                             højesterets dom
                           afsagt torsdag den 23. maj 2013
sag 313/2012
(2. afdeling)
ældre sagen som mandatar for
a
og
b
(advokat ebbe holm)
mod
køge kommune
(advokat benedicte galbo)
biintervenient til støtte for køge kommune: kommunernes landsforening
(advokat benedicte galbo)
i tidligere instans er afsagt dom af østre landsrets 3. afdeling den 24. oktober 2012.
i pådømmelsen har deltaget fem dommere: per walsøe, jytte scharling, jon stokholm, jens
peter christensen og oliver talevski.
påstande mv.
appellanten, ældre sagen som mandatar for a og b, har gentaget sine påstande.
indstævnte, køge kommune, har påstået stadfæstelse.
ældre sagen har ikke for højesteret gjort gældende, at de omtvistede afgørelser indebærer en
krænkelse af artikel 1 i tillægsprotokol 1 til den europæiske menneskerettighedskonvention.
                                                - 2 -
supplerende sagsfremstilling
det fremgår af køge kommunes afgørelse fra marts 2010 vedrørende a, at han for perioden
fra den 8. til den 22. marts 2010 som hidtil fik bevilget hjælp til rengøring af 1 time og 15
minutters varighed hver anden uge, og at hjælpen herefter ophørte.
det fremgår af køge kommunes afgørelse fra marts 2010 vedrørende b, at hun for perioden
fra den 15. til den 31. marts 2010 som hidtil fik bevilget hjælp til rengøring af 1 time og 15
minutters varighed hver anden uge og hjælp til ophængning af vasketøj af 15 minutters va-
righed hver anden uge, og at hjælpen herefter ophørte.
retsgrundlag
reglerne
i servicelovens § 83, stk. 1 og 2, § 88, stk. 1, og § 139, jf. dagældende lovbekendtgørelse nr.
941 af 1. oktober 2010, hedder det:
         ”§ 83. kommunalbestyrelsen skal tilbyde
      1) personlig hjælp og pleje og
      2) hjælp eller støtte til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet.
         stk. 2. tilbuddene efter stk. 1 gives til personer, som på grund af midlertidigt eller va-
      rigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer ikke selv
      kan udføre disse opgaver.”
         ”§ 88. kommunalbestyrelsen skal træffe afgørelse om tildeling af personlig hjælp og
      pleje m.v. efter dette kapitel. kommunalbestyrelsen skal behandle anmodninger om
      hjælp efter § 83 ved en konkret, individuel vurdering af behovet for hjælp til de opga-
      ver, som modtageren ikke selv kan udføre. ved vurderingen af behovet for hjælp skal
      kommunalbestyrelsen tage stilling til alle anmodninger om hjælp fra ansøgeren.”
         ”§ 139. indenrigs- og socialministeren kan i en bekendtgørelse fastsætte regler om, at
      kommunalbestyrelsen skal træffe beslutninger om indhold, omfang og udførelse af til-
      bud til voksne efter denne lov samt følge disse beslutninger op.”
i §§ 1-2 i bekendtgørelse nr. 299 af 25. marts 2010, som blev udstedt efter bl.a. servicelovens
§ 139, hedder det:
         ”§ 1. kommunalbestyrelsen skal mindst én gang årligt udarbejde en kvalitetsstandard
      for personlig og praktisk hjælp m.v. samt kommunal genoptræning og vedligeholdel-
      sestræning efter lovens §§ 83 og 86.
         stk. 2. kvalitetsstandarden skal indeholde generel serviceinformation til borgerne om
      den hjælp, de kan forvente fra kommunen, hvis de får behov for personlig og praktisk
                                                 - 3 -
      hjælp m.v. eller kommunal genoptræning og vedligeholdelsestræning efter lovens §§ 83
      og 86.
          stk. 3. kvalitetsstandarden skal indeholde en beskrivelse af det serviceniveau, kom-
      munalbestyrelsen har fastsat for ydelser efter lovens §§ 83 og 86. beskrivelsen af ind-
      holdet, omfanget og udførelsen af hjælpen skal være præcis og skal danne grundlag for,
      at der sikres sammenhæng mellem serviceniveau, de afsatte ressourcer, afgørelserne
      samt leveringen af hjælpen. kvalitetsstandarden skal endvidere indeholde operationelle
      mål for, hvordan dette sikres, og en beskrivelse af, hvordan der følges op på de fastsatte
      mål, jf. § 2.
          stk. 4. af kvalitetsstandarden skal det fremgå, hvilke kvalitetskrav, jf. §§ 7-11, kom-
      munalbestyrelsen stiller til leverandører af hjælp efter lovens § 83, herunder krav til
      personalets kompetencer, arbejdsmiljø m.v.
          § 2. kommunalbestyrelsen skal mindst én gang årligt følge op på de efter § 1, stk. 3,
      fastsatte mål for kvaliteten og styringen af hjælpen efter lovens §§ 83 og 86, samt på de
      efter § 1, stk. 4, fastlagte kvalitetskrav til leverandører af hjælp efter lovens § 83.”
bekendtgørelsen afløste bekendtgørelse nr. 1614 af 12. december 2006, som i §§ 1-2 inde-
holdt tilsvarende bestemmelser.
forarbejderne
bestemmelserne i § 83, stk. 1 og 2, og § 88, stk. 1, svarer i det væsentlige til reglerne i den
oprindelige servicelov fra 1997 (lov nr. 454 af 10. juni 1997). i denne lovs § 71, stk. 1, nr. 1
og 2, og stk. 2, og i § 75, stk. 1, var der således fastsat følgende:
      ”§ 71. kommunen sørger for tilbud om
       1) personlig hjælp og pleje,
       2) hjælp eller støtte til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet
      stk. 2. tilbudene efter stk. 1 gives til personer, som på grund af midlertidig eller varigt
      nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer ikke selv kan
      udføre disse opgaver.”
      ”§ 75. tilbudene i §§ 71-73 gives efter en konkret individuel vurdering af behovet til
      opgaver, som modtageren ikke selv kan udføre. tilbudene skal løbende tilpasses mod-
      tagerens behov.”
i bemærkningerne til bestemmelserne hedder det bl.a., jf. lovforslag nr. l 229, folketingsti-
dende 1996-97, tillæg a, s. 4978 ff.:
      ”til § [§ 71]
      …
                                                - 4 -
      forslaget omfatter tilbud om personlig hjælp og pleje, dvs. hjælp til personlig hygiejne,
      af- og påklædning og hjælp til spisning m.v.
      tilbud om hjælp eller støtte til praktiske opgaver, fx hjælp til rengøring, madservice,
      vask af tøj, indkøb o.lign.
      hjælpen gives fortsat som hjælp til selvhjælp, og kun til nødvendige praktiske opgaver i
      hjemmet. modtageren skal i videst muligt omfang deltage i udførelsen af de opgaver,
      der gives hjælp til.
      …
      tilbudene skal udformes således, at personer, uanset nedsat fysisk eller psykisk funk-
      tionsevne eller særlige sociale problemer, så vidt muligt kan blive boende i deres hidti-
      dige bolig, hvis de ønsker det. …
      hjælpen tildeles som hidtil efter en konkret, individuel vurdering af behovet, således at
      der kun ydes hjælp til de opgaver, som modtageren midlertidigt eller varigt er ude af
      stand til at eller kun meget vanskeligt kan udføre på egen hånd.
      kommunernes hidtidige forpligtelse til løbende at vurdere behovet for hjælp og tilpasse
      denne til det aktuelle behov opretholdes.
      …
      kommunen kan således ikke tilbyde fx rengøring, indkøb og madservice til personer,
      som ikke efter en konkret, individuel vurdering har behov for hjælp til disse opgaver.
      …
      til § [§ 75] det foreslås præciseret, at tilbudene efter forslagets §§ 69-71 alene gives til
      opgaver, som modtageren ikke selv kan klare, og at der således skal foretages en kon-
      kret, individuel vurdering af behovet. det foreslås desuden præciseret, at der skal ske en
      opfølgning, således at tilbudene løbende tilpasses det aktuelle behov.”
servicelovens § 139 svarer i det væsentlige til § 110, stk. 2, som blev indsat i den oprindelige
servicelov fra 1997 ved lov nr. 1110 af 29. december 1997. i de almindelige bemærkninger til
lovforslaget hedder det bl.a., jf. lovforslag nr. l 120, folketingstidende 1997-98, tillæg a, s.
2425:
      ”i forbindelse med finanslovsforhandlingerne for 1998 er der mellem sf og regeringen
      blandt andet indgået aftale om, at kvaliteten i kommunens hjælp efter §§ 71-72 skal for-
      bedres, og at de ældres rettigheder skal klargøres. for at opnå dette gennemføres en
      række initiativer. det foreslås, at socialministeren får bemyndigelse til at fastsætte reg-
      ler om, at den enkelte kommunalbestyrelse skal træffe detaljerede beslutninger om ind-
      hold, omfang og udførelse af hjælp efter §§ 71-72 samt følge op på disse beslutninger.
      det er hensigten at anvende bemyndigelsen til at forpligte den enkelte kommunalbesty-
      relse til inden udgangen af 1998 - og herefter mindst een gang årligt - at udarbejde en
      kvalitetsstandard for hjælp efter §§ 71-72. kvalitetsstandarden skal indeholde en be-
      skrivelse af det serviceniveau (indhold og omfang), som kommunalbestyrelsen træffer
      beslutning om. kvalitetsstandarden skal indeholde en så præcis beskrivelse, at der sam-
      tidig opstilles operationelle mål, som indsatsen skal bedømmes på. formålet med kva-
      litetsstandarden er blandt andet at sikre ensartede afgørelser - inden for samme kom-
      mune - om hjælp til ældre med samme behov. herudover skal kvalitetsstandarden sikre,
      at de ældre kender deres rettigheder, idet de informeres om indhold og omfang af den
      hjælp, de kan forvente fra kommunen. endelig skal kvalitetsstandarden og de operatio-
      nelle mål anvendes af ledelsen som et redskab til at sikre overensstemmelse mellem de
                                                  - 5 -
       politisk fastlagte mål og den faktiske myndighedsudøvelse og opgaveudførelse. kvali-
       tetsstandarden skal drøftes med kommunens ældreråd efter reglerne herom. der bør op-
       stilles klare regler, som skal sikre, at den tildelte hjælp faktisk bliver ydet, og at der i til-
       fælde af aflysninger gives kompensation, fx i form af ekstra erstatningshjælp. det er
       endvidere hensigten at forpligte den enkelte kommune til at udarbejde en årlig evalue-
       ring af kvaliteten og styringen af hjælpen efter §§ 71-72. evalueringen skal blandt andet
       være et instrument til at sikre en bedre tilrettelæggelse af hjælpen, så en større del af
       ressourceindsatsen kommer de ældre til gode. evalueringen skal også følge udviklingen
       i sygefraværet og arbejdsmiljøet samt sikre, at de politiske mål for kommunens indsats
       nås, herunder at de ældre får den hjælp, der er truffet afgørelse om. evalueringensrap-
       porten skal drøftes med kommunens klageråd.”
ændringsloven fra 2012
ved lov nr. 596 af 18. juni 2012, der trådte i kraft den 1. september 2012, blev serviceloven
ændret bl.a. således:
       ”1. i § 1, stk. 3, 2. pkt., ændres ”ud fra” til: ”på baggrund af en konkret og individuel
       vurdering af”.
       2. i § 1, stk. 3, indsættes som 3. pkt.:
       ”afgørelse efter loven træffes på baggrund af faglige og økonomiske hensyn.”
       3. efter § 137 d indsættes i kapitel 25 efter overskriften før § 139:
          ”§ 138. kommunalbestyrelsen kan inden for lovens rammer træffe beslutning om at
       fastsætte generelle vejledende serviceniveauer for den lokale udmøntning af hjælp efter
       loven.””
i de almindelige bemærkninger til lovforslaget, jf. s. 4-6 i lovforslag nr. 140, folketingsåret
2011-2012, hedder det bl.a.:
       ”2. lovforslagets indhold
       2.1. inddragelse af faglige og økonomiske hensyn
       2.1.1. gældende ret
       formålsbestemmelse i lov om social service (serviceloven) § 1 angiver, at formålet med
       loven er:
       1) at tilbyde rådgivning og støtte for at forebygge sociale problemer,
       2) at tilbyde en række almene serviceydelser, der også kan have et forebyggende sigte,
       og
       3) at tilgodese behov, der følger af nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller sær-
       lige sociale problemer.
                                           - 6 -
formålsbestemmelsen fastslår, at formålet med hjælpen er at fremme den enkeltes mu-
lighed for at klare sig selv eller at lette den daglige tilværelse og forbedre livskvaliteten
for den enkelte. hjælpen skal således bidrage til, at modtageren kan bruge sine egne
ressourcer, helst sådan at den pågældende kan klare sig selv. men for nogle grupper af
personer er dette imidlertid ikke realistisk. derfor nævnes det udtrykkeligt, at det er et
vigtigt mål at lette den daglige tilværelse og forbedre livskvaliteten.
udgangspunktet er desuden efter gældende ret, at modtageren af hjælp efter loven har et
ansvar for sig selv og sin familie, men der skal i hvert enkelt tilfælde foretages en kon-
kret og individuel vurdering af den enkeltes behov og forudsætninger, og hjælpen skal
tilrettelægges, så modtageren ud fra sine personlige forudsætninger får indflydelse på og
ansvar for sin egen tilværelse.
til grund for en afgørelse efter serviceloven ligger en lang række faglige vurderinger
afhængig af den enkelte bestemmelses formulering og indhold, som f.eks. om borgerens
fysiske eller psykiske funktionsnedsættelse er betydelig og varig, eller om en konkret
type hjælp er egnet til at afhjælpe borgerens konkrete problem.
når kommunalbestyrelsen skal træffe afgørelse, skal den desuden iagttage de gældende
forvaltningsretlige grundsætninger i forhold til, hvilke hensyn og kriterier myndigheden
kan og eventuelt skal lægge til grund. det gælder f.eks. det forvaltningsretlige princip
om, at der ikke må ske magtfordrejning, som betyder, at der kan være pligtmæssige
hensyn, der skal inddrages, og at der alene må inddrages saglige hensyn. saglige hensyn
er hensyn, der har sammenhæng med formålet med og indholdet i den anvendte be-
stemmelse. det betyder i denne sammenhæng, at myndigheden i sin behandling og af-
gørelse af konkrete sager ikke må forfølge formål, som ikke er relevante for sagen.
visse hensyn/kriterier kan være pligtmæssige, f.eks. skal det i forbindelse med en afgø-
relse om personlig og praktisk hjælp indgå i vurderingen, om andre medlemmer af hus-
standen deltager i husarbejdet.
også forvaltningsretlige principper som lighedsgrundsætningen om, at ensartede til-
fælde alt andet lige skal behandles lige, og proportionalitetsprincippet om, at en foran-
staltning ikke må være mere indgribende eller byrdefuldt end formålet tilsiger, skal føl-
ges.
endelig har kommunalbestyrelsen en generel forpligtelse til at handle økonomisk an-
svarligt. det betyder, at kommunalbestyrelsen skal inddrage både faglige og økonomi-
ske hensyn, når der skal træffes afgørelse. hensynet til kommunernes økonomi kan dog
aldrig stå alene, da kommunalbestyrelsens afgørelse skal baseres på en konkret, indivi-
duel vurdering af borgerens behov. kommunalbestyrelsen må derfor aldrig vælge en
indsats alene ud fra økonomiske overvejelser. den enkelte kommunalbestyrelse kan
heller aldrig afvise at hjælpe borgere, der har krav på hjælp efter loven, med henvisning
til kommunens økonomi.
2.1.2. social- og integrationsministeriets overvejelser
der er i praksis uklarhed om, i hvilket omfang den enkelte kommunalbestyrelse kan
inddrage økonomiske hensyn, når der træffes afgørelse. mulighederne følger allerede af
den gældende retstilstand og grundsætninger. det er aftalt i forbindelse med aftalen om
kommunernes økonomi for 2012 at præcisere de gældende, uskrevne retsgrundsætnin-
ger i serviceloven.
2.1.3. den foreslåede ordning
det foreslås at præcisere, at afgørelser efter loven træffes på baggrund af faglige og
økonomiske hensyn. det vil sige, at når der er foretaget en konkret og individuel vurde-
ring af borgerens behov, skal der inddrages både faglige og økonomiske hensyn.
                                         - 7 -
faglige hensyn skal forstås som de fx behandlingsmæssige, socialfaglige og sundheds-
mæssige hensyn, der er relevante i forhold til den konkrete borgers situation og i forhold
til den konkrete sag.
økonomiske hensyn skal forstås som hensyn til, om tilbud efter loven er anskaffet og
eller leveret på en økonomisk hensigtsmæssig måde. f.eks. bør kommunen, hvis den
skal vælge mellem to tilbud, som er lige egnede til at opfylde borgerens behov, vælge
det billigste.
der er alene tale om en lovfæstelse af gældende ret, jf. afsnit 2.1.1.
2.2. serviceniveauer inden for lovens rammer
2.2.1. gældende ret
det er kommunalbestyrelsen, der træffer afgørelse om, hvorvidt der skal gives et tilbud
til borgeren efter serviceloven, jf. servicelovens § 3, stk. 1. det betyder, at det er kom-
munalbestyrelsen, der har myndighedsansvaret. efter servicelovens § 4 skal kommunal-
bestyrelsen sørge for, at der er de nødvendige tilbud efter loven, og efter servicelovens §
173 er det kommunen, der endeligt afholder udgifterne efter serviceloven. det betyder,
at det er kommunalbestyrelsen, der har finansieringsansvaret i forhold til ydelser og til-
bud til borgerne. i den kommunale styrelseslovs § 2 er det fastsat, at kommunens anlig-
gender styres af kommunalbestyrelsen, og supplerende til dette fremgår det af retssik-
kerhedslovens § 15, at det er kommunalbestyrelsen, der har ansvaret for og beslutter,
hvordan kommunen skal planlægge og udføre sine opgaver på det sociale område.
servicelovens karakter af rammelov indebærer, at der er tiltænkt den enkelte kommu-
nalbestyrelse en fleksibilitet i sammensætningen af løsninger og i anvendelsen af faglige
metoder. det indebærer et politisk handlerum til, at kommunalbestyrelsen på visse om-
råder kan fastsætte lokale kvalitetsstandarder, retningslinjer eller lokale serviceniveauer
(vejledende retningslinjer) om, hvilken type hjælp der i den pågældende kommune ty-
pisk gives i forhold til bestemte typer af behov eller målgrupper. dette handlerum varie-
rer mellem de enkelte bestemmelser i serviceloven alt efter bestemmelsens udformning
eller efter, om rummet for skøn er indsnævret som følge af en mangeårig retspraksis.
uanset om der er et rum for udøvelse af skøn og fastsættelse af lokale serviceniveauer,
vil der altid i den konkrete sag skulle foretages en individuel vurdering af, om den på-
tænkte indsats konkret afhjælper behovet hos borgeren, ligesom kommunalbestyrelsen
er bundet af gældende regler og forvaltningsretlige grundsætninger, selv om der er fast-
sat et lokalt serviceniveau.
det politiske handlerum skal altid udfyldes af kommunalbestyrelsen eller et udvalg og
udøves naturligt i forbindelse med kommunalbestyrelsens udformning af generelle ret-
ningslinjer (mål, midler, standarder). det lokale politiske råderum kan bruges til at
fastlægge retningslinjer for sagsbehandlingen og den konkrete afgørelse. fastsættelse af
serviceniveauer er således en lokalpolitisk beslutning.
hvis kommunalbestyrelsen har fastsat et politisk besluttet serviceniveau, og serviceni-
veauet senere ændres, kan kommunalbestyrelsen ikke alene med henvisning til det æn-
drede serviceniveau, træffe afgørelse om anden hjælp eller hjælp i ændret omfang i for-
hold til den enkelte borger. der kan f.eks. godt træffes afgørelse om hjælp i øget/nedsat
omfang med henvisning til et ændret serviceniveau, men det kræver altid en ny, konkret
og individuel afgørelse i forhold til den enkelte borger for at sikre, at hjælpen fortsat op-
fylder borgerens behov, lige som det skal ske inden for rammerne af lovgivningen, rets-
praksis m.v. afgørelsen skal endvidere være i overensstemmelse med principperne for,
hvornår man kan tilbagekalde begunstigende forvaltningsakter.
lokale serviceniveauer skal fastsættes inden for de rammer, der følger af den konkrete
bestemmelse i serviceloven og af lovgivningen i øvrigt, herunder generelle regler i rets-
                                         - 8 -
sikkerhedsloven og serviceloven om f.eks. kommunernes forsyningspligt og de gene-
relle forvaltningsretlige regler og grundsætninger.
serviceniveauerne skal også udarbejdes på en måde, som giver forvaltningen mulighed
for at behandle de konkrete sager efter de regler og retningslinjer i forvaltningsretten,
serviceloven og retssikkerhedsloven m.v., som er beskrevet ovenfor. det omfatter
blandt andet de almindelige forvaltningsretlige grundsætninger, som regulerer udfyld-
ningen af skønnet. der kan således ikke fastsættes lokale regler, der f.eks. betyder, at
hensyn, som er obligatoriske, ikke skal inddrages i sagen. der kan på den anden side
godt fastsættes lokale krav om, at visse saglige hensyn obligatorisk skal inddrages i den
konkrete afgørelse. der kan ikke på forhånd udelukkes en bestemt type foranstaltning
eller gives en fast økonomisk ramme for en given foranstaltning.
i det omfang, der er fastsat et serviceniveau, som er fastlagt inden for lovens rammer,
og som skal ligge til grund for behandlingen og afgørelsen af konkrete sager, som altid
skal hvile på, at der er foretaget en korrekt konkret og individuel vurdering, bliver ser-
viceniveauet en del af afgørelsesgrundlaget for den konkrete afgørelse. det betyder på
den ene side, at kommunalbestyrelsen bliver bundet af serviceniveauet i relation til
iagttagelse af ligebehandlingsprincippet, og at kommunalbestyrelsen derfor som ud-
gangspunkt skal kunne begrunde en fravigelse fra serviceniveauet i såvel nedadgående
som opadgående retning. på den anden side betyder det også, at hvis der i afgørelsen
henvises til et serviceniveau, skal ankemyndighederne, hvis der klages over afgørelsen,
inddrage hensynet til kommunalbestyrelsens ret til at fastlægge serviceniveauet. hvis
ankemyndigheden sætter sin egen afgørelse i stedet for kommunalbestyrelsens i forbin-
delse med en ankesag, eller hvis ankestyrelsen træffer afgørelse i en egendriftsag, skal
ankemyndigheden således inddrage kommunalbestyrelsens serviceniveau i afgørelsen,
såfremt det er oplyst i sagen.
afgørelser truffet af en kommunalbestyrelse kan, med mindre andet er anført i service-
loven, indbringes for det sociale nævn efter reglerne i kapitel 10 i retssikkerhedsloven,
jf. servicelovens § 166. klageadgangen omfatter som udgangspunkt kun egentlige afgø-
relser. ved en afgørelse forstås en beslutning, der træffes af en forvaltningsmyndighed
(kommunen, nævnet eller ankestyrelsen) i en konkret sag, og som i forhold til den en-
kelte borger og/eller myndighed tilsigter at have retsvirkning efter sit indhold. det vil
sige, at afgørelsen bindende regulerer borgerens eller kommunens rettigheder og pligter
i sagen.
efter retssikkerhedsloven § 60, stk. 3, kan afgørelser om det generelle serviceniveau –
herunder hvilke tilbud og pladser, der skal være til rådighed i kommunen og takster for
tilbuddene – ikke indbringes for ankemyndighederne. ankemyndighederne både kan og
skal imidlertid som anført ovenfor ved behandlingen af klager over konkrete afgørelser
inddrage kommunens generelle serviceniveau, når der tages stilling til den enkelte afgø-
relses lovlighed. lovligheden af det generelle fastsatte serviceniveau kan efterprøves af
tilsynet med kommunerne i statsforvaltningerne efter § 48 i lov om kommunernes sty-
relse.
2.2.2. social- og integrationsministeriets overvejelser
der er i praksis uklarhed om, i hvilket omfang den enkelte kommunalbestyrelse kan
fastsætte lokale serviceniveauer og om, hvordan de lokale serviceniveauer må lægges til
grund i konkrete afgørelser. mulighederne følger allerede af den gældende retstilstand.
det er aftalt i forbindelse med aftalen om kommunernes økonomi for 2012 at præcisere
de gældende uskrevne retsgrundsætninger i loven. der er således tale om en præcisering
af gældende ret og ikke en ændring af denne.
                                                - 9 -
       2.2.3. den foreslåede ordning
       det foreslås, at det fastsættes i en ny bestemmelse i § 138 i serviceloven, at kommunal-
       bestyrelsen inden for lovens rammer kan træffe beslutning om at fastsætte generelle,
       vejledende serviceniveauer for den lokale udmøntning af hjælp efter serviceloven.
       samtidig foreslås det at præcisere i formålsbestemmelsen i servicelovens § 1, at hjælpen
       til borgeren skal tilrettelægges på baggrund af en konkret og individuel vurdering af den
       enkelte persons behov og forudsætninger. når adgangen til at fastsætte serviceniveauer
       og den konkrete, individuelle vurdering præciseres i sammenhæng, er det for at under-
       strege, at de generelle, vejledende serviceniveauer indgår som en del af beslutnings-
       grundlaget for de konkrete og individuelle afgørelser, men at de ikke kan træde i stedet
       for dem.
       der er alene tale om en lovfæstelse af gældende ret, jf. afsnit 2.2.1.”
højesterets begrundelse og resultat
baggrund og problemstilling
køge kommune havde siden november 2006 bevilget a hjemmehjælp i form af praktisk bi-
stand til grovere rengøring (støvsugning og gulvvask mv.), senest fra den 1. januar 2009 til
den 7. marts 2010, for hvilken periode han blev bevilget hjælp af 1 time og 15 minutters va-
righed hver anden uge. køge kommune traf i marts 2010 afgørelse om, at denne hjemme-
hjælp skulle fortsætte i perioden fra den 8. til den 22. marts 2010 og derefter ophøre. for peri-
oden 7. juni til 14. juni 2010 og fra den 15. juni 2010 bevilgede kommunen ham på ny hjælp
til grovere rengøring, dog nedsat til 30 minutter hver anden uge.
køge kommune havde i flere år bevilget b hjemmehjælp, senest for perioden fra den 18. au-
gust 2009 til den 14. marts 2010 i form af bistand til grovere rengøring af 1 time og 15 mi-
nutters varighed hver anden uge og bistand til ophængning af tøj af 15 minutters varighed
hver anden uge. kommunen traf i marts 2010 afgørelse om, at denne hjælp skulle fortsætte i
perioden fra den 15. til den 31. marts 2010 og derefter ophøre. fra den 2. juni 2010 blev hun
på ny bevilget hjælp til grovere rengøring, dog nedsat til 30 minutters varighed hver anden
uge. hun fik endvidere bevilget hjælp til ophængning af tøj af 15 minutters varighed hver
anden uge.
køge kommunes afgørelser om hjemmehjælp til a og b for de nævnte perioder i 2009 til
marts 2010 var truffet på grundlag af kommunens kvalitetsstandard for 2009. a og b hørte til
de borgere i kommunen, der ifølge kvalitetsstandarden havde ”en lettere nedsat funktionsevne
på enkelte vurderingsområder”. køge kommunes afgørelser fra marts 2010 om ophør af
                                              - 10 -
hjemmehjælp blev truffet på grundlag af kommunens kvalitetsstandard for 2010, hvorefter
hjælp kunne bevilges til borgere med en funktionsnedsættelse ”svarende til sværhedsgrad 3 på
områderne praktisk husførelse og mental tilstand og til en sværhedsgrad 2 på de øvrige områ-
der”. kommunen vurderede, at a og b havde en sværhedsgrad 2 i praktisk husførelse. kom-
munens afgørelser fra juni 2010 blev truffet efter den reviderede kvalitetsstandard for 2010.
det fremgår heraf, at ”visitator kan tildele hjælp til enkeltydelser, svarende til ca. en halv time
hver 14. dag, hvis borgeren vurderes at være ude af stand til selv at kunne udføre opgaven”.
spørgsmålet i sagen er, om køge kommune har været berettiget til at afslå hjemmehjælp til a
og b, således som det skete i marts 2010, og til at begrænse hjemmehjælpen, således som det
skete i juni 2010.
servicelovens regler
det fremgår af servicelovens § 83, stk. 1, nr. 2 (dagældende lovbekendtgørelse nr. 941 af 1.
oktober 2009), at kommunalbestyrelsen skal tilbyde ”hjælp eller støtte til nødvendige prak-
tiske opgaver i hjemmet”. efter servicelovens § 83, stk. 2, skal tilbuddene efter stk. 1 gives til
”personer, som på grund af midlertidigt eller varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne
eller særlige sociale problemer ikke selv kan udføre disse opgaver”. efter servicelovens § 88,
stk. 1, skal kommunalbestyrelsen behandle anmodninger om hjælp efter § 83 ved en konkret,
individuel vurdering af behovet for hjælp til de opgaver, som modtageren ikke selv kan ud-
føre.
der er ikke i serviceloven nærmere bestemmelser om indhold og omfang af den hjemme-
hjælp, som kommunen skal tilbyde borgerne. det fremgår af servicelovens § 139, at vedkom-
mende minister i en bekendtgørelse kan fastsætte regler om, at kommunalbestyrelsen skal
træffe beslutninger om indhold, omfang og udførelse af tilbud til voksne efter loven og følge
disse beslutninger op. i medfør af denne bestemmelse udstedte ministeren regler om udarbej-
delse af en kvalitetsstandard i den enkelte kommune. reglerne var for den periode, sagen an-
går, fastsat i bekendtgørelse nr. 1614 af 12. december 2006, der blev afløst af bekendtgørelse
nr. 299 af 25. marts 2010. efter disse regler skulle kvalitetsstandarden evalueres mindst én
gang årligt. formålet med kvalitetsstandarden er efter forarbejderne bl.a. at sikre ensartede af-
gørelser – inden for samme kommune – om hjælp til ældre med samme behov. herudover
skal kvalitetsstandarden sikre, at de ældre kender deres rettigheder, idet de informeres om
indhold og omfang af den hjælp, de kan forvente fra kommunen.
                                              - 11 -
det er således overladt til den enkelte kommunalbestyrelse under hensyntagen til bl.a. økono-
miske ressourcer at fastsætte lokale kvalitetsstandarder eller lokale serviceniveauer om, hvil-
ken type hjemmehjælp der i den pågældende kommune gives i forhold til bestemte typer af
behov eller målgrupper. kvalitetsstandarden eller serviceniveauet skal imidlertid være inden
for de rammer, der følger af serviceloven, og fritager således ikke kommunen for at foretage
en konkret vurdering af, om den påtænkte indsats afhjælper borgerens behov for hjælp til
”nødvendige praktiske opgaver i hjemmet” som nævnt i § 83, stk. 1, nr. 2, og kommunen kan
ikke undlade at iværksætte en sådan hjælp til en borger, der har konkret behov herfor, med
henvisning til økonomiske hensyn.
de konkrete afgørelser
ældre sagen har på vegne af a og b i første række anført, at køge kommune har været ube-
rettiget til at tilbagekalde de begunstigende forvaltningsakter om hjemmehjælp med den be-
grundelse, at kommunen af sparehensyn havde ændret sit serviceniveau. betingelserne for
tilbagekaldelse af begunstigende forvaltningsakter var ikke opfyldt. den omstændighed, at
hjælpen var bevilget for en nærmere angivet periode kan efter ældre sagens opfattelse ikke
sidestilles med en lovlig tidsbegrænset forvaltningsakt.
køge kommunes afgørelser fra marts og juni 2010 om afslag på og om begrænset hjemme-
hjælp til a og b gjaldt for fremtiden og vedrørte ikke den periode, som hjemmehjælpen tidli-
gere var bevilget for. der var således ikke tale om at tilbagekalde begunstigende forvaltnings-
akter. højesteret finder i øvrigt, at køge kommune var berettiget til at tidsbegrænse bevil-
lingen om hjemmehjælp til a og b, således som det skete i kommunens afgørelser fra 2009.
det forhold, at køge kommune i sine afgørelser fra 2009 havde bevilget a og b hjemme-
hjælp, udelukker efter højesterets opfattelse ikke, at kommunen med henvisning til sit ændre-
de serviceniveau kunne træffe afgørelse om f.eks. at reducere hjemmehjælpen med virkning
for tiden efter udløbet af bevillingsperioden, forudsat at betingelserne herfor i serviceloven
var opfyldt, herunder at kommunen havde foretaget en konkret vurdering af deres behov for
hjælp.
tre dommere – jytte scharling, jon stokholm og jens peter christensen – udtaler herefter:
                                              - 12 -
af de grunde, der er anført af landsretten, stemmer vi for at stadfæste dommen. hvad angår
køge kommunes afslag i marts 2010 på at yde a hjælp efter den 22. marts 2010 og for bs
vedkommende efter den 31. marts 2010 bemærkes herved, at kommunerne – som også anført
af landsretten – ved fastsættelse af kvalitetsstandarder for personlig hjælp og praktisk hjælp
m.v. i henhold til § 83 i serviceloven er overladt et betydeligt skøn på grundlag af faglige og
økonomiske hensyn. køge kommunes afgørelser i marts 2010 vedrørende hjemmehjælp til a
og b var truffet i overensstemmelse med de fastsatte kvalitetsstandarder og på grundlag af en
konkret individuel vurdering af de pågældendes behov, jf. servicelovens § 88. denne bestem-
melse overlader ligesom servicelovens § 83 kommunerne et betydeligt skøn, og vi finder her-
efter ligesom landsretten, at der ikke er grundlag for at tage ældre sagens påstande om ugyl-
dighed for så vidt angår kommunens afgørelser i marts 2010 om afslag på hjemmehjælp til
følge.
dommerne per walsøe og oliver talevski udtaler:
det fremgår af køge kommunes vurdering af a i forbindelse med bevillingen af hjemme-
hjælp for perioden 1. januar 2009 til 7. marts 2010, at han havde en nedsat fysisk funktions-
evne, der indebar, at han ikke ”kan … klare den grovere rengøring og bukke sig”. det frem-
går af kommunens vurdering af a i forbindelse med afslaget i marts 2010 på hjemmehjælp, at
han fortsat havde en nedsat fysisk funktionsevne, der indebar, at han ”har svært ved at klare
den grovere rengøring og bukke sig”. der er ikke fremkommet noget, som viser, at kommu-
nen med den ændrede formulering var af den opfattelse, at der var nogen realitetsforskel i
forhold til den vurdering af a, som kommunen foretog i forbindelse med bevillingen fra 2009.
det fremgår af kommunens vurdering af b i forbindelse med bevillingen af hjemmehjælp for
perioden 18. august 2009 til 14. marts 2010, at hun havde en nedsat fysisk funktionsevne, der
indebar, at hun ikke ”magter … at vaske de større ting, især ophængning”, og at hun ikke
”selvstændigt kan udføre den tunge del af rengøringen som støvsugning og gulvvask”. af
kommunens vurdering af b i forbindelse med afslaget i marts 2010 på hjemmehjælp fremgår,
at hun fortsat havde en nedsat fysisk funktionsevne. kommunen skønnede, at hun selv kunne
klare ”de lettere praktiske gøremål som at tørre støv af, rydde op og rede seng”, men hun
”magter ikke at vaske de større ting – især ophængning”, hvilket svarede til vurderingen i
2009. der var ikke anført noget udtrykkeligt om bs evne til at klare den grovere rengøring,
men der er ikke fremkommet noget, som viser, at kommunen var af den opfattelse, at der i
                                              - 13 -
denne henseende var nogen realitetsforskel i forhold til den vurdering af hende, som kommu-
nen foretog i 2009.
vi lægger herefter til grund, at det var køge kommunes opfattelse, at a og b også i marts
2010 havde en funktionsevnenedsættelse, som indebar, at de på egen hånd ikke kunne eller
kun meget vanskeligt kunne udføre den grovere rengøring i hjemmet, og at b herudover på
egen hånd ikke kunne hænge vasketøj op.
i lyset af kommunens afgørelser fra 2009 og fra juni 2010 om bevilling af hjemmehjælp til a
og b lægger vi desuden til grund, at det også i marts 2010 var kommunens opfattelse, at a og
b havde et konkret behov for hjælp til grovere rengøring, og at b tillige havde et konkret be-
hov for hjælp til ophængning af vasketøj.
vi finder herefter, at a og b – også i marts til juni 2010 – opfyldte betingelserne (tildelings-
kriterierne) for hjælp til grovere rengøring, og at b tillige opfyldte betingelserne for hjælp til
ophængning af vasketøj, jf. servicelovens § 83, stk. 2, sammenholdt med § 83, stk. 1, nr. 2, og
§ 88, stk. 1. efter vores opfattelse må det derfor lægges til grund, at kommunens afslag i
marts 2010 på fortsat at yde den nævnte hjemmehjælp til a og b i realiteten alene var be-
grundet i kommunens dagældende kvalitetsstandard for 2010, som udelukkede hjemmehjælp
til borgere, der som a og b kun havde sværhedsgrad 2 i praktisk husførelse. det bemærkes
herved, at køge kommune i brevene af 7. maj 2010 til a og b gav udtryk for, at kvalitets-
standarden for 2010 indebar, at ”borgere utilsigtet fik frataget” hjælp til f.eks. støvsugning og
gulvvask, ”selvom de kun meget vanskeligt eller slet ikke kan varetage opgaven selv”, og at
kommunen i overensstemmelse med den reviderede kvalitetsstandard for 2010 i juni 2010 på
ny bevilgede a og b rengøringshjælp, ligesom b tillige modtog hjælp til ophængning af va-
sketøj. i den reviderede kvalitetsstandard for 2010 var det som nævnt anført, at hjælpen kunne
ydes, hvis borgeren blev vurderet til at være ”ude af stand til selv at kunne udføre opgaven”.
køge kommune var på denne baggrund efter vores opfattelse ikke i marts 2010 berettiget til
at afslå at yde den nævnte hjælp efter den 22. marts 2010 for as vedkommende og efter den
31. marts 2010 for bs vedkommende. dette gælder, selv om a og b ikke hørte til den kate-
gori af personer, der efter kommunens dagældende kvalitetsstandard for 2010 havde krav på
hjælp. vi stemmer for så vidt for at tage ældre sagens påstande om ugyldighed af kommu-
nens afgørelser i marts 2010 til følge.
                                              - 14 -
som nævnt foran fik a og b på ny bevilget hjælp til grovere rengøring i juni 2010, men denne
gang nedsat til 30 minutter hver anden uge i overensstemmelse med det, som var fastsat i
kommunens reviderede kvalitetsstandard for 2010. vi har ikke grundlag for at tilsidesætte
kommunens skøn, hvorefter hjælpen generelt måtte anses for tilstrækkelig i forhold til mål-
gruppen. vi har heller ikke grundlag for at fastslå, at a og b havde et sådant særligt behov for
hjælp til rengøring, at kommunen var forpligtet til at fravige kvalitetsstandarden for rengø-
ringshjælp til den kategori af personer, som a og b hørte til. vi stemmer derfor for at stad-
fæste landsrettens dom for så vidt angår køge kommunes afgørelser fra juni 2010 om hjælp
til rengøring.
der træffes afgørelse efter stemmeflertallet, således at højesteret stadfæster dommen.
                                     thi kendes for ret:
landsrettens dom stadfæstes.
i sagsomkostninger for højesteret skal ældre sagen som mandatar for a og b betale 100.000
kr. til køge kommune.
de idømte sagsomkostningsbeløb skal betales inden 14 dage efter denne højesteretsdoms af-
sigelse og forrentes efter rentelovens § 8 a.
