beslutningen om
at stille danske militære styrker til rådighed for en multinational indsats i irak under usa’s
centralkommando indebar en suverænitetsafgivelse i strid med grundloven, jf. herved § 20,
hvori det hedder:
        ”§ 20. beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov
        i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet
        ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og
        samarbejde.
        stk. 2. til vedtagelse af lovforslag herom kræves et flertal på fem sjettedele af folketin-
        gets medlemmer...”
                                               - 7 -
det er appellanternes opfattelse, at der er sket en uddelegering af forsvarschefens kommando
over de udsendte styrker til den udenlandske chef for den samlede operation, at dette har in-
debåret en suverænitetsafgivelse, og at det er sket i strid med grundloven.
landsretten har afvist sagen fra domstolene med henvisning til, at appellanterne ikke har for-
nøden retlig interesse i at få deres påstande taget under pådømmelse. for højesteret drejer
sagen sig således om, hvorvidt der er grundlag for at ophæve landsrettens dom og sende sagen
tilbage til landsretten med henblik på dennes stillingtagen til påstandene om grundlovsbrud.
højesteret udtaler herom, at en stillingtagen til påstandene ingen betydning har for nogen ap-
pellants retsstilling i nogen henseende; der foreligger ikke nogen konkret retlig tvist, som vil
blive afgjort ved at tage påstandene under pådømmelse. det må endvidere lægges til grund, at
ingen af appellanterne er særligt eller anderledes berørt af folketingsbeslutningen og udsen-
delsen af militære styrker til irak i 2003 end befolkningen i almindelighed.
det anførte gælder også for johan mortensen kirkmands vedkommende, selv om han har lidt
et alvorligt personligt tab ved, at hans søn, premierløjtnant bjarke olsen kirkmand, under
militærtjeneste i irak i oktober 2005 blev dræbt af en vejsidebombe. bjarke olsen kirkmand
blev ikke udsendt til irak på grundlag af folketingsbeslutningen af 21. marts 2003. han deltog
fra den 1. august 2005 på grundlag af fn’s sikkerhedsråds resolution af 8. juni 2004 og fol-
ketingets beslutning af 31. maj 2005 i henhold til en aftale af 26. juni 2005 om frivillig mili-
tærtjeneste i irak.
appellanterne opfylder således ikke dansk rets almindelige krav til søgsmålskompetence,
hvorefter de skal have en retlig interesse i sagens afgørelse, som udspringer af, at der forelig-
ger en konkret retstvist.
spørgsmålet er herefter, om der er grundlag for alligevel – ligesom det skete i højesterets
dom af 12. august 1996 om søgsmålskompetence vedrørende maastricht-traktaten (ufr 1996
s. 1300) – at give appellanterne adgang til at få en realitetsprøvelse af deres påstande.
den særegne og alvorlige karakter af beslutninger om anvendelse af militære magtmidler efter
grundlovens § 19, stk. 2, kan for så vidt tale for at anse en sådan beslutning for i sig selv at
være af indgribende betydning for befolkningen i almindelighed. heroverfor står imidlertid, at
                                                 - 8 -
der er tale om en beslutning på det udenrigspolitiske område, hvor regeringen i grundloven er
tillagt den umiddelbare kompetence til at handle på rigets vegne.
det foreliggende tilfælde angår en beslutning om et dansk styrkebidrag omfattende en ubåd,
en korvet, et lægehold samt stabs- og forbindelsespersonel, i alt ca. 200 mand, som led i en
indsats i irak med en samlet styrke på ca. 300.000 mand. beslutningen indebar ikke retlige
pligter for danske borgere i almindelighed, og appellanterne har da heller ikke gjort gældende,
at søgsmålet har til formål at blive frigjort fra sådanne pligter.
efter appellanternes opfattelse er den danske befolkning påvirket derved, at den danske delta-
gelse i den militære indsats medførte en forringelse af danmarks internationale anseelse, en
forøget terrortrussel og en aktivering af krig som skærpende omstændighed i en række straf-
felovsbestemmelser og som force majeure-grund på det civilretlige område. højesteret finder,
at disse forhold ikke i sig selv kan føre til, at beslutningen om at udsende danske styrker til
irak – i relation til spørgsmålet om søgsmålsret – kan anses for at være af indgribende betyd-
ning for den danske befolkning i almindelighed.
appellanterne har særlig gjort gældende, at det ved afgørelsen af, om der bør gives dem
søgsmålsret vedrørende påstandene om grundlovsbrud, må tillægges betydning, om der fore-
ligger en uklarhed om forståelsen og anvendelsen af grundloven, som søgsmålet kan bidrage
til at afklare.
hertil bemærker højesteret, at der ikke foreligger nogen særlig uklarhed om forståelsen af
grundlovens § 19, stk. 2, i overensstemmelse med ordlyden som en procedureregel, der regu-
lerer forholdet mellem regering og folketing. en forståelse som hævdet af appellanterne ville
indebære, at danmark i 1953 skulle have overladt det til fn’s sikkerhedsråd – med vetoret
for de permanente medlemmer – at afgøre, om danmark uden for folkeretligt anerkendte situ-
ationer ville kunne anvende militære magtmidler. en sådan forståelse ville også stride mod
den grundlæggende ordning i dansk ret af forholdet mellem national ret og international ret,
hvorefter folkeretten ikke har grundlovskraft.
højesteret bemærker endvidere, at der ikke er nogen særlig uklarhed om, at der ikke forelig-
ger overladelse af beføjelser i grundlovens forstand ved udsendelse af danske militære styrker
til deltagelse i internationale operationer under ledelse af en chef fra et andet land, når sådan
                                                - 9 -
udsendelse sker til anvendelse i overensstemmelse med et her i landet vedtaget mandat og
under dansk kommando til sikring heraf, således at det alene er den operative kontrol inden
for disse rammer, der er delegeret til en udenlandsk chef, jf. herved § 12, stk. 1, i lov nr. 122
af 27. februar 2001 om forsvarets formål, opgaver og organisation mv.
på denne baggrund – og da den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 6 om
retten til en retfærdig rettergang ikke giver en part, som ikke har retlig interesse deri, krav på
at få en anlagt sag afgjort i realiteten – finder højesteret, at der ikke er grundlag for, at dom-
stolene tager appellanternes påstande om, at der er handlet i strid med grundloven, under på-
dømmelse.
højesteret stadfæster herefter landsrettens dom om afvisning.
efter sagens særlige karakter finder højesteret, at sagens omkostninger bør ophæves for
landsret og for højesteret. vedrørende landsrettens afgørelse om at pålægge grundlovskomi-
téen som mandatar at betale sagsomkostninger bemærker højesteret, at i et tilfælde som det
foreliggende, hvor alle sagsøgere/appellanter har fri proces uden begrænsninger, dækker fri
proces-bevillingen også i den situation, at sagsøgerne/appellanterne indgår som mandanter i et
mandatarforhold.
                                       thi kendes for ret:
landsrettens dom stadfæstes.
ingen af parterne skal betale sagsomkostninger for landsret eller højesteret til nogen anden
part eller statskassen.
