                                              dom
afsagt den 26. august 2016 af vestre landsrets 6. afdeling (dommerne hanne kildal, erik p.
bentzen og birthe v. jespersen (kst.)) i 1. instanssag
v.l. b–1466–14 og b–1584–14
landbrug og fødevarer som mandatar for
peter martin andersen
(advokat jacob langvad nielsen, aarhus)
mod
fødevareministeriets klagecenter
og
naturerhvervstyrelsen
(kammeradvokaten ved advokat louise tandrup christensen, københavn)
indledning
sagerne drejer sig om, hvorvidt sagsøgeren, peter martin andersen, der drev virksomhed som
selvstændig landmand, havde ret til støtte efter forskellige landbrugsstøtte- og tilskudsordnin-
ger for naturpleje af et areal, der hovedsageligt var beliggende i et natura 2000-område. efter
en kontrol i efteråret 2010 blev markerne på arealet i vidt omfang underkendt som
støtteberettigede, da de ikke levede op til støttebetingelserne, herunder at de pr. 31. august
2010 ikke fremstod afgræssede og med tæt og lavt plantedække.
hovedspørgsmålet i sagerne er, om de sagsøgtes, fødevareministeriets klagecenter og
naturerhvervstyrelsen, afgørelser er truffet under iagttagelse af relevante forvaltningsretlige
principper, herunder om skønnet er sat under regel.
sagerne, der er anlagt ved retten i hjørring mod fødevareministeriets klagecenter den 29.
april 2013 og mod naturerhvervstyrelsen den 11. december 2013, er ved kendelse af 27. juni
                                             - 2 -
2014 i medfør af retsplejelovens § 226, stk. 1, henvist til vestre landsret.
påstande
landbrug og fødevarer som mandatar for peter martin andersen har nedlagt følgende
påstande:
vedrørende tilskud til pleje af græs- og naturarealer
1. fødevareministeriets klagecenter tilpligtes at anerkende, at klagecentrets afgørelse af 13.
   november 2012 i sagsnr. 12552 om tilskud til pleje af græs- og naturarealer er ugyldig, og
   at peter martin andersen derfor har krav på det nævnte tilskud for perioden 2008-2010,
   hvorfor allerede udbetalt tilskud ikke kan kræves tilbagebetalt, og tilskud skal genberegnes
   og udbetales af naturerhvervstyrelsen.
   subsidiært
   fødevareministeriets klagecenter tilpligtes at anerkende, at klagecentrets afgørelse af 13.
   november 2012 i sagsnr. 12552 om tilskud til pleje af græs- og naturarealer er ugyldig,
   hvorfor sagen hjemvises til fornyet behandling ved fødevareministeriets klagecenter.
2. fødevareministeriets klagecenter tilpligtes at anerkende, at klagecentrets afgørelse af 8.
   marts 2013 i sagsnr. 19406 om tilskud til pleje af græs- og naturarealer er ugyldig, og at
   peter martin andersen derfor har krav på det nævnte tilskud for 2007-2010, hvorfor alle-
   rede udbetalt tilskud ikke kan kræves tilbagebetalt, og tilskud skal genberegnes og udbeta-
   les af naturerhvervstyrelsen.
   subsidiært
   fødevareministeriets klagecenter tilpligtes at anerkende, at klagecentrets afgørelse af 8.
   marts 2013 i sagsnr. 19406 om tilskud til pleje af græs- og naturarealer er ugyldig, hvorfor
   sagen hjemvises til fornyet behandling ved fødevareministeriets klagecenter.
3. fødevareministeriets klagecenter tilpligtes at anerkende at være erstatningsansvarlig over
   for peter martin andersen for afgørelse af 13. november 2012 i sagsnr. 12552.
                                             - 3 -
4. fødevareministeriets klagecenter tilpligtes at anerkende at være erstatningsansvarlig over
   for peter martin andersen for afgørelse af 8. marts 2013 i sagsnr. 19406.
5. naturerhvervstyrelsen tilpligtes at anerkende at være erstatningsansvarlig over for peter
   martin andersen for mangelfuld vejledning om betingelserne for tilskud til pleje af græs-
   og naturarealer forud for naturerhvervstyrelsens afgørelser af 22. juni 2011 om bortfald af
   tilsagn om tilskud.
   vedrørende enkeltbetaling
6. naturerhvervstyrelsen tilpligtes at anerkende, at styrelsens afgørelse af 3. december 2014 i
   sagsnr. 13-40-000043 om enkeltbetaling for årene 2008-2010 er ugyldig, hvorfor peter
   martin andersen har krav på den nævnte støtte, og således at støtten ikke kan kræves tilba-
   gebetalt, og peter martin andersen ikke kan sanktioneres.
   subsidiært
   naturerhvervstyrelsen tilpligtes at anerkende, at styrelsens afgørelse af 3. december 2014 i
   sagsnr. 13-40-000043 om enkeltbetaling for årene 2008-2010 er ugyldig, hvorfor sagen
   hjemvises til fornyet behandling ved naturerhvervstyrelsen.
   vedrørende krydsoverensstemmelse
7. fødevareministeriets klagecenter tilpligtes at anerkende, at klagecentrets afgørelse af 13.
   november 2012 i sagsnr. 13852 om krydsoverensstemmelse er ugyldig, og at støtten til
   peter martin andersen derfor ikke nedsættes.
   subsidiært
   fødevareministeriets klagecenter tilpligtes at anerkende, at klagecentrets afgørelse af 13.
   november 2012 i sagsnr. 13852 om krydsoverensstemmelse er ugyldig, hvorfor sagen
   hjemvises til fornyet behandling ved fødevareministeriets klagecenter.
fødeministeriets klagecenter og naturerhvervstyrelsen har påstået frifindelse.
                                                - 4 -
sagsfremstilling
den 1. december 2003 indgik peter martin andersen forpagtningsaftale med skov- og
naturstyrelsen om forpagtning af 197 ha ved tranum og slettestrand. det fremgår bl.a. af
aftalens § 5:
                 ”... det er et væsentligt formål med forpagtningen at
                 sikre en hensigtsmæssig pleje af disse arealer.
                 derfor forpligter forpagteren sig til at opretholde
                 et passende græsningstryk på arealerne til at sikre
                 dette formål, ligesom bortforpagteren til enhver tid
                 kan kræves græsningstrykket reguleret af hensyn til
                 plejeeffekten.
                 politikken for skov- og naturstyrelsens
                 arealforvaltning er, at arealerne dyrkes med stor
                 hensyntagen til de landskabelige, naturmæssige,
                 miljømæssige, kulturhistoriske og friluftsmæssige
                 forhold ...”
af et tillæg til forpagtningsaftalen dateret 22. december 2004 fremgår bl.a.:
                 ”forpagteren er forpligtet til at anvende arealet på
                 en måde som berettiger til tildeling af
                 betalingsrettigheder, ligesom forpagter er forpligtet
                 til at overholde betingelserne for god landbrugs- og
                 miljømæssig stand samt krydsoverensstemmelse”
peter martin andersen søgte tilskud til de forpagtede arealer efter ordningen om miljøvenligt
jordbrug (mvj) og støtte efter reglerne om enkeltbetaling og lod markerne afgræsse af kvæg
og heste.
direktoratet for fødevareerhverv (nu naturerhvervstyrelsen) gav den 14. november 2007
peter martin andersen tilsagn om tilskud til pleje af græs- og naturarealer efter mvj-ord-
ningen til nærmere angivne marker, der næsten alle var beliggende i et natura 2000-område.
der blev givet tilsagn for 5 år. i tilsagnet hedder det bl.a.:
                 ”5. plejeforpligtelser
                 forpligtelse til afgræsning
                                               - 5 -
                for alle marker i dette tilsagn gælder følgende
                betingelser:
                fra den 1. juni til den 31. august skal arealerne
                være omfattet af drift med afgræsning, således at
                arealerne i deres helhed den 31. august hvert år i
                tilsagnsperioden fremstår afgræsset og med tæt og
                lavt plantedække.
                inden for den anførte periode må slåning                       af
                plantedækket kun ske i form af slæt, der                       gennemføres
                på dele af arealerne som en naturlig del                       af driften
                med afgræsning, og i form af afpudsning,                       der
                gennemføres efter afgræsning.”
fødevareerhverv gav den 5. november 2008 tilsagn om mvj-tilskud til yderligere 5 marker i
5 år på samme betingelser som det tidligere tilsagn.
peter martin andersen fik udbetalt støtte efter enkeltbetalingsordningen og tilskud efter mvj-
ordningen for 2008 og 2009.
af fødevareerhvervs vejledning om tilsagn til 5-årige miljø- og økologiordninger 2010 samt
eksisterende tilsagn fra april 2010 fremgår bl.a.:
                ”2.5.2 plantedække
                arealet skal fastholdes som græs- eller naturareal i
                hele tilsagnsperioden. ved naturarealer forstås
                arealer med lyngvegetation eller andet plantedække,
                der er anvendelig til afgræsning eller slæt. …”
plantedirektoratet, der forestod kontrollen med ordningerne, udsendte hvert år en ”instruks for
kontrol af arealordninger og god landbrugs- og miljømæssig stand (krydsoverensstemmelse)”,
som skulle anvendes af kontrollørerne. af 4. udgave fra august 2010 fremgår af pkt. e.10
pleje af græs- og naturarealer, at det skulle kontrolleres, om græsarealer, der var omfattet af
drift med afgræsning, fremstod afgræssede med tæt, kort plantedække den 31. august, idet
forekomst af græstuer, lysesiv og anden højere vegetation, der naturligt indfinder sig som
følge af en drift med afgræsning, dog var tilladt. det fremgår endvidere bl.a.:
                ”kontrollen af om arealet er udnyttet, skal udføres
                efter følgende retningsliner:
                                           - 6 -
               du skal kontrollere om arealet er indhegnet med
               naturlige eller opsatte hegn som på forsvarlig vis
               kan anvendes i forbindelse med en afgræsning af are-
               alet. hvis arealerne samtidig fremstår som afgræssede
               i indeværende sæson og vil fremstå med tæt lav
               plantedække den 31. august, betragtes arealet som
               værende udnyttet til afgræsning.”
5. udgave af instruksen udkom i september 2010. under pkt. e.10 pleje af græs- og natur-
arealer var nærmere anført, hvordan kravene til kort eller lavt plantedække skulle kontrolleres:
               ”…
               landbrugsarealer
               et areal, hvor 50 pct. eller mere af plantedækket er
               over 40 cm højt, skal underkendes i sin helhed.
               et areal, hvor mindre end 50 pct. af plantedækket er
               over 40 cm højt, skal godkendes i sin helhed.
               hvis en mark består af delområder med forskellig
               højde på plantedækket, skal der fastlægges en
               procentdel for hvert delområde.
               områder under 100 m2, hvor mere end 50 pct. af
               plantedækket er over 40 cm højt, accepteres, hvis
               disse ”pletter” indgår som en del af en helhed, hvor
               50 pct.-kravet er overholdt.
               naturarealer
               naturarealer er i denne sammenhæng arealer, som ikke
               er støtteberettigede under enkeltbetalingsordningen.
               på naturarealer gælder kravet om en maksimal højde på
               40 cm for mere end 50 pct. af plantedækket ikke. her
               skal det blot være tydeligt, at dyrene græsser på
               arealet. græsningen kan være selektiv. det vil sige,
               at der kan være områder, som er bedre afgræssede end
               andre.
               dele af en mark, hvor 50 pct. eller mere af
               plantedækket ikke er tydeligt afgræsset, skal
               underkendes i deres helhed, mens dele af en mark,
               hvor mindre end 50 pct. af plantedækket ikke er
               tydeligt afgræsset, skal godkendes i deres helhed.
               …”
fødevareerhvervs vejledning om tilsagn til 5-årige miljø- og økologiordninger mv. 2011, der
blev udgivet januar 2011, indeholder samme overordnede beskrivelse af forpligtelsen til
                                              - 7 -
afgræsning, som fremgik af vejledningen for 2010 og af tilsagnene, men henviser herudover
til pkt. 2.5.2 for nærmere beskrivelse af tæt og lavt plantedække:
                 ”2.5.2. plantedække
                 arealet skal fastholdes som græs- eller naturareal i
                 hele tilsagnsperioden. ved naturarealer forstås
                 blandt andet engarealer eller arealer med lyngve-
                 getation, der er anvendelig til afgræsning og slæt.
                 …
                 definition af tæt plantedække
                 delområder af et areal betragtes som tæt, når
                 vegetationen dækker mere end 50 % af overfladen.
                 dyreveksler er dog tilladte.
                 …
                 definition af lavt plantedække ved tilsagn om
                 afgræsning
                 på et landbrugsareal, der er omfattet af tilsagn,
                 skal plantedækket være tydeligt afgræsset.
                 delområder, hvor mere end 50 % af plantedækket
                 fremstår som vraggræs over 40 cm, er ikke
                 tilskudsberettiget.
                 naturarealer skal være omfattet af en drift med
                 afgræsning, og plantedækket skal bære tydeligt præg
                 af afgræsning. hvis det er svært at få dyrene til at
                 afgræsse en del af en mark, er det muligt at indhegne
                 mindre dele af marken så dyrene tvinges til at
                 afgræsse dem. et tydeligt eksempel, hvor et delområde
                 ikke bliver betragtet som tydeligt afgræsset, kan
                 være en tæt høj rørskov. vegetationen på arealer med
                 lyngvegetation kan godkendes som lav, hvis
                 vegetationen mellem lyngen (græs og buske) er
                 tydeligt afgræsset.
                 et område under 100 m2, hvor ovenstående krav til
                 plantedækket ikke er overholdt, accepteres, hvis det
                 indgår i en mark, der i sin helhed er plejet i
                 overensstemmelse med tilsagnsbetingelserne.”
plantedirektoratet udtog i 2010 peter martin andersen til kontrol af arealordningerne.
kontrollen foregik i perioden fra den 29. oktober til den 12. november 2010 og blev udført af
jens børge matthiassen. resultatet af kontrollen var, at der for støtteordningerne enkelt-
betaling, miljøordninger (mvj) og god landbrugs- og miljømæssig stand (krydsoverens-
stemmelse) blev konstateret, at reglerne ikke var overholdt, eller at der var sket ”overan-
                                                  - 8 -
meldelse”. kontrolrapporten var vedlagt 42 fotos. det blev i rapporten bemærket, at peter
martin andersens oplysning om, at der havde været kvæg og heste på arealerne om som-
meren var korrekt, men at plantedækket ikke var plejet på størstedelen af det ansøgte areal.
plantedirektoratet sendte den 2. december 2010 høringsbrev til peter martin andersen på
baggrund af kontrollen. heraf fremgik vedrørende marker omfattet af enkeltbetalingsord-
ningen, at plantedækket på de anførte marker bestod af mindre end 50 % græsmarksplanter.
for arealer omfattet af mvj-ordningen bestod overtrædelserne af, at størstedelen af markerne
pr. 31. august 2010 ikke fremstod med tæt, kort plantedække. en del af markerne var ikke
indhegnede og var derfor ikke afgræsset, ligesom de heller ikke var slået. for marker omfattet
af ordningen om god landbrugs- og miljømæssig stand (glm/krydsover-ensstemmelse)
fremgik det, at krav 4.5 om vedligeholdelse af plantedækket på permanente græsarealer og på
arealer med græs i omdrift ikke var overholdt. overtrædelsen fik samlet karakteren 12, heraf
karakteren 4 for alvor (mere end 2,0 ha var ikke slået eller afgræsset hvert år i perioden 1. juli
– 15. september), 4 for omfang (karakteren fulgte karakteren for alvor) og 4 for varighed
(arealet var slået eller afgræsset for mere end 4 år siden).
peter martin andersen sendte via sine landbrugsrådgivere landbonord sine høringssvar. han
anførte bl.a., at sommeren 2010 var et godt græsår, og at arealet var blevet afgræsset af 45
ammekøer med opdræt og 25 heste. desuden var efteråret 2010 varmt og fugtigt, så græsset
var vokset, efter at dyrene var blevet taget ind. endelig anførte landbonord i brev af 10.
januar 2011, at artikel 34, stk. 2, litra b), nr. i), i rådets forordning 73/2009 medførte, at når
støttebetingelserne var opfyldt i 2008, så kunne arealerne ikke ”vokse ud” af
støttebetingelserne.
hertil svarede plantedirektoratet den 8. februar 2011 bl.a., at artikel 34 ikke fandt anvendelse,
da enkelte marker lå uden for natura 2000-beskyttelsen, da størstedelen af markerne ikke
overholdt betingelserne for mvj-tilskud, og at ingen af markerne derfor var støtteberettigede i
2008.
vedrørende tilskud til pleje af græs- og naturarealer (mvj)
fødevareerhverv traf den 22. juni 2011 to afgørelser bl.a. om bortfald af en del af tilsagnene
                                               - 9 -
om tilskud til pleje af græs- og naturarealer, der var meddelt i 2007 og 2008, og at allerede
udbetalt tilskud for det bortfaldne areal skulle tilbagebetales.
videncentret for landbrug påklagede den 5. juli 2011 afgørelserne på vegne af peter martin
andersen.
fødevareministeriets klagecenter traf den 13. november 2012 afgørelser i sagerne. i afgø-
relsen vedrørende tilsagnet for 2008, der bortset fra henvisninger til marknumre og sagsnumre
i øvrigt er enslydende med afgørelsen vedrørende tilsagnet for 2007, står bl.a.:
                ”sammendrag
                31, 02 ha [145,31 ha vedrørende 2007-tilsagnet] af
                peter martin andersens tilsagn om til tilskud til
                pleje af græs- og naturarealer bortfalder med krav om
                tilbagebetaling af tidligere udbetalt tilskud, idet
                betingelserne for tilsagnet ikke var opfyldt. da
                arealdifferencen er over 50 procent medfører dette
                tillige, at tilskuddet for afgrødegruppen bortfalder
                helt for tilsagnsåret 2009/2010, og peter martin
                andersen udelukkes for et støttebeløb svarende til
                den konstaterede arealdifference under
                landdistriktsprogrammets arealrelaterede
                foranstaltninger.
                fødevareministeriets klagecenters begrundelse for
                afgørelsen
                …
                klagepunkter
                i skrev i brev af 18. juli 2011, at i overordnet
                bestred kontrollens resultat, idet i mente, at peter
                martin andersen var berettiget til at modtage støtte
                under ordningen pleje af græs- og naturarealer. i
                gjorde gældende.
                    − at peter martin andersens arealer for en fagkyndig biolog pr. 31. august
                        2010 fremstod som ”afgræsset og med tæt og lavt plantedække”
                    − at samtlige af peter martin andersens marker i tilsagnsperioden havde
                        været effektivt indhegnede,
                    − at der ikke var hjemmel til at underkende plantedækket på arealerne for
                        2010 med henvisning til, at plantedækket på naturarealer ikke var
                        afgræsset tilstrækkeligt (tydelig), og at plantedækket på landbrugs-
                        arealerne skulle være under 40 cm. på mere end 50 % af hver mark, og
                        at der ved vurderingen af afgræsningen lovligt kunne bortses fra
                        lyngplanterne,
                    − at afgørelsen er i strid med det forvaltningsretlige princip skøn under
                        regel,
                             - 10 -
   − at afgørelsen er i strid med det eu-retlige effektivitetsprincip, og
   − at afgørelsen er i strid med grundlæggende forvaltningsprincipper
betingelserne for tilsagnet var ikke opfyldt
det fremgår, at peter martin andersen havde tilsagn
om pleje af græs- og naturarealer - pleje med
afgræsning i 5 år (tilsagnsperiode 1. september 2007
til 31. august 2012). i henhold til betingelserne for
tilsagnet skal der foretages afgræsning af arealet.
arealerne skal hvert år i tilsagnsperioden fra den 1.
juni og til og med den 31. august være omfattet af en
drift med afgræsning, således at arealerne i deres
helhed den 31. august hvert år i tilsagnsperioden har
været omfattet af afgræsning og fremstår som
afgræssede med tæt og lavt plantedække.
i perioden den 29. oktober til den 12. november 2012
[2010] gennemførte det tidligere plantedirektorat
kontrol på peter martin andersens bedrift. ved
kontrollen konstaterede plantedirektoratet, at der
forelå en overtrædelse af reglerne under ordningen
pleje af græs- og naturarealer, idet
   • mark 96-7, 93-31 og 97-0 ikke den 31. august fremstod med tæt og kort
     plantedække, og
   • mark 96-7 ikke var indhegnet og derfor ikke afgræsset eller slået
   • det anmeldte areal var forskelligt fra tilsagnsarealet [dette punkt frem-
     går kun af afgørelsen vedrørende 2007-tilsagnet]
plantedirektoratets kontrollører er sagkyndige på
området, og med mindre der foreligger særlige
omstændigheder, som giver fødevareministeriets
klagecenter anledning til at betvivle, at en
vurdering er foretaget korrekt, lægges disse
vurderinger til grund for sagsbehandlingen. sådanne
særlige omstændigheder foreligger ikke i denne sag.
klagecentret har lagt vægt på, at plantedirektoratets
vurdering af markerne er grundigt beskrevet, og at
beskrivelserne understøttes af omfattende
billeddokumentation.
fødevareministeriets klagecenter er på den baggrund
enig i naturerhvervstyrelsens afgørelse om, at
tilsagn om tilskud til pleje af græs- og naturarealer
bortfaldt med krav om tilbagebetaling af tidligere
udbetalt tilskud for det bortfaldne areal, idet
tilsagnsbetingelsen om afgræsning ikke var opfyldt.
da overtrædelsesprocenten tillige var over 50 procent
bortfaldt tilskuddet helt for tilsagnsåret 2009/2010,
og peter martin andersen fik en udelukkelse for et
                    - 11 -
støttebeløb svarende til den konstaterede
arealdifference under landdistriktsprogrammets
arealrelaterede foranstaltninger.
klagecentret bemærker, at sanktionen er beregnet
sammen med [det andet] tilsagn, da tilsagnsarealerne
er i samme afgrødegruppe. arealdifferencen inkl.
misligholdt areal udgjorde 286,30 % af det
accepterede areal.
det har ikke betydning for sagens resultat, at
arealet den 31. august 2010 for en fagkyndig biolog
fremstod som afgræsset og med tæt, lavt plantedække
det var plantedirektoratet, der var bemyndiget til at
foretage kontrolopmålingen. plantedirektoratet
vurderes at være fuldt kyndig til at vurdere støtte-
ordningens vilkår, herunder plantedække.
fødevareministeriets klagecenter finder i lighed med
naturerhvervstyrelsen ikke anledning til at anfægte
de opmålinger, som plantedirektoratet er fremkommet
med.
klagecentret bemærker, at den faglige vurdering af
plantedække vurderes ud fra de af
naturerhvervstyrelsens fastsatte kriterier og ikke ud
fra de kriterier naturstyrelsen anvender ved
vurderingen af krav til opretholdelse af natura 2000.
samtlige marker i tilsagnsperioden var ikke effektivt
indhegnede
ved kontrollen blev der konstateret, at en del af
mark 96-7 samt dele af andre marker ikke var
indhegnet. det fremgik af kortmateriale, hvilke dele
af arealet, der ikke var indhegnet.
kontrolmyndigheden har oplyst, at der var hegn om
dele af arealet, men at hegnet flere steder ikke var
intakt, og flere steder lå hegnstråden på jorden, og
der voksede planter om tråden. hegnet kunne således
ikke holde kreaturer inde.
fødevareministeriets klagecenter finder ikke
anledning til at anfægte kontrolmyndigheden
vurdering.
der foreligger hjemmel til at underkende plantedække
det fremgår af § 17, stk. 1, nr. 1 i bekendtgørelse
nr. 592 af 8. juni 2007 om tilskud til pleje af græs-
og naturarealer, at tilsagnsarealer der er omfattet
af forpligtelse til afgræsning hvert år i
tilsagnsperioden fra den 1. juni og til og med den
31. august skal være omfattet af en drift med
                    - 12 -
afgræsning, således at arealerne i deres helhed den
31. august hvert år i tilsagnsperioden har været
omfattet af afgræsning og fremstår som afgræssede med
tæt og lavt plantedække.
det fremgår af vejledningen fra 2010 vedrørende
plantedækket, at arealet skal fastholdes som græs-
eller naturareal i hele tilsagnsperioden. ved na-
turarealer forstås arealer med lyngvegetation eller
andet plantedække, der er anvendeligt til afgræsning
eller slæt. i vejledningen fra 2011 er definitionen
af lavt plantedække uddybet i forhold til tidligere
vejledninger. det fremgår af præciseringen, at
plantedækket skal være tydelig afgræsset. områder,
hvor mere end 50 % af plantedækket er over 40 cm, er
ikke tilskudsberettiget.
fødevareministeriets klagecenter finder, at kravet
til plantedække i vejledningen fra 2011 er en
præcisering og lempelse i forhold til kravet i
vejledningen fra 2010. i 2010 skulle hele arealet
fremstå som tilstrækkelig vedligeholdt, hvorimod der
i 2011 kun var et krav om at 50 % af arealet skulle
have et plantedække, der var under 40 cm højt.
det er forholdende på kontroltidspunktet, der er
afgørende, og det er således også de gældende
retsregler og vejledninger på kontroltidspunktet, der
skal anvendes i vurderingen af, hvorvidt der
foreligger en overtrædelse. da kontrollen blev udført
i 2010, er det som udgangspunkt vejledningen fra
2010, der skal anvendes.
naturerhvervstyrelsen har i ved vurderingen af
plantedække oplyst, at mere end 50 % af plantedækket
var over 40 cm højt. naturerhvervstyrelsen har
således anvendt præciseringen fra 2011 vejledningen.
klagecentret skal hertil bemærke, at det ikke har
betydning for sagens resultat, idet det er kla-
gecentrets vurdering, at eftersom præciseringen i
2011 vejledningen er en lempelse i forhold til 2010
vejledningen, vil kravet om vedligeholdelse af
plantedække være overtrådt i forhold til 2010
vejledningen, når kravet også er overtrådt efter 2011
vejledningen.
der foreligger ikke skøn under regel
som udgangspunkt er en forvaltningsmyndighed
forpligtet til i hvert enkelt tilfælde at inddrage
relevante og saglige kriterier og i forhold hertil
træffe en afgørelse efter en konkret vurdering.
                    - 13 -
der er dog ikke noget problem i, at forvaltningen
anvender bedømmelseskriterier, forudsat det ved en
konkret vurdering er muligt at fravige dette re-
sultat. mange offentlige myndigheder har udarbejdet
interne regler, fx i form af vejledninger,
paradigmer, faste praksisdannelser og lign. kendeteg-
nende for de gode interne regler er, at de opregner
de lovlige hensyn, som kan eller skal indgå i
myndighedens afgørelse. disse praksisbeskrivelser
sikrer bl.a. en smidig og hurtigt sagsbehandling, en
forudsigelighed, der gør det nemt for borgeren at
indrette sig og mindsker risikoen for usaglig for-
skelsbehandling.
i naturerhvervstyrelsens vejledninger er der angivet
retningslinjer for, hvilke momenter der skal
tillægges betydning. kontrolmyndigheden skal således
til enhver tid kunne begrunde si[t] skøn ud fra nogle
centrale og ensartede kriterier. i sidste ende er det
dog kontrolmyndighedens professionelle faglige skøn,
der er afgørende. de skønsmæssige forhold udover
disse kriterier skal derfor også begrundes fagligt.
plantedirektoratet er den sagkyndige myndighed på
området og medmindre der foreligger særlige
omstændigheder, som giver klagecentret anledning til
at betvivle rigtigheden af myndighedens vurdering,
lægges disse til grund for sagsbehandlingen.
klagecentret finder, at sådanne særlige
omstændigheder ikke foreligger her. plantedirek-
toratet har foretaget en samlet og konkret vurdering
af forholdene på peter martin andersens arealer og
har redegjort for, hvorfor plantedækket ikke
overholder tilsagnets betingelser.
det eu-retlige effektivitetsprincip
fødevareministeriets klagecenter kan ikke tage
stilling til reglernes udformning og berettigelse. vi
vurderer alene, om reglerne er overholdt. ud fra
oplysningerne i sagen har vi lagt til grund, at peter
martin andersen ikke har overholdt betingelserne i
tilsagn om tilskud til pleje af græs- og naturarealer
og således ikke overholdt de gældende regler.
afgørelsen er ikke i strid med grundlæggende
forvaltningsprincipper
i har i brev af 18. juli 2012 anført, at henset til
lovgivningens brede beskrivelse af kravene til
afgræsning, står størrelsen af tilbagebetalingskravet
som følge af underkendelsen i skærende kontrast til
intensitetsprincippet.
                                             - 14 -
                det er tilsagnshaver ansvar at sætte sig ind i
                betingelserne for at modtage tilskud og sikre sig at
                betingelserne er overholdt. det er fødevareministeri-
                ets klagecenters vurdering, betingelsen vedrørende
                afgræsning af arealerne er tilstrækkelig klar, og det
                er således klagecentrets vurdering, at der foreligger
                en klar hjemmel til at fastholde, at arealerne ikke
                fremstod med tæt og lavt plantedække den 31. august
                2010.
                proportionalitetsbetragtninger er indgået ved
                fastsættelsen af sanktionsbestemmelserne, og
                forordningsgrundlaget overlader ikke et skøn til
                myndigheden, når der først er konstateret
                overtrædelse. sanktionens størrelse i tilfælde af
                overtrædelser er fastsat direkte i forordningen, og
                myndighederne har ikke mulighed for at fravige disse
                regler. sanktionen fastsættes ud fra objektive
                kriterier og uden hensyntagen til ansøgers
                intentioner eller god tro.”
den 8. marts 2013 blev afgørelsen vedrørende tilsagnet for
2007 ændret, da der var henvist til nogle forkerte marker.
vedrørende støtte efter reglerne om enkeltbetaling
peter martin andersen fik den 11. maj 2009 udbetalt enkeltbetalingsstøtte for 2008.
fødevareerhverv meddelte den 31. marts 2011 peter martin andersen, at der ville ske fradrag
i støtten med i alt 141.443,15 kr. afgørelsen var ikke begrundet.
ved brev af 20. april 2011 klagede peter martin andersen over fradraget via sin landbrugs-
rådgiver.
fødevareerhverv traf den 6. maj 2011 afgørelse om, at der ikke ville blive udbetalt støtte efter
ordningen enkeltbetaling for 2010, og at peter martin andersen for de kommende 3 år ville
blive udelukket for et beløb på 170.925,74 kr. begrundelsen var, at der på baggrund af
kontrollen i 2010 var konstateret en arealafvigelse mellem det ansøgte areal og det
korrigerede areal på mere end 50 %.
                                             - 15 -
efter klage fra videncentret for landbrug på vegne af peter martin andersen af 18. juli 2011
hjemviste fødevareministeriets klagecenter ved afgørelse af 24. april 2013 sagen til fornyet
behandling i fødevareerhverv (nu naturerhvervstyrelsen).
naturerhvervstyrelsen traf den 15. november 2013 på ny afgørelse om støtte efter ordningen
enkeltbetaling for 2008-2009 og den 23. december 2013 for 2010.
da afgørelserne imidlertid indeholdt mangelfulde hjemmelshenvisninger, blev der den 20.
juni 2014 truffet en ny samlet afgørelse for 2008-2010.
da også denne afgørelse indeholdt fejl, genoptog naturerhvervstyrelsen af egen drift sagen,
og ved afgørelse af 3. december 2014 blev følgende bestemt:
                ”…
                baggrund for afgørelsen
                i oktober 2010 gennemførte vi et kontrolbesøg på din
                bedrift i forbindelse med din ansøgning om
                enkeltbetaling for 2010. du fik kontrolrapporten i
                høring. ved brev af 17. december 2010 sendte
                planteavlskonsulent preben dalgaard på dine vegne
                bemærkninger til kontrolresultatet. desuden har
                konsulent, cand. jur. ole kristensen, nordjysk
                landbrug ved breve af 10. januar 2011 og 20. januar
                2011 fremsendt yderligere bemærkninger til kon-
                trolresultatet. her blev det anført, at græs og
                planter på grund af det varme efterår voksede godt
                efter 31. oktober 2010, hvilket kan have snydt
                kontrollen. det blev også oplyst, at du havde slået
                græsset med en grønthøster, hvor det var muligt, og
                at du havde været over resten med en buskrydder. du
                undrede dig derfor meget over oplysningen i
                kontrolrapporten om at store dele af arealet ikke var
                slået eller afgræsset inden for de sidste 4 år. ole
                kristensen fastholdt også, at hele arealet var
                indhegnet. med hensyn til arealer med lyng oplyste
                ole kristensen, at din konsulent hvert år har
                frategnet de lyngdækkede arealer. endelig henviste
                ole kristensen til, at arealerne er beliggende i
                natura 2000 område og derfor er omfattet af
                undtagelsesbestemmelsen, om at et areal, der dannede
                grundlag for retmæssig støtte i 2008, men
                efterfølgende ikke længere opfylder
                støttebetingelserne på grund af gennemførelsen af
                natura 2000 direktivet, fortsat er støtteberettiget
                    - 16 -
efter enkeltbetalingsordningen (de såkaldte artikel
34 arealer).
kontrolløren fastholdt, at en del af mark nr. 96-7
samt dele af andre marker enten ikke var indhegnet,
eller at hegnet ikke var intakt.
kontrolløren oplyste også, at plantedækket på nogle
af de arealer, som du søgte om støtte til overvejende
bestod af mosebølle, blåbær, revling, hjelm,
mosebunke, lysesiv, katteskæg m.v., der ikke kan
godkendes som græs eller andet grøntfoder. desuden
oplyste kontrolløren, at mere end 50 procent af
plantedækket på nogle af dine arealer med tilsagn om
pleje af græs- og naturarealer ikke bar præg af
afgræsning og derfor ikke opfyldte tilsagnsbetin-
gelserne.
på grundlag af kontrolrapporten blev mark nr. 85-0,
87-0b, 88-0a, 89-0b, 90-0, 90-1, 90-4, 90-6, 90-5a,
92-0, 92-2, 92-3, 93-0, 93-2a, 93-4b, 93-4c, 92-4,
92-6, 92-7, 93-3og 93-2d underkendt under
enkeltbetalingsordningen i 2010, fordi det var
konstateret, at plantedækket på disse marker bestod
af mindre end 50 procent græsmarksplanter.
med hensyn til undtagelsesbestemmelsen for artikel 34
arealerne bemærkes følgende:
for markerne 85-0, 90-0, 90-1, 90-6, 90-5a, 92-0, 92-
2, 92-3, 92-4, 92-7, 93-3 og 93-2d, gælder, at de er
omfattet af et miljøtilsagn, men da tilsagns-
betingelserne om afgræsning ikke er overholdt,
skyldes arealernes tilstand på kontroltidspunktet
ikke gennemførelsen af natura 2000 direktiverne.
undtagelsesbestemmelsen i artikel 34 kan derfor ikke
påberåbes for disse arealer.
med hensyn til markerne 87-0b, 88-0a, 89-0 b, 90-4,
92-6, 93-0 og 93-2a er det i forbindelse med
kontrollen i 2010 konstateret, at disse arealer ikke
opfyldte betingelserne for støtte efter
enkeltbetalingsordningen i 2008. dette har været
muligt at fastslå, da der er tale om klitter og
lyngarealer, hvor der ikke sker de store ændringer
over tid. dette fremgår også tydeligt af ortofotos
fra 2008. det betyder, at der ikke retmæssigt er
udbetalt støtte for arealerne i 2008. arealerne er
derfor ikke omfattet af undtagelsesbestemmelsen i
artikel 34.
                                            - 17 -
               endelig bemærkes, at mark nr. 93-4b og 93-4c er
               beliggende uden for natura 2000 og derfor ikke er
               omfattet af undtagelsesbestemmelsen i artikel 34.
               med hensyn til ansøgning om enkeltbetaling for 2008
               og 2009 sendte vi 1. oktober 2013 et høringsbrev til
               dig om, at vi i forbindelse med kontrol af din
               ansøgning for 2010 havde konstateret, at du muligvis
               havde fået udbetalt for meget støtte efter
               enkeltbetalingsordningen for 2008 og 2009.
               ved brev af 25. oktober 2013 svarede
               planteavlskonsulent søren l. simonsen, landbonord, at
               du fastholder størrelsen på de anmeldte marker i 2008
               og 2009. søren l. simonsen oplyser, at du i begge år
               gennemgik arealerne sammen med din
               planteavlskonsulent, hvor hvert enkelt stykke blev
               vurderet i forhold til kravene for støtte. søren l.
               simonsen ser ingen grund til at betvivle rigtigheden
               af denne faglige vurdering, der lå til grund for
               ansøgningen om enkeltbetaling.
               vi skal hertil bemærke, at der som nævnt er tale om
               klitter og lyng, som ikke ændrer sig væsentligt over
               tid. vi ser derfor ingen grund til at betvivle den
               faglige vurdering af arealerne, som vores kontrollør
               har foretaget og som bekræftes af ortofotos.”
naturerhvervstyrelsen konstaterede herefter i afgørelsen, at markerne 87-0, 88-0, 89-0, 90-4,
92-6, 93-0 og 93-2 ikke var støtteberettigede i 2008, da de bestod af lyng og klitter. den
samlede afvigelse udgjorde da 14,66 ha. det anføres videre i afgørelsen:
              ”arealerne var heller ikke støtteberettigede i 2009.
              her udgør afvigelsen 14,80 ha, idet du har anmeldt
              nogle af de afviste arealer lidt større.
              …
              arealafvigelse og beregning af støtte
              støtten er for hvert af årene i perioden 2008 - 2010
              beregnet på grundlag af det fastslåede areal og dine
              betalingsrettigheder, således at betalingsrettig-
              hederne med den højeste værdi er udnyttet først.
              2008
              der er for 2008 fastslået et støtteberettiget areal
              på 158,57 ha mod 173,23 ha i din ansøgning.
              kravet på tilbagebetaling som følge af sanktion for
              2008 er forældet, hvorfor der ikke længere består
              noget krav som følge af sanktion.
                                             - 18 -
               tilbagebetalingspligten af den for meget udbetalte
               støtte for afvigelsen på 14,66 ha består imidlertid
               stadig.
               2009
               der er for 2009 fastslået et støtteberettiget areal
               på 158,98 ha mod 173,78 ha i din ansøgning.
               afvigelsen på 14,80 ha udgør 9,31 % af det fastslåede
               areal. da afvigelsen overstiger 2,00 ha eller 3 %,
               nedsættes det fastslåede areal til beregning af
               støtten med 29,60 ha svarende til det dobbelte af
               afvigelsen.
               2010
               der er for 2010 fastslået et støtteberettiget areal
               på 65,63 ha mod 144,94 ha i din ansøgning. afvigelsen
               på 79,31 ha udgør 120,84 % af det fastslåede areal.
               da afvigelsen overstiger 20 %, bliver der ikke
               udbetalt støtte efter enkeltbetalingsordningen for
               2010.
               tilbagebetaling af enkeltbetaling for 2008 og 2009
               du har tidligere fået udbetalt 141.084,88 kr. for
               meget i støtte efter enkeltbetalingsordningen for
               2008 og 2009, jf. vedlagte specifikationer. dette be-
               løb skal vi bede dig om at betale tilbage.
               …
               udelukkelse fra støtte på grund af afvigelsen i 2010
               afvigelsen i 2010 på 79,31 ha udgør 120,84 % af det
               fastslåede areal. da afvigelsen overstiger 50 %,
               medfører den, at du i indtil de 3 kommende kalenderår
               er udelukket fra at modtage støtte for et beløb på
               170.925,74 kr. dette beløb svarer til den beregnede
               støtte for afvigelsen på 79,31 ha.
               …”
krydsoverensstemmelse
fødevareerhverv nedsatte den 22. februar 2011 den samlede støtte for 2010 efter ordningen
enkeltbetaling og mvj-tilskud med 5 % på grund af manglende overholdelse af kryds-
overensstemmelseskrav punkt 4.5 om god landbrugs- og miljømæssig tilstand (glm).
dette klagede landbonord over den 20. marts 2011 på vegne af peter martin andersen og
anførte særligt, at punkt 4.5 var anvendt forkert.
                                          - 19 -
ved afgørelse af 13. november 2012 fastholdt fødevareministeriets klagecenter afgørelsen.
det hedder i afgørelsen bl.a.:
               ”sammendrag
               på kontroltidspunktet den 29. oktober 2010 til den
               12. november 2010 overtrådte peter martin andersen
               krydsoverensstemmelseskrav 4.5 vedligeholdelse af
               plantedække på permanente græsarealer og på arealer
               med græs i omdrift, fordi arealerne med mark nr.: 85-
               0, 87-0, 90-0, 90-1, 90-5, 90-6, 92-0, 92-2, 92-3,
               92-7, 93-2a, 93-2d, 93-3, 93-4b og 93-4c i markblok
               nr.: 525336-30, 525336-71, 526336-34, 526335-27,
               527337-20, 526336-78 og 527336-66 (i alt 82,52 ha)
               ikke var blevet slået eller afgræsset i perioden 1.
               juli – 15. september. peter martin andersens
               landbrugsstøtte skal derfor nedsættes med 5 % for
               ansøgningsåret 2010.
               fødevareministeriets klagecenters begrundelse for
               afgørelsen
               fødevareministeriets klagecenter bemærker
               indledningsvis, at denne afgørelse alene vedrører
               klage over afgørelse af 22. februar 2011 om
               krydsoverensstemmelse 2010. jeres klager og anførsler
               vedrørende naturerhvervstyrelsens afgørelse om
               tilskud til pleje af græs- og naturarealer og
               afgørelse om enkeltbetaling vil ikke blive behandlet
               her.
               kravet om vedligeholdelse af plantedække på
               permanente græsarealer og på arealer med græs i
               omdrift var overtrådt
               landbonord anførte i klagen af 20. marts 2011, at
               arealet havde været afgræsset, og der havde ikke
               været nogen buske eller træer på arealet, der var
               søgt støtte på. landbonord bemærkede, at der var
               ingen sammenhæng mellem overholdelsen af
               krydsoverensstemmelseskrav 4.5 og miljøtilsagnets
               vilkår.
               i brev af 18. juli 2011 anførte i, at
               plantedirektoratets begrundelse i skrivelse af 8.
               februar 2011 indikerede, at det sædvanlige glm-krav
               på arealer, der er omfattet af en kontrakt om pleje
               af græs og naturarealer, erstattes af det
               plantedækkekrav, der følger af støttebetingelserne
               ifølge tilskud til pleje af græs- og naturarealer.
               herefter gjorde i – under henvisning til jeres indsi-
               gelser vedrørende tilskud til pleje af græs- og
               naturarealer – gældende, at peter martin andersen
                    - 20 -
havde opfyldt betingelserne for udbetaling af den
fulde støtte uden reduktion i medfør af
krydsoverensstemmelsesordningen.
plantedirektoratet konstaterede på kontrolbesøget den
29. oktober 2010 til den 12. november 2010, at
arealerne med mark nr. 85-0, 87-0, 90-0, 90-1, 90-5a,
90-6, 92-0, 92-2, 92-3, 92-4, 92-7, 93-2a, 93-2d, 93-
3, 93-4b og 93-4c ikke overholdt reglerne vedrørende
glm, da arealerne ikke var slået/tydeligt afgræsset i
perioden 1. juli – 15. september.
plantedirektoratet erkendte, at der havde været dyr
og afgræsset på arealerne, men det var
plantedirektoratets vurdering, at afgræsningen ikke
havde været tilstrækkelig, idet mere end 50 % af
plantedækket var over 40 cm højt. plantedirektoratet
bemærkede, at det ikke var korrekt, at der ikke var
træer eller buske på arealerne, idet det af
billedmateriale kunne ses, at plantedækket på nogle
af arealerne bestod af blåbær, mosebølle, lyng og
revling, der alle er buske. plantedirektoratet
anførte derfor, at disse arealer ikke overholdt glm
kravene.
det fremgår af vejledningen fra 2010, at det ved
vurderingen af, hvornår arealet har været slået eller
afgræsset, vurderes, om der er planter, mindre buske
og træer, der indikerer at vedligeholdelsen ikke har
været foretaget. hvis afgræsningen alene ikke sikrer
en tilstrækkelig vedligeholdelse, skal afgræsningen
suppleres med slåning. af vejledningen fra 2011
fremgår, at ”tilstrækkelig pleje ved afgræsning
kontrolleres ud fra følgende retningslinjer: hvis
mere end 50 % af arealet har et plantedække, der er
mere end 40 cm højt, kan det ikke godkendes under
glm.
fødevareministeriets klagecenter finder, at kravet
til plantedække i vejledningen fra 2011 er en
præcisering og lempelse i forhold til kravet i
vejledningen fra 2010. i 2010 skulle hele arealet
fremstå som tilstrækkelig vedligeholdt, hvorimod der
i 2011 kun var et krav om at 50 % af arealet skulle
have et plantedække, der var under 40 cm højt.
det er forholdende på kontroltidspunktet der er
afgørende, og det er således også de gældende
retsregler og vejledninger på kontroltidspunktet, der
skal anvendes i vurderingen af, hvorvidt der
foreligger en overtrædelse. da kontrollen blev udført
                    - 21 -
i 2010, er det som udgangspunkt vejledningen fra
2010, der skal anvendes.
plantedirektoratet har ved vurderingen af plantedække
oplyst, at mere end 50 % af plantedækket var over 40
cm højt. plantedirektoratet har således anvendt
præciseringen fra 2011 vejledningen. klagecentret
skal hertil bemærke, at det ikke har betydning for
sagens resultat, idet det er klagecentrets vurdering,
at eftersom præciseringen i 2011 vejledningen er en
lempelse i forhold til 2010 vejledningen, vil kravet
om vedligeholdelse af plantedække være overtrådt i
forhold til 2010 vejledningen, når kravet også er
overtrådt efter 2011 vejledningen.
medmindre der foreligger særlige omstændigheder, som
giver klagecentret anledning til at betvivle
rigtigheden af vurderingerne fra de sagkyndige på
området, lægges disse myndigheders vurderinger til
grund for sagsbehandlingen. klagecentret finder, at
sådanne særlige omstændigheder ikke foreligger her.
arealer, omfattet af tilsagn under
landdistriktsprogrammet fra 2007 og fremover er
underlagt glm krav. det vil sige, at det
forordningsmæssigt er fastsat, at arealer hvorpå der
søges enkeltbetaling og landdistriktsstøtte, skal
overholde glm kravene. de arealer, hvor der kun kan
søges tilsagn til pleje af græs- og naturarealer,
skal alene overholde de glm krav, der vedrører
landdistriktsprogrammet. hvis både
tilsagnsbetingelserne og glm kravene er overtrådt,
skal der både foretages underkendelse af arealet og
sanktioneres efter reglerne om krydsoverensstemmelse.
nærværende sag vedrører alene overtrædelse af glm
kravene.
det fremgår af krav 4.5 i vejledning om
krydsoverensstemmelse, at permanente græsarealer og
arealer med græs i omdrift skal slås mindst en gang
hvert år i perioden 1. juli – 15. september. slåning
kan erstattes af afgræsning.
fødevareministeriets klagecenter tager ikke stilling
til reglernes udformning og berettigelse. vi vurderer
alene, om reglerne er overholdt. ud fra oplysningerne
i sagen har vi lagt til grund, at der foreligger en
overtrædelse af krydsoverensstemmelseskrav 4.5.
peter martin andersens støtte skal nedsættes med 5 %
                    - 22 -
da krydsoverensstemmelseskrav 4.5 var overtrådt, var
det korrekt, at peter martin andersens støtte for
2010 skulle nedsættes.
i det foreliggende tilfælde er der ikke forhold, der
giver fødevareministeriets klagecenter grundlag for
at tilsidesætte den faglige vurdering, der ligger til
grund for den samlede karakter 12 for overtrædelsen.
nedsættelsen på 5 % gives efter praksis, når den
samlede karakter er mellem 11-12. da den samlede
karakter er 12 for overtrædelsen, var det korrekt, at
naturerhvervstyrelsen nedsatte peter martin andersens
støtte med 5 %.
den procentvise nedsættelse på 5 % blev beregnet på
baggrund af kontrolmyndighedens samlede karakter for
kriterierne ”alvor”, ”omfang”, ”varighed” og
”hyppighed” for den konstaterede manglende
overholdelse.
med hensyn til karakteren 4 for ”alvor” gives denne
efter praksis, når mere end 2,0 ha ikke er slået
eller afgræsset hvert år i perioden 1.juli – 15. sep-
tember. karakteren 4 for ”omfang” gives, når
karakteren for alvor er 4. karakteren 4 for
”varighed” gives, når arealet er slået eller
afgræsset for mere end 4 år siden.
i har anført, at eftersom der ingen buske eller træer
er i det anmeldte areal, men kun etårige urter og
græsser, kunne det ud fra kontrollørens visuelle
bedømmelse ikke ses, at den påståede overtrædelse
skulle strække sig over flere år.
plantedirektoratet har bemærket hertil, at på de
arealer, hvor hegnet bar præg af at have været i
uorden i flere år, var glm ikke overholdt, da det var
over 4 år siden, at disse arealer blev plejet
tilstrækkeligt til at overholde glm.
plantedirektoratet har bemærket, at selvom varigheden
for nogle af de øvrige arealer er under 4 år, er det
den højeste karakter, der bliver indberettet. vi har
ikke grundlag for at tilsidesætte kontrolmyndighedens
faglige vurdering af de faktiske forhold og de
karakterer, der er givet herfor.
fastsættelsen af den procentvise nedsættelse eller
udelukkelsen af støtten i det kalenderår, hvor den
manglende overholdelse af krydsoverensstemmel-
                                             - 23 -
                seskravene har fundet sted, beregnes ud fra sagens
                omstændigheder på kontroltidspunktet.
                det er en betingelse for udbetaling af den fulde
                støtte, at alle krydsoverensstemmelseskrav er
                overholdt på hele bedriften.
                overtrædelsen var uagtsom
                nedsættelsen af støtten på 5 % afspejler, at
                overtrædelsen var uagtsom. overtrædelsen er således
                ikke begrundet med en bevidst handling. bevidste
                (forsætlige) handlinger medfører som udgangspunkt
                nedsættelse af støtten på 20 %.
                det er støttemodtagers ansvar at sætte sig ind i
                kravene for at modtage støtte og sikre sig, at disse
                krav på ethvert tidspunkt overholdes.
                om manglende begrundelse i naturerhvervstyrelsens
                afgørelse af 22. februar 2011
                fødevareministeriets klagecenter er enig i, at der
                mangler en begrundelse i naturerhvervstyrelsens
                afgørelse af 22. februar 2011. en afgørelse, der
                meddeles skriftligt, skal ledsages af en begrundelse,
                hvis virksomheden ikke får fuldt ud medhold. en
                begrundelse skal fremtræde som en forklaring på,
                hvorfor afgørelsen har fået det pågældende indhold.
                naturerhvervstyrelsen skulle have forklaret
                afgørelsen. den manglende begrundelse får dog ingen
                konsekvens for afgørelsens gyldighed, da i med vores
                afgørelse har fået fuldstændig oplysning om
                begrundelse.”
forklaringer
peter martin andersen, bjarke huus jensen, heidi buur holbeck, anne bach og jens børge
matthiassen har afgivet forklaring for landsretten.
peter martin andersen har forklaret, at han har været landmand i 53 år. han har udført
naturpleje i 16 år, herunder 13 år på de arealer, som denne sag omhandler. forpagtnings-
kontrakten fulgte tilskudsordningerne, så den gjaldt i 5 år ad gangen. området er i dag fredet
– det blev det for ca. 4 år siden. fredningen er sket ad 2 gange. indtil fredningen blev
gennemført, blev jorden drevet landbrugsmæssigt, hvilket bl.a. gjorde det muligt at gøde
jorderne, og der var omdrift af markerne. klitområderne indgik ikke i omdrift med græs og
                                              - 24 -
korn. ca. 75 ha kunne dyrkes med korn. dette stoppede med fredningen af området. før
fredningen fik han almindelig hektarstøtte til arealerne.
han søgte efter fredningen om tilskud efter mvj-ordningen og modtog hektarstøtte ved siden
af. der blev sondret mellem klitter og de områder, der kunne dyrkes. klitterne kunne få støtte
under mvj-ordningen, da det var et naturområde. det havde jens toft fra fødevareerhvervs
tønder-kontor oplyst til hans rådgivere.
da han fik 5 års-tilsagnene, skulle han hvert år bekræfte, at betingelserne var opfyldt. preben
dalgaard fra landbonord deltog i beskrivelsen af områderne. hvis de var i tvivl om noget,
ringede de til fødevareerhverv i tønder. de spurgte, om det var acceptabelt, at der var ukrudt
mellem lyngen, da dette ikke kunne rykkes op. det blev bekræftet, at det var i orden, og de
kunne underskrive erklæringen om, at betingelserne for mvj var opfyldt. han var
opmærksom på kravet om tæt og lav beplantning.
halvdelen af hans indtægt har været i form af arealtilskuddene. han har under protest til-
bagebetalt ca. 517.000 kr. til naturerhvervstyrelsen i 2014. han ville ikke have forpagtet
arealerne, hvis han ikke havde modtaget tilskuddene. forpagtningsafgiften var fastsat her-
efter.
der gik oprindeligt 45-50 ammekøer med opdræt på arealerne. der gik også heste. han måtte
reducere antallet af dyr på arealerne, efter at der ikke længere måtte gødes. der var herefter
ikke tilstrækkeligt foder på arealerne. køerne kunne græsse lyng i visse perioder. han kørte
med brakpudser og slåmaskine i 3 uger om året i området. de højeste klitter blev slået med en
buskrydder. han havde en medhjælper ansat til at hjælpe med rydningen. han gjorde, hvad
han kunne for at holde græsset, men han kan ikke sige, om det kunne have været gjort bedre.
han vidste ikke, at han var udtaget til kontrol. kontrolløren, der kom for at kontrollere
arealerne, var meget ubehagelig. de besigtigede markerne sammen. kontrolløren var fra
starten meget negativ og sagde flere gange, at ”det duede ikke”. kontrolløren oplyste, at han
ikke var vant til at kontrollere den type natur, og han skulle muligvis tale med andre også.
efter 4-5 timer forlod han kontrolløren i marken.
                                              - 25 -
bevoksningen groede fra slutningen af august og indtil besigtigelsen i slutningen af oktober
2010. dyrene, der var kommet på græs midt i maj, var taget hjem i september, da fo-
derværdien af græsset ikke var god sidst på sæsonen.
han var meget overrasket over plantedirektoratets afgørelse. det var hans opfattelse, at tæt og
lav beplantning kun skulle være i lavningerne, mens klitterne var noget for sig. han havde
fået oplyst, at der kunne søges mvj-tilskud til klitterne.
alle markerne var indhegnet. der var 34 km hegn, og hvert år blev der sat 2-300 nye
hegnspæle, hvor det var nødvendigt. der har aldrig været dyr uden for hegnet. der var hegn
langs stien mellem campingpladsen og stranden. campisterne gjorde opmærksom på, hvis der
var mangler ved hegnet. han gennemgik ikke hegnet med kontrolløren.
der har gået dyr overalt på arealerne, men kvæg spiser ikke de stive planter, når der er
græsplanter til rådighed. der ville ikke have været noget grønt at se på de foreviste fotos af
markerne, hvis ikke dyrene havde græsset af planterne.
de marker, der havde lavt plantedække, har han ikke slået – de er afgræsset. billederne af
markerne er taget på det dårligste tidspunkt af året. de skulle i stedet have været taget i
vækstsæsonen. nogle af markerne blev underkendt på grund af klitter og lyng, selvom der
ikke var klitter og/eller lyng på marken. andre marker, der tidligere havde været dyrket og
modtaget hektarstøtte til, blev underkendt efter enkeltbetalingsordningen. han var overrasket
over afgørelsen om enkeltbetaling og kunne ikke forstå begrundelsen, da han havde fået at
vide, at de tidligere dyrkede arealer gerne måtte vokse ”ind i naturen”, så længe bevoksningen
var tæt og lav.
bjarne huus jensen har forklaret, at han har været biolog i det offentlige i 24 år, heraf de
sidste 8 år i naturstyrelsen, hvor han er funktionsskovfoged. han er vant til at vurdere na-
turområder. peter martin andersen er en af de 50 forpagterne, som naturstyrelsen har bort-
forpagtet arealer i nordjylland til. det er både områder under natura 2000 og områder uden
for natura 2000. der var flere forpagtere, som fik arealer underkendt i 2010. han husker ikke,
hvor mange af underkendelserne der var omfattet af reglerne om enkeltbetaling, og hvor
mange der var omfattet af mvj-tilskud.
                                             - 26 -
arealerne blev plejet med en kombination af afgræsning og slåning. efter fredningen i 2007
måtte arealerne ikke længere gødskes eller omlægges. det havde betydning for antallet af dyr,
som kunne gå på arealerne, og forpagtningsafgiften blev derfor sat ned efter fredningen.
han besigtigede de bortforpagtede arealer hos peter martin andersen i både 2008, 2009 og
2010. der var tale om en god afgræsning – måske en af de bedste. han var vistnok hos peter
martin andersen den 7. juli 2010. han så græssende dyr på markerne. naturstyrelsen ønskede
af hensyn til natura 2000-beskyttelsen ekstensiv afgræsning af de pågældende arealer, så
planterne kunne sætte frø, og der kunne skabes gode leveforhold for insekter mv. afgræsning
med kvæg er med til at sikre en gunstig naturstatus.
det er ikke muligt, at klitarealerne kan have lige så lavt plantedække som de flade arealer, da
det vil kræve for håndhændet drift. natura 2000-beskyttelsen stiller krav om variation af
plantedækket af hensyn til de forskellige smådyr og insekter.
dyrene blev i 2010 taget tidligt hjem, da der ikke var nok føde. efteråret var dog varmt og
fugtigt, hvilket har givet gode vækstbetingelser, efter at dyrene var taget hjem. hans besig-
tigelse hos peter martin andersen tog ca. 3 timer og foregik gående. han har ikke været ved
al yderhegnet, men han modtog ikke meldinger om, at dyr havde været ude af indhegningen.
det var ikke hans indtryk, at der var arealer, der ikke havde været afgræsset i 4 år.
det var hans opfattelse, at mvj-ordningen kunne bruges på markerne. han kendte ikke til
detaljer i kontrolinstruksen. han blev overrasket over, at arealerne blev underkendt. 40 cm
højt græs på halvdelen af arealerne ville nok være i strid med plantevariationen. områdets
fordeling mellem lyng og græs er næsten den samme i dag som tidligere.
han deltog i en besigtigelse i 2011 sammen med bl.a. seges. det var da tydeligt, at der var
afgræsset mellem lyngplanterne, hvilket artssammensætningen også viste. vegetationstypen
ændres ikke fra oktober til maj, men det kan planternes størrelse. der blev lavet en
strukturanalyse på området i 2010/2011, hvor visse plantearter blev kortlagt.
han har selv skrevet brevet af 10. maj 2011 til plantedirektoratet, hvori han tilkendegav, at
                                              - 27 -
græsningen i området var god og var med til at sikre og styrke biodiversiteten, hvorfor han
udtrykte undren over arealets underkendelse i forhold til mvj-ordningen. han orienterede
efterfølgende sin chef om brevet.
heidi buur holbeck har forklaret, at hun er ansat som landskonsulent på seges. landbrug
og fødevarer er det politiske ståsted for landmændene, mens seges er det faglige
videncenter. seges indgår således i samme organisation som landbrug og fødevarer. hun
er uddannet biolog og faglært landmand og rådgiver de lokale langbrugskonsulenter om alt,
der berører landbruget, herunder tilskudsordningerne.
formålet med mvj-tilskudsordningen var i første omgang at reducere kvælstofudledningen.
nu er formålet naturpleje og sikring af biodiversitet. det er ikke kun natura 2000-områder,
men også andre særligt følsomme områder, der kan få mvj-tilskud. mvj-tilskud kunne,
afhængigt af plantedækket, kombineres med enkeltbetalingsordningen. for enkelt-
betalingsordningen findes en liste over ikke-tilladte plantearter.
hun blev kontaktet af peter martin andersens landbrugskonsulent i 2010/2011, idet kon-
sulenten var uforstående over for en afgørelse fra plantedirektoratet. hun modtog flere sager
på daværende tidspunkt, idet der var en række underkendelser, som hun ikke havde set før.
arealer blev underkendt, selv om der havde gået dyr på dem, og selv om græsset var blevet
slået. det gav en del frustrationer, og hun kontaktede naturerhvervstyrelsen for at høre, om
der var kommet nye regler eller en ny fortolkning af de eksisterende. kontrollørerne anvendte
2011-vejledningen, hvor det var blevet indført, at et areal skal underkendes, hvis
plantedækket var over 40 cm højt på 50 % eller mere af arealet. tidligere skulle området i sin
helhed fremstå afgræsset, men det blev ændret med den nye vejledning. hvis hun havde kendt
til den nye tolkning af reglerne, ville hun ikke have anbefalet landmændene at søge tilskud
efter begge ordninger.
den 31. maj 2011 arrangerede hun en ekskursion til peter martin andersens marker. na-
turerhvervstyrelsen, plantedirektoratet ved anne bach, landbrug og fødevarer, den lokale
landbrugskonsulent og en ansat fra seges deltog også. de konstaterede, at arealerne var af
høj naturværdi, og de diskuterede, om de var tilstrækkeligt afgræsset. plantedirektoratet
fastholdt, at dette ikke var tilfældet. hun kunne dog tydeligt se, at der var sket afgræsning,
                                             - 28 -
herunder også af lyngen. fra 2012 blev en anden kontrolform indført. nu kan landmanden
vælge mellem at blive kontrolleret ud fra et på forhånd fastsat græsningstryk (et vist antal dyr)
eller ud fra plantedækket.
bevoksning ændrer sig ikke hurtigt, da det er næringsfattige arealer. der var derfor ikke stor
forskel fra oktober 2010 til maj 2011, også selv om dyrene var sat ud tidligere i maj 2011. der
sker også i dag underkendelser af arealer. fejlraten er forholdsvis høj og medfører øget
kontrol fra eu.
mange af peter martin andersens marker vurderede hun ud fra fremlagte fotografier til at
overholde reglerne for mvj-tilskud. billederne er dog taget horisontalt, og man skal se lige
ned – mellem tuerne – for at kunne vurdere afgræsningen. på nogle billeder kan man se frisk
grønt græs mellem de visne tuer. det grønne græs viser, at dyrene har græsset i området.
det er svært ud fra billederne af de marker, der er blevet underkendt efter enkeltbetalings-
ordningen, at vurdere, hvilken vegetation der er tale om. hvis et areal ikke har været plejet i 4
år, vil det kunne ses, selv om det er næringsfattige arealer. arealerne fremstod i 2011 tydeligt
plejet.
hun har i 2016 i samarbejde med naturerhvervstyrelsen udarbejdet en vejledningsvideo til
landmænd. videoen forklarer plejegræsordningen, og hvordan kontrollen bliver udført.
anne bach har forklaret, at hun er kontrolkoordinator i naturerhvervstyrelsen. hun fungerer
som mellemled mellem ”regeldannerne” og kontrollørerne. kontrollørerne kan ringe til
hende, hvis de bliver i tvivl om noget. hun blev ansat i plantedirektoratet i 2000 og har
forestået arealkontrol siden 2007. hun er uddannet agronom og har arbejdet som plante-
avlskonsulent. hun foretager supervision af kontrollørerne 5-6 gange årligt. herudover
deltager hun i vanskelige kontroller.
danmark udbetaler hvert år 6-7 mia. kr. i landbrugsstøtte, og det er et krav fra eu, at der
gennemføres arealkontrol. 5-10 % af arealerne udtages til obligatorisk kontrol, hvilket om-
fatter omkring 3.000 landmænd. der er 80 kontrollører fordelt på 5 centre. kontrollørerne er
landmandsuddannede/landbrugsteknikere. hun efteruddanner kontrollørerne. kontrollørerne
                                               - 29 -
påbegynder kontrollen i maj, og forinden afholdes et kursus over 2 dage. forud for konkret
kontrol i marken foretages der en administrativ kontrol på baggrund af luftfotos (ortofotos).
ortofotos giver et godt overblik og er hensigtsmæssige, så landmanden forstyrres mindst
muligt. hvis noget ser underligt ud, skal der gennemføres kontrol på jorden. der er udarbejdet
både en generel instruks om kontrollørernes adfærd mv. og specifikke instrukser om de
enkelte kontrolområder, f.eks. arealkontrol. kontrolinstruksen fungerer som et opslagsværk
for kontrollørerne og er nødvendig, da vejledningen ikke er tilstrækkelig detaljeret. hvis
jorden ikke er dyrket eller plejet i overensstemmelse med eu-reglerne, skal der ske
tilbagebetaling af støtten. dokumentationen for kontrollen sendes til landmanden, der
sammen med høringsbrevet modtager kort- og billedmateriale over de kontrollerede marker.
det viste sig i 2010, at kontrollørerne havde vanskeligt ved at fortolke ”tæt og lav plante-
dække”, og de efterspurgte konkrete retningslinjer. derfor blev 50 %/40 cm-reglen ned-
skrevet. dette var håndgribeligt og effektivt at anvende for kontrollørerne og var alene en
nedskrivning af allerede gældende praksis.
hun så i efteråret 2010 de omhandlede arealer. det var omkring den 1. november. anled-
ningen var et ”grøftekantsmøde”, da kontrollørerne ønskede sparring. de tilså i den forbin-
delse arealer hos 5-6 landmænd, men der var ikke tale om en systematisk gennemgang. nogle
af de arealer, som sagen vedrører, var slået eller afgræsset. dele af arealerne fremstod pæne.
der var klitter, lynghede og andre steder græs. græsarealerne var tydeligt afgræsset eller slået
og så umiddelbart fine ud, men det viste sig, at plantedækket ikke var græs, men ”halvgræs”,
der ikke er støtteberettiget. der var arealer, hvor det ikke så ud som om, at dyrene havde gjort
en forskel. dette var særligt tydeligt omkring hegnet, hvor der ikke var forskel på græsset
inden for og uden for hegnet. hun har ikke i øvrigt drøftet arealerne med jens børge
matthiassen.
lyngen skal ikke bides ned, men det skal derimod græsset mellem lyngen. selve lyngen har
kun betydning, hvis der søges enkeltbetaling til marken. dele af arealerne var støtteberettiget,
andre ikke og nogle delvist. der blev taget hensyn til, at kontrollen blev gennemført noget tid
efter afslutningen af plejeperioden, hvilket var til landmandens fordel.
fotoet af mark nr. 89-0a viser idealet for en mark omfattet af både mvj- og enkeltbeta-
                                              - 30 -
lingsordningen. arealer under vand underkendes normalt ikke, hvis tilstanden tydeligt er
midlertidig. når der er søgt enkeltbetaling til et areal, anses det for et landbrugsareal. det skal
i relation til mvj-ordningen opfylde 50 %/40 cm-kravet, og ikke kun 50 %-kravet. på nogle
arealer kunne det ses, at dyrene havde været der, men de havde ikke afbidt plantedækket
tilstrækkeligt. man kontrollerer området ved at gå ind over arealet og kigge ned i
vegetationen. kontrollørerne er trænet til at se, om der er afbidt, og dette kan også ses 1-2
måneder efter, at dyrene er fjernet fra området.
efter modtagelse af høringssvaret fra peter martin andersens konsulent gennemgik hun igen
hele kontrolmaterialet med jens børge matthiassen. der kan være fejl i brevet af 8. februar
2011, navnlig med forveksling af enkelte marker.
hun husker ikke, hvornår betingelsen om tæt og lavt plantedække kom ind i bekendtgørelsen,
men instruksen blev ændret i september 2010, hvor 50 %/40 cm-kravet blev indsat. indtil da
havde de fortolket reglen sådan, at hele arealet skulle have tæt og lavt plantedække.
det er ikke naturerhvervstyrelsens opgave at se på, om formålet med reglerne bliver opfyldt.
styrelsen skal alene kontrollere, om kravene for tilskudsberettigelse er opfyldt. tilskuddet
ydes, for at dyrene skal lave et arbejde, også i klitområder, og hvis afgræsningen er
utilstrækkelig, må landmanden sætte hegn op, så dyrene tvinges til at græsse mindre attraktive
arealer. hun drøftede ikke sagen med naturstyrelsen inden kontrollen i efteråret 2010. 50
%/40 cm-kravet er specifikt dansk og ikke fastsat af eu.
hun deltog i ekskursionen i maj 2011. arealet fremstod anderledes end i november 2010, og
der gik heste, som afgræsser på en anden måde end kvæg. de drøftede, hvordan reglerne
spiller sammen med formålet. hun kunne ikke gøre noget ved, at reglerne ikke kunne
imødekomme naturplejen.
jens børge matthiassen har forklaret, at han har fungeret som kontrollør af arealstøtteord-
ningerne i plantedirektoratet. han er uddannet landmand og jordbrugstekniker og har haft
eget landbrug. han var ansat i plantedirektoratet fra 1995 og frem til marts 2016. han foretog
omkring 30 kontroller årligt. reglerne for kontrollen skiftede gennem årene og blev
grundigere og grundigere og dermed sværere at administrere.
                                             - 31 -
kontrollerne, der foregik uanmeldt, startede med, at der blev rettet henvendelse til land-
manden, som blev tilbudt at deltage i kontrollen. arealerne blev gennemgået fysisk, og
plantedække og plantestørrelse blev kontrolleret. han medbragte altid instruksen til brug for
kontrollen. alle kontrollørerne var på kursus i instruksen hvert år. hvis der opstod tvivl
undervejs, kunne han ringe til bl.a. anne bach, eller han kunne sparre med kollegaerne. han
brugte i øvrigt sin erfaring under kontrollen, hvor der blev taget notater og fotos.
han husker kontrollen hos peter martin andersen. den blev indledt den 29. oktober 2010,
hvor han henvendte sig til peter martin andersen. peter martin andersen tog med ud til
markerne. der var vist 3 store indhegninger, der bestod af mange delmarker. han husker ikke,
at der var dårlig kemi mellem ham og peter martin andersen. han havde gps med, hvor
delmarkerne var indkodet på forhånd, og han kunne derfor præcist orientere sig om, hvor han
var i forhold til de enkelte marker. der var græsmarker mellem klitter med bevoksning af
forskellige planter. nogle græsmarker var fint afgræsset, mens andre ikke var. han var ikke i
tvivl om de marker, der blev underkendt. hvis der var tvivl, om en mark opfyldte kravene til
tilskud, kom det altid landmanden til gode. han gik arealerne nøje efter ved at kigge ned
mellem lyng og græstuer. han kunne tydeligt se de marker, hvor græsset var afbidt, som det
skulle være, selv om der var gået 1-2 måneder, efter at dyrene var fjernet. han kunne også se,
hvis der ikke var sket tilstrækkelig afgræsning, idet der var flerårige, træagtige planter, der
ikke var afbidt. han kunne ikke gennemgå arealerne på en dag, men var der over 3 dage. han
ringede til peter martin andersen, inden han kom igen, men peter martin andersen deltog
kun den første dag.
der var sat elektrisk hegn op omkring markerne, men der var også et areal uden for hegnet,
der var givet tilskud til. han fandt et gammelt pigtrådshegn langs den ene side af stien fra
campingpladsen til stranden. det lå på jorden og nogle steder under nogle buske. det havde
tydeligvis ikke været anvendt i flere år.
peter martin andersen fortalte, at arealet var forpagtet af naturstyrelsen, men han drøftede
ikke sagen med styrelsen. han husker ikke, at han drøftede plejen med peter martin an-
dersen. han var klar over, at det var et natura 2000-område, men tog ikke højde for formålet
med mvj-ordningen ved kontrollen. han gik frem efter instruksen og vurderede alene, om
                                              - 32 -
der var lavt og tæt plantedække. 50 %/40 cm-kravet medførte ikke en ændring i hans
kontroller i forhold til tidligere år.
han var rundt på alle markerne. han var der den 29. oktober 2010 og igen den 11-12. no-
vember 2010. han kender ikke til naturstyrelsens krav til pleje af arealerne. han ved ikke,
hvornår dyrene var taget af arealerne, men han tog højde for, hvordan arealerne så ud, da han
var der. de arealer, der da fremstod afgræsset, har også været afgræsset den 31. august 2010.
han tog ikke højde for, hvordan vejret var i perioden, fra dyrene blev taget af arealet og til
hans kontrol.
han tog fotos, men har ikke fotos af alle marker. det regnede under kontrollen, og nogle af
billederne viste sig ikke at kunne bruges. han har derfor ikke fotos af den mangelfulde
indhegning. han så, at folk gik gennem det areal, der ikke var indhegnet. han husker ikke, i
hvilken retning billedet af stien med hegn på den ene side er taget. han husker ikke at have
drøftet, om der var taget slæt med peter martin andersen.
på flere marker var det svært at se græsset. på ortofotos fremstod markerne ens fra 2008-
2010, idet de lyse og mørke områder ikke var ændret ret meget. på nogle marker, der var søgt
enkeltbetaling til, var plantesammensætningen ikke efter reglerne, da der ikke var 50 %
græsmarksplanter. ortofotos viser ikke noget om plantedækkets højde og tæthed.
han brugte den nødvendige tid til kontrollen, der foregik i slutningen af kontrolperioden.
procedure
peter martin andersen har til støtte for sine påstande overordnet gjort gældende, at afgø-
relserne er ugyldige, da flere almindelige forvaltningsretlige principper ikke er overholdt, og
at håndhævelsen af reglerne om tilskud ikke er i overensstemmelse med tilskudsordningernes
naturbeskyttelsesmæssige formål.
peter martin andersen har til støtte for påstand 1 og 2 om mvj-afgørelsernes ugyldighed
anført, at klagecentrets fortolkning af tæt og lavt plantedække i § 17 i bekendtgørelse nr. 592
af 8. juni 2007 om tilskud til pleje af græs og naturarealer (mvj-bekendtgørelsen) er i strid
                                               - 33 -
med hensynene bag tilskudsordningen, idet en formålsfortolkning af landdistriktsforordningen
(rådets forordning nr. 1698/2005) og de i medfør heraf udstedte danske regler og
vejledninger medfører, at klagecentret ikke kan se bort fra de hensyn, der varetages med
reglerne, når der træffes afgørelse om overholdelse af tilskudsbetingelserne. formålet med
mvj-ordningen er pleje af natura 2000-områder, og disse områder er udpeget med henblik på
at bevare naturtyper og vilde dyre- og plantearter i eu, så bl.a. landskabsforholdene og
biodiversiteten bevares og forbedres. en direktivkonformfortolkning af habitatdirektivets
artikel 6 (rådets direktiv 92/43/eøf), der hjemler oprettelsen af natura 2000-områderne,
medfører desuden, at kravet om, at plantedækket på halvdelen af et areal maksimalt må have
en højde på 40 cm, er i strid med hensynene til den særlige pleje et natura 2000-område
kræver. endelig tager fortolkningen af tæt og lavt plantedække ikke højde for, at der skal
være nok foder til dyrene, hvilket er tydeliggjort ved, at dyretrykket efterfølgende er nedsat.
klagecentret er således forpligtet til at varetage natura 2000-beskyttelsen i forbindelse med
administrationen af mvj-ordningen. naturstyrelsen og naturerhvervstyrelsen er sideordnede
myndigheder under miljø- og fødevareministeriet, og har begge til formål at varetage
hensynene til natura 2000-områder. anvendelse af specialitetsprincippet tilsiger, at
myndighederne, særligt i miljøsager, har pligt til at afstemme administrationen af reglerne, så
der træffes ensartede afgørelser.
plantedirektoratets vurdering i 2010 er truffet efter instruksen og vejledningen for 2011. der
er derfor tale om en ændret regelanvendelse med tilbagevirkende kraft. instruksens nye
bestemmelse om 50 %/40 cm satte desuden skønnet under regel og indebar en skærpelse af
den hidtidige retstilstand.
da der er tale om en byrdefuld og indgribende afgørelse, stilles der strenge krav til myn-
dighedernes overholdelse af officialmaksimen. klagecentret har tilsidesat pligten til sags-
oplysning, idet centret ikke har forholdt sig kritisk til plantedirektoratets kontrolresultat,
ligesom klagecentret ikke har indhentet dokumentation for markernes tilstand. der foreligger
alene overordnede notater fra kontrollør jens børge matthiassen, og de horisontale fotos er
ikke egnede til at skønne over tæt og lavt plantedække. plantedirektoratets vurdering stemmer
endvidere ikke overens med bjarke huus jensens vurdering af plantedækket, og direktoratet
har ikke efterspurgt dokumentation for de slæt, som peter martin andersen har oplyst blev
                                               - 34 -
taget i sommeren 2010. klagecentret har endvidere ikke foretaget en fuldstændig prøvelse af
sagens faktum, men alene lagt plantedirektoratets vurderinger til grund. klagecentret har end
ikke forholdt sig til, om skønnet er udøvet korrekt.
der stilles endvidere krav om iagttagelse af proportionalitetsprincippet, og klagecentret har
ikke dokumenteret, at der er taget højde for dette ved skønsudøvelsen, selvom afgørelserne
fratog peter martin andersens indtægtsgrundlag i 3 år. princippet er udtryk for en generel
prioriteringsregel, og klagecentret kan ikke afskære denne vurdering uanset forholdet til eu-
reglerne.
da afgørelserne derfor er ugyldige, har peter martin andersen krav på at modtage tilskud i
hele tilskudsperioden, subsidiært må konsekvensen i hvert fald være, at afgørelserne ophæves,
og sagen hjemvises med henblik på reparation af afgørelserne.
peter martin andersen har til støtte for påstand 3 og 4 om klagecentrets erstatningsansvar
gjort gældende, at der påhviler myndighederne et objektiveret erstatningsansvar, når der i
forbindelse med et vidtgående indgreb tilsidesættes væsentlige forvaltningsretlige principper.
til støtte for påstand 5 om naturerhvervsstyrelsens erstatningsansvar for mvj-afgørelser-ne
af 22. juni 2011, der blev stadfæstet af fødevareministeriets klagecenter, har peter martin
andersen gjort gældende, at styrelsen har tilsidesat sin vejledningsforpligtelse ved ikke at
informere om den skærpede anvendelse af reglerne i den nye vejledning og den nye instruks.
peter martin andersen har til støtte for påstand 6 om enkeltbetalingsafgørelsens ugyldighed
gjort gældende, at det følger af, at mvj-afgørelserne er ugyldige, ligesom naturer-
hvervstyrelsen har anvendt jus forkert.
rådets forordning nr. 73/2009 artikel 34 finder utvivlsomt anvendelse og bestemmer, at der
ydes støtte til landbrugere pr. støtteberettiget hektar. efter bestemmelsens stk. 2, litra b), nr. i),
er støtteberettiget hektar bl.a. defineret som et areal, der i 2008 gav ret til enkeltbetaling, og
som følge af gennemførelsen af natura 2000 ikke længere er i overensstemmelse med
definitionen af støtteberettiget. konkret opfyldte peter martin andersens arealer mvj-
ordningen, arealerne ligger i et natura 2000-område, og plejen af arealerne har ifølge
                                              - 35 -
naturstyrelsen været god. naturerhvervstyrelsen har således anvendt artikel 34 forkert.
endvidere har naturerhvervstyrelsen lagt plantedirektoratets oplysninger til grund uden at
forholde sig selvstændigt til, hvorvidt der på arealerne var græsarter, som dyrene ville af-
græsse. naturerhvervstyrelsen har, trods tilgængelige oplysninger fra naturstyrelsens
kortlægning af området, ikke indhentet yderligere oplysninger om græsarterne på arealerne.
styrelsen har udelukkende lagt vægt på kontrollør jens børge matthiassens oplysninger om
vegetationssammensætning, selvom kontrolrapporten fra jens børge matthiassen på ingen
måde understøttes af naturstyrelsens oplysninger. der er ikke med jens børge matthiassens
overordnede kortfattede notater og delvise fotos af arealerne dokumentation for, at markerne
primært bestod af andet end græs og grøntfoder og dermed ikke var berettiget til
enkeltbetaling.
efter artikel 73, stk. 5, i kommissionens forordning nr. 796/2004, forældes krav om tilba-
gebetaling af støtte efter 4 år, hvis modtageren var i god tro. peter martin andersen fik
udbetalt støtten for 2008 den 11. maj 2009, og naturerhvervstyrelsen traf først den 15.
november 2013 afgørelse om tilbagebetaling. peter martin andersen var i god tro i alle 4 år,
hvor forældelsesfristen løb, og kravet er derfor forældet.
tilbagebetalingskravet for 2008 og 2009 er desuden bortfaldet ved passivitet og efter
grundsætningen om condictio indebiti. naturerhvervstyrelsen har således udvist passivitet
ved først 3 år efter kontrollen at fremsætte krav om tilbagebetaling, selvom oplysningerne var
tilgængelige allerede ved naturerhvervstyrelsen første undersøgelse af sagen i 2011. da eu
anerkender nationale rimelighedsbetragtninger, og da peter martin andersen var i god tro på
det tidspunkt, hvor han modtog beløbet, og havde indrettet sig i tillid til at kunne beholde det,
er kravet om tilbagebetaling af støtte udbetalt i 2008 og 2009 endvidere bortfaldet efter
grundsætningen om condictio indebiti.
som følge af de anførte fejl, som naturerhvervstyrelsen har begået, er styrelsens afgørelse af
3. december 2014 ugyldig, og peter martin andersen har derfor krav på støtte efter en-
keltbetalingsordningen for perioden 2008-2010. støtten kan ikke kræves tilbagebetalt, og
peter martin andersen kan ikke pålægges en sanktion. hvis peter martin andersen ikke
umiddelbart kan få medhold heri, skal afgørelsen på grund af de begåede fejl ophæves, og
                                              - 36 -
sagen hjemvises til fornyet behandling ved naturerhvervstyrelsen med henblik på reparation
af afgørelsen.
peter martin andersen har til støtte for påstand 7 om gyldigheden af afgørelsen om kryds-
overensstemmelse gjort gældende, at afgørelsen er en følge af afgørelserne om mvj-tilskud,
hvorfor de samme forvaltningsretlige principper som nævnt til støtte for påstand 1 og 2 er
tilsidesat. konsekvensen af de begåede sagsbehandlingsfejl er derfor, at tillige fødeva-
reministeriets klagecenters afgørelse om krydsoverensstemmelse er ugyldig, og at støtten til
peter martin andersen ikke kan nedsættes. subsidiært skal afgørelsen som følge af de
begåede fejl ophæves, og sagen hjemvises til fornyet behandling ved klagecentret med
henblik på reparation af afgørelsen.
fødevareministeriets klagecenter og naturerhvervstyrelsen har til støtte for deres frifin-
delsespåstande overordnet gjort gældende, at afgørelserne er lovlige og korrekte, og at peter
martin andersen ikke har påvist væsentlige fejl og mangler ved grundlaget for det udøvede
skøn.
de forvaltningsretlige principper er alle overholdt. det følger af forholdets natur, at plan-
tedirektoratets fund i marken må lægges til grund ved rekursinstansernes behandling af
klagerne. det er således alene skønnets ramme, der underlægges en fuldstændig prøvelse.
prøvelsen omfatter hjemmelsgrundlaget, myndighedens kompetence og forvaltningsretlige
principper, herunder proportionalitetsprincippet. afgørelserne er endvidere ikke i strid med
specialitetsprincippet, idet naturstyrelsens opgave er at udpege naturbeskyttelsesværdige
områder, mens naturerhvervstyrelsens opgave er at administrere tilskudsordningerne.
plantedirektoratet foretog kontrollen i overensstemmelse med de gældende retningslinjer. de
efterfølgende vurderinger af arealerne, som bjarke huus jensen og heidi buur holbeck
foretog, blev foretaget under andre omstændigheder og med et andet formål.
det fremgår af forpagtningskontrakten, at peter martin andersen forpligtede sig til at anvende
og opretholde arealet, så det berettigede til tildeling af betalingsrettigheder. det fremgik af
tilsagnene om tilskud i 2007 og 2008, hvilke plejeforpligtelser peter martin andersen påtog
sig ved at modtage mvj-tilskud. forvaltningen har derved ikke tilsidesat sin
                                               - 37 -
vejledningsforpligtelse, og peter martin andersen har i øvrigt som tilskudsansøger og –
modtager selv pligt til at kende reglerne for tilskud.
ingen af afgørelserne er i strid med proportionalitetsprincippet, da dette er indarbejdet i det
eu-retlige sanktionssystem.
til støtte for frifindelsespåstanden i relation til mvj-afgørelserne (påstand 1-5) har myn-
dighederne navnlig gjort gældende, at vejledningen og instruksen for 2011 ikke indebar en
skærpelse af vurderingen af tæt og lavt plantedække. arealerne skulle også forud herfor
vurderes i deres helhed efter denne standard, men ændringen betød, at det kun var 50 % af
arealerne, der skulle være afgræsset til under en højde på 40 cm. instruksen og vejledningen
påvirkede derved ikke regelanvendelsen væsentligt og kan ikke anses for en skærpende
ændring med tilbagevirkende kraft. desuden har myndighederne behov for interne ret-
ningslinjer med henblik på at sikre en ensartet praksis og ligebehandling af støttemodtagerne.
kontrolløren har som hidtil skullet foretage et individuelt skøn på baggrund af de konkrete
forhold, og myndigheden har således ikke sat det forvaltningsretlige skøn under regel.
endvidere er det ved jens børge matthiassens forklaring sammenholdt med kortmaterialet i
sagen dokumenteret, at markerne var mangelfuldt indhegnet.
endelig har myndighederne til støtte for påstand 3-5 særligt gjort gældende, at de ikke har
handlet ansvarspådragende – uanset om afgørelserne kendes ugyldige.
til støtte for påstanden om frifindelse vedrørende afgørelsen om enkeltbetaling (påstand 6)
har naturerhvervstyrelsen gjort gældende, at undtagelsesbestemmelsen i artikel 34 i rådets
forordning nr. 73/2009 ikke finder anvendelse. arealerne har tidligere modtaget støtte og er
nu omfattet af natura 2000-beskyttelsen, men da arealerne ikke opfyldte betingelserne for at
modtage mvj-tilskud i 2008-2010, og da der ikke er tale om permanente græsarealer, fordi
det er klitter og lyngarealer, er peter martin andersen heller ikke berettiget til at modtage
støtte efter ordningen enkeltbetaling for arealerne. arealernes vegetation undergår ikke store
ændringer, og da ortofotos fra 2008 og 2009 støtter, at der i de år var tilsvarende beplantning,
var betingelserne for at få støtte efter ordningen enkeltbetaling i de år ikke opfyldt.
                                              - 38 -
tilbagebetalingskravet for 2008 er endvidere ikke forældet, da peter martin andersen efter
modtagelse af naturerhvervstyrelsens brev af 8. februar 2011, hvori han blev oplyst om, at
artikel 34 ikke fandt anvendelse, ikke længere var i god tro. dette støttes af eu-domstolens
afgørelse i sag c-226/2003, præmis 30, hvorefter forældelsesfristen blev afbrudt ved
modtagelse af en skrivelse med henblik på oplysning af sagen.
tilbagebetalingskravene for 2008 og 2009 er endvidere ikke bortfaldet som følge af
grundsætningen om condictio indebiti eller passivitet. myndighedernes sagsbehandling har
ikke været perfekt, men der er sket løbende sagsbehandling, og der er truffet en korrekt
afgørelse. tidligere hjemvisninger gjaldt alene henvisningerne til rette hjemmel og
genoptagelse af egen drift på grund af forældelse af en sanktion. afskæring af et
tilbagebetalingskrav efter grundsætningen om condictio indebiti vil i øvrigt være i strid med
danmarks eu-retlige forpligtelser.
endelig har fødevareministeriets klagecenter til støtte for frifindelsespåstanden i forhold til
afgørelsen om krydsoverensstemmelse (påstand 7) gjort gældende, at plantedirektoratet har
foretaget et konkret skøn over overtrædelserne af støttebetingelserne, hvilket har medført den
karaktergivning, der ligger til grund for afgørelsen. området fremstod ikke afgræsset, og det
blev vurderet, at det var mere end 4 år siden, at dette var sket. skønnet er foretaget inden for
de lovlige forvaltningsretlige rammer, og afgørelsen er gyldig.
landsrettens begrundelse og resultat
grundlaget for de 4 afgørelser, som er til prøvelse, er den kontrol, som plantedirektoratet ved
kontrollør jens børge matthiassen foretog på peter martin andersens arealer i perioden fra
den 29. oktober til den 12. november 2010.
efter de foreliggende oplysninger, herunder forklaringen fra jens børge matthiassen om hans
uddannelse og mangeårige virke som kontrollør, lægger landsretten til grund, at jens børge
matthiassen var faglig kompetent til at foretage de nødvendige vurderinger i forbindelse med
kontrollen. han brugte 3 hele dage på at besigtige arealerne, og han har forklaret, at han ved
tvivl om, hvorvidt en mark opfyldte betingelserne for arealstøtte, undlod at underkende
marken.
                                                   - 39 -
kontrollen blev foretaget på baggrund af instruksen for 2010, som jens børge matthiassen
havde været på kursus i, og der blev i kontrolperioden afholdt et ”grøftekantsmøde”, hvor
kontrollører og anne bach med udgangspunkt i konkrete arealer drøftede vurderingerne.
kontrollen hos peter martin andersen er dokumenteret med fotos og notater, og peter martin
andersen havde mulighed for selv at deltage i kontrollen.
kontrollen er udført i overensstemmelse med instruksen og plantedirektoratet, naturer-
hvervstyrelsen og fødevareministeriets klagecenter har derfor været berettiget til at lægge
kontroloplysningerne til grund ved de efterfølgende afgørelser. der blev endvidere foretaget
høring af peter martin andersen, inden de omtvistede afgørelser blev truffet. der er herefter
ikke grundlag for at fastslå, at sagerne var utilstrækkeligt oplyst.
peter martin andersen har som professionel landmand og tilskudsansøger pligt til at gøre sig
bekendt med kravene til at modtage tilskud, som fremgår af vejledningen om tilskud til pleje
af græs- og naturarealer, der er rettet mod ansøgere. kravet om bl.a. tæt og lavt plantedække
fremgik i øvrigt af tilsagnene, og reglen om, at arealerne skulle vurderes som en helhed, var
heller ikke ny. naturerhvervstyrelsen har derfor ikke tilsidesat sin vejledningspligt.
naturstyrelsen varetager forvaltningen af skov- og naturarealer og har fokus på natur- og
miljøbeskyttelse. styrelsen udpeger med dette fokus beskyttelsesværdige områder. na-
turerhvervstyrelsen administrerer bl.a. eu’s støtteordninger inden for landbrugserhvervet.
naturerhvervstyrelsen skal således ikke i forbindelse med vurderingen af, om betingelser-ne
for udbetaling af arealstøtte er opfyldt, iagttage de hensyn, der måtte ligge bag natura 2000-
beskyttelsen af områderne.
mvj-afgørelserne (påstand 1 og 2)
det fremgår af rådets forordning nr. 1698/2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne
artikel 39, jf. artikel 36, litra a), nr. iv), at medlemslandene kan yde støtte til dækning af
ekstraomkostninger og indkomsttab som følge af den frivilligt påtagne forpligtelse til at drive
miljøvenligt landbrug.
af § 17, stk. 1, nr. 1, i bekendtgørelse nr. 592 af 8. juni 2007 om tilskud til pleje af græs- og
                                               - 40 -
naturarealer fremgår, at arealer med afgræsningsforpligtelse hvert år fra den 1. juni til den 31.
august skal være omfattet af drift med afgræsning, således at arealerne pr. 31. august i deres
helhed fremstår som afgræssede og med tæt og lavt plantedække.
instruksen og vejledningen for 2010 bestemte, at ved bedømmelse af tæt og lavt plantedække
skulle arealet i sin helhed anses for afgræsset for at være tilskudsberettiget. instruksen og
vejledningen for 2011 fastsatte mere præcist, hvordan tæt og lavt plantedække skulle
vurderes. det fremgår af jens børge matthiassens og anne bachs forklaring, at den nye
instruks ikke blev anset som en skærpelse af kontrollen, men som en nedskrivning af de
allerede gældende retningslinjer for kontrollerne.
før 2010 skulle hele arealet fremstå afgræsset, mens det fra 2010 kun var 50 % af arealet, der
ikke måtte have et plantedække over 40 cm. den nye instruks indebar således lempeligere
krav til den del af arealet, der skulle anses for afgræsset, og lavt plantedække blev defineret
med en højde på indtil 40 cm.
der var således hverken efter en ordlydsfortolkning eller reelt tale om en skærpet fortolkning
af § 17 med tilbagevirkende kraft.
hertil kommer, at den nærmere præcisering i instruksen for 2011 af, hvornår kravet om tæt og
lavt plantedække var opfyldt, medførte, at plantedirektoratets kontrollører kunne foretage
deres konkrete skøn under kontrollerne mere ensartet. der var derfor ikke tale om at sætte
skønnet under regel, men derimod en tilstræbelse af at sikre den forvaltningsretlige
lighedsgrundsætning.
det må efter de foreliggende oplysninger lægges til grund, at jens børge matthiassen foretog
et konkret skøn over de enkelte marker baseret på den gældende instruks og hans erfaringer,
og at det vigtigste for hans vurdering var, om markerne bar præg af afgræsning. dette støttes
af anne bachs forklaring om, at det væsentligste ved vurderingen af tæt og lavt plantedække
var, om dyrene havde gjort deres arbejde og spist af græsset. dette er i overensstemmelse med
de forpligtelser til afgræsning, som peter martin andersen blev oplyst om i pkt. 5 i tilsagnene.
endelig bemærkes, at proportionalitetsprincippet ikke er til hinder for at kræve uberettiget
                                              - 41 -
modtaget tilskud tilbagebetalt.
på den anførte baggrund blev fødevareministeriets klagecenters afgørelser ikke truffet på et
ufuldstændigt grundlag eller under varetagelse af usaglige hensyn. myndighederne har
således holdt sig inden for rammerne af det lovlige skøn, og afgørelserne er ikke ugyldige.
det kan ikke føre til andet resultat, at bjarke huus jensen og heidi buur holbeck har vur-
deret arealerne anderledes, idet bjarke huus jensens kontrol, der varede 3 timer, havde et
andet formål, og idet heidi buur holbeck først besigtigede arealerne ca. et halvt år senere og
med et andet sigte.
landsretten tager derfor fødeministeriets klagecenters frifindelsespåstand i forhold til
påstand 1 og 2 til følge.
erstatningsansvaret for mvj-afgørelserne (påstand 3-5)
da afgørelserne om mvj-tilskud som følge af det ovenfor anførte ikke er ugyldige, og da der
heller ikke efter oplysningerne om sagsforløbet i øvrigt er grundlag for at fastslå, at der fra
myndighedernes side er handlet på en måde, der kan begrunde et erstatningsansvar, frifindes
fødevareministeriets klagecenter og naturerhvervstyrelsen for påstand 3-5.
afgørelsen om enkeltbetaling (påstand 6)
det følger af § 21 i bekendtgørelse nr. 1598 af 19. december 2007 om direkte støtte til
landbrugere efter enkeltbetalingsordningen, at permanente græsarealer er arealer, hvor
plantedækket består af græs og andet grøntfoder, som kan afgræsses eller høstes ved slæt i
perioden fra den 1. juni til den 31. august, og at dele af markens overflade, der overvejende
består af andre plantearter end græs og andet grøntfoder, ikke er støtteberettiget.
markernes plantearter blev vurderet af plantedirektoratets kontrollør under kontrollen i
efteråret 2010, og fundene blev sammenholdt med ortofotos for de to foregående år. på denne
baggrund blev græsarterne på de relevante marker vurderet til ikke at have ændret sig
væsentligt de to seneste år forud for kontrollen. der er som tidligere anført ikke grundlag for
at tilsidesætte kontrollens fund og vurderinger – hverken for kontrolåret eller de to foregående
år. naturstyrelsens efterfølgende kortlægning af visse plantearter på arealerne kan ikke føre til
                                                - 42 -
andet resultat.
§ 23, stk. 1, der blev indsat ved bekendtgørelse nr. 262 af 24. marts 2010, og trådte i kraft den
29. marts 2010, bestemte, at bl.a. permanente græsarealer skal slås mindst en gang årligt i
perioden 1. juli – 15. september. jens børge matthiassen vurderede, at dette ikke var sket, og
peter martin andersen har ikke dokumenteret, at der er taget slæt på arealerne.
efter artikel 34, stk. 1, i rådets forordning nr. 73/2009 om bl.a. fælles regler for den fælles
landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere, ydes der støtte til landbrugere
efter enkeltbetalingsordningen, når der er aktiveret en betalingsrettighed pr. støtteberettiget
hektar. af bestemmelsens stk. 2, litra b), nr. i), fremgår, at ved ”støtteberettiget hektar” forstås
bl.a. ethvert areal, der gav en ret til betalinger i henhold til enkeltbetalingsordningen eller den
generelle arealbetalingsordning i 2008, og som ikke længere er i overensstemmelse med
definitionen af støtteberettiget areal som følge af gennemførelsen af bl.a. habitatdirektivet
(natura 2000-beskyttelsen).
forudsætningen for at anvende undtagelsesbestemmelsen i artikel 34, stk. 2, litra b), nr. i), er,
at arealerne var godkendt til enkeltbetaling i 2008, og at arealerne ikke vil kunne opfylde de
almindelige betingelser for at få udbetalt enkeltbetaling som følge af, at arealerne bliver
omfattet af habitatdirektivet og dermed bliver natura 2000-beskyttet. hvis en mark ikke er
omfattet af natura 2000, er den allerede af den grund ikke omfattet af undtagelses-
bestemmelsen i artikel 34.
for marker på natura 2000-områder forudsættes det, at arealerne er omfattet af et tilsagn om
enkeltbetaling eller mvj, og at tilsagnsbetingelserne er opfyldt. da peter martin andersens
arealer som følge af underkendelsen af græsarterne på arealerne for 2008 og frifindelsen af
fødevareministeriets klagecenter i påstand 1 og 2 ikke var støtteberettiget i 2008, finder
undtagelsesbestemmelsen i artikel 34, stk. 2, litra b, nr. i), ikke anvendelse
det fremgår af artikel 73, stk. 5, i kommissionens forordning nr. 796/2004 om bl.a. kon-
trolsystem og fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, at pligten til at tilbage-
betale et uretmæssigt modtaget beløb ikke gælder, hvis der fra datoen for støttens udbetaling
går mere end 10 år, inden støttemodtageren får meddelelse om, at den modtagne betaling var
                                               - 43 -
uretmæssig. det fremgår af sidste pkt. i bestemmelsen, at fristen afkortes til 4 år, hvis
støttemodtageren var i god tro.
det følger af eu-domstolens afgørelse i sag c-226/03, præmis 30, at forældelsen anses for
afbrudt ved en støttemodtagers modtagelse af en skrivelse med henblik på oplysning af sagen.
plantedirektoratet sendte den 8. februar 2011 svar på høringsbrevene til peter martin an-
dersen. direktoratet anførte, at undtagelsesbestemmelsen i rådets forordning nr. 73/2009
artikel 34 ikke kunne bringes i anvendelse. peter martin andersen kunne herefter ikke
længere anses for oprigtigt overbevist om, at han med rette havde modtaget støtten, jf. herved
eu-domstolens afgørelse i sag c-684/13, præmis 92 i. tilbagebetalingskravet for 2008 er
således ikke forældet.
der er endvidere ikke udvist passivitet i forhold til afgørelsen om enkeltbetaling. plantedi-
rektoratet og senere naturerhvervstyrelsen har foretaget sagsbehandling i hele perioden fra
kontrollen, herunder sendt høringsbreve mv. til peter martin andersen. han har derved ikke
kunnet få en berettiget forventning om, at kravet var opgivet. af denne grund og under
hensyn til danmarks fællesskabsretlige forpligtelser kan grundsætningen om condictio
indebiti heller ikke føre til andet resultat.
på denne baggrund tager landsretten naturerhvervstyrelsens frifindelsespåstand til følge.
afgørelsen om krydsoverensstemmelse (påstand 7)
det fremgår af bekendtgørelse nr. 263 af 25. marts 2010 om ændring af bekendtgørelse om
krydsoverensstemmelse, bilag 1, krav 4.5, at § 23, stk. 1, i bekendtgørelsen om direkte støtte
efter enkeltbetalingsordningen var omfattet af reglerne om krydsoverensstemmelse.
plantedirektoratet vurderede på baggrund af fundene ved kontrollen i efteråret 2010, at krav
4.5 ikke var opfyldt, og direktoratet gav overtrædelsen karakter i overensstemmelse med
krydsoverensstemmelsesordningen ud fra et konkret skøn. den samlede karakter blev ud fra
grovheden af overtrædelsen fastsat til 12, og i overensstemmelse med praksis, der fremgår af
vejledningen om kontrol med krydsoverensstemmelse 2010, medfører dette, at der skal
foretages en 5 % nedsættelse af støtten i henhold til mvj-ordningen.
                                              - 44 -
herefter, og da der ikke er grundlag for at fastslå, at de forvaltningsretlige principper er
tilsidesat ved afgørelsen, tager landsretten fødevareministeriets klagecenters frifindelses-
påstand til følge.
landsretten tager herefter i det hele myndighedernes frifindelsespåstande til følge.
sagsomkostninger
efter sagernes udfald sammenholdt med parternes påstande skal landbrug og fødevarer som
mandatar for peter martin andersen betale sagsomkostninger til fødevareministeriets
klagecenter og naturerhvervstyrelsen med i alt 125.000 kr. til udgifter til advokatbistand.
beløbet er inkl. moms, da fødevareministeriets klagecenter og naturerhvervstyrelsen ikke er
momsregistreret. landsretten har ved fastsættelsen af beløbet lagt vægt på sagernes
økonomiske værdi, der ved sagernes anlæg var skønnet til ca. 1,7 mio. kr., og deres omfang,
herunder at peter martin andersen har nedlagt 7 principale påstande og 4 subsidiære
påstande, hvilket har været genstand for adskillige skriftvekslinger under sagens forberedelse.
                                   t h i k e n d e s f o r r e t:
fødevareministeriets klagecenter og naturerhvervstyrelsen frifindes.
landbrug og fødevarer som mandatar for peter martin andersen skal betale sagernes om-
kostninger til fødevareministeriets klagecenter og naturerhvervstyrelsen med 125.000 kr.
sagsomkostningerne skal betales inden 14 dage og forrentes efter rentelovens § 8 a.
