                             højesterets dom
                          afsagt onsdag den 15. februar 2012
sag 159/2009
(2. afdeling)
a
(advokat steen petersen, beskikket)
mod
egedal kommune og
beskæftigelsesministeriet (tidligere ministeriet for indvandrere, flygtninge og integration)
(kammeradvokat k. hagel-sørensen for begge)
i tidligere instans er afsagt dom af østre landsrets 20. afdeling den 24. april 2009.
i pådømmelsen har deltaget ni dommere: peter blok, asbjørn jensen, lene pagter kristensen,
niels grubbe, marianne højgaard pedersen, poul dahl jensen, henrik waaben, michael rek-
ling og oliver talevski.
påstande
appellanten, a, har påstået, at egedal kommune (tidligere ølstykke kommune) skal aner-
kende, at kommunens afgørelse af 2. juni 2003 er ugyldig, og at sagen hjemvises til fornyet
behandling. han har endvidere nedlagt påstand om, at egedal kommune og beskæftigelses-
ministeriet alternativt eller solidarisk skal betale 100.000 kr. med procesrente fra sagens an-
læg.
de indstævnte, egedal kommune og beskæftigelsesministeriet, har påstået stadfæstelse.
anbringender
a har til støtte for, at egedal kommunes afgørelse af 2. juni 2003 er ugyldig, præciserende
anført, at tildelingen af introduktionsydelse i stedet for den højere kontanthjælp er i strid med
grundlovens § 75, stk. 2, eller med den den europæiske menneskerettighedskonventions
                                                - 2 -
artikel 14, jf. artikel 8 og tillægsprotokol 1, artikel 1. han har til støtte for, at der foreligger
indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet i strid med artikel 14, bl.a. henvist til
forskellige internationale konventioner m.v., herunder flygtningekonventionen, den europæi-
ske socialpagt og fn’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder. han har
anført, at der foreligger indirekte diskrimination, dels fordi opholdskravet oftere rammer ud-
lændinge end danskere, dels fordi situationen for danskere, som er født og opvokset i dan-
mark, og som vender hjem efter ophold i udlandet, ikke kan sammenlignes med hans situation
som udlænding med anden etnisk baggrund end dansk og med status som flygtning.
til støtte for betalingspåstanden har a anført bl.a., at han har krav på kompensation som følge
af, at afgørelsen af 2. juni 2003 var i strid med hans grundrettigheder, uanset om afgørelsen
opretholdes som gyldig eller ej. kompensationsansvaret er objektivt, og hjemlen til at yde
kompensation for den ængstelse, stress, uvished samt frustration, som han er blevet påført i
starthjælpssystemet fra juni 2003 til december 2007, fremgår af bl.a. den europæiske menne-
skerettighedskonventions artikel 13. det påståede beløb er baseret på et årligt tortbeløb på
3.500 eur. over for beskæftigelsesministeriet har a særligt anført, at ministeriet har en po-
sitiv pligt til at forhindre diskrimination.
egedal kommune og beskæftigelsesministeriet har for højesteret ikke bestridt, at grundlo-
vens § 75, stk. 2, giver en egentlig ret til hjælp. bestemmelsen fastlægger imidlertid ikke ni-
veauet herfor. højesterets dom refereret i ufr 2006, s. 2095/2, må forstås sådan, at mini-
mumsydelsen kan reduceres helt ned til et eksistensminimum, hvis det er sagligt begrundet.
grundloven skal ikke fortolkes dynamisk i lyset af den europæiske menneskerettighedskon-
vention eller andre folkeretlige regler, da disse hermed reelt ville få grundlovskraft. i øvrigt er
der hverken i praksis fra den europæiske menneskerettighedsdomstol eller i andre konventi-
oner fastsat bindende normer for det ydelsesniveau, der kan udledes af grundlovens § 75, stk.
2.
kommunen og ministeriet har ikke bestridt, at den europæiske menneskerettighedskonventi-
ons artikel 14 sammenholdt med artikel 1 i tillægsprotokol 1 finder anvendelse, men har be-
stridt, at der er sket krænkelse af bestemmelsen. for højesteret har de til støtte herfor yderli-
gere anført, at reglerne om starthjælp og introduktionsydelse var udtryk for, at retten til kon-
tanthjælp, ligesom talrige andre ydelser som f.eks. retten til social pension, beroede på et op-
                                              - 3 -
tjeningsprincip. når et optjeningsprincip principielt ikke knytter en forskelsbehandling til na-
tionalitet, er det uden betydning, at udlændinge faktisk oftere omfattes af den lave ydelse, jf.
højesterets dom refereret i ufr 2007, s. 341. om det er hensigtsmæssigt at have en lavere
ydelse for personer, der ikke har optjent ret til kontanthjælp, er et politisk spørgsmål, der ikke
henhører under domstolene.
ved vurderingen skal de samlede ydelser til a og hans husstand tages i betragtning, og det
skal endvidere tages i betragtning, at han af sin introduktionsydelse og de øvrige offentlige
ydelser, som han og hans ægtefælle modtog, forsørgede tre børn, der var fyldt 18 år, og som i
2006 og 2007 havde egne indtægter, men som ikke betalte noget for at bo hjemme. et af de
hjemmeboende børn, der levede af forældrenes starthjælp, kunne ved egne midler forsørge sin
hustru i afghanistan ved at sende et månedligt beløb på ca. 400 usd.
kommunen og ministeriet har over for as betalingspåstand supplerende anført, at den euro-
pæiske menneskerettighedsdomstols praksis om udmåling af erstatning i medfør af konventi-
onen ikke skal anvendes af danske domstole. endvidere knytter den af a anførte beregnings-
model an til overtrædelse af menneskerettighedskonventionens artikel 6, som ikke er gjort
gældende i denne sag. endelig har den konkrete afgørelse over for a utvivlsomt hjemmel i
lov, og der vil derfor alene kunne tillægges ham godtgørelse, hvis lovgivningsmagten anses
for at have pådraget staten et erstatningsansvar ved at have overtrådt grundloven. menneske-
rettighedskonventionen har ikke en sådan højere rang, at en mulig overtrædelse af konventio-
nen kan udløse erstatning eller godtgørelse ved danske domstole.
retsgrundlaget
beskæftigelsesministerens bemærkninger til punkt 12 i brev fra unhcr af 19. marts 2002,
der er medtaget som bilag 3 til betænkning af 17. maj 2002 over forslag til lov om ændring af
lov om aktiv socialpolitik og integrationsloven (ændring af reglerne om ret til kontanthjælp,
introduktionsydelse m.v.), har følgende ordlyd (lovforslag nr. l 126, folketingstidende
2001-02, 2. samling, tillæg b, s. 1374):
       ”ad punkt 12. sociale ydelser
       hvad angår starthjælpen og den lavere introduktionsydelse, konstaterer unhcr, at for-
       slaget gælder for både udlændinge og danske statsborgere. i forhold til det forslag, der
       blev diskuteret med den danske regering i 1998 i forbindelse med indførelsen af den
                                          - 4 -
danske integrationslov, anfører unhcr, at dette forslag adskiller sig derved, at »det til-
stræber at indføre en vis lighed i behandlingen mellem flygtninge og danske borgere«.
unhcr finder det klart, at »en flygtning, som ikke har samme baggrund i og kendskab
til samfundet, den samme sociale og familiemæssige tilknytning, et sammenligneligt
kendskab til sproget eller et økonomisk grundlag på lige fod med en hjemvendende
dansk statsborger, ikke kan siges at være i en sammenlignelig situation.« endvidere
skriver unhcr, at »flygtninge mangler de netværk, der kan kompensere for manglende
hjælp af den slags, som danske statsborgere normalt kan regne med.«
unhcr udtrykker betænkelighed ved, at reduktionen af ydelsen på en eller anden
måde vil udsende et negativt signal om de bidrag, som flygtninge yder til det danske
samfund, ved efter unhcr’s opfattelse med urette at antyde, at de ikke kan opveje den
eventuelle byrde for velfærdssamfundet, som de måtte udgøre.
unhcr stiller i forlængelserne af omtalen af de lave ydelsers negative signal spørgs-
målstegn ved den logiske begrundelse og lovligheden af denne bestemmelse i lovforsla-
get.
det er regeringens opfattelse, at de foreslåede nye regler om indførelse af et optjenings-
princip for ret til kontanthjælp er i fuld overensstemmelse med danmarks internationale
forpligtelser, herunder artikel 23 i flygtningekonventionen.
efter regeringens opfattelse er det således afgørende, at de foreslåede regler varetager et
sagligt formål, nemlig at få flere i arbejde og færre på offentlig forsørgelse. med de fo-
reslåede regler sikrer regeringen, at der er de nødvendige økonomiske incitamenter til at
søge arbejde og dermed komme i beskæftigelse. lovforslaget styrker dermed bl.a.
flygtninges integration på arbejdsmarkedet.
det er endvidere afgørende, at der med de foreslåede regler vil gælde samme regler om
ret til fuld kontanthjælp for nyankomne udlændinge, herunder nyankomne flygtninge,
som for danske statsborgere, der efter et udlandsophold vender tilbage til danmark.
dertil kommer, at reglerne i integrationsloven tager højde for den særlige situation, som
flygtninge befinder sig i, idet der tilbydes en permanent bolig inden for tre måneder,
intensiv danskundervisning og særlig aktivering. endvidere bibeholdes bestemmelserne
i § 81 i lov om aktiv socialpolitik og i § 35 i integrationsloven. dette indebærer, at per-
soner, herunder udlændinge, der er omfattet af de nye satser, vil have adgang til at få
dækket rimeligt begrundede enkeltudgifter, såfremt den pågældendes egen afholdelse af
udgifterne i afgørende grad vil vanskeliggøre den pågældendes og dennes families mu-
ligheder for at klare sig i fremtiden. endelig vil udlændinge, der er omfattet af integrati-
onsloven, efter § 34 i denne lov i et vist omfang have adgang til at få dækket nærmere
bestemte udgifter, som skyldes udlændingens deltagelse i introduktionsprogrammet.
det bemærkes endelig, at regeringen betragter flygtninge og indvandrere som borgere
med kvaliteter og kompetencer, som virksomhederne og det danske samfund har brug
for. de foreslåede regler om nye principper for ret til fuld kontanthjælp understøtter re-
geringens målsætning om at få flere i arbejde.”
                                                - 5 -
ved lov nr. 1364 af 28. december 2011 om ændring af lov om aktiv socialpolitik, integrati-
onsloven, lov om en aktiv beskæftigelsesindsats, lov om individuel boligstøtte og forskellige
andre love blev bl.a. starthjælpen ophævet, og introduktionsydelsen blev fastsat til et beløb
svarende til kontanthjælp. loven trådte i kraft den 1. januar 2012.
højesterets begrundelse og resultat
sagens baggrund og problemstilling
efter § 11, stk. 1, i lov om aktiv socialpolitik som ændret ved lov nr. 361 af 6. juni 2002
ydede kommunen hjælp i form af kontanthjælp, starthjælp og aktivering. efter § 11, stk. 3, var
retten til kontanthjælp betinget af, at ansøgeren havde opholdt sig her i riget i sammenlagt 7 år
inden for de seneste 8 år. var denne betingelse ikke opfyldt, havde ansøgeren alene krav på
starthjælp, der var en lavere ydelse, men kommunen kunne også give hjælp til rimeligt be-
grundede enkeltudgifter, jf. nærmere lovens § 81. efter den dagældende integrationslov blev
der i op til tre år givet introduktionsydelse til udlændinge. introduktionsydelsen svarede til
starthjælpen, jf. den dagældende § 27, stk. 2, men kommunen kunne endvidere yde udlændin-
ge hjælp til rimeligt begrundede enkeltudgifter, jf. nærmere § 35.
ved flygtningenævnets afgørelse af 15. april 2003 fik a opholdstilladelse i medfør af udlæn-
dingelovens § 7, stk. 1, som omfattet af flygtningekonventionen af 28. juli 1951.
ved brev af 6. maj 2003 meddelte udlændingestyrelsen a de nærmere vilkår for opholdstil-
ladelsen. det fremgår af brevet bl.a., at han skulle bo i ølstykke kommune (nu egedal kom-
mune), at kommunen havde ansvaret for hans integration, og at kommunen over de næste tre
år ville tilbyde ham et introduktionsprogram, som han skulle deltage i. kommunen meddelte
ham ved brev af 2. juni 2003, at han fra den 1. juni 2003 var berettiget til introduktionsydelse,
og at den månedlige ydelse i alt udgjorde 5.266 kr. før skat.
i december 2003 fik as hustru og parrets 4 yngste børn, født i 1987, 1990, 1992 og 1997, op-
holdstilladelse efter udlændingelovens regler om familiesammenføring. a, hans hustru og
deres børn boede herefter sammen i en lejlighed, som kommunen fandt til dem. i 2004 fik
parrets ældste søn, født i 1986, ligeledes opholdstilladelse, og han boede herefter i samme
lejlighed som sine forældre og søskende.
                                                   - 6 -
ved brev af 21. februar 2008 meddelte egedal kommune a førtidspension med virkning fra
den 1. december 2007. kommunen havde forinden i 2004-2007 udbetalt offentlige ydelser til
a og hans ægtefælle. det drejede sig ikke alene om introduktionsydelse/starthjælp, men også
om andre ydelser, herunder boligsikring, dækning af medicinudgifter og enkeltudgifter, jf.
bl.a. integrationslovens § 35. efter skat udgjorde de samlede offentlige ydelser til a og hans
ægtefælle i årene 2004-2007 henholdsvis ca. 265.000 kr., 217.000 kr., 209.000 kr. og 244.000
kr.
sagen angår i første række, om kommunens afgørelse af 2. juni 2003 om tildeling af intro-
duktionsydelse til a svarende til starthjælp og ikke kontanthjælp er ugyldig, fordi den er i
strid med grundlovens § 75, stk. 2, eller med den europæiske menneskerettighedskonven-
tions artikel 14, jf. artikel 8, eller artikel 14, jf. artikel 1 i tillægsprotokol 1, sammenholdt
med bl.a. flygtningekonventionens artikel 23. i anden række er spørgsmålet, om kommunen
og beskæftigelsesministeriet skal betale godtgørelse til a.
grundlovens § 75, stk. 2
efter grundlovens § 75, stk. 2, er den, der ikke selv kan ernære sig eller sine, og hvis forsør-
gelse ikke påhviler nogen anden, berettiget til hjælp af det offentlige, dog mod at underkaste
sig de forpligtelser, som loven påbyder. højesteret finder, at denne bestemmelse må forstås
således, at det påhviler det offentlige at sikre et eksistensminimum for personer, der er om-
fattet af bestemmelsen, og at de ved domstolene kan få prøvet, om kravet er opfyldt.
a, der har opholdstilladelse her i landet som flygtning, er omfattet af den personkreds, som er
beskyttet af grundlovens § 75, stk. 2. efter størrelsen af den introduktionsydelse/starthjælp og
de andre ydelser, som han og hans ægtefælle modtog fra det offentlige, tiltræder højesteret, at
der ikke er grundlag for at fastslå, at a ikke modtog hjælp fra det offentlige i overensstem-
melse med grundlovens § 75, stk. 2.
den europæiske menneskerettighedskonvention
det følger af den europæiske menneskerettighedsdomstols praksis, at artikel 14 i den euro-
pæiske menneskerettighedskonvention sammenholdt med artikel 1 i tillægsprotokol 1 finder
anvendelse i en situation som den foreliggende, jf. bl.a. præmisserne 39 og 54-55 i afgørelse
af 6. juli 2005 i sagerne stec m.fl. mod uk (sag nr. 65731/01 og sag nr. 65900/01). det er
                                                - 7 -
herefter ikke nødvendigt at tage stilling til, om artikel 14 tillige finder anvendelse i sammen-
hæng med artikel 8.
bestemmelsen i § 11, stk. 3, i lov om aktiv socialpolitik, hvorefter retten til kontanthjælp var
betinget af, at ansøgeren havde haft ophold i danmark i sammenlagt 7 år inden for de seneste
8 år, omfattede ikke alene udenlandske statsborgere, men også danske statsborgere, eksempel-
vis udlandsdanskere, som vendte hjem til danmark, og danskere, som midlertidigt havde op-
holdt sig i udlandet i en længere periode. bestemmelsen indebar således ikke en direkte for-
skelsbehandling på grundlag af nationalitet.
a har imidlertid gjort gældende, at bestemmelsen indebar en indirekte forskelsbehandling på
grundlag af nationalitet, idet udlændinge langt oftere end danskere ikke kunne opfylde op-
holdsbetingelsen, og idet udlændinge, som kom til danmark, oftere end danskere, som kom
(tilbage) til danmark, havde behov for social bistand i en periode efter ankomsten.
efter den europæiske menneskerettighedsdomstols praksis omfatter artikel 14 i den euro-
pæiske menneskerettighedskonvention efter omstændighederne også indirekte forskelsbe-
handling, jf. bl.a. præmis 194 i dom af 13. november 2007 i sagen d.h. m.fl. mod tjekkiet
(sag nr. 57325/00) og præmis 150 i dom af 16. marts 2010 i sagen oršuš m.fl. mod kroatien
(sag nr. 15766/03). en indirekte forskelsbehandling er imidlertid – ligesom en direkte for-
skelsbehandling – ikke i strid med artikel 14, hvis den er sagligt begrundet og proportional.
det fremgår af forarbejderne til lov nr. 361 af 6. juni 2002 om ændring af lov om aktiv social-
politik og integrationsloven, at formålet med at yde en mere begrænset bistand i form af inte-
grationsydelse/starthjælp, indtil modtageren efter ophold i danmark i en vis periode havde
optjent ret til mere omfattende bistand i form af kontanthjælp, bl.a. var at få flere i arbejde og
færre på offentlig forsørgelse og – for udlændinges vedkommende – at styrke deres samlede
integration i det danske samfund.
et skattefinansieret velfærdssystem må nødvendigvis indeholde kriterier for afgrænsning af
den personkreds, der kan komme i betragtning til de ydelser, som stilles til rådighed, jf. præ-
mis 62 i dom af 16. marts 2010 i sagen carson m.fl. mod uk (sag nr. 42184/05). det må i
denne forbindelse anses for sagligt at anvende et optjeningsprincip, hvorefter en person, hvad
                                                - 8 -
enten denne er dansk statsborger eller udlænding, skal have opholdt sig i danmark i en vis
periode, inden den pågældende kan modtage den højeste bistandsydelse fra det offentlige.
dette må efter højesterets opfattelse gælde, selv om et sådant krav efter sin natur i højere grad
vil ramme udlændinge end danske statsborgere.
introduktionsydelsen eller starthjælpen, der svarede til su-satserne, var ikke den eneste
ydelse, som udlændinge havde mulighed for at få. herudover var der mulighed for enkelt-
ydelser og boligsikring m.v., således som dette illustreres af de offentlige ydelser, som a og
hans ægtefælle modtog. i forarbejderne til ændringslov nr. 361 af 6. juni 2002 er endvidere
anført, at reglerne i integrationsloven tager hensyn til den særlige situation, som flygtninge
befinder sig i, ”idet de tilbydes en permanent bolig inden for 3 måneder, intensiv danskunder-
visning og særlig aktivering”. der er herefter ikke grundlag for at fastslå, at § 11, stk. 3, i lov
om aktiv socialpolitik og § 27, stk. 2, i integrationsloven havde konsekvenser, der kan karak-
teriseres som uproportionale.
ved den samlede bedømmelse af reglernes forenelighed med artikel 14 må det endvidere ta-
ges i betragtning, at medlemsstaterne efter den europæiske menneskerettighedsdomstols
praksis har en forholdsvis bred skønsmargin, når det drejer sig om tilrettelæggelsen af den so-
ciale og økonomiske politik.
a har til støtte for, at artikel 14 i den europæiske menneskerettighedskonvention er krænket,
tillige henvist til en række andre internationale konventioner, herunder især artikel 23 i flygt-
ningekonventionen. i denne bestemmelse er fastsat, at de kontraherende stater med hensyn til
offentlig hjælp og understøttelse skal indrømme flygtninge, der lovligt bor inden for deres
område, ”samme behandling som deres egne statsborgere”. bestemmelsen omfatter efter sin
ordlyd alene direkte forskelsbehandling. efter højesterets opfattelse er der ikke tilstrækkeligt
grundlag for at antage, at bestemmelsen skal forstås således, at den også forbyder indirekte
forskelsbehandling, der – som den foreliggende – er sagligt begrundet og proportional.
på den anførte baggrund finder højesteret ikke tilstrækkeligt grundlag for at fastslå, at de
regler om introduktionsydelse og starthjælp, der blev gennemført ved lov nr. 361 af 6. juni
2002, i forhold til a indebar en indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet i strid
                                               - 9 -
med den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 14 sammenholdt med artikel 1 i
tillægsprotokol 1. de øvrige påberåbte konventioner kan ikke føre til en anden vurdering.
højesteret stadfæster herefter dommen.
                                     thi kendes for ret:
landsrettens dom stadfæstes.
i sagsomkostninger for højesteret skal statskassen betale 75.000 kr. til egedal kommune og
75.000 kr. til beskæftigelsesministeriet.
de idømte sagsomkostningsbeløb skal betales inden 14 dage efter denne højesteretsdoms af-
sigelse og forrentes efter rentelovens § 8 a.
