                             højesterets dom
                          afsagt torsdag den 24. marts 2011
sag 178/2008
(1. afdeling)
de samvirkende købmænd
som mandatar for vejle amts købmandsforening
og
de samvirkende købmænd
(advokat håkun djurhuus for begge)
mod
naturklagenævnet
(kammeradvokaten ved advokat benedicte galbo)
i tidligere instans er afsagt dom af vestre landsrets 4. afdeling den 13. marts 2008.
i pådømmelsen har deltaget syv dommere: børge dahl, peter blok, niels grubbe, poul dahl
jensen, jens peter christensen, michael rekling og hanne schmidt.
påstande
appellanterne, de samvirkende købmænd som mandatar for vejle amts købmandsforening
og de samvirkende købmænd, har nedlagt påstand om, at indstævnte, naturklagenævnet,
skal anerkende, at nævnets afgørelse af 4. april 2006 ophæves som ugyldig.
naturklagenævnet har påstået stadfæstelse.
anbringender
de samvirkende købmænd har navnlig anført, at en formålsfortolkning af planlovens detail-
handelsregler fører til, at der ikke har været den fornødne hjemmel i planloven til den fore-
tagne lovliggørelse, idet hensigten med reglerne var at opstille en hovedregel, hvor der kun i
særlige tilfælde kunne ske fravigelse. det fremgår bl.a. af folketingets forhandlinger ved
                                                 - 2 -
vedtagelsen af reglerne og de intentioner, der er tilkendegivet i den forbindelse. ved oprethol-
delse af naturklagenævnets afgørelse vil de væsentlige begrænsninger i butikkernes størrel-
ser, der var hensigten med reglerne, blive gjort illusoriske.
miljøministerens faste og mangeårige vetopraksis må være retligt normerende for naturkla-
genævnets vurdering af, hvorvidt planlovens betingelser var opfyldt. vetobeføjelsen skal
sammenholdes med, at lovgiver ifølge forarbejderne overvejede, hvorvidt der skulle nedlæg-
ges et totalforbud mod butikker med et bruttoetageareal på mere end 3.000 m2. et sådant to-
talforbud blev afværget ved et svar til folketinget, hvori den daværende minister bekræftede,
at han ved udnyttelse af planlovens beføjelser, herunder vetoretten, nøje ville påse, at over-
skridelser af størrelseskravene kun fandt sted i helt særlige tilfælde.
det må også fremhæves, at der i strid med officialprincippet ikke ses at være gennemført no-
gen som helst undersøgelser til belysning af, hvor stor en overskridelse med hensyn til butiks-
arealet der var nødvendig for at tilgodese de påberåbte egnscenterbehov.
påstået god tro, værdispildsbetragtninger, ”det mindste middels princip” og proportionalitets-
princippet kan ikke føre til en retlig lovliggørelse, selv uden lovmæssig hjemmel. det bestri-
des i øvrigt, at dansk supermarked a/s som bygherre skulle have været i ”god tro”, eftersom
dansk supermarked har stor ekspertise for så vidt angår planlovens detailhandelsregler, og
eftersom varehuset blev opført, selv om der var anlagt sag om lovligheden af tilladelsen.
naturklagenævnet har navnlig anført, at der hverken i ordlyden af planlovens dagældende § 6,
stk. 8, i bemærkningerne til lovforslaget eller i administrative forskrifter er angivet nærmere
retningslinjer for kravet til den særlige planlægningsmæssige begrundelse. formålet med be-
stemmelsen er ifølge forarbejderne først og fremmest at stille et oplysningskrav, som sikrer
grundig behandling og omtanke hos planmyndigheden og giver borgere og andre myndighe-
der et reaktionsgrundlag under den offentlige høring.
miljøministerens praksis efter planlovens § 29 er ikke afgørende for naturklagenævnets prø-
velse af planvedtagelsen. vetobeføjelsen er en skønsmæssig beføjelse, og anvendelsen beror i
vid udstrækning på et skøn af overordnet politisk karakter. naturklagenævnets kompetence
efter planlovens § 58, stk. 1, nr. 4, er helt grundlæggende en anden end miljøministerens ve-
                                               - 3 -
tobeføjelse, idet naturklagenævnet som administrativ rekursinstans alene skal foretage en
prøvelse af retlige spørgsmål i forbindelse med amtets planvedtagelse. det er derfor uden be-
tydning, om miljøministeren måtte antages at ville have nedlagt veto mod regionplantillægget,
hvis varehuset ikke var etableret på planlægningstidspunktet. desuden kan naturklagenævnet
ikke være bundet af ministerens øvrige praksis efter § 29, når ministeren i denne sag netop
traf afgørelse om ikke at nedlægge veto.
naturklagenævnet har ved sin afgørelse lagt vægt på amtsrådets mål om etablering af fire li-
geværdige egnscentre i amtet, på at horsens’ status som egnscenter i slutningen af 1990’erne
var truet på grund af faldende andel af den samlede handel, og på at analyser af udviklingen
har vist, at et stort lavprisvarehus som bilka frem for mindre butikker i særlig grad vil fremme
detailomsætningen for horsens, hvilket de efterfølgende år desuden har vist. naturklagenæv-
net har derfor med rette fundet, at der i regionplantillægget samlet set er givet en begrundelse,
der opfylder planlovens § 6, stk. 8.
højesterets begrundelse og resultat
sagen angår varehuset bilka i horsens bymidte. det er opført med horsens kommunes tilla-
delse af 31. august 1999. tilladelsen blev givet ved dispensation fra en lokalplan fra 1991, der
havde udlagt et større område i centrum af horsens til et butikscenter på ca. 15.000 m2 med
supermarked, 12-20 specialforretninger samt liberale erhverv og boligbebyggelse mv. kom-
munen havde meddelt principtilladelse allerede den 2. marts 1999, og naturklagenævnet
havde den 11. august 1999 truffet afgørelse om, at projektet kunne realiseres ved dispensa-
tion. ved højesterets dom af 22. april 2004 (ufr 2004.1849) blev naturklagenævnets afgø-
relse kendt ugyldig, idet det godkendte projekt var i strid med lokalplanens principper såvel
med hensyn til områdets anvendelse som med hensyn til bebyggelsens udformning og place-
ring.
horsens kommune besluttede efter højesterets dom at søge forholdet lovliggjort ved en æn-
dring af plangrundlaget. retlig lovliggørelse i stedet for fysisk lovliggørelse er da også under
visse betingelser en mulighed.
horsens kommune rettede med henblik på retlig lovliggørelse henvendelse til vejle amt med
anmodning om tilvejebringelse af et regionplangrundlag, som ville give mulighed for at til-
                                                 - 4 -
lade et varehus som det eksisterende i horsens bymidte. vejle amt vedtog i marts 2005 et
forslag til tillæg til regionplanen (tillæg nr. 36), hvorefter der kunne etableres et varehus på
ca. 14.000 m2 i horsens bymidte. forslaget indeholder som bilag en rapport udarbejdet af et
planlægningsfirma om udviklingen i detailhandelen i horsens og omegn i perioden 1997-
2003 med den konklusion blandt andet, at bilka-varehuset i horsens medvirker til at skabe
balance mellem amtets fire store byer. det fremgår af forslaget, at det navnlig skal sikre en
centerstruktur med fire ligeværdige egnscentre.
om dette forslag til tillæg til regionplanen traf miljøministeriet i henhold til planlovens § 29,
stk. 1, den 30. maj 2005 afgørelse om ikke at gøre indsigelse mod det, selv om der efter mil-
jøministeriets almindelige praksis vedrørende ikke allerede opførte byggerier blev gjort indsi-
gelse mod regionplanforslag, der åbnede mulighed for etablering af dagligvarebutikker med et
bruttoareal over 3.000 m2. miljøministeriet henviste i den forbindelse til, at der ved stillingta-
gen til, om retlig lovliggørelse skulle hindres, måtte lægges vægt på, at byggeriet var opført
med de fornødne tilladelser og dispensationer, og at dansk supermarked på opførelsestids-
punktet og ibrugtagningstidspunktet havde været i god tro med hensyn til byggeriets og an-
vendelsens lovlighed, samt at gennemførelse af et krav om fysisk lovliggørelse måtte antages
at ville medføre et eksorbitant værdispild. denne afgørelse kunne ikke indbringes for natur-
klagenævnet og er ikke indbragt for domstolene.
efter miljøministeriets afgørelse vedtog vejle amt i juni 2005 uden ændringer forslaget til
tillæg nr. 36, der forinden havde været i offentlig høring.
det er denne vedtagelse, som er indbragt til prøvelse først for naturklagenævnet og dernæst
for domstolene af vejle amts købmandsforening og de samvirkende købmænd. for høje-
steret støtter købmandsforeningerne i første række deres påstand om ugyldighed på, at vejle
amts vedtagelse ikke indeholder en sådan konkret særlig planlægningsmæssig begrundelse
for fastsættelse af en butiksstørrelse på mere end 3.000 m2 bruttoetageareal, som var fore-
skrevet i planlovens dagældende § 6, stk. 8. efter forarbejderne til bestemmelsen er der efter
købmandsforeningernes opfattelse tale om en meget snæver undtagelse, og miljøministerens
restriktive vetopraksis efter § 29, stk. 1, er normerende for fortolkningen af planloven. til
dette synspunkt om manglende hjemmel i planlovens § 6, stk. 8, har købmandsforeningerne
føjet, at uden sådan hjemmel kan påstået god tro, værdispildsbetragtninger og proportionali-
                                                - 5 -
tetsprincippet ikke føre til retlig lovliggørelse; henvisning til påstået god tro og samfunds-
mæssigt værdispild er ikke retligt relevante og lovlige kriterier ved afgørelsen af sagen.
det hedder i den dagældende bestemmelse i planlovens § 6, stk. 8:
”stk. 8. redegørelsen for den del af regionplanen, på bornholm region- og kommuneplanen,
der indeholder retningslinjer for butiksstørrelser, skal indeholde oplysning om de særlige
planlægningsmæssige begrundelser for fastsættelse af eventuelle butiksstørrelser på mere end
3.000 m2 bruttoetageareal for dagligvarebutikker eller 1.500 m2 bruttoetageareal for udvalgs-
varebutikker.”
højesteret tiltræder, at der er tale om en bestemmelse med et vagt og elastisk indhold, der
overlader en betydelig skønsmargin til de planlæggende myndigheder, og at tilsidesættelse af
en vedtaget plan i medfør af denne bestemmelse derfor alene bør ske i klare tilfælde.
det afgørende efter bestemmelsens ordlyd og forarbejder er, om vejle amts redegørelse for
forslaget til regionplantillæg er udformet på en sådan måde, at ønsket om placering af et
14.000 m2 stort varehus i horsens bymidte må anses for rimeligt begrundet ved en sådan an-
givelse af særlige planlægningsmæssige grunde for et varehus af denne størrelse, at nødven-
digheden og hensigtsmæssigheden heraf kan anses for at have været nøje overvejet af amtet
og er mulig for virksomheder og borgere at vurdere. miljøministerens vetopraksis efter plan-
lovens § 29, stk. 1, er ikke normerende for fortolkningen af § 6, stk. 8.
af de grunde, der er anført af naturklagenævnet, tiltræder højesteret ligesom landsretten, at
vejle amt i sin redegørelse til regionplantillægget samlet set har givet en begrundelse, der i
tilstrækkelig grad opfylder kravet i planlovens § 6, stk. 8, om oplysning om særlig planlæg-
ningsmæssig begrundelse.
efter miljøministerens vetopraksis i medfør af planlovens § 29, stk. 1, og efter begrundelsen
for miljøministeriets afgørelse af 30. maj 2005 om ikke at nedlægge veto mod regionplantil-
lægget må det antages, at miljøministeren ville have fremsat indsigelse mod regionplantillæg-
get, hvis bilka-varehuset i horsens ikke allerede havde været opført.
det må da også lægges til grund, at vejle amt ved sin stillingtagen til, om amtet burde med-
virke til en retlig lovliggørelse af byggeriet, ligesom miljøministeriet i afgørelsen af 30. maj
                                               - 6 -
2005, har lagt vægt på, at dansk supermarked må anses for at have været i god tro ved bygge-
riets opførelse og på det samfundsmæssige værdispild ved en eventuel nedrivning af de op-
førte bygninger. højesteret finder, at amtet har været berettiget hertil.
højesteret stadfæster herefter landsrettens dom.
                                     thi kendes for ret:
landsrettens dom stadfæstes.
i sagsomkostninger for højesteret skal de samvirkende købmænd betale 125.000 kr. til na-
turklagenævnet.
de idømte sagsomkostningsbeløb skal betales inden 14 dage efter denne højesteretsdoms af-
sigelse og forrentes efter rentelovens § 8 a.
