                      højesterets kendelse
                          afsagt fredag den 5. oktober 2018
sag 107/2018
a
(advokat esben skjernov, beskikket)
mod
rigspolitiet
(selv)
i tidligere instanser er afsagt kendelse af retten i hillerød den 12. april 2018 og af østre
landsrets 4. afdeling den 19. april 2018.
i påkendelsen har deltaget fem dommere: marianne højgaard pedersen, poul dahl jensen,
henrik waaben, kurt rasmussen og jens kruse mikkelsen.
påstande
kærende, a, har nedlagt påstand om, at han burde være løsladt den 4. april 2018, subsidiært
den 12. april 2018 og mere subsidiært den 19. april 2018.
indkærede, rigspolitiet, har påstået stadfæstelse.
sagsfremstilling
a blev den 4. marts 2018 antruffet og afvist af svensk politi, da han forsøgte at indrejse til
sverige fra danmark. a blev samme dag frihedsberøvet af dansk politi og sigtet for ulovligt
ophold i danmark, fordi han ikke var i besiddelse af gyldigt visum eller opholdstilladelse.
udlændingestyrelsen traf den 5. marts 2018 afgørelse om, at a skulle udvises af danmark
med indrejseforbud i 2 år.
                                              - 2 -
ved kendelse af 6. marts 2018 fandt københavns byret, at frihedsberøvelsen af a var lovlig,
og at frihedsberøvelsen kunne opretholdes frem til den 15. marts 2018 i medfør af
udlændingelovens § 37, jf. § 36, stk. 1. det fremgår af retsbogen bl.a., at a i forbindelse med
retsmødet oplyste, at han ønskede at blive udsendt til cypern, hvor han havde
opholdstilladelse.
den 12. marts 2018 meddelte a nordsjællands politi, at han ønskede at medvirke til en
udsendelse til indien.
den 14. marts 2018 oplyste a til nordsjællands politi, at han ønskede at søge om asyl i
danmark.
retten i hillerød bestemte ved kendelse af 15. marts 2018, at a fortsat skulle være
frihedsberøvet frem til den 12. april 2018.
den 11. april 2018 besluttede udlændingestyrelsen at fremsætte anmodning til udlændinge-
myndighederne i cypern om at modtage a med henblik på behandling af hans asylansøgning.
den 12. april 2018 afsagde retten i hillerød kendelse om, at a skulle løslades, idet retten
fandt, at fristen på 1 måned for indgivelse af anmodningen til udlændingemyndighederne i
cypern ikke var overholdt. byretten fandt, at fristen skulle regnes fra den 4. marts 2018, hvor
udlændingemyndighederne fik kendskab til udlændingens tilstedeværelse i danmark, jf.
udlændingelovens § 37, stk. 9, 2. pkt. det var allerede dengang klart, at udlændingen ønskede
at blive udsendt til cypern, hvor han havde opholdstilladelse.
nordsjællands politi, udlændingecenter nordsjælland kærede samme dag kendelsen og begæ-
rede kæremålet tillagt opsættende virkning, hvilket byretten imødekom.
ved kendelse af 19. april 2018 ændrede landsretten byrettens afgørelse, således at frihedsbe-
røvelsen af a i medfør af udlændingelovens § 37, jf. § 36, stk. 1, 2. pkt., blev opretholdt.
landsretten fandt, at fristen i udlændingelovens § 37, stk. 9, 1. pkt., var overholdt, idet
udlændingestyrelsen den 11. april 2018 og således inden 1 måned regnet fra asylansøgningen
den 14. marts 2018 havde indgivet anmodning om overførsel til cypern. at udlæn-
                                                - 3 -
dingemyndighederne allerede den 4. marts 2018 var bekendt med, at a havde op-
holdstilladelse på cypern kunne ikke ændre herved.
den 7. maj 2018 frafaldt a sin ansøgning om asyl i danmark, og den 22. maj 2018 udrejste
han til indien.
retsgrundlag
europa-parlamentets og rådets forordning (eu) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 (dublin iii-
forordningen) indeholder i artikel 28 regler om frihedsberøvelse med henblik på overførsel. i
artikel 28 hedder det bl.a.:
      ”1. medlemsstaterne må ikke frihedsberøve en person alene med den begrundelse, at
      vedkommende er omfattet af den procedure, der fastsættes ved denne forordning.
      2. er der væsentlig risiko for, at en person forsvinder, kan medlemsstaterne frihedsbe-
      røve den pågældende for at sikre overførselsprocedurerne i overensstemmelse med den-
      ne forordning på grundlag af en individuel vurdering af hver sag, og kun hvis frihedsbe-
      røvelsen er en forholdsmæssig foranstaltning, og andre mindre indgribende foranstalt-
      ninger ikke kan anvendes effektivt.
      3. frihedsberøvelsen skal være så kort som mulig og må ikke overskride det tidsrum,
      der med rimelighed kan kræves for at gennemføre de nødvendige administrative proce-
      durer med behørig omhu, indtil overførslen i henhold til denne forordning er gennem-
      ført.
      når en person er frihedsberøvet i medfør af denne artikel, må fristen for indgivelse af en
      anmodning om overtagelse eller tilbagetagelse ikke overskride en måned fra tidspunktet
      for indgivelsen af ansøgningen. den medlemsstat, der udfører proceduren i henhold til
      denne forordning, skal anmode om et hurtigt svar i sådanne tilfælde. et sådant svar gi-
      ves senest to uger fra modtagelsen af anmodningen. hvis der ikke er givet svar ved ud-
      løbet af fristen på to uger, anses anmodningen for at være accepteret, hvilket medfører
      en pligt til at overtage eller tilbagetage den pågældende person, herunder en pligt til at
      træffe passende foranstaltninger med henblik på ankomsten.
      når en person er frihedsberøvet i medfør af denne artikel, skal overførslen af den på-
      gældende fra den anmodende medlemsstat til den ansvarlige medlemsstat finde sted så
      hurtigt, som det er praktisk muligt, og senest seks uger efter den implicitte eller ekspli-
      citte accept af en anden medlemsstats anmodning om at overtage eller tilbagetage den
      pågældende person, eller fra det tidspunkt, hvor klagen eller indbringelsen for en dom-
      stol ikke længere har opsættende virkning i overensstemmelse med artikel 27, stk. 3.
      hvis den anmodende medlemsstat ikke overholder fristerne for indgivelse af en anmod-
      ning om overtagelse eller tilbagetagelse, eller hvis overførslen ikke finder sted inden ud-
      løbet af den i tredje afsnit omhandlede frist på seks uger, må personen ikke længere fri-
      hedsberøves. artikel 21, 23, 24 og 29 finder fortsat tilsvarende anvendelse.
                                                     - 4 -
       4…”
udlændingelovens § 37, stk. 9, der gennemfører dublin iii-forordningens artikel 28, stk. 3,
blev indsat ved lov nr. 1619 af 26. december 2013. § 37, stk. 9, 1. og 2. pkt., har følgende
ordlyd:
       ”frihedsberøvelse efter § 36, stk. 1, 2. pkt., må ikke opretholdes, hvis udlændingesty-
       relsen ikke inden 1 måned fra tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen om opholds-
       tilldelse efter § 7 har indgivet en anmodning til en anden medlemsstat om overtagelse
       eller tilbagetagelse. er der ikke indgivet en sådan ansøgning, må frihedsberøvelsen ikke
       opretholdes, hvis udlændingestyrelsen ikke har indgivet en anmodning til en anden
       medlemsstat om overtagelse eller tilbagetagelse inden 1 måned fra det tidspunkt, hvor
       den pågældendes tilstedeværelse i landet er kommet til udlændingemyndighedernes
       kendskab.”
i de almindelige bemærkninger til lovforslaget (folketingstidende 2013-14, tillæg a, lov-
forslag nr. l 7 af 2. oktober 2013, s. 5 f. og s. 12 f.) hedder det bl.a.:
       ”2. lovforslagets indhold
       …
       2.2. den nye dublinforordnings anvendelsesområde
       2.2.1. gældende ret
       påberåber en udlænding sig at være omfattet af udlændingelovens § 7, træffer udlæn-
       dingestyrelsen snarest muligt afgørelse om afvisning, overførsel eller tilbageførsel efter
       reglerne i kapitel 5 a eller om afvisning efter § 28, stk. 1, nr. 1, 2, 6 eller 7, eller § 28,
       stk. 2, 3 eller 5, jf. stk. 1, nr. 1, 2, 6 eller 7, eller udvisning efter § 25, nr. 2, eller § 25 b
       og i givet fald udsendelse, jf. herved udlændingelovens § 48 a, stk. 1, 1. pkt. efter be-
       stemmelsens ordlyd er anvendelsen af den gældende dublinforordning således begræn-
       set til tilfælde, hvor den pågældende udlænding søger asyl i danmark på baggrund af
       fn’s flygtningekonvention af 28. juli 1951, eller hvor den pågældende ved tilbageven-
       den til sit hjemland risikerer dødsstraf eller at blive underkastet tortur eller umenneske-
       lig eller nedværdigende behandling eller straf.
       såfremt den pågældende udlænding ikke søger om asyl i danmark, finder udlændinge-
       lovens bestemmelser om anvendelse af dublinforordningen således ikke anvendelse.
       2.2.2. den nye dublinforordnings artikel 24, stk. 1
       det følger af den nye dublinforordnings artikel 24, stk. 1, at når en medlemsstat, på
       hvis område en person som omhandlet i forordningens artikel 18, stk. 1, litra b, c eller d,
       opholder sig uden opholdstilladelse, og som ikke har modtaget nogen ny ansøgning om
                                           - 5 -
international beskyttelse, mener, at en anden medlemsstat er ansvarlig i henhold til
artikel 20, stk. 5, og artikel 18, stk. 1, litra b, c eller d, kan den anmode denne anden
medlemsstat om at tilbagetage den pågældende.
2.2.3. justitsministeriets overvejelser
artikel 24, stk. 1, i den nye dublinforordning afspejler ikke en tilsvarende bestemmelse
i den gældende dublinforordning, men indebærer, at forordningen tillige finder anven-
delse i forhold til udlændinge, som opholder sig i en medlemsstat uden opholdstilladel-
se, men som ikke nødvendigvis har søgt asyl i opholdslandet.
med henblik på gennemførelse af den nye dublinforordnings artikel 24, stk. 1, i dansk
ret foreslås det, at anvendelsesområdet for forordningen afspejles i udlændingelovens §
48 a, stk. 1, således at bestemmelsen tillige finder anvendelse i forhold til udlændinge,
der opholder sig i danmark uden opholdstilladelse og ikke søger om asyl i danmark, og
som har en ansøgning om asyl under behandling i en anden medlemsstat, eller som har
trukket en ansøgning herom i en anden medlemsstat tilbage, eller som er blevet meddelt
afslag herpå i en anden medlemsstat.
…
2.5. frihedsberøvelse med henblik på overførsel
…
2.5.3. justitsministeriets overvejelser
…
2.5.3.2. forslag til ændring vedrørende frihedsberøvelsens tidsmæssige udstrækning
som anført ovenfor i afsnit 2.5.1 findes ikke i udlændingeloven særlige frister for den
tidsmæssige udstrækning af en frihedsberøvelse med henblik på overførsel efter reg-
lerne i kapitel 5 a.
med henblik på at gennemføre artikel 28, stk. 3, i dansk ret, foreslås det, at der ind-
sættes et nyt stk. 9 i udlændingelovens § 37, hvor der fastsættes særlige regler for den
tidsmæssige udstrækning af frihedsberøvelsen med henblik på afvisning eller overførsel
efter reglerne i kapitel 5 a.
de særlige frister i artikel 28, stk. 3, finder alene anvendelse på udlændinge, som har
indgivet ansøgning om asyl i den anmodende medlemsstat, og bestemmelsen indeholder
ikke tilsvarende frister for frihedsberøvelse af udlændinge, der opholder sig i danmark
uden opholdstilladelse og ikke søger om asyl i danmark, og som har en ansøgning om
asyl under behandling i en anden medlemsstat, eller som har trukket en ansøgning her-
om i en anden medlemsstat tilbage, eller som er blevet meddelt afslag herpå i en anden
medlemsstat.
som anført ovenfor i afsnit 2.2.3 foreslås det, at den nye dublinforordning også skal
finde anvendelse over for disse udlændinge. på den baggrund finder justitsministeriet,
at de særlige tidsfrister vedrørende frihedsberøvelse også bør gælde over for udlændin-
ge, der ikke har søgt om asyl i danmark.”
                                                  - 6 -
af de specielle bemærkninger til § 37, stk. 9 (folketingstidende 2013-14, tillæg a, lovforslag
nr. l 7 af 2. oktober 2013, s. 18) fremgår bl.a.:
       ”den foreslåede bestemmelse, der indsættes som udlændingelovens § 37, stk. 9, gen-
       nemfører den del af den nye dublinforordnings artikel 28, stk. 3, der vedrører den
       tidsmæssige udstrækning af en frihedsberøvelse med henblik på overførsel.
       det foreslås således i 1. og 2. pkt., at en frihedsberøvelse ikke må opretholdes, hvis
       udlændingestyrelsen ikke inden en måned fra tidspunktet for indgivelsen af en ansøg-
       ning om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, eller hvis en sådan ikke er ind-
       givet, fra det tidspunkt hvor udlændingens tilstedeværelse i landet kommer til udlæn-
       dingemyndighedernes kendskab, har indgivet en anmodning til en anden medlemsstat
       om overtagelse eller tilbagetagelse.
       efter den foreslåede bestemmelse skal en udlænding, der er frihedsberøvet med henblik
       på overførsel, løslades, hvis udlændingestyrelsen ikke inden en måned efter, der er søgt
       om opholdstilladelse efter § 7, eller i mangel af en sådan ansøgning, efter at udlændin-
       gemyndighederne er blevet bekendt med udlændingens tilstedeværelse i danmark, har
       anmodet en anden medlemsstat om at overtage eller tilbagetage den pågældende.
       hvis udlændingestyrelsen derimod inden en måned har anmodet en anden medlemsstat
       om overtagelse eller tilbagetagelse, vil frihedsberøvelsen kunne opretholdes, hvis betin-
       gelserne herfor i øvrigt er opfyldt.”
anbringender
a har anført navnlig, at sagens principielle spørgsmål er, om fristen på 1 måned i
udlændingelovens § 37, stk. 9, 2. pkt., er absolut, eller om fristen forlænges, hvis en person,
der ikke oprindeligt har søgt om asyl, undervejs i udsendelsesforløbet ansøger om asyl i
danmark. hverken loven eller forarbejderne forholder sig til dette spørgsmål. når det ikke er
tilfældet, må fristen i § 37, stk. 9, 2. pkt., anses for absolut. bestemmelsen er en retsgaranti for
udlændinge, således at de maksimalt kan være frihedsberøvet i 1 måned, medmindre myn-
dighederne inden for dette tidsrum har fremsat anmodning om overtagelse eller tilbagetagelse
til en anden medlemsstat. udlændingemyndighederne fik kendskab til as tilstedeværelse her i
landet den 4. marts 2018 og var bekendt med hans opholdstilladelse på cypern, og anmodning
om overførsel til cypern er først fremsat den 11. april 2018.
anmodningen om overførsel til cypern er dermed fremsat mere end 1 måned efter, at ud-
lændingemyndighederne blev bekendt med as tilstedeværelse her i landet. da fristen i
udlændingelovens § 37, stk. 9, 2. pkt., ikke er overholdt, burde a ex officio have været løsladt
                                                   - 7 -
den 4. april 2018, subsidiært den 12. april 2018 som fastslået ved byrettens kendelse og under
alle omstændigheder den 19. april 2018, da landsretten traf afgørelse.
der ses i øvrigt ikke at være nogen rimelig begrundelse for den sene fremsendelse af anmod-
ningen om tilbagetagelse til cypern. allerede fordi sagsbehandlingen ikke forekommer at
være fremmet behørigt, må fristen på 1 måned i § 37, stk. 9, under disse omstændigheder reg-
nes fra den 6. marts 2018.
rigspolitiet har anført navnlig, at afgrænsningen af udlændingelovens § 37, stk. 9, 1. og 2.
pkt., er klar. når en udlænding har indgivet en ansøgning om asyl i danmark, skal fristen på 1
måned regnes fra tidspunktet for asylansøgningen. ifølge bestemmelsens ordlyd og forarbej-
der er det alene i mangel af en sådan ansøgning, at fristen i stedet skal regnes fra tidspunktet,
hvor udlændingemyndighederne bliver bekendt med udlændingens tilstedeværelse i danmark.
§ 37, stk. 9, 2. pkt., har til formål bl.a. at sikre udlændinge, der ikke søger om asyl i danmark,
mod længerevarende frihedsberøvelse som følge af manglende fremdrift i dublin-sagen,
hvorfor bestemmelsen ikke er en indskrænkning af § 37, stk. 9, 1. pkt. dette punktum er en
direkte implementering af artikel 28, stk. 3, i dublinforordningen, og det har formodningen
imod sig, at lovgiver ved i § 37, stk. 9, at indsætte 2. pkt., der ikke er en implementering af
reglerne i dublinforordningen, har haft til hensigt at indskrænke fristen i 1. pkt.
gives § 37, stk. 9, 2. pkt., forrang for stk. 9, 1. pkt., kan det i yderste konsekvens medføre, at
frihedsberøvelse helt vil være udelukket, hvis der er forløbet mere end 1 måned fra tidspunk-
tet, hvor udlændingemyndighederne fik kendskab til udlændingens tilstedeværelse, og til tids-
punktet, hvor udlændingen søger om asyl i danmark.
fristen på 1 måned for overførselsanmodningen skal derfor regnes fra den 14. marts 2018,
hvor a søgte om asyl. udlændingestyrelsen fremsendte anmodningen til cypern den 11. april
2018, hvilket var inden for fristen på 1 måned fra den pågældendes asylansøgning, jf. § 37,
stk. 9, 1. pkt. proportionalitetshensyn har i øvrigt ikke været til hinder for den fortsatte fri-
hedsberøvelse af a.
                                                    - 8 -
højesterets begrundelse og resultat
hovedspørgsmålet i sagen er, hvordan fristerne i udlændingelovens § 37, stk. 9, 1. og 2. pkt.,
om opretholdelse af frihedsberøvelse af udlændinge skal beregnes.
både 1. og 2. pkt. i udlændingelovens § 37, stk. 9, giver myndighederne en frist på 1 måned
til at indgive anmodning til en anden medlemsstat om overtagelse eller tilbagetagelse af
udlændingen. for udlændinge, der er omfattet af 1. pkt., regnes fristen fra det tidspunkt, hvor
udlændingen har indgivet ansøgning om opholdstilladelse efter § 7 (asyl). for udlændinge,
der er omfattet af 2. pkt., regnes fristen fra det tidspunkt, hvor den pågældendes tilstedevæ-
relse i landet er kommet til udlændingemyndighedernes kendskab. bestemmelserne har til
formål at sikre, at myndighederne behørigt fremmer behandlingen af sager efter dublin-
forordningen, når udlændingen er frihedsberøvet, og de fastsætter ikke en øvre grænse for
frihedsberøvelsens varighed.
udlændingelovens § 37, stk. 9, 1. pkt., angår udlændinge, der ansøger om opholdstilladelse
efter udlændingelovens § 7 (asyl). bestemmelsen gennemfører dublin iii-forordningens
artikel 28, stk. 3, 4. afsnit, jf. 2. afsnit, 1. pkt., der alene finder anvendelse på udlændinge,
som har indgivet ansøgning om asyl i den anmodende medlemsstat. reglen i udlændinge-
lovens § 37, stk. 9, 2. pkt., genfindes ikke i dublinforordningen, men er en dansk regel, der
udvider anvendelsesområdet for fristen på 1 måned i dublinforordningen til også at gælde for
udlændinge, der ikke har søgt om asyl i danmark.
højesteret finder, at § 37, stk. 9, 1. pkt., efter sin ordlyd, forarbejder og formål må forstås
således, at udlændingemyndighederne har en frist på 1 måned til at anmode en anden med-
lemsstat om at overtage eller tilbagetage en udlænding regnet fra det tidspunkt, hvor ud-
lændingen indgiver ansøgning om opholdstilladelse efter § 7 (asyl), og at dette gælder, uanset
om udlændingen allerede er frihedsberøvet uden at have søgt om asyl. i en situation, hvor
udlændingen har indgivet ansøgning om asyl, skal fristen på 1 måned således beregnes som
angivet i § 37, stk. 9, 1. pkt., og ikke som angivet i bestemmelsens 2. pkt.
a ansøgte den 14. marts 2018 om asyl i danmark. udlændingestyrelsen indgav den 11. april
2018 anmodning til cypern om at modtage ham med henblik på behandling af hans asylsag.
højesteret tiltræder derfor, at fristen i udlændingelovens § 37, stk. 9, 1. pkt., er overholdt.
                                             - 9 -
højesteret finder endvidere, at udlændingemyndighederne behørigt har fremmet behandlingen
af as sag. det bemærkes i den forbindelse, at a den 6. marts 2018 ønskede at blive udsendt til
cypern, den 12. marts 2018 ønskede at medvirke til en udsendelse til indien og den 14. marts
2018 søgte om asyl i danmark.
på denne baggrund tiltræder højesteret, at der den 19. april 2018 var grundlag for fortsat
frihedsberøvelse af a.
højesteret stadfæster herefter afgørelsen.
                                      thi bestemmes:
landsrettens kendelse stadfæstes.
