                        h øjestere ts d om
                     afsagt tirsdag den 6. november 2018
sag bs-9605/2018-hjr
(2. afdeling)
a
(advokat jes andersen)
mod
ankestyrelsen
(advokat inge houe)
i tidligere instanser er afsagt dom af retten i herning den 14. juni 2017 og af
vestre landsrets 1. afdeling den 7. november 2017.
i pådømmelsen har deltaget fem dommere: lene pagter kristensen, poul dahl
jensen, henrik waaben, jens kruse mikkelsen og anne louise bormann.
påstande
parterne har gentaget deres påstande.
supplerende sagsfremstilling
a fik fjernet sin livmoder ved en operation i 2004. forløbet i forbindelse med
operationen var kompliceret med tarmperforation, og hun blev opereret flere
gange. som følge af operationen fik hun problemer med bl.a. mavesmerter. på
tidspunktet for operationen var hun i fuldtidsarbejde som laborantanalytiker,
og efter en sygeperiode genoptog hun arbejdet og arbejdede på fuld tid frem til
2010, hvor hun blev afskediget på grund af nedskæringer.
i juli 2012 blev hun sygemeldt.
                                                2
den 30. august 2013 udløb as ret til sygedagpenge, jf. sygedagpengelovens §
24, stk. 1, og den 27. september 2013 afslog herning kommune at forlænge hen-
des sygedagpengeperiode. a klagede over afgørelsen til ankestyrelsen.
af generel helbredsattest af 3. april 2014 vedrørende a fremgår det bl.a., at hun
lider af migræne, at hun fortsat har store problemer med maven i form af bræn-
dende konstante mavesmerter, der forværres, når hun bevæger sig, og at hun
har smerter i nakke- og skulderregionen. det fremgår endvidere, at lægen vur-
derer, at tilstanden med hensyn til mavesmerter mv. og migræne er stationær,
og at der skal tages hensyn til hendes fysik ved fremtidigt arbejde. hun skal så-
ledes skånes for ensartede arbejdsstillinger, må kunne bevæge sig lidt og skal
bestemt undgå hårdt fysisk arbejde.
herning kommune afholdt samtale med a den 11. september 2014. af kommu-
nens notat om samtalen fremgår bl.a.:
      ”a fortæller, at hun har det lidt bedre i øjeblikket, hun vil gerne i gang be-
      skæftigelsesmæssigt så småt igen. helst ville hun i gang som laborant,
      men har overvejelser omkring, at det er stressende arbejde. vi taler om, at
      det er mest hensigtsmæssigt, at hun kommer i gang i en praktik, som har
      erfaren arbejdsgiver tilknyttet, hvad angår optræning af arbejdsevne, iagt-
      tagelse af skånehensyn og med plads til hjælpemidler etc. a har stor inte-
      resse i at sy, syr bl.a. sit eget tøj – der er lavet aftale om en virksomheds-
      praktik et par timer om dagen på systuen hos stof og stil. der kan på sigt
      være mulighed for, at a kan flyttes til fabrikken-i-fabrikken, hvor der er
      størst mulighed for at tage skånehensyn.
      …
      a er visiteret til visitationsgruppe: aktivitetsparat
      følgende aftale er indgået med a: a starter i virksomhedspraktik som
      specialarbejder, textil på systuen hos stof og stil 8 timer om ugen pr.
      15.09.2014. arbejdstider 2 timer pr. dag, 4 dage om ugen. der er skånehen-
      syn for tunge løft, skiftende arbejdsstillinger, nedsat arbejdstid. det er af-
      talt, at der vurderes omkring hjælpemidler, evt. stol, når praktikken er
      kommet i gang. der afventes neurologisk specialundersøgelse – forment-
      lig i december…
      as kommentarer: a er indstillet på at skulle i gang og vil medvirke kon-
      struktivt.
      …
                                           3
     det vurderes, at a ikke p.t. kan aktiveres yderligere pr. uge grundet hel-
     bredsmæssige fysiske barrierer.”
af aftale vedrørende jobplan, der også blev udarbejdet den 11. september 2014,
fremgår bl.a.:
     ”periode for jobplan:
     15-09-2014 – 14-12-2014
     beskæftigelsesmål:
     specialarbejder, tekstil
     …
     hvis jobplanen ikke sigter imod beskæftigelse inden for et område hvor der er be-
     hov for arbejdskraft:
     optræning af arbejdsevne – mulig funktionsbeskrivelse af nedsat arbejds-
     evne.
     formålet med tilbuddet:
     formålet med tilbuddet er en belysning af, hvorvidt as arbejdsevne kan
     genoptrænes efter en længere sygeperiode. arbejdsevne vurderes mulig-
     vis truet og bestilling kan være funktionsbeskrivelse af arbejdsevne.
     baggrund (aftale):
     aer uddannet laborant, har arbejdet som sådan, har haft et længereva-
     rende sygeforløb. helbredsmæssige barrierer er smerter, svien og bræn-
     den i maven og migræne/nakkesmerter. der er divergens mellem objek-
     tive fund og egen oplevelse af helbredsmæssig tilstand. er henvist af egen
     læge til en neurologisk undersøgelse d. 09.12.2014. a har erfaring med at
     sy og interesse i samme – skal muligvis flyttes til fabrikken-i-fabrikken på
     stof og stil, når der bliver ledig plads der.
     plan og begrundelse (det videre forløb):
     det er planen, at as arbejdsevne om muligt skal genoptrænes, den vurde-
     res truet, formålet er muligvis funktionsbeskrivelse af arbejdsevne. der af-
     ventes resultat af neurologisk undersøgelse d. 09.12.2014. der er bevilget 2
     timers mentorstøtte pr. uge… formålet med mentorstøtte er overordnet
     ansvar for iagttagelse af skånehensyn, for hensigtsmæssig indretning af
     arbejdsplads, fordeling og vurdering af arbejdsopgaver, medvirke til be-
     lysning af arbejdsevne, samtaler efter behov. a er mundtligt informeret
     om, at hun har mødepligt, og at hendes kontanthjælp vil blive nedsat eller
     stoppet, hvis hun udebliver fra tilbuddet. …”
                                           4
den 15. september 2014 påbegyndte a virksomhedspraktik 8 timer om ugen på
systuen stof og stil.
den 24. september 2014 ændrede ankestyrelsen kommunens afslag på at for-
længe sygedagpengeperioden, således at a havde ret til sygedagpenge efter
den 30. august 2013, jf. sygedagpengelovens § 27, stk. 1, nr. 2. af afgørelsen
fremgår bl.a.:
      ”afgørelse i din sag om sygedagpenge
      ankestyrelsen har truffet afgørelse i din sag om klage over herning kom-
      munes afgørelse truffet den 27. september 2013.
      resultatet er:
      du havde ret til sygedagpenge efter den 30. august 2013.
      det betyder, at vi ændrer kommunens afgørelse.
      …
      begrundelse for afgørelsen
      vi vurderer, at du opfylder betingelserne for at få forlænget udbetalingen
      af sygedagpenge efter bestemmelsen om afklaring af arbejdsevnen.
      vi vurderer, at det var nødvendigt at få klarlagt din arbejdsevne på det
      tidspunkt, hvor kommunen standsede udbetalingen af dine sygedag-
      penge. vi vurderer også, at det var sandsynligt, at afklaringen kunne gen-
      nemføres inden for 39 uger.
      vi vurderer i øvrigt, at dine helbredsmæssige forhold ikke var til hinder
      for, at du kunne deltage i en afklaring af din arbejdsevne.”
den 23. oktober 2014 traf kommunen afgørelse om standsning af sygedagpen-
geudbetalingen med virkning fra den 31. maj 2014, hvor forlængelsen i henhold
til ankestyrelsens afgørelse var udløbet. begrundelsen var, at hun ikke opfyldte
betingelserne for forlængelse af sygedagpengeperioden efter sygedagpengelo-
vens § 27, stk. 1, nr. 1-7. begrundelsen for ikke at forlænge sygedagpengene ef-
ter § 27, stk. 1, nr. 4, var sålydende:
      ”4) det kan på det foreliggende ikke udelukkes, at du kan opnå eller fast-
      holde beskæftigelse på ordinære vilkår, hvorfor denne forlængelse ikke
      kan anvendes. ved denne afgørelse har vi lagt vægt på, at det ikke kan
                                           5
      udelukkes, at du efter endt afklaring af arbejdsevne vil kunne genind-
      træde på arbejdsmarkedet på ordinære vilkår. aktuelt vurderes det usik-
      kert, i hvilket omfang din arbejdsevne er nedsat, og om du via personlig
      assistance eller andre hjælpemidler vil kunne opnå tilknytning til det ordi-
      nære arbejdsmarked. der lægges vægt på, at der d. 31.5.2014 endnu ikke
      var foretaget en afklaring af din arbejdsevne.”
a klagede over afgørelsen til ankestyrelsen.
af kommunens notat om samtale afholdt med a den 3. november 2014 fremgår,
at hun var så glad for at være i praktikken, at hun nogle gange glemte smerter
og ubehag i bestræbelserne på at gøre arbejdet godt. ved samtalen deltog også
lederen af systuen, der gav udtryk for, at det gik godt med a på systuen, at hun
havde udvidet sine arbejdsopgaver, og at hun var interesseret i arbejdsopga-
verne og havde et godt håndelag.
det fremgår af kommunens notat om samtale afholdt med a den 2. december
2014 bl.a., at hun havde fået en specialstol og et hæve-sænkebord. det fremgår
endvidere, at hun igen havde udvidet det antal funktioner, hun kunne bestride
på systuen, og at det vurderedes, at det skulle forsøges at øge arbejdstiden. her-
udover blev det ved samtalen aftalt at forlænge virksomhedspraktikken til me-
dio marts 2015.
af funktionsbeskrivelse af arbejdsevne i virksomhedspraktik fra den 15. marts
2015 fremgår bl.a., at arbejdstiden under virksomhedspraktikken var øget med
3 timer og 15 minutter pr. uge, og at hun dermed var på arbejdspladsen 11 ti-
mer og 15 minutter pr. uge. det fremgår endvidere, at hendes effektivitet var
vurderet til 30 %, og at den effektive arbejdsevne svarede til 3 timer pr. uge.
den 5. januar 2016 stadfæstede ankestyrelsen kommunens afgørelse af 23. ok-
tober 2014 om standsning af sygedagpenge, idet tidspunktet for standsning dog
blev ændret. af afgørelsen fremgår bl.a.:
      ”afgørelse i din sag om sygedagpenge
      ankestyrelsen har truffet afgørelse i din sag om klage over herning kom-
      munes afgørelse truffet den 23. oktober 2014.
      resultatet er:
      du havde ikke ret til sygedagpenge efter den 23. oktober 2014.
                                     6
det betyder, at vi er enige i kommunens afgørelse, men med et ændret
standsningstidspunkt. du har derfor ret til udbetaling af sygedagpenge
fra den 31. maj til den 23. oktober 2014.
…
begrundelse for afgørelsen
vi vurderer, at du på standsningstidspunktet ikke opfyldte nogen af betin-
gelserne for yderligere forlængelse af udbetalingen af sygedagpenge.
vi har ved vurderingen lagt vægt på, at du har været sygemeldt siden juli
2012 på grund af følger efter fejloperation i mave/tarm med mange smer-
ter til følge. den generelle varighedsbegrænsning indtrådte den 30. august
2013, hvor kommunen standsede udbetalingen af sygedagpenge begrun-
det i, at der ikke var forlængelsesmuligheder.
denne afgørelse blev ændret ved ankestyrelsens afgørelse af 24. septem-
ber 2014, idet vi fandt, at dagpengeudbetalingen skulle forlænges efter
reglen om afklaring af arbejdsevnen.
kommunen traf herefter den 23. oktober 2014 afgørelse om standsning af
sygedagpengeudbetalingen med virkning fra den 31. maj 2014 (udløb af
forlængelsen på 39 uger efter varighedsbegrænsningen).
nedenfor gennemgår vi de enkelte forlængelsesmuligheder.
revalidering
…
afklaring af arbejdsevnen
denne forlængelsesmulighed er allerede anvendt i perioden fra den 31.
august 2013 til den 31. maj 2014.
der kan dermed ikke ske yderligere forlængelse efter denne bestemmelse.
lægebehandling og sikker lægelig vurdering
…
behandling i rehabiliteringsteamet
                                        7
kommunen havde i forbindelse med revurdering af sagen inden ophør af
sygedagpengeudbetalingen vurderet, at sagen ikke skulle behandles i re-
habiliteringsteamet med henblik på en vurdering af berettigelse til res-
sourceforløb, fleksjob eller førtidspension. der kunne derfor ikke ske for-
længelse efter denne bestemmelse.
vi har lagt vægt på, at der var behov for yderligere afklaring af arbejdsev-
nen, og at det ikke kunne udelukkes, at du efter genoptræning ville kunne
vende tilbage til arbejdsmarkedet.
øvrige forlængelsesmuligheder
…
reglerne
efter reglerne gælder, at sygedagpenge som udgangspunkt er en korttids-
ydelse. sygedagpengeperioden kan kun forlænges ud over revurderings-
tidspunktet, hvis en eller flere af forlængelsesbetingelserne i sygedagpen-
geloven er opfyldt. dette gælder også, selv om du fortsat var uarbejdsdyg-
tig, da kommunen traf afgørelsen.
standsningstidspunktet
udbetalingen af sygedagpenge kan først standses på det tidspunkt, hvor
kommunen traf afgørelse om ophør af sygedagpengeudbetalingen.
vi har herved lagt vægt på, at der ikke kan træffes afgørelse med tilbage-
virkende kraft efter § 24, stk. 1, jf. § 27, stk. 1.
…
bemærkninger til klagen
du har i klagen anført, at du ikke mener, at du er arbejdsdygtig og kan
vende tilbage til arbejde på fuld tid. du henviser til, at du stadig har store
problemer med dit helbred.
du har desuden oplyst, at der endnu ikke er sket afklaring af din arbejds-
evne, og at dit håb er, at du på et tidspunkt kan vende tilbage til arbejds-
markedet, men at du tror, at du har behov for at blive hjulpet i gang igen.
dit håb er at kunne komme i fleksjob.
du vil derfor gerne gøre indsigelse i forhold til sygedagpengelovens § 27,
stk. 1, nr. 4.
                                            8
      du har herudover oplyst, at du den 9. december 2014 skulle fortsætte be-
      handling ved neurologisk afd. på holstebro sygehus.
      vi henviser til begrundelsen for afgørelsen.”
a gennemførte efterfølgende yderligere et virksomhedspraktikforløb i perioden
fra den 27. marts 2017 til ultimo 2017.
den 24. januar 2018 blev hun indstillet til fleksjob, og hun blev herefter ansat i
fleksjob som kontormedhjælper med en ugentlig arbejdstid på 10 timer.
anbringender
a har anført navnlig, at der foreligger sikker lægelig dokumentation i sagen, og
at det kan lægges til grund, at der ikke er sket væsentlige ændringer i hendes
helbredstilstand. den forudsætning, som fremgår af forarbejderne til lov nr. 720
af 25. juni 2014 om, at sagen skal kunne behandles i rehabiliteringsudvalget in-
den for en periode på 4 uger, var derfor klart til stede på afgørelsestidspunktet.
de oplysninger, der skal være til stede, før der kan træffes en endelig afgørelse,
skal ikke være tilvejebragt inden for 4 uger. tværtimod fremgår det direkte af
lovforarbejderne, at kommunen efter sagens behandling i rehabiliteringsteamet
hurtigst muligt skal træffe afgørelse i sagen. dette viser med al ønskelig tydelig-
hed, at rehabiliteringsteamets opgave er at træffe afgørelse om, i hvilken ret-
ning man skal arbejde i forhold til førtidspension, fleksjob eller ressourceforløb,
og herefter er der tid til at lave de nødvendige jobprøvninger, indhente nødven-
dige oplysninger mv., men det understreges fra lovgivers side, at man ønsker,
at det skal ske hurtigst muligt.
formålet med ændringen af sygedagpengeloven i 2014 var at forbedre retsstil-
lingen for sygedagpengemodtagere. det fremgår således af forarbejderne, at sy-
gedagpengemodtagere skal have økonomisk sikkerhed under et sygdomsfor-
løb, og at den offentlige forsørgelse ikke skal stoppe ved en bestemt dato, men
når den sygemeldte er kommet på fode igen. frem for at bekymre sig om øko-
nomi skal sygemeldte i stedet bruge deres kræfter på at komme på benene og
tilbage til arbejdsmarkedet.
kommunen skal derfor på baggrund af lægelige oplysninger tage stilling til, om
den pågældende sygedagpengemodtager kan forventes at vende tilbage til det
ordinære arbejdsmarked på ordinære vilkår. vurderes det ikke at være tilfæl-
det, skal sygedagpengemodtageren ikke efterlades i uvished, men derimod visi-
teres til enten et ressourceforløb, fleksjob eller førtidspension.
                                            9
det kriterium, som ankestyrelsen har anvendt, hvorefter det ”ikke kan udeluk-
kes”, at a ville kunne vende tilbage til arbejdsmarkedet, har ikke støtte i lovens
ordlyd eller forarbejder.
det er ikke i overensstemmelse med officialprincippet i denne sag at afvise at
give en forlængelse efter sygedagpengelovens § 27, stk. 1, nr. 4, under henvis-
ning til, at der forelå utilstrækkelige oplysninger. der er derved tydeligvis sket
en fejlfortolkning af sygedagpengelovens § 27, stk. 1, nr. 4, som har bevirket, at
der er truffet en ulovlig afgørelse. fejltolkningen har haft væsentlig betydning
for afgørelsen, og afgørelsen er derfor ugyldig.
lovforarbejdernes forudsætning om, at en sag kan behandles i rehabiliterings-
teamet inden for en periode på 4 uger, baserer sig på, at der fremover ikke vil
skulle indhentes nye lægelige oplysninger, medmindre der er sket væsentlige
ændringer i den sygemeldtes helbredstilstand.
der er tale om en lægeligt set overordentligt velbeskrevet sygedagpengemodta-
ger, og der kan ikke – hverken før eller efter varighedsbegrænsningens indtræ-
den – konstateres væsentlige ændringer i hendes helbredstilstand.
under hensyntagen til lovens ordlyd og formål må det lægges til grund, at så-
fremt det er sandsynligt, at en sygedagpengemodtager ikke kommer i normal
beskæftigelse igen, skal den pågældende visiteres i forhold til ressourceforløb,
fleksjob eller førtidspension.
der er i det lægelige materiale og materialet vedrørende jobafklaring intet be-
læg for, at a kunne vende tilbage til det ordinære arbejdsmarked.
hvis ankestyrelsens forståelse af § 27, stk. 1, nr. 4, lægges til grund, vil der ske
en begrænsning af anvendelsen af bestemmelsen, således at 4-ugersfristen vil
bevirke, at der stort set aldrig kan ske forlængelse, til trods for, at det fremgår
tydeligt af principperne bag reformen, at man vil sikre sygedagpengemodtage-
ren økonomisk under et sygdomsforløb.
ankestyrelsen har anført navnlig, at styrelsen ved afgørelsen af 5. januar 2016
har inddraget de relevante faktiske forhold, og at der ikke er grundlag, endsige
fornødent sikkert grundlag, for at tilsidesætte det skøn, som styrelsen har udø-
vet ved sin bevisvurdering.
der var ikke på standsningstidspunktet den 23. oktober 2014 grundlag for at fo-
relægge sagen for rehabiliteringsteamet med henblik på, at kommunen hurtigst
muligt kunne træffe afgørelse om ressourceforløb, fleksjob eller førtidspension.
der var således behov for yderligere afklaring af arbejdsevnen, og det kunne
                                             10
ikke udelukkes, at a efter genoptræning ville kunne vende tilbage til arbejds-
markedet. hun var endvidere på standsningstidspunktet fortsat i gang med
helbredsmæssig udredning.
det fremgår af forarbejderne til den tidligere bestemmelse i § 27, stk. 1, nr. 4, at
forlængelse kun kan ske, hvis kommunen har konstateret, at den pågældende
ikke kan opnå beskæftigelse på normale vilkår, og den pågældende derfor en-
ten er berettiget til fleksjob eller førtidspension. det fremgår endvidere, at der
ikke kan ske forlængelse, hvis der skal iværksættes afklarende undersøgelser
med henblik på at vurdere, om den pågældende kan opnå eller fastholde be-
skæftigelse på normale vilkår.
der er ikke ved den nugældende § 27, stk. 1, nr. 4, ændret ved forudsætnin-
gerne i forarbejderne til den tidligere bestemmelse, idet det af forarbejderne til
den nugældende stk. 1, nr. 4, fremgår, at der er tale om en konsekvensrettelse
som følge af pensionsreformen, hvorved der blev indført krav om forelæggelse
for rehabiliteringsteamet.
tilkendelse af ressourceforløb, fleksjob eller førtidspension forudsætter, at bor-
geren ikke kan vende tilbage til det ordinære arbejdsmarked. det skal ikke på
standsningstidspunktet endeligt kunne fastslås, hvilken af de tre afgørelser der
er den rigtige for borgeren. da as situation var uafklaret arbejdsevnemæssigt
og helbredsmæssigt, var der på standsningstidspunktet intet grundlag for at
fastslå, at hun var omfattet af målgruppen for hverken ressourceforløb, fleksjob
eller førtidspension, og at hun ikke kunne vende tilbage til det ordinære ar-
bejdsmarked.
der var således for det første ikke grundlag for en konklusion om, at a havde
”komplekse problemer, som ikke har kunnet løses gennem en almindelig be-
skæftigelsesrettet indsats”, og hun ville derfor ikke være berettiget til et res-
sourceforløb efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats § 68 a.
der var heller ikke grundlag for en konklusion om, at hun var berettiget til
fleksjob. fleksjob kan tilkendes personer med varige og væsentlige begrænsnin-
ger i arbejdsevnen, jf. lov om en aktiv beskæftigelsesindsats § 69. tilkendelse af
fleksjob forudsætter, at alle relevante tilbud efter loven samt andre foranstalt-
ninger, herunder eventuelt forsøg på omplacering på arbejdspladsen, har været
afprøvet for at bringe eller fastholde den pågældende i ordinær beskæftigelse,
jf. lovens § 70, stk. 3. undtaget herfra er alene tilfælde, hvor det er åbenbart for-
målsløst at gennemføre de nævnte foranstaltninger forud for visitationen. det
var ikke åbenbart formålsløst at gennemføre foranstaltninger i as tilfælde. hun
havde gode arbejdsmarkedsmæssige kompetencer og var helbredsmæssigt uaf-
klaret.
                                               11
der var derfor des mindre grundlag for en antagelse om, at hun var berettiget
til førtidspension. en sags overgang til behandling efter reglerne om førtidspen-
sion forudsætter, at det er dokumenteret eller på grund af særlige forhold helt
åbenbart, at personens arbejdsevne ikke kan forbedres ved deltagelse i ressour-
ceforløb eller aktiverings-, revaliderings-, behandlingsmæssige eller andre for-
anstaltninger, jf. lov om social pension § 18.
af forarbejderne til § 27, stk. 1, nr. 4, fremgår, at det forudsættes, at sagen kan
behandles inden for 4 uger i rehabiliteringsteamet. det forudsættes således, at
rehabiliteringsteamet inden for denne frist kan tage stilling til, om der skal ind-
stilles til ressourceforløb, fleksjob eller førtidspension. fristen, den være sig på 4
uger eller efter omstændighederne længere, indebærer ikke, at man inden for
denne kan undersøge, om enten ressourceforløb, fleksjob eller førtidspension
overhovedet er relevant. dette ville være i strid med bestemmelsens ordlyd.
praksis vedrørende undtagelsesbestemmelsen i § 27, stk. 1, nr. 4, afspejler de be-
tydelige dokumentationskrav, der gælder i relation til tilkendelse af ressource-
forløb, fleksjob eller førtidspension.
der er ikke grundlag, endsige sikkert grundlag, for at tilsidesætte vurderingen
af, at yderligere oplysninger – i form af yderligere afklaring af arbejdsevnen –
var nødvendige. selv hvis der måtte være en overtrædelse af officialprincippet,
er der ikke tale om en væsentlig mangel, der kan medføre afgørelsens ugyldig-
hed.
der er ikke grundlag for en lempelig bedømmelse af forlængelsesbetingelserne i
§ 27, stk. 1, nr. 4. som anført i ufr 2007.358 h er forlængelsesbestemmelserne
enkeltstående undtagelser med et begrænset anvendelsesområde. der skal der-
for foretages en streng ordlydsfortolkning.
den sygemeldtes behov for økonomisk sikkerhed blev endvidere ved lov nr.
720 af 25. juni 2014 netop tilgodeset ved indførelsen af ordningen med jobafkla-
ringsforløb, jf. § 24, stk. 2, og § 27, stk. 3, og lovforslagets pkt. 2.2.2.
til støtte for den subsidiære påstand har ankestyrelsen anført navnlig, at syge-
dagpenge er en korttidsydelse. hvis højesteret finder, at der den 23. oktober
2014 var grundlag for forlængelse efter § 27, stk. 1, nr. 4, skal sagen hjemvises
med henblik på, at de administrative myndigheder tager stilling til, hvor længe
efter den 23. oktober 2014 betingelserne er opfyldt.
retsgrundlag
                                            12
sygedagpengelovens § 24, stk. 1, og § 27, stk. 1, nr. 2 og 4, og stk. 3, har følgende
ordlyd:
      ”§ 24. udbetalingen af sygedagpenge ophører efter udløbet af en kalen-
      dermåned, når der er udbetalt sygedagpenge, herunder nedsatte sygedag-
      penge eller løn under sygdom, i mere end 22 uger i de 9 forudgående ka-
      lendermåneder, jf. dog § 25. forinden skal kommunen have foretaget en
      revurdering af sygedagpengemodtagerens situation, jf. stk. 2.
      § 27. kommunen træffer afgørelse om at forlænge sygedagpengeperioden
      for personer, der er omfattet af revurderingstidspunktet i § 24, når
      …
      2) det anses for nødvendigt at gennemføre virksomhedspraktik eller andre
      afklarende foranstaltninger med henblik på at klarlægge den sygemeldtes
      arbejdsevne, således at sygedagpengeperioden forlænges i op til 69 uger,
      …
      4) kommunen har vurderet, at en sag skal behandles i rehabiliteringstea-
      met, med henblik på at kommunen hurtigst muligt kan træffe afgørelse
      om ressourceforløb, fleksjob eller førtidspension,
      …
      stk. 3. hvis sygedagpengene til en sygemeldt, der har fået forlænget sine
      sygedagpenge efter en eller flere af bestemmelserne i stk. 1, ikke kan for-
      længes yderligere, har pågældende ved fortsat uarbejdsdygtighed på
      grund af sygdom ret til at få et jobafklaringsforløb med ressourceforløbs-
      ydelse, jf. kapitel 12 b i lov om en aktiv beskæftigelsesindsats.”
disse bestemmelser fik deres nuværende ordlyd ved lov nr. 720 af 25. juni 2014
om ændring af bl.a. lov om sygedagpenge. af lovforslagets almindelige be-
mærkninger pkt. 1.1 og 2.1.1.2 og af bemærkningerne til ændringen af sygedag-
pengelovens § 27, stk. 1, nr. 4 (folketingstidende 2013-2014, tillæg a, lovforslag
nr. l 194) fremgår bl.a.:
      ”1.1. principper for reformen
        …
        reformen bygger på følgende principper:
      – sygedagpengemodtagere skal have økonomisk sikkerhed under et sygdomsforløb.
      den offentlige forsørgelse skal ikke stoppe ved en bestemt dato, men når
      den sygemeldte er kommet på fode igen. frem for at bekymre sig om øko-
      nomi skal sygemeldte i stedet bruge deres kræfter på at komme på benene
      og tilbage til arbejdsmarkedet.
                                      13
…
2.1.1.2. den foreslåede ordning
aftalepartierne mener ikke, at udbetaling af ydelse under sygdom skal
stoppe på et bestemt tidspunkt, så sygemeldte kan risikere at stå uden for-
sørgelse. sygedagpengemodtagere skal have økonomisk tryghed under
hele sygeforløbet, og udbetaling af ydelsen skal følge perioden med uar-
bejdsdygtighed.
der foreslås derfor en ny sygedagpengemodel, hvor der indføres en be-
stemmelse for alle – med undtagelse af personer omfattet af sygedagpen-
gelovens § 25 (det særlige beskæftigelseskrav for pensionister) – hvorefter
der efter 22 uger (5 måneder) med sygedagpenge sker en revurdering af
borgerens ret til sygedagpenge. opgørelsen af de 22 uger sker ud fra
samme regler, som de gældende i forhold til opgørelsen af 52 ugers perio-
den. det betyder bl.a., at de første 30 dages udbetaling til lønmodtagere
fra arbejdsgiver (arbejdsgiverperioden) eller fra kommunen ikke regnes
med i de 22 uger, og at udbetalingen først bliver standset fra udgangen af
en påbegyndt måned.
kommunen skal således – som efter de gældende regler – vurdere, om den
sygemeldte er berettiget til fortsatte sygedagpenge efter en af forlængel-
sesreglerne i sygedagpengelovens § 27. personer, der opfylder betingel-
serne for forlængelse, vil fortsætte med uændret sygedagpengeydelse efter
22 uger.
…
desuden ændres bestemmelsen i § 27, stk. 1, nr. 4, om, at udbetalingen af
sygedagpenge kan forlænges i de tilfælde, hvor den sygemeldte ikke kan
vende tilbage på det ordinære arbejdsmarked, men det endnu ikke ende-
ligt er afklaret, om den sygemeldte vil være berettiget til et fleksjob eller til
førtidspension, således at sygedagpengeperioden forlænges i op til 26
uger. ændringen er en konsekvens af aftale om en reform af førtidspen-
sion og fleksjob (førtidspensions- og fleksjobreformen). som følge af denne
ændring er også § 27, stk. 1, nr. 7, konsekvensrettet, så den kun omfatter
tilfælde, hvor sygemeldte har søgt om førtidspension på det foreliggende
dokumentationsgrundlag.
personer, der ikke kan forlænges efter en af disse forlængelsesregler, og
som fortsat er uarbejdsdygtige på grund af sygdom, vil overgå til et jobaf-
klaringsforløb med ressourceforløbsydelse (svarende til kontanthjælp
uden hensyn til egen formue og en eventuel ægtefælles eller samlevers
                                       14
indtægts- og formueforhold) efter kapitel 12 b i lov om en aktiv beskæfti-
gelsesindsats. hermed sikres sygemeldte økonomisk tryghed under hele
sygeforløbet.
…
til nr. 28 [ændring af sygedagpengelovens § 27, stk. 1, nr. 4 og 5]
som en konsekvens af førtidspensions- og fleksjobreformen ændres be-
stemmelsen i § 27, stk. 1, nr. 4, i lov om sygedagpenge således, at det præ-
ciseres, at bestemmelsen finder anvendelse, når kommunen har vurderet,
at en sag skal behandles i rehabiliteringsteamet med henblik på, at kom-
munen hurtigst muligt kan træffe afgørelse om ressourceforløb, fleksjob
eller førtidspension.
inden den sygemeldte når revurderingstidspunktet efter 22 uger på syge-
dagpenge, jf. lovens § 24, skal kommunen træffe afgørelse om, hvorvidt
sygedagpengeperioden kan forlænges efter en af forlængelsesreglerne i lo-
vens § 27, jf. retssikkerhedslovens § 7 a.
kommunen skal i denne forbindelse tage stilling til, om den sygemeldtes
sag skal forelægges rehabiliteringsteamet med henblik på en vurdering af,
om borgeren skal have ressourceforløb, fleksjob eller førtidspension.
hvis kommunen i denne forbindelse vurderer, at borgerens sag skal fore-
lægges rehabiliteringsteamet, skal kommunen træffe afgørelse om, at bor-
geren har ret til forlængelse af sygedagpengeperioden efter lovens § 27,
stk. 1, nr. 4.
sagen skal forelægges for rehabiliteringsteamet med henblik på at kom-
munen hurtigst muligt kan træffe afgørelse om ressourceforløbsydelse,
fleksjob eller førtidspension. det er i denne sammenhæng forudsat, at sa-
gen kan behandles i rehabiliteringsteamet indenfor en periode på 4 uger.
denne forudsætning baserer sig på at der fremover ikke vil skulle indhen-
tes nye lægelige oplysninger til brug for teamets behandling i de tilfælde,
hvor der allerede i forbindelse med den første opfølgningssamtale er ind-
hentet en lægeattest, forudsat at der ikke er sket væsentlige ændringer i
den sygemeldtes helbredstilstand.
efter sagens behandling i teamet skal kommunen hurtigst muligt træffe af-
gørelse i sagen. i eksempelvis sager om førtidspension, skal kommunen ef-
ter pensionslovens § 21 som udgangspunkt træffe afgørelse seneste 3 må-
neder efter tidspunktet for sagens overgang til behandling efter reglerne
om førtidspension.
                                               15
      ændringen af § 27, stk. 1, nr. 4, i lov om sygedagpenge betyder, at en syge-
      dagpengemodtager, når kommunen har vurderet, at en sag skal behandles
      i revalideringsteamet, modtager sygedagpenge frem til det tidspunkt,
      hvor personen overgår til ressourceforløb med ressourceforløbsydelse, til
      fleksjob/ledighedsydelse eller til førtidspension.
      for de sygemeldte, hvor behandlingen af sagen ikke fører til ressourcefor-
      løb, fleksjob eller førtidspension, betyder forslaget til lovens § 24, stk. 2, at
      de får ret til at få et jobafklaringsforløb efter kapitel 12 b i lov om en aktiv
      beskæftigelsesindsats med ressourceforløbsydelse efter kapitel 6 b i lov
      om aktiv socialpolitik, hvis de forsat er uarbejdsdygtige på grund af syg-
      dom, når sygedagpengene ophører. det gælder dog ikke, hvis de kan for-
      længes efter en af de øvrige forlængelsesregler i lovens § 27, stk. 1.
      det fremgår af sygedagpengereformen, at der bl.a. vil være fokus på an-
      vendelsen af forlængelsesreglerne, herunder anvendelsen af denne forlæn-
      gelsesregel.”
forud for ændringen ved lov nr. 720 af 25. juni 2014 havde sygedagpengelovens
§ 27, stk. 1, nr. 4, følgende ordlyd:
      ”4) den sygemeldte ikke kan opnå eller fastholde beskæftigelse på nor-
      male vilkår og dermed ikke kan vende tilbage til det ordinære arbejdsmar-
      ked, men det endnu ikke er endeligt afklaret, om den sygemeldte vil være
      berettiget til et fleksjob eller til førtidspension, således at sygedagpengepe-
      rioden forlænges i op til 26 uger”
bestemmelsen blev indsat i sygedagpengeloven ved lov nr. 480 af 12. juni 2009.
af bemærkningerne til § 27, stk. 1, nr. 4 (folketingstidende 2008-2009, tillæg b,
lovforslag nr. l 165) fremgår bl.a.:
      ”det foreslås således at åbne mulighed for at forlænge sygedagpengene i
      op til 26 uger i de tilfælde, hvor kommunen vurderer, at den sygemeldte
      ikke kan opnå eller fastholde beskæftigelse på normale vilkår, men hvor
      det endnu ikke er fuldt afklaret, om den pågældende vil være berettiget til
      fleksjob eller førtidspension.
      det er en forudsætning, at den nødvendige afklaring sker inden for den
      nævnte periode på 26 uger.
      en forlængelse forudsætter desuden, at kommunen på tidspunktet for af-
      gørelsen herom har konstateret, at den pågældende ikke kan opnå beskæf-
      tigelse på normale vilkår, og den pågældende derfor enten er berettiget til
      fleksjob eller førtidspension. der er således ikke grundlag for at forlænge
                                          16
       udbetalingen af sygedagpenge efter denne bestemmelse, hvis der skal
       iværksættes afklarende undersøgelser med henblik på at vurdere, om den
       pågældende kan opnå eller fastholde beskæftigelse på normale vilkår.”
højesterets begrundelse og resultat
sagen angår, om der er grundlag for at tilsidesætte ankestyrelsens afgørelse af
5. januar 2016, hvorefter a ikke havde ret til sygedagpenge efter den 23. oktober
2014.
a blev sygemeldt i juli 2012 på grund af bl.a. mavesmerter som følge af en ope-
ration i 2004 samt migræne og skulder- og nakkesmerter.
hendes ret til dagpenge ophørte efter den dagældende sygedagpengelovs § 24,
stk. 1, da hun havde modtaget sygedagpenge i 52 uger den 30. august 2013. ef-
ter denne dato havde hun kun ret til sygedagpenge, hvis en af betingelserne for
forlængelse i sygedagpengelovens § 27 var opfyldt.
ved ankestyrelsens afgørelse af 24. september 2014 blev hendes ret til sygedag-
penge forlænget i medfør af sygedagpengelovens § 27, stk. 1, nr. 2, idet anke-
styrelsen anså det for nødvendigt at gennemføre virksomhedspraktik med hen-
blik på at afklare hendes arbejdsevne. efter dagældende § 27, stk. 1, nr. 2, kunne
sygedagpengeretten forlænges op til 39 uger og dermed til den 31. maj 2014.
den 23. oktober 2014 traf herning kommune afgørelse om, at hendes dagpen-
geret ikke kunne forlænges yderligere, og at hun derfor ikke var berettiget til
sygedagpenge efter den 31. maj 2014. denne afgørelse blev stadfæstet af anke-
styrelsen den 5. januar 2016. ankestyrelsen ændrede dog standsningstidspunk-
tet, så sygedagpengene først ophørte på tidspunktet for kommunens afgørelse
den 23. oktober 2014, idet standsning af sygedagpenge ikke kan ske med tilba-
gevirkende kraft.
denne sag angår, om ankestyrelsens afgørelse skal ophæves. a har til støtte for
sin påstand herom anført, at kommunen skulle have forlænget hendes ret til sy-
gedagpenge efter sygedagpengelovens § 27, stk. 1, nr. 4.
efter sygedagpengelovens § 27, stk. 1, nr. 4, skal kommunen forlænge sygedag-
pengeperioden, hvis kommunen har vurderet, at en sag skal behandles i rehabi-
literingsteamet med henblik på, at kommunen hurtigst muligt kan træffe afgø-
relse om ressourceforløb, fleksjob eller førtidspension.
højesteret finder, at bestemmelsen efter sin ordlyd og forarbejder må forstås så-
dan, at dagpengeperioden skal forlænges, hvis kommunen vurderer – eller på
grundlag af de oplysninger, der forelå på afgørelsestidspunktet, burde have
                                          17
vurderet – at den sygemeldte ikke kan vende tilbage til ordinær beskæftigelse,
og at sagen derfor skal forelægges for rehabiliteringsteamet med henblik på, at
rehabiliteringsteamet kan afgive indstilling vedrørende førtidspension, fleksjob
eller ressourceforløb.
i forarbejderne til den tidligere bestemmelse i § 27, stk. 1, nr. 4, er det forudsat,
at der ikke kan ske forlængelse af sygedagpengeperioden, hvis der skal iværk-
sættes afklarende undersøgelser med henblik på at vurdere, om den sygemeldte
kan opnå beskæftigelse på normale vilkår. højesteret finder, at der hverken i
ordlyden eller forarbejderne til den nugældende § 27, stk. 1, nr. 4, er holde-
punkter for at anse denne forudsætning for ændret.
herefter og i øvrigt af de grunde, som landsretten har anført, tiltræder højeste-
ret, at as arbejdsevne, da kommunen traf afgørelse om ikke at forlænge hendes
sygedagpengeperiode, ikke var afklaret i en sådan grad, at kommunen burde
have vurderet, at sagen skulle forelægges for rehabiliterings-teamet med hen-
blik på indstilling vedrørende førtidspension, fleksjob eller ressourceforløb.
højesteret tiltræder derfor, at der ikke er grundlag – endsige et tilstrækkeligt
sikkert grundlag – for at tilsidesætte ankestyrelsens afgørelse. højesteret stad-
fæster herefter dommen.
                          thi kendes for ret:
landsrettens dom stadfæstes.
i sagsomkostninger for højesteret skal a betale 30.000 kr. til ankestyrelsen.
de idømte sagsomkostningsbeløb skal betales inden 14 dage efter denne høje-
steretsdoms afsigelse og forrentes efter rentelovens § 8 a.
