                      højesterets kendelse
                         afsagt mandag den 20. januar 2014
sag 224/2013
(2. afdeling)
a
(advokat poul helmuth petersen, beskikket)
mod
rigspolitiet
(kammeradvokaten ved advokat benedicte galbo)
i tidligere instanser er afsagt kendelse af københavns byret den 19. juni 2013 og af østre
landsrets 4. afdeling den 28. juni 2013.
i påkendelsen har deltaget fem dommere: poul søgaard, thomas rørdam, hanne schmidt,
lars hjortnæs og jens kruse mikkelsen.
påstande
kærende, a, har nedlagt påstand om, at frihedsberøvelsen ikke burde have været opretholdt
ved byrettens kendelse af 19. juni 2013, som senere stadfæstet af østre landsret ved kendelse
af 28. juni 2013.
indkærede, rigspolitiet, har nedlagt påstand om stadfæstelse.
supplerende sagsfremstilling
det fremgår af anholdelsesrapport af 18. juni 2013, at a, som er nigeriansk statsborger, blev
anholdt efter at have henvendt sig til en civil betjent med tilbud om salg af seksuelle ydelser.
af as id-kort af 8. april 2011 fremgik, at hun havde opholdstilladelse i spanien. det fremgår
af afhøringsrapport af 18. juni 2013, at a forklarede, at hendes kæreste ”x” betalte hendes
                                                - 2 -
ophold i danmark, at han ville betale hendes returbillet til spanien, og at hun havde været i
danmarks én gang før i september 2012.
center mod menneskehandel udarbejdede samme dag en rapport, hvor det konkluderes, at a
var handlet. det fremgår endvidere, at a ønskede tilbud under handlingsplanen.
af rubrikken ”personens fortælling” fremgår:
      ”a er fra benin city. hun er den ældste af en søskendeflok på 8, begge hendes foældre
      er døde. a ville gerne til europa så hun kan sende penge til familien. hun kontaktede
      nogle mennesker, der gerne ville sende hende til europa. de sagde, at hun kunne betale
      gælden af i løbet af et år. a indvilligede til at skulle betale 60.000 euro for rejsen. hun
      rejste til fods til marokko, det tog et halvt år. hun tog derefter videre til spanien, der
      skulle hun kontakte en dame i valencia som hun skulle betale pengene tilbage til. hun
      er bange for at nævne hendes navn. inden hun tog af sted skulle hun aflægge ed hos en
      b-præst.
      hun kom til europa i 2005 og har betalt 10.000 euro af på gælden. hun betaler hver
      måned, hvad hun kan. hvis hun ikke betaler bliver hendes familie truet, men hun er
      også bange for b.
      a har haft arbejde i spanien på restauranter og hoteller, men har ikke noget arbejde nu.
      a siger, at hun ikke solgte sex den nat hun blev taget af politiet. jeg har sagt til a, at jeg
      har en mistanke om, at hun sælger sex, da hun er så presset økonomisk. jeg sagde også,
      at jeg vil skrive det ned. det accepterede hun.
      det er anden gang a er i danmark, hun har en kæreste her.”
af rubrikken ”opsøgende medarbejders begrundelse for vurdering” fremgår bl.a.:
      ”as desperate situation og hendes uvidenhed om europa er blevet udnyttet til at binde
      hende til en gæld hun reelt ikke har mulighed for at betale tilbage. hun ser ingen vej
      uden om, da familien bliver truet og hun er bange for b. hun er nødt til at prostituere
      sig, da hun ikke har noget arbejde (jeg spurgte om, det ikke forholdt sig sådan og om
      jeg måtte skrive det ned. det må jeg godt). der er et netværk, der holder øje med hende,
      men jeg lovede ikke at spørge til navne for dem vil hun ikke sige.
      as historie er en typisk handelshistorie som vi ser dem fra nigeria. med løfte om hur-
      tige penge og en meget stor gæld, hvor de er bundet både af trusler om vold mod fami-
      lien, men også af b. den eneste mulighed for mange af disse kvinder er at ernære sig
      ved prostitution.”
                                                 - 3 -
samme dag meddelte københavns politi i medfør af retsplejelovens § 722, nr. 1, a en advar-
sel (et tiltalefrafald) for at have udført ulovligt arbejde, jf. udlændingelovens § 59, stk. 2.
ligeledes den 18. juni 2013 traf udlændingestyrelsen afgørelse om udvisning af a med ind-
rejseforbud i 2 år. af udlændingestyrelsens afgørelse fremgår bl.a.:
       ”udlændingestyrelsen har besluttet, at du, som er statsborger i nigeria, skal udvises af
       danmark med indrejseforbud i 2 år, efter udlændingelovens § 25 a, stk. 2, nr. 1, og § 32,
       stk. 4, 2. pkt.
       …
       begrundelse
       det fremgår af sagen, at du er statsborger i nigeria, at du har opholdstilladelse i spa-
       nien, og at du indrejste i danmark i april 2013.
       vi har ved afgørelsen lagt til grund, at du den 18. juni 2013, blev anholdt af køben-
       havns politi og sigtet for ulovligt arbejde efter udlændingelovens § 59, stk. 2, idet du
       uopfordret havde rettet henvendelse til en civilklædt politibetjent og forsøgte at sælge
       seksuelle ydelser mod en betaling af kr. 500, samt at politiet observerede hvordan du
       forsøgte at tage kontakt til to forbi kørende personbiler ved at går ud til bilerne og tage
       kontakt gennem forruden på passagersiden.
       vi har endvidere lagt til grund, at du har modtaget en skriftlig advarsel for ulovligt ar-
       bejde efter udlændingelovens § 59, stk. 2.
       udlændingestyrelsen vurderer herefter, at du har arbejdet ulovligt i danmark, idet du,
       som statsborger i nigeria, ikke lovligt kan arbejde i danmark uden forudgående at være
       blevet meddelt tilladelse hertil, og idet din opholdstilladelse i spanien ikke giver dig ret
       til at arbejde i danmark.
       dine oplysninger om, at du ikke har tilbudt sex mod betaling, og at du pludselig blev
       anholdt af civilklædte politibetjente, kan, henset til ovenstående, ikke føre til, at du ikke
       udvises.
       vi finder ikke, at der – i dine oplysninger til politiet samt center mod menneskehandel
       – er holdepunkter for at antage, at du er offer for menneskehandel til danmark. vi har
       ved vurderingen heraf lagt til grund, at du har en kæreste i danmark, samt at der ikke er
       oplysninger om, at du er blevet tvunget til at tage til danmark, for at prostituere dig.
       der foreligger ikke oplysninger om forhold som nævnt i udlændingelovens § 26, der
       kan føre til, at vi ikke træffer afgørelse om udvisning. dine oplysninger om, at din kæ-
       reste bor i danmark, kan således ikke føre til, at du ikke udvises.”
                                               - 4 -
a blev udsendt til barcelona den 2. juli 2013 kl. 8.40 af rigspolitiet, nationalt udlændinge-
center.
den 23. juni 2013 udarbejdede foreningen hope now for center mod menneskehandel en ny
rapport om a. rapporten blev sendt til københavns politi den 2. juli 2013 og derefter videre-
sendt til rigspolitiet samme dag kl. 11.40, dvs. efter at udsendelsen var gennemført. rigspo-
litiet videresendte rapporten til udlændingestyrelsen, som genoptog udvisningssagen og den
11. juli 2013 traf afgørelse om, at der ikke var grundlag for at udvise for ulovligt arbejde. as
indrejseforbud blev derfor ophævet.
rapporten af 23. juni 2013 indeholder en mere detaljeret forklaring fra a, herunder om, hvor-
dan hun blev handlet fra nigeria til spanien i 2005, om hendes ophold i spanien og arbejde
som prostitueret der samt om, at hun blev tvunget til danmark to gange for at arbejde som
prostitueret i tre måneder i 2012 og igen i 2013 for at kunne tilbagebetale sin restgæld, som
ved anholdelsen var på 15.000 euro ud af den oprindelige gæld på 60.000 euro. det fremgår
også af denne rapport, at a ønskede tilbud under handlingsplan.
anbringender
a har bl.a. anført, at frihedsberøvelsen ikke burde have været opretholdt af københavns byret
og østre landsret, da hun må anses som værende en ”handlet kvinde”. det må lægges til
grund, at hendes tilstedeværelse i danmark og hendes overtrædelse af udlændingelovens § 59,
stk. 2, om ulovligt arbejde har direkte sammenhæng med det forhold, at hun som offer for
menneskehandel blev tvunget til at arbejde som prostitueret med henblik på at betale penge til
de bagmænd, der stod bag menneskehandelen.
udlændingestyrelsens afgørelse af 18. juni 2013 er klart urigtig. ved afgørelse af spørgsmålet
om frihedsberøvelse skal retten foretage en vis prøvelse af den administrative myndigheds
afgørelse. byretten og landsretten havde rapporten fra center mod menneskehandel og den
supplerende forklaring i byretten at forholde sig til.
i forhold til udlændingelovens § 26 a må det afgørende være, at der i en kontinuerlig periode
har været tale om udnyttelse/økonomisk afpresning, som har fastholdt a i et prostitutions-
miljø, hun ikke kunne komme ud af. det kan ikke være afgørende, om menneskehandelen har
                                                 - 5 -
fundet sted for en del år siden, eller om der oprindeligt er tale om menneskehandel til et andet
land i europa end danmark.
rigspolitiet har bl.a. anført, at både byretten og landsretten med rette fastslog, at frihedsberø-
velsen af a var lovlig iværksat og lovligt kunne opretholdes indtil den 2. juli 2013 kl. 8.40,
hvor hun blev udsendt af danmark. a havde ikke arbejdstilladelse i danmark, men forsøgte at
arbejde som prostitueret i strid med udlændingelovens regler om arbejdstilladelse. hun for-
søgte derved at begå en strafbar handling. udlændingestyrelsen var derfor som udgangspunkt
berettiget og forpligtet til at træffe afgørelse om udvisning og indrejseforbud. heraf følger, at
a kunne frihedsberøves i medfør af udlændingelovens § 36, stk. 1.
i de oplysninger, som forelå, da byretten afsagde kendelse, var der ikke sikre holdepunkter for
at antage, at a var handlet til danmark. center mod menneskehandel vurderede, at hun var
handlet, men der fremkom ikke oplysninger om, at hun var handlet til danmark.
for landsretten forelå de samme oplysninger, og landsretten havde intet grundlag for ikke at
stadfæste byrettens kendelse. først efter at a blev sat på et fly til spanien, blev københavns
politi og efterfølgende rigspolitiet bekendt med den nye vurdering fra center mod menne-
skehandel.
det er ikke uden betydning, hvilket land a var handlet til. det må således lægges til grund, at
hun i spanien nød og nyder en beskyttelse i overensstemmelse med europarådets konvention
af 16. maj 2005 om indsatsen mod menneskehandel og eu-direktiv 2011/36 af 5. april 2011
om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel og beskyttelse af ofrene herfor.
retsgrundlaget
udlændingelovens § 26 a fastsætter:
       ”ved afgørelsen om udvisning skal der tages særligt hensyn til, om de omstændigheder,
       som kan begrunde udvisning, er en følge af, at udlændingen har været udsat for menne-
       skehandel, og om dette forhold taler imod udvisning."
bestemmelsen blev indsat i udlændingeloven ved lov nr. 504 af 6. juni 2007.
                                              - 6 -
af de almindelige bemærkninger til lovforslaget (lovforslag nr. l 197 af 28. marts 2007)
fremgår bl.a.:
     ”1. lovforslagets baggrund og indhold
     med lovforslaget gennemføres de ændringer af udlændingeloven, der følger af regerin-
     gens nye handlingsplan til bekæmpelse af handel med mennesker, der løber fra 2007-
     2010. visse af ændringerne er endvidere nødvendige for, at danmark kan ratificere eu-
     roparådets konvention om indsatsen mod menneskehandel. danmark undertegnede den
     5. september 2006 konventionen. ved lovforslagets vedtagelse vil folketinget samtidig
     efter grundlovens § 19 meddele samtykke til ratifikation af protokollen.
     det indgår som et element i handlingsplanen, at ofre for menneskehandel skal tilbydes
     en refleksionsperiode, der blandt andet skal anvendes til at forberede hjemsendelsen.
     refleksionsperioden udvides i forhold til den gældende ordning, således at udrejsefri-
     sten kan fastsættes til op til 100 dage, hvis den pågældende samarbejder om en forberedt
     hjemsendelse.
     som led i bestræbelserne på at sikre en bedre hjemsendelse for denne persongruppe øn-
     sker regeringen at ændre udvisningspraksis, således at udlændinge, der har været udsat
     for menneskehandel ikke længere udvises af danmark med indrejseforbud, men alene
     udsendes. det er en forudsætning, at de omstændigheder, der kan begrunde udvisning,
     utvivlsomt relaterer sig til, at den pågældende har været udsat for menneskehandel, og
     at der ikke er hensyn til den offentlige orden, der gør, at den pågældende bør udvises.
     …
     2.2.2. regeringens overvejelser om en reflektionsperiode på op til 100 dage
     …
     hvis de omstændigheder, der kan begrunde udvisning ikke relaterer sig til, at den på-
     gældende har været udsat for menneskehandel, skal der ske udvisning som hidtil. ud-
     lændinge, der har været udsat for menneskehandel, vil således fortsat kunne udvises.”
af de specielle bemærkninger til § 26 a (lovforslagets § 1, nr. 7) fremgår bl.a.:
     ”anvendelsen af bestemmelsen forudsætter, at det kan lægges til grund, at den pågæl-
     dende udlænding har været udsat for menneskehandel, og at de omstændigheder, der
     kan begrunde udvisning, relaterer sig til, at den pågældende har været udsat for menne-
     skehandel. endvidere forudsætter bestemmelsens anvendelse, at hensynet til den offent-
     lige orden ikke tilsiger, at der sker udvisning.
     med hensyn til administrativ udvisning – dvs. afgørelser om udvisning, der træffes af
     udlændingeservice – vil omstændigheder, der kan begrunde udvisning, og som relaterer
     sig til, at den pågældende har været udsat for menneskehandel, typisk være ulovligt op-
     hold eller ulovligt arbejde, jf. udlændingelovens § 25 b og § 25 a, stk. 2, nr. 1. i sådanne
                                                 - 7 -
       tilfælde skal der således under henvisning til bestemmelsen i § 26 a – sammenholdt med
       karakteren af de overtrædelser, der er omfattet af § 25 b og § 25 a, stk. 2, nr. 1 – normalt
       ikke ske udvisning.”
ændringerne af udlændingeloven i 2007 havde som nævnt i forarbejderne bl.a. til formål at
gøre det muligt for danmark at ratificere europarådets konvention af 16. maj 2005 om indsat-
sen mod menneskehandel. af konventionen fremgår bl.a.:
                                                  ”artikel 4
                                                  definition
       i denne konvention:
       a. betyder ”menneskehandel” at rekruttere, transportere eller overføre personer, holde
           personer skjult eller modtage personer ved brug af magt eller trussel om magtan-
           vendelse eller andre former for tvang, bortførelse, bedrageri, misbrug af magt, ud-
           nyttelse af en sårbar stilling eller ydelse eller modtagelse af betaling eller goder for
           at opnå samtykke fra en person, der har myndighed over en anden person, med det
           formål at udnytte den pågældende. udnyttelse omfatter i det mindste udnyttelse af
           andres prostitution eller andre former for seksuel udnyttelse, tvangsarbejde eller
           tvangsydelser, slaveri eller slaverilignende former for udnyttelse af arbejdskraft eller
           fjernelse af organer
       b. er et samtykke fra et offer for ”menneskehandel” til den i litra a påtænkte udnyttelse
           uden betydning, hvis et af de i litra a omhandlede tvangsmidler er blevet anvendt.
       c. anses det for ”menneskehandel” at rekruttere, transportere eller overføre et barn,
           holde et barn skjult eller modtage et barn med henblik på udnyttelse, selv om det
           ikke er forbundet med nogen af de i litra a omhandlede tvangsmidler.
       d. betyder et ”barn” en person under 18 år.
       e. betyder et ”offer” en fysisk person, der er genstand for menneskehandel som define-
           ret i denne artikel 4.”
højesterets begrundelse og resultat
a blev anholdt den 18. juni 2013 og var frihedsberøvet til den 2. juli 2013, hvor hun blev ud-
sendt til spanien. den 18. juni 2013 traf udlændingestyrelsen afgørelse om udvisning af
hende i henhold til udlændingelovens § 25 a, stk. 2, nr. 1. ved byrettens kendelse af 19. juni
2013, som blev stadfæstet af landsretten den 28. juni 2013, blev der truffet beslutning om at
opretholde frihedsberøvelsen i medfør af udlændingelovens § 37, jf. § 36, stk. 1.
efter udlændingelovens § 25 a, stk. 2, nr. 1, jf. § 46, stk. 1, kan en udlænding, som ikke har
haft lovligt ophold her i landet i længere tid end de sidste 6 måneder, udvises administrativt af
                                                 - 8 -
udlændingestyrelsen, hvis der efter det, som er oplyst om udlændingens forhold, er grund til
at antage, at udlændingen vil tage ophold eller arbejde her i landet uden fornøden tilladelse.
efter udlændingelovens § 26 a skal der ved afgørelsen om udvisning tages særligt hensyn til,
om de omstændigheder, som kan begrunde udvisning, er en følge af, at udlændingen har væ-
ret udsat for menneskehandel, og om dette forhold taler imod udvisning. det fremgår af forar-
bejderne, at anvendelse af bestemmelsen forudsætter, at det kan lægges til grund, at den på-
gældende har været udsat for menneskehandel, at de omstændigheder, der kan begrunde ud-
visning, relaterer sig til, at den pågældende har været udsat for menneskehandel, og at hensy-
net til den offentlige orden ikke tilsiger, at der sker udvisning. det fremgår endvidere af forar-
bejderne, at de omstændigheder, der kan begrunde administrativ udvisning, og som relaterer
sig til, at den pågældende har været udsat for menneskehandel, typisk vil være ulovligt ar-
bejde eller ulovligt ophold, og at der i sådanne tilfælde normalt ikke skal ske udvisning.
i tilfælde af frihedsberøvelse skal udlændingen fremstilles for retten, der tager stilling til fri-
hedsberøvelsens lovlighed og fortsatte opretholdelse, jf. udlændingelovens § 37.
som anført i højesterets kendelser af 2. juli 2008 (ufr 2008.2394) og 31. marts 2011 (ufr
2011.1788) skal kontrol af frihedsberøvelse efter udlændingelovens § 37 indebære en vis prø-
velse af grundlaget for afgørelsen, selv om beslutningen om frihedsberøvelse sker for at sikre
gennemførelsen af udvisningsafgørelsen, og selv om gyldigheden af denne afgørelse ikke kan
prøves under en sag om frihedsberøvelse i henhold til § 37. prøvelsen efter § 37 skal omfatte
en rimelig sandsynliggørelse af, at det grundliggende faktum er fastslået med rette efter de
foreliggende oplysninger. endvidere indebærer prøvelsen, at retten skal tage stilling til, om
betingelserne for at udvise på dette grundlag må anses for opfyldt, og herunder prøve den ret-
lige subsumption, og om udvisningen er proportional.
efter de oplysninger, som forelå for byretten og landsretten, herunder rapporten af 18. juni
2013 fra center mod menneskehandel og as forklaring for byretten, tiltræder højesteret, at
hun måtte anses for at have været udsat for menneskehandel.
a blev anholdt den 18. juni 2013 for ulovligt arbejde i form af prostitution. det fremgår af
hendes forklaring for byretten sammenholdt med hendes forklaring til center mod menneske-
                                                - 9 -
handel den 18. juni 2013, at hun fortsat skyldte 15.000 euro til dem, som skaffede hende fra
nigeria til spanien i 2005, og at hendes familie i nigeria ville blive truet, hvis hun ikke be-
talte af på gælden. det fremgår endvidere af rapporten, at der var et netværk, som holdt øje
med hende.
efter de oplysninger, der forelå for byretten og landsretten, må det lægges til grund, at de om-
stændigheder i form af ulovligt arbejde, som begrundede hendes udvisning, var en følge af, at
hun havde været udsat for menneskehandel, idet hun fortsat var udsat for pression fra bag-
mændene bag menneskehandelen. det forhold, at hun oprindelig var handlet til spanien for
flere år siden, kan ikke føre til et andet resultat.
højesteret finder, at disse forhold fører til, at a ikke burde have været udvist i medfør af ud-
lændingelovens § 25 a, stk. 2, nr. 1, og at frihedsberøvelsen af hende ikke burde have været
opretholdt i medfør af udlændingelovens § 37, jf. § 36, stk. 1.
                                         thi bestemmes:
frihedsberøvelsen af a burde ikke have været opretholdt ved københavns byrets kendelse af
19. juni 2013.
