                             højesterets dom
                            afsagt onsdag den 21. juni 2017
sag 306/2016
(2. afdeling)
udlændingestyrelsen
og
udlændinge- og integrationsministeriet
(kammeradvokaten ved advokat karsten hagel-sørensen for begge)
mod
a
(advokat christian dahlager, beskikket)
i tidligere instanser er afsagt dom af københavns byret den 11. maj 2015 og af østre lands-
rets 11. afdeling den 31. maj 2016.
i pådømmelsen har deltaget otte dommere: lene pagter kristensen, jytte scharling, jon
stokholm, jens peter christensen, hanne schmidt, lars hjortnæs, kurt rasmussen og anne
louise bormann.
påstande
appellanterne, udlændingestyrelsen og udlændinge- og integrationsministeriet, har påstået
frifindelse, samt at indstævnte, a, skal tilbagebetale 18.586,91 kr. med procesrente fra den 6.
december 2016.
a har gentaget sin påstand om, at udlændingestyrelsen og udlændinge- og integrationsmini-
steriet skal betale 50.000 kr. med procesrente fra den 12. februar 2013.
udlændingestyrelsen og udlændinge- og integrationsministeriet har opfyldt landsrettens dom,
og påstanden om tilbagebetaling angår godtgørelsesbeløbet inklusive renter på betalingsdato-
en den 17. juni 2016 med procesrente fra tidspunktet for indlevering af ankestævningen.
                                               - 2 -
anbringender
udlændingestyrelsen og udlændinge- og integrationsministeriet har anført navnlig, at godtgø-
relse for overtrædelse af den europæiske menneskerettighedskonvention skal tilkendes i
overensstemmelse med erstatningsansvarslovens § 26, og at der ikke i retspraksis – herunder
særligt ufr 2005.523 h og ufr 2011.2695 h – er grundlag for, at bedømmelsen af offentlige
myndigheders erstatnings- eller godtgørelsesansvar skal foretages ud fra et mere objektiveret
eller endda objektivt ansvarsgrundlag. der skal derimod anlægges en culpabedømmelse, og
krænkelsen skal have en vis grovhed. den erstatnings- eller godtgørelsessøgende har bevis-
byrden for, at der foreligger et culpøst forhold, der har forårsaget en krænkelse af en vis grov-
hed, og et sådant bevis er ikke ført i denne sag.
den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 41 og den europæiske menneskeret-
tighedsdomstols praksis er ikke udtryk for et objektiveret ansvar for medlemsstaterne, idet der
i en række sager ikke er udmålt godtgørelse efter artikel 41, selv om domstolen har fastslået,
at en medlemsstat har overtrådt en bestemmelse i konventionen eller i en tillægsprotokol. i
disse sager har domstolen fundet, at konstateringen af krænkelsen udgør ”just satisfaction”
(tilstrækkelig oprejsning). der består derfor ikke nogen folkeretlig forpligtelse til at fravige
betingelserne i erstatningsansvarslovens § 26.
der bør tværtimod stiles mod en overensstemmelse mellem ansvarsgrundlaget efter den eu-
ropæiske menneskerettighedskonvention, efter eu-retten og efter andre internationale regler.
a har anført navnlig, at der gælder et objektivt, subsidiært et objektiveret, ansvar for krænkel-
se af den europæiske menneskerettighedskonvention. godtgørelseskravet støttes på den kon-
ventionskrænkelse, der blev fastslået af højesteret ved dom af 1. juni 2012 (ufr 2012.2874).
der kan ikke stilles krav om en culpøs krænkelse af en vis grovhed, sådan som det er tilfældet
efter erstatningsansvarslovens § 26. dette følger af medlemsstaternes forpligtelser efter den
europæiske menneskerettighedskonventions artikel 1 og artikel 13 til at sikre enhver person
under deres jurisdiktion vedkommendes rettigheder og friheder samt en adgang til effektive
retsmidler ved en national domstol sammenholdt med den europæiske menneskerettigheds-
domstols praksis om godtgørelse for ikke-økonomisk tab tilkendt af domstolen efter konven-
                                                 - 3 -
tionens artikel 41. der er ikke grundlag for at fastslå, at lovgivningsmagten har tilsigtet en
fravigelse af domstolens praksis, da konventionen blev inkorporeret i dansk ret i 1992.
ved vurderingen af, om han har krav på godtgørelse – eller om højesterets dom af 1. juni
2012 udgør tilstrækkelig oprejsning – må der lægges vægt på krænkelsens grovhed, dvs. ka-
rakteren af krænkelsen, varigheden samt graden af skyld fra myndighedernes side.
det er ikke i højesterets dom af 1. juni 2012 oplyst, hvor længe indgrebet over for ham kan
anses for have været berettiget. da udlændingemyndighederne traf afgørelsen af 16. februar
2009 om fortsat ophold i center sandholm og afgørelsen af 29. september 2009 om melde-
pligt tre gange om ugen, havde han siden 2007 været pålagt ophold i center sandholm og
siden 2008 meldepligt. det må endvidere på afgørelsestidspunktet have fremstået som sand-
synligt, at han ikke ville skjule sig for politiet, da han havde været på fri fod under anken af
københavns byrets straffedom og indtil sin afsoning i åbent fængsel. udlændingemyndighe-
derne må derfor antages kort tid efter afgørelserne i 2009 at have haft et sikkert grundlag for
at vurdere, at der ikke var konkret risiko for, at han ville skjule sig for politiet.
hertil kommer, at der heller ikke i perioden efter afgørelserne var udsigt til, at udvisningen
kunne gennemføres inden for overskuelig fremtid. som følge af risiko for krænkelse af artikel
3 i den europæiske menneskerettighedskonvention om risiko for tortur eller umenneskelig
eller anden nedværdigende behandling eller straf havde han ikke reel mulighed for at udrejse
til iran, ligesom der ikke var noget andet land, han kunne udrejse til.
endelig må det indgå med betydelig vægt, at udlændingemyndighederne har undladt at fore-
tage den forudsatte løbende proportionalitetsvurdering.
supplerende sagsfremstilling
af højesterets dom af 1. juni 2012 (ufr 2012.2874) fremgår om den krænkelse, der var sket
af as ret til bevægelsesfrihed efter den europæiske menneskerettighedskonventions tillægs-
protokol 4, artikel 2:
       ”spørgsmålet om overtrædelse af artikel 2 i tillægsprotokol 4
       a har i tredje række gjort gældende, at udlændingeservices afgørelse af 16. februar
       2009 og integrationsministeriets afgørelse af 29. september 2009 er ugyldige, fordi de
       indebærer en indskrænkning af hans bevægelsesfrihed i strid med artikel 2 i tillægspro-
                                          - 4 -
tokol 4. udlændingestyrelsen og justitsministeriet har gjort gældende, at indgrebene har
hjemmel i artikel 2, stk. 3.
det følger af artikel 2, stk. 1, at enhver, der lovligt befinder sig på en stats område, in-
den for dette skal have ret til at færdes frit og til frit at vælge sit opholdssted. i forarbej-
derne til lov nr. 1397 af 27. december 2008 om ændring af udlændingeloven er det an-
ført, at artikel 2 også omfatter udlændinge, der er på tålt ophold her i landet, og at de fo-
reslåede regler om meldepligt og om ophold i center sandholm er indgreb i bevægel-
sesfriheden efter artikel 2, stk. 1.
det fremgår af artikel 2, stk. 3, at der kan gøres indgreb i bevægelsesfriheden, hvis det
er i overensstemmelse med loven, og hvis det er nødvendigt af hensyn til bl.a. oprethol-
delse af den offentlige orden.
udlændingelovens § 42 a, stk. 8, og § 34, stk. 3, indeholder hjemmel til henholdsvis på-
bud om ophold i center sandholm og pålæg om at give møde hos politiet i centret på
bestemte tidspunkter. spørgsmålet er herefter, om afgørelserne i denne sag opfylder det
krav til proportionalitet, som er indeholdt i artikel 2, stk. 3, jf. udtrykket ”nødvendigt”.
udlændingeservices afgørelse af 16. februar 2009 indebar, at a fortsat skulle være ind-
kvarteret i center sandholm, og at han kun måtte overnatte andre steder efter tilladelse
fra udlændingeservice. rigspolitiets afgørelse af samme dato, som integrationsministe-
riet stadfæstede den 29. september 2009, indebar en skærpelse af meldepligten fra én
gang om ugen til tre gange om ugen.
det anføres i forarbejderne til lov nr. 1397 af 27. december 2008 om ændring af udlæn-
dingeloven, at proportionalitetsbetingelsen løbende skal være opfyldt, og at det med ti-
den kan blive vanskeligere at begrunde sådanne indgreb, f.eks. hvis det viser sig fortsat
at være umuligt at udsende den pågældende. det anføres desuden, at afgørelserne om
meldepligt og påbud om ophold vil kunne indbringes for domstolene efter grundlovens
§ 63, og at udlændingemyndighederne og politiet ”skal kunne godtgøre, at indgrebene i
hvert enkelt tilfælde er proportionale. heri ligger bl.a., at myndighederne skal kunne
fremlægge oplysninger, der viser, at der er et rimeligt grundlag for indgrebene af hensyn
til at sikre de pågældende personers tilstedeværelse med henblik på udsendelse”.
højesteret finder på denne baggrund og under hensyn til, at der er tale om løbende ind-
greb i bevægelsesfriheden, at det under denne sag ikke alene kan prøves, om de nævnte
afgørelser om pligt til at bo og overnatte i center sandholm og om meldepligt tre gange
om ugen var proportionale i artikel 2’s forstand på afgørelsestidspunktet, men også, om
afgørelserne, der endnu ikke er ophævet, fortsat opfylder kravet om proportionalitet.
der ses ikke at være domme fra den europæiske menneskerettighedsdomstol, som ta-
ger stilling til spørgsmålet om proportionalitet af indgreb i bevægelsesfriheden over for
udlændinge, som er på tålt ophold. på andre områder er der taget stilling til, om et ind-
greb i bevægelsesfriheden er proportionalt. i dom af 23. august 2006 i sagen riener mod
bulgarien, som drejede sig om et forbud over for klageren mod at forlade bulgarien
som følge af klagerens betydelige skattegæld, udtalte domstolen, at selv om et indgreb i
bevægelsesfriheden i begyndelsen er berettiget, kan den automatiske udstrækning over
en længere periode føre til, at indgrebet bliver uproportionalt, jf. præmis 121. i dom af
10. juli 2008 i sagen hajibeyli mod aserbajdsjan, som drejede sig om et forbud over for
                                                 - 5 -
       klageren mod under en straffesag at forlade den by, han boede i, udtalte domstolen, at
       begrænsninger i bevægelsesfriheden alene kan retfærdiggøres i en given sag, hvis der er
       klare indikationer af en ægte offentlig interesse, som vejer tungere end individets ret til
       bevægelsesfrihed, jf. præmis 63.
       i bedømmelsen af proportionaliteten må der lægges vægt på, at a allerede den 2. juli
       2007 fik påbud om ophold i center sandholm, og at han i foråret 2008 fik pålæg om at
       melde sig hos politiet i centret en gang om ugen. der må endvidere lægges vægt på, at
       afgørelserne af 16. februar 2009 samlet set må anses for at udgøre et væsentligt indgreb
       i as bevægelsesfrihed.
       det må tillige indgå i vurderingen, at a alene er straffet ved østre landsrets ankedom
       af 23. juni 2006, hvorved han blev idømt fængsel i 1 år og 6 måneder for overtrædelse
       af straffelovens § 191 for medvirken til hashhandel på christiania.
       det må desuden tillægges vægt, at det efter oplysningerne om as hidtidige adfærd og
       personlige forhold må lægges til grund, at der ikke har været og fortsat ikke er nogen
       konkret risiko for, at han vil skjule sig for politiet. det bemærkes herved, at a var på fri
       fod under anken af københavns byrets dom af 8. juli 2005, og at han også var på fri fod
       efter afsigelsen af landsrettens dom, hvorefter han afsonede i et åbent fængsel.
       der har heller ikke foreligget og foreligger fortsat ikke konkrete holdepunkter for at an-
       tage, at a vil begå ny kriminalitet.
       endelig må der lægges vægt på, at der efter det oplyste fortsat ikke er udsigt til, at ud-
       visningen af a kan effektueres, og at han som følge af risikoen for tortur eller anden u-
       menneskelig eller nedværdigende behandling ikke reelt har mulighed for at udrejse fri-
       villigt til iran, ligesom der heller ikke er noget andet land, han kan udrejse til.
       på den anførte baggrund finder højesteret efter en samlet vurdering, at udlæn-
       dingeservices afgørelse af 16. februar 2009 om, at a skal bo og overnatte i center sand-
       holm, i hvert fald på nuværende tidspunkt udgør et uproportionalt indgreb i hans be-
       vægelsesfrihed i strid med artikel 2 i tillægsprotokol 4. afgørelsen må derfor ophæves
       som ugyldig.
       som konsekvens heraf må også integrationsministeriets afgørelse af 29. september 2009
       om meldepligt i center sandholm ophæves som ugyldig. dette udelukker ikke, at der
       kan træffes en ny afgørelse om meldepligt.”
af østre landsrets kendelse af 3. oktober 2014, som stadfæstede københavns byrets kendel-
se af 21. januar 2014 om ophævelse af udvisningen af a, fremgår bl.a.:
       ”flygtningenævnets afgørelse af 3. oktober 2008 indebærer, at indkærede på grund af
       sin kriminalitet ikke kan få opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, jf. § 10, stk. 3,
       men at han ikke for tiden kan udsendes til iran, jf. udlændingelovens § 31, stk. 2, da han
       ved en tilbagevenden til iran risikerer forhold som omhandlet i udlændingelovens § 7,
       stk. 2. indkærede har derfor siden sin prøveløsladelse den 2. juli 2007 befundet sig i
                                              - 6 -
     danmark på såkaldt tålt ophold. som led heri har indkærede frem til højesterets dom af
     1. juni 2012 haft pålæg om ophold i center sandholm og meldepligt til politiet.
     indkærede er ikke straffet yderligere efter landsrettens dom af 23. juni 2006, hvorved
     han blev idømt fængsel i 1 år og 6 måneder i medfør af straffelovens § 191 for medvir-
     ken til hashhandel på christiania og udvist af danmark med indrejseforbud i 10 år.
     indkæredes personlige forhold, herunder familiemæssige, arbejdsmæssige og helbreds-
     mæssige forhold, er i det væsentlige uændrede i forhold til situationen på tidspunktet for
     landsrettens dom af 23. juni 2006, idet indkærede blandt andet er i samme faste kæreste-
     forhold og ikke har børn.
     hvis det havde været muligt at udsende indkærede i umiddelbar forlængelse af løsladel-
     sen den 2. juli 2007, ville der på nuværende tidspunkt være knap 3 år tilbage, inden ind-
     rejseforbuddet ville være udløbet.
     efter det oplyste er der fortsat ikke udsigt til, at udsendelse af indkærede kan ske.
     på denne baggrund og efter en samlet vurdering af de foreliggende omstændigheder,
     herunder navnlig karakteren af den i sin tid begåede kriminalitet sammenholdt med den
     periode, hvor det ikke har været muligt at udsende indkærede tvangsmæssigt til iran el-
     ler til et land, hvor han ikke var beskyttet mod videresendelse til iran, finder landsretten,
     at der nu er indtrådt sådanne væsentlige ændringer i indkæredes forhold, at udvisningen
     bør ophæves i medfør af udlændingelovens § 50.”
retsgrundlag
ved dom af 20. januar 2004 i sag 48339/99 (kangasluoma mod finland) fandt menneskeret-
tighedsdomstolen, at der var sket en krænkelse af konventionens artikel 6, stk. 1, om ret til
rettergang inden en rimelig frist, og af artikel 13 om adgang til effektive retsmidler. af
dommen fremgår bl.a.:
     “ii. relevant domestic law
     19. according to chapter 16, section 4, subsection 2, of the code of judicial procedure
     (oikeudenkäymiskaari, rättegångsbalken), as in force at the relevant time, a district
     court was allowed to adjourn a hearing of a criminal case upon request by a party to the
     proceedings. any party who considered that the case had unjustifiably been delayed by
     an adjournment, had the right to lodge a complaint with a court of appeal within 30
     days from the date of the adjournment. the law was amended as from 1 october 1997,
     prohibiting adjournment as a general rule.
     20. under section 118, subsection 3 of the constitution of finland (perustuslaki,
     grundlag; 731/1999), everyone who has suffered a violation of his or her rights or
     sustained loss through an unlawful act or omission by a civil servant or other person
     performing a public task must have the right to request that the civil servant or other
     person in charge of a public task be sentenced to a punishment and that the public or-
                                           - 7 -
ganisation, official or other person in charge of a public task be held liable for damages,
as provided in more detail by legislation.
21. according to chapter 3, section 2, subsection 1 of the tort liability act (vahin-
gonkorvauslaki, skadeståndslag; 412/1974), a public corporation is vicariously liable in
damages for injury or damage caused through an error or negligence in the exercise of
public authority. however, according to subsection 2, the liability of the corporation re-
ferred to in subsection 1 arises only if the performance of the activity or task, having re-
gard to its nature and purpose, has not met the reasonable requirements set for it.
the government observed that the examination of a criminal case in a court of law is
considered to be the “performance of a public task”, and any state liability is based on
the above provision of the tort liability act. in the event that the measure cannot be
considered to be the performance of a public task, the provisions of section 1 of chapter
3 apply to the liability of the state to pay damages. according to section 1, an employer
is vicariously liable in damages for injury or damage caused by an employee through an
error or negligence at work. these provisions apply correspondingly to the state where
the injury or damage has arisen through an error or negligence on the part of an em-
ployee.
22. furthermore, according to chapter 5, section 1 of the tort liability act, damages
shall be awarded in compensation for personal injury and damage to property. where
the injury or damage has been caused by an act punishable by law or in the exercise of
public authority, or in other cases, where there are especially weighty reasons for the
same, damages shall also be awarded in compensation for economic loss that is not
connected to personal injury or damage to property.
…
43. as to the applicant’s entitlement to compensation on the alleged ground that his case
was not heard within a reasonable time, the government observed that, in the event that
the delay in court proceedings had been caused by an erroneous or negligent act of a
public official, and that the act had resulted in damage that was capable of being com-
pensated under the tort liability act, the injured party was entitled to compensation.
however, a mere delay was not as such a ground for compensation (that is, where no
erroneous or negligent act had been committed and where the delay had not resulted in
any damage).
…
48. the court notes that the government have failed to show how the applicant could
obtain relief – either preventive or compensatory – by having recourse to the above-
mentioned remedies (see paragraphs 19-22 above). on the contrary the government
admitted that a mere delay was not as such a ground for compensation under finnish
law (see § 43 above). nor did the government supply any example from domestic prac-
tice showing that, by using the means in question, it was possible for the applicant to
obtain such relief.
this is in itself sufficient to demonstrate that the remedies referred to do not meet the
standard of “effectiveness” for the purposes of article 13 because, as the court has al-
ready said (see paragraph 46 above), the required remedy must be effective both in law
and in practice.”
                                                - 8 -
efter menneskerettighedsdomstolens praksis tilkendes der i nogle tilfælde, hvor konventionen
findes krænket, erstatning for ikke-økonomisk skade (godtgørelse). domstolen har herom i
dom af 18. september 2009 i sag 16064/90 (varnava og andre mod tyrkiet) udtalt bl.a.:
      “224. the court would observe that there is no express provision for non-pecuniary or
      moral damage. evolving case by case, the court’s approach in awarding just satis-
      faction has distinguished situations where the applicant has suffered evident trauma,
      whether physical or psychological, pain and suffering, distress, anxiety, frustration,
      feelings of injustice or humiliation, prolonged uncertainty, disruption to life, or real loss
      of opportunity… and those situations where the public vindication of the wrong suf-
      fered by the applicant, in a judgment binding on the contracting state, is a powerful
      form of redress in itself. in many cases where a law, procedure or practice has been
      found to fall short of convention standards this is enough to put matters right… in some
      situations, however, the impact of the violation may be regarded as being of a nature
      and degree as to have impinged so significantly on the moral well-being of the applicant
      as to require something further. such elements do not lend themselves to a process of
      calculation or precise quantification. nor is it the court’s role to function akin to a do-
      mestic tort mechanism court in apportioning fault and compensatory damages between
      civil parties. its guiding principle is equity, which above all involves flexibility and an
      objective consideration of what is just, fair and reasonable in all the circumstances of
      the case, including not only the position of the applicant but the overall context in which
      the breach occurred. its non-pecuniary awards serve to give recognition to the fact that
      moral damage occurred as a result of a breach of a fundamental human right and reflect
      in the broadest of terms the severity of the damage; they are not, nor should they be, in-
      tended to give financial comfort or sympathetic enrichment at the expense of the con-
      tracting party concerned.”
højesterets begrundelse og resultat
højesteret fastslog ved dom af 1. juni 2012 (ufr 2012.2874), at udlændingemyndighedernes
afgørelser om at pålægge a opholds- og meldepligt i center sandholm ”i hvert fald på nuvæ-
rende tidspunkt udgør” et uproportionalt indgreb i hans bevægelsesfrihed i strid med artikel 2
i den europæiske menneskerettighedskonventions tillægsprotokol 4. denne sag angår, om
han har krav på en godtgørelse som følge af denne krænkelse.
udlændingemyndighederne har gjort gældende, at det er en betingelse for at tilkende a en
godtgørelse, at myndighederne har handlet culpøst. ifølge menneskerettighedsdomstolens
praksis udgør en ret til erstatning eller godtgørelse, der er betinget af, at en offentlig myndig-
hed har begået fejl eller forsømmelser, imidlertid ikke et tilstrækkeligt effektivt retsmiddel
efter den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 13, jf. domstolens dom af 20.
januar 2004 i sag 48339/99 (kangasluoma mod finland), præmis 43 og 48. højesteret tiltræ-
                                              - 9 -
der derfor, at det følger af artikel 13 sammenholdt med princippet i erstatningsansvarslovens §
26, at a skal tilkendes en godtgørelse, hvis han i henhold til menneskerettighedsdomstolens
praksis efter konventionens artikel 41 ville have ret til godtgørelse.
syv dommere – lene pagter kristensen, jytte scharling, jon stokholm, jens peter
christensen, hanne schmidt, kurt rasmussen og anne louise bormann – udtaler herefter:
a blev ved østre landsrets ankedom af 23. juni 2006 udvist af danmark med indrejseforbud i
10 år som følge af narkotikakriminalitet. udvisningen indebar, at han ville blive udsendt af
danmark, hvis det viste sig muligt, at han ikke havde ret til at arbejde i danmark, og at han
kun i meget begrænset omfang havde ret til at modtage sociale ydelser. ifølge flygtninge-
nævnets afgørelse af 3. april 2008 kunne han ikke udsendes til iran eller til et land, hvor han
ikke var beskyttet mod videresendelse til iran. han opholdt sig på den baggrund i danmark på
såkaldt tålt ophold og blev som følge heraf pålagt opholds- og meldepligt.
den 2. juli 2007 fik a pålæg om ophold i center sandholm, og i foråret 2008 fik han påbud
om at melde sig hos politiet i centret en gang om ugen. den 16. februar 2009 fik han påbud
om at være indkvarteret i center sandholm. det fremgår af afgørelsen, at han kun måtte over-
natte uden for centret med tilladelse fra udlændingeservice. ved afgørelse af samme dato
blev han endvidere pålagt meldepligt hos politiet i centret hver mandag, onsdag og fredag kl.
10.00. bortset herfra kunne han færdes frit uden for centret og have kontakt med det omgi-
vende samfund.
grundlaget for afgørelserne om opholdspligt i center sandholm var den dagældende bestem-
melse i udlændingelovens § 42 a, stk. 8, hvorefter udlændinge, som var meddelt afslag på
asyl, men som ikke kunne udsendes af landet, skulle pålægges at tage ophold på et bestemt
asylcenter, medmindre særlige grunde talte derimod. bestemmelsen blev indsat i udlændinge-
loven ved lov nr. 365 af 6. juni 2002 om ændring af udlændingeloven mm. af forarbejderne
til denne bestemmelse (folketingstidende 2001-2002, tillæg a, lovforslag nr. l 152, side
3978 ff.) fremgår bl.a., at udlændinge, der er meddelt afslag på asyl f.eks. på grund af alvorlig
kriminalitet, men som ikke kan udsendes på grund af udlændingelovens refoulementsforbud,
opholder sig ulovligt i danmark på såkaldt tålt ophold.
                                               - 10 -
ved lov nr. 1397 af 27. december 2008 om ændring af udlændingeloven skærpedes reglerne
om meldepligt i lovens § 34, stk. 3, og med lovens § 42 a, stk. 9, blev der indført kontrol med
overholdelsen af opholdspligten. i de almindelige bemærkninger til lovforslaget, pkt. 4, ”for-
holdet til danmarks internationale forpligtelser”, (folketingstidende 2008-2009, tillæg a,
lovforslag nr. l 69) anføres bl.a., at artikel 2 i tillægsprotokol 4 omfatter enhver, der lovligt
befinder sig på en stats område. det anføres endvidere, at beskyttelsen også omfatter udlæn-
dinge, der er på tålt ophold. lovgivningsmagten har således forudsat, at udlændinge, som er
udvist af danmark, men som ikke kan udsendes, og derfor er på tålt ophold, i relation til be-
skyttelsen efter artikel 2 i tillægsprotokol 4 anses for at have lovligt ophold i danmark.
der ses ikke at være domme fra menneskerettighedsdomstolen, der tager stilling til propor-
tionaliteten af indgreb i bevægelsesfriheden over for personer på tålt ophold, og derfor heller
ikke domme, der tager stilling til spørgsmålet om godtgørelse for et sådant indgreb.
efter menneskerettighedsdomstolens praksis er det ikke enhver krænkelse af konventionen,
der medfører krav på godtgørelse. det følger således af domstolens dom af 18. september
2009 i sag 16064/90 (varnava og andre mod tyrkiet), at der må sondres mellem de tilfælde,
hvor krænkelse har medført bl.a. ”evident trauma, whether physical or psychological, pain
and suffering, distress, anxiety, frustration, feelings of injustice or humiliation, prolonged
uncertainty, disruption of life”, og de tilfælde, hvor en anerkendelse af den krænkelse, som er
overgået klageren, er ”a powerful form of redress in itself”. det fremgår endvidere, at i mange
tilfælde, hvor en lov, procedure eller praksis ikke lever op til konventionen, er en konstatering
heraf tilstrækkelig til at rette op på forholdet, mens krænkelsen i andre tilfælde har haft en
sådan påvirkning af klagerens ”moral well-being”, at der er behov for yderligere oprejsning,
herunder i form af en godtgørelse.
det fremgår af de nævnte forarbejder til lov nr. 1397 af 27. december 2008 om ændring af
udlændingeloven, at indgrebene i bevægelsesfriheden over for udlændinge på tålt ophold va-
retager hensynet til den nationale sikkerhed og den offentlige orden, idet de skal sikre de på-
gældende personers tilstedeværelse med henblik på udsendelse. som anført i højesterets dom
af 17. januar 2017 (ufr 2017.1228) udgør dette hensyn en ægte offentlig interesse, der som
udgangspunkt vejer tungere end hensynet til de pågældende udviste udlændinges bevægelses-
frihed. vi finder på denne baggrund, at det var i overensstemmelse med artikel 2 i tillægspro-
tokol 4, at a blev pålagt at opholde sig i center sandholm og blev pålagt meldepligt.
                                                - 11 -
det påhvilede herefter myndighederne at sikre, at indgrebet ikke blev opretholdt uændret ud-
over det tidspunkt, hvor proportionalitetsbetingelsen ikke længere var opfyldt. det forhold, at
udlændingemyndighederne ikke som forudsat i forarbejderne til udlændingeloven har foreta-
get en løbende proportionalitetsvurdering, finder vi ikke er tilstrækkeligt til i sig selv at be-
grunde en godtgørelse. vi har herved navnlig lagt vægt på, at proportionalitetsbetingelsen var
opfyldt i en længere periode efter den første afgørelse om opholds- og meldepligt, jf. herved
menneskerettighedsdomstolens dom af 17. april 2012 i sag 37981/06, 38022/06, 39112/06 og
44278/06 (sarkizov og andre mod bulgarien), præmis 66, 67 og 77. domstolen udtalte i den
sag, at den ikke kunne udelukke, at karakteren af klagernes kriminalitet kunne begrunde et
udrejseforbud i en periode efter afsoningen af deres fængselsstraffe, men domstolen fandt, at
artikel 2 i tillægsprotokol 4 var krænket, idet såvel politi som nationale domstole havde for-
sømt at foretage en individuel proportionalitetsvurdering. domstolen tilkendte imidlertid efter
sagens karakter ikke godtgørelse for ikke-økonomisk skade. vi har endvidere lagt vægt på, at
proportionalitetsvurderingen i den foreliggende sag beroede på en vanskelig afvejning af hen-
synet til den nationale sikkerhed og den offentlige orden over for hensynet til as bevægelses-
frihed, og at han blev meddelt fri proces til at anfægte udlændingemyndighedernes afgørelser.
de danske domstole har – i modsætning til de nationale domstole i sagen sarkizov og andre
mod bulgarien – således foretaget en individuel proportionalitetsvurdering, som førte til, at
højesteret ved dommen af 1. juni 2012 konstaterede, at der var sket en krænkelse af as ret til
bevægelsesfrihed, og til, at denne krænkelse blev bragt til ophør. udlændingemyndighederne
har efter dommen anvendt de kriterier, højesteret har opstillet for proportionalitetsvurderin-
gen, ved deres regelmæssige vurderinger af, om opholds- og meldepligt pålagt udlændinge på
tålt ophold skal lempes eller ophæves.
uanset om indgrebet i as bevægelsesfrihed i en kortere periode forud for dommen af 1. juni
2012 ikke længere opfyldte proportionalitetsbetingelsen, finder vi på den anførte baggrund, at
det udgjorde et tilstrækkeligt effektivt retsmiddel efter konventionens artikel 13, at højesteret
konstaterede krænkelsen og fik den bragt til ophør. vi har herved endvidere lagt vægt på, at
den frustration, angst, usikkerhed og forstyrrelse af tilværelsen, som a måtte have oplevet
under perioden med opholds- og meldepligt i center sandholm, i vidt omfang må antages at
skyldes ikke opholds- og meldepligten, men udvisningen. udvisningen indebar som nævnt
bl.a., at han ville blive udsendt til iran, hvis det viste sig muligt, at han ikke måtte tage arbej-
de i danmark, og at han kun i meget begrænset omfang havde ret til sociale ydelser. vi har
                                                 - 12 -
endelig lagt vægt på, at den periode, hvor a har haft opholds- og meldepligt i center sand-
holm, er indgået ved vurderingen af, at udvisningen af ham skulle ophæves, således at han
også derved har fået en kompensation for den skete krænkelse.
vi stemmer derfor for at tage udlændingestyrelsen og udlændinge- og integrationsministeri-
ets påstand til følge.
dommer lars hjortnæs udtaler:
som det fremgår af højesterets dom af 1. juni 2012, er det i forarbejderne til lov nr. 1397 af
27. december 2008 om ændring af udlændingeloven anført, at beskyttelsen efter artikel 2 i
tillægsprotokol 4 om retten til frit at vælge opholdssted – der omfatter enhver, som lovligt
befinder sig på en stats område – også gælder for udlændinge, som er på tålt ophold her i lan-
det.
vurderingen af, om a skal tilkendes en godtgørelse for ikke-økonomisk skade som følge af
den krænkelse af hans ret til frit at vælge opholdssted, som blev fastslået ved højesterets dom
i 2012, må ske i lyset af konventionens artikel 41 og den europæiske men-
neskerettighedsdomstols praksis. der må efter min opfattelse lægges vægt på følgende:
1) højesteret fandt ved dommen i 2012, at myndighedernes afgørelser i 2009 om opholdspligt
og meldepligt samlet set var et væsentligt indgreb i as bevægelsesfrihed. ved vurderingen af,
om opholds- og meldepligten fortsat opfyldte menneskerettighedskonventionens krav om
proportionalitet, lagde højesteret endvidere vægt på, at opholdspligten på center sandholm
var blevet pålagt allerede i juli 2007, og en meldepligt var blevet pålagt i foråret 2008, at a
kun var straffet ved ankedommen i 2006, hvor han blev idømt 1 år og 6 måneders fængsel for
medvirken til hashhandel på christiania, at der ikke havde været og stadig ikke var nogen
konkret risiko for, at han ville skjule sig for politiet, at der ikke havde været og stadig ikke var
nogen konkrete holdepunkter for at antage, at han ville begå ny kriminalitet, at der stadig ikke
var udsigt til, at udvisningen af ham kunne effektueres, og at han ikke reelt havde nogen mu-
lighed for frivilligt at udrejse til et andet land.
ud over selve varigheden havde ingen af de forhold, som højesteret lagde vægt på ved vurde-
ringen af, om indgrebet fortsat var proportionalt, således ændret sig efter det tidspunkt, hvor
                                              - 13 -
myndighederne havde pålagt a det væsentlige indgreb i bevægelsesfriheden. efter min opfat-
telse må det lægges til grund, at den fastslåede krænkelse af as ret efter artikel 2 i tillægspro-
tokol 4 har haft en varighed, som under hensyn til indgrebets karakter ikke kan anses for ube-
tydelig, når det vurderes, om han skal tilkendes en godtgørelse for krænkelsen.
2) det må lægges til grund, at udlændingemyndighederne ikke havde vurderet løbende, om
afgørelsen om opholdspligt for a fortsat var proportional, skønt det fremgik af lovforarbej-
derne, at myndighederne løbende skulle kunne godtgøre, at et sådant indgreb var proportio-
nalt. afgørelsen i 2009 om fortsat opholdspligt, som højesteret tog stilling til ved dommen i
2012, var alene begrundet med, at flygtningenævnet i 2008 havde truffet afgørelse om, at a
ikke kunne udsendes tvangsmæssigt, og at der ved landsrettens dom i 2006 om udvisning var
taget stilling til, om humanitære hensyn burde føre til, at han ikke blev udvist. derfor var der
efter myndighedernes opfattelse ikke særlige grunde, som talte imod, at a skulle opholde sig i
center sandholm.
3) den europæiske menneskerettighedsdomstol har i en lang række sager anført, at klageren
må antages at have lidt en eller anden form for ikke-økonomisk skade som følge af en kon-
ventionskrænkelse, og domstolen har udtalt, at det i nogle tilfælde kan være rimeligt at til-
kende en godtgørelse, selv om en sådan skade efter sin art – f.eks. en følelsesmæssig belast-
ning – ikke altid kan bevises, jf. dom af 28. januar 2003 i sag 44647/98 (peck mod united
kingdom), præmis 118. domstolen har endvidere udtalt, at den i sine afgørelser om godtgø-
relse anvender en målestok om ”equity” ud fra en samlet betragtning, jf. dom af 18. september
2009 i sag 16064/90 (varnava og andre mod tyrkiet), præmis 224.
i langt hovedparten af de sager om krænkelse af retten til frit at vælge opholdssted, jf. artikel
2 i tillægsprotokol 4, som menneskerettighedsdomstolen har afgjort, og hvor der har været
rejst spørgsmål om godtgørelse, har domstolen fundet, at det ikke var tilstrækkeligt at få kon-
stateret krænkelsen og bragt den til ophør, men at det efter sagens omstændigheder var nød-
vendigt også at tilkende en godtgørelse for den krænkelse, der var sket.
menneskerettighedsdomstolens dom sarkizov og andre mod bulgarien, som flertallet har om-
talt, er efter min opfattelse ikke umiddelbart sammenlignelig med den foreliggende sag. men-
neskerettighedsdomstolen mente her ikke at have grundlag for at kunne vurdere, om begræns-
ningen i bevægelsesfriheden (et udrejseforbud) var berettiget. mangelfuld begrundelse og
                                               - 14 -
domstolsprøvelse af begrænsningen var i sig selv en krænkelse af konventionen, og denne
krænkelse var der rettet tilstrækkeligt op på ved, at krænkelsen var blevet fastslået. i den fore-
liggende sag ligger det fast, at den fortsatte begrænsning af as bevægelsesfrihed (opholds- og
meldepligten) ikke var berettiget.
4) i dommen fra 2012 inddrog højesteret formålet med en opholds- og meldepligt ved vurde-
ringen af, om det væsentlige indgreb i as bevægelsesfrihed var blevet uproportionalt og der-
med udgjorde en menneskerettighedskrænkelse.
ved vurderingen af, om a skal tilkendes en godtgørelse for ikke-økonomisk skade som følge
af den krænkelse, som højesteret fastslog, at han var udsat for, kan der efter min opfattelse
ikke på ny lægges vægt på formålet med reglerne om opholds- og meldepligt. det afgørende
må nu være, at myndighederne i en periode, der i denne sammenhæng ikke var ubetydelig, har
udsat a for et konventionsstridigt væsentligt indgreb i bevægelsesfriheden, og at myndighe-
derne undlod at vurdere proportionaliteten af opholdspligten løbende og herunder blot be-
grundede afgørelsen i 2009 om fortsat opholdspligt som anført under punkt 2) ovenfor. med
et sådant forløb berører krænkelsen efter min opfattelse en af menneskerettighedskonventio-
nens væsentlige værdier, nemlig beskyttelsen af den enkelte mod, at staten automatisk og
uden tilstrækkelig begrundelse påbyder den pågældende at opholde sig et sted, som staten
bestemmer. forløbet må desuden antages at have påført a en sådan følelsesmæssig belast-
ning, som den europæiske menneskerettighedsdomstol som nævnt har anset for tilstrækkelig
til at begrunde et krav om godtgørelse for ikke-økonomisk skade. den almindelige adgang til
at indbringe myndighedsafgørelser for domstolene kan ikke i sig selv medføre, at det er unød-
vendigt at pålægge en myndighed at betale godtgørelse for en konventionsstridig adfærd som
den, der er fastslået i denne sag.
der kan efter min mening ikke lægges vægt på, at en løbende proportionalitetsvurdering af
den fortsatte opholds- og meldepligt muligvis kunne være vanskelig, når myndighederne ikke
har foretaget en sådan vurdering.
efter min opfattelse kan det heller ikke fritage myndighederne for at betale godtgørelse, at der
også var andre grunde til, at a i den omhandlede periode kunne føle sig presset (udvisningen
og dens retsvirkninger), eller at han selv oprindelig gav anledning til en – proportional – op-
holds- og meldepligt ved at begå den kriminalitet, som han efter udstået straf skulle udvises
                                              - 15 -
for. i givet fald bliver lovgivningsmagtens tilkendegivelse om, at også personer på tålt ophold
her i landet er omfattet af beskyttelsen efter artikel 2 i tillægsprotokol 4, reelt ikke givet fuld
virkning.
disse omstændigheder ændrer således efter min opfattelse ikke ved, at a efter den fastslåede
krænkelses karakter ikke er tilstrækkeligt kompenseret blot ved, at krænkelsen er blevet kon-
stateret og derefter bragt til ophør.
jeg bemærker endvidere, at østre landsret i kendelsen fra 2014, hvor udvisningen af a blev
ophævet, har anført, at ophævelsen navnlig begrundes med karakteren af den i sin tid begåede
kriminalitet sammenholdt med den periode, hvor det ikke har været muligt at udsende ham af
landet. efter min mening indebærer kendelsen dermed ingen kompensation for den krænkelse
af retten til bevægelsesfrihed, som højesteret ved dommen i 2012 fastslog, at a var udsat for.
på den anførte baggrund mener jeg sammenfattende, at det i lyset af menneskerettighedskon-
ventionens artikel 41 og den europæiske menneskerettighedsdomstols praksis er nødvendigt
at tilkende a en godtgørelse for ikke-økonomisk skade efter princippet i er-
statningsansvarslovens § 26. efter stemmeudfaldet har jeg ikke anledning til at tage stilling til
godtgørelsens størrelse.
der træffes afgørelse efter stemmeflertallet.
konklusion og sagsomkostninger
højesteret frifinder herefter udlændingestyrelsen og udlændinge- og integrationsministeriet
og tager påstanden om tilbagebetaling til følge, idet det bemærkes, at der ikke er gjort indsi-
gelse mod rentepåstanden.
efter sagens karakter finder højesteret, at ingen part skal betale sagsomkostninger til nogen
anden part for byret, landsret og højesteret.
                                      thi kendes for ret:
udlændingestyrelsen og udlændinge- og integrationsministeriet frifindes.
                                             - 16 -
a skal til udlændingestyrelsen og udlændinge- og integrationsministeriet inden 14 dage beta-
le i alt 18.586,91 kr. med procesrente fra den 6. december 2016.
ingen part skal betale sagsomkostninger til nogen anden part for byret, landsret eller højeste-
ret.
