                             højesterets dom
                            afsagt fredag den 18. maj 2018
sag 196/2017
(1. afdeling)
arriva danmark a/s
(advokat peter schradieck)
mod
københavns kommune
(advokat anders valentiner-branth)
i tidligere instans er afsagt dom af østre landsrets 18. afdeling den 30. august 2017.
i pådømmelsen har deltaget fem dommere: marianne højgaard pedersen, poul dahl jensen,
michael rekling, kurt rasmussen og anne louise bormann.
påstande
appellanten, arriva danmark a/s, har nedlagt følgende påstande:
1.     principalt: indstævnte, københavns kommune, skal anerkende, at kommunen efter § 7 i
       bekendtgørelse nr. 1231 af 4. november 2015 om parkering på offentlige veje har
       hjemmel til at udstede en parkeringslicens til arrivas el-bybiler mod en årlig betaling af
       3.000 kr.
       subsidiært: københavns kommune skal anerkende, at kommunen efter § 7 i bekendtgø-
       relse nr. 1231 af 4. november 2015 om parkering på offentlige veje har hjemmel til at
       udstede en parkeringslicens til arrivas el-bybiler til reduceret pris.
       mere subsidiært: københavns kommune skal anerkende, at kommunen har hjemmel til,
       og at bekendtgørelse nr. 1231 af 4. november 2015 om parkering på offentlige veje ikke
                                             - 2 -
   er til hinder for at udstede en parkeringslicens til arrivas el-bybiler mod en årlig beta-
   ling af 3.000 kr.
   mest subsidiært: københavns kommune skal anerkende, at kommunen har hjemmel til,
   og at bekendtgørelse nr. 1231 af 4. november 2015 om parkering på offentlige veje ikke
   er til hinder for at udstede en parkeringslicens til arrivas el-bybiler til reduceret pris.
2. københavns kommune skal med virkning fra den 15. november 2015 indgå og opfylde
   den samarbejdsaftale, som arriva danmark a/s blev tildelt den 16. april 2015 efter
   konkurrenceudsættelse.
3. principalt: københavns kommune skal til arriva danmark a/s betale 12.738.912 kr.
   med procesrente af 500.000 kr. fra den 22. december 2015 og af 12.238.912 kr. fra den
   29. august 2016.
   subsidiært: københavns kommune skal til arriva danmark a/s betale 30.586.714 kr.
   med procesrente af 500.000 kr. fra den 22. december 2015 og af 30.086.714 kr. fra den
   29. august 2016.
4. principalt: københavns kommune skal til arriva danmark a/s betale 5.750.000 kr.
   med procesrente af 500.000 kr. fra den 22. december 2015 og af 5.250.000 kr. fra den
   29. august 2016.
   subsidiært: københavns kommune skal anerkende, at arriva danmark a/s for perio-
   den fra den 1. november 2015 og frem er berettiget til fra kommunen at modtage en mil-
   jørabat på 5.000 kr. pr. el-bybil pr. år under forudsætning af, at der for den enkelte el-
   bybil er betalt mere end 5.000 kr. i parkeringsafgifter for det pågældende år.
5. københavns kommune skal tilbagebetale 750.000 kr. til arriva danmark a/s med pro-
   cesrente fra den 13. september 2017, alternativt den 27. september 2017.
                                               - 3 -
københavns kommune har påstået stadfæstelse og i det omfang, der er tale om ændrede på-
stande i forhold til landsretssagen, frifindelse. i forhold til den subsidiære påstand i påstand 4
har kommunen påstået afvisning.
anbringender
arriva har supplerende anført navnlig, at københavns kommune ved bl.a. brevene af 28. og
30. april 2015 og udkast til samarbejdsaftalen gav et retligt bindende betinget løfte til arriva
om at ville indgå samarbejdsaftalen. da betingelserne i løftet efterfølgende blev opfyldt, skul-
le københavns kommune have indgået samarbejdsaftalen.
der foreligger ikke bristede forudsætninger, som kan føre til, at københavns kommune kan
blive frigjort fra sit løfte. københavns kommunes løfte om at ville indgå samarbejdsaftalen
var ikke båret af en væsentlig, relevant og for arriva kendelig forudsætning om projektets
øvrige økonomiske konsekvenser for københavns kommune, og det bestrides, at københavns
kommune har godtgjort, at dette var tilfældet. der er endvidere ikke grundlag for at fastslå, at
københavns kommunes økonomiske forudsætninger bristede som følge af udformningen af
den udstedte bekendtgørelse.
det bestrides, at en differentiering af betalingen for parkeringslicenser med maksimalt 5.000
kr. pr. licens pr. år vil have væsentlige negative økonomiske konsekvenser for københavns
kommune. de økonomiske konsekvenser er i øvrigt ikke godtgjort af københavns kommu-
ne, og det kan under alle omstændigheder ikke være arriva, som bærer risikoen for en even-
tuel ændring af de økonomiske konsekvenser.
ved udstedelse af parkeringslicenser kan københavns kommune fortsat lægge vægt på andre
saglige kriterier end el-bybilers trængselsreducerende effekt. københavns kommune kan der-
for ved udstedelse af de 400 parkeringslicenser til arriva lægge vægt på de lovlige kriterier,
der var fremhævet som grundlag for konkurrenceudsættelsen. det vil sige kommunens ønske
om i en tidsbegrænset periode at indsamle data om de mulige effekter af en bybilsordning
samt undersøge integrationsmuligheder i forhold til den kollektive trafik og bycykler.
                                                - 4 -
en eventuel manglende dokumentation for, at delebiler uden fast stamplads har trængselsre-
ducerende effekt, afskærer ikke københavns kommune fra at udstede parkeringslicenser til
arriva til 3.000 kr.
§ 7, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 1231 af 4. november 2015 om parkering på offentlige veje
regulerer alene, at der inden for hver type af parkeringslicens (beboerlicens, delebilslicens,
erhvervslicens o.a.) maksimalt må være en prisdifference på 5.000 kr. mellem de forskellige
kategorier. ordningen med parkeringslicenser til el-bybiler udgør herefter en særlig gruppe af
delebiler, hvor der endnu ikke er fastsat en pris for en licens. § 7, stk. 1, er ikke til hinder for,
at kommunen kan indgå samarbejdsaftalen, uanset om kommunen sammenholder det tilbudte
beløb på 3.000 kr. med eksisterende delebilslicenser for biler med fast stamplads, som aktuelt
koster 200 kr. pr. år, eller betragter free-flow el-bybilsordningen som en helt ny delebilsord-
ning.
beløbet i den principale påstand 3 udgør det økonomiske tab, som arriva har lidt pr. 31. de-
cember 2017 som følge af, at københavns kommune har undladt at indgå og opfylde samar-
bejdsaftalen. parterne er enige om opgørelsen af dette tab bortset fra et beløb på 288.928 kr.,
som udgør arrivas betaling til easypark for at håndtere betalingen af parkeringsafgifter.
den subsidiære påstand 3 udgør den positive opfyldelsesinteresse, som arriva har krav på,
hvis højesteret giver medhold i en af påstandene under påstand 1, men ikke i påstand 2. belø-
bet er beregnet ud fra en bilflåde på 347 biler, som var det antal biler, der var på gaden den
31. december 2017.
påstand 4 angår den rabat på 5.000 kr. pr. elbil, som københavns kommune har tilkendegi-
vet, at man efter kommunens opfattelse har hjemmel til og er villig til at give arriva. påstan-
den er nedlagt for det tilfælde, at arriva ikke får medhold i de øvrige påstande. beløbet om-
fatter rabat for 2015/16 og 2016/17 for i alt 400 biler og for 2017/18 for 350 biler.
påstand 5 udgør krav på tilbagebetaling af det sagsomkostningsbeløb, som arriva har betalt til
københavns kommune. beløbet skal forrentes fra betalingstidspunktet, jf. ufr 2010.3165 h,
subsidiært fra tidspunktet for nedlæggelse af påstanden.
                                                - 5 -
københavns kommune har supplerende anført navnlig, at det var en betingelse for aftalen, at
bekendtgørelsen gav kommunen mulighed for at udstede licenserne til 3.000 kr. årligt uden
samtidig at blive forpligtet til at ændre væsentligt på den nuværende betalingsparkeringsord-
ning.
da det må lægges til grund, at der ikke er tilstrækkelig dokumentation for, at arrivas el-
bybiler uden fast stamplads virker trængselsreducerende, kan kommunen alene differentiere
mellem arrivas biler og f.eks. en car2go konventionel delebil uden fast stamplads af hensyn
til miljøet, og her er i bekendtgørelsen fastsat et loft for differentieringen på 5.000 kr. årligt.
dette loft skal beregnes ud fra, hvad det normalt koster at parkere. hvis f.eks. en car2go
konventionel delebil uden fast stamplads betaler 25.000 kr. om året for at parkere, og hvis en
af arrivas el-bybiler har samme parkeringsmønster, vil kommunen alene kunne tilbyde arriva
at betale 20.000 kr. årligt for at parkere den pågældende bybil.
vejdirektoratet har endeligt taget stilling til spørgsmålet om, hvorvidt arrivas el-bybiler, der
er kendetegnet ved ikke at have en fast stamplads, har en trængselsreducerende effekt. arriva
har ikke indbragt denne afgørelse for domstolene.
arrivas påstand 1 og 2 er reelt anbringender til støtte for de nedlagte betalingspåstande i på-
stand 3. den subsidiære og mest subsidiære påstand 1 er endvidere ikke egnede til at indgå i
en domskonklusion, da det ikke er bestridt, at kommunen har hjemmel til at udstede parke-
ringslicenser til reduceret pris.
københavns kommune anfægter ikke længere opgørelsen af den principale påstand 3, idet
kommunen dog ikke kan anerkende medregningen af betalingen til easypark, som ikke er en
del af betalingen for parkering.
for så vidt angår påstand 4 har københavns kommune flere gange tilkendegivet, at arriva
mod fremsendelse af den nødvendige dokumentation for parkeringsomkostninger pr. el-bybil
pr. år er berettiget til den maksimale miljørabat på 5.000 kr. pr. el-bybil pr. år. arriva har
imidlertid ikke på noget tidspunkt fremsendt denne dokumentation, og arriva kan derfor ikke
få medhold i den principale påstand 4. da der ikke er nogen tvist mellem parterne på dette
                                               - 6 -
punkt, har arriva ikke nogen retlig interesse i den subsidiære påstand 4, som derfor skal afvi-
ses.
hvis arriva får medhold i sagen og dermed også i påstand 5 om tilbagebetaling af sagsom-
kostninger, har arriva ikke krav på forrentning fra betalingstidspunktet.
supplerende sagsfremstilling
af københavns kommunes afgørelse af 10. december 2014 om afslag på arrivas ansøgning
om delebilslicenser fremgår bl.a.:
       ”for en god ordens skyld skal jeg oplyse om, at kommunen som bekendt afventer den
       endelige vedtagelse og ikrafttræden af vejloven med de foreslåede ændringer og den
       dertil knyttede bekendtgørelse, i forhold til at indføre differentieret betaling for parke-
       ring, før vi får mulighed for at udstede licenser til eksempelvis en ordning som beskre-
       vet af arriva.”
af notat af 18. januar 2015 om licensvilkår og konkurrenceudsættelse for el-bybilslicenser,
som arriva fik udleveret i forbindelse med konkurrenceudsættelsen, fremgår bl.a.:
       ”københavns kommune ønsker ikke at tilbyde nedsat p-takst til benzindrevne bybils-
       koncepter, som det, car2go valgte at lancere i 2014, og disse vil derfor fortsat betale
       fuld p-takst.”
et flertal i københavns kommunes teknik- og miljøudvalg besluttede den 3. marts 2015 at
indstille over for økonomiudvalget og borgerrepræsentationen, at forsøgsordningen med ud-
stedelse af parkeringslicenser til el-bybiler blev iværksat. mindretallet afgav følgende proto-
kolbemærkning:
       ”venstre, liberal alliance og de konservative finder det ikke rimeligt, at et kommerci-
       elt foretagende gennem en væsentlig prisreduktion på parkeringslicensen i forhold til
       andre udbydere opnår en klar fordel. der udover vil konceptet betyde et yderligere pres
       på de i forvejen begrænsede parkeringsmuligheder for københavnerne.”
højesterets begrundelse og resultat
indledning og problemstilling
                                                - 7 -
ved brev af 16. april 2015 meddelte københavns kommune arriva danmark a/s, at kom-
munen ”agter … at indgå” en samarbejdsaftale med arriva om en særlig parkeringslicens til
el-bybiler i en 5-årig forsøgsperiode. samarbejdsaftalen gik bl.a. ud på, at kommunen skulle
udstede en særlig parkeringslicens til op til 500 el-bybiler, hvor licensprisen det første år skul-
le være 3.000 kr. pr. bybil. det fremgår af samarbejdsaftalens pkt. 15.2, at indgåelse af aftalen
fra københavns kommunes side er ”betinget af, at den bekendtgørelse, der udstedes i henhold
til den nye vejlov … giver mulighed for at udstede en parkeringslicens til el-bybiler til redu-
ceret pris”. denne betingelse er gentaget i brevet af 16. april 2015, i kommunens brev af 28.
april 2015, hvor kommunen præciserede, at kommunen ”har til hensigt at underskrive og ind-
gå aftalen”, og i mail af 30. april 2015, hvor kommunen præciserede, at kommunen ”vil un-
derskrive og indgå aftalen”.
denne sag angår i første række, hvordan betingelsen skal forstås, og om betingelsen blev op-
fyldt.
det er københavns kommunes opfattelse, at betingelsen skal forstås således, at bekendtgørel-
sen skulle give mulighed for at udstede licenser til arriva til 3.000 kr. pr. bil pr. år uden, at
kommunen samtidig blev forpligtet til at ændre væsentligt på den nuværende betalingsparke-
ringsordning.
arriva har afvist, at der er grundlag for at indfortolke en sådan forudsætning i aftalen.
forståelsen af kommunens tilsagn om at ville indgå en samarbejdsaftale
højesteret finder, at kommunens tilsagn og betingelsen heri må forstås i sammenhæng med
den forudgående dialog mellem parterne om mulighederne for at udstede parkeringslicenser
til el-bybiler.
arriva var i forbindelse med tidligere ansøgninger om delebilslicenser blevet bekendt med, at
den nye vejlov og den bekendtgørelse, der skulle udstedes i medfør heraf, forventedes at give
nye muligheder for at indføre differentieret betaling for parkering begrundet i miljøhensyn.
da kommunen gav sit betingede tilsagn om at ville indgå samarbejdsaftalen, var der sendt
udkast til bekendtgørelse i høring, hvorefter vejmyndigheden uden begrænsninger kunne dif-
                                                 - 8 -
ferentiere betalingen for bl.a. parkeringslicenser ud fra miljøhensyn. morten jakobsen har i
landsretten forklaret, at arriva fulgte arbejdet med udstedelse af den nye bekendtgørelse, og
højesteret lægger derfor til grund, at arriva var bekendt med disse udkast.
det fremgår af det notat af 18. januar 2015, som arriva havde modtaget fra kommunen sam-
men med udkastet til samarbejdsaftale, at kommunen ikke ønskede at tilbyde nedsat parke-
ringstakst til benzindrevne bybilskoncepter som car2go, som på det tidspunkt var på marke-
det i københavn, og at sådanne bybiler derfor stadig skulle betale fuld pris for parkeringen.
modstanden hos et mindretal i borgerrepræsentationen mod den forsøgsordning, som samar-
bejdsaftalen omhandler, var bl.a. begrundet i denne forskelsbehandling. det må således læg-
ges til grund, at arriva var bekendt med, at det var en forudsætning for kommunens tilsagn, at
kommunen ikke skulle nedsætte prisen for parkeringslicenser til konventionelle bybiler.
højesteret finder på den anførte baggrund, at kommunens betingelse om, at den kommende
bekendtgørelse gav ”mulighed for at udstede parkeringslicens til el-bybiler til reduceret pris”,
skal forstås således, at det var en betingelse, at der blev udstedt en bekendtgørelse, der – som
forventet af begge parter – gav mulighed for at udstede parkeringslicenser til arrivas el-
bybiler til en pris på 3.000 kr., uden at kommunen blev forpligtet til at reducere prisen væ-
sentligt for parkering for andre biler, herunder konventionelle bybiler.
blev betingelsen i kommunens tilsagn opfyldt
spørgsmålet er herefter, om bekendtgørelse nr. 1231 af 4. november 2015 om parkering på
offentlige veje gav kommunen mulighed for at udstede parkeringslicenser til arrivas el-
bybiler uden at skulle reducere prisen væsentligt for parkering for andre trafikanter.
arrivas el-bybilskoncept er omfattet af bekendtgørelsens § 9, stk. 3, nr. 2, om delebiler uden
fast stamplads. efter bekendtgørelsens § 7, stk. 1, kan vejmyndigheden for hver type parke-
ringslicens, jf. §§ 8-11, differentiere betalingen under hensyn til miljøet med op til 5.000 kr.
pr. parkeringslicens pr. år. efter § 7, stk. 2, kan vejmyndigheden endvidere differentiere beta-
lingen mellem de forskellige delebilslicenser under hensyn til fremkommeligheden.
højesteret tiltræder, at det som anført af landsretten ikke er godtgjort, at arrivas el-bybiler har
en trængselsreducerende effekt, der kan begrunde en reduceret licensbetaling efter § 7, stk. 2.
                                                   - 9 -
heller ikke de andre hensyn, som er påberåbt af arriva, herunder forpligtelsen til dataindsam-
ling, kan efter bekendtgørelsen begrunde en reduceret betaling for arriva i forhold til andre
bybiler uden fast stamplads. begrænsningen i differentieringen af betalingen begrundet i mil-
jøhensyn indebærer derfor, at københavns kommune ikke kan udstede parkeringslicenser til
arrivas el-bybiler til 3.000 kr. pr. bil pr. år uden at blive forpligtet til at udstede parkeringsli-
censer til konventionelle delebiler uden fast stamplads til en pris, som ikke må overstige 8.000
kr. pr. bil pr. år. arrivas opgørelse af sit erstatningskrav viser, at en delebil uden fast stam-
plads med et parkeringsmønster som arrivas el-bybiler efter de gældende betalingsregler for
københavns kommune og uden miljørabat betaler væsentligt mere end 8.000 kr. om året for
parkering.
højesteret finder på denne baggrund, at den betingelse, som københavns kommune havde
stillet for at indgå samarbejdsaftalen, ikke blev opfyldt med den bekendtgørelse, som blev
udstedt. kommunen skal som følge heraf frifindes for arrivas påstande 2 og 3, som med visse
ændringer i opgørelsen af erstatningskravene svarer til arrivas påstande for landsretten.
arrivas øvrige påstande
alle dele af arrivas påstand 1 om anerkendelse er reelt anbringender til støtte for påstand 2 og
3 og er indgået i prøvelsen af disse påstande. højesteret afviser derfor påstand 1.
for så vidt angår den principale påstand 4 (betaling af 5.750.000 kr.) har københavns kom-
mune anerkendt, at arriva, når der er fremlagt tilstrækkelig dokumentation for parkeringsom-
kostninger pr. bil pr. år, er berettiget til at få en rabat på 5.000 kr. pr. bil pr. år. københavns
kommune har i relation til påstand 3 anerkendt opgørelsen af arrivas udgifter til parkering i
perioden fra den 15. november 2015 til den 31. december 2017. højesteret finder, at kommu-
nen herved må anses for at have anerkendt en betydelig del af påstand 4, der vedrører refusion
af 5.000 kr. pr. bil pr. år, i det omfang udgifterne til parkering af de enkelte biler i årene
2015/16, 2016/17 og 2017/18 oversteg 5.000 kr. da påstand 4 og påstand 3 dækker forskelli-
ge perioder og forskellige antal biler i de enkelte perioder, har højesteret imidlertid ikke til-
strækkeligt grundlag for at fastslå, hvilken del af påstand 4 der er omfattet af anerkendelsen af
opgørelsen i påstand 3. som sagen er forelagt, er hele kravet i påstand 4 ikke dokumenteret,
og højesteret har heller ikke tilstrækkeligt grundlag for at give medhold i en del af betalings-
påstanden. kommunen frifindes derfor for den principale påstand 4.
                                               - 10 -
da der som anført ikke er tvist mellem parterne om, at arriva har ret til rabatten i det omfang,
det er godtgjort, at der for hver enkelt bil er betalt mere end 5.000 kr. for parkering for det
pågældende år, har arriva ikke nogen retlig interesse i den subsidiære påstand 4. højesteret
afviser derfor denne anerkendelsespåstand.
som følge af sagens udfald skal kommunen frifindes for påstand 5.
konklusion
højesteret stadfæster landsrettens dom, frifinder københavns kommune for den principale
påstand 4 og for påstand 5 og afviser arrivas påstand 1 og den subsidiære påstand 4.
                                     thi kendes for ret:
landsrettens dom stadfæstes.
københavns kommune frifindes for arriva danmark a/s’ principale påstand 4 og påstand 5.
arriva danmark a/s’ påstand 1 og den subsidiære påstand 4 afvises.
i sagsomkostninger for højesteret skal arriva danmark a/s betale 750.000 kr. til køben-
havns kommune. beløbet skal betales inden 14 dage efter denne højesteretsdoms afsigelse og
forrentes efter rentelovens § 8 a.
