                             højesterets dom
                         afsagt onsdag den 10. februar 2016
sag 160/2012
(2. afdeling)
a
(advokat christian harlang)
mod
københavns kommune
(advokat thorbjørn sofsrud)
i tidligere instans er afsagt dom af østre landsrets 20. afdeling den 11. maj 2012.
i pådømmelsen har deltaget fem dommere: lene pagter kristensen, marianne højgaard
pedersen, poul dahl jensen, vibeke rønne og lars apostoli.
påstande
appellanten, a, har nedlagt påstand om, at indstævnte, københavns kommune, til x aps
under konkurs skal betale 25 mio. kr., subsidiært et mindre beløb, med procesrente fra sagens
anlæg.
a har endvidere gentaget sin påstand om, at københavns kommune til ham skal betale
50.000 kr., subsidiært et mindre beløb, med procesrente fra sagens anlæg.
københavns kommune har påstået stadfæstelse.
anbringender
a har navnlig anført, at københavns kommune har tilsidesat såvel konkurrenceretlige regler
som kommunal- og forvaltningsretlige regler ved sin administration af tilskudsreglerne i
                                               - 2 -
danskuddannelsesloven. administrationen har også været i strid med denne lov. ved den
ulovlige administration har kommunen påført x aps (x) et tab, som kommunen er erstat-
ningsansvarlig for. tabet overstiger 70 mio. kr., men han har processuelt valgt at begrænse
erstatningskravet til 25 mio. kr.
kommunen har foretaget indkøb og videresalg af danskuddannelsesydelser og i realiteten
etableret et ulovligt kartel, som har afskåret x fra at udbyde sine ydelser i fri konkurrence.
der er tale om konkurrencebegrænsning ved misbrug af dominerende stilling. kommunen har
derved engageret sig i erhvervsvirksomhed på en måde, som er i strid med konkurrencelovens
§ 6 og § 11 eller principperne i disse bestemmelser.
aftalevilkårene i driftsaftalen og i de efterfølgende tillæg til denne aftale var ikke resultatet af
en forhandling mellem jævnbyrdige parter, men derimod et diktat, som x var nødt til at ac-
ceptere. alternativet ville have været en lukning af virksomheden. kommunen udnyttede sin
magtposition til at presse x til at levere danskundervisning til en urimeligt lav pris – langt
under markedsniveau – hvorefter kommunen foretog videresalg af denne ydelse til omegns-
kommunerne til statens vejledende modultakster, der var omtrent dobbelt så høje. endvidere
afskar kommunen x fra at sælge sin ydelse direkte til omegnskommunerne til markedsprisen
under påberåbelse af klausulen i driftsaftalens § 38. kommunen insisterede således på selv at
indkassere fortjenesten, som bestod af forskellen mellem den urimeligt lave betaling til x i
henhold til aftalen med kommunen og den meget højere videresalgspris, som omegnskommu-
nerne betalte. det skete, selv om kommunen betalte visse andre sprogskoler (sprogcentret
kigkurren og københavns sprogcenter m.fl.) omtrent det dobbelte for nøjagtig den samme
ydelse, nemlig danskuddannelse 3. en sådan adfærd er i strid med konkurrencelovens § 6 og
§ 11, stk. 3, nr. 1 og 3.
der er ikke tale om myndighedsudøvelse, men derimod erhvervsvirksomhed i henhold til
konkurrencelovens § 2, når kommunen har engageret sig i køb og salg af ydelser, som det er
sket i det foreliggende tilfælde, hvor kommunen heller ikke har lagt skjul på sine intentioner
om at opnå en økonomisk gevinst. i sin vidneforklaring for landsretten har direktør d da også
meget træffende betegnet ordningen som en ”pengemaskine.” derfor er det uholdbart, når
kommunen hævder, at konkurrenceloven ikke skulle være anvendelig i denne sag.
                                                - 3 -
undtagelsesreglen i konkurrencelovens § 2, stk. 2, er ikke anvendelig, eftersom den konkur-
rencebegrænsning, som kommunen har gennemtvunget, ikke er en følge af offentlig regule-
ring. danskuddannelsesloven nødvendiggør således ikke de konkurrencebegrænsende foran-
staltninger, der er tale om. tværtimod blev § 11, stk. 4, i den tidligere gældende lov netop
ophævet ved lovændringen i 2003. herefter havde det enkelte sprogcenters hjemstedskom-
mune ikke længere monopol på adgangen til at indgå driftsoverenskomst med det pågældende
sprogcenter. i øvrigt følger det heller ikke af loven, at et sprogcenter er afskåret fra direkte
salg af sine ydelser til andre kommuner end den, som driftsoverenskomsten er indgået med.
faktisk følger det heller ikke af vilkåret i driftsaftalens § 38, selv om kommunen urigtigt
hævdede det modsatte og gennemtvang sin forståelse af vilkåret ved at ødelægge x’ forsøg på
direkte salg til omegnskommunerne.
danskuddannelsesloven giver ikke hjemmel til, at en kommune kan opnå fortjeneste ved vi-
deresalg af danskundervisning til andre kommuner, men forudsætter, at hele betalingen for
undervisningen tilfalder det pågældende sprogcenter. i øvrigt er det danskuddannelseslovens
intention at fremme effektiv progression i undervisningen – bl.a. ved at sikre, at de enkelte
sprogcentre opnår en økonomisk gevinst ved at føre kursisterne hurtigt gennem uddannelsen
med et godt resultat. med sit fokus på timeforbrug havde københavns kommune i strid med
denne intention etableret en ordning, der fjernede det økonomiske incitament til at gennem-
føre en koncentreret og effektiv undervisning. kommunen kanaliserede således i realiteten
penge fra de gode og effektive sprogcentre til de sprogcentre, som ikke var i stand til lige så
effektivt at opnå tilsvarende gode resultater for kursisterne. det er ikke korrekt, at kursisterne
hos x var mere resursestærke og af den grund lettere at undervise end de kursister, som var
tilmeldt danskuddannelse 3 på de andre sprogcentre.
kommunens administration er i øvrigt ikke alene i strid med konkurrenceloven og danskud-
dannelsesloven, men også med almindelige grundlæggende forvaltningsretlige og kommunal-
retlige regler. det er således under alle omstændigheder ulovligt for en kommune at drive
virksomhed med køb og videresalg af varer eller tjenesteydelser i profitøjemed.
for x består tabet som følge af kommunens ulovlige administration af danskuddannelseslo-
vens regler om betaling for danskundervisning af forskellen mellem markedsprisen og den
pris, som kommunen tvang x til at acceptere. hvis markedsprisen forsigtigt ansættes skøns-
                                                - 4 -
mæssigt til finansministeriets vejledende modultakst med et fradrag på 15%, bliver resultatet
et tab på 70.746.324 kr. københavns kommune har fremsat modkrav til kompensation. disse
modkrav er uberettigede, men selv hvis de skulle anerkendes, ville det være uden betydning,
fordi erstatningskravet allerede er begrænset processuelt til 25 mio. kr.
en del af københavns kommunes modkrav angår tilbagebetaling af tilskud for årene 2005 og
2006. kommunen har imidlertid ikke noget tilbagebetalingskrav. danskuddannelsesloven
giver ikke hjemmel til acontobetaling af tilskud, og der er derfor heller ikke hjemmel til et
krav om tilbagebetaling af udbetalte tilskud, uanset om den gennemførte undervisning svarer
til de forventede aktivitetsmål. kommunen har allerede foretaget uberettiget modregning af de
påståede tilbagebetalingskrav for et beløb på 4.455.391 kr. i de tilskud, som x havde krav på
for undervisning i 2007. x har derfor krav på at få udbetalt dette beløb – også hvis erstat-
ningskravet på 25 mio. kr. ikke anerkendes.
en anden del af kommunens modkrav angår kommunens tab som følge af x’ konkurs, idet
kommunen af den grund var nødsaget til at foretage genbetaling af moduler for kursister, som
ikke kunne færdiggøre den påbegyndte undervisning hos x det var imidlertid kommunens
egen opsigelse af driftsaftalen uden overholdelse af opsigelsesvarslet samt kommunens ulov-
lige tilbageholdelse af tilskud til x, som forårsagede konkursen. kommunens tab som følge af
konkursen kan derfor ikke begrunde et erstatningskrav mod x
hvad angår 2004 gennemtvang kommunen en nedsættelse af den tidligere aftalte modultakst
med tilbagevirkende kraft med henvisning til, at der var sket en fejl ved beregningen af kon-
sekvenserne ved overgang til modultakstsystemet som følge af den nye danskuddannelseslov,
der trådte i kraft i 2004. denne nedsættelse påførte x et tab på 2.793.290 kr., som selskabet
har krav på at få erstattet, da der ikke er hjemmel til at foretage en sådan nedsættelse af tak-
sten med tilbagevirkende kraft.
a har vedrørende sit krav på godtgørelse for tort anført, at københavns kommunes indgivelse
af en politianmeldelse var uberettiget. han havde ikke lagt skjul på sine intentioner om afreg-
ning for kursisterne fra omegnskommunerne ved direkte fakturering af disse kommuner, men
sørgede tværtimod for at holde københavns kommune orienteret herom. kommunen vidste
derfor også, at han ikke havde noget ønske om dobbeltfakturering for disse kursister. trods
                                                - 5 -
denne viden indgav kommunen alligevel en politianmeldelse imod ham med den konsekvens,
at han i medierne blev hængt ud som en kriminel fusker. politianmeldelsen blev afvist af kø-
benhavns politi, men det ændrede ikke på den tilsværtning af ham, som var en konsekvens af
anmeldelsen. derfor har han krav på godtgørelse for tort, jf. erstatningsansvarslovens § 26, og
godtgørelsen kan passende ansættes til 50.000 kr.
københavns kommune har navnlig anført, at fastsættelsen af modultaksterne for de enkelte år
beror på aftale mellem kommunen og de enkelte sprogcentre. kommunen har ikke foretaget
magtfordrejning i den forbindelse.
statens vejledende modultakster er netop kun vejledende, og der er intet til hinder for at fra-
vige taksterne. det er saglige hensyn, som har begrundet de fravigelser, som følger af afta-
lerne mellem københavns kommune og de enkelte sprogcentre. blandt disse hensyn er også
det faktiske timeforbrug, som må påregnes ved gennemførelsen af undervisningen, og for
dette timeforbrug spiller det en betydelig rolle, at kursisterne hos x var blandt de mest resur-
sestærke. det var også tilfældet for kursisterne på danskuddannelse 3, som gik på studiesko-
len, og derfor var modultaksten, som studieskolen modtog, den samme, som var aftalt med x
som offentlig myndighed havde kommunen også en forpligtelse til at opnå den ønskede
ydelse til en passende lav pris som led i forsvarlig forvaltning af offentlige midler.
hvis x mente, at taksten, som kommunen tilbød, ikke var tilstrækkelig stor, kunne selskabet
have nægtet at acceptere kommunens tilbud. i givet fald kunne x have valgt at indgå en
driftsaftale med en anden kommune med henblik på at opnå bedre vilkår. x valgte imidlertid
at acceptere de vilkår – herunder betalingsvilkår for uddannelsen – som kommunen tilbød, og
har derfor ikke krav på yderligere betaling. det er således under alle omstændigheder forfejlet
at hævde, at x har lidt tab, fordi man ikke opnåede en højere betaling end den aftalte.
andre sprogskoler modtog betaling efter samme modultakst som x, og de var i stand til at
klare sig med denne betaling. såvel timebetalingen som den samlede betaling til x var sti-
gende og ikke faldende efter overgangen til modultakstbetalingen i 2004. derfor burde x også
have været i stand til at klare sig for den aftalte betaling.
                                               - 6 -
kun en del af betalingen angik kursister fra andre kommuner. heller ikke den del af aftalen og
betalingen, som angår disse kursister, giver grundlag for berettiget kritik. x havde således
ikke krav på en højere betaling for disse kursister, selv om københavns kommune afregnede
med omegnskommunerne til statens vejledende takst, som var højere end modultaksten, der
var aftalt med x
efter driftsaftalens § 38 var x afskåret fra uden samtykke fra københavns kommune at indgå
driftsaftale med andre kommuner, og dette vilkår var sagligt begrundet i hensynet til at sikre
den nødvendige kapacitet samt hensynet til effektiv styring og tilsyn, som københavns
kommune var ansvarlig for. ordningen med afregning for kursister fra omegnskommunerne
via københavns kommune – og ikke i henhold til direkte aftale mellem x og de enkelte
kommuner – var i overensstemmelse med danskuddannelsesloven og de almindelige forvalt-
ningsretlige regler. det var ikke profithensyn, som lå bag denne ordning, men derimod en
mellemkommunal aftale om afregningstakster mellem kommuner i det tidligere københavns
amt samt københavns kommune og frederiksberg kommune. denne aftale var båret af ad-
ministrative hensyn. for københavns kommune medførte den en refusionsmæssig overdæk-
ning i forhold til nogle kursister og en underdækning i forhold til andre.
ifølge danskuddannelsesloven var kommunen forpligtet til at sørge for danskundervisning
efter lovens regler, herunder betaling af tilskud til de sprogskoler, som varetog den praktiske
gennemførelse af undervisningen. der er tale om myndighedsudøvelse og ikke økonomisk
virksomhed i konkurrencelovens forstand, jf. herved bl.a. eu-domstolens domme af hen-
holdsvis 16. marts 2004 i de forenede sager c-264/01, c-306/01 og c-355/01 (aok bun-
desverband m.fl.) og af 11. juli 2006 c-205/03 (fenin). allerede af den grund finder konkur-
renceloven ikke anvendelse, jf. konkurrencelovens § 2. det gælder ikke alene, for så vidt an-
går den del af undervisningen og betalingen, som dækkede kursister med bopæl i kommunen,
men også for så vidt angår den del, der dækkede kursister fra omegnskommunerne.
hertil kommer, at københavns kommune hverken har misbrugt en dominerende stilling eller
foretaget konkurrencebegrænsning i konkurrencelovens forstand. det kan ikke føre til et andet
resultat, at kommunen opnåede en refusionsmæssig overdækning for de kursister fra omegns-
kommunerne, som blev undervist på x baggrunden herfor var en mellemkommunal aftale om
indbyrdes refusion, som var x uvedkommende.
                                                - 7 -
2004 var det første år efter overgangen til det nye modultakstsystem, som var konsekvensen
af den nye danskuddannelseslov, der trådte i kraft den 1. januar 2004. i forbindelse med denne
overgang var der sket en fejl, idet kommunen og kursuscentrene ikke var opmærksom på, at
overgangen udløste en modulstart også for kursister, som allerede havde påbegyndt uddannel-
sen i 2003, og at der derfor i en vis udstrækning blev tale om det, som direktør d har betegnet
som ”tomme moduler”. problemet blev drøftet på dialogmøderne mellem repræsentanter fra
kommunen og sprogcentrene i efteråret 2004, og parterne fandt en løsning, der betød, at
sprogcentrene i praksis fik tilskud af nogenlunde den størrelse, som de fik stillet i udsigt ved
den oprindelige fastlæggelse af aktivitetsmålene for 2004. det gjaldt også for x, der ligesom
alle de øvrige sprogcentre accepterede løsningen og underskrev en aftale herom den 3. januar
2005. løsningen betød, at antallet af moduler for 2004 blev væsentligt større end oprindeligt
forudsat, men at modultaksten til gengæld blev reduceret. det samlede resultat af disse æn-
dringer blev for x en forhøjelse af tilskuddet for 2004 fra 18,9 mio. kr. ifølge det oprindelige
aftaletillæg til 20,5 mio. kr. ifølge det reviderede aftaletillæg. aftalen om ændring af modul-
taksterne og antallet af moduler for 2004 er hverken i strid med loven eller ugyldig af andre
grunde.
det fremgår udtrykkeligt af § 4, stk. 4, i aftaletillæggene for 2005 og 2006, at for meget ud-
betalt tilskud skal tilbagebetales, hvis x ikke opnår de aftalte aktivitetsmål. i fremsendelses-
brevet fra kommunen er udbetalingerne da også betegnet som ”acontotilskud”, hvorfor kom-
munen har krav på tilbagebetaling, når der er udbetalt for meget. det følger direkte af aftalen.
dermed er det også uden betydning, om der var hjemmel til acontobetaling efter danskuddan-
nelsesloven. i det konkrete tilfælde udgør parternes aftale hjemmelsgrundlaget – og dermed
også grundlaget for kommunens tilbagebetalingskrav. kommunen har således været berettiget
til at foretage modregning som sket.
ud over kravet om tilbagebetaling af overskydende acontotilskud for 2006 har kommunen
tillige krav på dækning for sit tab som følge af nødvendig genbetaling af moduler på grund af
x’ manglende færdiggørelse af undervisningen for de kursister, som fik afbrudt deres uddan-
nelse, da selskabet gik konkurs i 2007. hertil kommer, at x i en vis udstrækning har fået dob-
beltdækning for undervisning af kursister fra omegnskommunerne som følge af sin direkte
fakturering af disse kommuner i strid med aftalen. summen af kommunens modkrav udgør
                                                 - 8 -
6.780.181 kr. dette modkrav er dog alene fremsat til kompensation i et eventuelt beløb, som
x måtte blive tilkendt i denne sag.
a har ikke krav på tortgodtgørelse i medfør af erstatningsansvarslovens § 26, da kommunen
havde rimelig grund til at indgive politianmeldelse mod ham. det var således kommunens
opfattelse, at han førte eller forsøgte at føre omegnskommunerne bag lyset ved at fakturere
dem for betalingen, selv om dette var i strid med driftsaftalen, og selv om han var bekendt
med, at kommunerne allerede havde truffet aftale om betalingen for disse kursister med kø-
benhavns kommune. det lykkedes ham derved at opnå dobbeltbetaling af et millionbeløb og
derved udsætte de pågældende kommuner og københavns kommune for risiko for tab i en
situation, hvor x var tæt på konkurs. under disse omstændigheder kan det ikke begrunde et
krav på tortgodtgørelse, at kommunen antog, at der var tale om et strafbart forhold, og at man
derfor indgav politianmeldelsen, selv om københavns politi senere valgte at opgive sagen.
supplerende sagsfremstilling
ved højesterets kendelse af 20. november 2012 fik a medhold i, at hans krav angår prøvelse
af myndighedsudøvelse, og at landsrettens beregnede retsafgift for hovedforhandlingen derfor
skulle nedsættes til 2.000 kr., jf. retsafgiftslovens § 2, stk. 3, 2. pkt.
i politianmeldelsen, som blev indgivet af københavns kommune til københavns politi den 5.
oktober 2007, er der bl.a. anført følgende:
       ”københavns kommune foretager hermed politianmeldelse af direktør a, x aps (her-
       efter ”x”) …
       det er københavns kommunes opfattelse, at a formentlig har overtrådt eller forsøgt at
       overtræde straffelovens § 279 ved på vegne af x i juni 2006 at have udsendt regninger
       til en række andre kommuner, selv om x allerede havde modtaget betaling fra køben-
       havns kommune for de samme ydelser, som regningerne vedrørte. dermed forsøgte a
       uretmæssigt at få betaling for de samme ydelser to gange.
       …
       a ansøgte i 2006 kommunen om lov til selv at opkræve betaling fra andre kommuner.
       spørgsmålet blev forelagt kommunens beskæftigelses- og integrationsudvalg.
       a afventede imidlertid ikke resultatet af den politiske behandling, men meddelte i mail
       af 31. maj 2006 (kopi vedlagt), at han – medmindre københavns kommune havde no-
       gen kommentarer – snarest ville afregne direkte med andre kommuner.
                                               - 9 -
      det fremgik ikke af mailen, at x havde til hensigt at opkræve betaling fra andre kom-
      muner for den periode, hvor københavns kommune i henhold til kontrakten med x al-
      lerede havde betalt kommunen.
      a afventede ikke kommunens svar og i juni udsendte x fakturaer til formentlig samtlige
      andre kommuner, hvis borgere modtog undervisning på x i første halvdel af 2006. x
      havde imidlertid allerede modtaget betaling fra københavns kommune for perioden,
      også for undervisningen af de udenbys kursister. som det fremgår ovenfor var køben-
      havns kommunes betaling i overensstemmelse med aftalen med x og hidtidig praksis.
      dermed forsøgte x at få dobbeltbetaling for sine ydelser til de udenbys kursister. a var
      forud for faktureringen af omegnskommunerne vidende om, at man allerede havde
      modtaget betaling for første halvår 2006 fra københavns kommune.
      følgende kommuner betalte herefter direkte til x: …
      disse kommuner indbetalte samlet ca. 5,7 mio. kr. til x
      så snart københavns kommune blev bekendt med x’ fakturering af de udenbys kom-
      muner, gjorde kommunen a opmærksom på, at der var tale om brud på driftsaftalen, og
      kommunen krævede, at de uretmæssigt opkrævede beløb blev tilbagebetalt til kommu-
      nerne (kopi vedlagt).
      endvidere udsendte københavns kommune et brev (kopi vedlagt) til kommunerne,
      hvor københavns kommune gjorde opmærksom på x’ uretmæssige opkrævning.
      københavns kommune har som følge af aftalen med x betalt for alle kursister fra om-
      egnskommunerne. en række af kommunerne har imidlertid uagtet dette betalt opkræv-
      ningen fra x heraf følger, at enten københavns kommune eller de kommuner, som har
      betalt x har mistet deres betaling af ydelserne fra x, som er dobbeltfaktureret. x (kon-
      kursboet) er ude af stand til at refundere det for meget fakturerede.
      i brev af 6. november 2006 (kopi vedlagt) fra x til omegnskommunerne forklarer x,
      hvorfor fakturaerne blev udsendt…”
forklaringer
til brug for højesteret er der afgivet supplerende forklaring af a.
han har forklaret, at han skrev under på driftsaftalen med københavns kommune i december
2003, fordi han ikke havde noget valg. københavns kommune var x’ største kunde og havde
været det i mange år. københavns kommune stod for ca. 2/3 af x’ omsætning. hvis han ikke
havde skrevet under, havde 50 lærere, heraf 42 fuldtidsansatte og 8 administrativt ansatte,
samt 700 kursister, været sat på gaden. der var tale om et afhængighedsforhold.
                                              - 10 -
x kunne ikke have forhandlet med andre kommuner om indgåelse af en driftsaftale. x havde
haft aftale med københavns kommune siden 1971, og han havde derfor erfaring med køben-
havns kommunes måde at forhandle og agere på. hvis x havde forsøgt at indgå driftsaftale
med en anden kommune, havde københavns kommune fået det at vide. det anså han for
”meget sikkert”. hvis x havde indgået driftsaftale med en anden kommune, ville det have
kostet københavns kommune ca. 35 mio. kr. om året fra 2004. det skyldes, at x fik under
halvdelen af den vejledende takst for københavnerkursisterne, og at københavns kommune
samtidig havde en indtægt på ca. 10 mio. kr. om året for omegnskursisterne. omegnskommu-
nerne betalte gerne den fulde modultakst. det var en god forretning for københavns kom-
mune. han havde én gang i 2003 protesteret mod den lave takst, men den var ikke til for-
handling. hvis ikke x accepterede taksten, var det ensbetydende med virksomhedens under-
gang.
han følte, at der fra københavns kommunes side generelt var en negativ attitude over for x
navnlig skoledirektøren fra københavns kommune, k, havde det ikke godt med, at x var en
privat virksomhed. forvaltningen signalerede på mange måder i det daglige, at x skulle passe
på. det var nærmest intimiderende.
han begyndte først at fakturere omegnskommunerne i juni 2006. dette var blevet meddelt
borgmesteren i københavn, jacob hougaard, i et brev af 30. maj 2006. af brevet fremgik, at
betalingen fra københavns kommune naturligvis skulle nedsættes forholdsmæssigt i forhold
til de modtagne betalinger fra omegnskommunerne. x fik at vide, at københavns kommune
anså den direkte fakturering for et brud på driftsaftalens § 38. københavns kommune med-
delte omegnskommunerne, at såfremt der blev indgået aftale med x, ville det indebære, at den
enkelte kommune dermed ville overtage driftsansvaret og driftstilsynet. det var ikke rigtigt. x
forsøgte ikke at indgå driftsaftaler med andre kommuner. det var ganske almindelige beta-
lingsaftaler om betaling pr. kursist. københavns kommune tilbød også omegnskommunerne,
at såfremt de betalte gennem københavns kommune, ville de kun blive opkrævet den lave
takst.
direkte fakturering til kommunerne var udtryk for almindelig praksis. andre sprogcentre,
herunder f.eks. gentofte sprogcenter, fakturerede også direkte. han kendte forstanderen fra
dette sprogcenter. at fakturere direkte til kommunerne var heller ikke enestående for dansk-
                                               - 11 -
uddannelsesområdet. det skete også over for arbejdsformidlingen og for så vidt angik de
selvbetalende kursister.
x’ virksomhed angik kun danskuddannelse 3 og henvendte sig til kursister med omkring 12
års skoleerfaring. grunden til, at x’ virksomhed vedrørte danskuddannelse 3, var, at sprog-
centrene i 1999 skulle bestemme, hvilket segment de gerne ville arbejde med. x valgte at
koncentrere sig om danskuddannelse 3. det mente x var det sikreste. studieskolen havde li-
gesom x valgt at koncentrere sig om danskuddannelse 3. danskuddannelse 3 udgjorde i 2004-
2005 66 % af al danskuddannelse. studieskolen og x stod for 70 % af markedet for danskud-
dannelse 3.
x’ undervisning har fra starten været tilrettelagt på en måde, der var radikalt anderledes. der
var tale om en meget fast undervisningsstruktur. det var et helt fast system, som lærerne blev
optrænet i. der var ikke metodefrihed, og der var en meget stærk niveaudeling af kursisterne.
der var rationaliseret til færrest mulige timer på skolen, såkaldte konfrontationstimer. det
krævede meget stor forberedelse af kursisterne, hvilket var særegent for x der var mange
tests, og undervisningen var absolut lærerstyret. det var procentmæssigt 50-50 med konfron-
tationstimer og forberedelsestimer for kursisterne selv med overvægt på forberedelse og træ-
ning uden for skolen. kursisternes samlede indsats var mindst lige så stor pr. modul som på
de øvrige sprogskoler.
det er ikke rigtigt, når københavns kommune påstår, at x’ kursister var meget resursestærke.
i virkeligheden var x’ system blot særligt velegnet til at få svage kursister igennem. x’ kursi-
ster på danskuddannelse 3 var ikke anderledes end andre skolers kursister på denne uddan-
nelse. x havde det højeste karaktergennemsnit og det laveste fravær. x var meget efterspurgt.
der var kursister fra hele landet, f.eks. fra viborg og lolland-falster. alle sagde, at x var den
bedste skole. det ry har skolen også i dag.
efter konkursen i 2007 startede han op igen i 2009 med privat skole. skolen, der i dag hedder
xx , drives fra ….gade i københavn. der er på nuværende tidspunkt tre ansatte på skolen.
han underviser også selv. kunderne er virksomheder og kommuner. også den nye skole hen-
vender sig til danskuddannelse 3-kursister, men der er ikke tale om undervisning omfattet af
danskuddannelsesloven. det ville forudsætte en driftsaftale. en sådan driftsaftale kan ikke
                                              - 12 -
indgås som følge af den verserende retssag med københavns kommune. i dag betaler kom-
munerne beløb svarende til den dagældende fulde modultakst. det er ca. 18.000 kr. pr. modul.
x modtager i dag kursister fra ca. 20 kommuner. københavns kommune er ikke en af disse
kommuner.
højesterets begrundelse og resultat
sagens hovedspørgsmål er, om københavns kommune ved sin administration af tilskudsreg-
lerne i danskuddannelsesloven har udvist ansvarspådragende forhold, der har påført x aps
(x) et tab.
modultaksternes størrelse
det fremgår af § 13, stk. 2, i den dagældende danskuddannelseslov (lov nr. 375 af 28. maj
2003), at kommunen yder tilskud til udbydere af danskuddannelse efter takster pr. modul. der
fastsættes vejledende takster pr. modul på de årlige finanslove. det fremgår af bemærknin-
gerne til lovforslaget (folketingstidende 2002-03, tillæg a, lovforslag nr. l 158, s. 4026), at
der ikke er noget til hinder for, at kommunen afhængigt af udgiftsniveauet træffer aftale med
en udbyder om, at der betales mindre eller mere for modulet end den vejledende takst. det er
forudsat, at taksterne fastsættes, så udbyderne får en rimelig dækning for samtlige udgifter til
gennemførelse af et kvalificeret danskuddannelsestilbud.
ifølge den dagældende danskuddannelsesbekendtgørelse (bekendtgørelse nr. 1014 af 10. de-
cember 2003) har den driftsansvarlige myndighed kompetencen til at træffe aftale om betalin-
gen med den enkelte kursusudbyder, jf. bekendtgørelsens § 14, stk. 3. en kommune, der har
indgået en driftsaftale med en kursusudbyder, er driftsansvarlig myndighed og har dermed
ansvaret for, at danskuddannelse gennemføres i overensstemmelse med danskuddannelseslo-
vens regler, jf. bekendtgørelsens § 13, stk. 4. efter højesterets opfattelse følger det af disse
regler, at kursusudbyderen ikke har adgang til at træffe særskilt aftale om betalingen, herun-
der størrelsen af modultaksten, med andre kommuner end den eller de kommuner, med hvem
udbyderen har indgået en driftsaftale.
i det foreliggende tilfælde har x ikke indgået driftsaftale med andre end københavns kom-
mune. det er derfor i overensstemmelse med reglerne i loven og bekendtgørelsen, at aftalen
om betaling af tilskud til x er indgået mellem denne kommune og x, og at denne aftale også
                                              - 13 -
gælder for så vidt angår undervisning af kursister fra andre kommuner. uden driftsaftale med
andre kommuner var x således afskåret fra at træffe særskilt aftale om betaling af tilskud
ifølge disse regler med andre end københavns kommune.
højesteret finder, at der ikke er påvist omstændigheder, som godtgør, at aftalerne mellem x
og københavns kommune om modultaksternes størrelse er i strid med danskuddannelseslo-
ven. x har derfor ikke efter denne lov krav på betaling af en højere modultakst end den, der
var aftalt med københavns kommune.
højesteret finder, at der heller ikke er påvist omstændigheder, der godtgør, at aftalerne mel-
lem x og københavns kommune om modultaksternes størrelse er i strid med forvaltningsret-
lige principper, herunder lighedsgrundsætningen.
efter driftsaftalens § 38 var x ikke afskåret fra at indgå driftsaftale med andre end køben-
havns kommune, men skulle i givet fald søge samtykke hertil fra kommunen. dette vilkår var
begrundet i hensynet til at sikre den nødvendige kapacitet med hensyn til undervisning efter
danskuddannelsesloven samt hensynet til effektiv styring og tilsyn, som københavns kom-
mune var ansvarlig for. vilkåret var derfor sagligt begrundet. x har i øvrigt ikke på noget
tidspunkt anmodet københavns kommune om samtykke til at indgå en driftsaftale med nogen
anden kommune. højesteret tiltræder herefter, at x ikke har krav på erstatning som følge af
samtykkekravet i driftsaftalens § 38.
københavns kommune har indgået aftalerne med x om betaling for danskundervisning med
henblik på opfyldelse af kommunens pligt til at tilbyde danskuddannelse efter reglerne i
danskuddannelsesloven. aftalerne er således indgået som led i kommunens myndighedsud-
øvelse og angår ikke udøvelse af erhvervsvirksomhed fra kommunens side. allerede af den
grund finder reglerne i konkurrenceloven ikke anvendelse, jf. konkurrencelovens § 2, stk. 1.
højesteret finder, at dette også gælder, for så vidt angår undervisning af de kursister fra andre
kommuner, som københavns kommune efter reglerne i danskuddannelsesloven har overtaget
ansvaret for, og som tilbydes danskundervisning hos x
det forhold, at der for så vidt angår kursisterne fra andre kommuner ydes københavns kom-
mune betaling svarende til de vejledende takster fra disse kommuner via en mellemkommunal
                                                 - 14 -
refusionsaftale, er uden betydning for retsforholdet mellem københavns kommune og x, da
kommunernes indbyrdes refusionsaftale ikke kan give x en bedre retsstilling end den, der
følger af aftalerne, som x har indgået med københavns kommune.
nedsættelsen af modultaksterne for 2004
nedsættelsen af de oprindeligt aftalte modultakster for 2004 fandt sted efter aftale med x og
alle de øvrige udbydere af danskundervisning i henhold til danskuddannelsesloven i køben-
havns kommune. det skete, efter at parterne var blevet opmærksomme på en fejl i forudsæt-
ningerne for den oprindelige aftale. hverken danskuddannelsesloven eller andre regler er til
hinder for gennemførelse af aftalekorrektion med henblik på at rette en fejl i grundlaget for
den oprindelige aftale. højesteret tiltræder derfor, at x ikke har krav på erstatning som følge
af den nedsættelse af modultaksterne, som blev aftalt mellem parterne.
tilbagebetaling af acontobetalinger
københavns kommune har ved modregning opnået tilbagebetaling af en del af acontobetalin-
gerne for 2006 med henvisning til, at de aftalte aktivitetsmål for dette år ikke blev nået, jf. § 4,
stk. 4, i tillæg 1 for 2006 til driftsaftalen. højesteret finder, at det efter ordlyden af § 4, stk. 4,
i tillægget til driftsaftalen og omstændighederne i øvrigt – herunder x’ egne anmodninger om
acontoudbetalinger – var klart for x, at de udbetalte beløb for 2006 alene havde karakter af
acontobetalinger, og at der skulle ske tilbagebetaling af eventuelt overskydende beløb som
følge af, at det forudsatte antal moduler ikke blev nået. højesteret tiltræder derfor, at kommu-
nens tilbagebetalingskrav for 2006 og modregningen med disse krav var berettiget.
tortgodtgørelse som følge af politianmeldelse
politianmeldelsen indeholder en gengivelse af de faktiske forhold, som begrundede, at kø-
benhavns kommune mente, at a havde gjort sig skyldig i bedrageri og forsøg herpå. herefter
og af de grunde, som landsretten har anført, tiltræder højesteret, at kommunens indgivelse af
en politianmeldelse ikke kan begrunde et krav på godtgørelse for tort i henhold til erstatnings-
ansvarslovens § 26.
højesteret stadfæster herefter dommen.
                                        thi kendes for ret:
                                              - 15 -
landsrettens dom stadfæstes.
i sagsomkostninger for højesteret skal a betale 600.000 kr. til københavns kommune.
de idømte sagsomkostningsbeløb skal betales inden 14 dage efter denne højesteretsdoms af-
sigelse og forrentes efter rentelovens § 8 a.
