                                              dom
afsagt den 2. juni 2017 af østre landsrets 22. afdeling
(landsdommerne lene jensen, mikael sjöberg og peter hammershaimb (kst.)).
22. afd. nr. b-2453-14:
lærernes centralorganisation
(advokat karen-margrethe schebye)
mod
beskæftigelsesministeriet
(kammeradvokaten ved advokat niels banke)
denne sag, der er anlagt ved københavns byret den 26. maj 2014, er ved kendelse af 28.
august 2014 henvist til behandling ved østre landsret i medfør af retsplejelovens § 226, stk.
1.
sagsøgeren, lærernes centralorganisation (lc), har nedlagt påstand om, at
beskæftigelsesministeriet skal anerkende, at
          1) underbilag 2.1, § 10,
          2) bilag 3, for så vidt angår henvisning til § 12 i den til enhver tid gældende aftale om
             arbejdstid for tjenestemænd i staten, og
          3) underbilag 4.1, § 10
i lov nr. 409 af 26. april 2013 ikke regulerer arbejdstiden for de af loven omfattede
medarbejdere, idet disse bestemmelser om tilrettelæggelse af hvileperiode og fridøgn er
vedtaget uden overholdelse af den nødvendige vedtagelsesprocedure fastlagt i europa-
parlamentets og rådets direktiv 2003/88/ef art. 18.
sagsøgte, beskæftigelsesministeriet, har påstået frifindelse.
                                                 - 2 -
sagen drejer sig om, hvorvidt reglerne i lov nr. 409 af 26. april 2013 (indgrebsloven), der
fraviger arbejdsmiljølovens regler om hviletid og fridøgn, er i strid med arbejdsmiljøloven og
det bagvedliggende eu-direktiv 2003/88/ef (arbejdstidsdirektivet).
landsretten har ved kendelse af 19. januar 2016 ud fra en foreløbig vurdering af sagen truffet
bestemmelse om, at lærernes centralorganisations anmodning om forelæggelse af spørgsmål
for eu-domstolen ikke tages til følge.
sagsfremstilling
aftaler om hviletid og fridøgn
amtsrådsforeningen i danmark, københavns kommune, frederiksberg kommune og
lærernes centralorganisation indgik den 22. september 1995 aftale om hviletid og fridøgn.
aftalen er godkendt af direktøren for arbejdstilsynet den 30. oktober 1995. aftalen omfatter
blandt andre ansatte i henhold til overenskomst vedrørende lærere m.fl. ved selvstændige
amtslige og kommunale skoler for vidtgående specialundervisning i folkeskolen. af aftalen
fremgår blandt andet, at der i forbindelse med lejrskoleophold, ekskursioner, skolerejser,
studierejser og lignende ses bort fra kravet om daglig hviletid, og at det ugentlige fridøgn
omlægges, hvis opholdet strækker sig over en weekend. ved aftenaktiviteter kan den daglige
hviletid nedsættes 12 gange pr. år dog således, at aftenaktiviteten kan vare til kl. 22.00 i 6 af
de 12 gange. de øvrige 6 gange kan hviletiden nedsættes uden begrænsning. den centralt
aftalte nedsættelse af den daglige hviletid kan ved lokalaftale udvides indtil i alt 20 gange
uden tidsbegrænsning pr. år.
finansministeriet og lærernes centralorganisation m.fl. indgik den 5. juli 2006 en aftale om
fravigelse af arbejdsmiljølovgivningens regler om hvileperiode. direktøren for
arbejdstilsynet godkendte den 4. august 2006 aftalen. aftalen er gældende for ansatte, der er
omfattet af aftalen om arbejdstid for tjenestemænd i staten og for overenskomstansatte, hvor
det er aftalt, at arbejdstidsaftalen for tjenestemænd finder anvendelse. af aftalen fremgår
blandt andet, at hvileperioden efter lokal aftale kan nedsættes til indtil 2 gange ugentlig, dog
ikke 2 døgn i træk, og at der i så fald skal ydes kompenserende hviletid.
kommunernes landsforening og lærernes centralorganisation indgik den 3. august 2011
protokollat 1 om hviletid og fridøgn for lærere/overlærere, børnehaveklasseledere m.fl. af
                                               - 3 -
aftalen fremgår blandt andet, at der ses bort fra kravet om daglig hviletid i forbindelse med
deltagelse i lejrskoleophold, ekskursioner, skolerejser og lignende, og at fridøgnet omlægges i
tilfælde af, at opholdet strækker sig over en weekend. ved aftenaktiviteter kan den daglige
hviletid nedsættes 12 gange pr. skoleår. aftenaktiviteten kan vare til kl. 22.00 i 6 af de 12
gange. de øvrige 6 gange kan hviletiden nedsættes uden begrænsning. den centralt aftalte
nedsættelse af den daglige hviletid kan ved lokalaftale udvides indtil 20 gange uden
tidsbegrænsning pr. år.
konflikten i 2013 - indgrebsloven
efter forgæves forhandlinger med blandt andre lærernes centralorganisation om fornyelse af
overenskomster og aftaler pr. 1. april 2013 inden for undervisningsområdet varslede
kommunernes landsforening, regionernes lønnings- og takstnævn og finansministeriet
lockout pr. 1. april 2013.
konflikten blev afsluttet med folketingets vedtagelse af lov nr. 409 af 26. april 2013 om
forlængelse og fornyelse af kollektive overenskomster og aftaler for visse grupper af ansatte
på det offentlige område. loven trådte i kraft den 27. april 2013 og havde for så vidt angår
forlængelse og fornyelse af overenskomster og aftaler virkning fra den 1. april 2013.
af lovens § 4 fremgår det, at spørgsmål om overtrædelse og fortolkning af de overenskomster
og aftaler, der er forlænget eller fornyet ved loven, afgøres efter de sædvanlige fagretlige
regler på området.
i lovens underbilag 2.1 om arbejdstidsregler for undervisningsområdet i kommunerne og i
underbilag 4.1 om arbejdstidsregler for undervisningsområdet i regionerne er i det § 10
fastsat:
      ”§ 10. arbejdstidens tilrettelæggelse
      den daglige hvileperiode efter arbejdsmiljølovgivningen kan undtagelsesvis
      nedsættes fra 11 til 8 timer 1 gang ugentligt.
      stk. 2. efter lokal aftale kan hvileperioden nedsættes til 8 timer indtil 2 gange
      ugentligt, dog ikke 2 døgn i træk.
      stk. 3. der kan højst være 10 arbejdsdage mellem 2 fridage.
      stk. 4. under deltagelse i lejrskoler, hytteture, studieture mv. (arrangementer med
      overnatning) ses bort fra kravet om daglig hviletid. såfremt opholdet mv. strækker
                                               - 4 -
     sig over en weekend, omlægges det ugentlige fridøgn, så der kan være indtil 12
     arbejdsdage mellem 2 fridage.
     bemærkning til § 10
     i tilfælde, hvor arbejdsmiljølovens regler om hvileperiode og fridøgn fraviges,
     skal der ydes tilsvarende kompenserende hvileperioder eller fridøgn. hvor
     forholdene undtagelsesvis er af en sådan art, at det ikke er muligt at yde
     kompenserende hvileperioder eller fridøgn, skal der ydes passende beskyttelse.
     det forudsættes, at der tages størst muligt hensyn til den ansatte ved den konkrete
     arbejdstilrettelæggelse. dette indebærer bl.a., at beordret omlægning af
     arbejdstiden skal varsles så tidligt som muligt.
     det forudsættes endvidere, at tillidsrepræsentanten orienteres, hvis det overvejes
     at gennemføre mere principielle ændringer i arbejdstilrettelæggelsen og/eller
     tjenestefordelingen, således at den pågældendes eventuelle bemærkninger kan
     indgå i overvejelserne.
     opmærksomheden henledes endelig på med-aftalens regler om information og
     drøftelse af arbejdspladsens forhold, herunder bl.a. beslutninger, der kan føre til
     betydelige ændringer i arbejdets tilrettelæggelse.”
af det bagvedliggende lovforslag (lovforslag nr. 215 af 25. april 2013) fremgår det af de
almindelige bemærkninger blandt andet:
     ”
     2.2. situationen vedrørende den igangværende lockout
     lockouten har ved lovforslagets fremsættelse varet i 25 dage.
     den landsdækkende lockout har samlet berørt over 800.000 elever og kursister på
     flere end 2.500 skoler og uddannelsesinstitutioner.
     lockouten har medført, at de berørte elever og kursister har fået aflyst planlagt
     undervisning, eksaminer og kursusforløb.
     for hver uge af lockouten er der sket aflysning af knap ½ mio. undervisningstimer
     for folkeskoleklasser og ca. 100.000 undervisningstimer for skoleklasser i de frie
     grundskoler. en andel af disse undervisningstimer er dog gennemført af
     tjenestemænd og ikkeorganiserede undervisere, som ikke har været omfattet af
     lockouten.
     målt i uger har eleverne i løbet af lockoutperioden mistet 10 pct. af et helt skoleår
     som følge af konflikten.
     …
     der er ikke udsigt til, at parterne selv vil nå til enighed om en
     forhandlingsløsning. regeringen finder under disse omstændigheder, situationens
     alvor taget i betragtning, at det er nødvendigt at bringe konflikten til ophør.
     …
     3.1. arbejdstid på undervisningsområdet
     …
     3.1.1.2. regeringens overvejelser
     …
     lc fremlagde den 25. marts 2013 i forbindelse med forhandlingerne med
     finansministeriet i forligsinstitutionen et forhandlingsudspil, der er offentliggjort
     på danmarks lærerforenings hjemmeside. lc foreslog her, at lærerne på statens
                                               - 5 -
      område fremover skal følge tjenestemændenes arbejdstidsaftale, dog således at der
      afsættes en særlig timepulje til forberedelse, og således at 60-årsreglerne
      opretholdes.
      tjenestemændenes arbejdstidsaftale gælder for alle ikkeakademikere i staten -
      bortset fra lærergrupperne og nogle få mindre grupper - uanset om de er
      tjenestemænd eller overenskomstansatte. det vil sige, at omkring 80 pct. af de
      øvrige ansatte i staten følger reglerne i denne arbejdstidsaftale.
      på det kommunale og det regionale område findes der ikke en tilsvarende generel
      arbejdstidsaftale, som omfatter alle ikkeakademikere.
      på det kommunale og det regionale område findes der ikke personalegrupper, hvis
      arbejdsforhold er umiddelbart sammenlignelige med lærernes. lærerens
      arbejdsforhold kan primært sammenlignes med arbejdsforholdene for de
      ikkeakademiske lærergrupper på statens område, herunder navnlig lærere ved frie
      grundskoler.
      regeringen finder det på denne baggrund nærliggende, at arbejdstidsreglerne for
      lærere både på det statslige, det kommunale og det regionale
      undervisningsområde fremover baseres på statens generelle arbejdstidsaftale.
      denne arbejdstidsaftale har en månedsnorm, medmindre andet er aftalt. det er
      imidlertid nødvendigt at fastholde den nuværende årsnorm på
      undervisningsområdet, således at arbejdstiden fortsat beregnes og opgøres for en
      periode på et år, da lærernes arbejde som nævnt ikke er jævnt fordelt over året.
      ved det forhandlingsresultat, der blev opnået enighed om mellem
      finansministeriet og ac og ida, blev den nuværende årsnorm tilsvarende
      fastholdt for gymnasielærerne.
      3.1.1.2.2. den gældende aftale om arbejdstid for tjenestemænd i staten er indgået
      den 27. juni 2008 mellem på den ene side finansministeriet og på den anden side
      offentligt ansattes organisationer (det statslige område),
      statstjenestemændenes centralorganisation ii (nu co 10 - centralorganisationen
      af 2010), akademikernes centralorganisation og lærernes centralorganisation.
      aftalen er udsendt med finansministeriets cirkulære nr. 9290 af 27. juni 2008 om
      arbejdstid for tjenestemænd i staten.
      …
      3.1.1.3. den foreslåede ordning
      den foreslåede ordning indebærer på det statslige område, at lærerne ligesom
      hovedparten af de øvrige ansatte følger den til enhver tid gældende aftale om
      arbejdstid for tjenestemænd i staten.
      på det kommunale og det regionale område indføres arbejdstidsregler for
      undervisningsområdet, jf. underbilag 2.1 og 4.2, der ligeledes er baseret på statens
      tjenestemænds arbejdstidsregler.”
lærernes centralorganisation har i sagen fremlagt et notat, der angiver ligheder og forskelle
mellem hvile- og fridøgnsbestemmelserne i indgrebsloven og de tilsvarende bestemmelser
forud for overenskomstforhandlingerne i 2013.
efter indgrebet
                                                - 6 -
ved brev af 12. november 2013 til beskæftigelsesministeriet vurderede lærernes
centralorganisation umiddelbart, at indgrebslovens bestemmelser om arbejdstidsregler ikke
var i overensstemmelse med arbejdsmiljøloven og arbejdstidsdirektivet. ved brev af 20.
december 2013 afviste beskæftigelsesministeriet synspunktet under henvisning til, at en
indgrebslov har overenskomstmæssig karakter.
der blev indgået ny overenskomst pr. 1. april 2015. i forhandlingsprotokollen indgik ”bilag 4
– politisk papir om arbejdstid”, hvoraf fremgår, at parterne konstaterede, at det ikke lykkedes
at opnå enighed om en ny arbejdstidsaftale.
efter anmodning fra ilo’s organisationsfrihedskomité rapporterede beskæftigelsesministeriet
ved brev af 24. september 2015 om overenskomstforhandlingerne i 2014-15. det fremgår
heraf blandt andet, at overenskomstforhandlingerne blev gennemført inden for de sædvanlige
rammer.
danmarks lærerforening publicerede den 8. marts 2016 nyheden: ”62 kommuner har indgået
et lokalt samarbejde om arbejdstid”. heraf fremgår blandt andet, at 62 kommuner ud af 98
kommuner havde indgået aftale med de lokale kredse, som i varierende grad afveg fra de nye
arbejdstidsregler, der fulgte efter lockouten i 2013, at nogle kommuner havde indgået
deciderede lokalaftaler, og at andre havde underskrevet et såkaldt ”forståelsespapir” med de
lokale kredse om lærernes arbejdstid i indeværende skoleår. det beskrives endvidere, at der er
en lokalaftale på vej i københavns kommune, idet der er politisk flertal herfor.
arbejdstidsdirektivet
europa-parlamentets og rådets direktiv 2003/88/ef om visse aspekter i forbindelse med
tilrettelæggelse af arbejdstiden fastsætter i artikel 3-5 regler om daglig hviletid og ugentlig
hviletid samt pauser, i artikel 8 regler om natarbejdes varighed og i artikel 16 regler om
fastsættelse af referenceperioder.
af direktivets artikel 17 og 18 om undtagelsesbestemmelser fremgår:
       ”
                                             artikel 17
                                    undtagelsesbestemmelser
                                           - 7 -
1. ...
2. de undtagelser, der er angivet i stk. 3, 4 og 5, kan fastsættes ved love eller
administrative bestemmelser eller ved kollektive overenskomster eller aftaler
mellem arbejdsmarkedets parter, forudsat at der ydes de pågældende arbejdstagere
tilsvarende kompenserende hvileperioder, eller – i usædvanlige tilfælde, hvor det
af objektive grunde ikke er muligt at yde sådanne tilsvarende kompenserende
hvileperioder – på betingelse af, at der ydes de pågældende arbejdstagere en
passende beskyttelse.
3. i overensstemmelse med stk. 2 i denne artikel kan artikel 3, 4, 5, 8 og 16
fraviges:
a) ...
b) for vagt-, overvågnings- og døgnvagtaktiviteter, der er kendetegnet ved
     nødvendigheden af at beskytte goder og personer, f.eks. når der er tale om
     vagter, portnere eller vagtselskaber
c) for aktiviteter, der er kendetegnet ved nødvendigheden af at sikre
     kontinuerlige ydelser eller vedvarende produktion, f.eks. ...
                                         artikel 18
             undtagelsesbestemmelser ved kollektive overenskomster
artikel 3, 4, 5, 8 og 16 kan fraviges ved kollektive overenskomster eller aftaler
mellem arbejdsmarkedets parter på nationalt eller regionalt niveau, eller i
overensstemmelse med regler, som disse parter har fastsat, ved kollektive
overenskomster eller aftaler mellem arbejdsmarkedets parter på et lavere niveau.
de medlemsstater, hvor der ikke findes noget lovbestemt system for indgåelse af
kollektive overenskomster eller aftaler mellem arbejdsmarkedets parter på
nationalt eller regionalt niveau på de områder, der er omfattet af dette direktiv,
eller de medlemsstater, hvor der findes en særlig lovbestemt ramme herfor, men
da inden for grænserne af denne, kan i overensstemmelse med national lovgivning
og/eller praksis tillade, at artikel 3, 4, 5, 8 og 16 fraviges ved kollektive
overenskomster eller aftaler mellem arbejdsmarkedets parter på et passende
kollektivt niveau.
fravigelse i stk. 1 og 2 er kun tilladt, hvis der ydes de pågældende arbejdstagere
tilsvarende kompenserede hvileperioder, eller – i undtagelsestilfælde, hvor det af
objektive grunde ikke er muligt at yde sådanne tilsvarende kompenserende
hvileperioder – på betingelse af, at der ydes de pågældende arbejdstagere en
tilsvarende beskyttelse.
medlemsstaterne kan fastsætte nærmere regler for:
a) hvordan arbejdsmarkedets parter skal anvende denne artikel, og
b) hvorledes bestemmelserne i de kollektive overenskomster eller aftaler, som er
     indgået i overensstemmelse med denne artikel, kan udvides til også at omfatte
                                                  - 8 -
            andre arbejdstagere i overensstemmelse med national lovgivning og/eller
            praksis.”
eu-domstolen har i dom af 14. oktober 2010 i sag c-428/09, union syndicale solidaires
isère, udtalt sig om undtagelsesbestemmelserne i artikel 17, stk. 3, litra b) og c). af dommen
fremgår blandt andet:
       ”45. uanset at det er rigtigt, som union syndicale og den tjekkiske regering har
       gjort gældende, at personalet på ferie- og fritidscentre udøver aktiviteter, der
       tilsigter at uddanne og stimulere mindreårige, som kommer på disse centre,
       forholder det sig ikke desto mindre sådan – som den franske regering har
       konstateret – at det også påhviler dette personale at sikre et stadigt opsyn med de
       mindreårige. eftersom disse mindreårige ikke er ledsaget af deres forældre, fører
       personalet, der arbejder på disse centre, et stadigt opsyn med dem for at garantere
       deres sikkerhed. desuden ligger – sådan som den franske regering har gjort
       gældende – disse centres pædagogiske og uddannelsesmæssige bidrag også helt
       eller delvist i deres særlige og originale funktionsmåde, hvorefter mindreårige på
       centrene i perioder af flere dages varighed bor sammen med centrenes pædagoger
       og ledere.
       46. det skal under disse omstændigheder fastslås, at aktiviteter, der udøves af
       arbejdstagere som de personer, der er omfattet af en kontrakt om pædagogisk
       arbejde, der arbejder på ferie- og fritidscentre, kan henhøre under den i artikel 17,
       stk. 3, litra b), i direktiv 2003/88 fastsatte undtagelse, for så vidt de i samme
       artikels stk. 2 opregnede betingelser er opfyldt.
       47. henset til beskaffenheden af aktiviteterne i ferie- og fritidscentrene og til
       måden, hvorpå disse centre fungerer, vil disse aktiviteter desuden, således som
       kommissionen har gjort gældende, eventuelt også kunne henhøre under den
       undtagelse fra artikel 3 i direktiv 2003/88, som er fastsat i dette direktivs artikel
       17, stk. 3, litra c), vedrørende aktiviteter, der er kendetegnet ved nødvendigheden
       af at sikre kontinuerlige ydelser eller vedvarende produktion.
       48. de aktiviteter, som løsarbejdere og sæsonarbejdere udøver på ferie- og
       fritidscentre, er ganske vist ikke nævnt i listen i denne bestemmelse. det skal dog
       fastslås, dels at det ikke drejer sig om en udtømmende liste, dels at disse
       aktiviteter – som det fremgår af nærværende doms præmis 45 – også er
       kendetegnet ved nødvendigheden af at sikre kontinuerlige ydelser, eftersom
       mindreårige på disse centre under hele deres ophold bor sammen med centrenes
       personale og under dette personales opsyn.”
forklaringer
gordon ørskov madsen har forklaret blandt andet, at han er uddannet folkeskolelærer og
medlem af lc’s hovedbestyrelse. han er i dag formand for overenskomstudvalget i
                                               - 9 -
danmarks lærerforening, men deltog ikke i de forhandlinger, der efterfølgende førte til
lovindgrebet. arbejdstidsreglerne er gamle regler, som løbene drøftes. en lærers arbejde er
meget svingende over tid, og en del af arbejdet ligger om aftenen. hviletidsreglerne skal på
den ene side give den enkelte lærer en form for beskyttelse, men på den anden side skal
reglerne af hensyn til arbejdspladsen og lærerens funktioner være fleksible. det er med andre
ord et spørgsmål om at finde en balance i hverdagen - om at få tingene til at fungere. de
hidtidige regler er et kompromis, som parterne har været tilfredse med. før lov 409 ytrede
ingen af parterne ønske om at fravige de lokale aftaler, der angik aftenaktiviteter og
lejrskoleophold. man var klar over, at der var et generelt fokus på arbejdstidsreglerne i 2013,
men ikke på hviletidsreglerne. der var stort set ikke tale om forhandlinger i foråret 2013.
arbejdsgiversiden repræsenteret af kl på det kommunale område og
moderniseringsstyrelsen på det statslige område ville fjerne alle arbejdstidsaftaler. man nåede
aldrig frem til at forhandle hviletidsreglerne. de er relevante på to områder. det ene område
er aftenaktiviteter, hvor man førhen kunne fravige hviletidsbestemmelserne 12 gange pr.
skoleår. aftenaktiviteten kunne vare til kl. 22 i 6 af 12 gange. i de øvrige 6 gange kunne
hviletiden nedsættes uden begrænsning. det er nu ændret til, at man kan fravige reglerne en
gang ugentligt. det er en væsentlig ændring. der kan let være 10 til 12 aftenmøder om året.
nu er der heller ikke begrundelseskrav. det andet område handler om lejrskole. før kunne
man se bort fra daglig hviletid, når perioden strakte sig over en weekend. nu er denne
undtagelse ikke begrænset til lejrskole, hvilket han opfatter som en ”åben ladeport”. den
aktivitet, man udfører på lejrskole, er undervisning. det er man enige om. de nye regler
indebærer, at lærernes arbejdsmiljø er blevet presset. lc havde ingen anelse om, at
hviletidsbestemmelserne ville blive ændret ved lov 409. hvis man havde været i
forhandlinger herom, kunne man måske have forhandlet sig til en månedsnorm. det ville have
været en helt anden situation. efter hans egen opfattelse kunne man sagtens have gennemført
lovindgrebet og samtidig bevaret de eksisterende aftaler om hviletid. det ville ikke have
påvirket ledelsesretten. i forbindelse med overenskomstforhandlingerne i 2015 stillede lc
krav om ændring af arbejdstidsreglerne, hvilket imidlertid blev afvist, idet arbejdsgiversiden
ikke ønskede at forhandle herom.
margith nielsen har forklaret blandt andet, at hun er chefkonsulent i skaf (stats og
kommunalt ansattes forhandlingsfællesskab) og har beskæftiget sig med arbejdstid siden
1988. for tiden har hun med tjenestemændenes arbejdstidsaftale at gøre. cirkulæret om
                                               - 10 -
arbejdstid for tjenestemænd i staten stammer tilbage fra 90´erne, hvor man fik ændret og
justeret tjenestemandsreglerne og ved aftaler fik en række overenskomstansatte grupper
omfattet af regelsættet. alle afvigelser fra hviletid blev samlet op og skulle godkendes af
arbejdstilsynet. §§ 3 og 12 kunne ikke fraviges, men forudsatte godkendelse af
arbejdstilsynet. lærerne var ikke omfattet af tjenestemændenes arbejdstidsaftale for alle
ikke-akademikere i staten, selvom lc stod som underskriver. lc underskrev aftalen, fordi der
stadig var tjenestemænd tilbage i kredsen. der fandtes andre regler for undervisere, som var
målrettet dem. man måtte lave arbejdstidsregler, der var tilpasset. lærerne passede ikke ind i
statens tjenestemænds regelsæt. undervisningsområdet måtte køre som det plejede. hvis lc
ønskede at komme ind under regelsættet, måtte der laves særlige regler for bl.a. lejrskoler, og
der måtte laves lokalaftaler. undervisningsområdet hører efter hendes opfattelse ikke naturligt
ind under området. lejrskoler kan ikke rummes inden for regelsættet.
procedure
lærernes centralorganisation har anført blandt andet, at der ikke kan ske fravigelse af
arbejdsmiljølovens og arbejdsdirektivets regler om hviletid og fridøgn på anden måde end
gennem en kollektiv aftale mellem arbejdsmarkedets parter, jf. direktivets artikel 18.
kollektive aftaler kan ikke erstattes af en indgrebslov. den omstændighed, at en indgrebslov i
relation til national juridisk tradition kan erstatte en kollektiv aftale, er ikke ensbetydende
med, at en sådan lov kan opfylde et eu-retligt krav om en aftale. der er i arbejdsdirektivet
sikret et betydeligt råderum for eu’s medlemsstater, men dette råderum er udtrykkeligt
normeret i direktivet. lovgivning er ikke udtryk for en regulering, der er et resultat af en
forhandling mellem en overenskomsts parter, og indholdet er derfor ikke balanceret i
overensstemmelse med de krav, der stilles til fastlæggelse af en undtagelse fra hovedreglen i
arbejdsdirektivet. lc tilkendegav under overenskomstforhandlingerne, at såfremt
tjenestemændenes arbejdstidsaftale skulle anvendes, var det et grundlæggende krav, at man
fastholdt den i aftalen fastlagte månedsnorm. denne betingelse ville arbejdsgiverne ikke
tiltræde, hvorfor der ikke blev indgået forlig. indgrebsloven indeholder ikke aftalens
månedsnorm, og den naturlige forhandlingsskabte balance er således ikke forfulgt eller
tilsigtet med loven. i øvrigt undtager arbejdstidsaftalen for tjenestemænd udtrykkeligt
undervisningsområdet, hvilket er udtryk for dette områdes særlige forhold. bestemmelsen i
artikel 18 skal forstås således, at det tilkommer medlemsstaten at fastsætte generelle regler for
overførsel af resultater fra et overenskomstområde til et andet under behørig hensyntagen til
                                                 - 11 -
den nationale overenskomstforhandlingsret. det vil være i direkte strid med ordlyden i artikel
18, hvis indgrebsloven sidestilles med indgåelse af en aftale. artikel 18 er udtryk for, at det er
arbejdsmarkedets parter, som er bedst til at vurdere, hvilke fravigelsesregler der er brug for,
og hvordan der kan kompenseres for disse fravigelser.
såfremt landsretten finder, at det ikke kan afvises, at indgrebsloven kan sidestilles med en
kollektiv aftale i relation til artikel 18, eller at man kan overføre et forhandlingsresultat fra et
område til et andet uden en generel bemyndigelse i henhold til artikel 18, må der ske
præjudiciel forelæggelse for eu-domstolen vedrørende fortolkning af begrebet ”aftale
mellem arbejdsmarkedets parter”. den danske model, hvor lovgivningsmagten kan gribe ind i
en konflikt, var ikke ukendt på tidspunktet for reguleringen i artikel 18, men til trods herfor
blev denne situation ikke medtaget som et eksempel på, at direktivets udgangspunkt kunne
fraviges. såfremt påstandene fra lc tages til følge, vil det betyde, at de aftaler om arbejdstid,
som var gældende før indgrebsloven, skal anvendes. bestemmelsen i artikel 18, stk. 4, litra b,
må forudsætte, at det område, der skal ske overførsel af kollektiv aftale til, er et område, der
ikke i forvejen er aftalereguleret. på det område, som indgrebsloven dækker, var der indgået
kollektive aftaler om fravigelse af hovedreglerne for hviletid og fridøgn. af denne grund kan
artikel 18 heller ikke hjemle vedtagelse af hviletids- og fridøgnsbestemmelser som bestemt i
indgrebsloven. de regler i indgrebsloven, som vedrører fravigelse af arbejdsmiljølovens
regler om hviletid og fridøgn, regulerer både lejrskolearbejde og arbejde i øvrigt. der kan ikke
i forhold til et givet ansættelsesforhold ske en udstykning i opgaver, hvor nogle kan reguleres
ved kollektiv aftale efter artikel 18, og andre kan reguleres både ved lov og aftale efter artikel
17. det er de samlede aktiviteter i stillingen, som skal have karakter af den art, som er
beskrevet i artikel 17, stk. 3. hvis det havde været hensigten, at artikel 17 også skulle dække
dele af undervisningsstillinger, ville det have været naturligt at anvende det som et eksempel i
artikel 17. det er nødvendigt med eu-domstolens fortolkning af begrebet ”aktiviteter” i
artikel 17, idet der er rimelig tvivl om fortolkningen heraf. det bestrides, at der med dommen
c-428/09, union syndicale solidaires isère, er sket en fortolkning af artikel 17 i forhold til et
ansættelsesområde, der har undervisning som den centrale arbejdsopgave. som det fremgår af
præmis 45, lægger eu-domstolen vægt på netop den særlige funktionsmåde og de særlige
opgaver, der var gældende for de ferie- og fritidscentre, hvor medlemmerne arbejdede.
                                               - 12 -
det er et krav i henhold til arbejdsmiljølovens og arbejdsdirektivets regler, at fravigelser fra
lovens og direktivets udgangspunkt skal aftales mellem arbejdsmarkedets parter. danmark har
implementeret direktivet dels med arbejdsmiljølovens kapitel 9 dels med den i henhold til
lovens § 56 udstedte bekendtgørelse. i forbindelse med implementeringen indgik
arbejdsministeriet og arbejdsmarkedets parter aftale om, hvorledes implementeringen skulle
ske i overensstemmelse med direktivets ordlyd, og det blev fastlagt, hvem der havde
mulighed for at aftale fravigelser. denne aftale og dens betydning for indgåelse af aftaler har
været anerkendt af begge parter for så vidt angår arbejde på undervisningsområdet.
beskæftigelsesministeriet har siden implementeringen fulgt reglen i artikel 17 for konstatering
og vedtagelse af fravigelsesregler. ved ikke at opnå accept fra lc af de regler om hviletid og
fridøgn, som blev indført ved indgrebsloven, har beskæftigelsesministeriet tilsidesat aftalen
med arbejdsmarkedets parter fra 1996 samt arbejdsmiljølovens og den tilhørende
bekendtgørelses regler om, hvordan hjemlen til at foretage fravigelser fra arbejdsmiljølovens
regler om hviletid og fridøgn kan etableres. indgrebsloven er i strid med arbejdsmiljølovens
ufravigelige krav til fravigelsesregler, fordi den givne hjemmel i loven alene går på, at
ministeriet kan fastsætte vilkår for i øvrigt lovligt indgåede egentlige aftaler. en videregående
bemyndigelse til ministeriet ville også være i strid med artikel 18. artikel 17, stk. 2, skal
forstås snævert som knyttet til de faglige områder, der er omfattet af artikel 17, stk. 3, 4 og 5.
artikel 17, stk. 2, kan ikke anvendes analogt inden for de faglige områder, som er omfattet af
artikel 18.
beskæftigelsesministeriet har anført blandt andet, at "lejrskoler og lignende aktiviteter" er
omfattet af undtagelsesbestemmelserne i arbejdsdirektivets artikel 17, stk. 3, litra b) og c),
således som disse bestemmelser er fortolket af eu-domstolen i sag c-428/09, union
syndicale solidaires isère. eu-domstolen har i relation til arbejdet på ferie- og fritidscentre
således udtalt, at disse aktiviteter kan anses for omfattet af litra b), idet personalet udover det
uddannelsesmæssige formål med opholdet også har en opsynsforpligtelse, jf. dommens
præmis 45. arbejdet kan herudover også falde ind under litra c) om aktiviteter, der er
kendetegnet ved nødvendigheden af at sikre kontinuerlige ydelser eller vedvarende
produktion, jf. dommens præmis 48. i dommens præmis 46 er der udtrykkeligt taget stilling
til, at uddannelsesaktiviteter kan være omfattet af undtagelsesbestemmelserne. da "lejrskoler
og lignende aktiviteter" er omfattet af artikel 17, stk. 3, litra b) og c), kan fravigelser af
hviletidsbestemmelserne indføres ved lov og kræver ikke indgåelse af kollektive
                                               - 13 -
overenskomster. endvidere kan lovgiver videreføre eksisterende kollektive aftaler. det er
dette, som i realiteten er sket ved indgrebslovens bestemmelser angående "lejrskoler og
lignende aktiviteter" på det regionale og kommunale område, der indholdsmæssigt er
identiske med de bestemmelser, der tidligere var fastsat ved kollektiv aftale på disse områder.
bestemmelserne i indgrebsloven, som kan have relevans for "lejrskoler og lignende
aktiviteter", har i øvrigt overenskomstmæssig karakter og er derfor omfattet af artikel 18. eu's
medlemsstater har med arbejdstidsdirektivet villet sikre et betydeligt råderum og en
fleksibilitet på nationalt niveau. hertil kommer, at det af selve hjemmelsgrundlaget i
traktaten, jf. teuf artikel 136 og 137, fremgår, at foranstaltninger på dette område skal tage
hensyn til forskellene i national praksis "særligt på overenskomstområdet". de omtvistede
bestemmelser er konkret omfattet af artikel 18. bestemmelserne kan således, når henses til de
særlige forhold på det danske arbejdsmarked, sidestilles med bestemmelser i kollektive
overenskomster, uanset at de kollektive overenskomster på dette punkt er et resultat af et
lovindgreb. det er en fast og langvarig arbejdsretlig praksis i danmark, at arbejdskonflikter
mellem overenskomstbundne parter kan afsluttes ved et lovindgreb, hvorved parterne får
forlænget eksisterende men opsagte overenskomster eller fornyet bortfaldne overenskomster
på nærmere fastsatte vilkår. lovens regler bliver i disse tilfælde automatisk en integreret del
af overenskomstgrundlaget, og loven skaber en tilstand svarende til den normale
overenskomstmæssige. den danske arbejdsmarkedsmodel hviler således ikke alene på en rent
privatretlig aftalebasis, idet en integreret del heraf består i lovgivningsmagtens mulighed for i
konfliktsituationer at gribe ind og vedtage regler med overenskomstmæssig status. endvidere
tager indgrebsloven udgangspunkt i de eksisterende kollektive aftaler på området om
fravigelse af reglerne om hvileperiode og fridøgn indgået af blandt andre lc, herunder
arbejdstidsaftalens § 12, der finder anvendelse for hovedparten af statens ansatte. tvister for
så vidt angår de af loven fastsatte overenskomstmæssige bestemmelser skal endvidere
behandles i det fagretlige system. det særlige ved en indgrebslov i forhold til andre love er, at
de relevante parter dagen efter lovens vedtagelse vil kunne indgå nye aftaler om de forhold,
der reguleres i loven. indgrebslovens bestemmelser vedrørende "lejrskoler og lignende
aktiviteter" har ikke medført ændringer i, hvorledes fravigelse fra hviletidsbestemmelser mv.
kan anvendes i forhold til, hvordan det var før indgrebsloven. der må herved i relation til det
kommunale og regionale område også lægges vægt på, at de med indgrebsloven indførte
fravigelsesregler svarer til tidligere gældende kollektive aftaler vedrørende "lejrskoler og
                                                - 14 -
lignende aktiviteter" på det kommunale og regionale område, og at de kollektive aftaler på det
regionale område fortsat gælder og supplerer de ved indgrebsloven indførte bestemmelser.
bestemmelserne i § 10, stk. 1-3, i henholdsvis underbilag 2.1 og 4.1 samt bilag 3 og
henvisningen heri til arbejdstidsaftalens § 12 har – også i de situationer hvor der ikke er tale
om "lejrskoler og lignende aktiviteter" – overenskomstmæssig karakter og falder derfor inden
for rammerne af undtagelsesbestemmelsen i artikel 18. bestemmelserne er endvidere omfattet
af artikel 18, hvorefter medlemsstaterne kan fastsætte nærmere regler for, hvorledes
bestemmelser i kollektive overenskomster eller aftaler, som er indgået i overensstemmelse
med artikel 18, kan udvides til også at omfatte andre arbejdstagere i overensstemmelse med
national lov og/eller praksis. der er således tale om bestemmelser i eksisterende kollektive
aftaler om fravigelse af reglerne om hvileperiode og fridøgn i form af tjenestemændenes
arbejdstidsaftale, som lc desuden er medunderskriver af, og som er udbredt til også at
omfatte ansatte på henholdsvis det statslige, regionale og kommunale undervisningsområde.
vedrørende spørgsmålet om præjudiciel forelæggelse er der ikke rimelig tvivl om
fortolkningen af artikel 17 for så vidt angår begrebet ”aktiviteter”. eu-domstolen har allerede
ved dommen i sag c-428/09, union syndicale solidaires isère, fastlagt rækkevidden af artikel
17, stk. 3, litra b) og c), på de punkter, der har betydning for denne sags afgørelse. østre
landsret har i øvrigt allerede ved kendelse af 19. januar 2016 taget stilling til spørgsmålet om
præjudiciel forelæggelse, og der er ikke siden kendelsen fremkommet nye oplysninger af
betydning for sagen. der er heller ikke rimelig tvivl om fortolkningen af artikel 18. det følger
således af hjemmelsgrundlaget for artikel 18, jf. teuf artikel 136 og 137, at foranstaltninger
på dette område skal tage hensyn til forskellene i national praksis "særligt på
overenskomstområdet". navnlig på den baggrund er der ikke rimelig tvivl om, at artikel 18
skal fortolkes således, at den tager højde for de særlige forhold vedrørende kollektive
overenskomster på det danske arbejdsmarked og den særlige retlige karakter, som de
omtvistede bestemmelser i indgrebsloven har. en forelæggelse om artikel 18 er endvidere
unødvendig med henvisning til, at § 10, stk. 1-3, i henholdsvis underbilag 2.1 og 4.1 samt
bilag 3 og henvisningen heri til arbejdstidsaftalens § 12 også er omfattet af bestemmelsen i
direktivets artikel 18, hvorefter medlemsstaterne kan træffe beslutning om, hvorledes
bestemmelser i kollektive overenskomster eller aftaler, som er indgået i overensstemmelse
med artikel 18, kan udvides til også at omfatte andre arbejdstagere i overensstemmelse med
                                                 - 15 -
national lov og/eller praksis. landsretten har et frit skøn ved vurderingen af behovet for en
forelæggelse og vil kunne inddrage det reelle behov for en afklaring af bestemmelsens
rækkevidde. sagen handler først og fremmest om, hvorvidt "lejrskoler og lignende aktiviteter"
er omfattet af artikel 17, stk. 3, litra b) og c). der er heller ikke grundlag for at antage, at de
med indgrebsloven indførte fravigelsesregler i praksis vil føre til en øget fravigelse af
arbejdsmiljølovens bestemmelser om hvileperiode og fridøgn inden for det offentlige
undervisningsområde. eu-domstolens besvarelse af spørgsmål vedrørende rækkevidden af
artikel 18 vil derfor i bedste fald have meget begrænset praktisk betydning.
landsrettens begrundelse og resultat
bestemmelserne om arbejdstidens tilrettelæggelse i forbindelse med deltagelse i lejrskoler,
hytteture, studieture mv. er i indgrebsloven fastsat på det kommunale område i underbilag 2.1,
§ 10, stk. 4, og på det regionale område i underbilag 4.1, § 10, stk. 4.
i overensstemmelse med vejledning nr. 12 af 23. februar 1999 om ekskursioner, lejrskoler og
skolerejser mv. i folkeskolen forstås et lejrskoleophold som undervisning over flere skoledage
henlagt til en lokalitet uden for skolen. lejrskoleophold indebærer derfor overnatning, og det
er således en naturlig og nødvendig del af opholdet, at det påhviler personalet både at forestå
den daglige undervisning og at sikre et stadigt og kontinuerligt opsyn med eleverne.
på baggrund af eu-domstolens fortolkning af arbejdstidsdirektivets art. 17, stk. 3, litra b og c,
som fastlagt ved dommen i c-428/09 (union syndicale solidaires isère), navnlig præmis 44-
48, finder landsretten, at indgrebslovens bestemmelser om lejrskoler mv. er i
overensstemmelse med arbejdstidsdirektivet.
den danske model indebærer en udstrakt aftalefrihed for arbejdsmarkedets parter med hensyn
til at kunne indgå overenskomst om løn- og arbejdsvilkår. en konflikt mellem parterne, der
truer væsentlige samfundsinteresser, kan af folketinget bringes til ophør. ved et sådant
indgreb pålægges parterne en ny overenskomst, og der indføres fredspligt. den ved lov
pålagte overenskomst kan ændres af arbejdsmarkedets parter.
                                              - 16 -
ved indgrebsloven er parterne pålagt en fornyelse og forlængelse af en række
overenskomster. spørgsmål om overtrædelse og fortolkning af bestemmelserne afgøres efter
de sædvanlige fagretlige regler på området.
det fremgår af lovforslaget til indgrebsloven, at det indgik i regeringens overvejelser, at
lærernes centralorganisation i forbindelse med forhandlingerne i forligsinstitutionen
fremlagde et forhandlingsudspil, der blandt andet indebar, at lærerne på det statslige område
fremover skulle følge tjenestemændenes arbejdstidsaftale. tjenestemændenes
arbejdstidsaftale gælder efter dens ordlyd ikke for undervisere, men lærernes
centralorganisation har indgået aftalen som forhandlingsberettiget organisation. af
lovforslaget fremgår videre, at arbejdstidsaftalen gælder for alle ikke-akademikere i staten,
uanset om de er tjenestemænd eller overenskomstansatte, således at omkring 80 % af de
ansatte følger reglerne i aftalen. regeringen fandt det nærliggende, at også lærerne på det
statslige, det regionale og det kommunale område også skulle omfattes af den generelle
arbejdstidsaftale.
indgrebet er karakteriseret ved, at blandt andet de indførte arbejdstidsbestemmelser kan
ændres og tilføjes ved nye aftaler mellem arbejdsmarkedets parter. således kunne parterne i
forbindelse med overenskomstforhandlingerne i 2015 konstatere, at der ikke kunne opnås
enighed om ændring af arbejdstidsaftalen. den 8. marts 2016 offentliggjorde lærernes
centralorganisation, at der i 62 kommuner var indgået lokalaftaler, såkaldte
”forståelsespapirer” eller tilsvarende modeller, der vedrørte og afveg fra arbejdstidsreglerne,
der blev indført med indgrebsloven.
landsretten finder på denne baggrund og som følge af indgrebslovens særlige karakter, at de
med indgrebsloven indførte ændringer af overenskomsten om arbejdstidens tilrettelæggelse
ikke er i strid med arbejdstidsdirektivets artikel 18 om undtagelsesbestemmelser ved
kollektive overenskomster.
landsretten har fundet, at der i forbindelse med sagens afgørelse ikke har foreligget en sådan
rimelig tvivl om forståelsen af arbejdstidsdirektivets artikel 17 og 18, at der har været
grundlag for at træffe bestemmelse om at forelægge spørgsmål herom for eu-domstolen.
                                             - 17 -
på den anførte baggrund tages beskæftigelsesministeriets frifindelsespåstand til følge.
lærernes centralorganisation skal betale sagsomkostninger til beskæftigelsesministeriet med
i alt 125.000 kr. beløbet omfatter udgifter til advokatbistand inkl. moms. ved fastsættelsen af
beløbet er der taget hensyn til sagens betydning, omfang og varighed, herunder at der inden
hovedforhandlingen har været mundtlig forhandling af spørgsmålet om præjudiciel
forelæggelse, og at sagen har været hovedforhandlet over 1½ retsdag.
                                   thi kendes for ret:
beskæftigelsesministeriet frifindes.
i sagsomkostninger skal lærernes centralorganisation betale 125.000 kr. til
beskæftigelsesministeriet.
det idømte skal betales inden 14 dage efter denne doms afsigelse.
sagsomkostningerne forrentes efter rentelovens § 8 a.
