                             højesterets dom
                          afsagt onsdag den 30. marts 2011
sag 136/2009
(1. afdeling)
a og
b
(advokat hans boserup for begge)
mod
ministeriet for flygtninge, indvandrere og integration
(kammeradvokaten ved advokat peter biering)
i tidligere instans er afsagt dom af østre landsrets 15. afdeling den 11. maj 2009.
i pådømmelsen har deltaget fem dommere: børge dahl, per walsøe, niels grubbe, jens peter
christensen og lars hjortnæs.
påstande
appellanterne, a og b, har gentaget deres påstand.
indstævnte, integrationsministeriet, har påstået stadfæstelse.
anbringender
a og b har supplerende anført, at det bestrides, at as månedlige udgifter til medicinsk
behandling og kontrol svarer til 552 kr. medicinudgifterne for a er væsentligt højere, og hertil
kommer udgifter til lægebesøg.
                                                - 2 -
integrationsministeriet har ikke foretaget en undersøgelse af as erhverv og uddannelse,
formueforhold, indtægtsmuligheder og familiemæssige eller sociale netværk, sådan som
ministeriet efter sit praksisnotat af 8. september 2008 var forpligtet til. ministeriet har heller
ikke iværksat høring af a i relation til hans mulighed for at udrede udgifterne til medicin.
artikel 6 i den europæiske menneskerettighedskonvention er overtrådt som følge af, at høje-
steret ikke har givet tilladelse til vidneafhøring af læge valton saito. lægen ønskedes afhørt
om størrelsen af egenbetalingen, tilgængeligheden af behandlingen i as lokalområde og om
familien a og bs mulighed for at udrede udgifterne til medicin. som følge af at afhøringen
blev nægtet, må de oplysninger om forholdene i hjemlandet, som a og b er fremkommet
med, lægges til grund. udlændingemyndighedernes afslag på at lade a og b indrejse i
danmark med henblik på at afgive forklaring i retssagen indebærer også en overtrædelse af
artikel 6.
landsrettens dom bygger på en fortolkning af udlændingelovens § 9 b, som medfører, at lo-
ven er i strid med grundlovens § 3, og som indebærer en krænkelse af den europæiske men-
neskerettighedskonventions artikel 8 om ret til respekt for privatliv og familieliv.
integrationsministeriet har supplerende anført blandt andet, at der ikke er grundlag for at til-
sidesætte ministeriets vurdering af udgifterne til medicin m.v. i hjemlandet.
efter ministeriets daværende praksis kunne der efter omstændighederne meddeles humanitær
opholdstilladelse, hvis den fornødne behandling i hjemlandet kun var tilgængelig mod en
egenbetaling af en størrelse, som ansøgeren ikke kunne forventes at have en reel økonomisk
mulighed for at udrede. i sådanne tilfælde af en (uforholdsmæssig) høj egenbetaling foretoges
i hver enkelt sag en vurdering af den pågældendes økonomiske og sociale situation. i vurde-
ringen indgik den pågældendes erhverv og uddannelse, formueforhold, indtægtsmuligheder
og familiemæssige eller sociale netværk m.v. i et tilfælde som det foreliggende, hvor egenbe-
talingen var af en forholdsvis ringe størrelse sammenholdt med den pågældendes netværk og
arbejdsdygtighed, fandt man ikke anledning til at foretage yderligere undersøgelser.
der er derfor ikke grundlag for at tilsidesætte ministeriets skønsmæssige afgørelse af, at a
havde reel økonomisk mulighed for at udrede udgifterne til den fornødne behandling i
                                                 - 3 -
hjemlandet. ministeriet udøvede et konkret skøn og fandt, at de samlede udgifter til den for a
fornødne behandling i kosovo ikke var så uforholdsmæssigt høje, at han ikke kunne antages
at have mulighed for at betale for behandlingen. der er tale om en familie bestående af fem
personer, herunder to myndige børn, hvilket skal sammenholdes med, at medicinudgiften ikke
var uforholdsmæssigt høj.
retsgrundlag
lov og forarbejder
ved lov nr. 232 af 6. juni 1985 indsattes i udlændingeloven som § 9, stk. 2, nr. 2, en bestem-
melse, hvorefter justitsministeren kunne meddele humanitær opholdstilladelse til en udlæn-
ding, der uden for de i § 7, stk. 1, nævnte asylbegrundende tilfælde befandt sig i en sådan
situation, at væsentlige hensyn af humanitær karakter afgørende talte for at imødekomme en
ansøgning om opholdstilladelse.
det hedder i forarbejderne til bestemmelsen (folketingstidende 1984-85, tillæg a, lovforslag
nr. l 201, spalte 4091f.), at den er ”udformet således, at væsentlige hensyn af humanitær ka-
rakter skal tale afgørende for opholdstilladelse”, og at det med dette ordvalg var tilsigtet at
give bestemmelsen et anvendelsesområde, som på samme tid var både bredt og snævert. der
skulle således ”ikke indlægges særlige begrænsninger i bestemmelsen, når det drejer sig om
de ganske særlige omstændigheder, som kan begrunde opholdstilladelse”, men på den anden
side skulle de pågældende hensyn ”tale afgørende for, at tilladelsen gives”. det siges videre,
at tilladelse ”vil have undtagelsens karakter”, og at bestemmelsen var tiltænkt et snævert an-
vendelsesområde.
ved en lovændring i 2002 blev bestemmelsen flyttet til § 9 b med følgende ordlyd:
        ”§ 9 b. der kan efter ansøgning gives opholdstilladelse til en udlænding, der uden for de
        i § 7, stk. 1 og 2, nævnte tilfælde befinder sig i en sådan situation, at væsentlige hensyn
        af humanitær karakter afgørende taler for at imødekomme ansøgningen.
        stk.2. …”
i forarbejderne til lovændringen anførtes det i de specielle bemærkninger (folketingstidende
2001-02, 2. samling, tillæg a, lovforslag nr. l 152, spalte 4015), at den foreslåede bestem-
melse svarede til den gældende bestemmelse i udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, og forud-
sattes anvendt i overensstemmelse med gældende praksis, hvorefter bestemmelsen var givet et
                                                - 4 -
meget begrænset anvendelsesområde. humanitær opholdstilladelse kunne således kun gives
helt undtagelsesvis og kun efter en konkret vurdering af omstændighederne i den enkelte sag.
integrationsministeriets praksisnotater.
i integrationsministeriets notat af 6. april 2006 om ministeriets praksis for meddelelse af hu-
manitær opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 b, stk. 1, hedder det blandt andet, at det
er en betingelse for humanitær opholdstilladelse, at ansøgeren ikke har mulighed for at mod-
tage den fornødne sundhedsbehandling i sit hjemland. hvis den fornødne behandling er til-
gængelig i hjemlandet, kan der normalt ikke gives humanitær opholdstilladelse.
i integrationsministeriets praksisnotat af 2. september 2008 gentages i afsnit 3.2. om helbreds-
forhold, kriteriet om fravær af behandlingsmuligheder i hjemlandet, at det er en betingelse for
humanitær opholdstilladelse, at ansøgeren ikke har mulighed for at modtage den fornødne
sundhedsbehandling i sit hjemland. herefter hedder det:
       ”hvis den nødvendige sundhedsbehandling for ansøgerens meget alvorlige behand-
       lingskrævende sygdom er tilgængelig i hjemlandet, men alene mod en egenbetaling af
       en størrelse, som ansøgeren ikke kan forventes at have en reel økonomisk mulighed for
       at udrede, kan der efter omstændighederne ligeledes gives humanitær opholdstilladelse.
       i sådanne tilfælde af en (uforholdsmæssig) høj egenbetaling foretages der i hver enkelt
       sag en vurdering af den pågældendes økonomiske og sociale situation. i vurderingen
       indgår den pågældendes erhverv og uddannelse, formueforhold, indtægtsmuligheder og
       familiemæssige eller sociale netværk m.v.”
i integrationsministeriets notat af 1. august 2010 siges vedrørende kriteriet om fravær af be-
handlingsmuligheder i hjemlandet, at det vil være uden betydning for ministeriets afgørelse,
om en given behandling alene er tilgængelig mod egenbetaling i den pågældendes land. mini-
steriet vil således ikke foretage en beregning af udgifterne til behandlingen i hjemlandet, idet
ansøgerens udgifter til den nødvendige behandling er uden betydning for ministeriets afgø-
relse. der henvises herved i notatet til den europæiske menneskerettighedsdomstols afgø-
relse af 25. november 2004 i sagen amegnigan mod holland.
i integrationsministeriets notat af 18. januar 2011 om sundhedssystemet og behandlingsmu-
lighederne i kosovo anføres det for ansøgninger indgivet forud for den 1. august 2010, at
disse behandles efter praksis beskrevet i ministeriets notat af 2. september 2008. hvis den
nødvendige behandling for ansøgerens sygdom er tilgængelig i hjemlandet, vurderes det kon-
kret, om den pågældende reelt har mulighed for at afholde de økonomiske udgifter til be-
                                               - 5 -
handlingen. er dette ikke tilfældet, kan der efter integrationsministeriets praksis efter om-
stændighederne ligeledes gives humanitær opholdstilladelse efter en konkret vurdering i hver
enkelt sag af den pågældendes økonomiske og sociale situation, hvori indgår den pågælden-
des erhverv og uddannelse, formueforhold, indtægtsmuligheder og netværk m.v.
den europæiske menneskerettighedsdomstols praksis.
ved den europæiske menneskerettighedsdomstols afgørelse af 25. november 2004 i sagen
amegnigan mod holland blev det fastslået, at det forhold, at en behandling i en ansøgers
hjemland alene er tilgængelig mod en betragtelig egenbetaling, ikke udgør en overtrædelse af
den europæiske menneskerettighedskonventions art. 3 om forbud mod tortur og umenneskelig
og nedværdigende behandling.
ved den europæiske menneskerettighedsdomstols dom af 27. maj 2008 i sagen n mod stor-
britannien blev det fastslået (præmis 42), at det forhold, at en ansøgers ”life expectancy” ville
blive markant forkortet ved en udsendelse til hjemlandet, ikke var tilstrækkeligt til at udgøre
en krænkelse af den europæiske menneskerettighedskonventions art. 3. alene i meget ekstra-
ordinære tilfælde, hvor tvingende humanitære grunde talte imod udsendelse, kunne der rejses
spørgsmål om krænkelse af art. 3. domstolen fastslog videre (præmis 44), at art. 3 – med
undtagelse af i helt ekstraordinære tilfælde – ikke giver de kontraherende stater en pligt til at
yde gratis og ubegrænset sundhedsbehandling til udlændinge, der ikke har lovligt ophold i den
pågældende stat. det forhold, at ansøgeren gjorde gældende, at hun ikke havde mulighed for
at betale for den fornødne behandling i hjemlandet (præmis 48), og det forhold, at en hjem-
sendelse kunne have betydning for ansøgerens sygdomsudvikling og forventede levetid, ud-
gjorde ikke en krænkelse af art. 3 (præmis 50).
højesterets begrundelse og resultat
det hedder i højesterets dom af 28. april 2006 (ufr 2006 s. 2095/2): ”bestemmelsen i ud-
lændingelovens § 9 b, stk. 1, om humanitær opholdstilladelse er fra 1985 og indeholder en
efter ordlyden meget begrænset adgang til at meddele en sådan tilladelse. det er i forarbej-
derne til 1985-loven angivet, at tilladelse skal have undtagelsens karakter. i overensstemmelse
hermed har administrativ praksis været restriktiv, og det fremgår af forarbejderne til ændrin-
gen af udlændingeloven i 2002, at bestemmelsen skal forstås i overensstemmelse med denne
praksis”.
                                               - 6 -
i et notat af 21. marts 1995 til folketingets retsudvalg oplyste integrationsministeriet, at mi-
nisteriet på baggrund af oplysninger om levevilkårene i kosovo, herunder oplysninger om
forholdene i sundhedssektoren, havde besluttet at anlægge en lempeligere vurdering over for
etniske albanere fra kosovo i forbindelse med sygdomme. ved dom af 16. januar 2008 (ufr
2008 s. 876) fandt højesteret, at integrationsministeriet havde været berettiget til som sket at
forlade den lempelige praksis over for etniske albanere fra kosovo som følge af ændrede fak-
tiske forhold i kosovo.
af højesterets dom af 29. november 2007 (ufr 2008 s. 489) fremgår det, at der efter udlæn-
dingelovens § 9 b, stk. 1, er overladt udlændingemyndighederne et skøn, og at der kan opstå
spørgsmål om tilsidesættelse af integrationsministeriets skønsmæssige vurderinger blandt
andet i tilfælde, hvor der er mangler ved sagsoplysningen.
det fremgår af integrationsministeriets afgørelse af 7. juli 2008, at ministeriet har lagt til
grund, at a fortsat lider af en meget alvorlig hjertesygdom, som efter ministeriets praksis kan
begrunde opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 9 b.
det fremgår endvidere af afgørelsen, at ministeriet har lagt til grund, at a kan modtage den
fornødne behandling for sygdommen i hjemlandet. højesteret tiltræder, at dette kan lægges til
grund efter ministeriets undersøgelse, der omfattede såvel en afklaring af behandlingsbehovet
gennem as læger som en gennemgang af ministeriets oplysninger om behandlingsmuligheder
i kosovo. det bemærkes herved, at det afgørende er, om behandlingen kan fås i kosovo, ikke
om den er tilgængelig i det område, hvor a bor.
ministeriet har ved afgørelsen yderligere lagt til grund, at de månedlige udgifter til den for-
nødne behandling for sygdommen i form af medicin og kontrol i hjemlandet vil udgøre ca.
552 kr. højesteret finder, at denne konklusion byggede på en forsvarlig undersøgelse af ud-
gifterne, og a havde ikke bemærkninger hertil i forbindelse med høringen den 9. maj 2008.
der er heller ikke under sagen fremkommet oplysninger, der kan føre til at fastslå, at
ministeriets antagelse om prisniveauet er forkert. det bemærkes herved, at udtalelser om
størrelsen af egenbetalingen fra en læge i det område, hvor a bor, ikke ville have været af
betydning for sagen, jf. retsplejelovens § 341.
                                               - 7 -
integrationsministeriets notat af 2. september 2008 redegjorde for gældende praksis forud for
notatet, og parterne er enige om, at notatet omfatter perioden, da afgørelsen blev truffet den 7.
juli 2008. ifølge notatet er spørgsmålet herefter, om de 552 kr. om måneden indebar ”en
egenbetaling af en størrelse, som ansøgeren ikke kan forventes at have en reel mulighed for at
udrede”. ifølge notatet foretages der i ”tilfælde af en (uforholdsmæssig) høj egenbetaling” i
hver enkelt sag en vurdering af den pågældendes økonomiske og sociale situation. i vurderin-
gen indgår den pågældendes erhverv og uddannelse, formueforhold, indtægtsmuligheder og
familiemæssige eller sociale netværk m.v.
fire dommere – børge dahl, per walsøe, jens peter christensen og lars hjortnæs – udtaler
herefter:
det er i overensstemmelse med notatets beskrivelse af praksis, at omfanget af den konkrete
undersøgelse af den pågældendes økonomiske muligheder må bero på størrelsen af de nød-
vendige behandlingsudgifter. integrationsministeriets afgørelse af 7. juli 2008 om ikke at
forlænge as midlertidige humanitære opholdstilladelse blev truffet på grundlag af en vur-
dering af as økonomiske og sociale situation. som grundlag for afgørelsen forelå der
oplysninger om levevilkårene for befolkningen i kosovo og om a og hans familiemæssige
netværk, der omfattede hans ægtefælle og to voksne hjemmeboende børn. da egenbetalingen
alene udgjorde ca. 552 kr. om måneden, finder vi, at der ikke er grundlag for at kritisere, at
ministeriet ikke fandt anledning til at foretage mere detaljerede undersøgelser af as erhvervs-
og indkomstmæssige forhold mv. og ikke i forbindelse med partshøringen af a angående de
nødvendige behandlingsudgifter udtrykkeligt udbad sig bemærkninger om hans betalingsmu-
ligheder.
uanset at ministeriet i sin afgørelse kunne have gjort mere udtrykkeligt rede for det faktiske
grundlag for vurderingen af as økonomiske muligheder, finder vi herefter, at ministeriet ikke
har baseret sin afgørelse på et utilstrækkeligt faktuelt grundlag.
der er heller ikke i det, som i øvrigt er anført, grundlag for at ophæve afslaget på ansøgningen
om fortsat humanitær opholdstilladelse. det bemærkes herved vedrørende den europæiske
menneskerettighedskonventions art. 6, at vidneafhøring af læge valton saito som nævnt ville
være uden betydning for sagen, og at der ikke under sagen er fremsat begæring om partsafhø-
                                               - 8 -
ring for højesteret, hvorfor udlændingemyndighedernes afvisning af at give indrejsetilladelse
er uden betydning.
vi stemmer herefter for at stadfæste landsrettens dom.
dommer niels grubbe udtaler:
jeg finder, at den skønnede egenbetaling på 552 kr. om måneden ikke var af så ringe størrelse,
at integrationsministeriet efter sit praksisnotat kunne undlade konkret at vurdere as
økonomiske og sociale situation for at bedømme, om han havde en reel økonomisk mulighed
for at udrede behandlingsudgifterne.
partshøringen af a angik efter ordlyden af høringsbrevet af 9. maj 2008 opgørelsen af de
nødvendige behandlingsudgifter og ikke hans mulighed for at udrede dem. ministeriet har
derfor efter min opfattelse ikke kunnet anse – og der er heller ikke grundlag for at antage, at
ministeriet rent faktisk har anset – reaktionen på høringsbrevet som udtryk for, at a var enig i,
at han kunne udrede behandlingsudgifterne, hvis de kun var på 552 kr. om måneden.
der foreligger ikke oplysninger om, at integrationsministeriet havde modtaget eller søgt at
indhente oplysninger om as erhverv og uddannelse, formueforhold, indtægtsmuligheder eller
sociale netværk m.v. ministeriet havde heller ikke inddraget oplysninger om familiens
faktiske muligheder for at understøtte a, herunder med hensyntagen til familiens samlede
behov. da sådanne oplysninger som ovenfor nævnt efter integrationsministeriets praksisnotat
skulle indgå i den skønsmæssige vurdering af, om der var grundlag for opholdstilladelse i
medfør af udlændingelovens § 9 b i et tilfælde som det foreliggende, finder jeg, at afgørelsen
ikke er truffet på grundlag af de nødvendige oplysninger og med inddragelse af alle relevante
forhold.
jeg finder derfor, at integrationsministeriets afgørelse af 7. juli 2008 er truffet på et mangel-
fuldt grundlag. efter manglens karakter sammenholdt med afgørelsens indgribende betydning
stemmer jeg derfor for at tage a og bs påstand om ophævelse af integrationsministeriets
afgørelse til følge og hjemvise sagen til fornyet behandling i integrationsministeriet.
                                              - 9 -
det bemærkes herved, at jeg er enig i det, flertallet har anført om den europæiske menneske-
rettighedskonvention, herunder konventionens art. 6.
afgørelsen træffes efter stemmeflertallet.
                                   thi kendes for ret:
landsrettens dom stadfæstes.
i sagsomkostninger for højesteret skal a og b solidarisk til integrationsministeriet betale
25.000 kr. de idømte sagsomkostningsbeløb skal betales inden 14 dage efter denne
højesteretsdoms afsigelse og forrentes efter rentelovens § 8 a.
