                         højesterets dom
                        afsagt tirsdag den 14. maj 2019
sag bs‐21388/2018‐hjr
(2. afdeling)
a, b og c
(advokat christian dahlager for alle)
mod
udlændingenævnet
(advokat karsten hagel‐sørensen)
i tidligere instans er afsagt dom af vestre landsrets 15. afdeling den 18. maj
2018.
i pådømmelsen har deltaget fem dommere: lene pagter kristensen, jon
stokholm, hanne schmidt, jens kruse mikkelsen og anne louise bormann.
sagen er behandlet skriftligt, jf. retsplejelovens § 387.
påstande
parterne har gentaget deres påstande.
b har dog frafaldet sin påstand for så vidt angår sønnen e, som efter sagens
anlæg er indrejst i danmark, hvor han nu har opholdstilladelse.
                                                     2
supplerende sagsfremstilling
af en rapport fra udlændinge‐ og integrationsministeriet af 8. februar 2018 om
evaluering af reglerne om en midlertidig beskyttelsesstatus for visse udlæn‐
dinge i medfør af udlændingelovens § 7, stk. 3, fremgår bl.a.:
     ”2.6. familiesammenføring
     2.6.1. opgørelse over antal modtagne ansøgninger om familiesammenføring
     antallet af ansøgninger om familiesammenføring indgivet til udlændin‐
     gestyrelsen i perioden fra den 20. februar 2015 til den 31. juli 2017, hvor
     der henvises til en familiemæssig tilknytning til en herboende udlænding
     med opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 3, fremgår af tabel‐
     len nedenfor:
     tabel 7. antal ansøgninger om familiesammenføring fra ægtefæller, børn og anden familie i perio-
     den fra den 20. februar 2015 til den 31. juli 2017
                                    2015              2016        jan-jul 2017             i alt
       antal                         348               788              284               1.420
       ansøgninger om
       familiesammenfø-
       ring, hvor refe-
       rencen er meddelt
       midlertidig be-
       skyttelsesstatus
       efter udlændinge-
       lovens § 7, stk. 3
     ved modtagelse af ansøgninger om familiesammenføring under henvis‐
     ning til en herboende udlænding med opholdstilladelse efter udlændinge‐
     lovens § 7, stk. 3, foretager udlændingestyrelsen en indledende screening
     af sagerne med henblik på at udskille de sager, hvor der efter en umiddel‐
     bar vurdering er oplyst om forhold, der kunne føre til, at et afslag på fami‐
     liesammenføring må antages at være særligt indgribende. disse sager un‐
     dergives en forlods behandling i forhold til de ansøgninger, hvor den her‐
     boende udlænding ligeledes har opholdstilladelse efter udlændingelovens
     § 7, stk. 3, men hvor der ikke er oplyst om særlige forhold.
     2.6.2. familiesammenføring til ægtefæller, samlevere og børn under 15 år efter
     udlændingelovens § 9 c, stk. 1
     ved behandling af en ansøgning om opholdstilladelse fra persongruppen
     omfattet af udlændingelovens § 9, der søger om familiesammenføring
                                                3
med en udlænding, der har haft midlertidig beskyttelsesstatus i mindre
end de seneste 3 år, meddeler udlændingestyrelsen afslag på ansøgning
om opholdstilladelse efter § 9 og vurderer herefter af egen drift tillige an‐
søgningen som en ansøgning om opholdstilladelse efter § 9 c, stk. 1.
ansøgeren opfordres i forbindelse med udfyldelse af ansøgningsskema til
at oplyse, hvorvidt der foreligger ganske særlige forhold – herunder op‐
lysninger om eksempelvis sygdom eller handicap – der kan føre til, at et
afslag på familiesammenføring vil virke særligt belastende. ansøgeren op‐
fordres ligeledes til at vedlægge dokumentation for forhold af ovennævnte
karakter i form af eksempelvis lægefaglige erklæringer mv.
for så vidt angår især ansøgere fra syrien er muligheden for at få verifice‐
ret oplysninger i den fremlagte dokumentation i praksis umulig. udlæn‐
dingestyrelsen vurderer derfor i de konkrete tilfælde den fremlagte doku‐
mentation og lægger oplysningerne heri til grund, medmindre der er be‐
stemte grunde til at antage, at dokumentationen ikke er retvisende.
udlændingestyrelsen sammenholder tillige oplysninger afgivet om fami‐
lieforhold – herunder familiemedlemmers helbredsforhold – i forbindelse
med den herboendes asylsagsbehandling med oplysningerne, der er afgi‐
vet til brug for familiesammenføringssagen. i tilfælde, hvor der er uover‐
ensstemmelser, der umiddelbart ikke lader sig forklare af den tidsmæssige
forskydning, partshører udlændingestyrelsen den herboende om diver‐
genserne.
i perioden fra den 20. februar 2015 til den 31. juli 2017 har udlændingesty‐
relsen truffet afgørelse i i alt 309 sager, hvor ægtefæller og børn har søgt
om familiesammenføring til en herboende udlænding med opholdstilla‐
delse efter udlændingelovens § 7, stk. 3, der ikke har haft opholdstilladelse
i danmark i mere end de seneste 3 år. i ca. 25 % af disse sager meddelte
styrelsen en opholdstilladelse efter § 9 c, stk. 1. fordelingen mellem afslag
og tilladelser fremgår af nedenstående tabel:
tabel 8. fordeling af tilladelser og afslag på ansøgning om familiesammenføring til ægtefæller og
børn til herboende personer med opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 3, i perioden fra
den 20. februar 2015 til den 31. juli 2017
  sagens udfald                                                      antal
  tilladelse                                                           79
  afslag                                                              221
                                        4
 afsluttet uden afgørelse                                 9
 i alt                                                   309
nedenfor følger eksempler på sager, hvor udlændingestyrelsen har truffet
afgørelse om opholdstilladelse til ægtefæller og børn til herboende udlæn‐
dinge med opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 3:
tilladelser:
      udlændingestyrelsen meddelte opholdstilladelse til en ægtefælle og
       fire børn i alderen 5 til 14 år på baggrund af oplysninger om den an‐
       søgende ægtefælles alvorlige sygdom. det var til sagen oplyst, at den
       ansøgende ægtefælle har et forvokset hjerte, mangler den ene lunge
       samt havde fået konstateret alvorlig sygdom i den tilbageværende
       lunge. af de fremlagte lægefaglige erklæringer fremgik, at den på‐
       gældendes situation var meget dårlig, og at fuldstændig hvile var på‐
       krævet. på baggrund heraf vurderede styrelsen, at et afslag på fami‐
       liesammenføring ville være særligt indgribende, og at hensynet til fa‐
       miliens enhed og i særlig grad hensynet til børnenes tarv talte for at
       tillade familiesammenføring.
      udlændingestyrelsen meddelte opholdstilladelse til en ægtefælle og
       seks børn i alderen 5 til 17 år på baggrund af oplysninger om, at den
       ansøgende ægtefælle havde fået konstateret kræft. det fremgik af de
       fremlagte lægefaglige erklæringer, at den pågældende var i terminal‐
       fase og hospitalsindlagt, og at børnene følgelig var alene. derudover
       var der oplysninger om, at et af de medansøgende børn var syg og
       plejekrævende som følge af skader forårsaget af et missilangreb. på
       baggrund heraf vurderede styrelsen, at et afslag på familiesammen‐
       føring ville være særligt indgribende, og at hensynet til familiens en‐
       hed og i særlig grad hensynet til børnenes tarv talte for at tillade fa‐
       miliesammenføring.
afslag:
      udlændingestyrelsen meddelte afslag på opholdstilladelse til en æg‐
       tefælle og 17‐årig søn. det var i forbindelse med familiesammenfø‐
       ringssagen oplyst, at sønnen lider af en behandlingskrævende blod‐
       sygdom. den herboende havde imidlertid ikke på forespørgsel op‐
       lyst om dette forhold under sin asylsamtale. styrelsen vurderede, at
       der ikke var oplyst om sådanne ganske særlige forhold, der førte til,
                                       5
      at et afslag på familiesammenføring kunne anses som særligt indgri‐
      bende. afgørelsen blev ikke efterfølgende påklaget.
     udlændingestyrelsen meddelte afslag på opholdstilladelse til ægte‐
      fælle og tre børn på 3, 13 og 16 år. det var i forbindelse med familie‐
      sammenføringssagen oplyst, at den medansøgende 13‐årige søn lider
      af muskelsvind og er mentalt retarderet, og at han modtager medi‐
      cin. den herboende havde på forespørgsel under sin asylsamtale op‐
      lyst, at sønnen lider af knogleskørhed. styrelsen vurderede, at der
      ikke var oplyst om sådanne ganske særlige forhold, der førte til, at et
      afslag på familiesammenføring kunne anses som særligt indgri‐
      bende. afgørelsen blev ikke efterfølgende påklaget.
2.6.3. familiesammenføring til forældre, søskende og andre familiemedlemmer ef‐
ter udlændingelovens § 9 c, stk. 1
efter udlændingestyrelsens praksis meddeles der opholdstilladelse efter
udlændingelovens § 9 c, stk. 1, til forældre til en herboende mindreårig
udlænding med opholdstilladelse efter § 7, stk. 3, hvis det vurderes, at der
er oplyst om ganske særlige grunde, herunder hensyn til familiens enhed,
der vil føre til, at et afslag på opholdstilladelse vil være i strid med dan‐
marks internationale forpligtelser.
i vurderingen heraf indgår en nærmere undersøgelse af den herboende
mindreåriges forhold under opholdet i hjemlandet, herunder hvorvidt den
herboende mindreårige i hjemlandet var en del af den familiemæssige en‐
hed, der nu søger om opholdstilladelse i danmark, eller om den pågæl‐
dende har afbrudt dette familieliv ved f.eks. i hjemlandet at have boet for
sig selv og klaret sig selv eller have boet sammen med andre, herunder
f.eks. andre familiemedlemmer.
den herboende mindreåriges alder vil også blive tillagt væsentlig betyd‐
ning. for så vidt angår forældre til små børn vil udgangspunktet være, at
der er adgang til familiesammenføring her i landet, hvis børnene inden
adskillelsen er indgået som en del af den familiemæssige enhed, der nu
søger om opholdstilladelse, og hvis det ikke er muligt at blive genforenet i
familiens hjemland eller opholdsland. for så vidt angår ældre børn vil der
gradvist blive lagt mere vægt på øvrige oplyste forhold, idet et ældre barn
som udgangspunkt ikke i samme grad som et yngre barn kan antages at
have behov for at blive familiesammenført med sine forældre. hvis den
herboende mindreårige udlænding allerede har et familiemæssigt netværk
i danmark, vil dette også indgå i vurderingen.
                                                6
i perioden fra den 20. februar 2015 til den 31. juli 2017 har udlændingesty‐
relsen truffet afgørelse i i alt 171 sager, hvor forældre, søskende eller an‐
den familie har søgt om familiesammenføring til en herboende udlænding
med opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 3. i ca. 20 % af disse
sager meddelte styrelsen en opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9
c, stk. 1.
fordelingen mellem afslag og tilladelser fremgår af nedenstående tabel:
tabel 9. fordeling af tilladelser og afslag – anden familie i perioden fra den 20. februar 2015 til
den 31. juli 2017
 sagens udfald                                                          antal
 tilladelser                                                              33
 afslag                                                                  134
 afsluttet uden afgørelse                                                  4
 i alt                                                                   171
nedenfor følger eksempler på sager, hvor udlændingestyrelsen har med‐
delt henholdsvis tilladelse til og afslag på opholdstilladelse til forældre
mv. til herboende mindreårige udlændinge med opholdstilladelse efter
udlændingelovens § 7, stk. 3.
tilladelser:
      den herboende mindreårige udlænding fik midlertidig beskyttelses‐
       status som 14‐årig og var fortsat 14 år på afgørelsestidspunktet for
       sagen om familiesammenføring. den pågældende var rejst til dan‐
       mark med sin onkel. forud for flugten var den pågældende en del af
       den familiemæssige enhed bestående af forældre og 3 søskende, der
       efterfølgende søgte familiesammenføring i danmark. udlændinge‐
       styrelsen meddelte opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c,
       stk. 1, til forældre og søskende.
      den herboende mindreårige udlænding fik midlertidig beskyttelses‐
       status som 16‐årig og var 17 år på tidspunktet for afgørelse af fami‐
       liesammenføringssagen. den pågældende boede med sin storesøster
       og storebror i danmark samt storesøsterens mindreårige børn. den
       pågældende havde forud for udrejsen fra hjemlandet boet sammen
                                       7
     med sine forældre. det var til sagen fra bopælskommunen i dan‐
     mark oplyst, at der var alvorlig bekymring for både storesøsterens
     mindreårige børns trivsel samt trivslen for den dengang 16‐årige ud‐
     lænding med midlertidig beskyttelsesstatus. det var endvidere op‐
     lyst, at familien blev tilbudt massiv hjælp og støtte fra kommunen.
     udlændingestyrelsen meddelte opholdstilladelse efter udlændinge‐
     lovens § 9 c, stk. 1, til den herboende mindreåriges forældre, idet der
     hermed blev lagt afgørende vægt på oplysningerne om den familie‐
     mæssige situation i danmark.
    den herboende mindreårige udlænding fik midlertidig beskyttelses‐
     status som 7‐årig og var 8 år på tidspunktet for afgørelse af familie‐
     sammenføringssagen. den pågældende indrejste i danmark med sin
     stedmor, som den pågældende også boede med i danmark. den på‐
     gældende havde forud for udrejsen boet med sin stedmor og sin bio‐
     logiske far i hjemlandet. udlændingestyrelsen meddelte opholdstilla‐
     delse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1, til faren.
afslag:
    den herboende mindreårige udlænding fik midlertidig beskyttelses‐
     status som 15‐årig og var 16 år på tidspunktet for afgørelse af fami‐
     liesammenføringssagen. den pågældende er bosat med sin mormor i
     danmark. den pågældendes onkel og moster bor ligeledes i dan‐
     mark. den mindreårige havde under sit ophold i hjemlandet boet
     med sine forældre. udlændingestyrelsen meddelte afslag på op‐
     holdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1, til forældrene un‐
     der henvisning til, at den pågældende allerede havde familienetværk
     i danmark, og at den pågældende på baggrund af sin alder ikke
     kunne antages at have samme behov for familiesammenføring med
     en forælder som et yngre barn. afgørelsen er stadfæstet af udlæn‐
     dingenævnet.
    den herboende mindreårige udlænding fik midlertidig beskyttelses‐
     status som 16‐årig og var 17 år på tidspunktet for afgørelse af fami‐
     liesammenføringssagen. den pågældende var i danmark bosiddende
     med sin storebror, dennes samlever og børn. i hjemlandet havde den
     mindreårige udlænding boet med sine forældre og sin storebrors fa‐
     milie. den mindreårige udlænding udrejste fra hjemlandet til dan‐
     mark med en myndig fætter, som den pågældende også er bosat tæt
     på her i landet. udlændingestyrelsen meddelte afslag på opholdstil‐
     ladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1, til forældrene under hen‐
     visning til, at den pågældende allerede havde familienetværk i dan‐
                                      8
       mark, og at den pågældende på baggrund af sin alder ikke kunne an‐
       tages at have samme behov for familiesammenføring med en foræl‐
       der som et yngre barn. afgørelsen er stadfæstet af udlændingenæv‐
       net.
      den herboende mindreårige udlænding fik midlertidig beskyttelses‐
       status som 17‐årig og var 18 år på tidspunktet for afgørelse af fami‐
       liesammenføringssagen. den pågældende havde forud for udrejsen
       boet sammen med sine forældre og søskende. den pågældende ud‐
       rejste af hjemlandet med sin storebror og bor nu i danmark med sin
       moster. udlændingestyrelsen meddelte afslag på opholdstilladelse
       efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1, under henvisning til, at den på‐
       gældende allerede havde familienetværk i danmark, og at den på‐
       gældende på baggrund af sin alder ikke kunne antages at have
       samme behov for familiesammenføring med en forælder som et
       yngre barn. afgørelsen er stadfæstet af udlændingenævnet.
…
2.6.6. bemærkninger til udskydelse af retten til familiesammenføring mv.
…
regeringen ønsker overordnet set at begrænse tilstrømningen af flygt‐
ninge og migranter til danmark. karakteren af opholdet her i landet for en
udlænding, som er meddelt opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7,
stk. 3, må normalt betragtes som så usikker og varigheden af opholdet så
begrænset, at den pågældendes familie bl.a. under hensyn til opretholdel‐
sen af en effektiv immigrationspolitik ikke bør meddeles opholdstilladelse
her i landet, før udlændingen har opholdt sig tre år her i landet.
uanset at tilstrømningen af udlændinge til danmark er faldet siden intro‐
duktionen af den midlertidige beskyttelsesstatus og udskydelsen af retten
til familiesammenføring for denne gruppe af personer, er det fortsat rege‐
ringens holdning, at der, bl.a. under hensyn til opretholdelsen af en effek‐
tiv immigrationspolitik, ikke bør meddeles familiesammenføring til en ud‐
lænding med midlertidig beskyttelsesstatus, før den pågældende udlæn‐
ding har opholdt sig mere end de sidste 3 år her i landet.
det skal ses på baggrund af, at der til stadighed befinder sig et betydeligt
antal registrerede asylansøgere i såvel danmark som europa, herunder i
tyskland og sverige. ministeriet er ikke bekendt med det nærmere antal
af illegale udlændinge, der måtte befinde sig i europa.
den generelle flygtninge‐ og migrantsituation i og uden for eu er kom‐
pleks. den er præget af en høj grad af usikkerhed og omskiftelighed, bl.a.
                                             9
       som følge af presset på eu’s ydre grænse, ophobning af flygtninge og mi‐
       granter i nærområder samt risikoen for sekundære bevægelser internt i
       eu. trods nedgangen i ankomster på den centrale middelhavsrute vurde‐
       res situationen fortsat at være flygtig og uforudsigelig med meget store
       udsving i antallet af ankomster. det fortsatte pres på eu’s ydre grænse in‐
       debærer således en risiko for, at situationen hurtigt kan ændre sig.
       danmark modtog i 2014 og 2015 et historisk højt antal ansøgninger om
       asyl, særligt fra syrien. den internationale militære og humanitære ind‐
       sats, samarbejdet i eu og den stramme og konsekvente udlændingepolitik
       har imidlertid virket, så antallet af asylansøgere er faldet markant. rege‐
       ringen ønsker overordnet at fastholde denne indsats, hvorfor ordningen
       om udskydelse af retten til familiesammenføring for udlændinge med
       midlertidig beskyttelsesstatus også af denne grund bør fastholdes.”
ved lov nr. 562 af 29. maj 2018 blev bestemmelsen om, at der senest i folketings‐
året 2017/2018 skulle fremsættes forslag om revision af udlændingeloven,
ophævet, således at betingelsen om opholdstilladelse i tre år for at opnå ret til
familiesammenføring for personer med opholdstilladelse efter udlændingelo‐
vens § 7, stk. 3, blev opretholdt. begrundelsen i forarbejderne til loven (folke‐
tingstidende 2017‐18, tillæg a, lovforslag nr. l 180, s. 11‐12) for at opretholde
betingelsen svarer til begrundelsen i udlændinge‐ og integrationsministeriets
evalueringsrapport.
anbringender
a, b og c har supplerende anført navnlig, at i sager, der vedrører
familiesammenføring med børn, skal barnets bedste være omdrejningspunktet
for afgørelsen og tillægges afgørende vægt. den europæiske
menneskerettighedsdomstol fandt i dom af 8. november 2016 i sagen el ghatet
mod schweiz (sag nr. 56971/10), at det ikke fremgik, at der i de nationale
afgørelser var foretaget den fornødne afvejning af hensynet til barnets bedste,
og at der allerede af denne grund – og uanset statens brede skønsmargin –
forelå en krænkelse af menneskerettighedskonventionens artikel 8. i afgørel‐
serne vedrørende a og b har udlændingenævnet ikke konkret inddraget
hensynet til børnenes bedste, og i afgørelsen vedrørende c er hensynet til
børnenes bedste kun overfladisk inddraget, idet det alene anføres, at børnene
ikke er uden omsorgspersoner i hjemlandet.
det skal tillægges særlig vægt, at appellanterne har ret til at udvikle deres fami‐
lieliv med deres børn, og at alle børnene på afgørelsestidspunktet var i risiko for
overgreb i strid med menneskerettighedskonventionens artikel 3. appellanter‐
nes familieliv blev afbrudt på grund af deres flugt fra hjemlandet, og de kan
derfor ikke anses for at have forladt deres familier frivilligt. i sager som de fore‐
liggende, hvor børn og forældre ufrivilligt er adskilt fra hinanden, lægges der i
                                            10
praksis betydelig vægt på børns og forældres grundlæggende ret til at være
sammen og til at udvikle deres familieliv. dette understøttes også af fn’s bør‐
nekonventions artikel 9 og 10, hvorefter et barn har ret til regelmæssigt at have
personlig forbindelse og direkte kontakt med begge sine forældre, og af denne
konventions artikel 3, der fastslår, at hensynet til barnets bedste skal komme i
første række. appellanterne og deres børn har dermed en selvstændig og
grundlæggende ret til at være sammen og udvikle deres relation.
appellanterne og deres børn er på grund af udlændingenævnets afgørelser af‐
skåret fra at udvikle deres familieliv i en periode på fire år, henset til sagsbe‐
handlingstiden efter udløbet af de tre år. dertil kommer, at d var 16 år, da hans
far c fik opholdstilladelse i danmark, og hvis han pålægges at vente tre år med
at søge om familiesammenføring, vil han være 19 år på ansøgningstidspunktet.
der er som udgangspunkt ikke adgang til familiesammenføring mellem
forældre og myndige børn, og d har således ikke udsigt til familiesam‐
menføring som følge af udlændingenævnets afgørelse.
højesteret har i dom af 6. november 2017 (ufr 2018.688) fastslået, at domstols‐
prøvelse af udlændingenævnets afgørelser skal ske på grundlag af forholdene
på afgørelsestidspunktet. i menneskerettighedsdomstolens praksis er det end‐
videre fastslået, at barnets situation i hjemlandet på afgørelsestidspunktet skal
indgå i vurderingen af barnets bedste, jf. bl.a. el ghatet‐dommen, præmis 46.
appellanternes børn opholdt sig i syrien på tidspunktet for udlændingenæv‐
nets afgørelser. børnene var og er for de flestes vedkommende stadig i risiko for
at dø eller blive underkastet tortur eller anden umenneskelig og nedværdi‐
gende behandling eller straf på grund af den særligt alvorlige situation i syrien.
hensynet til legitime samfundsinteresser vejer ikke tungere end hensynet til ap‐
pellanternes familieliv med deres børn på tidspunktet for udlændingenævnets
afgørelser. de samfundsmæssige interesser, der ligger til grund for lovgivers
vedtagelse af begrænsningen i adgangen til familiesammenføring, udspringer
af konflikten i syrien, og denne ekstraordinære situation med et højt antal asyl‐
ansøgere og ansøgninger om familiesammenføring i danmark er baggrunden
for tre‐årsreglen. den prognose, der førte til, at tre‐årsreglen blev indført, er
imidlertid ikke realiseret.
i ufr 2018.688 h fandt højesteret, at hensynet til danmarks økonomiske vel‐
færd og sammenhængskraft var legitimt og vejede tungere end den pågælden‐
des ret til at blive familiesammenført med sin ægtefælle inden for de første tre
års ophold i danmark. det lavere antal flygtninge, som er kommet til danmark,
har betydning for, hvilken vægt den retsanvendende myndighed kan tillægge
hensynet til danmarks økonomiske velfærd, idet der skal foretages en konkret
afvejning på baggrund af omstændighederne på afgørelsestidspunktet. udlæn‐
dingenævnet traf afgørelse vedrørende appellanterne i januar 2017 og marts
                                              11
2017, og på dette tidspunkt kunne det konstateres, at den forventede ekstraordi‐
nære flygtningetilstrømning ikke var blevet en realitet. hensynet til danmarks
økonomiske velfærd burde derfor i 2017 kun inddrages med begrænset vægt.
appellanternes ægtefæller har af hensyn til familiens enhed desuden et afledt
krav på at blive familiesammenført til danmark som følge af børnenes krav.
udlændingenævnet har supplerende anført navnlig, at menneskerettigheds‐
domstolens dom i sagen el ghatet mod schweiz skal sammenholdes med dom‐
stolens dom af 19. februar 1996 i gül mod schweiz (sag nr. 23218/94). appellan‐
terne har ikke fast ophold i danmark, men har i medfør af udlændingelovens §
7, stk. 3, alene en midlertidig beskyttelsesstatus. deres situation er således ikke
parallel med den situation, som forelå i el ghatet‐dommen, men derimod sna‐
rere med den situation, som forelå i gül‐dommen. i de foreliggende sager må
det endvidere tillægges betydelig vægt, at appellanternes børn ikke som i el
ghatet‐dommen eller gül‐dommen er overladt til en opvækst hos bedsteforæl‐
dre eller fjernere slægtninge, men opholder sig hos deres mor, som er en lige så
nær omsorgsperson som børnenes far. el ghatet‐dommen har derfor ikke be‐
tydning for nærværende sag.
menneskerettighedsdomstolen har i el ghatet‐dommen understreget, at det er
et væsentligt formål med menneskerettighedskonventionens artikel 8 at sikre,
at de enkelte borgere beskyttes mod en vilkårlig forvaltning. det forhold, at der
i udlændingeloven er en dispensationsmulighed, og at der i forarbejderne er
fastsat retningslinjer for udøvelsen af dispensationsmuligheden, sikrer, at admi‐
nistrationen ikke bliver vilkårlig. appellanternes synspunkter fører imidlertid
til, at der altid vil skulle gives tilladelse til familiesammenføring, uanset de kon‐
krete omstændigheder i sagerne, og i hvert fald uden at der identificeres nogle
kriterier for, hvornår en tilladelse skal gives. det må imidlertid lægges til
grund, at appellanterne er enige i, at der ikke foreligger sådanne omstændighe‐
der, der efter forarbejderne til udlændingelovens § 9 c kan begrunde en dispen‐
sation.
for så vidt angår appellanternes synspunkt om, at hensynet til børnenes bedste
er tillagt en for ringe vægt, blev det i forbindelse med tilblivelsen af fn’s børne‐
konvention tilkendegivet, at der kunne være situationer, hvor krydsende inte‐
resser, bl.a. vedrørende retshåndhævelse og generelle samfundsinteresser,
skulle have mindst samme, hvis ikke større, betydning end hensynet til barnet. i
el ghatet‐dommen anerkendes det også, at hensynet til barnets bedste kan op‐
vejes af andre hensyn.
menneskerettighedsdomstolen har desuden anerkendt, at medlemsstaterne har
en skønsmargin, jf. bl.a. el ghatet‐dommens præmis 52, hvor domstolen bl.a.
fastslog, at hensynet til barnets bedste ikke er eneafgørende, og at domstolen
                                            12
under hensyn til subsidiaritetsprincippet ville have respekteret den nationale
domstols afgørelse, såfremt den havde været velbegrundet. el ghatet‐dommen
kunne derfor meget nemt være faldet ud til en frifindelse af schweiz, hvis de
schweiziske myndigheder havde givet en bedre begrundelse for resultatet af af‐
vejningen mellem de krydsende hensyn i sagen.
supplerende retsgrundlag
i menneskerettighedsdomstolens dom af 8. november 2016 i sagen el ghatet
mod schweiz (sag nr. 56971/10) fandt domstolen, at der var sket en krænkelse
af retten til familieliv, jf. den europæiske menneskerettighedskonventions arti‐
kel 8, i en sag der angik en 15‐årig dreng, som boede i egypten, og som fik af‐
slag på familiesammenføring med sin far, som boede i schweiz. i dommen hed‐
der det bl.a.:
      ”44. in order to establish the scope of the state’s obligations, the court
      must examine the facts of the case in the light of the applicable principles,
      which it has previously set out as follows (see gül v. switzerland, 19 febru‐
      ary 1996, § 38, reports 1996‐i; ahmut, cited above, § 67; and berisha v. swit‐
      zerland, no. 948/12, § 48, 30 july 2013):
      (a) the extent of a state’s obligation to admit to its territory relatives of set‐
      tled immigrants will vary according to the particular circumstances of the
      persons involved and the general interest;
      (b) as a matter of well‐established international law and subject to its
      treaty obligations, a state has the right to control the entry of non‐nation‐
      als into its territory;
      (c) where immigration is concerned, article 8 cannot be considered to im‐
      pose on a state a general obligation to respect the choice by married cou‐
      ples of the country of their matrimonial residence and to authorise family
      reunification in its territory.
      45. in this context it must be borne in mind that cases like the present one
      do not only concern immigration, but also family life, and that it involves
      aliens who already had a family life which they left behind in another
      country until they achieved settled status in the host country (contrast ab‐
      dulaziz, cabales and balkandali v. the united kingdom, 28 may 1985, § 68, se‐
      ries a no. 94). in such cases, it must determine whether, in refusing to is‐
      sue residence permits for the applicants, the government can be said to
      have struck a fair balance between their interest in developing a family life
      in the respondent state on the one hand and the state’s own interest in
      controlling immigration on the other. in conducting this assessment, the
      court has first asked whether the parents irrevocably decided to leave
      their children in the country of origin, and thereby abandoned any idea of
      a future family reunion (see, for example, şen, cited above, § 40). secondly,
                                      13
it has asked whether allowing the children to enter the contracting state
would be the most adequate means for them to develop their family life
with the parents settled in that state. in answering this question, it has had
regard to the existence of any “insurmountable obstacles” or “major im‐
pediments” to the parents’ return to the country of origin (see tuquabo‐
tekle and others, cited above, § 48).
46. the court has further held that there is a broad consensus, including in
international law, in support of the idea that in all decisions concerning
children, their best interests must be paramount (see neulinger and shuruk
v. switzerland [gc], no. 41615/07, § 135, echr 2010; m.p.e.v. and others v.
switzerland, no. 3910/13, § 52, 8 july 2014; see also tarakhel v. switzerland
[gc], no. 29217/12, § 99, echr 2014 (extracts)). for that purpose, in cases
regarding family reunification the court pays particular attention to the
circumstances of the minor children concerned, especially their age, their
situation in their country of origin and the extent to which they are de‐
pendent on their parents (see tuquabo‐tekle and others, cited above, § 44).
while the best interests of the child cannot be a “trump card” which re‐
quires the admission of all children who would be better off living in a
contracting state (i.a.a. and others v. the united kingdom, cited above, §
46; see also berisha, cited above, §§ 60‐61), the domestic courts must place
the best interests of the child at the heart of their considerations and attach
crucial weight to it (see, mutatis mutandis, mandet v. france, no. 30955/12, §§
56‐57, 14 january 2016).
47. the court reiterates that the task to assess the best interests of the child
in each individual case is primarily one for the domestic authorities, which
often have the benefit of direct contact with the persons concerned
(neulinger and shuruk, cited above, § 138). to that end they enjoy a certain
margin of appreciation, which remains subject, however, to european su‐
pervision whereby the court reviews under the convention the decisions
that those authorities have taken in the exercise of that power (ibid., with
further references; x v. latvia [gc], no. 27853/09, § 101, echr 2013). in
line with the principle of subsidiarity, it is not the court’s task to take the
place of the competent authorities in determining the best interests of the
child, but to ascertain whether the domestic courts secured the guarantees
set forth in article 8 of the convention, particularly taking into account
the child’s best interests, which must be sufficiently reflected in the rea‐
soning of the domestic courts (neulinger and shuruk, cited above, §§ 133,
141; b. v. belgium, no. 4320/11, § 60, 10 july 2012; x. v. latvia, cited above,
§§ 106‐107). domestic courts must put forward specific reasons in light of
the circumstances of the case, not least to enable the court to carry out the
european supervision entrusted to it (x. v. latvia, cited above, § 107).
where the reasoning of domestic decisions is insufficient, with any real
                                        14
balancing of the interests in issue being absent, this would be contrary to
the requirements of article 8 of the convention (ibid.; see also, mutatis mu‐
tandis, schweizerische radio‐ und fernsehgesellschaft srg v. switzerland, no.
34124/06, § 65, 21 june 2012). in such a scenario, the domestic courts, in the
court’s opinion, failed to demonstrate convincingly that the respective in‐
terference with a right under the convention was proportionate to the aim
pursued and thus met a “pressing social need” (schweizerische radio‐ und
fernsehgesellschaft srg, cited above, § 65).
(b) application of these principles to the present case
48. turning to the circumstances of the present case, the court notes that
the first applicant left behind the second applicant, when he left egypt to
seek asylum in switzerland in 1997. even though his application for asy‐
lum was rejected by the swiss authorities, caution is called when deter‐
mining whether he left his child behind of “his own free will” (see
tuquabo‐tekle and others, cited above, § 47). the court observes, however,
that the first applicant did not lodge a request for family reunification as
soon as he got a residence permit in switzerland after his marriage with a
swiss national in 1999, but brought the second applicant to switzerland
only in 2002 for three months on a tourist visa. in july 2003 the second ap‐
plicant relocated to switzerland for purposes of family reunification.
however, in january 2005 the first applicant sent him back to egypt in
light of conflicts between the second applicant and the first applicant’s
spouse. following the couple’s separation, the first applicant lodged an‐
other request for family reunification in march 2006. the court considers
that these circumstances do not suggest a clear answer to the question
whether or not the first applicant had always planned to live with his son
in switzerland.
49. noting that the first applicant also enjoyed family life with his daugh‐
ter who lived with her mother in switzerland, the court considers that it
would be unreasonable to ask the first applicant to relocate to egypt to
live together with the second applicant there, as this would entail a sepa‐
ration from his daughter. the court concludes that it would be unduly
difficult for the applicants to enjoy family life together anywhere but in
switzerland (see tuquabo‐tekle and others, cited above, §§ 47‐48; şen, cited
above, § 40; a contrario i.a.a. and others v. the united kingdom, cited above,
§ 44; chandra and others, cited above; benamar v. the netherlands (dec.), no.
43786/04, 5 april 2005).
50. the court observes that the case of şen concerned family reunification
with both parents and that of tuquabo‐tekle and others concerned family
reunification with one parent in a situation in which the other parent was
                                     15
deceased. the present case, by contrast, concerns the reunification of a
child with his father while the child, at least at the time the request for reu‐
nification was lodged, lived with his mother. it considers that there was,
therefore, no presumption that reuniting with the first applicant in swit‐
zerland was per se in the best interests of the second applicant.
51. the court observes that the first applicant had the right of custody for
the second applicant pursuant to egyptian law. while this legal status sug‐
gests that it would be in the best interests of the second applicant to live
with his father in switzerland, it cannot be the sole decisive factor. the
court considers that the second applicant’s had lived almost all his life in
egypt and had strong social, cultural and linguistic ties to his country of
origin. in egypt he was cared for by his mother and later, after his
mother’s relocation to kuwait, by his grandmother. the court also notes
that the second applicant was fifteen and a half years old at the time the
request for family reunification was lodged and that he was not as much
in need of care as young children. the court previously rejected cases in‐
volving failed applications for family reunion where the children con‐
cerned had reached an age where they were increasingly able to fend for
themselves (see i.a.a. and others v. the united kingdom, cited above, § 46;
berisha, cited above, § 56; benamar, cited above; chandra and others, cited
above). the court notes that there were no major threats to the second ap‐
plicant’s best interests in his country of origin, unlike in the case of
tuquabo‐tekle and others, where the grandmother who cared for the fifteen
year old girl in eritrea took her out of school against the mother’s will and
the girl was at risk of being married off (tuquabo‐tekle and others, cited
above, § 50).
52. having regard to the above, the court considers that, applying the cri‐
teria established in its case‐law (see paragraphs 43 to 47 above), no clear
conclusion can be drawn whether or not the applicants’ interest in a family
reunification outweighed the public interest of the respondent state in
controlling the entry of foreigners into its territory. had the domestic au‐
thorities engaged in a thorough balancing of the interests in issue, particu‐
larly taking into account the child’s best interests, and put forward rele‐
vant and sufficient reasons for their decision, the court would, in line with
the principle of subsidiarity, consider that the domestic authorities neither
failed to strike a fair balance between the interests of the applicants and
the interest of the state, nor to have exceeded the margin of appreciation
available to them under the convention in the domain of immigration.
53. the court notes, however, that the federal supreme court in its judg‐
ment of 5 july 2010 (see paragraphs 24 and 25 above) and other domestic
courts examined the best interests of the second applicant, who was a
                                            16
      child at the time the request for family reunion was lodged, in a brief man‐
      ner and put forward a rather summary reasoning in that regard. it consid‐
      ers that the federal supreme court did not place the second applicant’s
      best interests sufficiently at the center of its balancing exercise and its rea‐
      soning, contrary to the requirements under the convention (see para‐
      graphs 46 and 47 above) and other international treaties, in particular the
      united nations convention on the rights of the child (see paragraphs 27
      and 28 above), as well as article 11 of the constitution of the swiss con‐
      federation (see paragraph 29 above) and the case‐law of the federal su‐
      preme court (see paragraphs 32 and 34 above).
      54. there has accordingly been a violation of article 8 of the convention.”
højesterets begrundelse og resultat
a, b og c er alle syriske statsborgere, som indrejste i danmark i 2015 og
derefter blev meddelt opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 3, om
midlertidig beskyttelse på grund af de generelle forhold i hjemlandet. denne
sag angår prøvelse af udlændingenævnets afgørelser truffet i januar 2017 og
marts 2017 om afslag på deres ansøgninger om familiesammenføring med deres
ægtefæller og børn. begrundelsen for afslagene er, at appellanterne på
afgørelsestidspunktet ikke havde haft opholdstilladelse i danmark i tre år, jf.
udlændingelovens § 9, stk. 1, nr. 1, litra d, og nr. 2, litra d, og at der ikke forelå
sådanne ganske særlige grunde, at der kunne ses bort fra denne betingelse, jf.
udlændingelovens § 9 c, stk. 1.
som fastslået i højesterets dom af 6. november 2017 (ufr 2018.688) er det
nævnte krav om opholdstilladelse i tre år som betingelse for familiesammenfø‐
ring for personer med midlertidig beskyttelse begrundet i hensyn, der kan vare‐
tages efter menneskerettighedskonventionens artikel 8. om udlændingenæv‐
nets afslag på familiesammenføring er foreneligt med artikel 8, skal herefter af‐
gøres ud fra de generelle kriterier, som den europæiske menneskerettigheds‐
domstol har opstillet, jf. bl.a. dom af 28. juni 2011 i sagen nunez mod norge
(sag nr. 55597/09). vurderingen skal ske på grundlag af forholdene på afgørel‐
sestidspunktet, jf. bl.a. ufr 2006.639 h.
for så vidt angår afslagene på familiesammenføring med appellanternes min‐
dreårige børn følger det af fn’s børnekonvention og af menneskerettigheds‐
domstolens praksis efter artikel 8, at der skal lægges betydelig vægt på hensy‐
net til barnets bedste. menneskerettighedsdomstolen har i dom af 8. november
2016 i sagen el ghatet mod schweiz (sag nr. 56971/10), præmis 46, udtalt, at
hensynet til barnets bedste skal være dominerende (”paramount”). af dommen
fremgår endvidere, at barnets bedste ikke kan være et trumfkort, som nødven‐
diggør opholdstilladelse til alle børn, som ville få et bedre liv i den pågældende
                                            17
stat, men at de nationale domstole skal tillægge hensynet til barnets bedste me‐
get betydelig (”crucial”) vægt.
ved afvejningen af hensynet til børnenes bedste over for de hensyn, der be‐
grunder afslaget på familiesammenføring, må der på den ene side lægges vægt
på, at der er uoverstigelige hindringer for, at appellanterne kan leve sammen
med deres børn i syrien, idet de ved en tilbagevenden til syrien – på grund af
den særlige situation præget af vilkårlig voldsudøvelse og overgreb på civile –
risikerer overgreb omfattet af menneskerettighedskonventionens artikel 3. det
må endvidere indgå, at børnene på afgørelsestidspunktet opholdt sig i syrien
og dermed var påvirket af de nævnte forhold i landet.
på den anden side må der lægges vægt på, at børnene opholder sig hos deres
mødre, som i hvert fald siden appellanternes udrejse fra syrien i 2015 har været
deres primære omsorgspersoner, at børnene har levet hele deres liv i syrien og
er uden tilknytning til danmark, og at ingen af børnene eller deres mødre lider
af sådanne alvorlige sygdomme eller handicap, at det gør adskillelsen fra appel‐
lanterne særlig indgribende. der må endvidere lægges vægt på, at appellan‐
terne alene har midlertidig opholdstilladelse i danmark, og at de skal vende til‐
bage til syrien, hvis der sker en forbedring af de generelle forhold i landet. det
vil ikke være til børnenes bedste at få opholdstilladelse i danmark, hvis de kort
tid efter skal vende tilbage til syrien. endelig må det indgå, at adskillelsen mel‐
lem børnene og deres fædre samt søskende og andre familiemedlemmer i dan‐
mark alene er midlertidig.
hvis en tilstrækkelig forbedring af de generelle forhold i syrien ikke er indtruf‐
fet inden for tre år fra det tidspunkt, hvor appellanterne fik opholdstilladelse i
danmark, vil de børn, der stadig er mindreårige, sammen med deres mødre
som udgangspunkt have ret til familiesammenføring. højesteret forudsætter
herved, at hensynet til barnets tarv, jf. udlændingelovens § 9 c, stk. 1, i denne si‐
tuation som udgangspunkt vil tilsige, at der meddeles opholdstilladelse også til
de børn, som på det tidspunkt er fyldt 15 år, men ikke 18 år, og derfor ikke op‐
fylder betingelserne for familiesammenføring efter udlændingelovens § 9, stk.
1, nr. 2.
for så vidt angår d, som var 19 år, da hans far c opfyldte kravet om at have
haft opholdstilladelse i tre år, bemærker højesteret, at udlændingestyrelsen,
hvis han på ny søger om opholdstilladelse, må vurdere, om der foreligger
sådanne ganske særlige grunde, at han kan meddeles opholdstilladelse, jf.
udlændingelovens § 9 c, stk. 1.
som anført i højesterets dom gengivet i ufr 2018.688 lægger højesteret til
grund, at ansøgningerne om familiesammenføring – som kan indgives to måne‐
der før, de tre år er gået – som anført i lovens forarbejder vil blive behandlet
                                          18
med henblik på, at de kan afgøres hurtigst muligt efter, at appellanterne har op‐
holdt sig tre år i danmark, og der er truffet afgørelse om forlængelse af den
midlertidige opholdstilladelse efter § 7, stk. 3.
på den anførte baggrund finder højesteret, at kravet om, at appellanterne som
udgangspunkt skal have haft opholdstilladelse i danmark i tre år, før de kan få
familiesammenføring med deres børn, ligger inden for den skønsmargin, som
tilkommer staten ved afvejningen af hensynet til parternes familieliv og børne‐
nes bedste over for hensynet til de samfundsmæssige interesser, som kan vare‐
tages efter menneskerettighedskonventionens artikel 8.
højesteret tiltræder af de grunde, som landsretten har anført, at også afslaget på
familiesammenføring med appellanternes ægtefæller ligger inden for den
skønsmargin, som tilkommer staten efter artikel 8, at der ikke i øvrigt er grund‐
lag for at tilsidesætte udlændingenævnets afslag på opholdstilladelse efter ud‐
lændingelovens § 9 c, stk. 1, og at appellanterne ikke har krav på godtgørelse.
højesteret stadfæster herefter dommen.
                             thi kendes for ret:
landsrettens dom stadfæstes.
i sagsomkostninger for højesteret skal a, b og c solidarisk betale i alt 25.000 kr.
til udlændingenævnet.
de idømte sagsomkostningsbeløb skal betales inden 14 dage efter denne høje‐
steretsdoms afsigelse og forrentes efter rentelovens § 8 a.
