                          højesterets dom
                       afsagt onsdag den 20. februar 2013
sag 199/2012
niels hausgaard,
hans henningsen,
annelise ebbe,
andreas åbling petersen,
sven skovmand,
hedvig vestergaard,
helge rørtoft-madsen,
hanne jakobsen,
erik bach,
knud bjerre engsnap,
anette nilsson,
jens frederik dahl schelde,
drude dahlerup,
jørgen raffnsøe,
uffe geertsen,
christian b. karstoft,
poul erik andreasen,
elisabeth bergsøe,
bo jeppesen,
karen margrethe hansen,
thorkil sohn,
ole krarup,
christian juhl,
john holten-andersen,
hanne reintoft,
villy klit-johansen,
finn sørensen,
                                              - 2 -
klaus lorenzen,
karen horsens
og
finn hermann
(advokat karen dyekjær, beskikket for alle)
mod
statsministeren
og
udenrigsministeren
(kammeradvokaten ved advokat peter biering for begge)
biintervenient til støtte for appellanterne:
folkeafstemningskomité 2010 ved ole krarup
(selv)
i tidligere instans er afsagt dom af østre landsrets 7. afdeling den 15. juni 2012.
i pådømmelsen har deltaget elleve dommere: børge dahl, lene pagter kristensen, poul
søgaard, niels grubbe, thomas rørdam, jon stokholm, vibeke rønne, michael rekling,
hanne schmidt, jan schans christensen og kurt rasmussen.
påstande
appellanterne, niels hausgaard m.fl., har nedlagt følgende påstande:
 1) de indstævnte, statsministeren og udenrigsministeren, skal anerkende, at lov nr. 321 af
      30. april 2008 om ændring af lov om danmarks tiltrædelse af de europæiske fælles-
      skaber og den europæiske union, hvorved danmark tiltræder lissabon-traktaten af 13.
      december 2007, er vedtaget i strid med grundlovens § 20, idet tiltrædelse er sket uden at
      følge den i grundlovens § 20 foreskrevne procedure.
 2) statsministeren og udenrigsministeren skal anerkende, at den med lov nr. 321 af 30. april
      2008 om ændring af lov om danmarks tiltrædelse af de europæiske fællesskaber og den
                                               - 3 -
      europæiske union skete tiltrædelse af lissabon-traktaten af 13. december 2007 er ugyl-
      dig.
statsministeren og udenrigsministeren har principalt påstået stadfæstelse, subsidiært at rets-
virkningerne af højesterets dom udskydes, indtil folketinget og regeringen har haft mulighed
for at gennemføre en procedure efter grundlovens § 20, stk. 2.
niels hausgaard m.fl. har taget bekræftende til genmæle over for statsministerens og uden-
rigsministerens subsidiære påstand.
højesterets begrundelse og resultat
1.     sagens baggrund og hovedspørgsmål
a.     traktatgennemførelse
tiltrædelse og gennemførelse i danmark af en traktat eller en traktatændring, herunder om
forholdet til eu, kan som udgangspunkt ske i overensstemmelse med grundlovens alminde-
lige procedure for traktattiltrædelse og lovgivning – dvs. med almindeligt flertal i folketinget,
jf. grundlovens § 19, stk. 1. sker der imidlertid overladelse af beføjelser som angivet i
grundlovens § 20, skal dennes særlige procedure følges – dvs. vedtagelse skal ske med kvali-
ficeret flertal i folketinget eller godkendes ved en folkeafstemning. overladelse af beføjelser
til eu eller en anden international organisation i videre omfang end angivet i grundlovens §
20 kan kun ske ved en ændring af grundloven.
ved dom af 6. april 1998 tog højesteret stilling til, om gennemførelsen af maastricht-trak-
taten med rette var sket i medfør af grundlovens § 20, eller om gennemførelsen krævede en
ændring af grundloven (maastricht-dommen, ufr 1998 s. 800).
den foreliggende sag angår gennemførelsen af lissabon-traktaten (som sket ved lov nr. 321
af 30. april 2008 om ændring af lov om danmarks tiltrædelse af de europæiske fællesskaber
og den europæiske union). loven er vedtaget i overensstemmelse med den almindelige pro-
cedure for traktattiltrædelse og lovgivning.
maastricht-sagen angik § 20’s øvre grænse: kunne ændringerne ved maastricht-traktaten i
forholdet mellem danmark og eu rummes af, hvad § 20 tillader? den foreliggende sag om
                                                - 4 -
lissabon-traktaten angår § 20’s nedre grænse: indebærer lissabon-traktaten sådanne ændrin-
ger i danmarks forhold til eu, at proceduren i § 20 skulle have været fulgt?
b.     appellanternes søgsmålsinteresse
ved dom af 11. januar 2011 (ufr 2011 s. 984) har højesteret afgjort, at appellanterne – 30
almindelige borgere – har retlig interesse i domstolsprøvelse af, om procedurereglerne i
grundlovens § 20 skulle have været iagttaget ved danmarks tiltrædelse af lissabon-traktaten.
højesteret udtalte i den dom bl.a.:
      ”til støtte for, at den procedure, som er foreskrevet i grundlovens § 20, skulle have væ-
      ret iagttaget, har appellanterne bl.a. anført, at lissabon-traktaten indebærer væsentlige
      ændringer vedrørende de kompetence- og afstemningsregler, der gælder for eu's insti-
      tutioner. de har herved navnlig anført, at lovgivningskompetencen på en lang række
      områder er blevet delt mellem rådet og europaparlamentet, og at rådet i væsentligt vi-
      dere omfang end hidtil træffer afgørelse med kvalificeret majoritet i stedet for ved en-
      stemmighed. efter appellanternes opfattelse er disse ændringer i eu-institutionernes
      kompetence- og afstemningsregler i sig selv - dvs. uafhængigt af om der er overladt nye
      beføjelser til eu - så væsentlige, at reglerne i grundlovens § 20 skulle have været fulgt.
      parterne er således uenige om betydningen i forhold til grundlovens § 20 af de ændrin-
      ger i eu-institutionernes kompetence- og afstemningsregler, der følger af lissabon-
      traktaten. denne uenighed angår lovgivningskompetencen inden for en række almene
      og væsentlige livsområder og dermed forhold, som er af indgribende betydning for den
      danske befolkning i almindelighed. på grund af tvistens generelle og indgribende be-
      tydning har appellanterne en væsentlig interesse i at få deres påstand prøvet. at betinge
      adgangen til domstolsprøvelse af, at der efter de nye traktatbestemmelser er udstedt
      retsakter, som konkret og aktuelt berører appellanternes forhold, ville ikke sikre et bedre
      grundlag for prøvelsen af tvisten.
      højesteret finder derfor, at appellanterne har fornøden retlig interesse i at få deres på-
      stand prøvet. i relation til spørgsmålet om søgsmålskompetence er det herefter ufornø-
      dent at tage stilling til betydningen af de øvrige forhold, som appellanterne har påberåbt
      sig til støtte for, at procedurereglerne i grundlovens § 20 skulle have været iagttaget.”
det er således klart, at der under sagen skal tages stilling til betydningen i forhold til grund-
lovens § 20 af de ændringer i eu-institutionernes opgavefordeling og afstemningsregler, der
følger af lissabon-traktaten, mens det er holdt åbent, hvilken domstolsprøvelse der under
denne sag kan ske af andre forhold, herunder om § 20-prøvelse af andre forhold må afvente
udstedelse af retsakter, som konkret og aktuelt måtte berøre nogen.
c.    appellanternes hovedsynspunkter
                                               - 5 -
under den foreliggende sag gør appellanterne gældende, at lissabon-traktaten har medført så
væsentlige og betydningsfulde ændringer af forvaltningen af tidligere overladte beføjelser, at
§ 20-proceduren skal anvendes allerede som følge heraf. appellanterne gør endvidere gæl-
dende, at det ikke er muligt at afvise, at lissabon-traktaten medfører overladelse af nye be-
føjelser til eu-organer, og har herved navnlig peget på den såkaldte fleksibilitetsbestemmelse
i teuf artikel 352, den eksplicitte tiltrædelse af princippet om eu-rettens forrang og ratiha-
bering af eu-domstolens praksis, traktatfæstelsen af charteret for grundlæggende rettigheder
og bestemmelsen om, at eu kan tiltræde den europæiske menneskerettighedskonvention,
samt tilføjelse af nye politikområder og udvidelse af eu’s kompetence til at indgå traktater.
2.     grundlovens § 20 og ændring af eu’s forvaltning af overladte beføjelser
a.     grundlovens § 20
grundlovens § 20 har følgende ordlyd:
      ”§ 20. beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov
      i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet
      ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og
      samarbejde.
      stk. 2. til vedtagelse af lovforslag herom kræves et flertal på fem sjettedel af folketin-
      gets medlemmer. opnås et sådant flertal ikke, men dog det til vedtagelse af almindelige
      lovforslag nødvendige flertal, og opretholder regeringen forslaget, forelægges det fol-
      ketingsvælgerne til godkendelse eller forkastelse efter de for folkeafstemninger i § 42
      fastsatte regler.”
bestemmelsen blev indsat i grundloven ved grundlovsrevisionen i 1953 i overensstemmelse
med et forslag fra forfatningskommissionen af 1946. det er i forfatningskommissionens be-
tænkning anført, at bestemmelsen gør det muligt for danmark at deltage i internationalt sam-
arbejde, selv om det forudsætter afgivelse af suverænitet, men at det må ”kræves, at der i be-
folkningen findes overvejende tilslutning til afgivelse af beføjelser, som efter grundloven til-
kommer rigets myndigheder” (rigsdagstidende 1952-53, tillæg a, spalte 3546).
i maastricht-dommen udtalte højesteret bl.a. (i afsnit 9.2.):
      ”§ 20 blev indsat i grundloven i 1953 med det formål at gøre det muligt for danmark -
      uden ændring af grundloven efter § 88 - at deltage i internationalt samarbejde, som in-
      debærer, at det overlades til en mellemfolkelig organisation at udøve lovgivende, admi-
      nistrativ eller dømmende myndighed med direkte virkning her i landet. da det ikke med
      sikkerhed kunne forudsiges, hvilke former det mellemfolkelige samarbejde ville antage
                                              - 6 -
      i fremtiden, blev der ikke foretaget nogen snævrere afgrænsning af, hvilke beføjelser
      bestemmelsen omfatter. det var således tilsigtet at give vide rammer for adgangen til
      suverænitetsafgivelse. det blev imidlertid fastslået i bestemmelsen, at suverænitetsafgi-
      velse kun kan ske »i nærmere bestemt omfang«. der blev endvidere lagt vægt på, at de
      skærpede krav til vedtagelse af lovforslag efter bestemmelsen frembyder en vidtgående
      garanti.
      anvendelse af den kvalificerede procedure efter grundlovens § 20 er nødvendig i det
      omfang, det overlades til en international organisation at udøve lovgivende, administra-
      tiv eller dømmende myndighed med direkte virkning her i landet eller at udøve andre
      beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder, herunder beføjelse til at
      indgå traktater med andre stater.”
det afgørende efter grundlovens § 20, stk. 1, er således, om der sker overladelse af ”beføjel-
ser” som nævnt.
det hedder videre i maastricht-dommen (i afsnit 9.2.) om overladelse af beføjelser ”i nærmere
bestemt omfang”:
      ”udtrykket ”i nærmere bestemt omfang” må forstås således, at der skal foretages en po-
      sitiv afgrænsning af de overladte beføjelser dels med hensyn til sagsområder, dels med
      hensyn til beføjelsernes karakter. afgrænsningen skal gøre det muligt at vurdere suve-
      rænitetsafgivelsens omfang. sagsområderne kan beskrives i rummelige kategorier, og
      det kan ikke kræves, at omfanget af suverænitetsafgivelsen er angivet så præcist, at der
      ikke kan blive tale om skøn eller fortolkningstvivl. de overladte beføjelser kan angives
      ved henvisning til en traktat.”
ved ændring af en traktat, hvorved danmark har overladt beføjelser til en mellemfolkelig
myndighed, skal gennemførelsen i danmark ligeledes ske efter den kvalificerede procedure i
grundlovens § 20, hvis den mellemfolkelige myndighed overlades yderligere beføjelse til at
udøve lovgivende, administrativ eller dømmende myndighed med direkte virkning i danmark,
hvad enten udvidelsen angår sagsområderne eller karakteren af de overladte beføjelser. § 20-
proceduren skal også følges, hvis den internationale organisations adgang til at udøve andre
beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder, udvides. det er derimod ikke
nødvendigt at anvende proceduren efter § 20, hvis traktatændringen kun indeholder en præci-
sering vedrørende de beføjelser, som allerede tidligere i medfør af lov vedtaget i overens-
stemmelse med proceduren i grundlovens § 20 er overladt til den mellemfolkelige myndig-
hed.
                                               - 7 -
overladelse af beføjelser efter grundlovens § 20 kan ske til ”mellemfolkelige myndigheder,
der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater”, og hvis formål er ”fremme af
mellemfolkelig retsorden og samarbejde”.
grundlovens § 20 indeholder efter sin ordlyd ikke krav om, at der ved overladelsen af beføjel-
ser skal ske en nærmere angivelse af den mellemfolkelige myndigheds interne organisering og
arbejdsmåde, af sammensætningen af og opgavefordelingen mellem dens institutioner, af af-
stemningsregler eller af regler i øvrigt om dens forvaltning af de overladte beføjelser. det er
endvidere ikke omtalt i forarbejderne, at der skulle gælde et sådant krav. der kan efter høje-
sterets opfattelse heller ikke af ordlyden af grundlovens § 20, af forarbejderne til bestemmel-
sen eller af bestemmelsens formål udledes noget krav om, at der efter danmarks overladelse
af beføjelser til en mellemfolkelig organisation skal iværksættes en ny procedure efter grund-
lovens § 20, når der sker ændringer i den mellemfolkelige myndigheds organisering, arbejds-
måde, afstemningsregler og forvaltning i øvrigt. det er da også således, bestemmelsen konse-
kvent har været forstået og anvendt af skiftende regeringer og af folketinget.
en ny procedure efter grundlovens § 20 skal dog iværksættes ved traktatændringer, der med-
fører så fundamentale forandringer i den mellemfolkelige myndigheds organisation mv., at
myndigheden reelt skifter identitet. et sådant tilfælde må ligestilles med tilfælde, hvor befø-
jelser overlades til en anden mellemfolkelig myndighed. en ny § 20-procedure kan også være
nødvendig, hvis der er tale om ændringer i forvaltningen af tidligere overladte beføjelser, som
strider mod, hvad der måtte være bestemt herom i den § 20-lov, som overladelsen er sket i
henhold til.
der kan derimod ikke – som hævdet af appellanterne – stilles krav om en ny § 20-procedure
ved gennemførelse af traktatændringer, der medfører væsentlige ændringer i en international
organisations forvaltning af overladte beføjelser, ud fra et synspunkt om, at betydningen af at
overlade en beføjelse afhænger af, i hvilket omfang der bevares dansk parlamentarisk kontrol
med udøvelsen af den overladte beføjelse. det er angivelsen af, hvad der er overladt til hvem,
som efter § 20 er afgørende, og der er efter bestemmelsen intet til hinder for overladelse af
beføjelser til en international organisation som sådan uden nærmere angivelse af organisatio-
nens indretning.
                                                 - 8 -
b.     lissabon-traktatens ændring af eu’s forvaltning af overladte beføjelser
siden danmarks tilslutning til ef i 1972 er der sket en række væsentlige ændringer i ef’s –
senere eu’s – organisering, arbejdsmåde, afstemningsregler og forvaltning i øvrigt. der er
bl.a. blevet gennemført ændringer i forbindelse med tiltrædelsen af maastricht-traktaten i
1993 og amsterdam-traktaten i 1998. både de ændringer, der skete ved disse traktater, og de
ændringer, der fandt sted ved nice-traktaten fra 2001 i forbindelse med optagelsen af en
række østeuropæiske lande som nye medlemmer af eu, har ført til en gradvis svækkelse af
det enkelte medlemslands indflydelse på lovgivningsprocessen i eu.
ved afgørelsen af, om der ved lissabon-traktaten er sket så fundamentale forandringer i de
institutionelle forhold, at der reelt er tale om et skifte af identitet for den mellemfolkelige or-
ganisation, som der tidligere er overladt beføjelser til, må der sammenlignes med de forud for
lissabon-traktaten eksisterende institutionelle forhold.
lissabon-traktaten medførte bl.a. en sammenlægning af ef og eu til en samlet enhed be-
nævnt eu. der er tale om en sammenlægning af to organisationer, som allerede eksisterede
inden for de dagældende traktatmæssige rammer.
den såkaldte almindelige lovgivningsprocedure, hvorefter rådet og europa-parlamentet skal
være enige, for at et forslag kan vedtages, blev indført i 1993 ved maastricht-traktaten (den-
gang betegnet ”den fælles beslutningsprocedure”). europa-parlamentet blev herved medlov-
giver på en række områder. anvendelsen af denne procedure blev udvidet og tilpasset i 1998
ved gennemførelsen af amsterdam-traktaten. ved lissabon-traktaten blev antallet af områder,
hvor der skal være enighed mellem rådet og parlamentet yderligere udvidet, og denne lov-
givningsprocedure er i dag den mest anvendte.
lissabon-traktaten betyder endvidere, at der med hensyn til en række hjemmelsbestemmelser
i traktatgrundlaget er sket den ændring, at kravet om enstemmighed er ændret til et krav om
kvalificeret flertal blandt medlemsstaterne i rådet. vedtagelse med kvalificeret flertal er nu
hovedreglen i rådet. definitionen af kvalificeret flertal er ligeledes ændret ved lissabon-
traktaten.
                                               - 9 -
ved siden af de ændrede lovgivningsprocedurer fastsætter lissabon-traktaten også nye proce-
durer for vedtagelsen af ikke-lovgivningsmæssige retsakter, herunder for de såkaldte delege-
rede retsakter og gennemførelsesretsakter. både rådet og kommissionen kan således vedtage
forskellige typer af ikke-lovgivningsmæssige retsakter i forbindelse med gennemførelsen af
lovgivningsmæssige retsakter vedtaget af europa-parlamentet og rådet.
ud over den udvidede anvendelse af den almindelige lovgivningsprocedure indebærer lissa-
bon-traktaten i flere andre henseender en væsentlig styrkelse af europa-parlamentet. således
styrkes parlamentets beføjelser i relation til eu-budgettet samt kontrollen med kommissionen
bl.a. ved valg af kommissionens formand, ligesom parlamentets demokratiske kontrolfunk-
tioner styrkes vedrørende en række andre forhold. med lissabon-traktaten tildeles parlamen-
tet endvidere en væsentlig styrket rolle i relation til eu’s indgåelse af internationale aftaler.
de nationale parlamenters rolle i eu-beslutningsprocessen er også blevet styrket, navnlig for
så vidt angår kontrollen med overholdelse af nærhedsprincippet og mulighederne for at gen-
nemføre ændringer i beslutningsprocedurer i unionens institutioner uden at foretage traktat-
ændringer.
lissabon-traktaten indebærer tillige en række ændringer vedrørende det europæiske råd,
som er blevet til en selvstændig eu-institution, hvis opgaver og funktioner traktatfæstes og
præciseres. som noget nyt er endvidere indført en fast formand for det europæiske råd. der
er også indført et nyt embede som unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggen-
der og sikkerhedspolitik (udenrigsrepræsentanten). embedet erstatter den tidligere høje re-
præsentant for eu, der blev indført med amsterdam-traktaten. ændringen indebærer en styr-
kelse og udbygning af embedet, idet udenrigsrepræsentanten bl.a. ud over at varetage unio-
nens fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik tillige er fast formand for rådet for udenrigsanlig-
gender og er en af kommissionens næstformænd.
i øvrigt vil kommissionen efter lissabon-traktaten bestå af færre kommissærer end antallet af
medlemsstater, idet medlemmerne fra 2014 vælges efter en rotationsordning.
c.     den ændrede eu-forvaltning efter lissabon-traktaten og grundlovens § 20
                                                - 10 -
uanset de anførte ændringer af traktatgrundlaget er eu fortsat en organisation bestående af
selvstændige, gensidigt forpligtede stater, der fungerer på basis af overladte beføjelser fra de
enkelte medlemslande, og højesteret finder, at ændringerne i eu’s organisering, arbejdsmåde,
afstemningsregler og forvaltning i øvrigt ikke er af så fundamental karakter, at der reelt er tale
om, at eu har skiftet identitet.
appellanterne har anført, at 1972-tiltrædelseslovens § 2 må antages ikke blot at henvise til
fastlæggelsen af beføjelsernes omfang, men også til traktaternes institutionelle bestemmelser,
således som disse var fastlagt i traktaterne nævnt i lovens § 4. dette indebærer efter appellan-
ternes opfattelse, at senere institutionelle ændringer må anses som ændringer i betingelserne
for suverænitetsafgivelsen med den virkning, at ændringerne kræver en ny procedure efter
grundlovens § 20. appellanterne har endvidere anført, at det fremgår af lovens § 6, at det i
forbindelse med danmarks tiltrædelse af ef blev tillagt betydning, at der efter traktaten gjaldt
særlige regler om vetoret og afstemning.
efter 1972-tiltrædelseslovens § 2 kan beføjelser ”i det omfang, det er fastsat i de i § 4 nævnte
traktater m.v., udøves af de europæiske fællesskabers institutioner”. højesteret finder, at
bestemmelsen må forstås således, at beføjelserne herved er overladt til fællesskabets institu-
tioner, uden at det er en betingelse, at fællesskabets organisation vedbliver at være som an-
givet i de traktater, der er opregnet i tiltrædelseslovens § 4. efter § 2 sker overladelse af be-
føjelser nemlig til fællesskabets institutioner; bestemmelsen indeholder intet om, at overladel-
se sker til nærmere bestemte institutioner med en nærmere bestemt organisation, og henvis-
ningen til § 4 angår udtrykkeligt omfanget af beføjelserne, ikke traktatreguleringen af fælles-
skabets institutionelle forhold.
efter tiltrædelseslovens § 6 skal regeringen afgive beretning til folketinget om udviklingen i
eu og underrette folketingets europaudvalg (oprindelig folketingets markedsudvalg) om
forslag til rådsvedtagelser, der bliver umiddelbart anvendelige i danmark, eller til hvis op-
fyldelse folketingets medvirken er nødvendig. ifølge bemærkningerne til bestemmelsen i for-
slaget til tiltrædelsesloven (folketingstidende 1971-72, tillæg a, spalte 4544) skal den ”sikre
folketingets mulighed for at være orienteret om arbejdet i ef og udøve en parlamentarisk
kontrol”. højesteret finder ikke heri grundlag for at indlægge en bestemt institutionel indret-
ning af fællesskabet som betingelse for lovens overladelse af beføjelser til fællesskabet.
                                               - 11 -
appellanterne har også anført, at de ændringer, der er sket ved lissabon-traktaten, er i strid
med klare forudsætninger, som er kommet til udtryk i forbindelse med vedtagelsen af tiltræ-
delsesloven fra 1972, og at ændringerne også af den grund kræver, at der gennemføres en
lovgivningsprocedure efter grundlovens § 20. appellanterne har i den forbindelse navnlig
henvist til den daværende minister for europæiske markedsanliggenders bemærkninger i
fremsættelsestalen (folketingstidende 1971-72, spalte 3631), herunder udsagnet:
        ”ved vor eventuelle tiltrædelse af romtraktaten og de øvrige traktater ved vi nøje,
        hvilke spørgsmål der undergives overnational beslutningskompetence, og hvilke betin-
        gelser der gælder for denne kompetences udøvelse”.
forarbejderne til tiltrædelsesloven fra 1972 indeholder imidlertid også udsagn, som viser, at
man var klar over, at der med tiden kunne og ville ske en udvikling af ef’s organisation mv.
det udtales således af flertallet i folketingets markedsudvalg i betænkningen over lovforsla-
get bl.a. (folketingstidende 1971-72, tillæg b, spalte 2810 f.):
        ”de institutionelle forhold inden for ef er til en vis grad i støbeskeen. som følge af
        medlemskredsens udvidelse sker der en forøgelse af medlemsantallet i de nuværende in-
        stitutioner. endvidere er spørgsmålet om en styrkelse af institutionerne på dagsordenen
        for det planlagte europæiske topmøde …”.
højesteret finder på denne baggrund, at der ikke i det, som appellanterne har anført, er
grundlag for at antage, at den skete suverænitetsoverladelse er baseret på retlige forudsætnin-
ger om den overladte beføjelses forvaltning, endsige for at antage, at loven er baseret på be-
tingelser herom. der ses i lovgrundlaget i det hele ikke holdepunkter for at fastslå, at der har
været sådanne forudsætninger eller betingelser.
de synspunkter om ændringen af eu’s forvaltning, som appellanterne har anført, kan herefter
ikke føre til, at der skal gives dem medhold i deres påstande.
3.      indirekte beføjelsesudvidelse?
appellanterne har gjort gældende, at det ikke er muligt at afvise, at lissabon-traktaten gen-
nem den ændrede struktur og den eksplicitte udvidelse af emneområder har medført, at der
indirekte er overladt nye beføjelser til eu-organer. appellanterne har herved navnlig henvist
til, at der med lissabon-traktaten er sket en eksplicit tiltrædelse af eu-rettens forrang samt
                                              - 12 -
ratihabering af den meget ekspansive fortolkning af traktaten, som har fundet sted på visse
områder, at det er blevet traktatfæstet, at charteret om grundlæggende rettigheder har samme
juridiske værdi som traktaterne, og at det nye traktatgrundlag muliggør et langt bredere an-
vendelsesområde for fleksibilitetsbestemmelsen end det hidtidige traktatgrundlag.
højesteret fastslog i maastricht-dommen bl.a., at det henhører under danske domstole at af-
gøre, om eu-retsakter overskrider grænserne for den suverænitetsafgivelse, der er sket ved
tiltrædelsesloven. det hedder herom i afsnit 9.6 i dommen:
      ”9.6. appellanterne har anført, at ef-domstolens kompetence efter traktaten sammen-
      holdt med princippet om fællesskabsrettens forrang indebærer, at danske domstole er
      afskåret fra at håndhæve grænserne for den suverænitetsafgivelse, som har fundet sted
      ved tiltrædelsesloven, og at dette må tages i betragtning ved vurderingen af, om be-
      stemthedskravet i grundlovens § 20, stk. 1, er overholdt.
      ved tiltrædelsesloven er det anerkendt, at kompetencen til at prøve lovligheden og gyl-
      digheden af ef-retsakter tilkommer ef-domstolen. dette indebærer, at danske domstole
      ikke kan anse en ef-retsakt for uanvendelig i danmark, uden at spørgsmålet om dens
      forenelighed med traktaten har været prøvet af ef-domstolen, og at danske domstole i
      almindelighed kan lægge til grund, at ef-domstolens afgørelser herom ligger inden for
      suverænitetsafgivelsens grænser. højesteret finder imidlertid, at det følger af bestemt-
      hedskravet i grundlovens § 20, stk. 1, sammenholdt med danske domstoles adgang til at
      prøve loves grundlovsmæssighed, at domstolene ikke kan fratages adgangen til at prøve
      spørgsmål om, hvorvidt en ef-retsakt overskrider grænserne for den ved tiltrædelses-
      loven foretagne suverænitetsafgivelse. danske domstole må derfor anse en ef-retsakt
      for uanvendelig i danmark, hvis der skulle opstå den ekstraordinære situation, at det
      med den fornødne sikkerhed kan fastslås, at en ef-retsakt, der er opretholdt af ef-dom-
      stolen, bygger på en anvendelse af traktaten, der ligger uden for suverænitetsafgivelsen
      ifølge tiltrædelsesloven. tilsvarende gælder med hensyn til fællesskabsretlige regler og
      retsprincipper, som beror på ef-domstolens praksis.”
det forhold, at det i erklæring 17 til lissabon-traktaten er anført, at konferencen erindrer om
eu-domstolens faste praksis vedrørende eu-rettens forrang, og at der til erklæringen er
knyttet en udtalelse herom fra rådets juridiske tjeneste, ændrer ikke på det, som højesteret
har fastslået om danske domstoles pligt til at prøve loves og eu-retsakters grundlovsmæssig-
hed.
højesteret udtalte i afsnit 9.4 og 9.5 i maastricht-dommen bl.a. følgende om forståelsen af den
dagældende fleksibilitetsbestemmelse i ef-traktatens artikel 235:
                                          - 13 -
”9.4. ...
det fremgår af ordlyden af art. 235, at det forhold, at en handling fra fællesskabets side
anses for påkrævet for at virkeliggøre et af fællesskabets mål, ikke i sig selv udgør et
tilstrækkeligt grundlag for at bringe bestemmelsen i anvendelse. det er yderligere en
betingelse, at den påtænkte handling ligger "inden for fællesmarkedets rammer". dette
må - sammenholdt med art. 2, hvorefter fællesskabets opgaver skal varetages "gennem
oprettelsen af et fælles marked og en økonomisk og monetær union samt gennem iværk-
sættelse af fælles politikker eller aktioner som omhandlet i art. 3 og 3a" - forstås såle-
des, at den påtænkte handling skal ligge inden for de rammer for fællesskabets virke,
som fremgår af traktatens øvrige bestemmelser, herunder navnlig dens tredje del om
fællesskabets politikker og opregningen i art. 3 og art. 3a af de enkelte virkeområder.
denne forståelse er i overensstemmelse med regeringens notat af 21. januar 1997 til
folketingets europaudvalg … og bekræftes af ef-domstolens plenumudtalelse 2/94 af
28. marts 1996 …, hvor det i præmis 29 og 30 hedder (saml. 1996-i, s. 1788):
       »29. artikel 235 tilsigter at afhjælpe den manglende hjemmel i de tilfælde, hvor
       der ikke udtrykkeligt eller forudsætningsvis ved særlige bestemmelser i traktaten
       er tillagt fællesskabets institutioner beføjelser, i det omfang, sådanne beføjelser
       alligevel viser sig at være nødvendige, for at fællesskabet kan udøve sine funkti-
       oner med henblik på at nå et af de mål, der er fastlagt i traktaten.
       30. da denne bestemmelse er en del af et institutionelt system, der bygger på prin-
       cippet om tildelte kompetencer, kan den ikke anvendes som hjemmel for en ud-
       videlse af fællesskabets kompetenceområde ud over den generelle ramme, der
       følger af traktatbestemmelserne som helhed, navnlig de bestemmelser, hvori fæl-
       lesskabets opgaver og virke fastlægges. artiklen kan under ingen omstændigheder
       anvendes som hjemmel for fastsættelse af bestemmelser, der reelt har som konse-
       kvens, at traktaten ændres, uden at den herfor foreskrevne fremgangsmåde føl-
       ges.«
den anførte forståelse af art. 235 må lægges til grund, selv om bestemmelsen forud for
traktatændringen måtte være anvendt ud fra en mere vidtgående forståelse.
en lov, som ikke rækker længere end til at overlade beføjelser til at udstede retsakter
eller beslutte andre foranstaltninger i overensstemmelse med den foran anførte forstå-
else af art. 235, indebærer ikke en krænkelse af bestemthedskravet i grundlovens § 20.
vedtagelse efter art. 235 kan kun ske med enstemmighed. regeringen kan således hin-
dre, at bestemmelsen anvendes til vedtagelser, som ligger uden for de angivne rammer
for danmarks overladelse af kompetence til ef. regeringen kan ikke medvirke til
vedtagelse af forslag, som falder uden for disse rammer og derfor forudsætter yderligere
suverænitetsoverladelse. på baggrund af det formål, som art. 235 skal tilgodese, er det
uundgåeligt, at den nøjagtige afgrænsning af anvendelsesområdet for bestemmelsen kan
give anledning til tvivl. under hensyn hertil må der ved tiltrædelsesloven anses indrøm-
met regeringen en ikke ubetydelig margin.
9.5. i medfør af traktatens art. 164 skal ef-domstolen værne om lov og ret ved fortolk-
ningen og anvendelsen af traktaten, og efter traktatens art. 173 tilkommer det ef-
domstolen at prøve lovligheden af retsakter vedtaget af fællesskabets institutioner. efter
art. 177 har ef-domstolen kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål om fortolk-
                                              - 14 -
       ningen af traktaten og om fortolkningen og gyldigheden af retsakter udstedt af fælles-
       skabets institutioner.
       spørgsmål om gyldigheden af en retsakt eller anden handling vedtaget i medfør af art.
       235 vil således kunne indbringes for ef-domstolen, som i så fald har til opgave at sikre,
       at rammerne for fællesskabets virke overholdes.
       det forhold, at den nærmere fastlæggelse af de beføjelser, der er indrømmet fællesska-
       bets institutioner, kan give anledning til tvivl, og at kompetencen til at afgøre sådanne
       fortolkningsspørgsmål er henlagt til ef-domstolen, kan ikke i sig selv anses for ufore-
       neligt med bestemthedskravet i grundlovens § 20.
       at ef-domstolen ved fortolkning af traktaten også lægger vægt på andre fortolknings-
       momenter end bestemmelsernes ordlyd, herunder traktatens formål, er ikke i strid med
       de forudsætninger, som er lagt til grund ved tiltrædelsesloven, og er heller ikke i sig selv
       uforeneligt med bestemthedskravet i grundlovens § 20, stk. 1. det samme gælder om
       ef-domstolens retsskabende virksomhed inden for traktatens rammer.”
det er i fleksibilitetsbestemmelsen, således som den nu fremgår af teuf artikel 352, præcise-
ret, at den fortsat bygger på, at den kun giver hjemmel til vedtagelse af retsakter uden specifik
hjemmel på områder, som ligger inden for de rammer, der fremgår af traktatens øvrige be-
stemmelser, for at nå et af målene heri, jf. også den som bilag til lissabon-traktaten medtagne
erklæring nr. 42. regeringen har som fastslået af højesteret i maastricht-dommen (afsnit 9.4.)
pligt til at hindre, at bestemmelsen anvendes til vedtagelse af forslag, der falder uden for disse
rammer og derfor forudsætter yderligere suverænitetsafgivelse. en tilsvarende pligt gælder for
så vidt angår charteret om grundlæggende rettigheder, hvorom det i teu artikel 6, stk. 1, ud-
trykkeligt hedder, at det ikke på nogen måde udvider eu’s beføjelser.
det er ved loven om gennemførelse af lissabon-traktaten forfatningsretligt forudsat, at der
ikke ved danmarks tiltrædelse af lissabon-traktaten er sket yderligere overladelse af beføjel-
ser. det er ved den forfatningsretlige vurdering lagt til grund, at lissabon-traktaten skal for-
stås i overensstemmelse med de protokoller og erklæringer, der er medtaget som bilag til
traktaten.
eu-domstolen har til opgave at afklare eventuel tvivl om den eu-retlige forståelse, men en
eu-retlig fortolkning må ikke føre til, at der herved tilføres eu yderligere kompetence. dan-
marks gennemførelse af lissabon-traktaten er som nævnt sket ud fra den forfatningsretlige
vurdering, at der ikke sker overladelse af beføjelser, som kræver anvendelse af § 20-procedu-
ren, og danske myndigheder er forpligtet til at sikre dette overholdt.
                                              - 15 -
højesteret finder, at det, som appellanterne har anført om forrang, fortolkning, charteret om
grundlæggende rettigheder og fleksibilitetsbestemmelsen, ikke i sig selv giver grundlag for at
tilsidesætte regeringens og folketingets nævnte forfatningsretlige vurdering.
skulle der i forbindelse med en retsakt eller retsafgørelse, der konkret og aktuelt berører dan-
ske borgere mv., opstå tvivl om, hvorvidt den er baseret på en anvendelse af traktatgrundlaget,
som ligger uden for den suverænitetsafgivelse, der følger af tiltrædelsesloven med senere æn-
dringer, vil spørgsmålet kunne undergives den domstolsprøvelse, som er fastslået i afsnit 9.6.
i maastricht-dommen. det samme gælder, hvis der med henvisning til charteret om grund-
læggende rettigheder skulle blive vedtaget eu-retsakter – eller afsagt domme af eu-dom-
stolen – baseret på en sådan anvendelse af traktatgrundlaget.
på den anførte baggrund finder højesteret, at appellanternes indsigelse om, at der er sket en
indirekte beføjelsesudvidelse, ikke kan føre til, at der skal gives dem medhold i deres på-
stande.
4.     direkte beføjelsesudvidelse?
som nævnt har højesteret ved dommen af 11. januar 2011 (ufr 2011 s. 984) fastslået, at ap-
pellanterne har ret til at få prøvet betydningen i forhold til grundlovens § 20 af de ændringer i
eu-institutionernes opgavefordeling og afstemningsregler, der følger af lissabon-traktaten,
mens det er holdt åbent, hvilken domstolsprøvelse af andre forhold der kan ske under denne
sag, se ovenfor afsnit 1.b.
appellanterne har gjort gældende, at der ved lissabon-traktaten på en række sagsområder er
sket direkte beføjelsesudvidelser. appellanterne har herved navnlig henvist til nærmere an-
givne bestemmelser i traktaten med tilhørende protokoller og erklæringer om unionsborgeres
færdsels- og opholdsret, personoplysninger, social sikring, restriktive foranstaltninger, energi-
politik samt internationale aftaler og den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, men frafaldet
deres anbringender herom på områderne for diplomatisk beskyttelse, tredjelande og humani-
tær bistand, solidaritetsbestemmelsen og eu-domstolens kompetence i sager om immaterielle
rettigheder.
                                              - 16 -
de indstævnte har afvist, at der er sket udvidelse af beføjelser til at udstede retsakter med di-
rekte virkning for danske borgere mv., og har overordnet henvist navnlig til, at der er tale om
tydeliggørelse af allerede overladte beføjelser på de nævnte områder bortset fra personoplys-
ninger og fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, og at bestemmelserne på disse to områder
ikke hjemler retsakter med direkte virkning for danske borgere. endvidere har de indstævnte
anført, at bestemmelserne er omfattet af danske forbehold for så vidt angår unionsborgeres
færdsels- og opholdsret, personoplysninger og restriktive foranstaltninger.
højesteret finder, at der ikke under denne sag foreligger grundlag for at fastslå, at der med
loven om lissabon-traktaten på en række sagsområder som hævdet af appellanterne er sket
overladelse af yderligere beføjelser til at udstede retsakter med direkte virkning for danske
borgere mv., således at proceduren i grundlovens § 20 skulle have været fulgt. højesteret fin-
der i øvrigt, at parternes uenighed om disse spørgsmål ikke egner sig til at blive afgjort under
den foreliggende sag. under en sag om en retsakt eller en retsafgørelse, der måtte blive ud-
stedt eller afsagt i medfør af de pågældende traktatbestemmelser, og som konkret og aktuelt
vil berøre borgere mv., vil der derimod kunne sikres et bedre grundlag for prøvelse af tvisten.
herefter finder højesteret, at appellanternes indsigelse om, at der er sket direkte beføjelses-
udvidelser på de omhandlede sagsområder, ikke kan føre til, at der skal gives dem medhold i
deres påstande.
5.     den europæiske menneskerettighedskonvention
ved lissabon-traktaten er det i teu artikel 6, stk. 2, 1. pkt., bestemt, at ”unionen tiltræder
den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende friheds-
rettigheder”.
appellanterne har anført, at kompetencen for eu til at tiltræde denne konvention er ny, jf.
eu-domstolens udtalelse af 28. marts 1996 (udtalelse 2/94), hvori konkluderedes, ”at fæl-
lesskabet på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin ikke har kompetence til at tiltræde
konventionen”. eu’s tiltrædelse af konventionen er ikke en option for medlemsstaterne, men
en pligt, der opstår allerede ved tiltrædelse af lissabon-traktaten, og tiltrædelsen vil give eu-
domstolen yderligere kompetence og styrke potentialet for direkte virkning i forholdet mel-
lem private.
                                               - 17 -
de indstævnte har anført, at danmarks tiltrædelse af lissabon-traktaten på dette punkt er ba-
seret på den forfatningsretlige vurdering, at danmark ikke ved at tilslutte sig teu artikel 6,
stk. 2, overlader beføjelser til eu, som nødvendiggør anvendelse af § 20-proceduren. selve
adgangen for eu til at tiltræde menneskerettighedskonventionen er ikke en beføjelse, som er
omfattet af grundlovens § 20, og eu’s tiltrædelse ændrer ikke eu’s beføjelser, hvilket ud-
trykkeligt siges i teu artikel 6, stk. 2, 2. pkt. hertil kommer, at det i protokol nr. 8, artikel 2,
er bestemt, at aftalen om eu’s tiltrædelse af konventionen skal sikre, dels at tiltrædelsen
hverken berører unionens kompetence eller institutionernes beføjelser, dels at intet i aftalen
berører medlemsstaternes situation i forhold til konventionen. det er endvidere i teuf artikel
218, stk. 8, bestemt, at afgørelse om tiltrædelse af konventionen træffes af rådet, men at af-
gørelsen først træder i kraft efter medlemsstaternes godkendelse af aftalen om tiltrædelse i
overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser. der skal derfor træffes sær-
skilt dansk beslutning, før de allerede fastsatte regler i menneskerettighedskonventionen inden
for eu-rettens anvendelsesområde i givet fald får direkte virkning i danmark.
højesteret finder ikke grundlag for at tilsidesætte regeringens og folketingets forfatningsret-
lige vurdering, hvorefter der ikke på dette punkt ved lissabon-traktaten sker overladelse af
beføjelser til eu, som nødvendiggør en § 20-procedure – en vurdering, som danske myndig-
heder er forpligtet af. skulle der med henvisning til den europæiske menneskerettigheds-
konvention blive vedtaget eu-retsakter eller afsagt domme af eu-domstolen ud fra en forstå-
else af traktatgrundlaget, der er i strid med denne forfatningsretlige vurdering, er der mulighed
for domstolsprøvelse som fastslået i maastricht-dommen (afsnit 9.6.), jf. herved foran i afsnit
3 og 4.
efter det anførte kan appellanternes indsigelse om, at der er overladt eu en ny beføjelse ved
traktatbestemmelsen om unionens tiltrædelse af den europæiske menneskerettighedskonven-
tion, ikke føre til, at der skal gives dem medhold i deres påstande.
6.     konklusion og sagsomkostninger
efter det anførte stadfæster højesteret dommen.
                                             - 18 -
efter sagens karakter skal ingen af parterne betale sagsomkostninger for højesteret til nogen
anden part.
                                    thi kendes for ret:
landsrettens dom stadfæstes.
ingen af parterne skal betale sagsomkostninger for højesteret til nogen anden part.
