                      højesterets kendelse
                            afsagt onsdag den 16. maj 2018
sag 212/2017
a
(advokat stefan reinel)
mod
rigspolitiet
(advokat karsten hagel-sørensen)
i tidligere instanser er afsagt kendelse af københavns byret den 18. juni 2017 og af østre
landsrets 18. afdeling den 23. juni 2017.
i påkendelsen har deltaget tre dommere: lene pagter kristensen, thomas rørdam og lars
hjortnæs.
påstande
kærende, a, har nedlagt påstand om, at frihedsberøvelsen af ham ikke burde have været kendt
lovlig og opretholdt ved københavns byrets kendelse af 18. juni 2017, stadfæstet af østre
landsret den 23. juni 2017.
indkærede, rigspolitiet, har påstået stadfæstelse.
sagsfremstilling
af politirapport af 17. juni 2017 fremgår, at politiet samme dag kl. 7.25 ankom til scandia
hotel på vester søgade, der er beliggende inden for tættere bebygget område i københavn.
ved ankomsten til stedet observerede politiet fire rumænere, som overnattede i en etableret
lejr. de havde indrettet sig med liggeunderlag, dyner og tæpper på fortovet langs facaden til
                                                - 2 -
scandia hotel under et udhæng. de lå fuldt påklædt, og der stod en del bagage i form af ryg-
sække og plastikposer ved siden af dem.
af afhøringsrapport af 17. juni 2017 fremgår, at a vedtog en bøde på 500 kr. for overtrædelse
af ordensbekendtgørelsens § 18, stk. 1, jf. § 3, stk. 4, ved på vester søgade ud for nr. 10,
hvortil der er almindelig adgang, at have etableret og opholdt sig i lejr, som var indrettet med
tæpper, dyner og soveposer og med tre andre personer, hvilket var egnet til at skabe utryghed
i nærområdet. han forklarede under afhøringen, at han kom til danmark for ca. halvanden
måned siden for at samle flasker. i danmark havde han sovet hos en kammerat i en bil, og 12-
13 gange havde han overnattet på gaden forskellige steder i københavn.
af politirapport af 17. juni 2017 fremgår om as kontakt med politiet i danmark, at han den 3.
maj 2017 var en ud af 12 antrufne personer, der blev bortvist for at have slået lejr. den 16.
maj 2017 var han en af fem antrufne personer, der blev bortvist for at have slået lejr, og den 9.
juni 2017 modtog han en udenretlig bøde på 500 kr. for overtrædelse af or-
densbekendtgørelsen ved at have etableret lejr og overnattet på gaden.
ved udlændingestyrelsens afgørelse af 17. juni 2017 blev a udvist af danmark med
indrejseforbud i 2 år, jf. udlændingelovens § 25 a, stk. 2, nr. 3, og § 32, stk. 4, 5. pkt.
københavns byret afsagde den 18. juni 2017 kendelse om frihedsberøvelsens lovlighed og
opretholdelse, jf. udlændingelovens § 36, stk. 1. i begrundelsen for kendelsen er bl.a. anført:
      ”retten finder, at der i udlændingestyrelsens afgørelser foreligger en rimelig sandsyn-
      liggørelse af, at det grundlæggende faktum er fastslået med rette efter de foreliggende
      oplysninger. retten har herved navnlig lagt vægt på fotomaterialet fra vester søgade og
      udlændingens erkendelse af overtrædelse af ordensbekendtgørelsen. retten har således
      lagt til grund, at udlændingen sammen med flere andre personer havde etableret og op-
      holdt sig i en lejr, som var indrettet med liggeunderlag, tæpper, dyner og personlige ef-
      fekter foran en nødudgang fra et hotel. dette var egnet til at skabe utryghed i nærområ-
      det. retten lægger derfor efter de foreliggende oplysninger til grund, at udlændingen,
      der er statsborger i rumænien, under sit ophold i danmark, har overtrådt ordensbe-
      kendtgørelsens § 18, stk. 1, jf. § 3, stk. 4.
      udlændingen har som følge heraf over for politiet erkendt sig skyldig og har vedtaget
      en bøde på 500 kr. for overtrædelse af ordensbekendtgørelsens § 18, stk. 1, jf. § 3, stk.
      4.
                                          - 3 -
udlændingen har oplyst, at han de seneste 12-13 nætter har overnattet på gaden og i
parker, og at han har opholdt sig i danmark som flaskesamler siden starten af marts
2017.
retten finder herefter, at betingelserne i udlændingelovens § 25 a, stk. 2, nr. 3, for at
udvise udlændingen på dette grundlag har været opfyldt. retten finder ikke, at udlæn-
dingen er omfattet af undtagelsen i § 25 a, stk. 2, nr. 3, 2. pkt.
det følger af udlændingelovens § 2, stk. 3, at de begrænsninger, der følger af udlændin-
geloven, kun finder anvendelse på udlændinge, der er omfattet af eu-reglerne, i det om-
fang det er foreneligt med disse regler. det følger endvidere af udlændingelovens § 26
b, at for udlændinge, som er omfattet af eu-reglerne, kan udvisning kun ske i over-
ensstemmelse med de principper, der efter eu-reglerne gælder for begrænsning af retten
til fri bevægelighed.
det fremgår af europaparlamentets og rådets direktiv af 29. april 2004 om unionsborge-
res og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig på medlemsstaternes
område mv. (opholdsdirektivet), artikel 27, blandt andet, at medlemsstaterne kan be-
grænse den frie bevægelighed for en unionsborger af hensyn til blandt andet den offent-
lige orden eller sundhed, og at foranstaltninger truffet af hensyn til den offentlige orden
eller sundhed skal være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og udeluk-
kende kan begrundes i vedkommendes personlige adfærd. den personlige adfærd skal
udgøre en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grund-
læggende samfundsinteresse.
retten finder, at udlændingens adfærd må anses for at udgøre en sådan reel, umiddelbar
og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse, jf. di-
rektiv 2004/38/ef af 29. april 2004 (opholdsdirektivet) artikel 27, stk. 2, 2. led. retten
har herved lagt vægt på den aktuelle overtrædelse af ordensbekendtgørelsen og karak-
teren heraf, og på, at udlændingen forud for denne sag, den 3. og den 16. maj 2017 blev
bortvist for at sove i en lejr, og han den 9. juni 2017 vedtog en udenretlig bøde for over-
trædelse af ordensbekendtgørelsen.
retten finder derfor ikke, at udlændingens aktuelle overtrædelse af ordensbekendtgø-
relsen har en tilfældig karakter med begrænset skadevirkning, idet retten finder, at der er
tale om en systematisk adfærd som led i udlændingens ophold i danmark som flaske-
samler.
da udlændingen ikke har nogen tilknytning til danmark, kan udvisning af ham endvide-
re ikke anses for stridende mod proportionalitetsprincippet i direktivets artikel 27, stk.,
2, 1. led, sammenholdt med artikel 28, stk. 1. opholdsdirektivet er således ikke til hin-
der for udvisning, jf. udlændingelovens § 2, stk. 3, og § 26 b.
retten finder ikke efter de foreliggende oplysninger holdepunkter for at antage, at ud-
lændingen er handlet, jf. udlændingelovens § 26 a.
retten finder herefter, at frihedsberøvelse af udlændingen har været og fortsat er nød-
vendig for at sikre muligheden for udvisning, jf. udlændingelovens § 36, stk. 1. retten
                                               - 4 -
      finder efter de foreliggende oplysninger om udlændingens personlige forhold ikke, at
      mindre indgribende foranstaltninger efter udlændingelovens § 34 er tilstrækkelige,
      hvorfor
      bestemmes:
      frihedsberøvelsen af udlændingen a findes lovlig, og den pågældende kan fortsat tilba-
      geholdes indtil den 10. juli 2017.”
østre landsret stadfæstede den 23. juni 2017 byrettens kendelse. i landsrettens begrundelse er
anført:
      ”det fremgår af bemærkningerne til udlændingelovens § 25 a, stk. 2, nr. 3, som affattet
      ved lov nr. 516 af 26. maj 2014, at adgangen til udvisning udvides, således at en udlæn-
      ding, der ikke har haft lovligt ophold her i landet i længere tid end de sidste 6 måneder,
      fremover også kan udvises, blandt andet hvis hensynet til den offentlige orden i ”andre
      schengenlande” tilsiger, at udlændingen ikke bør have ophold her i landet, dog kan ud-
      lændinge, der er omfattet af udlændingelovens § 2, stk. 1 og 2, ikke udvises af hensyn
      til den offentlige orden i ”andre schengenlande”.
      en udlænding, der er omfattet af udlændingelovens § 2, stk. 1 og 2, og som ikke har haft
      lovligt ophold her i landet i længere tid end de sidste 6 måneder, kan således udvises,
      hvis hensynet til den offentlige orden i danmark tilsiger, at udlændingen ikke bør have
      ophold her i landet.
      med denne bemærkning og af de grunde, der i øvrigt er anført af byretten, stadfæster
      landsretten byrettens kendelse, idet det for landsretten fremførte ikke kan føre til et an-
      det resultat.
                                            thi bestemmes:
      byrettens kendelse stadfæstes.”
a blev den 6. juni 2017 udsendt til rumænien.
anbringender
a har anført navnlig, at ordensbekendtgørelsens § 3, stk. 4, ikke objektivt er overtrådt. skulle
det imidlertid være en lejr, som han befandt sig i, så er dette ikke tilstrækkeligt til at have
overtrådt bestemmelsen. lejren skal også være ”egnet til at skabe utryghed i nærområdet”.
uanset at der ikke skal være påvist en konkret utryghed efter ordensbekendtgørelsen, så skal
det dog indgå som moment, at han og de andre rumænere bare lå og sov. de havde ikke
henvendt sig til andre mennesker ved truende eller chikanøs adfærd eller udøvet kriminalitet i
                                              - 5 -
form af tyverier, og ingen i nærområdet havde klaget over dem. den vedtagne ændring af or-
densbekendtgørelsen har et diskriminatorisk sigte, som først og fremmest er mod udlændinge.
måtte højesteret finde, at ordensbekendtgørelsens § 3, stk. 4, er overtrådt, gøres det gælden-
de, at udvisning efter udlændingelovens § 25 a, stk. 2, nr. 3, ikke kan finde sted, da kærende
er eu-borger og udvisningen er i strid med opholdsdirektivets artikel 27, stk. 2. bøder for
overtrædelse af ordensbekendtgørelsen er ikke et led i et adfærdsmønster, der har så stor ska-
devirkning, at adfærden udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører
en grundlæggende samfundsinteresse. a har ikke under sit ophold i danmark begået tyveri
eller andre lovovertrædelser, og han har ikke i forbindelse med overnatningen givet anledning
til politianmeldelse for en aggressiv adfærd eller forulempning af nogen. det er helt
uproportionalt at udvise ham.
når et spørgsmål om fortolkning af eu-retten rejses for en national ret, hvis afgørelser er en-
delige, er den nationale ret som udgangspunkt forpligtet til at anmode eu-domstolen om be-
svarelse af præjudicielle spørgsmål. i nærværende sag anmodes højesteret om, at eu-dom-
stolen forelægges følgende spørgsmål om fortolkning af eu-retten: ” udgør en overtrædelse
af ordensbekendtgørelsen § 18, stk. 1, jf. § 3, stk. 4, hvorefter det med bødestraf er forbudt på
steder, hvortil der er almindelig adgang, at etablere og opholde sig i lejre, som er egnede til at
skabe utryghed i nærområdet en ”reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører
en grundlæggende samfundsinteresse”, jf. opholdsdirektivet artikel 27, stk. 2?”
rigspolitiet har anført navnlig, at a sammen med tre andre rumænere havde etableret en lejr
foran en nødudgang til hotel scandia på vester søgade. lejrens tilstedeværelse var
utryghedsskabende, og der foreligger derfor en overtrædelse af ordensbekendtgørelsens § 3,
stk. 4. det bestrides, at ordensbekendtgørelsens § 3, stk. 4, indeholder en diskriminerende
kriminalisering af udlændinge.
a er forud for denne sag den 3. og 16. maj 2017 samt den 9. juni 2017 blevet bortvist for at
have slået lejr sammen med op til 12 andre personer. for overtrædelsen den 9. juni 2017 har
han vedtaget en bøde for overtrædelse af ordensbekendtgørelsens § 18, stk. 1, jf. § 3, stk. 4.
as aktuelle overtrædelse af ordensbekendtgørelsen har derfor ikke en tilfældig karakter med
                                                  - 6 -
en begrænset skadevirkning. der er tale om en systematisk adfærd som led i hans ophold i
danmark som flaskesamler.
efter rigspolitiets opfattelse er en forelæggelse af det anførte spørgsmål om opholdsdirek-
tivets artikel 27, stk. 2, ikke nødvendig for at tilvejebringe klarhed over det, som må anses
som tvistens genstand. problemstillingen angår spørgsmålet om anvendelsen af eu’s op-
holdsdirektiv i dansk kontekst. den ledende dom på området er fortsat eu-domstolens dom
af 4. december 1974 i sag c-41/74 (van duyn). eu-domstolen fastslog i præmis 18, at de
omstændigheder, der kan berettige anvendelsen af begrebet ”den offentlige orden”, kan være
forskellige fra land til land og fra periode til periode. dommen er et meget klart eksempel på,
at det er hver enkelt medlemsstats kompetente myndighed, der må afgøre, om en bestemt
virksomhed er i strid med den offentlige orden. i danmark har de kompetente myndigheder
forbudt både danske og udenlandske statsborgere at slå lejr i park mv., og forbuddet er straf-
sanktioneret. de nu foreliggende fire sager bør afgøres på samme måde som de fire sager,
højesteret traf kendelse i den 19. december 2017, således at de påkærede kendelser fra østre
landsret stadfæstes.
retsgrundlaget
ordensbekendtgørelsen er udstedt i medfør af § 23 i lov nr. 444 af 9. juni 2004 om politiets
virksomhed. bestemmelsen i ordensbekendtgørelsens § 3, stk. 4, blev indført ved bekendtgø-
relse nr. 305 af 31. marts 2017. bestemmelsen, der trådte i kraft den 1. april 2017, er sålyden-
de:
       ”stk. 4. på steder, hvortil der er almindelig adgang, er det forbudt at etablere og opholde
       sig i lejre, som er egnede til at skabe utryghed i nærområdet.”
sanktionen fremgår af ordensbekendtgørelsens § 18, stk. 1, hvoraf bl.a. fremgår:
       ”§ 18. overtrædelse af §§ 3-13 og § 15, stk. 2, overtrædelse af de i medfør af § 14 og
       § 15, stk. 1, og § 16 udstedte regler og bestemmelser eller overtrædelse samt manglende
       efterkommelse af påbud eller forbud udstedt i medfør af § 3, stk. 5, § 4, stk. 2, § 6, stk.
       1-4, § 8, stk. 1, § 13, stk. 4, og § 17 straffes med bøde. ved fastsættelse af straffen skal
       der lægges betydelig vægt på hensynet til sikring af den offentlige orden og beskyttelse
       af enkeltpersoners og den offentlige sikkerhed…”
                                                 - 7 -
forud for indsættelse af ordensbekendtgørelsens § 3, stk. 4, besvarede justitsministeriet en
række spørgsmål fra folketingets retsudvalg. i besvarelse af spørgsmål nr. 858 stillet den 31.
august 2016 er bl.a. anført:
       ”det er afgørende for regeringen, at borgerne kan færdes trygt i det offentlige rum. op-
       hold i lejre, på veje og andre steder i det offentlige rum skal derfor kriminaliseres, og re-
       geringen foreslår endvidere, at der skal kunne meddeles zoneforbud ved gentagne over-
       trædelser heraf.”
i besvarelse af spørgsmål nr. 213 stillet den 3. februar 2017 redegjorde justitsministeriet for
ændringen, og hvad der forstås ved en lejr:
       ”den foreslåede ændring af ordensbekendtgørelsen indeholder et forbud mod at etablere
       og opholde sig i lejre, som skaber utryghed på steder, hvortil der er almindelig adgang.
       det foreslåede forbud indgår som en del af finanslovsaftalen for 2017.
       baggrunden for den foreslåede ændring er, at det i sommer blev konstateret, at der blev
       etableret lejrlignende ophold i det offentlige rum, f.eks. i offentlige parker og på offent-
       lige gader og veje, hvor de pågældende personer sov og opholdt sig – ofte i længere tid
       ad gangen. sådanne forhold kan indebære gener for omgivelserne i form af f.eks. støj,
       uro og uhumske sanitære forhold og kan give anledning til utryghed hos omkringboende
       og forbipasserende.
       den foreslåede ændring af ordensbekendtgørelsen indebærer ikke en kriminalisering af
       overnatning på steder, hvor der er almindelig adgang. formålet med ændringen er der-
       imod at kriminalisere utryghedsskabende lejre i det offentlige rum.
       ved en lejr forstås i overensstemmelse med almindelig sproglig forståelse, jf. eksem-
       pelvis ordbog over det danske sprog, bl.a. et sted under åben himmel, hvor
       (om)rejsende, omflakkende personer indretter sove- eller hvilepladser. der skal således
       være tale om en vis grad af etablering af soveplads eller lignende. opstilling af en enkelt
       madras eller sovepose vil i almindelighed ikke i sig selv være tilstrækkelig til at udgøre
       en lejr i bekendtgørelseændringens forstand, men hvis sovestedet efter sin indretning
       bærer præg af at have en mere varig karakter, f.eks. ved opstilling af telt eller hvis der er
       sat presenning op, kan det efter omstændighederne få karakter af en lejr.”
justitsministeriet har i besvarelsen ligeledes redegjort for, hvad der skal forstås ved begrebet
utryghedsskabende:
       ”ved vurderingen af om en lejr er egnet til at skabe utryghed, kan der bl.a. lægges vægt
       på antallet af personer i lejren, om lejren er placeret et befærdet sted, og om lejren fører
       til støjgener, trafikale gener eller andre gener i lokalområdet. der vil endvidere kunne
       lægges vægt på de tilstedeværende personers generelle adfærd, herunder om de pågæl-
                                                 - 8 -
        dende begår strafbare forhold i området omkring lejren, f.eks. henkastning af affald, el-
        ler udviser chikanøs eller truende adfærd.
        det er ikke efter den foreslåede bestemmelse et krav, at der konkret skal være givet ud-
        tryk for en følelse af utryghed i forhold til en lejr, idet den pågældende lejr alene skal
        være egnet til at skabe utryghed, men henvendelser eller lignede fra personer, der ople-
        ver, at en lejr skaber utryghed, vil dog kunne indgå i den samlede vurdering af, om en
        lejr er omfattet af bestemmelsen.
        det er i sagens natur ikke muligt udtømmende at opliste, hvornår der er tale om en lejr,
        som er egnet til at skabe utryghed. det må imidlertid antages, at en kø foran en butik,
        ved indgangen til en koncert, festival eller lignende, hvor folk – afhængig af vejret –
        ligger med soveposer, formentlig sjældent vil have et mere varigt præg og være egnet til
        at virke utryghedsskabende i nærområdet.”
højesterets begrundelse og resultat
efter udlændingelovens § 25 a, stk. 2, nr. 3, kan en udlænding, som ikke har haft lovligt op-
hold her i landet i længere tid end de sidste 6 måneder, udvises, hvis hensyn til den offentlige
orden tilsiger, at udlændingen ikke bør have ophold her i landet. udvisning af udlændinge,
der er omfattet af eu-reglerne, kan dog kun ske, i det omfang det er foreneligt med disse reg-
ler, jf. udlændingelovens § 2, stk. 3.
hvis det er nødvendigt for at sikre, at udvisning af en udlænding i medfør af udlændingelo-
vens § 25 a, stk. 2, nr. 3, kan gennemføres, kan politiet i medfør af § 36, stk. 1, frihedsberøve
udlændingen. i tilfælde af frihedsberøvelse skal udlændingen fremstilles for retten, der tager
stilling til frihedsberøvelsens lovlighed og fortsatte opretholdelse, jf. udlændingelovens § 37.
som anført i højesterets kendelser af 31. marts 2011 (ufr 2011.1788, ufr 2011.1794, ufr
2011.1799 og ufr 2011.1800) og af 19. december 2017 (sagerne 167-170/2017) skal prøvel-
sen efter § 37 omfatte en rimelig sandsynliggørelse af, at det grundliggende faktum er fast-
slået med rette efter de foreliggende oplysninger. endvidere indebærer prøvelsen, at retten
skal tage stilling til, om betingelserne for at udvise på dette grundlag må anses for opfyldt, og
herunder prøve den retlige subsumption, og om udvisningen er proportional.
efter de foreliggende oplysninger kan det lægges til grund, at a sammen med tre andre
rumænere havde indrettet sig med liggeunderlag, dyner og tæpper på fortovet langs facaden til
scandia hotel under et udhæng foran en nødudgang fra hotellet. omkring dem var andre af
deres ejendele. flere af personerne lå ved politiets ankomst og sov. a forklarede til politiet, at
                                               - 9 -
han var i danmark for at samle flasker, og at han havde han overnattet på gaden forskellige
steder i københavn 12-13 gange.
a har ved afhøringen erkendt at have overtrådt ordensbekendtgørelsens § 18, stk. 1, jf. § 3,
stk. 4, og har vedtaget et udenretligt bødeforelæg på 500 kr. højesteret tiltræder efter de
foreliggende oplysninger, at lejren var egnet til at skabe utryghed i nærområdet, jf. ordensbe-
kendtgørelsens § 3, stk. 4.
forholdet er begået kort tid efter as indrejse i danmark. han er tidligere den 3. maj 2017 som
en ud af 12 antrufne personer blevet bortvist for at have slået lejr. den 16. maj 2017 var han
en af fem antrufne personer, der blev bortvist for at have slået lejr, og den 9. juni 2017 har han
vedtaget en bøde for overtrædelse af ordensbekendtgørelsens § 18, stk. 1, jf. § 3, stk. 4. a har
ingen tilknytning til danmark. betingelserne efter udlændingelovens § 25 a, stk. 2, nr. 3, for
at udvise a må herefter på det foreliggende grundlag anses for opfyldt.
spørgsmålet er herefter, om udvisning er forenelig med artikel 27, stk. 2, 2. led, i direktiv
2004/38/ef af 29. april 2004 (opholdsdirektivet). da anmodningen om præjudiciel forelæg-
gelse angår den konkrete anvendelse af eu-retten og ikke fortolkning, findes der ikke grund-
lag for præjudiciel forelæggelse for eu-domstolen, således som kærende har anmodet om.
højesteret finder, at as adfærd udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der
berører en grundlæggende samfundsinteresse. det bemærkes herved, at hensynet til den
offentlige orden også beskyttes efter opholdsdirektivet, og at den aktuelle overtrædelse sam-
menholdt med de kort forud begåede overtrædelser af ordensbekendtgørelsen og bortvis-
ningsreglerne ikke har en tilfældig karakter med begrænset skadevirkning, men må anses for
at være udslag af en systematisk adfærd som led i a ophold i danmark som flaskesamler. a
har ikke tilknytning til danmark, og udvisning med indrejseforbud i 2 år skal derfor ikke
anses for stridende mod proportionalitetsprincippet i opholdsdirektivets artikel 27, stk. 2, 1.
led, sammenholdt med artikel 28, stk. 1. opholdsdirektivet er således ikke til hinder for udvis-
ning, jf. herved udlændingelovens § 2, stk. 3.
højesteret tiltræder herefter, at frihedsberøvelsen af a var nødvendig for at sikre muligheden
for udvisning, idet mindre indgribende foranstaltninger efter det oplyste om hans forhold ikke
                                             - 10 -
var tilstrækkelige, jf. udlændingelovens § 36, stk. 1. højesteret stadfæster derfor landsrettens
kendelse.
                                      thi bestemmes:
landsrettens kendelse stadfæstes.
