                      højesterets kendelse
                          afsagt torsdag den 31. marts 2011
sag 143/2009
a og b
(advokat michael steffensen, beskikket)
mod
rigspolitichefen
(kammeradvokat k. hagel-sørensen)
i tidligere instanser er afsagt kendelser af københavns byret den 26. oktober 2008 og af østre
landsrets 11. afdeling den 13. marts 2009.
i påkendelsen har deltaget syv dommere: poul søgaard, niels grubbe, poul dahl jensen, jens
peter christensen, michael rekling, hanne schmidt og lars hjortnæs.
påstande
de kærende, a og b, har nedlagt påstand om stadfæstelse af byrettens kendelser.
indkærede, rigspolitichefen, har påstået stadfæstelse af landsrettens kendelse.
supplerende sagsfremstilling
af politirapport af 24. oktober 2008 fremgår, at politiet blev kaldt til en tøjbutik, hvor butiks-
ansatte tilbageholdt tre personer, herunder a og b. en butiksansat forklarede, at hun havde
stoppet b, da denne forlod butikken, idet alarmen var gået i gang, og hun kunne se, at b havde
en sort pels i tasken. det fremgår endvidere af rapporten, at der sås et tydeligt bidmærke på en
anden butiksansats skulder, og at denne forklarede, at hun, da hun forsøgte at blokere ud-
gangsdøren, blev bidt af b.
                                                 - 2 -
det fremgår af afhøringsrapporter af samme dag, at a og b begge under tilstedeværelse af
rumænsk tolk blev sigtet for tyveri efter straffelovens § 276, jf. § 287, stk. 1, ved i forening
med yderligere en medgerningsmand at have stjålet en pels til en værdi af 4.800 kr., og at de
erkendte forholdet. politiet udstedte samme dag bødeforelæg på 200 kr. til både a og b ved-
rørende tyveriforholdet og desuden et bødeforelæg på 372,50 kr. til b for overtrædelse af
straffelovens § 244 ved at have bidt en butiksansat i skulderen.
det fremgår af politiets forelæggelser den 24. oktober 2008 for udlændingeservice af sagerne
om administrativ udvisning, at a og b ifølge deres egne oplysninger var indrejst i schengen-
området (norge) den 22. oktober 2008.
i udlændingeservices afgørelser af 25. oktober 2008 om udvisning af a og b hedder det ens-
lydende bl.a.:
       ”udlændingeservice har besluttet, at du skal udvises af danmark med indrejseforbud i 1
       år, efter udlændingelovens § 25 a, stk.1, nr. 1, og § 32, stk. 4, 2. pkt.
       …
       vi har ikke fundet, at denne udvisning af dig med indrejseforbud i 1 år er uforenelig
       med ef-reglerne og dermed med ef-domstolens praksis vedrørende udvisning af ud-
       lændinge omfattet af ef-reglerne.
       …
       ved afgørelsen har vi lagt vægt på, at du har erkendt og vedtaget en bøde for at have
       begået butikstyveri til en værdi af 4800 kroner i forening med to medgerningsmænd.
       der foreligger ikke oplysninger om forhold som nævnt i udlændingelovens § 26, der
       kan føre til, at vi ikke træffer afgørelse om udvisning.”
a og b klagede over afgørelserne om udvisning til integrationsministeriet, der ved afgørelser
af 30. januar 2009 stadfæstede udlændingeservices afgørelser.
i integrationsministeriets afgørelse vedrørende a hedder det om grundlaget for afgørelsen:
       ”faktiske omstændigheder af betydning for afgørelsen
       det fremgår af sagens akter, at de ifølge egne oplysninger den 22. oktober 2008 indrej-
       ste i norge, og at de den 24. oktober 2008 blev anholdt i danmark i forbindelse med et
       butikstyveri.
                                                - 3 -
      det fremgår af københavns politis rapport af 24. oktober 2008, at de sammen med to
      andre gerningsmænd blev anholdt for butikstyveri, at de havde stjålet en pels til en
      værdi af kr. 4800,-, og at de har modtaget en udenretlig bøde på bøde på kr. 200,- for
      forholdet.
      det fremgår af sagens akter, at de tidligere har været i danmark, og at de er kendt i
      politiets kriminalregister, idet de den 12. april 2008 har vedtaget en udenretlig bøde på
      kr. 500,- for overtrædelse af straffelovens § 276.
      udlændingeservice udviste dem den 25. oktober 2008 af danmark med indrejseforbud
      gældende i et år fra udrejsetidspunktet. det fremgår af udlændingeservices afgørelse, at
      udvisningen er sket på grund af, at de har begået tyveri her i landet.
      vurdering
      på tidspunktet for udlændingeservices afgørelse havde de ikke haft lovligt ophold her i
      landet i længere tid end de sidste seks måneder.
      de har over for politiet erkendt at have overtrådt straffelovens § 276, ved den 24. okto-
      ber 2008 – i forening med to medgerningsmænd – at have stjålet en pels til en værdi af
      kr. 4.800,- i forretningen mcm.
      ministeriet finder således, at betingelserne for at kunne udvise dem med indrejseforbud
      i medfør af udlændingelovens § 25 a, stk. 1, nr. 1, er til stede.
      ministeriet finder, at der ikke foreligger sådanne omstændigheder, at udvisningen må
      antages at virke særligt belastende for dem, jf. udlændingelovens § 26, stk. 1.
      ministeriet finder ligeledes ikke, at en stadfæstelse af udlændingeservices afgørelse er
      uforenelig med eu-reglerne og ef-domstolens praksis på området.
      ministeriet har ved vurderingen heraf lagt vægt på, at de synes at være indrejst i dan-
      mark alene med det formål at begå kriminalitet, idet tyveriet er foregået umiddelbart
      efter deres indrejse i schengen.
      ministeriet skal hertil bemærke, at de blev anholdt for organiseret butikstyveri, at de
      også under et tidligere ophold i danmark har overtrådt straffeloven – ligeledes ved tyve-
      rier – og at dette forhold alene ligger et halvt år forud for deres seneste begåede krimi-
      nalitet i danmark.
      henset til, at de er udvist af landet med indrejseforbud, finder ministeriet, at udrejsefri-
      sten bør fastsættes til straks, jf. udlændingelovens § 33, stk. 2, 4. pkt.”
i integrationsministeriets afgørelse vedrørende b hedder det om grundlaget for afgørelsen:
      ”faktiske omstændigheder af betydning for afgørelsen
                                          - 4 -
det fremgår af sagens akter, at de ifølge egne oplysninger den 22. oktober 2008 indrej-
ste i norge, og at de den 24. oktober 2008 blev anholdt i danmark i forbindelse med et
butikstyveri.
det fremgår af københavns politis rapport af 24. oktober 2008, at de sammen med to
andre gerningsmænd blev anholdt for butikstyveri, idet de havde stjålet en pels til en
værdi af kr. 4800,-, at de har modtaget en udenretlig bøde på bøde på kr. 200,- for for-
holdet, og at de derudover blev anholdt for vold efter straffelovens § 244 ved at have
slået en ekspedient i den forretning, hvor tyveriet foregik.
det fremgår af byrettens kendelse af 26. oktober 2008, at de tidligere den 12. december
2007 har vedtaget en bøde på kr. 1000,- for overtrædelse af straffelovens § 276, og at
de ligeledes den 24. oktober 2008 har vedtaget en bøde på kr. 200,- for overtrædelse af
straffelovens § 276, samt vedtaget en bøde på kr. 372,50, for overtrædelse af straffelo-
vens § 244.
udlændingeservice udviste dem den 25. oktober 2008 af danmark med indrejseforbud
gældende i et år fra udrejsetidspunktet. det fremgår af udlændingeservices afgørelse, at
udvisningen er sket på grund af, at de har begået tyveri her i landet.
vurdering
de har over for politiet erkendt at have overtrådt straffelovens § 276, ved den 24. okto-
ber 2008 – i forening med to medgerningsmænd – at have stjålet en pels til en værdi af
kr. 4.800,- i forretningen mcm, samt erkendt en overtrædelse af straffelovens § 244 for
vold.
ministeriet finder således, at betingelserne for at kunne udvise dem med indrejseforbud
i medfør af udlændingelovens § 25 a, stk. 1, nr. 1, er til stede.
ministeriet finder, at der ikke foreligger sådanne omstændigheder, at udvisningen må
antages at virke særligt belastende for dem, jf. udlændingelovens § 26, stk. 1.
ministeriet finder ligeledes ikke, at en stadfæstelse af udlændingeservices afgørelse er
uforenelig med eu-reglerne og ef-domstolens praksis på området.
ministeriet har ved vurderingen heraf lagt vægt på, at de synes at være indrejst i dan-
mark alene med det formål at begå kriminalitet, idet tyveriet er foregået umiddelbart
efter deres indrejse i schengen.
ministeriet har endvidere lagt vægt på, at de begik vold i forbindelse med tyveriet, og at
de ligeledes senest i december 2007 har begået tyveri i danmark.
ministeriet skal hertil bemærke, at de blev anholdt for organiseret butikstyveri.
henset til, at de er udvist af landet med indrejseforbud, finder ministeriet, at udrejsefri-
sten bør fastsættes til straks, jf. udlændingelovens § 33, stk. 2, 4. pkt.”
                                                - 5 -
integrationsministeriets afgørelser er ikke indbragt for domstolene.
anbringender
a og b har anført bl.a., at det følger af udlændingelovens § 37 og bestemmelserne i den eu-
ropæiske menneskerettighedskonventions artikel 5, 6 og 13, at domstolsprøvelse af frihedsbe-
røvelse i medfør af udlændingelovens § 36 skal være af samme intensitet som domstolskon-
trol med administrativ frihedsberøvelse i henhold til grundlovens § 71, stk. 6, således at der
skal foretages en sådan prøvelse af grundlaget for frihedsberøvelsen, at domstolen kan tage
stilling til lovligheden heraf. dette følger endvidere af den europæiske unions charter om
grundlæggende rettigheder, idet domstolsprøvelse i henhold til grundlovens § 63 og udlæn-
dingelovens § 52 af en administrativ udvisningsafgørelse ikke kan anses for at være effektive
retsmidler som forudsat i charterets artikel 47, stk. 1, da en sådan prøvelse først finder sted
lang tid efter, at frihedsberøvelsen er iværksat.
er højesteret ikke enig i det anførte om domstolsprøvelsens intensitet, anmoder a og b om,
at eu-domstolen forelægges præjudicielle spørgsmål om fortolkningen af charterets artikel
47, stk. 1.
frihedsberøvelsen af a og b er ikke lovlig, idet udvisning af dem er i strid med eu-opholds-
direktivets artikler 27 og 28, som disse bestemmelser er fortolket af eu-domstolen. den be-
gåede kriminalitet er af helt ubetydelig karakter, hvilket ses af de beløbsmæssigt meget små
bøder, som de har vedtaget, og som udlændingemyndighederne ud fra lighedshensyn er for-
valtningsretligt bundet af ved deres afgørelse. den begåede kriminalitet kan således ikke an-
ses som en adfærd, der udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører
en grundlæggende samfundsinteresse, jf. artikel 27. det vil endvidere være uproportionalt at
udvise a og b, når henses til den vurdering af strafværdigheden, der ligger i de udstedte bøde-
forelæg.
afgørelserne om administrativ udvisning er endvidere ikke i overensstemmelse med admini-
strativ praksis, som den er beskrevet i udlændingeservices vejledning af 28. juni 2010 med
bilag, og fravigelsen er ikke nærmere begrundet.
                                                - 6 -
rigspolitichefen har anført bl.a., at domstolsprøvelse af frihedsberøvelse efter udlændingelo-
vens § 36 ikke kan omfatte udlændingemyndighedernes skønsmæssige vurdering af, at as og
bs adfærd udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grund-
læggende samfundsinteresse. prøvelsen kan heller ikke omfatte eventuelle sagsbehandlings-
fejl ved de administrative afgørelser om udvisning. disse spørgsmål vil kunne prøves ved et
søgsmål mod udlændingemyndighederne efter grundlovens § 63.
rigspolitichefen har protesteret mod, at der forelægges præjudicielle spørgsmål om fortolk-
ningen af den europæiske unions charter om grundlæggende rettigheder artikel 47, stk. 1,
for eu-domstolen.
for det tilfælde, at der skal ske en prøvelse som anført af a og b, gøres det gældende, at ud-
visningsbeslutningerne er lovlige og gyldige.
det fremgår af udlændingelovens system, at de konkrete sanktioner ikke har betydning ved
afgørelser om administrativ udvisning.
det følger af opholdsdirektivets artikel 27, at der kan ske udvisning af en unionsborger, så-
fremt udlændingen udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en
grundlæggende samfundsinteresse, og det fremgår af eu-domstolens praksis, at medlems-
staterne har et betydeligt skøn med hensyn til, hvad hensynet til den offentlige orden i med-
lemsstaten tilsiger, og at dette skøn kan variere fra land til land og fra periode til periode. ved
udformningen af bestemmelsen i udlændingelovens § 25 a, stk. 1, nr. 1, har folketinget udpe-
get bestemmelser i straffeloven, der vedrører en grundlæggende samfundsinteresse. a og b er
kendt for tidligere kriminalitet her i landet, og det er en skærpende omstændighed, at krimi-
naliteten er begået i forening med andre eller har et vist erhvervsmæssigt tilsnit, og at den er
begået kort tid efter deres indrejse i danmark. desuden må det tillægges betydning, at a og b
ikke har været i besiddelse af midler, så de kunne forsørge sig selv uden at begå ny krimina-
litet, og de har ikke haft et dokumenterbart formål med deres ophold, der tyder på, at de vil
være erhvervsaktive i lovligt erhverv eller kommer som turister.
                                               - 7 -
det forhold, at a og b tidligere har begået kriminalitet i danmark uden at blive udvist, men
først udvises, når der på ny begås en straffelovsovertrædelse, viser, at der foretages en konkret
vurdering af, om udlændingen udgør en reel risiko. der er altså ikke nogen automatik.
udvisningerne er ikke uproportionale.
der er ikke af a og b påvist elementer i sagen, som er forbigået af domstolene, eller som
burde have ført til et andet resultat.
højesterets begrundelse og resultat
efter udlændingelovens § 25 a, stk. 1, nr. 1, kan en udlænding, som ikke har haft lovligt op-
hold her i landet i længere tid end de sidste 6 måneder, udvises, bl.a. hvis den pågældende er
dømt for overtrædelse af straffelovens § 276 (om tyveri) eller over for politiet har erkendt
overtrædelsen eller er pågrebet under eller i umiddelbar tilknytning til udøvelsen af det straf-
bare forhold. udvisning af udlændinge, der er omfattet af eu-reglerne, kan dog kun ske i det
omfang, det er foreneligt med disse regler, jf. udlændingelovens § 2, stk. 3. udlændingeser-
vices afgørelse om udvisning kan påklages til integrationsministeriet. ministeriets afgørelse
kan af udlændingen kræves indbragt for domstolene efter grundlovens § 63. der er fastsat
regler om en særlig procedure for indbringelsen for domstolene, jf. udlændingelovens § 52.
hvis det er nødvendigt for at sikre, at udvisning af en udlænding i medfør af udlændingelo-
vens § 25 a, stk. 1, nr. 1, kan gennemføres, kan politiet i medfør af § 36, stk. 1, frihedsberøve
udlændingen. i tilfælde af frihedsberøvelse skal udlændingen fremstilles for retten, der tager
stilling til frihedsberøvelsens lovlighed og fortsatte opretholdelse, jf. udlændingelovens § 37.
som anført i højesterets kendelse af 2. juli 2008 (ufr 2008.2394) er udlændingelovens § 37
baseret på den opfattelse, at personer, der underkastes frihedsberøvelse i henhold til udlæn-
dingeloven, med hensyn til domstolskontrol ikke bør være ringere beskyttet end personer, der
undergives anden administrativ frihedsberøvelse, og der er med bestemmelsen lagt op til en
domstolskontrol af samme intensitet som domstolskontrol i henhold til grundlovens § 71, stk.
6. det blev i kendelsen desuden fastslået, at selv om beslutningen om frihedsberøvelse sker
for at sikre gennemførelsen af udvisningsafgørelsen, og selv om gyldigheden af denne afgø-
relse ikke kan prøves under en sag om frihedsberøvelse i henhold til § 37, skal kontrol af fri-
hedsberøvelsens lovlighed indebære en vis prøvelse af grundlaget for afgørelsen. den kon-
                                               - 8 -
krete sag angik udvisning af hensyn til statens sikkerhed efter en farevurdering på grundlag af
fortrolige oplysninger, og der blev krævet en rimelig sandsynliggørelse af, at der havde været
et sådant faktuelt grundlag, at frihedsberøvelsen ikke kunne anses for uhjemlet eller ubegrun-
det.
højesteret finder, at prøvelsen efter § 37 skal omfatte en rimelig sandsynliggørelse af, at det
grundliggende faktum er fastslået med rette efter de foreliggende oplysninger. endvidere in-
debærer prøvelsen, at retten skal tage stilling til, om betingelserne for at udvise på dette
grundlag må anses for opfyldt, og herunder prøve den retlige subsumption og om udvisningen
er proportional.
domstolsprøvelsen af frihedsberøvelsens lovlighed vil således – på det foreliggende faktuelle
grundlag – indebære en stillingtagen til udvisningen, uanset at der består en særskilt adgang
til administrativ klage over og domstolsprøvelse af gyldigheden af udvisningen, og uanset om
der måtte versere en sådan sag. muligheden for en sådan prøvelse af udvisningen kan ikke
føre til en begrænsning af domstolenes prøvelse af frihedsberøvelsens lovlighed i et system,
der er tilrettelagt med henblik på en hurtig prøvelse efter de regler, der gælder for administra-
tivt bestemt frihedsberøvelse.
efter det anførte om prøvelsen finder højesteret, at de spørgsmål, som a og b ønsker stillet til
eu-domstolen, ikke vil have betydning for afgørelsen af sagen, og der er derfor ikke grund-
lag for at forelægge spørgsmål for eu-domstolen.
efter de foreliggende oplysninger kan det lægges til grund, at a over for politiet har erkendt
den 24. oktober 2008 at have begået butikstyveri af en pels til 4.800 kr. i forening med to
medgerningsmænd. tyveriet er begået kort tid efter hendes indrejse i danmark. hun har des-
uden den 12. april 2008 vedtaget en bøde på 500 kr. for tyveri. hun har ingen tilknytning til
danmark.
efter de foreliggende oplysninger kan det endvidere lægges til grund, at b over for politiet har
erkendt den 24. oktober 2008 at have begået butikstyveri af en pels til 4.800 kr. i forening
med to medgerningsmænd samt at have overtrådt straffelovens § 244 om vold. forholdene er
                                                  - 9 -
begået kort tid efter hendes indrejse i danmark. hun har desuden den 12. december 2007
vedtaget en bøde på 1.000 kr. for tyveri. hun har ingen tilknytning til danmark.
betingelserne efter udlændingelovens § 25 a, stk. 1, nr. 1, jf. § 26, stk. 1, for at udvise a og b
må herefter på det foreliggende grundlag anses for at være opfyldt.
as og bs adfærd må anses for at udgøre en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel,
der berører en grundlæggende samfundsinteresse, jf. artikel 27, stk. 2, 2. led., i direktiv
2004/38/ef af 29. april 2004 (opholdsdirektivet), og da de ikke har nogen tilknytning til
danmark, kan udvisning af dem endvidere ikke anses for stridende mod proportionalitetsprin-
cippet i direktivets artikel 27, stk. 2, 1. led, sammenholdt med artikel 28, stk. 1. opholds-
direktivet er således ikke til hinder for udvisning, jf. herved udlændingelovens § 2, stk. 3.
højesteret tiltræder, at frihedsberøvelse af a og b var nødvendig for at sikre muligheden for
udvisning, idet mindre indgribende foranstaltninger efter det oplyste om deres forhold ikke
var tilstrækkelige, jf. udlændingelovens § 36, stk. 1.
med denne begrundelse stadfæster højesteret landsrettens kendelse.
                                          thi bestemmes:
landsrettens kendelse stadfæstes.
