                             højesterets dom
                            afsagt tirsdag den 1. april 2014
sag 267/2011
(2. afdeling)
tarco vej a/s,
tarco ejendom nr. 1 aps og
munck asfalt a/s
(advokat vivi bruhn knudsen for alle)
mod
natur- og miljøklagenævnet
(kammeradvokaten ved advokat britta moll bown)
i tidligere instans er afsagt dom af østre landsrets 1. afdeling den 6. september 2011.
i pådømmelsen har deltaget fem dommere: lene pagter kristensen, thomas rørdam, hanne
schmidt, lars hjortnæs og kurt rasmussen.
påstande
parterne har gentaget deres påstande.
supplerende sagsfremstilling
påbuddet om foretagelse af vvm-undersøgelse blev efterkommet, og udkast til vvm-rede-
gørelse forelå i februar 2009. tarco vej a/s, tarco ejendom nr. 1 aps og munck asfalt a/s
(tarco) har opgjort de samlede udgifter i forbindelse med gennemførelsen af vvm-undersø-
gelsen til ca. 1,6 mio. kr.
den 5. november 2010 meddelte roskilde kommune permanent miljøgodkendelse til tarco.
samtidig vedtog kommunen kommuneplantillæg nr. 11 (vejmaterialevirksomhed ved svoger-
slev) og miljøvurdering af kommuneplantillæg nr. 11 samt meddelte tilladelse til bortledning
                                                - 2 -
af grundvand. kommunens afgørelser blev med enkelte ændringer tiltrådt af natur- og miljø-
klagenævnet den 7. september 2012.
der er for højesteret fremlagt supplerende oplysninger om godkendelse i 1997 og 1998 af
asfaltfabrikkens anvendelse og opbevaring af bagharp (brugte granitskærver fra dsb) og op-
førelse af materialebåse hertil. der er endvidere fremlagt oplysninger om etablering i 2008 af
et forsinkelsesbassin til opstuvning af overfladevand.
anbringender
tarco har gentaget sine anbringender bortset fra anbringendet om overskridelse af klagefrist.
over for natur- og miljøklagenævnets yderligere anbringender har tarco anført bl.a., at de
materialebåse, der blev opført på virksomheden i 1997 til overdækning af bagharp, og det
forsinkelsesbassin, der blev etableret i 2008, er bagatelagtige arbejder, der ikke er omfattet af
vvm-direktivet/samlebekendtgørelsens definitioner af projekter, der kræver vvm-undersø-
gelse. vvm-direktivet fastsætter, at de projekter, der er omfattet af direktivet, skal have en
kvalificeret størrelse eller placering, således at gennemførelsen kan få væsentlig indvirkning
på miljøet. materialebåsene er blot åbne, lette overdækninger, og forsinkelsesbassinet er ikke
andet og mere end en asfaltering af en lavning på virksomhedens areal.
hertil kommer, at myndighederne, herunder natur- og miljøklagenævnet, på grund af passi-
vitet har fortabt adgangen til at kræve vvm-behandling. det må tillægges betydelig vægt, at
arbejderne er udført efter tilladelse og miljøgodkendelse og dermed i god tro og tillid til, at
arbejderne ikke udløste myndighedskrav, herunder krav om vvm-behandling.
natur- og miljøklagenævnet har for højesteret yderligere anført bl.a., at opførelsen af mate-
rialebåse til opbevaring af bagharp og etableringen af et forsinkelsesbassin i sig selv fører til,
at virksomheden skulle vvm-screenes.
der blev således med roskilde amts miljøgodkendelse i 1998 og den tilhørende byggetilla-
delse til materialebåsene til opbevaring af bagharp tilladt et projekt, som skulle have været
screenet som ”anlæg til bortskaffelse af industri- og husholdningsaffald”, jf. dagældende
                                                 - 3 -
samlebekendtgørelse nr. 847 af 30. september 1994. de fysiske arbejder muliggjorde yderli-
gere produktion af asfalt, som kan være til skade for miljøet.
roskilde kommunes miljøgodkendelse i 2008 til etablering af forsinkelsesbassin tillod et
projekt, der havde til formål at sikre den nødvendige rensning af overfladevandet fra virk-
somhedens arealer, og dette projekt skulle have været screenet som ”rensningsanlæg”, jf.
vvm-bekendtgørelse nr. 1335 af 6. december 2006, hvis det ikke skulle indgå i det videre
arbejde med vvm-undersøgelse for hele virksomheden, sådan som roskilde kommune for-
udsatte.
supplerende om retsgrundlaget
miljøministerens hjemmel til at udstede regler om vvm
ved lov nr. 216 af 5. april 1989 om ændring af lov om lands- og regionplanlægning mv. blev
der i § 18 b indført hjemmel for miljøministeren til at fastsætte nærmere regler om, hvilke
anlæg der skulle være omfattet af vvm-proceduren:
       ”§ 18 b. miljøministeren kan fastsætte nærmere regler om, hvilke større anlæg der er
       omfattet af § 7, stk. 1, nr. 6 [større enkeltanlæg, der må antages at påvirke miljøet i væ-
       sentlig grad]. anlæg, der vedtages i enkeltheder ved særlig lov, er dog altid undtaget.
       ministeren kan endvidere fastsætte regler om, hvilke mindsteoplysninger der er nød-
       vendige for, at en miljømæssig vurdering kan foretages.”
af de almindelige bemærkninger til lovforslaget, l 152 af 10. januar 1989, jf. folketingsti-
dende 1988-89, tillæg a, sp. 3645 ff., fremgår bl.a.:
       ”dette lovforslags formål er at supplere eksisterende lovhjemmel, således at ef's direk-
       tiv af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på
       miljøet (vvm) kan gennemføres i danmark…
       det foreslås på den baggrund, at miljøministeren bliver den kompetente myndighed, der
       skal drage omsorg for direktivets overholdelse på land. miljøbeskyttelseslovens § 63 a
       indeholder i dag en del af den nødvendige hjemmel til gennemførelse af reglerne, men
       giver ikke hjemmel til at opfylde direktivets krav om vurderinger af et anlægs landska-
       belige, økologiske og visuelle konsekvenser. det foreslås derfor, at ophæve bestemmel-
       sen i miljøbeskyttelsesloven, og at lands- og regionlovene ændres, således at den for-
       nødne hjemmel samles i disse love.
                                                 - 4 -
       det foreslås, at vvm-proceduren for anlæg på land knyttes til regionplanlægningen,
       således at den fornødne tilladelse opnås ved godkendelse af regionplanretningslinier,
       der omfatter det pågældende anlæg. regionplanmyndigheden bliver herved den kom-
       petente myndighed, der fastsætter hvilke undersøgelser og oplysninger, der er nødven-
       dige for, at en miljømæssig vurdering kan foretages, og som foretager disse vurderin-
       ger…
       det foreslås, at miljøministeren får bemyndigelse til at udstede en bekendtgørelse, der
       fastsætter de nærmere regler for proceduren og afgrænsningen af hvilke anlæg, der er
       omfattet af ordningen, og hvilke mindsteoplysninger, der er nødvendige for, at vvm-
       vurderingen kan foretages. denne fastsættelse af mindsteoplysninger hindrer imidlertid
       ikke, at regionplanmyndighederne vil være forpligtet til at indhente yderligere oplysnin-
       ger, hvis det skønnes nødvendigt for, at vurderingerne kan foretages…
       lovforslaget er udformet således, at det kan omfatte andre anlæg end de, der opregnes i
       direktivet. dvs. såvel obligatoriske, frivillige som helt nye former for anlæg. samtidig
       betyder det, at en direktivændring ikke kræver lovændring, men kun ny bekendtgø-
       relse.”
bestemmelsen i § 18 b i lands- og regionplanloven blev senere videreført som § 8 i planloven,
jf. lov nr. 388 af 6. juni 1991 om planlægning.
ændringen af planloven i 1999
ved lov nr. 368 af 2. juni 1999 blev planloven ændret. af de almindelige bemærkninger til
lovforslaget, l 134 af 9. december 1998, jf. folketingstidende 1998-99, tillæg a, s. 3180 f.,
fremgår bl.a.:
       ”1.1. supplering af reglerne om vvm-vurdering.
       det foreliggende forslag tager sigte på at skaffe de nødvendige hjemler i planloven til at
       gennemføre rådets direktiv 97/11/ef af 3. marts 1997 om ændring af direktiv
       85/337/eøf om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på mil-
       jøet…
       ef-direktivet om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på mil-
       jøet (85/337/eøf) blev i danmark implementeret som en del af regionplanlægningen
       ved lov nr. 216 af 5. april 1989 om ændring af lov om lands- og regionplanlægning, lov
       om regionplanlægning i hovedstadsområdet og lov om miljøbeskyttelse…
       reglerne findes nu i § 6, stk. 3, nr. 4, og stk. 8, § 7, stk. 3, og § 8 i lov om planlægning.
       i miljø- og energiministeriets bekendtgørelse nr. 847 af 30. september 1994 om supple-
       rende regler i medfør af lov om planlægning (samlebekendtgørelse) kapitel 2 med tilhø-
       rende bilag 1-3 er der fastsat nærmere regler om, hvilke anlæg der er omfattet bestem-
       melserne om vvm-vurdering, og, hvilke oplysninger redegørelsen til regionplanret-
       ningslinierne som minimum skal indeholde.
                                                     - 5 -
       ef-direktivet er ændret ved rådets direktiv 97/11/ef af 3. marts 1997 om ændring af
       direktiv 85/337/eøf om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning
       på miljøet. det er et minimumsdirektiv, der giver mulighed for, at de enkelte lande fast-
       sætter videregående bestemmelser. direktivet skal være implementeret senest den 14.
       marts 1999.
       ændringerne indebærer, at der sker en vis udvidelse af, hvilke anlæg der skal være om-
       fattet af vvm-reglerne. disse bestemmelser vil blive implementeret ved en ændring af
       den oven for nævnte samlebekendtgørelse med hjemmel i § 8 i lov om planlægning.”
samle- og vvm-bekendtgørelserne
i bekendtgørelse nr. 428 af 2. juni 1999 om supplerende regler i medfør af lov om planlæg-
ning (samlebekendtgørelse) hedder det bl.a.:
       ”§ 3. forslag til regionplanretningslinier for de i bilag 1 angivne anlæg skal ved nyanlæg og ved
       væsentlige ændringer af bestående anlæg, der kan sidestilles med nyanlæg, ledsages af en rede-
       gørelse, der indeholder en særlig vurdering af anlæggets virkning på miljøet, jf. dog stk. 3.
       stk. 2. reglerne i stk. 1 gælder tillige for de i bilag 2 angivne anlæg, når anlægget på grund af
       dets art, dimensioner eller placering må antages at kunne få væsentlig indvirkning på miljøet.
       ved vurdering heraf skal der tages hensyn til kriterierne i bilag 3…
       bilag 2…
       5. mineralindustrien …
       e) anlæg til fremstilling af mineralske stoffer, inklusive fremstilling af mineraluldsfibre
       …”
i samlebekendtgørelse nr. 1006 af 20. oktober 2005, der afløste bekendtgørelsen fra 1999, er §
3, stk. 1 og 2, samt bilag 2, pkt. 5, litra e, uændret.
i bekendtgørelse nr. 1335 af 6. december 2006 om vurdering af visse offentlige og private
anlægs virkning på miljøet (vvm) i medfør af lov om planlægning, der trådte i kraft den 1.
januar 2007, og som afløste bekendtgørelsen fra 2005, hedder det:
       ”§ 3. ved nyanlæg og væsentlige ændringer af bestående anlæg, der kan sidestilles med nyan-
       læg, opført på bilag 1, skal kommunalbestyrelsen offentliggøre forslag til kommuneplanret-
       ningslinjer for anlægget. forslaget skal ledsages af en redegørelse, der indeholder en vurdering
       af anlæggets virkning på miljøet, jf. dog stk. 3.
       stk. 2. ved nyanlæg og ændringer af bestående anlæg opført på bilag 2, skal kommunalbestyrel-
       sen offentliggøre forslag til kommuneplanretningslinjer for anlægget, når anlægget på grund af
       dets art, dimensioner eller placering må antages at kunne få væsentlig indvirkning på miljøet.
       ved vurdering heraf skal der tages hensyn til kriterierne i bilag 3. forslaget skal ledsages af en
       redegørelse, der indeholder en vurdering af anlæggets virkning på miljøet…
                                                     - 6 -
      bilag 2…
      5. mineralindustrien …
      e) anlæg til fremstilling af mineralske stoffer, inklusive asfaltværker og fremstilling af mineral-
      uldsfibre…”
i vvm-bekendtgørelse nr. 1510 af 15. december 2010, der trådte i kraft den 1. januar 2011,
og som afløste bekendtgørelsen fra 2006, hedder det:
      ”§ 3. ved nyanlæg og væsentlige ændringer af bestående anlæg, der kan sidestilles med nyan-
      læg, som er opført på bilag 1, skal kommunalbestyrelsen offentliggøre forslag til kommuneplan-
      retningslinjer for anlægget (vvm-pligt).
      stk. 2. ved nyanlæg og ændringer af bestående anlæg, som er opført på bilag 2, skal kommu-
      nalbestyrelsen offentliggøre forslag til kommuneplanretningslinjer for anlægget, når anlægget
      på grund af dets art, dimensioner eller placering må antages at kunne få væsentlig indvirkning
      på miljøet (vvm-pligt). kommunalbestyrelsen skal ved vurdering af, hvorvidt der er vvm-
      pligt, tage hensyn til kriterierne i bilag 3.
      …
      bilag 2…
      5. mineralindustrien…
      e) anlæg til smeltning af mineralske stoffer, inklusive fremstilling af mineraluldsfibre.
      f) asfaltværker…”
i vvm-bekendtgørelse nr. 1654 af 27. december 2013, der trådte i kraft den 1. januar 2014,
og som afløste bekendtgørelsen fra 2010, er pkt. 5, litra e, og pkt. 5, litra f, i bilag 2 uændret,
mens der i øvrigt er foretaget en række ændringer, herunder af § 3.
praksis fra eu-domstolen
eu-domstolen har i flere domme udtalt sig om fortolkningen af vvm-direktivets bilag. der
henvises bl.a. til dom af 28. februar 2008 i sag c-2/07 (abraham m.fl.), dom af 15. oktober
2009 i sag c-263/08 (djurgården) og dom af 3. marts 2011 i sag c-50/09 (kommissionen
mod irland).
i sag c-263/08 (djurgården) udtalte eu-domstolen bl.a., at selv om den svenske ordlyd af
direktivet kunne skabe tvivl om, hvorvidt projektet var omfattet af vvm-direktivet, førte så-
vel formålsbetragtninger som de andre sproglige versioner af direktivet til, at projektet var
omfattet. det hedder således bl.a.:
                                                - 7 -
      ”27. for så vidt angår punkt 10, litra l), i bilag ii til direktiv 85/337 bemærkes, at det
      fremgår af en gennemgang af de forskellige sprogversioner og særligt af den engelske,
      finske, franske, italienske, nederlandske, polske, portugisiske, spanske og tyske version,
      at bestemmelsen sigter til arbejder i forbindelse med indvinding af grundvand og tilfør-
      sel af grundvand, som ikke er nævnt i bilag i til direktivet, uanset hvilket formål der for-
      følges hermed, herunder navnlig hvordan det grundvand, der er blevet indvundet, eller
      som er blevet ført tilbage til jorden, senere skal anvendes…
      29. endelig følger det af fast retspraksis, at anvendelsesområdet for direktiv 85/377 er
      vidt og dets formål meget bredt (jf. dom af 28.2.2008, sag c-2/07, abraham m.fl., sml.
      i, s. 1197, præmis 32 samt den deri nævnte retspraksis).”
sag c-50/09 (kommissionen mod irland) angik bl.a. spørgsmålet om, hvorvidt nedrivnings-
arbejder er omfattet af vvm-direktivets anvendelsesområde. her fandt domstolen bl.a., at
formålsfortolkning førte til, at sådanne arbejder også er omfattet af vvm-direktivets
anvendelsesområde, uanset at nedrivningsarbejde ikke udtrykkeligt er nævnt i vvm-direkti-
vets bilag i og ii. det hedder i præmisserne bl.a.:
      ”97. hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt nedrivningsarbejder, som kommissionen har
      anført, henhører under anvendelsesområdet for direktiv 85/337, eller om de, som irland
      har gjort gældende, er udelukket herfra, skal det umiddelbart bemærkes, at det af defi-
      nitionen på begrebet “projekt” i direktivets artikel 1, stk. 2, ikke kan udledes, at nedriv-
      ningsarbejder ikke kan opfylde denne definitions kriterier. sådanne arbejder kan således
      kvalificeres som “andre indgreb i det naturlige miljø eller i landskaber
      98. denne fortolkning støttes af den omstændighed, at såfremt nedrivningsarbejder var
      udelukket fra direktivets anvendelsesområde, ville henvisningerne til “kulturarv” i di-
      rektivets artikel 3, til “vigtige landskaber set ud fra et historisk, kulturelt eller arkæolo-
      gisk synspunkt” i punkt 2, litra h), i bilag iii til samme direktiv og til “den arkitektoni-
      ske og arkæologiske arv” i punkt 3 i bilag iv til direktivet være uden genstand.
      99. i overensstemmelse med artikel 4 i direktiv 85/337 skal et projekt, for at en vurde-
      ring af indvirkningen på miljøet er nødvendig, ganske vist henhøre under en af katego-
      rierne bilag i og ii til direktivet. som irland imidlertid har gjort gældende, henviser
      disse ikke udtrykkeligt til nedrivningsarbejder, dog med undtagelse af affald fra atom-
      kraftværker og andre atomreaktorer i punkt 2 i bilag i, hvilket er irrelevant i den fore-
      liggende sag.
      100. der bør imidlertid tages hensyn til den omstændighed, at bilagene snarere sigter
      mod sektoropdelte projektkategorier uden at angive den nøjagtige karakter af disse ar-
      bejder. til belysning heraf er det muligt, som kommissionen har gjort, at anføre, at
      “anlægsarbejder i byzoner” i henhold til punkt 10, litra b), i nævnte bilag ii meget ofte
      indebærer nedrivning af eksisterende konstruktioner.
                                                 - 8 -
       101. heraf følger, at nedrivningsarbejder henhører under direktivets anvendelsesom-
       råde, og at de dermed kan udgøre et “projekt” i henhold til direktivets artikel 1, stk. 2.”
eu-domstolen har i en række domme endvidere udtalt sig om begrebet projekt i vvm-direk-
tivet. der henvises bl.a. til dom af 18. juni 1998 i sag c-81/96 (burgemeester en wethouders
van harlemmerliede en spaarnwoude), dom af 7. januar 2004 i sag c-201/02 (delena weels),
dom af 17. marts 2011 i sag c-275/09 (bruxelles lufthavn) og dom af 19. april 2012 i sag c-
121/11 (pro-braine asbl).
sag c-201/02 (delena weels) angik spørgsmålet, om der kunne kræves gennemført en vvm-
redegørelse, hvis lovgivningen kræver fastsættelse af nye vilkår for en eksisterende tilladelse,
der er meddelt uden vvm-undersøgelse. domstolen anførte bl.a.:
       ”44. i tvisten i hovedsagen var ejerne af stenbruddet conygar quarry i medfør af plan-
       ning and compensation act 1991, hvis de ville genoptage minedriften, forpligtet til at
       lade deres gamle udvindingstilladelser registrere og at anmode om en afgørelse om fast-
       sættelse af nye betingelser for driften samt en afgørelse om godkendelse af punkter ved-
       rørende nye betingelser. ellers ville tilladelsen bortfalde.
       45. det skal derfor fastslås, at driften af det nævnte stenbrud ikke længere var ”tilladt” i
       den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337, hvis de nye
       afgørelser, der er nævnt i ovenstående præmis, ikke forelå.
       46. det ville imidlertid være i strid med direktivets effektive virkning at betragte det
       som en simpel ændring af en eksisterende ”tilladelse”, at der er blevet truffet afgørelser,
       der - under omstændigheder som dem i hovedsagen - erstatter ikke blot ordlyden, men
       selve indholdet af en tidligere tilladelse, såsom den gamle udvindingstilladelse.
       47. derfor må afgørelser som afgørelsen om fastsættelse af nye betingelser og afgørelse
       om godkendelse af punkter vedrørende nye betingelser for driften af stenbruddet cony-
       gar quarry anses for samlet set at udgøre en ”tilladelse” i den forstand, hvori udtrykket
       er anvendt i artikel 2, stk. 1, sammenholdt med artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337.
       48. det skal tilføjes, at de nævnte afgørelser blev truffet henholdsvis den 25. juni 1997
       og den 8. juli 1999, og at der derfor ikke er tale om en gammel tilladelse, givet før den
       3. juli 1988. da anmodningerne om afgørelse blev indgivet i 1993 eller 1994, henholds-
       vis i 1997 eller 1998, er der heller ikke tale om en ”pipeline”-sag…
       65. det påhviler derfor en medlemsstats kompetente myndigheder inden for rammerne
       af deres kompetence at træffe alle de almindelige eller særlige foranstaltninger, der er
       nødvendige for, at projekterne undersøges med henblik på at fastslå, om de kan få væ-
       sentlig indvirkning på miljøet, og i bekræftende fald, at underkaste disse indvirkninger
       af projekterne en undersøgelse (jf. i denne retning dom af 24.10.1996, sag c-72/95,
                                                - 9 -
       kraaijeveld m.fl., sml. i, s. 5403, præmis 61, og wwf m.fl.-dommen, præmis 70). så-
       danne særlige foranstaltninger er - inden for grænserne af princippet om medlemsstater-
       nes processuelle autonomi - bl.a. tilbagekaldelse eller suspension af en tilladelse, der
       allerede er blevet givet, med henblik på at foretage en vurdering af det omhandlede
       projekts indvirkninger på miljøet, som fastsat ved direktiv 85/337. …
       68. i hovedsagen er de kompetente myndigheder - da driften af stenbruddet conygar
       quarry skulle have været underkastet en vurdering af dens indvirkninger på miljøet i
       henhold til kravene i direktiv 85/337 - forpligtet til at træffe alle almindelige eller sær-
       lige foranstaltninger for at råde bod på, at der ikke er blevet foretaget en sådan vurde-
       ring.
       69. i den forbindelse påhviler det den nationale domstol at fastslå, om der efter national
       ret er mulighed for at tilbagekalde eller suspendere en tilladelse, der allerede er givet,
       således at projektet kan blive undergivet en vurdering af dets indvirkninger på miljøet i
       henhold til kravene i direktiv 85/337, eller alternativt - hvis borgeren er enig deri - om
       borgeren har mulighed for at forlange erstatning for den lidte skade.
       70. det tredje spørgsmål skal derfor besvares med, at de kompetente myndigheder i
       henhold til artikel 10 ef er forpligtet til inden for rammerne af deres kompetence at
       træffe alle almindelige eller særlige foranstaltninger for at råde bod på, at der ikke er
       blevet foretaget en vurdering af indvirkningerne på miljøet af et projekt i henhold til ar-
       tikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337.
       i henhold til princippet om medlemsstaternes processuelle autonomi henhører de pro-
       cessuelle regler i den forbindelse under hver medlemsstats interne retsorden. disse reg-
       ler må dog ikke være mindre fordelagtige end dem, der regulerer tilsvarende situationer
       på grundlag af national ret (ækvivalensprincippet), og de må ikke i praksis gøre det
       umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i hen-
       hold til fællesskabets retsorden (effektivitetsprincippet).
       i den forbindelse påhviler det den nationale domstol at fastslå, om der efter national ret
       er mulighed for at tilbagekalde eller suspendere en tilladelse, der allerede er givet, såle-
       des at projektet kan blive undergivet en vurdering af dets indvirkninger på miljøet i
       henhold til kravene i direktiv 85/337, eller alternativt - hvis borgeren er enig deri - om
       borgeren har mulighed for at forlange erstatning for den lidte skade.”
sag c-275/09 (bruxelles lufthavn) angik forlængelse af en tilladelse til drift af en lufthavn.
domstolen udtalte, at der ikke krævedes en vvm-redegørelse, medmindre der efter vvm-
direktivets ikrafttræden i 1988 var sket fysiske ændringer eller udført arbejder, som er omfat-
tet af vvm-direktivets definition af projekt. det hedder bl.a.:
       ”nationale bestemmelser
       8. i den gældende lovgivning i regionen flandern sondres mellem en “byggetilladelse”,
       som giver tilladelse til visse anlægsarbejder, og en “miljøgodkendelse”, som giver tilla-
       delse til at drive et anlæg, der anses for en gene.
                                          - 10 -
9. udstedelse af en miljøgodkendelse, som altid er tidsbegrænset, reguleres ved det
flamske parlaments dekret af 28. juni 1985 vedrørende miljøgodkendelser, der er sup-
pleret ved gennemførelsesbekendtgørelse af 6. februar 1991 udstedt af den flamske re-
gering…
tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
11. lufthavnen bruxelles-national, som er beliggende i regionen flandern, har tre start-
og landingsbaner på mere end 2 100 m. den har eksisteret i flere årtier, men det blev
først nødvendigt med en miljøgodkendelse for driften heraf i 1999.
12. den 1. februar 2000 blev den første miljøgodkendelse tildelt for fem år. denne god-
kendelse, som bl.a. fastsatte grænseværdier for støj, er blevet ændret tre gange, hvorved
der blev foretaget en væsentlig nedsættelse af de samlede grænseværdier for støj. ifølge
den forelæggende ret fremgår det ikke af sagens akter, at denne godkendelse, eller se-
nere godkendelser, har været genstand for en vurdering af indvirkningen på miljøet.
13. den 5. januar 2004 indgav the brussels airport company nv en ansøgning om
miljøgodkendelse vedrørende fortsat drift af lufthavnen og en ændring i form af tilførsel
af parceller…
20. således som domstolen fastslog i præmis 23 i dom af 28. februar 2008, abraham
m.fl. (sag c-2/07, sml. i, s. 1197), fremgår det af selve ordlyden af artikel 1, stk. 2, i di-
rektiv 85/337, at ordet “projekt” omfatter arbejder eller fysiske indgreb.
21. det fremgår imidlertid udtrykkeligt af forelæggelsesafgørelsen, at den foranstalt-
ning, som er genstand for hovedsagen, er begrænset til en fornyelse af den eksisterende
godkendelse til drift af lufthavnen bruxelles-national, eftersom der ikke er tale om ar-
bejder eller indgreb, som ændrer områdets fysiske karakteristika.
22. visse af sagsøgerne i hovedsagen har imidlertid hævdet, at begrebet fysisk ændring
skal fortolkes bredt, således forstået, at det omfatter ethvert indgreb i det naturlige
miljø. de har i denne henseende henvist til præmis 24 og 25 i dom af 7. september
2004, waddenvereniging og vogelbeschermingsvereniging (sag c 127/02, sml. i, s.
7405), hvori domstolen fastslog, at en aktivitet som mekanisk fiskeri efter hjertemus-
linger er omfattet af begrebet “projekt”, således som det er defineret i artikel 1, stk. 2,
andet led, i direktiv 85/337.
23. denne argumentation kan ikke tiltrædes. som generaladvokaten har anført i punkt
22 i forslaget til afgørelse, kunne aktiviteten i den sag, der gav anledning til denne dom,
sammenlignes med en udnyttelse af ressourcer i undergrunden, der er en aktivitet, som
specielt er angivet i artikel 1, stk. 2, andet led i direktiv 85/337, og som indebærer
egentlige fysiske ændringer af havbunden.
24. heraf følger, at forlængelsen af en eksisterende godkendelse til drift af en lufthavn
ikke kan kvalificeres som et “projekt” som omhandlet i artikel 1, stk. 2, andet led, i di-
rektiv 85/337, eftersom der ikke er tale om arbejder eller indgreb, som ændrer områdets
fysiske karakteristika. …
                                            - 11 -
26. det skal i denne forbindelse - således som anført af generaladvokaten i punkt 26 i
forslaget til afgørelse - bemærkes, at begrebet “nyanlæg” i nr. 7), litra a), i bilag i til di-
rektiv 85/337 ikke er behæftet med tvetydighed, og at det skal forstås i gængs forstand,
dvs. således at der er tale om opførelse af tidligere ikke-eksisterende bygninger eller fy-
sisk ændring af allerede eksisterende anlæg.
27. det er korrekt, at domstolen i sin praksis har fortolket begrebet “nyanlæg” bredt,
idet den har medgivet, at arbejder, som vedrører ombygning af en eksisterende vej, som
følge af projektets omfang og karakter kan svare til et nyt anlægsprojekt (dom af
25.7.2008, sag c-142/07, ecologistas en acción-coda, sml. i, s. 6097, præmis 36).
den har ligeledes fortolket bestemmelserne i nr. 13) i bilag ii til direktiv 85/337, sam-
menholdt med bestemmelserne i nr. 7) i bilag i hertil, således, at de også omfatter arbej-
der til ændring af en eksisterende lufthavns infrastruktur uden en forlængelse af start- og
landingsbanen, så længe de bl.a. som følge af deres karakter, omfang og kendetegn kan
anses for en ændring af selve lufthavnen (dommen i sagen abraham m.fl., præmis
40)…
30. heraf følger, at forlængelsen af en eksisterende godkendelse til driften af en luft-
havn under alle omstændigheder ikke kan kvalificeres som “nyanlæg” som omhandlet i
nr. 7), litra a), i bilag i til direktiv 85/337, eftersom der ikke er tale om arbejder eller
indgreb, som ændrer områdets fysiske karakteristika…
33. når den nationale lovgivning fastsætter, at godkendelsesproceduren er opdelt i flere
led, skal en vurdering af et projekts indvirkning på miljøet ifølge samme retspraksis i
princippet foretages, så snart det er muligt at identificere og vurdere alle de virkninger,
som projektet kan have på miljøet (jf. dom af 7.1.2004, sag c-201/02, wells, sml. i, s.
723, præmis 53, og dommen i sagen abraham m.fl., præmis 26). det er i denne hen-
seende ligeledes blevet fastslået, at en national bestemmelse, hvoraf det fremgår, at der
udelukkende kan foretages en vurdering af indvirkningen på miljøet under den første
fase af en godkendelsesprocedure og ikke under en senere fase af denne procedure, ikke
er i overensstemmelse med direktiv 85/337 (jf. i denne retning dom af 4.5.2006, sag c-
508/03, kommissionen mod portugal, sml. i, s. 3969, præmis 105 og 106)…
36. domstolen har ligeledes understreget, at formålet med den eu-retlige regulering
ikke kan omgås gennem en projektopdeling, og at manglende hensyntagen til projektets
kumulative virkning ikke i praksis kan føre til, at samtlige projektdele fritages for vur-
deringsforpligtelsen, uanset at projektet i sin helhed kan få væsentlig indvirkning på
miljøet som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337 (dommen i sagen abraham
m.fl., præmis 27).
37. såfremt det måtte vise sig, at der efter ikrafttrædelsen af direktiv 85/337 er blevet
udført arbejder eller fysiske indgreb på lufthavnens område, der skal anses for et projekt
i dette direktivs forstand, uden at der er foretaget en vurdering af deres indvirkning på
miljøet i et tidligere led af godkendelsesproceduren, påhviler det den forelæggende ret
at tage dette i betragtning i sammenhæng med udstedelsen af driftstilladelsen, og at
sikre dette direktiv dets effektive virkning ved at påse, at en sådan vurdering i det mind-
ste foretages i dette led af proceduren.”
                                               - 12 -
højesterets begrundelse og resultat
asfaltvirksomheden blev etableret i 1971 i forbindelse med en udbygning af holbækmotor-
vejen. virksomheden er placeret i en tidligere grusgrav ved svogerslev i et område med sær-
lige drikkevandsinteresser, og den blev indtil 2010 drevet på grundlag af midlertidige tilladel-
ser. da tilladelsen blev forlænget i 1993, skete det for 10 år med henblik på, at virksomheden
kunne have tilstrækkelig tid til at finde en anden placering, afvikle virksomheden og retablere
området. virksomheden anmodede i 2001 om, at der blev tilvejebragt planmæssigt grundlag
for, at virksomheden kunne forblive permanent på ejendommen ved svogerslev, og denne
anmodning er i november 2010 blevet imødekommet ved roskilde kommunes vedtagelse af
et kommuneplantillæg med tilhørende vvm-redegørelse samt miljøvurdering. kommunen
miljøgodkendte samtidig virksomheden på visse vilkår og gav tilladelse til, at virksomheden
kunne bortlede grundvand fra området. vedtagelsen af kommuneplantillægget og miljøgod-
kendelsen blev i 2012 stadfæstet af naturklagenævnet.
sagens hovedspørgsmål er, om det var med rette, at naturklagenævnet i 2005 traf afgørelse
om, at der ikke kunne gives permanent tilladelse til at drive virksomheden på ejendommen
ved svogerslev uden en forudgående vvm-screening, at nævnet i 2007 traf afgørelse om, at
tilladelsen ikke kunne gives uden en forudgående vvm-redegørelse i henhold til planlovens
regler herom, og at nævnet i 2010 fastholdt denne afgørelse. tarco vej a/s, tarco ejendom
nr. 1 aps og munck asfalt a/s har krævet erstatning for udgifter til vvm-screening og
vvm-redegørelse.
planlovgivningens regler om pligt til vvm-screening og vvm-redegørelse bygger på det
såkaldte vvm-direktiv (direktiv 85/337/eøf med senere ændringer), som er et minimumsdi-
rektiv. direktivet finder anvendelse på projekter, der er af en sådan beskaffenhed, at de vil
kunne påvirke miljøet væsentligt, jf. artikel 1. ved projekter forstås gennemførelse af anlægs-
arbejder eller andre installationer eller arbejder samt andre indgreb i det naturlige miljø eller i
landskaber. efter direktivets artikel 2 skal medlemsstaterne sikre, at projekter, der bl.a. på
grund af deres art, dimensioner eller placering kan få væsentlig indvirkning på miljøet, under-
gives et krav om tilladelse og en vurdering af indvirkningen på miljøet, før tilladelsen gives.
hvilke projekter det drejer sig om, er nærmere fastlagt i to bilag til direktivet. i bilag ii er an-
ført kategorier af projekter, der ikke nødvendigvis i alle tilfælde har betydelige indvirkninger
                                                - 13 -
på miljøet, og som kun skal undergives en vurdering, når medlemsstaterne finder, at deres
karakteristika gør det nødvendigt, jf. herved artikel 4 og direktivets præambel.
i direktivets bilag ii er under punkt 5, ”mineralindustrien”, i litra e anført ”anlæg til smelt-
ning af mineralske stoffer…”. de forskellige sprogversioner af direktivet er ikke helt ens, idet
det bl.a. i den franske version hedder: ”installations destinées à la fusion de matières minéra-
les…”.
eu-domstolen har fastslået, at vvm-direktivet har et vidt anvendelsesområde og et meget
bredt formål, og det følger af domstolens praksis, at dette skal tages i betragtning ved for-
tolkningen af direktivets bestemmelser og af bilagene, herunder også i tilfælde, hvor der ikke
er fuld overensstemmelse mellem de forskellige sprogversioner.
efter planloven må større enkeltanlæg, der må antages at påvirke miljøet i væsentlig grad,
ikke påbegyndes, før der er tilvejebragt retningslinjer i regionplanen om beliggenheden og ud-
formningen af anlægget på grundlag af en vvm-redegørelse. efter lovens § 8 kan miljømini-
steren fastsætte nærmere regler om, hvilke anlæg der er omfattet af dette krav, og sådanne
regler er fastsat i en bekendtgørelse. efter § 3 i de dagældende bekendtgørelser fra 1999 og
2005 skal der udarbejdes en vvm-redegørelse for anlæg, som er omfattet af bekendtgørelsens
bilag 2, når der er tale om nyanlæg eller væsentlige ændringer af et bestående anlæg, som kan
sidestilles med nyanlæg, og såfremt anlægget på grund af dets art, dimensioner eller placering
må antages at kunne få væsentlig indvirkning på miljøet. i bilag 2 er under punkt 5, ”mine-
ralindustrien”, i litra e anført ”anlæg til fremstilling af mineralske stoffer…”, og i miljømini-
steriets daværende vvm-vejledning fra 2001 er det anført, at dette punkt efter ministeriets
opfattelse omfatter asfaltværker.
det fremgår af forarbejderne til bl.a. planlovens § 8, at reglerne er udformet således, at pligten
til at udarbejde en vvm-redegørelse vil kunne omfatte andre anlæg end dem, som er opregnet
i vvm-direktivet (der som nævnt er et minimumsdirektiv). den danske gennemførelseslov-
givning afviger da også på flere punkter fra direktivets ordlyd. på den baggrund og under hen-
syn til, at vvm-direktivets vide anvendelsesområde og brede formål skal inddrages ved for-
tolkningen af direktivets bestemmelser, finder højesteret, at der ved vurderingen af, om as-
faltvirksomheden var omfattet af vvm-pligt, må tages udgangspunkt i planlovens og be-
                                               - 14 -
kendtgørelsens bestemmelser, som endvidere må forstås i lyset af vvm-reglernes brede for-
mål.
med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt asfaltvirksomhed var omfattet af bekendtgørelsens
generelle fastlæggelse af, hvilke kategorier af anlæg der er omfattet af vvm-pligten, finder
højesteret, at asfaltvirksomhed må anses for omfattet af den dagældende bekendtgørelses bi-
lag 2, punkt 5, litra e, om virksomheder inden for mineralindustrien, som fremstiller mineral-
ske stoffer. en sådan forståelse stemmer med vvm-reglernes brede formål og kan ikke anses
for at være i strid med ordlyden af den nævnte bestemmelse, hvori ”fremstilling” er anvendt i
stedet for ”smeltning”. forståelsen er endvidere lagt til grund i vvm-vejledningen fra 2001.
med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt den ansøgte permanente tilladelse til drift af asfalt-
virksomheden ved svogerslev ville udgøre en væsentlig ændring af et bestående anlæg, som
kunne sidestilles med nyanlæg, jf. bekendtgørelsens § 3, må der lægges vægt på, at virksom-
heden som ovenfor anført blev etableret på grundlag af midlertidige tilladelser, der blev givet
uden forudgående undersøgelser af virksomhedens indvirkninger på miljøet, og som er blevet
forlænget med henblik på at give virksomheden tid til at finde en anden placering, afvikle
virksomheden og retablere området. der må endvidere lægges vægt på, at en ændring fra
midlertidig til permanent drift af en stor asfaltvirksomhed på det pågældende areal, hvor der
var særlige drikkevandsinteresser, må antages at medføre behov for en væsentlig skærpet vur-
dering af, hvilken miljømæssig indvirkning virksomheden vil have. på denne baggrund finder
højesteret, at overgangen til permanent drift må anses som en sådan ændring, at det kan side-
stilles med nyanlæg.
på den anførte baggrund tiltræder højesteret, at der ikke er grundlag for at tilsidesætte natur-
klagenævnets vurdering, hvorefter planlovgivningens bestemmelser om vvm-pligt fandt an-
vendelse ved behandlingen af asfaltvirksomhedens anmodning om tilvejebringelse af et plan-
mæssigt grundlag for permanent drift på den pågældende ejendom, jf. den dagældende be-
kendtgørelses § 3 og bilag 2, punkt 5, litra e.
der er herefter ikke anledning til at tage stilling til, om virksomheden tillige var omfattet af
vvm-pligten i medfør af de øvrige punkter i bilaget til vvm-bekendtgørelsen, som natur-
klagenævnet påberåbte sig i afgørelsen fra 2010.
                                              - 15 -
herefter og i øvrigt af de grunde, som landsretten har anført, stadfæster højesteret dommen.
der er ved fastsættelse af sagsomkostninger for højesteret taget hensyn til sagens omfang,
herunder at der under forberedelsen for højesteret har været spørgsmål om forelæggelse for
eu-domstolen.
                                     thi kendes for ret:
landsrettens dom stadfæstes.
i sagsomkostninger for højesteret skal tarco vej a/s, tarco ejendom nr. 1 aps og munck
asfalt a/s solidarisk betale 150.000 kr. til natur- og miljøklagenævnet.
de idømte sagsomkostningsbeløb skal betales inden 14 dage efter denne højesteretsdoms af-
sigelse og forrentes efter rentelovens § 8 a.
