                                          (lukkede døre)
                      højesterets kendelse
                         afsagt onsdag den 31. oktober 2012
sag 139/2012
anklagemyndigheden
mod
t
i tidligere instanser er afsagt kendelse af … .
i påkendelsen har deltaget tre dommere: børge dahl, jon stokholm og vibeke rønne.
kærende, anklagemyndigheden, har nedlagt påstand om, at anklagemyndighedens begæring
af 22. september 2011 om ransagning i medfør af retsplejelovens § 796, stk. 2, jf. § 794, stk. 1
og 2, og § 793, stk. 1, nr. 1, hos t af husrum, andre lokaliteter eller genstande på adressen … ,
samt om beslaglæggelse i medfør af retsplejelovens § 806, stk. 2, jf. § 802, stk. 2, af den t
tilhørende ejendom … , dog begrænset til et beløb på 400.000 kr., med respekt af de på
beslaglæggelsestidspunktet tinglyste byrder og hæftelser, tages til følge.
anklagemyndigheden har til støtte for påstanden gjort gældende, at t er mistænkt for
overtrædelse af straffelovens § 110 c, stk. 3, jf. artikel 21, stk. 1, litra a, i rådets forordning
(eu) nr. 961/2010 af 25. oktober 2010 om restriktive foranstaltninger over for iran og om
ophævelse af forordning (ef) nr. 423/2007 ved i perioden … at have foretaget en række
elektroniske pengeoverførsler, der enkeltvis oversteg 10.000 eur til iran som betaling for
importerede fødevarer, uden forudgående skriftlig anmeldelse til erhvervs- og
byggestyrelsen.
anklagemyndigheden har herunder anført, at t vil kunne straffes efter straffelovens § 110 c,
stk. 3, selv om straffeloven på gerningstidspunktet ikke indeholdt en udtrykkelig henvisning
                                                 - 2 -
til artikel 215 i euf-traktaten. forordningen kunne være udstedt med henvisning til de
tidligere gældende artikler 60 og 301 i ef-traktaten. der skete ikke ved vedtagelsen af euf-
traktaten nogen reel indholdsmæssig ændring af de relevante bestemmelser i traktaten. der
foreligger et ”hul” i lovgivningen, fordi straffelovens § 110 c, stk. 3, ikke indeholder en
henvisning til artikel 215. betingelserne i straffelovens § 1 for at anvende § 110 c, stk. 3,
analogt på det foreliggende tilfælde er opfyldt. det bør være strafbart efter straffelovens § 110
c, stk. 3, at overtræde enhver forordning, der er udstedt med det formål at udmønte eu’s
udenrigs- og sikkerhedspolitiske vedtagelser om sanktioner over for tredjelande, uanset
hvilken traktatbestemmelse der udgør hjemlen for forordningens udstedelse. kendskab til for-
ordningen afhænger ikke af en opdateret henvisning til traktatbestemmelserne i straffelovens
§ 110 c, stk. 3, og strafansvar har været forudsigeligt for selskabet. de krav, der stilles til le-
galitet i dansk og international ret, herunder artikel 7 i emrk, er opfyldt, og henføring af for-
holdet under straffelovens § 110 c, stk. 3, strider ikke mod principperne i straffelovens § 3.
retsgrundlaget
straffelovens § 110 c, stk. 2, har i mange år indeholdt en bestemmelse om straf til den, som
overtræder bestemmelser eller forbud, som i henhold til lov måtte være givet til gennemfø-
relse af statens forpligtelser som medlem af fn.
ved lov nr. 389 af 28. maj 2003 blev der i § 110 c indført et stk. 3 med følgende ordlyd:
        ”stk. 3. med samme straf som i stk. 2 straffes den, der forsætligt eller uagtsomt overtræ-
        der bestemmelser indeholdt i eller udstedt i medfør af forordninger, som er vedtaget
        med hjemmel i artikel 60, 301 eller 308 i traktaten om oprettelse af det europæiske
        fællesskab, og som tager sigte på helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de finan-
        sielle eller økonomiske forbindelser med et eller flere lande uden for den europæiske
        union eller på tilsvarende sanktioner over for enkeltpersoner, grupper af personer eller
        juridiske personer.”
i bemærkningerne til lovforslaget hedder det (folketingstidende 2002-03, l 200, tillæg a, s.
6254 f):
        ”lovforslaget har til formål at sikre, at overtrædelse af sanktioner mv. mod tredjelande,
        bestemte enkeltpersoner, grupper eller juridiske personer kan straffes lige strengt, uanset
        om sanktionerne fastsættes af fn's sikkerhedsråd eller af den europæiske union, og
        uafhængigt af, om de gennemføres nationalt eller i eu-regi.
                                               - 3 -
      med lovforslaget foreslås et nyt stykke i straffelovens § 110 c, hvorefter overtrædelse af
      bestemmelser i fællesskabsretlige forordninger, der skal gennemføre de sanktioner mv.,
      som vedtages af den europæiske union (eu) af udenrigs- eller sikkerhedspolitiske
      grunde mod lande uden for eu og eventuelt mod bestemte personer, straffes med bøde
      eller fængsel indtil 4 måneder eller under skærpende omstændigheder indtil 4 år.
      …
      eu’s vedtagelse af sanktioner over for tredjelande mv. sker på grundlag af bestemmel-
      serne om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (fusp) i traktaten om den euro-
      pæiske union (eu-traktaten). et af målene med den fælles udenrigs- og sikkerhedspoli-
      tik er efter eu-traktatens artikel 11 ”beskyttelse af unionens fælles værdier, grundlæg-
      gende interesser, uafhængighed og integritet i overensstemmelse med principperne i de
      forenede nationers pagt”. efter eu-traktatens artikel 15 kan rådet inden for dette om-
      råde vedtage ”fælles holdninger”, der fastlægger eu’s ”tilgang til et bestemt spørgsmål
      af geografisk eller tematisk karakter.”
      sådanne udenrigs- og sikkerhedspolitiske vedtagelser har mellemstatslig karakter, og de
      har således ikke umiddelbart retsvirkninger i medlemsstaterne. omsætningen til internt
      bindende retsregler sker enten ved medlemsstaternes foranstaltning eller – hvis vedta-
      gelserne vedrører et område inden for ef-traktaten, som eu har kompetence til at re-
      gulere – ved eu’s foranstaltning ved udstedelse af forordninger eller direktiver.
      …
      de sanktioner, der er vedtaget efter ef-traktatens artikel 60 og 301, er udstedt i form af
      forordninger, hvilket indebærer, at de har direkte virkning i danmark. da forordninger
      imidlertid ikke kan indeholde straffebestemmelser, skal disse fastsættes i national lov-
      givning for at sikre efterlevelsen af forordningerne.
      …”
det fremgår videre af de specielle bemærkninger til § 110 c, stk. 3, (s. 6258):
      ”bestemmelsen vil omfatte overtrædelse af enhver forordning, der vedtages for at ud-
      mønte eu’s udenrigs- og sikkerhedspolitiske vedtagelser om sanktioner over for tred-
      jelande, grupper, enheder eller bestemte enkeltpersoner. selv om de udenrigs- og sik-
      kerhedspolitiske vedtagelser, der her er tale om, ofte vil udspringe af fn’s sikkerheds-
      råds resolutioner, er dette ikke en forudsætning for at anvende den foreslåede straffebe-
      stemmelse.
      …
      hvem der er ansvarssubjekt i forhold til den foreslåede straffebestemmelse, dvs. hvem
      der kan straffes for overtrædelse af bestemmelsen, vil afhænge af indholdet af de om-
      handlede forordninger.
      …”
                                               - 4 -
den danske straffebestemmelse for overtrædelse af forordninger udstedt med hjemmel i ef-
traktatens artikel 60 og 301 havde tidligere været fastsat i lov om anvendelse af visse af de
europæiske fællesskabers retsakter om økonomiske forbindelser til tredjelande.
under henvisning til særlig ef-traktatens artikel 60 og 301, der på daværende tidspunkt inde-
holdt hjemmel til at træffe foranstaltninger om hel eller delvis afbrydelse eller indskrænkning
af de økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande, udstedte rådet den 19. april
2007 forordning nr. 423/2007 om restriktive foranstaltninger over for iran.
lissabon-traktaten, som trådte i kraft den 1. december 2009, indebar bl.a. en ændring af den
hidtidige benævnelse af traktatgrundlaget fra ef-traktaten til euf-traktaten (traktaten om
den europæiske unions funktionsmåde). ved euf-traktaten trådte artikel 215 i stedet for
ef-traktatens artikel 60 og 301, og euf-traktatens artikel 352 trådte i stedet for ef-traktatens
artikel 308.
ef-traktatens artikel 60 og 301 og euf-traktatens artikel 215 har følgende ordlyd:
      artikel 60                                        artikel 215
      1. hvis en handling fra fællesskabets             stk. 1. såfremt en afgørelse, der er
      side i de i artikel 301 omhandlede til-           vedtaget på grundlag af kapitel 2 i
      fælde skønnes nødvendig, kan rådet                afsnit v i traktaten om den europæiske
      efter fremgangsmåden i artikel 301                union, tager sigte på helt eller delvis at
      træffe de nødvendige hasteforanstalt-             afbryde eller indskrænke de økonomi-
      ninger med hensyn til kapitalbevægel-             ske og finansielle forbindelser med et
      ser og betalinger over for de berørte             eller flere tredjelande, vedtager rådet
      tredjelande.                                      de nødvendige foranstaltninger med
      2. ...                                            kvalificeret flertal på fælles forslag af
                                                        unionens højtstående repræsentant for
      artikel 301                                       udenrigsanliggender og sikkerheds-
      såfremt en fælles holdning eller en               politik og kommissionen. det under-
      fælles aktion, der vedtages ifølge be-            retter europa-parlamentet herom.
      stemmelserne om den fælles udenrigs-                 stk. 2. såfremt en afgørelse, der er
      og sikkerhedspolitik i traktaten om den           vedtaget på grundlag af kapitel 2 i af-
      europæiske union, tager sigte på en               snit v i traktaten om den europæiske
      handling fra fællesskabets side for helt          union giver mulighed herfor, kan rå-
      eller delvis at afbryde eller indskrænke          det efter proceduren i stk. 1 vedtage re-
      de økonomiske forbindelser med et el-             striktive foranstaltninger over for fysi-
      ler flere tredjelande, træffer rådet med          ske eller juridiske personer, grupper
      kvalificeret flertal på forslag af kom-           eller ikke-statslige enheder.
      missionen de nødvendige hasteforan-                  stk. 3. de retsakter, der er nævnt i
                                                 - 5 -
      staltninger.                                         denne artikel, skal indeholde de nød-
                                                           vendige bestemmelser om retsgaran-
                                                           tier.”
ved forordning nr. 961/2010 blev forordning nr. 423/2007 ophævet.
forordning nr. 961/2010 blev udstedt under henvisning til euf-traktaten, særlig artikel 215.
forordningen indeholdt nye restriktive foranstaltninger over for iran, der ikke var indeholdt i
den tidligere forordning nr. 423/2007, heriblandt en bestemmelse i artikel 21, stk. 1, litra a,
med følgende ordlyd:
      ”1. pengeoverførsler til og fra en iransk person, en iransk enhed eller et iransk organ
      behandles som følger:
      a. pengeoverførsler, der sker i forbindelse med transaktioner vedrørende fødevarer,
      sundhedspleje eller medicinsk udstyr, eller som benyttes til humanitære formål foreta-
      ges uden forhåndstilladelse. overførsler til en værdi af over 10.000 eur eller et tilsva-
      rende beløb skal forinden anmeldes skriftligt til de kompetente myndigheder i medlems-
      staterne, ...”
pligten for medlemsstaterne til at sanktionere overtrædelsen af forordning nr. 961/2010, og
dermed artikel 21, stk. 1, litra a, er fastslået i forordningens artikel 37.
som følge af den ændrede benævnelse af og den ændrede artikelnummerering i
traktatgrundlaget efter lissabon-traktaten blev straffelovens § 110 c, stk. 3, ændret ved lov nr.
611 af 14. juni 2011, således at bestemmelsen nu henviste til artikel 215 og 352 i euf-
traktaten. bestemmelsen fik herefter følgende ordlyd:
      ”stk. 3. med samme straf som i stk. 2 straffes den, der overtræder bestemmelser inde-
      holdt i eller udstedt i medfør af forordninger, som er vedtaget med hjemmel i artikel 60,
      301 eller 308 i traktaten om oprettelse af det europæiske fællesskab eller artikel 215
      eller 352 i traktaten om den europæiske unions funktionsmåde, og som tager sigte på
      helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de finansielle eller økonomiske forbindelser
      med et eller flere lande uden for den europæiske union eller på tilsvarende sanktioner
      over for enkeltpersoner, grupper af personer eller juridiske personer.”
i de specielle bemærkninger til bestemmelsen hedder det (l 174 af 30. marts 2011):
                                                 - 6 -
       ”der er tale om en redaktionel ændring som følge af ef-traktatens ændrede titel og den
       ændrede nummerering af artiklerne i traktaten.
       lissabon-traktaten, som trådte i kraft den 1. december 2009, indebar således bl.a. en
       ændring af den hidtidige benævnelse af traktatgrundlaget. traktaten om oprettelse af
       det europæiske fællesskab (ef-traktaten) benævnes med lissabon-traktaten "trak-
       taten om den europæiske unions funktionsmåde" (euf-traktaten).
       lissabon-traktaten indebar endvidere en omnummerering af de hidtidige artikelnumre i
       eu-traktaten og ef-traktaten. bl.a. er euf-traktatens artikel 215 således trådt i stedet
       for ef-traktatens artikel 60 og artikel 301. på den baggrund foreslås det, at der i straf-
       felovens § 110 c, stk. 3, indsættes en henvisning til euf-traktatens artikel 215.
       euf-traktatens artikel 352 er trådt i stedet for ef-traktatens artikel 308. det foreslås,
       at der i straffelovens § 110 c, stk. 3, indsættes en henvisning til euf-traktatens artikel
       352. baggrunden herfor er, at det ikke på forhånd vil kunne udelukkes, at rådet i for-
       bindelse med foranstaltninger, der tager sigte på helt eller delvis at afbryde eller ind-
       skrænke finansielle eller økonomiske forbindelser med tredjelande, bestemte enkeltper-
       soner, grupper eller juridiske personer, vil kunne henvise til euf-traktatens artikel 352,
       på samme måde som der tidligere ville være henvist til ef-traktatens artikel 308.”
lov nr. 611 af 14. juni 2011 trådte i kraft den 1. juli 2011.
forordning nr. 961/2010 blev med virkning fra den 24. marts 2012 ophævet og erstattet af
rådets forordning (eu) nr. 267/2012 om restriktive foranstaltninger over for iran og om op-
hævelse af forordning (eu) nr. 961/2010. bestemmelsen i artikel 21, stk. 1, litra a, i forord-
ning nr. 961/2010 er videreført med stort set identisk ordlyd i artikel 30 i forordning nr.
267/2012.
højesterets begrundelse og resultat
efter artikel 21, stk. 1, litra a, i rådets forordning (eu) nr. 961/2010 af 25. oktober 2010 om
restriktive foranstaltninger over for iran og om ophævelse af forordning (ef) nr. 423/2007,
skal pengeoverførsler til en værdi af over 10.000 eur anmeldes skriftligt til de kompetente
myndigheder i medlemsstaterne. i danmark skal anmeldelsen ske over for erhvervs- og
byggestyrelsen.
rådets forordning nr. 961/2010 er udstedt med henvisning til traktaten om den europæiske
unions funktionsmåde (euf-traktaten), særlig artikel 215. efter denne bestemmelse kan rå-
                                              - 7 -
det vedtage foranstaltninger, der tager sigte på helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de
økonomiske og finansielle forbindelser med et eller flere tredjelande.
t er mistænkt for i perioden … at have foretaget pengeoverførsler til iran, der enkeltvis
oversteg 10.000 eur, uden at foretage skriftlig anmeldelse til erhvervs- og byggestyrelsen.
ef-traktatens bestemmelser i artikel 60 og 301 indeholdt en hjemmel for ef til at vedtage
foranstaltninger med sigte på at afbryde eller indskrænke de økonomiske forbindelser med et
eller flere tredjelande. denne hjemmel er med lissabon-traktaten overført til artikel 215 i
euf-traktaten. en bestemmelse svarende til artikel 21, stk. 1, litra a, i forordning nr.
961/2010 kunne således også have været udstedt med hjemmel i artikel 60 og 301 i ef-trakta-
ten.
da de påståede pengeoverførsler fandt sted, var der efter straffelovens § 110 c, stk. 3, hjem-
mel til at straffe overtrædelse af bestemmelser i forordninger udstedt i medfør af ef-traktatens
artikel 60 og 301. straffelovens § 110 c, stk. 3, er senere udvidet til at omfatte overtrædelse af
bestemmelser i forordninger udstedt i medfør af euf-traktatens artikel 215. i og med at straf-
felovens § 110 c, stk. 3, ikke med ikrafttrædelsen af det nye traktatgrundlag blev tilpasset det-
te, var der i en periode ikke nogen udtrykkelig hjemmel til at straffe overtrædelse af forord-
ninger udstedt i medfør af euf-traktatens artikel 215.
straffelovens § 110 c, stk. 3, må imidlertid efter højesterets opfattelse forstås således, at
hjemmelen til at straffe overtrædelse af bestemmelser i forordninger udstedt i medfør af ef-
traktatens artikel 60 og 301 omfatter overtrædelse af bestemmelser i forordninger udstedt i
medfør af euf-traktatens artikel 215, som også kunne være udstedt i medfør af ef-traktatens
artikel 60 og 301. de grunde, der ligger bag kriminaliseringen af overtrædelse af de pågæl-
dende forordninger, gør sig gældende på helt samme måde og med helt samme styrke uanset
flytningen af bestemmelserne i traktatgrundlaget i forbindelse med en række andre ændringer
i dette. der er ikke i så henseende ved videreførelsen af ef-traktatens artikel 60 og 301 i
euf-traktatens artikel 215 sket nogen realitetsændring. det ville være ren formalisme ikke at
anse overtrædelse af bestemmelser i forordninger udstedt efter den nye artikel 215 for straf-
bare ganske som overtrædelse af bestemmelser i forordninger udstedt efter de tidligere artikler
                                                - 8 -
60 og 301. højesteret finder derfor, at overførsel af pengebeløb i strid med artikel 21, stk. 1,
litra a, kan straffes efter straffelovens § 110 c, stk. 3, jf. straffelovens § 1.
da t herefter med rimelig grund er mistænkt for overtrædelse af straffelovens § 110 c, stk. 3,
der er undergivet offentlig påtale, og da ransagningen må antages at være af væsentlig
betydning for efterforskningen, er betingelserne i retsplejelovens § 794, stk. 1 og 2, og § 793,
stk. 1, nr. 1, for at foretage ransagning hos t til stede. ransagningsbegæringen imødekommes
derfor i medfør af retsplejelovens § 796, stk. 2.
da betingelsen vedrørende mistankegrundlaget er opfyldt, og da der er grund til at antage, at
beslaglæggelse er nødvendig for at sikre krav på konfiskation til dækning af bødekrav mv., er
betingelserne i retsplejelovens § 802, stk. 2, for beslaglæggelse til stede. begæringen om be-
slaglæggelse tages derfor til følge, jf. retsplejelovens § 806, stk. 2
                                         thi bestemmes:
der må foretages ransagning hos t af husrum, andre lokaliteter eller genstande på adressen …
.
der må fortages beslaglæggelse af den t tilhørende ejendom … , dog begrænset til et beløb
på 400.000 kr., med respekt af de på beslaglæggelsestidspunktet tinglyste byrder og hæftelser.
