                               højesterets dom
                         afsagt tirsdag den 29. september 2015
  sag 109/2014
  (2. afdeling)
  airport terminal a aps
  (advokat søren zinck)
  mod
  transport- og bygningsministeren
  og
  trafik- og byggestyrelsen
  (kammeradvokaten ved advokat thorbjørn sofsrud for begge)
  biintervenient til støtte for de indstævnte: københavns lufthavne a/s
  (advokat anders hedetoft)
  i tidligere instans er afsagt dom af østre landsrets 2. afdeling den 11. juni 2014.
  i pådømmelsen har deltaget fem dommere: lene pagter kristensen, marianne højgaard
  pedersen, thomas rørdam, lars hjortnæs og kurt rasmussen.
påstande
appellanten, airport terminal a aps, har nedlagt følgende påstande:
påstand 1: transport- og bygningsministerens afgørelse af 10. juli 2015 i henhold til konkur-
rencelovens § 2, stk. 2, jf. stk. 4, ophæves.
påstand 2: transport- og bygningsministeren og trafik- og byggestyrelsen skal anerkende, at
det ikke er en direkte eller nødvendig følge af offentlig regulering under transport- og byg-
ningsministerens ressortområde, jf. konkurrencelovens § 2, stk. 2, at københavns lufthavne
                                                - 2 -
a/s afslår at udleje et jordstykke i københavns lufthavn, kastrup, til terminal a med det
formål, at terminal a kan drive en passagerterminal.
transport- og bygningsministeren har over for terminal a’s påstand 1 påstået frifindelse og
har over for påstand 2 påstået stadfæstelse, subsidiært frifindelse.
trafik- og byggestyrelsen har påstået frifindelse, subsidiært stadfæstelse.
anbringender
terminal a har supplerende anført, at påstand 1 er nedlagt som konsekvens af transport- og
bygningsministerens afgørelse af 10. juli 2015. påstand 1 nedlægges som en sideordnet påstand
i forhold til den oprindelige påstand (påstand 2).
landsretten afviste sagen under henvisning til, at der ikke var truffet en endelig forvaltningsaf-
gørelse, og der blev derfor ikke foretaget en realitetsprøvelse. højesteret bør realitetsprøve
sagen, da transport- og bygningsministeren nu har truffet en endelig afgørelse, og da ingen af
parterne har nedlagt påstand om hjemvisning af sagen til landsretten. hertil kommer, at sagen –
uanset den nye påstand 1 – reelt angår de samme forhold og anbringender som for landsretten.
transport- og bygningsministeren og trafik- og byggestyrelsen har supplerende anført, at det
frafaldes, at terminal a ikke har søgsmålskompetence.
da der nu er truffet en endelig forvaltningsafgørelse, protesteres der ikke mod terminal a’s
påstand 1. derimod bør påstand 2 afvises, da påstand 2 reelt alene er et anbringende til støtte
for påstand 1, og da terminal a i øvrigt fortsat ikke i tilstrækkelig grad har beskrevet den
model, som påtænkes anvendt for driften af den konkurrerende passagerterminal. terminal a
kan ikke få pådømt en abstrakt anerkendelsespåstand om, hvorvidt luftfartslovgivningen er til
hinder for anlæggelsen af terminal a.
supplerende sagsfremstilling
transport- og bygningsministeren traf den 10. juli 2015 afgørelse i sagen. i afgørelsen, som er
adresseret til konkurrence- og forbrugerstyrelsen, hedder det:
                                        - 3 -
”henvendelse fra konkurrencerådet til transport- og bygningsministeren efter
konkurrencelovens § 2, stk. 5 – terminal a
konkurrencerådet har ved brev af 25. januar 2012 anmodet transportministeren om, ”at
der tilvejebringes det fornødne hjemmelsgrundlag i luftfartsreguleringen til, at det kan
pålægges en tredjemand, som ejer og driver en passagerterminal, at sikre, at der bliver
foretaget eftersyn af passagerer, bagage, gods og forsyninger”, jf. konkurrencelovens §
2, stk. 5.
konkurrencerådets anmodning fremkom på baggrund af trafikstyrelsens afgørelse efter
konkurrencelovens § 2, stk. 2, ved brev af 12. december 2011, hvorefter luftfartslovgiv-
ningen ikke fandtes at give mulighed for, at københavns lufthavne a/s kunne give
terminal a aps adgang til at opføre og drive en konkurrerende passagerterminal på
lufthavnens område.
efter konkurrencerådets henvendelse har transportministeriet foretaget en revurdering
af spørgsmålet, om luftfartslovgivningen er til hinder for drift af en sådan konkurre-
rende passagerterminal, jf. konkurrencelovens § 2, stk. 2, og om det derfor fortsat er re-
levant at tage stilling til en anmodning om ændring af luftfartsreguleringen, jf. konkur-
rencelovens § 2, stk. 5.
det er herefter fortsat transport- og bygningsministeriets vurdering, at den nuværende
luftfartsregulering udelukker etablering af en konkurrerende passagerterminal i køben-
havns lufthavn. dette er nærmere begrundet nedenfor tillige med en redegørelse for
forløbet siden konkurrencerådets henvendelse.
transport- og bygningsministeriet finder, at en nærmere vurdering af mulighederne for
eventuelt at ændre luftfartsreguleringen, jf. konkurrencelovens § 2, stk. 5, bør afvente
afslutningen af den verserende retssag for højesteret vedrørende spørgsmålet, om den
nuværende luftfartsregulering er til hinder for etablering af en konkurrerende passager-
terminal, jf. konkurrencelovens § 2, stk. 2.
1.     forløbet siden konkurrencerådets henvendelse
efter konkurrencerådets brev har der været en dialog mellem transportministeriet, tra-
fikstyrelsen og terminal a aps. det er herunder lykkedes at finde en alternativ model
for håndtering af de overordnede rammer for security, som umiddelbart holder sig inden
for gældende luftfartslovgivning, idet det efter den nye model er københavns lufthavne
a/s, som skal varetage security i terminal a.
løsningen af security-spørgsmålet kan imidlertid ikke stå alene, idet luftfarts-lovgiv-
ningen også i øvrigt skal åbne mulighed for etableringen af terminal a.
luftfartslovgivningen er et komplekst område, og etableringen af en konkurrerende pas-
sagerterminal vil være en helt ny situation, der ikke er forudsat i den nuværende luft-
fartslovgivning, og som heller ikke er set gennemført i det øvrige europa.
                                         - 4 -
lovgivningen er således baseret på en model, hvor der er et to-partsforhold mellem
staten og koncessionshaveren og mellem koncessionshaveren og luftfartsselska-
berne/lufthavnens brugere. dette indebærer, at der er én koncessionshaver, der ejer, dri-
ver og udbygger københavns lufthavn, kastrup, og at koncessionshaveren til gengæld
skal overholde en række forpligtelser vedrørende driften og kapaciteten af lufthavnen.
hvis disse forpligtelser ikke overholdes, kan ministeren give pålæg til koncessionshave-
ren og i sidste ende inddrage koncessionshaverens tilladelse.
udgangspunktet er således, at den gældende luftfartslovgivning og koncessionen ikke
åbner mulighed for et trepartsforhold, hvor også andre end koncessionshaveren har ret
til at opføre og drive passagerterminaler, der som en konsekvens har direkte betydning
for københavns lufthavnes pligt til at overholde luftfartslovgivningen og at levere en
bestemt kapacitet samt for ministerens kontrolbeføjelser.
det hidtidige forløb vedrørende terminal a har vist, at spørgsmålet om de enkelte dele
af luftfartslovgivningen er til hinder for etablering af en konkurrerende passagertermi-
nal, og at forløbet er alt for komplekst til, at det lader sig besvare generelt uden kend-
skab til den konkrete aftalemodel for terminal a, som i givet fald tænkes anvendt i for-
holdet mellem terminal a aps og københavns lufthavne a/s. transportministeriet
har således fundet det nødvendigt at søge den konkrete aftalemodel oplyst for, om det
også på andre områder end security skulle være muligt at håndtere de gældende luft-
fartsreguleringskrav gennem en aftalemodel.
transportministeren meddelte derfor konkurrencerådet ved brev af 24. oktober 2012, at
terminal a aps måtte forelægge et udkast til aftalegrundlag mellem terminal a aps
og københavns lufthavne a/s, som efter terminal a aps’ opfattelse var foreneligt
med lovgivningens forudsætning om et to-parts forhold, herunder i relation til takster og
security, samt københavns lufthavnes a/s’ rettigheder og pligter efter koncessionen.
konkurrence- og forbrugerstyrelsen anmodede ved brev af 17. december 2012 om at
blive holdt underrettet, når udfaldet af transportministeriets vurdering af en sådan aftale
forelå.
terminal a aps fremkom ikke med en aftalemodel til brug for transportministeriets
afgørelse, men gennemførte i stedet en retssag med påstand om, at transportministeriet
på det foreliggende grundlag skulle anerkende, at offentlig regulering ikke var til hinder
for etablering og drift af terminal a.
østre landsret har ved dom af 11. juni 2014 givet transportministeriet medhold i, at
der ikke på det foreliggende grundlag kan tages stilling til, om lovgivningen er til hinder
for terminal a, idet dette "i givet fald [vil] indebære en abstrakt fortolkning af luft-
fartslovgivning, hvorved en senere myndighedsafgørelse foregribes".
terminal a aps har anket østre landsrets dom til højesteret.
terminal a aps har herefter ved brev af 17. juni 2014 fremsat bemærkninger til de
punkter i transportministeriets brev af 24. oktober 2012, som terminal a aps særligt
måtte forholde sig til, for at det kunne vurderes, om der kan etableres en aftalemodel
inden for rammerne af den nuværende offentlige regulering.
                                        - 5 -
transportministeriet sendte på grundlag heraf i august 2014 udkast til afgørelse i høring
hos terminal a aps og københavns lufthavne a/s. samtidig opfordrede transportmi-
nisteriet terminal a aps til efter drøftelse med københavns lufthavne a/s at frem-
lægge en konkret aftalemodel, som tager højde for de gældende krav i luftfartslovgiv-
ningen, herunder takstbekendtgørelsen (bl 9-15). københavns lufthavne a/s blev
samtidig opfordret til at indgå i en konstruktiv dialog med terminal a aps om dette,
hvilket københavns lufthavne erklærede sig parate til.
2.      resultat af høringen
2.1     terminal a aps’ høringssvar
transportministeriet har modtaget kopi af terminal a’s brev af 12. december 2014 til
københavns lufthavne a/s, ”terminal a’s bemærkninger til transportministeriets ud-
kast til afgørelse”, hvori er anført:
”1. indledende bemærkninger
[…]
i forlængelse heraf har advokat thorbjørn sofsrud meddelt mig, at transportministeriet
opfordrer terminal a til at tage kontakt til københavns lufthavne a/s (cph) for at få
afdækket, om vi i fællesskab kan finde alternative løsninger på de i udkastet oplistede
problemstillinger.
jeg skal med henvisning hertil foreslå, at vi snarest muligt – og meget gerne i starten af
januar 2015 - mødes for at drøfte muligheden for at finde fælles alternative løsningsfor-
slag. […]
2. terminal a’s bemærkninger til transportministeriets udkast
2.1 generelt
transportministeriets udkast indeholder i alt væsentlighed blot en gentagelse af de
synspunkter ministeriet gjorde gældende under retssagen for østre landsret.
i korthed kan derfor i det hele henvises til terminal a’s processkrifter for østre lands-
ret og de dér anførte bemærkninger.
som anført i processkrifterne er det terminal a’s standpunkt, at cph’s afslag ikke er
en direkte eller nødvendig følge af offentlig regulering.
der ér nemlig faktisk og juridisk mulighed for at give adgang, såfremt der består en
reel vilje hertil.
2.2 takstreguleringen
terminal a er som bekendt enig i, at reguleringsmodellen i bl 9-15 baserer sig på, at
der kun er en driftsherre for lufthavnen. omvendt er terminal a uenig i, at dette fører
til, at terminal a ikke kan etablere og drive en konkurrerende terminal i lufthavnen.
som anført i eksempelvis terminal a’s sammenfattende processkrift for landsretten
tager særreguleringen af lufthavnsafgifterne afsæt i behovet for at regulere fastsættel-
sen af prisen for monopoltjenester. i det øjeblik en facilitet eller en tjeneste ikke længere
udelukkende stilles til rådighed af cph, finder særreguleringen med andre ord ikke
længere anvendelse.
bl-9-15 er allerede som en følge heraf ikke til hinder for, at cph giver terminal a ad-
gang.
i øvrigt bemærkes blot, at eu-kommissionen i brev af 17. maj 2011 til cph som be-
kendt har oplyst, at eu-sektorreguleringen ikke er til hinder for, at der er mere end én
                                          - 6 -
terminaloperatør i lufthavnen, og /eller at den ene operatør (terminal a) er uafhængig
af operatøren af lufthavnen (cph).
2.3 tilladelsen
transportministeriet angiver i udkastet til afgørelse, at cph’s tilladelse efter luftfarts-
lovens § 55 udelukker, at der kan etableres en konkurrerende passagerterminal i kø-
benhavns lufthavn.
terminal a er som bekendt ikke enig heri.
det anføres for det første ingen steder i tilladelsen, at denne medfører en eneret for
cph.
selv hvis man lagde til grund, at der er tale om en eneret, vil cph – hvis der havde be-
stået en vilje hertil – have mulighed for ad egen drift eller eventuelt via indhentning af
en godkendelse efter tilladelsens pkt. 15, at lade terminal a drive en ny passagertermi-
nal. med andre ord er cph ikke pålagt en pligt til selv at drive alle faciliteter i lufthav-
nen.
det følger herefter af eksempelvis eu-rettens dom i sag t-271/03, deutsche telekom
ag, at cph ikke med støtte i luftfartsreguleringen kan nægte terminal a adgang.
i øvrigt henviser jeg igen blot til terminal a’s processkrifter i sagen for østre landsret,
herunder det dér anførte om,
•      at introduktionen af terminal a som en mindre konkurrent på
       passagerterminalydelser ikke vil forhindre cph i at opfylde de opgaver, som sel-
       skabet er betroet i henhold til tilladelsen,
•      at etableringen af terminal a vil forøge – og ikke formindske – kapaciteten og
       lufthavnens internationale tilgængelighed, jf. konkurrence og forbrugerstyrel-
       sens udkast til afgørelse, og
•      at tilsynet med terminal a’s terminal vil kunne foregå efter den samme model,
       som den der i dag anvendes over for de tredjeparter, der driver fragtterminaler i
       lufthavnen. det vil således kunne indsættes i lejeaftalen mellem terminal a og
       cph, at terminal a skal overholde de relevante luftfartsbestemmelser og accep-
       tere, at trafikstyrelsen har ret til at føre tilsyn, herunder opfylde de pålæg og give
       de oplysninger, som trafikstyrelsen anmoder om som led i tilsynet.
transportministeriet har i sit udkast efterlyst et udkast til ”forpagtningsaftale”. i lyset
heraf vedhæfter jeg et udkast til reguleringen af lejeforholdet mellem terminal a og
cph. udkastet er i sin grundform baseret på den ”skabelon”, som cph så vidt jeg for-
står anvender over for de 3. mænd, der driver fragtterminaler på lufthavnens område.
terminal a forestiller sig i øvrigt, at etableringen af lejeforholdet vil skulle reguleres af
de påbud, som konkurrence- og forbrugerstyrelsen har lagt op til skal udstedes i sa-
gen, jf. punkt 44-47 i udkastet til misbrugsafgørelse.
2.4 security
terminal a har som bekendt stedse tilkendegivet, at cph efter den gældende lovgivning
skal varetage security opgaverne i terminal a’s terminal, og at terminal a i øvrigt er
parat til at imødekomme de krav, der med henvisning hertil vil blive stillet.
transportministeriet har i udkastet til afgørelse efterlyst en revideret version af termi-
nal a’s overordnede principbeskrivelse af 29. januar 2010, hvori det yderligere tydelig-
gøres, at cph vil have det fulde ansvar for security.
en sådan revideret version vil naturligvis blive fremsendt til ministeriet.”
                                            - 7 -
2.2    københavns lufthavne a/s’ høringssvar
københavns lufthavne a/s har i brev af 16. december 2014, anført:
”i forbindelse med transportministeriets høring af terminal a vedrørende nævnte ud-
kast til afgørelse opfordrede transportministeriet terminal a til at fremlægge et udkast
for cph til en forpagtningsaftale mellem terminal a og cph. dette udkast skulle ifølge
transportministeriets anmodning til terminal a beskrive den model, som terminal a
foreslår til håndtering af de i afgørelsesudkastet angivne hindringer i den gældende
luftfartsregulering.
transportministeriet har således opfordret terminal a til at fremkomme med en løs-
ningsmodel for en konkurrerende passagerterminal, der imødegår de hindringer i luft-
fartsreguleringen, der peges på i ministeriets udkast til afgørelse.
dit brev af 12. ds. indeholder ikke en løsningsmodel for en konkurrerende passagerter-
minal i københavns lufthavn, og det synes evident, at det medsendte udkast til en
grundlejekontrakt ikke er relevant set i forhold til transportministeriets anmodning til
terminal a.
henset til ovenstående finder cph det ikke relevant, at der på nuværende tidspunkt af-
holdes møde mellem cph og terminal a. når terminal a måtte have imødekommet
transportministeriets anmodning til terminal a, deltager cph gerne i et møde med
terminal a.”
2.3    terminal a aps’ og københavns lufthavne a/s’ dialog om en mulig aftalemo-
       del
efter modtagelsen af ovennævnte høringssvar opfordrede transportministeriet den 19.
december 2014 terminal a aps og københavns lufthavne a/s til at ”afholde et møde
til drøftelse af alternative løsningsmuligheder, selv om der ikke forud for et sådant
møde foreligger et udkast til løsningsmodel fra terminal a’s side, således som det tidli-
gere er tilkendegivet af transportministeriet.”.
både terminal a aps og københavns lufthavne a/s indvilgede heri, og den 15. januar
2015 afholdt repræsentanter fra begge et møde. transportministeriet modtog kopi af
hver af parternes referater af mødet.
det fremgik af terminal a aps’ referat af mødet, at:
         ”[…]
       1. baggrunden for mødet
       transportministeriet har udarbejdet et udkast til afgørelse efter konkurrencelo-
       vens § 2, stk. 2, jf. stk. 4, dateret den 13. august 2014.
       det fremgår af udkastet, at det er transportministeriets vurdering, at luftfartsre-
       guleringen er til hinder for etablering og drift af en konkurrerende passagerter-
       minal i københavns lufthavn, kastrup.
       under et møde den 13. august 2014 opfordrede transportministeriet dog termi-
       nal a til at fremkomme med en model, der imødegår de hindringer i luftfartsre-
       guleringen, der peges på i udkastet, og at fremlægge et udkast til aftale, der tager
       højde for en sådan model.
       samtidig opfordrede transportministeriet cph til at indgå i en dialog med ter-
       minal a på dette grundlag.
                                  - 8 -
ved brev af 11. december 2014 fremsendte terminal a med henvisning hertil
cph sine bemærkninger til transportministeriets udkast til afgørelse og et udkast
til grundlejekontrakt mellem terminal a og cph.
terminal a foreslog samtidig, at der snarest muligt blev afholdt et møde, hvorun-
der terminal a og cph kunne drøfte muligheden for at finde fælles alternative
løsningsforslag.
ved brev af 16. december 2014 meddelte cph dernæst terminal a, at cph ikke
fandt det relevant, at der på det foreliggende grundlag blev afholdt et møde mel-
lem parterne, idet brevet af 12. december 2014 efter cph’s opfattelse ikke inde-
holder en løsningsmodel for en konkurrerende passagerterminal, og idet udkastet
til grundlejekontrakt ikke fandtes at være relevant set i forhold til transportmini-
steriets anmodning til terminal a.
advokat thorbjørn sofsrud modtog som advokat for transportministeriet kopi af
cph’s brev af 16. december 2014 og valgte i forlængelse heraf at opfordre ter-
minal a og cph til at afholde et møde til drøftelse af alternative løsningsmulig-
heder, ”selv om der ikke forud for et sådant møde foreligger et udkast til løs-
ningsmodel fra terminal a’s side, således som det tidligere er tilkendegivet af
transportministeriet”.
terminal a meddelte dernæst advokat thorbjørn sofsrud, at selskabet værdsætter
ethvert tiltag, der kan medvirke til, at der findes en løsningsmodel, og at selskabet
derfor fortsat meget gerne deltager i et møde med cph.
terminal a valgte dog i den forbindelse samtidig at bemærke, at det ikke forekom
sandsynligt, at parterne ville kunne finde en fælles løsningsmodel, da cph ikke
ønsker, at terminal a gives adgang, og da transportministeriet i udkastet til af-
gørelse har tilkendegivet, at takstreguleringen og cph’s tilladelse – efter ministe-
riets opfattelse – ”udelukker”, at der kan etableres en konkurrerende passager-
terminal i københavns lufthavn, kastrup.
terminal a og cph blev dernæst enige om at mødes den 15. januar 2015 hos
cph.
2. mødets forløb
[…]
der var herefter en drøftelse af de regulatoriske problemstillinger behandlet i
transportministeriets udkast til afgørelse af 13. august 2014 og terminal a’s
indlæg af 11. december 2014.
mk og sz gentog i den forbindelse, at takstreguleringen, tilladelsen og reglerne
om security efter terminal a’s opfattelse ikke er til hinder for etableringen af den
konkurrerende passagerterminal, og at der allerede er fremlagt en realiserbar
model herfor.
mk og sz henviste i den forbindelse til bl.a. konkurrence- og forbrugerstyrel-
sens udkast til afgørelse, terminal a’s principbeskrivelse, udkastet til grundleje-
kontrakt og terminal a’s brev af 11. december 2014.
ji og rh svarede hertil, at cph fortsat er enig med transportministeriet i, at den
danske luftfartsregulering umuliggør etableringen af en konkurrerede passager-
terminal i københavns lufthavn, kastrup.
ji og rh tilføjede dernæst, at eu-reguleringen og icao reglerne tilsvarende er
til hinder herfor.
                                          - 9 -
      afslutningsvis konkluderede parterne, at de – ikke overraskende – var enige om at
      være uenige om, hvorvidt luftfartsreguleringen åbner mulighed for etableringen af
      en konkurrerende passagerterminal i københavns lufthavn, kastrup.”
det fremgik af københavns lufthavne a/s’ referat af mødet, at:
      ”[…]
      ta nævnte, at med 12 års lufthavnserfaring kan de se, at det her projekt sagtens
      kan lade sig gøre. det kan virke kompliceret udadtil, men er ikke kompliceret ind-
      adtil. at den konkrete grund er lejet ud, lukker ikke ta-projektet, da ta sagtens
      kan finde operationelle løsninger på det.
      cph spurgte til de alternative løsningsmuligheder, som ta ser for sig. ta sva-
      rede, at det virker fjollet at diskutere, hvor terminalen skal ligge og ønskede ikke
      en drøftelse heraf. det måtte der tages stilling til senere.
      der kom herefter fokus på de problemstillinger, som transportministeriet har
      skitseret, herunder særligt takstreguleringen.
      ta oplyste, at lufthavnstakster naturligvis er helt centralt for ta, som forestiller
      sig, at cph kan fungere som ”agent” for ta i takstforhandlingerne med flysel-
      skaberne og spurgte om cph kunne se en sådan løsning for sig. ta bekræftede, at
      denne model svarede til hvad ta havde fremlagt for transportministeriet den 17.
      juni 2014. cph spurgte om projektet efter
      tas opfattelse indebar et direkte konkurrenceforhold og stillede sig tvivlende
      overfor modellen – både lufthavnsregulatorisk og konkurrenceretligt. ta uddy-
      bede, at de forestiller sig et set-up med et takst-udspil fra ta, som cph går til
      forhandlingerne med flyselskaberne med og hvis flyselskaberne ikke er med på
      den, så må cph gå tilbage til ta og bede om nyt mandat. der vil efter tas op-
      fattelse være tale om et konkurrenceforhold mellem parterne, og tas takstudspil
      vil være et fast beløb, da cph som konkurrent ikke vil kunne overlades et for-
      handlingsinterval. cph svarede, at et sådan set-up ikke kan passes ind i bl 9-15,
      hvor der er én driftsherre, som har fuld råderet over forhandlingerne. cph kan
      derfor ikke se en sådan model for sig. cph spurgte ind til, om ta virkelig mener,
      at cph skal forhandle for ta – altså forhandle en konkurrents priser. ta be-
      kræftede, at det var den mulighed de så for sig i den gældende regulering, og at
      de ikke kunne pege på andre muligheder.
      ta nævnte endvidere, at som de tidligere har anført i sagen, fremgår det af icao-
      reglerne, at hvis der er en konkurrencesituation, så gælder takstreguleringen ikke.
      cph afviste, at det var tilfældet og nævnte, at bl 9-15 hviler på eu's takstdirek-
      tiv. ta konkluderede, at dette var maskerade-forhandlinger og foreslog at lukke
      drøftelsen her med konstatering af, at vi fortsat er uenige. cph foreslog, at ta
      uddybede, hvordan de så modellen og pointerede, at der i reguleringen er lagt op
      til en samlet omkostningsbase, som flyselskaberne skal nikke til og der kan derfor
      i henhold til reguleringen ikke godkendes en særskilt takst, som ikke er en del af
      den samlede omkostningsbase. ta mente, at det var et spørgsmål om vilje og luk-
      kede drøftelsen her.
      ta bad om cphs kommentarer til det andet hovedområde i transportministeriets
      udkast om cphs driftstilladelse. cph oplyste, at driftstilladelsen er til hinder for
      tas projekt og efterlyste igen en konkretisering af tas alternative løsningsfor-
      slag. […]
                                        - 10 -
      cph nævnte, at ændring af beliggenhed rejser andre regulatoriske problemstil-
      linger, som vil skulle håndteres og gjorde opmærksom på, at placering af termi-
      nalen er afgørende for eksempelvis tas security set-up. ta konkluderede, at det
      kunne der sagtens findes operationelle løsninger på og at de måtte konstatere, at
      parterne fortsat grundlæggende er uenige i de regulatoriske problemstillinger.
      ta afsluttede på den baggrund mødet efter en halv time.”
transport- og bygningsministeriet har endvidere modtaget kopi af terminal a aps’ e-
mail af 6. februar 2015 til københavns lufthavne a/s. det fremgår heraf:
” [..]til cphs mødereferat har jeg dog fire overordnede bemærkninger:
1.    taksterne
      transportministeriets og cphs afvisning af agent-modellen indebærer, at termi-
      nal a finder det formålsløst at forfølge modellen yderligere.
      terminal a har i den helt korte form følgende standpunkter for så vidt angår
      takst-spørgsmålet:
•     principalt: bl 9-15 gælder ikke for passager-afgifterne efter etableringen af
      terminal a.
•     subsidiært: bl 9-15 gælder ikke for terminal as fastsættelse af priser for brug af
      terminalen.
•     mere subsidiært: bl 9-15 er i strid med eu-retten – og dermed ugyldig - i det
      omfang reguleringen fører til, at terminal a skal nægtes adgang til at etablere og
      drive en konkurrerende passagerterminal i københavns lufthavn, kastrup.
jeg bemærker i øvrigt, at terminal a på intet tidspunkt har ”lukket” drøftelserne om at
finde mulige løsninger – og således bestemt fortsat er åben over for enhver mulig løs-
ning, der kan give selskabet adgang.
dernæst bemærker jeg, at bl 9-15 er vedtaget for – i mangel af tilstrækkelig konkur-
rence - at indføre en vis form for kontrol med prissætningen af en monopolists ydelser.
bl 9-15 sigte er modsat ikke, hverken efter ordlyden eller ud fra en formåls betragt-
ning, at kontrollere prissætningen af konkurrenceudsatte ydelser og/eller at indføre ad-
gangsbarrierer for konkurrence.
2.    terminal a’s placering
jeg understreger, at mogens kornbo på mødet anviste en løsningsmodel for terminal
a’s placering efter fedex byggeriet på ”terminal a-grunden”, jf. mit referat fra mødet,
og at han samtidig klart gjorde opmærksom på, at de løsninger på security og safty-
spørgsmål m.v., som er beskrevet i a’s principbeskrivelse af 29. januar 2010, uden vi-
dere også er anvendelig i forhold til en sådan løsningsmodel.
3.    cphs ret til at disponere til anden side
det er korrekt, at jeg på mødet tilkendegav, at det er min vurdering, at cph alt andet
lige er berettiget til at disponere over ”terminal a”-grunden i en situation, hvor
                                        - 11 -
transportministeriet finder, at det er en direkte eller nødvendig følge af offentlig regu-
lering, at cph skal nægte terminal a adgang, jf. konkurrencelovens § 2, stk. 2.
min udtalelse i den sammenhæng var dog for egen regning. hertil kommer, at det i sa-
gens natur er op til cph selv at vurdere, om vi p.t. befinder os i en sådan situation. jeg
gør i den forbindelse opmærksom på, at ministeriets tidligere § 2, stk. 2, afgørelse er
trukket tilbage, og at den endnu ikke er erstattet af en ny afgørelse.
terminal a forbeholder sig retten til at gøre et erstatningsansvar gældende for enhver
periode, hvori cph uretmæssigt har nægtet terminal a adgang til lufthavnen.
afslutning af mødet
det er ikke min opfattelse, at det var terminal a, som ”afsluttede” mødet. vi var gerne
blevet resten af dagen – og kommer gerne igen. som jeg oplevede det var der en fælles
forståelse om, at det ikke gav megen at fortsætte drøftelserne under de foreliggende om-
stændigheder.”
2.4    ”terminal a aps’ – revideret version af principbeskrivelse vedrørende security
terminal a aps har udarbejdet en revideret version af principbeskrivelse vedrørende
security, hvoraf fremgår:
”[..]6. security
terminal a er indstillet på, at cph - i det omfang reguleringen under transportmini-
steriets ressortområde nødvendiggør det - har det fulde ansvar for security (eftersyn af
passagerer og bagage) i terminal a i lighed med lufthavnens ansvar herfor i de øvrige
terminaler, herunder
•      at cph varetager alle security-opgaver (eftersyn af passagerer og bagage mv.) i
       terminal a som en del af den samlede security i lufthavnen,
•      at security-personalet i terminal a er ansat af cph og alene er undergivet
       instruktion af cph,
•      at cph har beslutningskompetence i ethvert spørgsmål vedrørende security i
       terminal a, herunder anskaffelse af udstyr, indretning af faciliteter, tilrettelæg-
       gelse af processer mv.,
•      at terminal a ikke kan undlade at efterkomme direktiver fra cph, som cph anfø-
       rer er begrundet i security, og
•      at uenighed mellem terminal a og cph vedrørende cph's varetagelse af securi-
       tyopgaven, herunder om nødvendigheden af foranstaltninger eller cph's vederlag
       for udførelsen, ikke har opsættende virkning for terminal a's pligt til at efter-
       komme direktivet eller for betaling til cph. uenigheden mellem cph og termi-
       nal a må efterfølgende afklares ved voldgift eller domstolene som aftalt mellem
       parterne.
konkret gælder, at personeftersynet i terminal a som udgangspunkt skal foretages af
cph, jf. bekendtgørelse 1339 af 3. december 2007 efter gældende regler for personef-
tersyn og screening af håndbagage, bl.a. europaparlamentets og rådets forordning
(ef) nr. 2320/2002 samt kommissionens forordning (ef) nr. 820/2008.
                                         - 12 -
terminal a ønsker, såfremt det er muligt, selv at forestå investeringerne i security-ud-
styr og driften heraf. [..]”
3.     transport- og bygningsministeriets afgørelse efter konkurrencelovens § 2,
       stk. 2, jf. stk. 4
den offentlige regulering for københavns lufthavne, kastrup, er til hinder for etable-
ring og drift af terminal a, hvis regelgrundlaget skal ændres for at skabe mulighed for
etablering og drift, eller hvis der inden for regelgrundlagets rammer alene er en teoretisk
mulighed, men ikke en praktisk mulighed for at etablere terminal a. sidstnævnte vil
være tilfældet, hvis der ikke i praksis kan udformes en aftale mellem københavns luft-
havne a/s og terminal a aps, som er i overensstemmelse med den offentlige regule-
ring.
det er transport- og bygningsministeriets vurdering, at offentlig regulering på luft-
fartsområdet er til hinder for etablering og drift af den konkurrerende passagerterminal
terminal a. transport- og bygningsministeriets nærmere vurdering følger nedenfor.
transport- og bygningsministeriet skal samtidig for en ordens skyld oplyse konkur-
rence- og forbrugerstyrelsen om, at der i den verserende ankesag anlagt af terminal a
aps er berammet hovedforhandling for højesteret i september 2015 vedrørende samme
spørgsmål.
3.1    reglerne om takstreguleringen (bl 9-15)
fastsættelsen af lufthavnstakster (”airport charges”), som brugerne af en lufthavn skal
betale, er reguleret ved bekendtgørelsen ”bestemmelser af 8. marts 2011 nr. 9110 om
betaling for benyttelse af lufthavne (lufthavnstakster) (bl 9-15, 3. udgave)” udstedt af
trafikstyrelsen i medfør af lov om luftfart.
bestemmelserne i bl 9-15 indeholder en implementering af eu-direktiv 2009/12/ef af
11. marts 2009 om lufthavnsafgifter.
3.1.1    terminal a aps’ høringssvar
terminal a aps har under den verserende retssag anlagt af terminal a mod trans-
portministeriet og trafikstyrelsen oplyst, at terminal a aps forudsætter en model, hvor
terminal a aps selv fastsætter sine takster uafhængig af den model for takstfastsæt-
telse, der er fastsat i bl 9-15 (bestemmelser om betaling for benyttelse af lufthavne
(lufthavnstakster) af 8. marts 2011 med revideret bilag 1 i henhold til bl 9-15 a af 20.
november 2013).
terminal a aps har ligeledes i brev af 12. december 2014 erklæret sig enig i, at ”re-
guleringsmodellen i bl 9-15 baserer sig på, at der kun er en driftsherre for lufthav-
nen”. terminal a aps er imidlertid samtidig af den opfattelse, at ”dette ikke fører til,
at terminal a ikke kan etablere og drive en konkurrerende virksomhed i lufthavnen”.
terminal a har i brev af 12. december 2014 henvist til, at ”særreguleringen af luft-
havnsafgifter [tager] afsæt i behovet for at regulere fastsættelsen af prisen for mono-
                                         - 13 -
poltjenester”, og ”i det øjeblik en facilitet eller en tjeneste ikke længere udelukkende
stilles til rådighed af cph, finder særreguleringen med andre ord ikke længere anven-
delse”. terminal a har samtidig i brev af 17. juni 2014, anført: ”årsagen hertil er, at
lufthavnstaksterne i bl’ens pkt. 2 er defineret som afgifter for ”brug af de faciliteter og
tjenester, der udelukkende stilles til rådighed af lufthavnsdriftsorganet”, det vil sige
cph.”
terminal a har i e-mail af 6. februar 2015 anført: ”[..] principalt: bl 9-15 gælder ikke
for passager-afgifterne efter etableringen af terminal a. subsidiært: bl 9-15 gælder
ikke for terminal as fastsættelse af priser for brug af terminalen. mere subsidiært: bl
9-15 er i strid med eu-retten – og dermed ugyldig – i det omfang reguleringen fører til,
at terminal a skal nægtes adgang til at etablere og drive en konkurrerende passager-
terminal i københavns lufthavn”
3.1.2     er bl 9-15 til hinder for en konkurrerende terminal?
det er transport- og bygningsministeriets vurdering, at bl 9-15 er gældende for kø-
benhavns lufthavn, kastrup, og at der ikke heri er gjort undtagelse for en situation,
hvor der er konkurrerende passagerterminaler. terminal a aps kan derfor ikke oppe-
bære takster på andet grundlag end fastsat i bl 9-15.
det er transport- og bygningsministeriets vurdering, at bl 9-15 udelukker, at der kan
etableres en konkurrerende passagerterminal i københavns lufthavn, kastrup. takst-
fastsættelsen efter bl 9-15 bygger på en model, hvor der kun er én forretningsenhed,
københavns lufthavne a/s, der er forhandlingspart og oppebærer lufthavnstakster fra
lufthavnsbrugerne.
dette er bl.a. kommet til udtryk i følgende bestemmelser:
3.1.2.1 takstreguleringsreglernes anvendelsesområde
1. det følger af bl 9-15’s pkt. 3:
”3.1 denne bl fastsætter bestemmelser om lufthavnstakster for benyttelse af de luft-
havne i danmark, som er åbne for erhvervsmæssig lufttrafik, og hvor den årlige trafik
overstiger 5 mio. passagerbevægelser, jf. dog pkt. 3.2. og 3.3. 3.2. uanset bestemmelsen
i pkt. 3.1 finder denne bl anvendelse for den lufthavn i danmark, der har flest passa-
gerbevægelser.”
det følger af direktiv 2009/12/ef artikel 1:
”art. 1. stk.1. dette direktiv fastlægger fælles principper for opkrævning af lufthavnsaf-
gifter i fællesskabets lufthavne.
stk.2. dette direktiv gælder for alle lufthavne, som er beliggende på et område, der er
omfattet af traktaten, og som er åbne for erhvervsmæssig trafik, hvor den årlige trafik
overstiger 5 mio. passagerbevægelser, og for den lufthavn i hver medlemsstat, der har
flest passagerbevægelser. [..]”
                                           - 14 -
hverken bl 9-15 eller direktiv 2009/12/ef indeholder således en angivelse, at reglerne
ikke skulle gælde i lufthavne, hvor der måtte være konkurrence.
det er på baggrund heraf transport- og bygningsministeriets vurdering, at bl 9-15
gælder for takstreguleringen i københavns lufthavn – og det uanset om der måtte være
en konkurrerende terminal a. det er endvidere transport- og bygningsministeriets vur-
dering, at den danske regulering svarer til den eu-retlige regulering.
2. bl 9-15, bilag 1, punkt 2.1: "reguleringsmodellen fastsætter de normale vilkår for
takstfastsættelsen på københavns lufthavn, kastrup, og roskilde lufthavn".
det følger heraf, at københavns lufthavn, kastrup, udgør én lufthavn og én forret-
ningsenhed i relation til modellen for takstfastsættelse.
3.1.2.2 definitioner
3. "lufthavn" er i bl 9-15, punkt 2, defineret som: "et område, der er specielt indrettet
til landing, start og manøvrering af luftfartøjer, herunder også eventuelle anlæg, der er
nødvendige af hensyn til flytrafikken og service af luftfartøjer, bl.a. nødvendige anlæg
til betjening af den erhvervsmæssige lufttrafik."
se tilsvarende art. 2 i direktiv 2009/12/ef af 11. marts 2009 om lufthavnsafgifter, hvor
ordlyden er identisk bortset fra tilføjelsen ”eventuelle [tilknyttede] anlæg”.
det følger heraf, at københavns lufthavn, kastrup, udgør én enhed i relation til takst-
fastsættelse. terminal a er ikke en selvstændig lufthavn, og terminal a kan ikke ud-
gøre en selvstændig del af københavns lufthavn, kastrup, i relation til takstfastsæt-
telse.
4. "lufthavnsdriftsorgan" er i bl 9-15, punkt 2, defineret som: "et organ, som eventu-
elt i tilknytning til andre aktiviteter, i henhold til nationale love, bestemmelser eller
kontrakter har fået til opgave at administrere og forvalte lufthavnsinfrastrukturen eller
lufthavnsnet-infrastrukturen og at koordinere og kontrollere de aktiviteter, der udføres
af de forskellige virksomheder, der opererer i de pågældende lufthavne eller
lufthavnsnet."
se tilsvarende art. 2 i direktiv 2009/12 af 11. marts 2009 om lufthavnsafgifter, som har
en identisk ordlyd.
det følger heraf, at det er forudsat, at der i én lufthavn er ét lufthavnsdriftsorgan.
5. ”lufthavnsbruger” er i bl 9-15, punkt 2, defineret som: ”en fysisk eller juridisk per-
son, der er ansvarlig for flybefordring af passagerer, post og/eller fragt til eller fra den
pågældende lufthavn.”
se tilsvarende i art. 2 i direktiv 2009/12 af 11. marts 2009 om lufthavnsafgifter, som har
en identisk ordlyd.
6. "lufthavnstakster" er i bl 9-15, punkt 2, defineret som: "en afgift, som lufthavns-
brugerne betaler til lufthavnsdriftsorganet for brug af de faciliteter og tjenesteydelser,
                                         - 15 -
der udelukkende stilles til rådighed af lufthavnsdriftsorganet, og som er knyttet til lan-
ding, start, afmærkning af flyvepladsen, parkering af fly samt passager- og fragtekspe-
dition." (understreget her)
se tilsvarende definitionen af lufthavnsafgift i art. 2 i direktiv 2009/12/ef af 11. marts
2009, som har en identisk ordlyd, bortset fra, at benævnelsen er lufthavnsafgifter.
lufthavnstakster er således den afgift, som brugerne betaler til lufthavnsdriftsorganet
for de faciliteter og tjenesteydelser, som lufthavnsdriftsorganet stiller til rådighed. det
omfatter også den fragtekspedition, som lufthavnsdriftsorganet stiller til rådighed for
lufthavnsbrugerne. det er imidlertid væsentligt at bemærke, at reguleringen af luft-
havnstakster i bl 9-15 derimod ikke omfatter den fragtekspedition, som de selvstæn-
dige fragtseksportører i københavns lufthavn leverer.
det følger heraf, at det alene er københavns lufthavne a/s, der som lufthavnsdriftsor-
gan kan oppebære lufthavnstakster. terminal a er ikke "lufthavnsdriftsorgan" og kan
således ikke oppebære lufthavnstakster og dermed heller ikke drive en konkurrerende
passagerterminal i københavns lufthavn, kastrup.
københavns lufthavne a/s har fået koncessionen til at drive københavns lufthavn,
kastrup. københavns lufthavne a/s er derfor "lufthavnsdriftsorgan" i relation til takst-
fastsættelsen i bl 9-15 og direktivet om lufthavnsafgifter.
det bemærkes, at transport- og bygningsministeriet ikke er enig i terminal a’s for-
tolkning af, at denne definition skulle give grundlag for at fortolke anvendelsesområdet
for bl 9-15 og direktivet indskrænkende, således at det ikke skulle omfatte lufthavnsaf-
gifter til en eventuel konkurrerende terminal. det er transport- og bygningsministeriets
opfattelse, at direktivets anvendelsesområde beror på en fortolkning af artikel 1.
3.1.2.3 forhandlingerne om takstfastsættelsen
det følger af reglerne i bl 9-15, at lufthavnstaksterne skal fastsættes efter en forhand-
ling – et samråd.
7. det fremgår af bl 9-15, bilag 1, punkt 4.1.1: "københavns lufthavne a/s, faste luft-
havnsbrugere, som defineret i bl 9-15, afsnit 2, samt luftfartsselskaber, der har [..],
kan deltage i forhandlingerne."
det følger tilsvarende af art. 6 i direktiv om lufthavnsafgifter af 11. marts 2009
(2009/12/ef):
       ”art. 6, stk.1. medlemsstaterne sikrer, at der indføres en obligatorisk procedure
       for regelmæssigt samråd mellem lufthavnsdriftsorganet og lufthavnsbrugerne el-
       ler disses repræsentanter eller sammenslutninger om, hvordan lufthavnsafgiftssy-
       stemet skal fungere, om lufthavnsafgifternes størrelse og eventuelt om kvaliteten
       af de tjenesteydelser, der stilles til rådighed. [..]
       stk.2. medlemsstaterne sikrer, at ændringer i en lufthavns afgiftssystem eller i af-
       giftsniveauet så vidt muligt sker efter aftale mellem lufthavnsdriftsorganet og luft-
       havnsbrugerne. til dette formål forelægger lufthavnsdriftsorganet, senest fire må-
                                         - 16 -
       neder før ændringen skal træde i kraft, ethvert forslag om ændring af lufthavnens
       afgiftssystem eller afgiftsniveauet for lufthavnsbrugerne sammen med en begrun-
       delse for de påtænkte ændringer, medmindre der foreligger særlige omstændighe-
       der, der skal begrundes over for lufthavnsbrugerne. lufthavnsdriftsorganet holder
       samråd om de påtænkte ændringer med lufthavnsbrugerne og tager hensyn til dis-
       ses synspunkter, før der træffes afgørelse om ændringerne. lufthavnsdriftsorganet
       skal normalt offentliggøre sin afgørelse eller anbefaling senest to måneder før,
       den træder i kraft. lufthavnsdriftsorganet skal begrunde sin afgørelse, set i for-
       hold til lufthavnsbrugernes synspunkter, hvis lufthavnsdriftsorganet og lufthavns-
       brugerne ikke er nået til enighed om de foreslåede ændringer.
       stk.3. medlemsstaterne sikrer, at begge parter i tilfælde af uenighed om en afgø-
       relse om lufthavnsafgifter, der er truffet af lufthavnsdriftsorganet, kan klage til
       den uafhængige tilsynsmyndighed, jf. artikel 11, som derpå undersøger begrun-
       delsen for ændringen af lufthavnsafgiftssystemet eller afgiftsniveauet. [..]
det følger heraf, at terminal a aps ikke kan deltage i forhandlingerne om takstfast-
sættelse. det er alene københavns lufthavne a/s, der har adgang til at deltage i for-
handlingerne over for lufthavnsbrugere og luftfartsselskaber. det er uforeneligt hermed,
at terminal a aps driver en konkurrerende passagerterminal.
det er transport- og bygningsministeriets vurdering, at artikel 6, stk. 2, og stk. 3, un-
derstreger, at direktivets anvendelsesområder alle er lufthavnsafgifter. det følger både
af art. 6, stk. 2, at ”ethvert forslag om ændring af lufthavnens afgiftssystem eller afgifts-
niveau”. det følger også af, at lufthavnsdriftsorganet skal ”holde samråd” og tage hen-
syn til lufthavnsbrugernes synspunkter, førend lufthavnsdriftsorganet træffer afgørelse
om ændringer, jf. art. 6, stk. 3.
8. det følger af bl 9-15, bilag 1, punkt 4.4.1, at københavns lufthavne a/s forud for
forhandlingerne skal fremlægge bl.a. en 10-års plan, årlig opgørelse af merafkast, do-
kumentation for effektivitetsgevinster og redegørelse for kendte fremtidige ændringer i
lufthavnens omkostningsniveau.
det fremgår samtidig af bilag 1 hertil, at:
       ”4.4 informationer
       for at sikre en ligeværdig og transparent proces, hvor alle parter har et tilstræk-
       keligt grundlag at forhandle ud fra, og hvor trafikstyrelsen ved eventuelt sam-
       menbrud i forhandlingerne har et relevant materiale til rådighed til fastsættelse af
       indtægtsrammen, skal parterne forud for forhandlingerne ud over de krav til in-
       formation, der fremgår af bl 9-15, præsentere følgende informationer.
       4.4.1. københavns lufthavne a/s skal senest 1. marts i året forud for regulerings-
       periodens udløb fremlægge følgende informationer:
       a) 10-års plan for udvikling af lufthavnen både for trafik og investeringer.
       b) årlig opgørelse af merafkast på henholdsvis de luftfartsmæssige og
             kommercielle ydelser, herunder størrelsen af indtægter, driftsomkostninger,
             afskrivninger og forrentning af investeret kapital. opgørelsen skal omfatte
             referenceåret og de 3 år forud for dette. opgørelsen skal vise sammenhæng
                                          - 17 -
            til reviderede årsrapporter og angive de principper som er anvendt for for-
            deling af indtægter, driftsomkostninger og afskrivninger mellem luftfartsmæs-
            sige og kommercielle aktiviteter.
      c) dokumentation for budgetterede afskrivninger på luftfartsmæssige aktiver i
            det seneste år forud for den kommende reguleringsperiode og for hvert af de
            fire år i den kommende reguleringsperiode.
      d) dokumentation for størrelsen af budgetteret investeret kapital for
            luftfartsmæssige aktiver i den kommende reguleringsperiode, opgjort ultimo i
            hvert af de fire år i reguleringsperioden.
      e) dokumentation af effektivitetsgevinster, herunder relevante nøgletal.
      f)    dokumentation af myndighedsbestemte omkostninger.
      g) dokumentation for opfyldelse af målepunkter for serviceniveau, jf. pkt. 3.4.
      h) redegørelse for kendte fremtidige ændringer i lufthavnens omkostningsni-
            veau.
      i)    lufthavnens forslag til nye takster inklusive begrundelse for den metode, der
            er anvendt til beregning af lufthavnstakster.
      4.4.2 de luftfartsselskaber, der, jf. pkt. 4.1.1, kan deltage i forhandlingerne, skal
      senest 1. januar i året forud for reguleringsperiodens udløb fremlægge den infor-
      mation, der er nødvendig for fremskaffelse af de informationer, københavns luft-
      havne a/s skal fremlægge, jf. pkt. 4.4.1, herunder
      a)      3-årig trafik-prognose (eu, non-eu, schengen, non-schengen, indenrigs),
      b)      10-årig flåde-prognose,
      c)      redegørelse for kapacitets og kvalitetsdimensionerede servicemål og
      d)      specifikke behov for nye faciliteter.
      4.4.3 der skal underskrives en fortrolighedserklæring af parterne forud for delta-
      gelse i forhandlingerne, jf. pkt. 4.1.1, samt modtagelse af information, jf. pkt.
      4.4.1 og pkt. 4.4.2.”
det følger i overensstemmelse hermed tilsvarende af art. 7 i direktiv 2009/12/ef af 11.
marts 2009 om lufthavnsafgifter, at:
"art. 7, stk.1. medlemsstaterne sikrer, at lufthavnsdriftsorganet forelægger hver enkelt
lufthavnsbruger eller lufthavnsbrugernes repræsentanter eller sammenslutninger oplys-
ninger om, hvilke elementer der tjener som grundlag for fastsættelsen af systemet eller
niveauet for samtlige lufthavnsafgifter, der opkræves i hver lufthavn af lufthavnsdrifts-
organet, hver gang de i artikel 6, stk. 1, nævnte samråd skal holdes. disse oplysninger
skal som minimum omfatte følgende:
      a) en opgørelse over de forskellige tjenesteydelser og infrastrukturanlæg, som
            stilles til rådighed til gengæld for den lufthavnsafgift, der opkræves
      b) den metode, der anvendes til at fastsætte lufthavnsafgifterne
                                         - 18 -
       c) lufthavnens overordnede omkostningsstruktur med hensyn til de faciliteter og
            ydelser, som lufthavnsafgifterne vedrører
       d) indtægterne fra de forskellige lufthavnsafgifter og den samlede udgift til de
            tjenesteydelser, der dækkes af disse
       e)    enhver finansiering fra offentlige myndigheder af faciliteter og tjenesteydel-
            ser, som lufthavnsafgifterne vedrører
       f)    prognoser vedrørende lufthavnens situation, for så vidt angår afgifter,
            trafikudvikling og planlagte investeringer
       g) den faktiske udnyttelse af lufthavnens infrastruktur og udstyr over en given
            periode, og
       h) alle foreslåede større investeringers forventede resultat i form af deres
            indvirkning på lufthavnens kapacitet.
       stk.2. medlemsstaterne sikrer, at lufthavnsbrugerne forud for hvert samråd, jf.
       artikel 6, stk. 1, forelægger oplysninger til lufthavnsdriftsorganet om navnlig føl-
       gende aspekter:
       a) trafikprognoser
       b)    prognoser over sammensætningen og den forventede udnyttelse af deres luft-
            fartøjsflåde
       c) deres udviklingsplaner for den pågældende lufthavn, og
       d) deres behov i den pågældende lufthavn.
       stk.3. med forbehold af national lovgivning anses de oplysninger, der forelægges
       i medfør af denne artikel, som fortrolige eller økonomisk følsomme og behandles i
       overensstemmelse hermed. i forbindelse med børsnoterede lufthavnsdriftsorganer
       overholdes navnlig de børsretlige bestemmelser.”
direktivet bestemmelser i artikel 7 skal ses i sammenhæng med præamblen til direkti-
vet, pkt. 13-15:
       ”13) det er af afgørende betydning for lufthavnsbrugerne, at de jævnligt modta-
       ger oplysninger fra lufthavnsdriftsorganet om, hvordan og på hvilket grundlag
       lufthavnsafgifterne beregnes. en sådan åbenhed vil give luftfartsselskaberne ind-
       sigt i, hvilke omkostninger lufthavnen har, og hvor produktive lufthavnens investe-
       ringer er. for at gøre det muligt for lufthavnsdriftsorganet at vurdere behovet for
       fremtidige investeringer korrekt bør der stilles krav om, at lufthavnsbrugerne i
       god tid underretter lufthavnsdriftsorganet om alle deres driftsprognoser, udvik-
       lingsplaner samt særlige behov og forslag.”
reguleringen af takstfastsættelsen i bl 9-15 bygger således på en model, hvor køben-
havns lufthavne a/s i samrådet fremlægger én virksomhedsplan for lufthavnen som
helhed, og at københavns lufthavne a/s har fuld rådighed over indholdet heri som led
i forhandlingerne med lufthavnsbrugere m.fl. reguleringen baserer sig desuden på den
forudsætning, at de oplysninger om forretningsplaner m.v., der udveksles under samrå-
det, er forretningshemmeligheder.
                                         - 19 -
reguleringen forudsætter også, at københavns lufthavn justerer sin virksomhedsplan
på baggrund af de oplysninger om lufthavnsbrugernes ønsker, som meddeles under
samrådet.
reguleringen af takstfastsættelsen i direktivet baserer sig på tilsvarende forudsætninger.
københavns lufthavn, kastrup, forudsættes at være drevet af et lufthavnsdriftsorgan,
som er én driftsøkonomisk enhed. dette er opfyldt ved meddelelse af koncession til ét
selskab, københavns lufthavne a/s, og uden mulighed for københavns lufthavne a/s
at overdrage koncessionen til en anden for en del af lufthavnen.
9. det følger af bl 9-15, bilag 1, punkt 5.1, at hvis parterne ikke kan blive enige, er
"fall back modellen", at trafikstyrelsen fastsætter en indtægtsramme for lufthavnen.
"indtægtsrammerne fastsættes med henblik på dækning af driftsomkostningerne, af-
skrivninger og forrentning ved en effektiv drift af lufthavnen." (understreget her)
bl 9-15 giver kun mulighed for at fastsætte indtægtsrammer for "lufthavnen" som hel-
hed, dvs. som én driftsøkonomisk enhed.
lovgivningen udelukker derfor en model, hvor der fastsættes flere indtægtsrammer,
og/eller hvor andre end københavns lufthavne a/s oppebærer takster fra lufthavnsbru-
ger m.fl.
samtidig har københavns lufthavne a/s kun krav på dækning af omkostningerne ved
en "effektiv drift".
hvis københavns lufthavne a/s skal sikre sig dækning for sine omkostninger, skal
københavns lufthavne a/s kunne sikre en effektiv drift. det kan københavns luft-
havne a/s kun, hvis københavns lufthavne a/s har kontrollen med de omkostninger,
der indgår i beregningen af indtægtsrammen. dette forudsætter, at der er tale om én
driftsøkonomisk enhed, hvor der ikke indgår omkostninger i takstfastsættelsen, som er
undergivet beslutningsret af en konkurrerende virksomhed.
10. efter "fall back modellen" skal der ved opgørelsen af indtægtsrammen bl.a. ske fra-
drag for merafkast fra det kommercielle område, jf. bl 9-15, bilag 1, punkt 5.4.1: "[…]
andelen fastsættes under hensyn til at fastholde lufthavnens relative takstniveau for de
luftfartsmæssige aktiviteter i forhold til sammenlignelige europæiske lufthavne […]".
(understreget her)
det fremgår samtidig af bilag 1, at:
       ”5.1 fall back model
       5.1.1 hvis takstfastsættelsen ikke sker ved forhandling mellem parterne, fastsættes
       indtægtsrammer af trafikstyrelsen. indtægtsrammerne fastsættes som årlige
       rammer for hvert af årene i indtægtsrammeperioden. indtægtsrammerne fastsæt-
       tes med henblik på dækning af driftsomkostninger, afskrivninger og forrentning
       ved en effektiv drift af lufthavnen. københavns lufthavne a/s udarbejder på bag-
       grund af indtægtsrammerne forslag til takster for reguleringsperioden. forslaget
       godkendes af trafikstyrelsen, jf. pkt. 3.2 og bl 9-15, afsnit 8.
                                          - 20 -
       5.1.2 de årlige indtægtsrammer for de luftfartsmæssige anlæg og ydelser består
       af summen af følgende beløb: [..]
       5.4 fastsættelse af overførsel af merafkast fra det kommercielle område
       5.4.1 overførslen af merafkast fra det kommercielle område fastsættes som en an-
       del af det faktiske merafkast fra det kommercielle område. andelen fastsættes
       under hensyn til at fastholde lufthavnens relative takstniveau for de luftfartsmæs-
       sige aktiviteter i forhold til sammenlignelige europæiske lufthavne, samt til at ud-
       vikle lufthavnens luftfartsmæssige aktivitet. der overføres som minimum 10 % af
       merafkastet dog maksimalt 50 % af merafkastet. [..]
       5.4.3 ved opgørelse af det faktiske merafkast indregnes indtægter ved eventuelt
       salg af forretningsområder fordelt over en årrække.”
det er transport- og bygningsministeriets vurdering, at fall back modellen i bl 9-15
forudsætter, at der kun er én driftsøkonomisk enhed ("lufthavnen"). overførsel af
merafkast fra det kommercielle område til det ikke-kommercielle område forudsætter, at
det er samme enhed, der driver begge områder.
3.1.2.4 differentierede takster
11. direktiv 2009/12/ef åbner mulighed for, at der i ”en lufthavn” kan fastsættes diffe-
rentierede takster for differentierede ydelser, jf. artikel 10:
       ”art. 10, stk.1. medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at
       gøre det muligt for lufthavnsdriftsorganet at variere kvaliteten og omfanget af be-
       stemte lufthavnsydelser, terminaler eller terminaldele, med det formål at tilbyde
       skræddersyede tjenesteydelser eller en terminal eller terminaldel til særlige for-
       mål. lufthavnsafgiftsniveauet kan differentieres på grundlag af kvaliteten og om-
       fanget af sådanne ydelser samt omkostningerne ved dem eller enhver anden ob-
       jektiv og gennemskuelig begrundelse. med forbehold af artikel 3 kan lufthavns-
       driftsorganet frit fastsætte sådanne differentierede lufthavnsafgifter.”
direktivets art. 10 giver mulighed for at differentiere lufthavnsafgiftsniveauet. anven-
delsen af denne ret for lufthavnsdriftsorganet forudsætter imidlertid også, at det sker
efter samråd med lufthavnsbrugerne.
3.1.2.5     sammenhængen med koncessionen
12. reglerne i bl 9-15 må ses i sammenhæng med, at københavns lufthavne a/s er
pålagt en kapacitetsforpligtelse, jf. punkt 2 i koncessionen: "selskabet skal gennemføre
den udbygning af flyvepladsen, som er nødvendig for at fremme og sikre afviklingen af
lufttrafikken til og fra danmark."
det er nødvendigt, at københavns lufthavne a/s har rådighed over opbygningen af ka-
paciteten i lufthavnen, både for at københavns lufthavne a/s til enhver tid kan opfylde
kapacitetsforpligtelsen, og for at københavns lufthavne a/s kan sikre, at der ikke af-
                                          - 21 -
holdes omkostninger ud over det, der er nødvendigt som led i en effektiv drift. i modsat
fald vil lufthavnstaksterne ikke dække alle omkostningerne.
3.1.2.6    opsummering
det er på baggrund af ovenstående transport- og bygningsministeriets vurdering, at
reglerne i bl 9-15 er til hinder for drift af en konkurrerende terminal i lufthavnen kø-
benhavns lufthavn, kastrup.
3.1.3 forholdet til eu-retten
terminal har anført, at ”bl 9-15 er i strid med eu-retten – og dermed ugyldig – i det
omfang reguleringen fører til, at terminal a skal nægtes adgang til at etablere og drive
en konkurrerende passagerterminal i københavns lufthavn”.
det følger af ef-domstolens dom af 9. september 2003 i sag c-198/01, cif, præmis
48-49, at:
       ”det skal for det andet bemærkes, at i henhold til fast retspraksis følger det af
       fællesskabsrettens forrang, at bestemmelser i en national lovgivning, som strider
       mod en fællesskabsbestemmelse, hvad enten de er ældre eller yngre end denne,
       ikke må anvendes.
       denne pligt til at undlade at anvende national lovgivning, der strider mod fælles-
       skabsretten, påhviler ikke blot de nationale domstole, men ligeledes alle statsor-
       ganer, herunder forvaltningen [..] hvilket i påkommende tilfælde indebærer en
       pligt til at træffe enhver bestemmelse til fremme af den fulde gennemførelse af
       fællesskabsretten.”
det er transport- og bygningsministeriets vurdering, at princippet om eu-konform
fortolkning ikke giver grundlag for en anden fortolkning af reglerne i bl 9-15. det er
samtidig transport- og bygningsministeriets opfattelse, at princippet i ef-domstolens
dom c-198/01 (cif) ikke finder anvendelse.
det skyldes, at bestemmelserne i bl 9-15 er en implementering af direktiv 2009/12/ef
om fastsættelsen af lufthavnstakster efter samme principper. det skyldes samtidig, at
eu’s konkurrenceregler ikke har forrang for de øvrige eu-retlige regler.
direktiv 2009/12/ef omfatter netop københavns lufthavn, idet denne lufthavn er om-
fattet af direktivets artikel 1, stk. 2.
direktiv 2009/12/ef forudsætter på samme måde som bl 9-15, at der for ”en lufthavn”
er ”et lufthavnsdriftsorgan”. samtidig forudsætter direktivet, at det er dette ”lufthavns-
driftsorgan”, der deltager i forhandlingerne med lufthavnsbrugerne, ligesom det forud-
sættes, at dette ”lufthavnsdriftsorgan” giver lufthavnsbrugerne indblik i forretningsføl-
somme oplysninger om lufthavnens omkostninger, indtægter, prognoser og foreslåede
større investeringer m.v.
det er transport- og bygningsministeriets vurdering, at direktiv 2009/12/ef ikke inde-
holder bestemmelser, der giver mulighed for, at der i ”en lufthavn” er mere end ”et
                                         - 22 -
driftsorgan”. samtidig forudsætter direktiv 2009/12/ef netop, at bestemmelserne om
samråd i artikel 6 og åbenhed i relation til forretningsplaner i artikel 7 gælder i alle situ-
ationer – også hvis der f.eks. forhandles differentierede takster.
det er derfor transport- og bygningsministeriets vurdering, at bl 9-15 indeholder en
implementering af direktiv 2009/12/f efter samme principper, og at indholdet af direk-
tiv 2009/12/ef ikke giver grundlag for en anden fortolkning af bl 9-15.
transport- og bygningsministeriet er opmærksom på, at eu-kommissionen, ”directo-
rate-general for mobility and transport”, i brev af 15. maj 2011 til københavns luft-
havne a/s har anført, at:
      ”dear mr. iversen,
      thank you for your letter of 15 april 2011 where you raise a number of questions
      regarding the terminal-a case and also for the meeting held on 16 march 2011,
      where we discussed this issue.
      this is primarily a competition matter, i.e. possible abuse of dominant position
      under article 102 tfeu. i understand that the case is currently being investi-
      gated by the danish competition authority and that no conclusion has been
      reached so far. as leading service in charge of competition matters within the
      commission, dg competition is aware about this case and is the interlocutor of
      the danish competition authority. given its importance for airport policy, dg
      mobility and transport will obviously closely follow any further developments
      and is in regular contact with dg competition in this respect.
      in your letter, you ask several specific questions about the conformity of a possi-
      ble "dual airport management system" (involving the airport manager, on the one
      hand, and a possible terminal concession holder, on the other hand) with trans-
      port legislation on airport charges, ground-handling, slots and security.
      in this respect, i would like to point out that the applicable transport legislation
      must be respected by member states and airport operators, independently from
      the identity or legal status of the entities involved. in other words, the fact that a
      new undertaking, which is independent from the cph managing body, would op-
      erate terminal a is in principle not relevant as far as conformity with the appli-
      cable regulations is concerned. what must be ensured is that the principles pro-
      vided for in the regulations are respected and that the practical effects that are
      pursued by those regulations are attained, be it by one, two or more different op-
      erators within the airport. all competent authorities and companies involved in
      the application of the regulations must take all necessary measures to comply with
      eu law.
      as you will understand, we are not in a position to reply in detail to each of your
      specific questions in an abstract way. nevertheless, we are available to organize
      an additional meeting gathering the relevant experts of dg move in order to
      discuss these issues in more detail, if you so wish.”
transport- og bygningsministeriet finder ikke, at eu-kommissionens brev indeholder
en konkret vurdering af eller stillingtagen til, hvorvidt direktiv 2009/12/ef giver mulig-
hed for, at der i ”én lufthavn” kan være en konkurrerende terminal.
transport- og bygningsministeriet er opmærksom på, at terminal a aps under den
verserende retssag har fremlagt konkurrence- og forbrugerstyrelsens notat med ”ud-
                                         - 23 -
valgte eksempler på erfaringer fra ind- og udland”, som har været bilag til konkur-
rence- og forbrugerstyrelsens udkast til afgørelse af 22. november 2011. notatet inde-
holder beskrivelser af forholdene omkring forskellige større lufthavne omfattet af di-
rektivet 2009/12/ef - konkret i london, dublin, münchen og marseilles.
det fremgår imidlertid heraf, at der i ingen af disse lufthavne er etableret en konkurre-
rende terminal, som er drevet af et konkurrerende selskab.
det er transport- og bygningsministeriets vurdering, at kommissionens brev ikke giver
grundlag for en anden vurdering.
det skyldes som nævnt, at bl 9-15 er en implementering af direktiv 2009/12/ef, og at
implementeringen er sket efter samme principper som direktivet. det skyldes samtidig,
at direktivet klart forudsætter, at der er én driftsherre i én lufthavn, som har adgang til
information og dispositionsret.
hverken kommissionens brev eller oplysningerne om andre lufthavne i eu giver
grundlag for en anden vurdering.
princippet om eu-konform fortolkning fører således ikke til, at der skal anlægges en
anden fortolkning af takstreguleringsreglerne i bl 9-15. samtidig har eu’s konkurren-
ceregler ikke forrang for anden eu-retlig regulering eller national implementering
heraf.
3.1.4     delkonklusion
3.1.4.1 takstreguleringsreglerne forudsætter én driftsherre
konkurrence- og forbrugerstyrelsen har i brev af 15. september 2010 anmodet trans-
portministeriet om en vurdering af ”om københavns lufthavne a/s’ afslag på at give
terminal a aps adgang til den pågældende grund, er en direkte eller nødvendig følge
af henholdsvis bl 9-15 og/eller takstaftalen, københavns lufthavne a/s’ driftstilladelse
eller luftfartslovgivningen i øvrigt”.
transport- og bygningsministeriet lægger til grund, at konkurrence- og forbrugersty-
relsen anmoder transport- og bygningsministeriet om at tage stilling til, om offentlig
regulering er til hinder for, at der kan indgås en aftale om, at der kan drives en konkur-
rerende terminal. der henvises til, at konkurrence- og forbrugerstyrelsens henvendelse
og sag baserer sig på en klage, hvor terminal a har angivet, at de ønsker at etablere en
konkurrerende terminal, jf. eksempelvis konkurrence- og forbrugerstyrelsens udkast af
22. november 2011, pkt. 1 og pkt. 3.
det er transport- og bygningsministeriets vurdering, at bl 9-15 baserer sig på den for-
udsætning, at der kun er én driftsherre for lufthavnen. det vil sige én driftsherre, som
har ansvaret for en sikker og effektiv drift af lufthavnen, og for at lufthavnen har den
nødvendige kapacitet. det er samtidig denne driftsherres drift, der danner grundlag for
forhandlingerne om takstfastsættelse. derfor er bl 9-15 til hinder for, at der etableres
en konkurrerende terminal i københavns lufthavne.
                                          - 24 -
3.1.4.2 takstreguleringsreglerne udelukker ikke underleverandører
det er dog samtidig transport- og bygningsministeriets vurdering, at bl 9-15 derimod
ikke er til hinder for, at københavns lufthavne a/s anvender underleverandører og
f.eks. i den forbindelse udlejer et areal.
terminal a aps har i brev af 17. juni 2014 peget på en model, hvorefter københavns
lufthavne a/s - i forhold til lufthavnsbrugerne - stiller terminal a passagerterminal-
kapacitet til rådighed til priser fastsat af terminal a aps, og at københavns lufthavne
a/s i øvrigt repræsenterer terminal a aps i forhandlingerne med lufthavnsbrugerne.
terminal a har under mødet med københavns lufthavne og kammeradvokaten den 20.
marts 2015 oplyst, at terminal a forestiller sig en model som følger:
•    terminal a giver københavns lufthavne et takst-udspil, som københavns luft-
     havne fremlægger under forhandlingerne med lufthavnsbrugerne, hvor terminal a
     ikke kan deltage. såfremt lufthavnsbrugerne ikke kan acceptere takstudspillet, skal
     københavns lufthavn vende tilbage til terminal a for at få et nyt mandat.
     terminal a forestiller sig ikke, at københavns lufthavne a/s overlades et for-
     handlingsmandat.
•    terminal a har under mødet den 20. marts 2015 oplyst, at terminal a – om
     nødvendigt som følge af takstreguleringsreglerne – også ville meddele københavns
     lufthavne deres forretningsplaner, således at københavns lufthavne a/s kan op-
     fylde sin forpligtelse i henhold til reglerne om samråd.
•    terminal a havde under mødet den 20. marts 2015 ingen bemærkninger til, hvor-
     dan københavns lufthavne a/s skulle kunne repræsentere terminal a, såfremt
     ”fall back”-modellen i bl 9-15 måtte blive anvendt, herunder hvordan en selv-
     stændig terminal a skulle indgå i relation til de indtægts- og omkostningsrammer.
1. det er transport- og bygningsministeriets vurdering, at denne model ikke er anven-
delig for driften af en konkurrerende terminal.
det følger af takstreguleringen, at københavns lufthavne a/s ikke frit kan fastsætte
takster for københavns lufthavn, kastrup. der kan dermed heller ikke frit fastsættes
takster for terminal a som en del af københavns lufthavn, kastrup.
det følger af takstreguleringen, at der skal være samråd og transparens. både køben-
havns lufthavne a/s og lufthavnsbrugerne skal fremlægge deres forretningsplaner, og
der skal være samråd mellem disse med det formål at sikre en effektiv drift.
det følger af ”fall back”-modellen, at der er én driftsherre, idet der fastlægges omkost-
nings- og indtægtsrammer og foretages fradrag for indtægter for det kommercielle om-
råde.
hertil kommer, at københavns lufthavne a/s ikke kan ”repræsentere” terminal a
aps i forhandlingerne med lufthavnsbrugerne, idet der efter regelsættet kun er én part,
københavns lufthavne a/s, i forhandlingerne med lufthavnsbrugerne.
2. det er transport- og bygningsministeriets vurdering, at den foreslåede model reelt
svarer til et underleverandørforhold, når der er taget højde for overholdelse af reglerne i
                                          - 25 -
bl 9-15, og at dette er uforeneligt med forudsætningen om terminal a som en konkur-
rerende terminal.
3. det er endvidere transport- og bygningsministeriets vurdering, at den foreslåede
model – hvor terminal a bl.a. skal give københavns lufthavne a/s indsigt i sine 10-
årige forretningsplaner, og hvor københavns lufthavne a/s skal forestå forhandlingen
af terminal a’s priser med lufthavnsbrugerne – ikke svarer til den forudsætning om en
konkurrerende terminal, som danner grundlag for konkurrence- og forbrugerstyrelsens
henvendelse til transportministeriet.
det er således forudsat i konkurrence- og forbrugerstyrelsens udkast til afgørelse af 22.
november 2011, at der skal være tale om en konkurrerende terminal, jf. pkt. 1 og 3. det
fremgår ligeledes af dette udkasts pkt. 341, at ”ta planlægger særligt at konkurrere
med cph på to parametre: effektivitet og pris”.
endvidere er der i udkastet udeladt en række oplysninger om terminal a’s priser, jf.
f.eks. pkt. 347: ”den pris, som luftfartsselskaberne skal betale for at benytte ta, bliver
dermed – ifølge ta’s beregninger – [x] pct. lavere end den pris, luftfartsselskaberne
skal betale cph for en tilsvarende ydelse..”. da københavns lufthavne a/s er adressat
for konkurrence- og forbrugerstyrelsens påbud i udkastet, lægger transport- og byg-
ningsministeriet til grund, at disse oplysninger netop er udeladt, fordi terminal a anser
dem for følsomme forretningshemmeligheder.
4. det er på denne baggrund transport- og bygningsministeriets vurdering, at den af
terminal a foreslåede model ikke giver grundlag for en anden vurdering. takstregule-
ringsreglerne er til hinder for etablering af selvstændig, konkurrerende terminal som
forudsat i konkurrence- og forbrugerstyrelsens henvendelse.
3.2    tilladelsen
trafikstyrelsen har i henhold til luftfartslovens § 56, stk. 1, og § 57, stk. 1 og 2, meddelt
københavns lufthavne a/s tilladelse til drift af københavns lufthavn, kastrup.
terminal a har i brev af 17. juni 2014 anført:
       ”terminal a deler således også i denne sammenhæng konkurrence- og forbru-
       gerstyrelsens vurdering i udkastet til afgørelse i sagen, jf. eksempelvis pkt. 1457 i
       udkastet til afgørelse, hvor det hedder: ”det lægges til grund, at etableringen af
       terminal a vil tilføre mere kapacitet til lufthavnen. det lægges endvidere til
       grund, at den yderligere kapacitet, som terminal a tilfører lufthavnen, alt andet
       lige vil gøre det nærmere for cph at opfylde kapacitetsforpligtelsen. det er der-
       for vanskeligt at forestille sig, at etableringen af terminal a skulle være skadelig
       for cph’s mulighed for at opfylde deres kapacitetsforpligtelse.”
københavns lufthavne a/s har som biintervenient under den verserende retssag anført:
                                           - 26 -
       ”det helt afgørende for cph er således til enhver tid at bevare den fulde kontrol
       med planlægningen af udbygningen af den nødvendige kapacitet. terminal a's
       etablering af en konkurrerende passagerterminal vil betyde, at cph uforudset vil
       skulle disponere over supplerende standpladskapacitet, ligesom cph i relation til
       terminalkapacitet (ankomstområder, check in-faciliteter, security-faciliteter, bag-
       gagefaciliteter samt paskontrol mv.) vil skulle tage højde for kapaciteten i termi-
       nal a for at undgå dyre investeringer i overskydende kapacitet, som lufthavnens
       brugere vil være med til at betale for. forhøjede lufthavnstakster vil således for-
       ringe både lufthavnen og luftfartsselskabernes konkurrencesituation og vil svække
       lufthavnens internationale tilgængelighed, og cph har som led i det eksisterende
       omkostningsbaserede takstfastsættelsessystem en forpligtelse til at sikre, at luft-
       havnsbrugerne ikke skal betale for unødvendig overkapacitet. [..] det er således
       helt centralt, at cph, som konsekvens af en konkurrerende passagerterminal, vil
       miste kontrollen med den vigtige langsigtede planlægning af infrastrukturudvik-
       lingen.”
det er transport- og bygningsministeriets vurdering, at københavns lufthavne a/s’
tilladelse må fortolkes ud fra dens indhold og i lyset af den lovgivning, den er udstedt i
medfør af og de regler, som tilladelsen henviser til. det er endvidere transport- og
bygningsministeriets vurdering, at københavns lufthavne a/s’ tilladelse udelukker, at
der kan etableres en konkurrerende passagerterminal i københavns lufthavn, kastrup.
3.2.1 reglerne i luftfartsloven
koncessionen til københavns lufthavne a/s er udstedt i medfør af luftfartslovens § 55
og med vilkår i medfør af § 57. samtidig fremgår det af tilladelsen, at den kan tilbage-
kaldes, hvis ”der under udøvelsen af den af tilladelsen omfattede virksomhed finder væ-
sentlig tilsidesættelse sted af de i luftfartsloven eller i tilladelsen indeholdte eller for så-
dan virksomhed i øvrigt gældende forskrifter, jf. § 58, stk. 1, 1. punktum.”
det fremgår af disse bestemmelser i luftfartsloven, at:
       ”§ 55, stk. 1. til at indrette og drive en flyveplads, hvis benyttelse til flyvning står
       åben for offentligheden, udkræves, foruden godkendelse efter § 60, særlig tilla-
       delse af transport- og energiministeren, jf. dog stk. 2. tilladelse udkræves ligele-
       des til ændring af en sådan flyveplads. [..]
       § 57, stk. 1. tilladelse skal gives på bestemt tid og gøres afhængig af de vilkår,
       som skønnes påkrævet.
       stk. 2. i tilladelser til flyvepladser, som er af vital betydning for danmarks natio-
       nale og internationale trafikforbindelser, kan der herudover stilles følgende sær-
       lige vilkår:
       [..]
       6) selskabet skal sikre, at flyvepladsen til enhver tid opfylder danmarks behov for
       nationale og internationale, herunder interkontinentale, trafikforbindelser ved at
       kunne tilbyde den nødvendige kapacitet med hensyn til afvikling af lufttrafik.
       7) transport- og energiministeren kan for at tilgodese væsentlige samfundsmæs-
       sige eller overordnede trafikale hensyn med en rimelig frist meddele selskabet et
       begrundet pålæg om at gennemføre foranstaltninger, der sikrer, at flyvepladsen
       kan opfylde den i nr. 6 nævnte nødvendige kapacitet. [..]
                                          - 27 -
      8) transport- og energiministeren skal have forudgående underretning om føl-
      gende foranstaltninger:
      a) ethvert forslag til beslutning, disposition eller omlægning af driften, der inde-
           bærer en væsentlig risiko for, at flyvepladsen ikke vil kunne tilbyde den i nr. 6
           beskrevne nødvendige kapacitet, og
      b) ethvert forslag om ændring af selskabets vedtægter, der indebærer en væsent-
           lig risiko for, at flyvepladsen ikke vil kunne tilbyde den i nr. 6 beskrevne nød-
           vendige kapacitet.
      9) transport- og energiministeren kan modsætte sig foranstaltninger efter nr. 8,
      hvis ministeren finder, at de indebærer en væsentlig risiko for, at flyvepladsen
      ikke til enhver tid vil kunne tilbyde den i nr. 6 beskrevne nødvendige kapacitet,
      således at væsentlige samfundsmæssige eller overordnede trafikale hensyn ikke
      tilgodeses. hvis transport- og energiministeren ønsker at modsætte sig foranstalt-
      ningen, skal ministeren afgive en begrundet indsigelse senest 1 måned efter, at
      underretningen er kommet frem. transport- og energiministeren skal i indsigelsen
      gøre opmærksom på, at indsigelsen kan indbringes for domstolene. hvis trans-
      port- og energiministeren gør indsigelse, kan foranstaltningen ikke gennemføres.
      10) selskabet skal hvert kvartal til transport- og energiministeren levere
      statistiske oplysninger for flyvepladsens lufttrafik. desuden skal selskabet ind-
      sende dagsordener for generalforsamlinger med eventuelle bilag, referater fra
      generalforsamlinger, årsregnskaber for selskabet samt alle fondsbørsmeddelelser
      og andre tilsvarende offentlige meddelelser og dokumenter.
      11) andre særlige vilkår, der varetager væsentlige samfundsmæssige eller over-
      ordnede trafikale hensyn, for så vidt angår den i nr. 6 beskrevne nødvendige ka-
      pacitet.”
som det fremgår af § 57, stk. 2, forudsætter luftfartsloven, at der er én driftsherre for én
flyveplads. samtidig forudsætter luftfartsloven også, at driftsherren er pligtsubjekt i
henhold til loven, jf. § 57, stk. 2, pkt. 8 og pkt. 10.
      ”§ 58, stk. 1. såfremt der under udøvelsen af den af tilladelsen omfattede virk-
      somhed finder væsentlig tilsidesættelse sted af de i nærværende lov eller i tilladel-
      sen indeholdte eller for sådan virksomhed i øvrigt gældende forskrifter, kan tilla-
      delsen tilbagekaldes. må det antages, at tilladelsens indehaver ikke er i stand til
      behørigt at gennemføre anlægget eller opretholde driften, kan tilladelsen ligeledes
      tilbagekaldes.
      stk. 2. transport- og energiministeren kan uden varsel tilbagekalde tilladelsen,
      hvis selskabet ikke opfylder et i medfør af § 57, stk. 2, nr. 6, meddelt vilkår om, at
      selskabet skal sikre danmarks behov for nationale og internationale trafikforbin-
      delser ved at kunne tilbyde den nødvendige kapacitet, eller hvis selskabet ikke ef-
      terkommer et pålæg meddelt efter § 57, stk. 2, nr. 7. transport- og energiministe-
      ren kan ligeledes uden varsel tilbagekalde tilladelsen, hvis selskabet ikke under-
      retter ministeren om en foranstaltning omfattet af § 57, stk. 2, nr. 8, eller hvis sel-
      skabet gennemfører en foranstaltning på trods af transport- og energiministerens
      indsigelse i medfør af § 57, stk. 2, nr. 9. [..]”
det følger samtidig af forarbejderne til luftfartsloven (lovforslag nr. 80 af 23. februar
2005), at:
                                            - 28 -
       ”der kan stilles vilkår om, at det selskab, der får tilladelse til drift af en flyve-
       plads, som er af vital betydning for danmarks nationale og internationale trafik-
       forbindelser, skal sikre, at flyvepladsen til enhver tid opfylder danmarks behov
       for nationale og internationale flyforbindelser ved at kunne tilbyde den for det
       danske samfund nødvendige kapacitet. med kapacitet menes ikke kun start- og
       landingsfaciliteter, men også andre flyvepladsydelser, der indgår som en nødven-
       dig del ved afviklingen af flyvetrafikken på en flyveplads (f.eks. indcheckning og
       bagagehåndtering). lovforslaget stiller udelukkende krav om, at flyvepladssel-
       skabet skal stille faciliteten med den nødvendige kapacitet til rådighed og ændrer
       således ikke ved muligheden for, at selve ydelsen bliver leveret af andre end flyve-
       pladsselskabet. [..] formålet med bestemmelsen er således at tilskynde selskabet
       til at tilpasse sin kapacitet til trafik- og samfundsudviklingen. manglende efterle-
       velse af et pålæg kan føre til inddragelse af tilladelsen, jf. § 58, stk. 2.”
luftfartsloven forudsætter ligeledes, at der er én driftsherre for én flyveplads, som er
pligtsubjekt, og som kan miste sin tilladelse, hvis vilkårene ikke opfyldes inden for fly-
vepladsens område. luftfartsloven forudsætter samtidig, at det er dette selskab, som er
forpligtet til at ”stille faciliteten med den nødvendige kapacitet til rådighed”.
3.2.2 tilladelsens indhold
1. det følger af tilladelsen, at: ”for tilladelsen gælder følgende vilkår fastsat i medfør af
luftfartslovens § 57, stk. 1 og stk. 2.”
det følger ligeledes af tilladelsen, at: ”tilladelsen kan efter luftfartsloven tilbagekaldes
såfremt: 1. der under udøvelsen af den af tilladelsen omfattede virksomhed finder væ-
sentlig tilsidesættelse sted af de i luftfartsloven eller i tilladelsen indeholdte eller for så-
dan virksomhed i øvrigt gældende forskrifter, jf. § 58, stk. 1, 1. punktum. [..]”
det er transport- og bygningsministeriets vurdering, at tilladelsen dermed indebærer, at
københavns lufthavne a/s er forpligtet til at følge luftfartslovens regler. tilladelsen
indebærer tillige, at københavns lufthavne a/s bl.a. er forpligtet til at overholde takst-
reguleringsreglerne i bl 9-15. som gennemgået ovenfor forudsætter disse, at der kun er
én driftsherre i lufthavnen.
2. tilladelsen omfatter hele ”københavns lufthavn, kastrup”, og driften skal ske i ét
selskab, hvis hovedformål skal være at ”eje, drive og udbygge flyvepladsen”.
       koncessionen indebærer en eneret for københavns lufthavne a/s til at drive
       lufthavnen. det vil være i strid med denne eneret at give terminal a aps adgang
       til at drive konkurrerende passagerterminal i københavns lufthavn, kastrup.
       koncessionen indebærer en række forpligtelser for københavns lufthavne a/s,
       herunder at sikre danmarks behov for nationale og internationale, herunder inter-
       kontinentale trafikforbindelser. eneretten er en modydelse herfor og er en forud-
       sætning for at undgå ”cherry picking”.
1) koncessionen indeholder en række forpligtelser for københavns lufthavne a/s, der
   kun kan opfyldes, hvis københavns lufthavn, kastrup drives som én forretnings-
   mæssig enhed, eller hvis københavns lufthavne a/s som koncessionshaver har fuld
   kontrol over opfyldelsen af disse forpligtelser.
                                          - 29 -
       a) københavns lufthavne a/s skal efter koncessionsvilkårene sikre, at flyveplad-
          sen til enhver tid opfylder danmarks behov for nationale og internationale,
          herunder interkontinentale trafikforbindelser ved at kunne tilbyde den nødven-
          dige kapacitet med hensyn til afvikling af lufttrafik.
          dette forudsætter, at københavns lufthavne a/s har kontrol over den kapaci-
          tet, som stilles til rådighed i københavns lufthavn, kastrup. det er uforeneligt
          hermed, at terminal a aps træffer selvstændig beslutning om kapaciteten.
          dette gælder såvel en reduktion som en forøgelse af kapaciteten. en reduktion
          af kapaciteten kan medføre, at der ikke længere er den nødvendige kapacitet.
          en forøgelse af kapaciteten kan medføre, at der er mere end den tilstrækkelige
          kapacitet, hvilket er i strid med kravet om en effektiv drift af lufthavnen, jf. bl
          9-15 om takstfastsættelse.
       b) københavns lufthavne a/s skal efter koncessionsvilkårene give forudgående
          underretning om ethvert forslag til beslutning, disposition eller omlægning af
          driften, der indebærer en væsentlig risiko for, at flyvepladsen ikke vil kunne
          opfylde den nødvendige kapacitet.
          dette forudsætter, at københavns lufthavne a/s har indsigt med alle drifts-
          mæssige overvejelser og planer, som kan have betydning for kapaciteten i kø-
          benhavns lufthavn, kastrup. det er uforeneligt hermed, at terminal a aps
          driver en selvstændig, konkurrerende passagerterminal i københavns lufthavn,
          kastrup.
       c) københavns lufthavne a/s skal efter koncessionsvilkårene opfylde de pålæg
          og give de oplysninger, som trafikstyrelsen anmoder om som led i tilsynet.
          dette gælder for københavns lufthavn, kastrup, som helhed.
          dette forudsætter, at københavns lufthavne a/s har dispositionsret og har rå-
          dighed over oplysninger vedrørende ethvert forhold angående driften af kø-
          benhavns lufthavn, kastrup. det er uforeneligt hermed, at terminal a aps
          driver en selvstændig, konkurrerende passagerterminal i københavns lufthavn,
          kastrup.
       d) koncessionen kan ikke overdrages, hverken helt eller delvist. der kan alene
          ske bortforpagtning og kun med trafikstyrelsens forudgående godkendelse.
          der kan således ikke ske en delvis overdragelse af koncessionen, hvorved der
          gives terminal a aps ret til selvstændigt at drive en del af københavns luft-
          havn, kastrup, på de i koncessionen anførte vilkår. det er herved udelukket, at
          et andet selskab end københavns lufthavne a/s er berettiget og forpligtet efter
          koncessionen i forhold til trafikstyrelsen. det er uforeneligt hermed, at termi-
          nal a aps driver en selvstændig, konkurrerende passagerterminal.
          det er endvidere udelukket, at der gives terminal a aps ret til etablering og
          drift af terminal a, uden at dette beror på en forpagtningsaftale med køben-
          havns lufthavne a/s, og at denne forudgående godkendes af trafikstyrelsen.
3.2.3    delkonklusion
det er transport- og bygningsministeriets vurdering, at københavns lufthavne a/s’
tilladelse set i sammenhæng med den øvrige luftfartsregulering er til hinder for, at der
etableres i en selvstændig, konkurrerende terminal i københavns lufthavn, kastrup.
                                         - 30 -
3.3   reguleringen vedrørende security
terminal a har anført, at reglerne om security ikke er til hinder for etableringen af en
konkurrerende terminal, idet disse kan håndteres på aftalemæssig basis. terminal a har
i den reviderede version af principbeskrivelse vedrørende security, anført:
      ”[..]terminal a er indstillet på, at cph - i det omfang reguleringen under trans-
      portministeriets ressortområde nødvendiggør det - har det fulde ansvar for secu-
      rity (eftersyn af passagerer og bagage) i terminal a i lighed med lufthavnens an-
      svar herfor i de øvrige terminaler, [..]herunder
      •      at cph varetager alle security-opgaver (eftersyn af passagerer og bagage
             mv.) i terminal a som en del af den samlede security i lufthavnen,
      •      at security-personalet i terminal a er ansat af cph og alene er undergivet
             instruktion af cph,
      •      at cph har beslutningskompetence i ethvert spørgsmål vedrørende security
             i terminal a, herunder anskaffelse af udstyr, indretning af faciliteter, tilret-
             telæggelse af processer mv.,
      •      at terminal a ikke kan undlade at efterkomme direktiver fra cph, som cph
             anfører er begrundet i security, og
      •      at uenighed mellem terminal a og cph vedrørende cph's varetagelse af
             securityopgaven, herunder om nødvendigheden af foranstaltninger eller
             cph's vederlag for udførelsen, ikke har opsættende virkning for terminal
             a's pligt til at efterkomme direktivet eller for betaling til cph. uenigheden
             mellem cph og terminal a må efterfølgende afklares ved voldgift eller
             domstolene som aftalt mellem parterne.
      konkret gælder, at personeftersynet i terminal a som udgangspunkt skal foreta-
      ges af cph, jf. bekendtgørelse 1339 af 3. december 2007 efter gældende regler
      for personeftersyn og screening af håndbagage, bl.a. europaparlamentets og rå-
      dets forordning (ef) nr. 2320/2002 samt kommissionens forordning (ef) nr.
      820/2008.
      terminal a ønsker, såfremt det er muligt, selv at forestå investeringerne i secu-
      rity-udstyr og driften heraf. [..]”
det fremgår samtidig af det udkast til areallejekontrakt, som terminal a har fremsendt
til københavns lufthavne a/s den 12. december 2014, at:
      ”personeftersynet i terminal a skal som udgangspunkt foretages af cph jf. be-
      kendtgørelse 1339 af 3. december 2007 efter gældende regler for personeftersyn
      og screening af håndbagage, bl.a. europaparlamentets og rådets forordning (ef)
      nr. 2320/2002 samt kommissionens forordning (ef) nr. 820/2008.
      ta udarbejder sikkerhedsplan, som godkendes af cph.
                                       - 31 -
    enhver relevant myndighed der måtte ønske adgang til t a's område kan få dette
    uden forudgående varsel (idet myndigheden selvfølgelig skal respektere cph's
    adgangskrav til området.)”
københavns lufthavne a/s har som biintervenient under den verserende retssag anført,
at:
    ”det følger af luftfartslovens § 70a, stk. l og security-bekendtgørelsens § 21, stk.
    l, at ansvaret for eftersyn af passagerer, håndbagage og indskrevet bagage i kø-
    benhavns lufthavn er koncessionshavers (cph). af hverken luftfartslovens § 70a,
    security-bekendtgørelsens § 21 eller andre bestemmelser fremgår det, at security-
    funktion i en passagerterminal kan varetages af andre end lufthavnens koncessi-
    onshaver (cph). konsekvensen heraf er, at cph i medfør af luftfartsloven og se-
    curity-bekendtgørelsens regler vil være forpligtet til at foretage og ansvarlig for
    eftersyn af passagerer, håndbagage og indskrevet bagage på vegne af terminal a.
    denne funktion har cph ikke mulighed for at varetage, medmindre cph har et
    egentligt juridisk grundlag for at kunne få adgang til og mulighed for at disponere
    over lokaliteterne og faciliteterne i en af terminal a etableret passagerterminal.
    skal der kunne fastsættes krav til sikkerhedskontrollen overfor en ejer eller ope-
    ratør af en konkurrerende passagerterminal i københavns lufthavn, skal dette
    følge af lovgivningen. det juridiske grundlag findes ikke i den nugældende lovgiv-
    ning. [..]
    trafikstyrelsen vil i enhver henseende være afskåret fra at føre tilsyn med og
    håndhæve security-reglerne direkte overfor terminal a, og det vil hverken være
    muligt eller tilstrækkeligt at føre tilsyn via cph- heller ikke selvom terminal a
    afgiver en erklæring om uigenkaldelig og betingelsesløs underkastelse af trafik-
    styrelsens tilsyn. ethvert led i trafikstyreisens håndhævelse af lovgivningen
    overfor en privat virksomhed kræver således en klar lovhjemmel. dette gælder i
    særdeleshed strafsanktioneret lovgivning. en sådan lovhjemmel eksisterer ganske
    enkelt ikke. dette krav om klar lovhjemmel vil naturligvis ligeledes gælde overfor
    terminal a, og terminal a har ikke mulighed for at "tilmelde" sig en del af den
    danske lovgivning. terminal a vil således ikke gyldigt kunne underkaste sig en del
    af den danske lovgivning, således at virksomheden bliver pligtsubjekt i relation til
    håndhævelse af den pågældende lovgivning. håndhævelse af lovgivningen kræver,
    at virksomheden omfattes af lovgivningen.
    ud fra et europæisk perspektiv kan kommissionen skride direkte ind overfor
    manglende overholdelse af den omfattende security-regulering i københavns
    lufthavn. kommissionen kan således med hjemmel i forordning (eu) 72/2010 om
    fastlæggelse af procedurer for gennemførelse af kommissionens inspektioner på
    luftfartssikkerhedsområdet skride ind overfor lufthavne og som led i såkaldte arti-
    kel 15-sager udstede pålæg om omgående afhjælpning samt kompenserende for-
    anstaltninger. kommissionen kan blandt andet udstede påbud til samtlige andre
    lufthavne i eu om, at alle passagerer ankommende fra den pågældende lufthavn
    skal gennem en ny ankomst-security-screening med store økonomiske og ressour-
    cemæssige omkostninger til følge. kommissionen vil således under alle omstæn-
    digheder skulle godkende terminal a's etablering af en konkurrerende passager-
    terminal i københavns lufthavn, da selv den mindste tvivl om, hvorvidt samtlige
    regler er opfyldt, vil kunne få alvorlige konsekvenser for både cph, andre luft-
                                          - 32 -
       havnsoperatører i europa samt luftfartssikkerheden på dansk og internationalt
       plan. [..]”
3.3.1 luftfartsloven
det følger af luftfartslovens § 70a, stk. 1, at: ”transport- og energiministeren fastsætter
efter forhandling med justitsministeren bestemmelser for flyvepladsers og luftfartsel-
skabers udarbejdelse af sikkerhedsplaner og gennemførelse af foranstaltninger til fore-
byggelse af forbrydelser mod luftfartens sikkerhed. det kan i den forbindelse pålægges
flyvepladser og luftfartsselskaber at foretage eftersyn som nævnt i § 70 b, stk. 1-3.”
det følger af luftfartslovens § 149, stk. 7 og stk. 14 at:
       ”stk. 7. den, der undlader at efterkomme et påbud eller forbud, der er udstedt i
       henhold til loven, forskrifter fastsat i medfør heraf eller eu-forordninger på om-
       råder, som omfattes af loven, straffes med bøde eller fængsel i indtil 4 måneder.
       straffen for tilsidesættelse af et pålæg i henhold til § 84, stk. 1, kan dog stige til
       fængsel i 2 år. [..]
       stk. 14. der kan pålægges selskaber mv. (juridiske personer) strafansvar efter
       reglerne i straffelovens 5. kapitel, jf. dog stk. 9. ”
det er som tidligere beskrevet transport- og bygningsministeriets vurdering, at luft-
fartsloven baserer sig på en forudsætning om, at der er én tilladelsesindehaver og drifts-
herre i én lufthavn. det er denne driftsherre for flyvepladsen, der har ansvaret for sik-
kerheden, og det er denne driftsherre, der vil være pligtsubjekt for et eventuelt strafbe-
lagt påbud i relation hertil.
3.3.2 bekendtgørelse nr. 1339 af 12. marts 2007 (security)
i medfør af luftfartsloven er udstedt bekendtgørelse nr. 1339 af 12. marts 2007 om fore-
byggelse af forbrydelser mod luftfartens sikkerhed (security). bekendtgørelsen indehol-
der regler, som lige som loven forudsætter, at der er én – koncessionshaver – som har
ansvaret for sikkerheden i én lufthavn.
det følger således af denne bekendtgørelse, at:
       ”§ 3. den, der har tilladelse til at indrette og drive en flyveplads eller et civilt om-
       råde på en militær flyvestation, i det følgende kaldet koncessionshaveren, skal ud-
       arbejde en sikkerhedsplan, jf. bestemmelserne i kapitel 4, og gennemføre foran-
       staltninger til forebyggelse af forbrydelser mod luftfartens sikkerhed i overens-
       stemmelse med bestemmelserne i den godkendte sikkerhedsplan og bestemmel-
       serne i denne bekendtgørelse.
       stk.2. koncessionshaveren skal udpege en sikkerhedschef, der har det daglige til-
       syn med flyvepladsens forebyggende sikkerhedsforanstaltninger (security), og som
       i den forbindelse er politiets og statens luftfartsvæsens kontaktperson på flyve-
       pladsen. sikkerhedschefen skal godkendes af statens luftfartsvæsen.
                                           - 33 -
       stk.3. koncessionshaveren skal etablere et kvalitetsstyringssystem, der sikrer, at
       bekendtgørelsens og sikkerhedsplanens bestemmelser og de funktioner, der knyt-
       ter sig hertil, er integreret i flyvepladsens organisation. [..]
       § 21. koncessionshaveren skal foretage eftersyn af passagerer, håndbagage og
       indskrevet bagage, og luftfartsselskabet skal foretage eftersyn af gods og forsy-
       ninger for at sikre, at bestemmelserne i § 20 overholdes. koncessionshaver har
       ansvaret for eftersyn af personale. omfanget af eftersynet er fastlagt i det natio-
       nale sikkerhedsprogram. [..]”
3.3.3 terminal a aps’ forslag til aftaleprincipper
terminal a aps har udarbejdet en overordnet principbeskrivelse af 29. januar 2010
vedrørende safety og security for terminal a. det er herved forudsat, at security gen-
nemføres med mandskab fra københavns lufthavne a/s, men at det er terminal a
aps, der har ansvaret for security.
kammeradvokaten har ved mail af 11. maj 2012 angivet hovedpunkter i en alternativ
model, hvorefter københavns lufthavne a/s har det fulde ansvar for security i termi-
nal a.
terminal a aps har tiltrådt en sådan model ved mail af 14. maj 2012, jf. i øvrigt den af
terminal a tilrettede principbeskrivelse.
3.3.4 delkonklusion
såfremt københavns lufthavne a/s skal kunne opfylde ansvaret for security i terminal
a, forudsætter dette, at københavns lufthavne a/s har:
-      fuld indseende i ethvert forhold vedrørende etablering og drift af terminal a,
       som kan have betydning for tilrettelæggelse eller gennemførelse af security.
-      fuld rådighed i ethvert forhold i relation til tilrettelæggelse og gennemførelse af
       security. københavns lufthavn a/s skal kunne opfylde sine forpligtelser i hen-
       hold til koncessionen og lovgivningen, og københavns lufthavne a/s skal uhin-
       dret have adgang til at opfylde eventuelle påbud fra myndighederne.
-      fuld adgang til den af terminal a opførte terminal på københavns lufthavne
       a/s’ areal.
det skyldes, at det er københavns lufthavne a/s, der er pligtsubjekt i forhold til reg-
lerne om security.
det er fortsat transport- og bygningsministeriets umiddelbare vurdering, at disse krav
formentlig vil kunne opfyldes gennem en aftalemodel. det bemærkes, at det imidlertid
tillige er transport- og bygningsministeriets umiddelbare vurdering, at den eksisterende
principerklæring og udkast til areallejekontrakt ikke i sin nuværende udformning i til-
strækkelig grad sikrer københavns lufthavne a/s forudsatte rådighed.
                                          - 34 -
da det imidlertid er transport- og bygningsministeriets vurdering, at den eksisterende
luftfartsregulering i relation til takstregulering og tilladelsen er til hinder for etablering
af en konkurrerende terminal, har transport- og bygningsministeriet ikke foretaget en
nærmere vurdering heraf.
3.4    sammenligningen med fragtterminaler
terminal a har under den verserende retssag henvist til, at der ”findes allerede en
række uafhængige fragtterminaler i københavns lufthavn”. tilsvarende har konkur-
rence- og forbrugerstyrelsen i pkt. 727 og 728 i udkast til afgørelse af 22. november
2011 anført, at: ”fragtterminaler lejer arealer af cph i københavns lufthavn. de nu-
værende fragtterminaler er alle ejet og/eller drives af tredjemænd, dvs. fragtvirksomhe-
der uafhængig af cph, [..]. dette underbygger, at også landingsbaner og passagerter-
minaler kan udbydes af forskellige aktører.”
københavns lufthavne a/s har som biintervenient under den verserende retssag anført:
”den lovgivningsmæssige model omkring security i en cargoterminal er bygget op om-
kring muligheden for, at security-foranstaltningerne kan foretages af personer uaf-
hængige af lufthavnens koncessionshaver. dette er tilfældet i københavns lufthavn.
lovgivningsmæssigt kan reguleringen af security i en cargoterminal ikke sammenlignes
med den lovgivningsmæssige model omkring security i en passagerterminal.”
det er transport- og bygningsministeriets vurdering, at passagerterminaler ikke kan
sidestilles med fragtterminaler. det er transportministeriets vurdering, at der er en anden
regulering af fragtterminaler, som giver mulighed for, at der kan drives konkurrerende
terminaler. samtidig er de konkurrerende terminaler ikke underlagt takstreguleringen i
bl 9-15.
4.     transport- og bygningsministeriets svar på konkurrencerådets udtalelse
det er på baggrund af ovenstående transport- og bygningsministeriets vurdering, at
den gældende luftfartsregulering er til hinder for etablering af en selvstændig, konkurre-
rende terminal i københavns lufthavn, kastrup, jf. konkurrencelovens § 2, stk. 2.
for så vidt angår transport- og bygningsministeriets besvarelse af konkurrence- og
forbrugerstyrelsens henvendelse i henhold til konkurrencelovens § 2, stk. 5, beror
denne på gennemførelsen en nærmere undersøgelse. det er en meget kompleks vurde-
ring, som må forventes at kræve betydelige ressourcer.
der er i retssagen anlagt af terminal a berammet hovedforhandling for højesteret den
14.-15. september 2015, hvor højesteret skal tage stilling til transport- og bygningsmi-
nisteriets vurdering i henhold til konkurrencelovens § 2, stk. 2. dommen forventes af-
sagt umiddelbart herefter.
som følge heraf har transport- og bygningsministeriet besluttet ikke at iværksætte den
omfattende og ressourcekrævende undersøgelse, førend højesteret har afsagt dom.”
                                               - 35 -
højesterets begrundelse og resultat
det er sagens hovedspørgsmål, om transport- og bygningsministerens afgørelse af 10. juli
2015 skal ophæves som ugyldig. i afgørelsen har ministeren vurderet, at den gældende luft-
fartsregulering er til hinder for etablering af en konkurrerende passagerterminal i københavns
lufthavn, jf. konkurrencelovens § 2, stk. 2.
airport terminal a aps har som begrundelse for sin påstand om ophævelse for det første
anført, at transport- og bygningsministeren ikke har været berettiget til at tilbagekalde den
begunstigende afgørelse, som trafik- og byggestyrelsen traf den 19. januar 2011. afgørelsen
skabte en berettiget forventning hos terminal a om, at den gældende luftfartsregulering ikke
var til hinder for at etablere en konkurrerende passagerterminal, og de efterfølgende tilbage-
kaldelser bygger på en ren omvurdering af faktiske oplysninger, som allerede forelå, da afgø-
relsen blev truffet.
trafik- og byggestyrelsens afgørelse af 19. januar 2011 var rettet til konkurrence- og forbru-
gerstyrelsen, der havde anmodet om afgørelsen til brug for konkurrencemyndighedens vurde-
ring af, om der var grundlag for at udstede et påbud til københavns lufthavne a/s i medfør
af konkurrencelovgivningen. endvidere indeholder afgørelsen af 19. januar 2011 forbehold
om afklaring af en række forhold. herefter finder højesteret, at transport- og
bygningsministeren har været berettiget til at træffe afgørelse som sket den 10. juli 2015. der
kan derfor ikke gives terminal a medhold i, at afgørelsen af denne grund skal ophæves.
terminal a har dernæst anført, at afgørelsen er ugyldig, fordi den indholdsmæssigt er urigtig
og dermed er i strid med konkurrencelovens § 2, stk. 2.
efter konkurrencelovens § 2, stk. 2, gælder bl.a. lovens regler om forbud mod at misbruge en
dominerende stilling ikke, hvis en sådan konkurrencebegrænsning er en direkte eller nødven-
dig følge af offentlig regulering. efter § 2, stk. 4, træffes afgørelse om, hvorvidt en konkur-
rencebegrænsning er omfattet af stk. 2, af den minister, som den pågældende regulering res-
sortmæssigt hører under. i givet fald kan konkurrence- og forbrugerstyrelsen i medfør af lo-
vens § 2, stk. 5, fremkomme med en begrundet udtalelse til ressortministeren med forslag til
fremme af konkurrencen, hvis den pågældende offentlige regulering efter styrelsens opfattelse
kan have skadelige virkninger for konkurrencen.
                                                - 36 -
det fremgår af forarbejderne til konkurrencelovens § 2, stk. 2, at formålet med bestemmelsen
er at sikre, at politisk bestemte reguleringer og beslutninger truffet med hjemmel i lovgivning
ikke kan underkendes af konkurrencemyndigheden, idet disse reguleringer kan være betinget
af andre samfundshensyn end hensynet til konkurrencen (folketingstidende 1996-97, lov-
forslag nr. l 172, tillæg a, s. 3654, og tillæg b, s. 1148 f.).
parterne er enige om, at københavns lufthavne a/s’ afslag på at give terminal a adgang til
et areal med henblik på at etablere en konkurrerende passagerterminal i lufthavnen indebærer
en konkurrencebegrænsning som anført i konkurrencelovens § 2, stk. 2.
højesteret finder, at en sådan konkurrencebegrænsning må anses for at være en nødvendig
følge af offentlig regulering, hvis det pågældende regelgrundlag skal ændres for at skabe mu-
lighed for at etablere og drive den konkurrerende passagerterminal, eller hvis det reelt ikke vil
være muligt at udforme et aftalegrundlag mellem københavns lufthavne a/s og en konkurre-
rende terminal a, som er i overensstemmelse med den offentlige regulering.
transport- og bygningsministeren har i svaret af 10. juli 2015 til konkurrence- og forbruger-
styrelsen anført, at bl.a. reglerne om reguleringen af de takster, som lufthavnsbrugerne skal
betale, og den tilladelse til offentlig lufthavnsdrift, som trafik- og byggestyrelsen i henhold
til luftfartslovens §§ 55-57 har meddelt københavns lufthavne a/s, er til hinder for, at der
kan etableres en konkurrerende passagerterminal i københavns lufthavn.
højesteret finder, at den gældende luftfartslovgivning er baseret på, at der består et to-parts-
forhold dels mellem staten på den ene side og indehaveren af tilladelsen til at drive offentlig
lufthavn på den anden side, dels mellem den pågældende indehaver på den ene side og luft-
havnsbrugerne på den anden side. i lyset heraf må den meddelte tilladelse til at drive køben-
havns lufthavn da også anses for at indebære, at der er én tilladelsesindehaver, som ejer, dri-
ver og eventuelt udbygger københavns lufthavn, og som til gengæld skal overholde omfat-
tende forpligtelser med hensyn til lufthavnens drift, kapacitet og infrastruktur. overholder
indehaveren ikke disse forpligtelser, kan der gives pålæg, og tilladelsen kan i sidste ende ind-
drages.
                                               - 37 -
terminal a har ikke bestridt, at de gældende regler om betaling for benyttelse af lufthavne
(lufthavnstakster) indebærer, at der ikke kan være flere konkurrerende forretningsenheder,
som er forhandlingsparter i forhold til lufthavnsbrugerne. terminal a har heller ikke bestridt,
at de mulige takstmodeller, man har drøftet med københavns lufthavne a/s, vil indebære, at
terminal a reelt ikke vil være en konkurrerende passagerterminal. terminal a har imidlertid
anført, at de gældende takstregler ikke vil finde anvendelse, eller i hvert fald ikke vil gælde
for terminal a, hvis terminal a etableres som en reelt konkurrerende passagerterminal, som
selv kan opkræve lufthavnstakster.
højesteret finder i overensstemmelse med vurderingen i transport- og bygningsministerens
afgørelse af 10. juli 2015, at takstbestemmelserne i bl 9-15, som gælder for københavns
lufthavn, og som er baseret på direktivet om lufthavnsafgifter (2009/12/ef), ikke indeholder
en undtagelse for en situation med konkurrerende passagerterminaler i lufthavnen, og at ter-
minal a derfor ikke vil have mulighed for at oppebære lufthavnstakster på et andet grundlag
end det, som følger af bl 9-15.
herefter og i øvrigt af de grunde, som transport- og bygningsministeren har anført i afgørel-
sen af 10. juli 2015, finder højesteret, at københavns lufthavne a/s’ afslag på at give ter-
minal a adgang til et areal med henblik på at etablere en konkurrerende passagerterminal er
en nødvendig følge af offentlig regulering.
højesteret finder endvidere, at københavns lufthavne a/s’ afslag til terminal a er i over-
ensstemmelse med undtagelsesbestemmelsen i teuf artikel 106, stk. 2, jf. artikel 102, da
afslaget må anses for nødvendigt for at sikre opfyldelsen af den særlige opgave, som er over-
ladt københavns lufthavne a/s.
det følger af det anførte, at der ikke kan gives terminal a medhold i påstand 1 om ophævelse
af transport- og bygningsministerens afgørelse af 10. juli 2015, og højesteret tager derfor
transport- og bygningsministerens påstand om frifindelse til følge. terminal a har herefter
ikke en retlig interesse i at få prøvet påstand 2, hvorfor højesteret afviser denne påstand.
ingen af parterne skal betale sagsomkostninger til nogen anden part for landsret eller højeste-
ret. ved afgørelsen heraf har højesteret lagt vægt på den tid, der trods fristreglen i konkurren-
                                               - 38 -
celovens § 2, stk. 4, er gået fra konkurrence- og forbrugerstyrelsen i september 2010 rettede
henvendelse, jf. konkurrencelovens § 2, stk. 4, til transport- og bygningsministeren traf ende-
lig afgørelse i juli 2015, hvilket bl.a. har medført, at landsretten afviste sagen.
                                       thi kendes for ret:
transport- og bygningsministeren frifindes for påstand 1.
påstand 2 afvises.
ingen af parterne skal betale sagsomkostninger til nogen anden part for landsret eller højeste-
ret.
