                             højesterets dom
                            afsagt onsdag den 17. maj 2017
sag 224/2015
(2. afdeling)
fjerritslev fjernvarmeværk a.m.b.a.
(advokat søren stenderup jensen)
mod
jammerbugt forsyning a/s
(advokat mads kobberø)
biintervenient til støtte for appellanten:
dansk fjernvarme
(advokat søren stenderup jensen)
biintervenient til støtte for indstævnte:
dansk vand- og spildevandsforening (danva)
(advokat mads kobberø)
i tidligere instanser er afsagt dom af retten i hjørring den 7. januar 2014 og af vestre lands-
rets 15. afdeling den 7. maj 2015.
i pådømmelsen har deltaget fem dommere: jytte scharling, jon stokholm, jens peter
christensen, lars hjortnæs og kurt rasmussen.
påstande
appellanten, fjerritslev fjernvarmeværk a.m.b.a. (fjernvarmeværket), har påstået frifindelse,
subsidiært betaling af et beløb mindre end 1.509.724,75 kr. og mere subsidiært betaling af
1.509.724,75 kr.
                                                 - 2 -
indstævnte, jammerbugt forsyning a/s (forsyningen), har påstået stadfæstelse.
retsgrundlag
bekendtgørelse nr. 994 af 9. september 2014 af lov om erstatning for miljøskader (miljøska-
deerstatningsloven) § 1, § 2, nr. 3, § 3, § 4, stk. 2, og § 7 lyder således:
       ”§ 1
       loven gælder for skade, der forvoldes ved forurening af luft, vand, jord eller under-
       grund som led i erhvervsmæssig eller offentlig aktivitet, der er anført i bilaget til loven.
       stk. 2. loven gælder tilsvarende for forstyrrelser ved støj, rystelser eller lignende.
       §2
       skade efter denne lov omfatter
       …
             3) andet formuetab og
                …
       §3
       den, der som led i erhvervsmæssig eller offentlig aktivitet, der er anført i bilaget til lo-
       ven, forårsager en forurening, skal erstatte den skade, som forureningen medfører.
       stk. 2. ansvar efter stk. 1 indtræder ikke, hvis skaden skyldes, at aktiviteten er udøvet i
       overensstemmelse med ufravigelige forskrifter, der er fastsat af en offentlig myndighed.
       §4
       …
       stk. 2. erstatning kan i andre tilfælde nedsættes eller bortfalde, hvis skadelidte har med-
       virket til skaden ved forsæt eller uagtsomhed.
       …
       §7
       loven begrænser ikke skadelidtes adgang til erstatning efter almindelige regler i eller
       uden for kontrakt eller i medfør af regler, som er fastsat i eller i medfør af anden lov-
       givning.”
bilaget til miljøskadeerstatningsloven om offentlig og erhvervsmæssig aktivitet, der er omfat-
tet af lov om erstatning for miljøskader, pkt. g. 2 og 3 samt pkt. j. 8 lyder således:
       ”g. kraft- og varmeproduktion.
       …
       2. kraft- eller varmeproducerende anlæg med en indfyret effekt mellem 1 og 5 mw, der
       helt eller delvis er baseret på faste biobrændsler.
       3. kraft- eller varmeproducerende anlæg med en indfyret effekt på mellem 5 og 50
       mw, herunder gasturbine- og gasmotoranlæg.
                                               - 3 -
      …
      j. anden særlig forurenende aktivitet.
      8. virksomheder med tilladelse efter miljøbeskyttelseslovens § 28 til udledning af spil-
      devand fra anlæg med en kapacitet på mere end 30 personækvivalenter eller spildevand,
      som indeholder andre stoffer, end hvad der sædvanligt forekommer i husspildevand, el-
      ler som har en væsentlig anden sammensætning.”
miljøskadeerstatningsloven (oprindeligt lov nr. 225 af 6. april 1994) bygger på betænkning
nr. 1237/1992 om erstatning for miljøskader, der er afgivet af justitsministeriets udvalg om
erstatning for miljøskader (miljøerstatningsudvalget).
i lovforslaget til miljøskadeerstatningsloven hedder det bl.a. (folketingstidende 1993-94, til-
læg a, lovforslag nr. l 123, sp. 4721 ff.):
      ”almindelige bemærkninger
      1. indledning
      …
      efter forslaget skal der gennemføres generelle lovregler om det erstatningsansvar, der
      skal påhvile nærmere angivne typer af virksomheder for skader på personer, ting og
      miljøet. det foreslås, at der indføres et såkaldt objektivt erstatningsansvar for miljøska-
      der, dvs. et ansvar, der kan pålægges, uanset om der er begået fejl eller forsømmelser.
      det objektive ansvar skal påhvile visse særlig farlige eller forurenende virksomheder,
      herunder virksomheder, der skal have en miljøgodkendelse efter miljøbeskyttelsesloven,
      visse autoværksteder, visse spildevandsanlæg samt virksomheder med nedgravede olie-
      tanke af en vis størrelse. det objektive ansvar skal gælde for både private og offentlige
      virksomheder.
      lovforslaget er udtryk for en gennemførelse af forureneren betaler-princippet, idet der
      pålægges de særlig farlige eller forurenende virksomheder m.v. erstatningsansvar for de
      miljøskader, som disse virksomheder forvolder, uanset om der i det enkelte tilfælde er
      begået fejl eller forsømmelser fra virksomhedens side.
      det må anses for rimeligt og hensigtsmæssigt, at de virksomheder m.v., som er særlig
      farlige eller forurenende, og som i almindelighed opnår en økonomisk indtjening ved
      deres særlig farlige eller forurenende aktivitet, skal betale erstatning for de skader, som
      de forvolder som led i denne aktivitet. ud fra overordnede samfundsmæssige forde-
      lingssynspunkter bør sådanne skader dækkes af de pågældende virksomheder.
      objektivt ansvar må endvidere antages at have præventiv betydning, idet virksomheder-
      ne tilskyndes til at foretage de nødvendige sikkerhedsforanstaltninger for at undgå er-
      statningsansvar.
                                            - 4 -
et objektivt ansvar vil også medføre en vigtig forbedring af skadelidtes retsstilling. ind-
førelsen af det objektive ansvar sikrer, at skadelidte fremover vil kunne gennemføre
krav om erstatning over for skadevolder også ved skader, der skyldes hændelige uheld.
endelig tilgodeser regler om objektivt erstatningsansvar forskellige retstekniske hensyn.
under den gældende retstilstand skal skadelidte bevise, at skadevolderen har begået fejl
eller forsømmelser. dette bevis vil ofte være vanskeligt at føre for den skadelidte. en
ordning med objektivt ansvar gør det overflødigt at føre bevis for, at skadevolder har
begået fejl eller forsømmelser. denne omstændighed må antages at kunne medvirke til,
at man i videre omfang end i dag vil kunne undgå retssager om forurenerens erstat-
ningspligt.
…
5.3. begrebet miljøskade
ved fastsættelse af almindelige regler om ansvar for miljøskader bør det nøje afgrænses,
hvornår der er tale om en forurening af miljøet, som vil kunne give anledning til erstat-
ning. det må i samme forbindelse præciseres, hvilke skader der er omfattet af loven.
i betænkningen foreslår miljøerstatningsudvalget, at begrebet »miljøskade« udformes i
overensstemmelse med forureningsbegrebet, således som det er indarbejdet i den eksi-
sterende (offentligretlige) lovgivning om miljøbeskyttelse.
kernen i begrebet »forurening« i de foreslåede regler bliver herefter, at der skal være
sket en forrykkelse af den økologiske balance. dog bør ikke enhver forrykkelse af den
økologiske balance anses som en forurening i lovens forstand. forrykkelsen må gå ud
over, hvad der efter områdets karakter må forventes eller tåles, således som det ligeledes
kræves efter naboretlige regler om erstatning.
udvalgets forslag til afgrænsning af, hvilke skader der skal berettige til erstatning, er
udformet i overensstemmelse med den gældende retstilstand inden for erstatningsrettens
område. skadesbegrebet omfatter person- og tingsskade og andet formuetab. også rime-
lige omkostninger til afværgelse eller forebyggelse af skade eller til genopretning af
miljøet er omfattet af det foreslåede skadesbegreb.
skader efter betænkningens lovudkast omfatter sådanne skader, som der i dag efter rets-
praksis gives erstatning for efter dansk rets almindelige regler. det betyder, at der ikke
gives erstatning for ikke-økonomiske tab (også kaldet ideel skade), medmindre der fore-
ligger særlig lovhjemmel dertil. erstatning for tab af økonomiske værdier gives endvi-
dere kun til de personer, der må anses for at høre til den erstatningsretligt værnede per-
sonkreds.
der kan således ikke gives en borgergruppe godtgørelse for den ideelle skade, der består
i, at de pågældende ikke kan anvende et forurenet område til fritidsformål. derimod kan
miljømyndighederne få erstatning for omkostninger til afværgelse eller forebyggelse af
skade eller til genopretning af miljøet i det omfang, myndighederne efter lovgivningen
har ret eller pligt til at foretage skridt til afværgelse eller forebyggelse af skade eller til
genopretning af miljøet.
angående begrebet miljøskade henvises i øvrigt til betænkningen, s. 142-146 og 168-
176.
                                          - 5 -
justitsministeriet er enig i den nævnte fastlæggelse af begrebet miljøskade, og lov-
forslaget er udformet i overensstemmelse hermed. der henvises til lovforslagets §§ 1-2
og bemærkningerne til disse bestemmelser.
5.4. kredsen af ansvarlige skadevoldere
…
det skal fremhæves, at der kun er erstatningsansvar efter udvalgets forslag, hvis skaden
er forårsaget af de særlig farlige eller forurenende aktiviteter, der udøves af den virk-
somhed, som det objektive ansvar påhviler. skyldes skaden forhold, der ikke har nogen
forbindelse med disse særlige farlige eller forurenende aktiviteter, er virksomheden så-
ledes ikke objektivt erstatningsansvarlig efter bestemmelsen. er f.eks. en virksomhed
omfattet af det objektive ansvar, alene fordi den har en nedgravet olietank på mindst
6.000 liter, vil virksomheden derfor kun være objektivt erstatningsansvarlig, hvis der
sker en forureningsskade, der er forårsaget af olie fra virksomhedens olietank.
…
bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser
…
til § 1
bestemmelsen giver rammerne for, hvad der efter forslaget skal forstås ved »miljøet«.
stk. 1 fastsætter, at loven skal gælde for skader, der er forvoldt ved forurening af »luft,
vand, jord eller undergrund«. disse udtryk, der stemmer overens med § 1, stk. 2, nr. 1, i
lov nr. 358 af 6. juni 1991 om miljøbeskyttelse, skal forstås meget bredt. »vand« omfat-
ter således bl.a. grundvand, vandløb, søer og havet. efter bestemmelsen i stk. 2 skal lo-
ven tilsvarende gælde for forstyrrelse ved støj, rystelser eller lignende.
der er ikke i loven givet en definition af, hvad der skal forstås ved »forurening«. ud-
trykket forurening skal imidlertid fortolkes på samme måde som i miljøbeskyttelseslo-
ven. i betænkning nr. 590/1970 vedrørende den offentlige hygiejne m.v., som ligger til
grund for miljøbeskyttelsesloven, er det angivet, at udtrykket forurening omfatter »ud-
sendelse af … produkter, svingninger eller stråling, der normalt ikke forekommer i om-
givelserne, eller som normalt forekommer i omgivelserne i lavere koncentrationer eller
på et lavere niveau.«.
kernen i begrebet forurening (af miljøet) i henhold til stk. 1 i bestemmelsen er herefter,
at der sker en forrykkelse af den økologiske balance.
det er imidlertid ikke enhver forrykkelse af den økologiske balance, der udgør en foru-
rening i lovens forstand. forrykkelsen må gå ud over, hvad der efter områdets karakter
må forventes eller tåles. dette krav, som også kendes fra naboretten, betyder, at der ikke
er tale om en forurening, som vil være omfattet af loven, hvis forrykkelsen af den øko-
logiske balance ikke overstiger, hvad der er sædvanligt på det pågældende sted. kravet
betyder endvidere, at der ikke er tale om en forurening, hvis forrykkelsen af den økolo-
giske balance ikke går videre, end hvad der må forventes. selv om et område har hen-
ligget som landlig idyl, kan områdets beliggenhed i nærheden af en storby eller ved en
betydelig trafikåre medføre, at en beboer inden for et sådant område må tåle en væsent-
lig ændring i kvarterets beskaffenhed. det vil efter omstændighederne også gælde, selv
                                              - 6 -
      om beboeren havde indrettet sig på et tidspunkt, hvor trafikåren endnu ikke var ført
      igennem.
      kravet om tålegrænse m.v. betyder også, at der ikke er tale om en forurening i lovens
      forstand, hvis forrykkelsen af den økologiske balance er uvæsentlig. derimod kan der
      godt være tale om en forurening, selv om forrykkelsen af den økologiske balance ikke
      er af varig karakter som f.eks. ved udslip af sundhedsfarlige stoffer.
      …
      det vil normalt – ligesom inden for naboretten – ikke give anledning til tvivl at fastlæg-
      ge det område, som forrykkelsen af den økologiske balance skal måles i forhold til. det
      forudsættes dog, at området ikke skal have en særlig stor udstrækning. bestemmelsen
      rummer derfor efter omstændighederne mulighed for at give erstatning i tilfælde, hvor
      forrykkelsen af den økologiske balance ikke har påvirket »det ydre miljø«, men er be-
      grænset til »klimaet indendørs«, f.eks. til en etagebygning.
      …
      til § 3
      …
      forslaget omfatter miljøskader, der stammer fra fast ejendom eller anlæg, hvorpå en of-
      fentlig eller privat virksomhed udfører særlig farlige eller forurenende aktiviteter. det
      gælder, uanset om virksomheden er ejer eller bruger af ejendommen eller anlægget.
      sker der en miljøskade under transport uden for virksomhedens faste ejendom eller an-
      læg, vil virksomheden ikke ifalde erstatningsansvar efter bestemmelsen. …
      …
      til § 7
      …
      i det omfang, de regler, der er eller vil blive fastsat i eller i medfør af anden lovgivning,
      giver den, der lider en skade på grund af forurening af miljøet, en bedre retsstilling end
      bestemmelserne i dette forslag, medfører bestemmelsen i § 7, at skadelidte vil kunne
      kræve erstatning efter disse særlige regler i lovgivningen. den, der har lidt en skade på
      grund af miljøforurening, har således valget mellem at kræve erstatning efter forslagets
      bestemmelser eller efter andre lovbestemmelser, som måtte være gunstigere for den på-
      gældende.”
i betænkning nr. 1237/1992 om erstatning for miljøskader, s. 19 ff., hedder det bl.a.:
      ”kapitel 1
      gældende ret
      1.1.     problemafgrænsning.
      1.1.1. begrebet miljøskade.
      …
      udvalget har derfor ved gennemgangen af den gældende retstilstand ikke forsøgt at fo-
      retage nogen nærmere afgrænsning af de elementer, der bør indgå i en definition af en
                                                - 7 -
     »miljøskade«, men er gået ud fra en bred forståelse af »miljøskade«. udvalget har såle-
     des lagt til grund, at det karakteristiske ved en »miljøskade« er, at der sker en forure-
     ning, dvs. en skadelig påvirkning af omgivelserne. denne forurening kan resultere i, at
     bestemte personer, herunder juridiske personer, eller offentlige myndigheder lider et
     tab.
     om en nærmere afgrænsning af »miljøskade« henvises til bemærkningerne til § 1 i ud-
     valgets udkast til lov om miljøerstatning.
     …”
bekendtgørelse nr. 1189 af 27. september 2016 af lov om miljøbeskyttelse (miljøbeskyttelses-
loven) § 1, § 2, § 27, stk. 1, samt § 28, stk. 1-3, lyder således:
     ”kapitel 1
     formål m.v.
     §1
     loven skal medvirke til at værne natur og miljø, så samfundsudviklingen kan ske på et
     bæredygtigt grundlag i respekt for menneskets livsvilkår og for bevarelsen af dyre- og
     plantelivet.
          stk. 2. med denne lov tilsigtes særligt
     1) at forebygge og bekæmpe forurening af luft, vand, jord og undergrund samt vibra-
          tions- og støjulemper,
     2) at tilvejebringe hygiejnisk begrundede regler af betydning for miljøet og for men-
          nesker,
     3) at begrænse anvendelse og spild af råstoffer og andre ressourcer,
     4) at fremme anvendelse af renere teknologi og
     5) at fremme genanvendelse og begrænse problemer i forbindelse med affaldshåndte-
          ring.
     §2
     loven omfatter
     1) al virksomhed, som gennem udsendelse af faste, flydende eller luftformige stoffer,
          gennem udsendelse af mikroorganismer, der kan være til skade for miljø og sund-
          hed, eller ved frembringelse af affald kan medføre forurening af luft, vand, jord og
          undergrund,
     …
     kapitel 4
     beskyttelse af overfladevand
     § 27
     stoffer, der kan forurene vandet, må ikke tilføres vandløb, søer eller havet, ligesom så-
     danne stoffer ikke må oplægges således, at der er fare for, at vandet forurenes. der kan
     dog efter § 28 gives tilladelse til, at spildevand tilføres vandløb, søer eller havet.
     …
                                               - 8 -
     § 28
     kommunalbestyrelsen giver tilladelse til, at spildevand tilføres vandløb, søer eller ha-
     vet, jf. dog stk. 2.
     stk. 2. miljø- og fødevareministeren giver tilladelse i henhold til stk. 1 til udledning af
     spildevand fra listevirksomheder, for hvilke ministeren meddeler godkendelse i henhold
     til § 40, medmindre anlægget har en kapacitet på 30 personækvivalenter eller derunder.
     stk. 3. kommunalbestyrelsen giver tilladelse til tilslutning af spildevand til anlæg, der
     tilhører spildevandsforsyningsselskaber omfattet af § 2, stk. 1, i lov om vandsektorens
     organisering og økonomiske forhold, samt dertil hørende udløbsledninger under over-
     holdelse af tilladelsen i stk. 1.
     …”
miljøbeskyttelsesloven (oprindeligt lov nr. 358 af 6. juni 1991) bygger på betænkning nr.
590/1970 vedrørende den offentlige hygiejne mv., der er afgivet af en kommission nedsat af
indenrigsministeriet. i lovforslaget til miljøbeskyttelsesloven hedder det bl.a. (folketingsti-
dende 1990-91, 2. samling, tillæg a, lovforslag nr. l 74, sp. 1513 ff.):
     ”bemærkninger til lovforslaget
     almindelige bemærkninger
     …
     2. princippet om renere teknologi
     …
     den gældende lovs forureningsbegreb hænger sammen med denne kilde-orienterede be-
     tragtning af miljøbeskyttelsesindsatsen. således opfattes fast affald eller restprodukter
     fra en virksomheds produktion ikke som en del af virksomhedens forurening, når disse
     restprodukter føres bort fra virksomheden til deponering eller forbrænding. ud fra en
     teknisk – og miljømæssig – betragtning er dette en vilkårlig og uhensigtsmæssig af-
     grænsning: der består nemlig ofte en mulighed for at »flytte« forureningen fra luftforu-
     rening til vandforurening ved at vaske røggassen, fra luftforurening til fast affald ved at
     filtrere røggassen, og fra vandforurening til fast affald ved at deponere slam fra et spil-
     devandsanlæg.
     en sådan »flytning« af belastningen fra luft til vand eller jord – eller omvendt – kan ik-
     ke anses for at være en miljømæssigt tilfredsstillende løsning på langt sigt. ganske vist
     kan man afbøde lokale belastninger ved at flytte forureningen fra en form til en anden,
     eller fra et sted til et andet. men på længere sigt og set i et helhedsperspektiv kan sådan-
     ne løsninger kun ses som midlertidige nødløsninger. ud fra brundtlandkommissionens
     anbefalinger om en bæredygtig udvikling er det nødvendigt at sætte ind med forebyg-
     gende indsatser, som ud fra et helhedsperspektiv søger at begrænse energi- og ressour-
     ceanvendelsen mest muligt.
     forureningsbegrebet må bygge på en vurdering af hele det kredsløb, som stoffer, pro-
     dukter og materialer gennemløber fra udvinding, oparbejdning, behandling, montering,
     til forbrug og bortskaffelse ved deponering og forbrænding. derfor må også frembrin-
                                         - 9 -
gelsen af fast affald og restprodukter på en virksomhed anskues som en del af virksom-
hedens forurening.
ud fra samme kredsløbsbetragtning må også de varer og produkter, som tilføres miljøet
i senere led: under forbrug, eller ved bortskaffelsen som affald, inddrages under den
miljømæssige helhedsvurdering.
…
bag princippet om renere teknologi ligger der en erkendelse af, at en forureningsbe-
kæmpelse, som kun retter sig mod eet led i kredsløbet, f.eks. produktionsleddet, og be-
tragter dette isoleret, måske blot medfører, at problemet flytter over i næste led.
…
bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser
til kapitel 1
…
den hidtidige miljøbeskyttelseslov har i vidt omfang bygget på en indsats mod forure-
ning fra enkeltkilder gennem rensningsforanstaltninger. i kapitlet understreges det, at
vægten først og fremmest bør lægges på at forebygge problemernes opståen og sikre en
bæredygtig udvikling ved at anvende renere teknologi og ved at regulere hele det kreds-
løb af materialer og produkter, som gennemstrømmer vores samfund. …
til § 1
bestemmelsen i stk. 1 angiver, at en sikring af menneskenes levevilkår og de økologiske
kredsløb gør det nødvendigt, at areal- og naturressourcerne udnyttes som led i en bære-
dygtig udvikling.
bestemmelsen bygger således på den voksende erkendelse af, at miljøproblemerne ikke
blot er lokale og veldefinerede, men at de tværtimod er globale, mangfoldige og kom-
plekse og i høj grad integreret i hele samfundsøkonomien.
med den nye formålsbestemmelse lægges der således op til, at den fremtidige miljøpoli-
tik tager udgangspunkt i en ændret opfattelse af vekselvirkningen mellem menneske og
natur. en opfattelse, der ser det samfundsmæssige stofskifte med naturen - lige fra ud-
vinding af råstoffer, over produktion og forbrug til affaldsbortskaffelse - i sammen-
hæng.
…
det er erkendelsen af, at en forureningsbekæmpelse, som kun retter sig mod et enkelt
led i kredsløbet, f.eks. produktionsleddet, og betragter dette isoleret, måske blot medfø-
rer, at problemet flyttes over i næste led i kredsløbet, der ligger bag målsætningen om at
fremme renere teknologi. derfor er rensningsforanstaltninger, som jo har været den tra-
ditionelle måde at angribe forureningsproblemer på, ikke omfattet af betegnelsen »rene-
re teknologi«. det har vist sig, at rensning af spildevand og luft har medført problemer
ved deponeringen af restprodukter, hvorved et forureningsproblem afløses af et andet.
…
til § 2
                                             - 10 -
     bestemmelsen beskriver ligesom den nuværende lovs § 2, hvilket »forureningssubjekt«
     og dertil hørende »beskyttelsesobjekt«, der er omfattet af loven.
     beskyttelsesobjektet er omtalt i stk. 1, nr. 1, som luft, vand, jord og undergrund, hvilket
     trods ændret formulering er i overensstemmelse med den hidtidige lovgivning. som om-
     talt ovenfor under § 1 har undergrunden også været betragtet som en del af beskyttel-
     sesobjektet på trods af, at det ikke har været direkte nævnt. »vand« anvendes her som
     en samlebetegnelse for hav, søer, vandløb og grundvand samt vand, der i øvrigt skal an-
     vendes til vandforsyning, ligegyldigt hvor det befinder sig.
     med hensyn til forureningsbegrebet er »udsendelse af stoffer« stadig et centralt element.
     som noget nyt er det imidlertid i stk. 1, nr. 1, fastslået, at også udsendelse af mikroor-
     ganismer, der kan være til skade for miljø og sundhed, er omfattet af loven.
     …
     til kapitel 5
     …
     som led i miljøministeriets løbende prioritering af opgaverne på miljøområder forbere-
     der ministeriet en ny bekendtgørelse om godkendelse af særligt forurenende virksomhe-
     der, hvorpå listen over særligt forurenende virksomheder vil blive reduceret væsentligt.
     formålet med revisionen er primært at fjerne sådanne typer og/eller størrelser af virk-
     somheder og anlæg, som i dag næppe kan betragtes som særligt forurenende eller som
     er af mindre miljømæssig, ikke landsdækkende betydning.
     …
     som udgangspunkt for listereduktionen vil det blive lagt til grund, at følgende virksom-
     heder kan udgå:
     …
     - virksomheder, hvis væsentligste forureningsproblem er spildevand, da dette forure-
         ningsproblem under alle omstændigheder vil blive reguleret gennem vilkår i spilde-
         vandstilladelser,”
bekendtgørelse nr. 633 af 7. juni 2010 af lov om betalingsregler for spildevandsforsyningssel-
skaber m.v. (betalingsloven) § 2 a, stk. 1 og stk. 9, lyder således:
     ”bidrag
     …
     §2a
     for afledning til et spildevandsforsyningsselskab af spildevand, herunder filterskylle-
     vand, kølevand og genanvendt tagvand, betales et årligt vandafledningsbidrag, jf. dog
     stk. 2 og § 2 b. der betales endvidere vandafledningsbidrag for afledning af vand, der
     kan sidestilles med spildevand, herunder afværgevand, jf. dog § 2 b.
     …
                                               - 11 -
       stk. 9. ejendomme, der afleder særlig forurenet spildevand, pålignes særbidrag, såfremt
       tilledningen giver anledning til særlige foranstaltninger i forbindelse med etablering og
       drift af spildevandsforsyningsselskabets spildevandsanlæg.”
bekendtgørelse nr. 1650 af 13. december 2006 om anvendelse af affald til jordbrugsformål
(slambekendtgørelsen) § 6, stk. 1, samt § 15, stk. 1, lyder således:
       ”§ 6
       affald, der skal anvendes til jordbrugsformål eller tilføres husdyrgødningsbaserede bio-
       gas- eller forarbejdningsanlæg, skal overholde grænseværdierne i bilag 2 og må ikke in-
       deholde væsentlige mængder af andre miljøskadelige stoffer. affaldet skal være prøve-
       taget og analyseret i henhold til §§ 7, 8, 15 eller 16.
       …
                                                 kapitel 6
       krav til anvendelse af slam fra offentlige spildevandsanlæg og biologisk behandlet kil-
       desorteret affald til jordbrugsformål
       § 15
       slam fra offentlige spildevandsanlæg og biologisk behandlet kildesorteret affald fra
       husholdninger, institutioner og private virksomheder, der skal anvendes til jordbrugs-
       formål, skal være prøvetaget og analyseret i henhold til ministeriet for fødevarer,
       landbrug og fiskeris bekendtgørelse om tilsyn med spildevandsslam m.m. til jord-
       brugsformål.
       …”
anbringender
fjernvarmeværket har gjort gældende navnlig, at fjernvarmeværket ikke har pådraget sig et
erstatningsansvar over for forsyningen, idet der ikke foreligger det fornødne ansvarsgrundlag
i form af objektivt ansvar efter miljøskadeerstatningsloven eller efter reglerne om erstatning
uden for kontrakt.
miljøskadeerstatningsloven finder efter sin ordlyd og forarbejder ikke anvendelse i denne sag,
idet der ikke er sket en miljøskade. der er ikke sket en forrykkelse af den økologiske balance i
naturen og uden for det lukkede system, som afledningen af spildevand fra fjernvarmeværket
til fjerritslev renseanlæg er. der indtræder i lovens forstand først en ”forurening” eller ”mil-
jøskade”, når forurenende stoffer kommer i fysisk forbindelse med lovens eksterne beskyttel-
sessubjekter, herunder eksempelvis vand, jord mv., således som det er forudsat i højesterets
dom i ufr 2011.465.
                                              - 12 -
spildevandet er udledt fra fjernvarmeværket til fjerritslev renseanlæg i henhold til kommu-
nens tilslutningstilladelse gennem et lukket kloaksystem. på renseanlægget er spildevandet
blevet behandlet og udledt til den nærliggende recipient og slammet bortskaffet på en miljø-
mæssigt forsvarlig måde. der er således ikke sket nogen forrykkelse af den økologiske balan-
ce uden for spildevandssystemet og dermed ikke nogen ”forurening” eller nogen ”skade” om-
fattet af miljøskadeerstatningsloven. havde det været tilfældet, ville forsyningen være an-
svarssubjektet.
et spildevandsforsyningsselskab er ikke en erstatningsberettiget skadelidt, fordi dets rensean-
læg er etableret til at modtage og behandle forurenet spildevand, og fordi det har tilstrækkelig
lovhjemmel til at søge sine omkostninger dækket hos brugerne.
der foreligger efter miljøskadeerstatningsloven heller ikke den fornødne årsagsforbindelse
mellem den påståede ansvarspådragende handling eller undladelse og de omkostninger til
bortskaffelse af spildevandsslammet i perioden 2009-2011, som forsyningen har afholdt.
i forbindelse med udarbejdelsen af miljøskadeerstatningslovens bilag, der angiver de aktivite-
ter, der er omfattet af miljøskadeerstatningsloven, blev det således anført, at fjernvarmeværker
var medtaget på listen på grund af forureningsrisikoen i forbindelse med anvendelse af fossile
brændsler. virksomheder, hvis væsentligste forureningsproblem er spildevand, blev undtaget
fra listen med henvisning til, at dette forureningsproblem under alle omstændigheder ville
blive reguleret gennem vilkår i spildevandstilladelser, jf. betænkning 1237/1992, s. 127. det
kausalitetskrav, der er beskrevet i miljøskadeerstatningslovens § 3, stk. 1, er ikke opfyldt,
fordi forureningen i denne sag i givet fald ikke relaterer sig til de særlige forureningsrisici, der
begrundede, at fjernvarmeproducerende virksomheder blev optaget på lovens liste under
punkt g. da der ikke er en direkte sammenhæng mellem forureningen, der i givet fald måtte
være sket fra fjernvarmeværket, og den hævdede miljøskade, er skaden ikke omfattet af mil-
jøskadeerstatningsloven.
fjernvarmeværket har heller ikke pådraget sig et ansvar ved en culpøs handling eller undla-
delse. der har alene været vilkår om cadmiumindholdet i processpildevandet, og forsyningen
har ikke løftet bevisbyrden for, at der er sket overtrædelser af disse grænseværdier i netop
                                              - 13 -
processpildevandet. der er på værket ikke andre kilder til forhøjet udledning af cadmium end
processpildevandet.
herudover gøres det gældende, at der foreligger samvirkende skadesårsager, idet fjernvarme-
værket alene udleder mellem 4 og 10 pct. af den samlede cadmiumtilledning til fjerritslev
renseanlæg og derfor ikke kan være eneansvarlig for det påståede tab.
forsyningens omkostninger til bortskaffelse af spildevandsslam er heller ikke en adækvat
følge af den påståede ansvarspådragende undladelse. det forhold, at spildevandsafledning i
danmark normalt er håndteret efter miljølovgivningen, gør, at det ikke har været påregneligt
for fjernvarmeværket, at en overskridelse af grænseværdien for cadmium i spildevandet kun-
ne føre til et tab hos forsyningen, som kan kræves erstattet efter miljøskadeerstatningsloven
eller reglerne om ansvar uden for kontrakt. fjernvarmeværket har alene kunnet påregne at
blive pålignet et særbidrag efter betalingsloven og forsyningens betalingsvedtægt.
muligheden for at køre spildevandsslam ud på landbrugsjord er heller ikke en erstatningsret-
ligt værnet interesse, men beror på en politisk beslutning truffet af sammenlægningsudvalget i
jammerbugt kommune.
forsyningen har udvist en sådan egen skyld eller manglende opfyldelse af tabsbegrænsnings-
pligten, at en eventuel erstatning skal bortfalde eller nedsættes. forsyningen kunne ved en
mere hensigtsmæssig reaktion på konstateringen af cadmiumindholdet i spildevandsslammet
have sikret, at der ikke blev udledt så meget cadmium til slammet.
forsyningen har desuden ikke lidt et tab ved at bortskaffe spildevandsslam i perioden 2009-
2011. spildevandsslammet fra fjerritslev renseanlæg kunne ikke være blevet kørt ud på
landbrugsjord uanset indholdet af cadmium. der foreligger ingen konkrete aftaler med land-
mænd herom, og slammet var ikke prøvetaget og analyseret i henhold til bekendtgørelse nr.
56 af 24. januar 2000 om tilsyn med spildevandsslam m.m. til jordbrugsformål og bilaget her-
til. heraf fremgår bl.a., at prøvetagning og analyse fra den 17. december 2008 skulle være
gennemført med 2 måneders intervaller, hvilket ikke skete.
                                              - 14 -
omkostningerne forbundet med de ca. 500 tons slam, som blev fjernet på grund af anden for-
urening, og som ikke blev separeret efter, at slammet i 2009 kom tilbage til slamlagerpladsen,
er fjernvarmeværket under ingen omstændigheder erstatningsansvarlig for, da det ikke havde
været nødvendigt at bortskaffe slammet, såfremt det var blevet separeret, da det kom tilbage. i
så fald havde man kunnet køre slammet ud på landbrugsjord.
forsyningen har gjort gældende navnlig, at der gælder et objektivt ansvar for miljørelaterede
skader, som hidrører fra de virksomhedstyper, der er omfattet af bilaget til miljøskadeerstat-
ningsloven. kraft- eller varmeproducerende anlæg er omfattet af disse virksomhedstyper, jf.
lovens bilag, pkt. g., og fjernvarmeværket er derfor erstatningsansvarlig.
udledningen i den relevante periode har været i strid med tilslutningstilladelsen, men selv
hvis det ikke var tilfældet, ville fjernvarmeværket være erstatningsansvarlig på objektivt
grundlag. der er tale om en meget stor udledning af cadmium i perioden, der ligger ud over,
hvad forsyningen skal tåle, og udledningen skiller sig markant ud fra den tilledning til forsy-
ningen, der er set såvel før som efter perioden.
miljøskadeerstatningsloven omfatter bl.a. forurening af vand, jf. § 1, stk. 1, og den skade,
herunder formuetab, jf. § 2, nr. 3, der hermed opstår. udledning af spildevand er også omfat-
tet af miljøbeskyttelseslovens forureningsbegreb, jf. lovens kapitel 4, der netop omhandler
spildevand. fjernvarmeværkets anbringende om, at denne udledningsform ikke er omfattet af
miljøskadeerstatningsloven, er ikke holdbart. det ville være uantageligt, såfremt forsynings-
selskaber skulle kunne påføres skader via miljømæssige udledninger, uden at forsyningssel-
skaberne har den beskyttelse i miljøskadeerstatningslovens objektive ansvarsnorm, som alle
andre, der påføres miljørelaterede skader, har.
kloaksystemet er heller ikke et lukket system. kloaksystemet tilbageholder ikke spildevandet,
og cadmium, der tilledes kloaksystemet, forsvinder ikke ved at blive ledt til kloaksystemet.
det vil i et vist omfang blive oparbejdet i slammet, men vil også i et vist omfang gå videre fra
rensningsanlægget til recipienten, idet slammet ikke tilbageholder det hele. den del af cadmi-
ummet i spildevandet, der opsamles i slammet, forsvinder heller ikke, men vil blive tilført
jorden, hvis slammet udbringes på landbrugsjord, eller luften, hvis slammet afbrændes.
                                              - 15 -
den skete skade er forårsaget af netop de særligt forurenende aktiviteter, der er baggrunden
for, at virksomhedstyper som fjernvarmeværket er blevet optaget på listen.
et fjernvarmeværk er ligesom et slagteri og en medicinalvirksomhed en listevirksomhed og
derfor omfattet af miljøskadeerstatningsloven uden begrænsning til de miljøparametre, som er
virksomhedstypens væsentligste. er man derimod omfattet af miljøskadeerstatningsloven
uden at drive godkendelsespligtige aktiviteter, som det f.eks. gælder for virksomheder, der har
nedgravede olietanke over 6.000 l, er det kun forureningen fra selve olietanken, der er omfat-
tet af miljøskadeerstatningsloven, og ikke forurening fra andre aktiviteter på den pågældende
virksomhed.
antog man, at de virksomheder, der er omfattet af bilaget til miljøskadeerstatningsloven, kun
er omfattet af loven for så vidt angår visse miljøparametre, ville det være vanskeligt at anven-
de loven i praksis, og det ville også være i strid med lovens formål om enkelhed.
forsyningen skulle heller ikke have dækket sit tab eller sine ekstraudgifter ved at opkræve
særbidrag fremfor ved at fremsætte erstatningskravet. særbidrag knytter sig efter reglerne
herom til udledning af spildevand med et accepteret forhøjet indhold af forurenende stoffer,
hvilket ikke er situationen i denne sag, hvor den ekstraordinært store udledning ikke var ac-
ceptabel.
antog man i øvrigt, at der var adgang til at opkræve særbidrag i en situation, hvor der forelig-
ger et tab omfattet af et erstatningsansvar, ville det ikke betyde, at skadelidte var tvunget til at
bruge særbidragsvejen og ikke erstatningsvejen. det ville heller ikke medføre, at erstatnings-
kravet bortfaldt, jf. ufr 2001.1709 h.
såfremt højesteret finder, at der ikke gælder et objektivt ansvar, påhviler der fjernvarmevær-
ket et culpaansvar. på miljøområdet gælder der en skærpet culpanorm.
fjernvarmeværket har handlet culpøst ved at udlede store mængder cadmium i den relevante
periode på trods af viden om, at cadmiumudledningen var et tema, der krævede virksomhe-
dens opmærksomhed.
                                              - 16 -
det er sandsynliggjort, at cadmiumudledningen skyldes enten problemer med fjernvarme-
værkets interne rensningssystem eller direkte afløb fra askekælderen. det er desuden ikke en
betingelse for at statuere culpaansvar på miljøområdet, at den præcise årsag til udledningen er
kendt, jf. ufr 2001.1709 h.
det er herudover tilledningen af meget store mængder cadmium fra fjernvarmeværket, der er
årsagen til, at slammet ikke kunne udbringes på landbrugsjord, hvilket resulterede i det tab,
som retssagen vedrører. forsyningen har godtgjort, at årsagen til de meget høje – og tabsudlø-
sende – cadmiumværdier, der blev målt i slammet i den relevante periode, skyldes tilledning
fra fjernvarmeværket. en mulig ”baggrundskoncentration” fra andre kilder end fjernvarme-
værket ændrer ikke ved, at der er årsagsforbindelse. tabet ville ikke være opstået uden den
forøgede udledning fra fjernvarmeværket.
slambekendtgørelsens analysekrav gælder ikke for spildevand, hvor tilsynsbekendtgørelsen
derimod gælder. kravene til analysefrekvensen er overholdt. det er i øvrigt ikke manglende
analyser, der er årsag til, at slammet ikke blev udbragt.
forsyningen har ikke tilsidesat sin tabsbegrænsningspligt. det har ikke været fysisk muligt at
adskille nyt og gammelt slam. hvis man havde kunnet finde en anden miljøgodkendt plads til
at opbevare slammet, havde det medført udgifter til leje eller etablering af denne eksterne
plads.
forklaringer
der er for højesteret afgivet supplerende forklaring af kenny lundtofte og af jesper hansen.
højesterets begrundelse og resultat
jammerbugt forsyning a/s konstaterede i en periode fra 2009 til 2011, at indholdet af cadmi-
um i det slam, der var deponeret på fjerritslev renseanlæg, overskred grænseværdien for ud-
bringning af slam på landbrugsjord. sagen angår spørgsmålet om, hvem der skal bære de
økonomiske følger af, at forsyningen herefter bortskaffede slammet til tyskland i stedet for
at udbringe slammet på landbrugsjord.
                                              - 17 -
højesteret finder, at det som anført af landsretten må lægges til grund, at overskridelserne af
grænseværdierne for cadmium i slammet hos forsyningen skyldtes en ekstraordinær stor ud-
ledning af cadmium i spildevandet fra fjerritslev fjernvarmeværk a.m.b.a., og at det ligeledes
må lægges til grund, at udledningen i den pågældende periode har oversteget den tilladte
grænseværdi i et omfang, der ikke måtte forventes eller tåles.
for at der kan gives erstatning efter miljøskadeerstatningsloven, skal der være tale om en for-
urening som nævnt i lovens § 1, og denne forurening skal have forårsaget en skade som nævnt
i lovens § 2.
det fremgår af forarbejderne til miljøskadeerstatningsloven bl.a., at forureningsbegrebet skal
forstås på samme måde som efter miljøbeskyttelsesloven, og at kernen i begrebet ”forure-
ning” herefter er, at der skal være sket en forrykkelse af den økologiske balance. forurenings-
begrebet må i overensstemmelse med forarbejderne til miljøbeskyttelsesloven forstås bredt og
som angående hele det kredsløb, som stoffer, produkter og materialer gennemløber fra udvin-
ding, oparbejdning, behandling, montering, til forbrug og bortskaffelse ved deponering og
forbrænding.
højesteret tiltræder på den anførte baggrund, at udledning af tungmetallet cadmium i kloaksy-
stemet i et omfang som sket, er omfattet af forureningsbegrebet i miljøskadeerstatningslovens
§ 1. højesteret tiltræder endvidere, at det forhold, at slammet som følge af for høj forekomst
af cadmium ikke kunne udbringes på landbrugsjord, må anses for en skade, som er forårsaget
af forureningen, jf. lovens § 2. da den skete forurening må anses for at være en følge af den
fjernvarmeproducerende aktivitet, der har begrundet, at fjernvarmeværket er en listevirksom-
hed omfattet af bilaget til miljøskadeerstatningsloven, er fjernvarmeværket objektivt ansvar-
lig for den skade, som forureningen af slammet har medført, jf. lovens § 3. forsyningens ad-
gang til at opkræve særbidrag kan ikke føre til et andet resultat.
fjernvarmeværket er herefter erstatningsansvarlig for det tab, som forsyningen har haft som
følge af, at slammet ikke kunne udbringes på landbrugsjord.
højesteret tiltræder, at der ikke er grundlag for at nedsætte erstatningen som følge af, at for-
syningen muligvis ikke foretog tilstrækkelige prøver, og at der ikke er grundlag for at undtage
                                            - 18 -
den del af slammet, der stammer fra 2008, fra tabsopgørelsen. herefter, og da det, som fjern-
varmeværket i øvrigt har anført, ikke kan føre til et andet resultat, stadfæster højesteret dom-
men.
                                    thi kendes for ret:
landsrettens dom stadfæstes.
i sagsomkostninger for højesteret skal fjerritslev fjernvarme a.m.b.a. betale 100.000 kr. til
jammerbugt forsyning a/s.
de idømte beløb skal betales inden 14 dage efter denne højesteretsdoms afsigelse.
sagsomkostningsbeløbene forrentes efter rentelovens § 8 a.
