                      højesterets kendelse
                          afsagt tirsdag den 12. januar 2010
sag 110/2009
forenede danske motorejere som mandatar for a
(advokat lennart fogh)
mod
københavns kommune
(advokat lars carstens)
i tidligere instanser er afsagt kendelse af københavns byrets fogedret den 19. december 2007
og af østre landsrets 11. afdeling den 8. januar 2009.
i påkendelsen har deltaget tre dommere: torben melchior, thomas rørdam og vibeke
rønne.
sagen er behandlet sammen med sag 109/2009, forenede danske motorejere som mandatar
for b mod københavns kommune.
påstande
kærende, forenede danske motorejere som mandatar for a, har nedlagt påstand om, at
fogedrettens kendelse stadfæstes.
indkærede, københavns kommune, har nedlagt påstand om stadfæstelse af landsrettens ken-
delse, subsidiært at fogedrettens kendelse ophæves og sagen hjemvises til fortsat behandling
ved fogedretten, mere subsidiært at sagen hjemvises til pantefogden til fortsat behandling.
anbringender
forenede danske motorejere har navnlig gjort gældende, at parkeringsmyndigheden har be-
visbyrden for, at afgiften er pålagt med rette. især under henvisning til, at parkeringsvagterne
                                               - 2 -
er underlagt produktivitetskrav, kan parkeringsvagtens forklaring ikke tillægges større vægt
end borgerens/bilistens.
københavns kommune er enig i, at center for parkering har bevisbyrden for, at parkeringsaf-
gift er pålagt med rette. denne bevisbyrde kan løftes ved forklaring fra den eller de parke-
ringsvagter, der har konstateret den uretmæssige parkering, støttet af de notater, som parke-
ringsvagten har foretaget om detaljerne ved parkeringen og udførelsen af kontrolopgaven. de
kommunale parkeringsvagter har modtaget uddannelse i reglerne for parkering, og det må
kunne lægges til grund, at de udfører deres virksomhed i overensstemmelse hermed. deres
forklaring må derfor tillægges særlig vægt. parkeringsvagter ansat ved center for parkering er
ikke underlagt produktivitetskrav.
kommunen har endvidere henvist til, at a har erkendt, at parkeringsbilletten ikke lå i forruden
på hans bil ved kontrollen den 14. august 2006, og at det derfor kan lægges til grund, at han
har tilsidesat reglen i bekendtgørelsens § 7, stk. 2.
retsgrundlaget
i københavns kommunes bekendtgørelse af 27. maj 2005 om standsning og parkering i kø-
benhavn er § 7, stk. 2 og 3, sålydende:
       ”stk. 2. parkeringsbilletten skal anbringes synligt umiddelbart inden for forruden og
       skal tydeligt kunne læses udefra.
       stk. 3. en gyldig parkeringsbillet kan benyttes til flere parkeringer inden for samme
       takstområde eller i takstområder med lavere takst. en gyldig parkeringsbillet kan også
       overdrages til og benyttes af andre bilister.”
i vejledning i udfærdigelse af parkeringsafgifter udgivet af københavns politi i samarbejde
med københavns kommune i anledning af ændrede kompetenceregler pr. 1. september 2005
hedder det bl.a.:
        ”28a.            finder anvendelse, hvor et køretøj er parkeret med uaflæselig p-billet
        uaflæselig p-    i strid med p-bkg. § 7, stk. 2, hvoraf fremgår, at p-billetten tydeligt
        billet.          skal kunne læses udefra, når parkeringen sker i en særlig betalings-
                         zone, hvor der skal betales afgift (indløses p-billet).
                                                - 3 -
                          i forbindelse med parkeringskontrollen i betalingszonen bør de en-
                          kelte parkeringsvagter foretage en grundig besigtigelse af køretøjet
                          med henblik på at konstatere, om køretøjet er forsynet med en p-bil-
                          let. udover at besigtige køretøjets ruder bør parkeringsvagten også
                          kontrollere, om en eventuel billet skulle være faldet på gulvet, være
                          anbragt forkert eller lignende.
                          får parkeringsvagten øje på en sådan billet, og er den uaflæselig, kan
                          der pålægges en parkeringsafgift efter punkt 28 a.
                          der bør tages notat herom. er det muligt at notere billettens kontrol-
                          nummer, bør parkeringsvagten endvidere gøre dette.”
den europæiske menneskerettighedskommission antog ved sin afgørelse af 14. september
1998 (sag nr. 24989/94) sagen flemming petersen mod danmark til realitetsbehandling. i
afgørelsen, der vedrører en parkeringsafgift til det offentlige, hedder det bl.a.:
      ”the commission recalls that the notion of ”criminal charge” in article 6 para. i cannot
      be interpreted solely by reference to the domestic law of the respondent state. it is to be
      interpreted as having an autonomous meaning in the context of the convention (cf. eur.
      court hr, adolf v. austria judgment of 26 march 1982, series a no. 49, p. 15, para.
      30).
      in order to determine whether an offence qualifies as “criminal” for the purpose of the
      convention, it is first necessary to ascertain whether or not the provision defining the
      offence belongs, according to the legal system of the respondent state, to criminal law;
      next, the nature of the offence and degree of severity of the penalty risked must be ex-
      amined (see inter alia eur. court hr, palaoro v. austria judgment of 23 october 1995,
      series a no. 329-b, p. 38, para. 34).
      the commission recalls that the regulations concerning stopping and parking in the
      road traffic act and rules issued under it have been completely decriminalised in
      danish law. thus, it follows from the travaux préparatoires to the act no. 162 of 28
      april 1971 that the purpose of the amendment was to place these rules outside the ambit
      of criminal law. in addition, the sanctions for violation of the rules are referred to as
      charges, and not fines, and the ordinary law governing civil law procedure applies in
      full to proceedings involving parking charges.
      however, the second criterion stated above - the very nature of the offence, considered
      also in relation to the nature of the corresponding penalty - represents a factor of appre-
      ciation of greater weight (öztürk v. the federal republic of germany, op. cit., p. 19,
      para. 52). it is of great significance in this respect whether the purpose of the sanction is
      to be punitive and deterrent (cf., inter alia, öztürk v. the federal republic of germany,
      op. cit., p. 20, para. 53).
                                               - 4 -
      the commission notes in this respect that the regulation in question is based on a ra-
      tioning of the road area. according to the travaux préparatoires to the amendment im-
      plementing the present rules, parking charges are considered as charges for using the
      parking area in excess of the permitted use. thus, in the government’s opinion, the
      charges have no predominantly penal purpose.
      however, the commission is not convinced that the rules in question do not retain a pu-
      nitive character and do not have the effect essentially to deter. the wording of section
      121 subsection 1 (7) and (8) of the road traffic act and of section 1 of the parking or-
      dinance suggest that the charge is a sanction imposed for violation of a prohibited and
      unwanted behaviour. there is nothing in the wording of the provisions to indicate that
      the charge is intended to correspond to a service rendered or a parking place occupied.
      in addition, the provision is directed towards all citizens in their capacity as road users.
      thus, the commission is of the opinion that the general character of the rule and the
      purpose or the effect of the penalty, being both deterrent and punitive, suffice to show
      that the offence in question was, in terms of article 6 of the convention, criminal in
      nature (ibid). the commission considers that it is not decisive in this respect that the
      rules applied to parking offences lack certain hallmarks usually connected with criminal
      procedure.
      as the contravention committed by the applicant was criminal for the purposes of arti-
      cle 6 of the convention, there is no need to examine it also in the light of the final crite-
      rion stated above. the relative lack of seriousness of the penalty at stake cannot divest
      an offence of its inherently criminal character (öztürk v. the federal republic of ger-
      many, op. cit., p. 21, para. 54 and eur. court h.r. lutz v. the federal republic of ger-
      many judgment of 25 august 1987, series a no. 123-a, p. 23, para. 55).
      accordingly, the commission considers that the proceedings at issue involved a deter-
      mination of a “criminal charge” within the meaning of article 6 of the convention
      which is thus applicable in the present case.”
sagen blev overført til den europæiske menneskerettighedsdomstol og blev den 16. novem-
ber 2000 forligt ved den danske stats betaling af en godtgørelse.
supplerende sagsfremstilling
i as indsigelse over parkeringsafgiften, der er modtaget i parkering københavn den 16.
august 2006 hedder det bl.a.:
      ”gyldig parkeringshjemmel            ja    hvilken: grøn p-billet til kl. 14.53
      skilt defekt                         ja    bemærkninger:
      billetautomat itu                    ja    tilladelse til parkering          ja          nej
                                               - 5 -
     bil havareret                         ja    dokumentation vedl.                ja          nej
     bil stjålet                           ja    dokumentation vedl.                ja          nej
     af- eller pålæsning                   ja    dokumentation vedl.                ja          nej
     anden årsag: da jeg parkerede bilen lagde jeg billetten så den lå synligt ved førersiden.
     da gps holder er faldet ned, var billetten faldet ned med den. billetten lå på førersædet
     med bagsiden opad.
     vedlagt dok. fra vuc + grøn billet”
a har endvidere til parkering københavn indsendt en lang række parkeringsbilletter
vedrørende tidligere og senere parkeringer i helgolandsgade.
parkering københavn traf den 6. oktober 2006 afgørelse i sagen. det fremgår heraf bl.a.:
     ”begrundelsen for at fastholde afgiften:
     i områder afgrænset med p-zonetavler, der tilkendegiver betalingsparkering, skal der
     betales for parkering i overensstemmelse med, hvad der er gældende inden for det på-
     gældende område. parkeringsperioden kan forlænges, hvis der betales herfor, jf. § 7 stk.
     1 i bekendtgørelse om standsning og parkering i københavn af 27. maj 2005.
     parkering • københavn lægger til grund, at køretøjet var parkeret i strid med bestem-
     melsen, idet parkeringsvagten har noteret, at der ikke forelå en synlig parkeringsbillet i
     køretøjet.
     køretøjet var således parkeret i strid med reglerne. parkeringsafgiften er derfor lovligt
     pålagt, jf. færdselslovens § 121, stk. 1, nr. 9 (lovbekendtgørelse nr. 1079 af 14. novem-
     ber 2005).
     parkering • københavn har forstået deres indsigelser således, at der er enighed om de
     faktiske forhold, men at parkeringsafgiften efter deres opfattelse ikke burde være på-
     lagt, da de havde gyldig p-billet, men at denne var faldet ned på førersiden.
     parkering • københavn er som myndighed pålagt en opgave, der går ud på at kontrol-
     lere, om køretøjer er henstillet i overensstemmelse med de gældende regler.
     parkeringsvagten har observeret deres køretøj henstillet uden en synlig parkeringsbillet
     på kontroltidspunktet.
     inden køretøjet forlades har bilister ansvar for at sikre sig, at p-billetten tydeligt kan læ-
     ses udefra.
                                                - 6 -
       en efterfølgende fremvisning af en gyldig parkeringsbillet er ikke i sig selv dokumenta-
       tion for, at reglerne for parkering har været fulgt af bilisten.
       det fremgår også af § 7, stk. 3 i bekendtgørelse om standsning og parkering i køben-
       havn af 27. maj 2005:
       ”en gyldig parkeringsbillet kan benyttes til flere parkeringer inden for samme takstom-
       råde eller i takstområder med lavere takst. en gyldig parkeringsbillet kan også overdra-
       ges til og benyttes af andre bilister.”
       en parkeringsbillet kan således overdrages, og derfor lægger parkering • københavn
       parkeringsvagtens iagttagelser på kontroltidspunktet til grund for afgørelsen.”
det fremgår af retsbogen af 6. december 2007 fra fogedretten, at a blev sandhedsformanet
forud for, at han afgav sin forklaring for fogedretten.
forklaringer
allan kristian munkholm har forklaret bl.a., at han har været ansat som p-vagt siden januar
2004. han har ikke kendskab til sagerne mod a og b.
p-vagterne skal ikke nå et bestemt antal afgiftspålæggelser pr. dag. løn og andre arbejdsvilkår
er ikke afhængige af antal pålagte afgifter, og p-vagterne får ikke bonus eller andre belønnin-
ger i forhold til pålagte afgifter. p-vagterne modtager løbende efteruddannelse. under videre-
uddannelsen gennemgås konkrete parkeringssituationer, f.eks. kontrol i forbindelse med
manglende billet, ikke synlige billetter og invalideskilte. proceduren for afgiftspålæggelse i
forbindelse med handicappladser gennemgås. center for parkering har skiftende indsatsområ-
der, f.eks. i forbindelse med indførelse af fotokontrol. der foretages for tiden dobbeltkontrol,
både med foto og almindelig registrering. han kontrollerer om billedet er taget korrekt i for-
hold til den manuelle registrering, og at den er i overensstemmelse med vejledningen.
han kender ikke københavns kommunes regnskab for 2006, hvoraf det fremgår, at det er et
resultatkrav "at p-vagterne i gennemsnit udsteder 7,5 p-afgifter dagligt i 363 dage". der er
ikke noget samlet produktionskrav for den enkelte p-vagt eller for center for parkering som
helhed. der er ikke nogen målsætning for produktivitet. han taler med p-vagterne om effekti-
vitet, og om at sikre kvalitet i afgiftspålæggelsen. han drøfter også brugerundersøgelser om
deres popularitet, og hvordan klageprocenterne kan nedbringes. han laver de statistikker, som
                                              - 7 -
områdechefen beder ham om. p-vagterne får statistiske oplysninger om, hvordan de ligger i
forhold til klageprocenter. det sker ca. 2 gange årligt.
anders møller har supplerende forklaret bl.a., at der er indført en forsøgsordning med fotodo-
kumentation. p-vagterne følger den vejledning i udfærdigelse af parkeringsafgifter, som er
udarbejdet af københavns politi. vejledningen er under revision som følge af indførelse af
fotodokumentation. revision er endnu ikke på plads, hvorfor der indtil videre foretages både
fotodokumentation og almindelig kontrol. center for parkerings driftsbudget er baseret på
erfaring fra tidligere års overtrædelser. center for parkering er uden for teknik- og miljøfor-
valtningens budgetramme, da der er stor usikkerhed om den del af budgetopfyldelsen, der er
afhængig af overtrædelser. der stilles ikke krav om, at den enkelte p-vagt skal pålægge et be-
stemt antal afgifter. p-vagterne tilskyndes ikke til at udstede mange afgifter. der er fokus på
kvalitet af p-vagternes arbejde. center for parkering har kontrol og betalingsparkering som
sine to hovedydelser. det er økonomiforvaltningen, der har opstillet den anvendte regn-
skabsmodel for københavns kommunes regnskab for 2006. modellen anvendes på forskel-
lige typer kommunale institutioner og virksomheder og afspejler antal af medarbejdere i for-
hold til ydelsen. budgetmålene er fastsat af økonomiforvaltningen. center for parkering har
store indtægter i forhold til andre kommunale institutioner og afregner provenuet af den sam-
lede drift til kommunekassen. dette sikrer, at center for parkering ikke kan bruges til at un-
derstøtte specifikke aktiviteter og indsatsområder for teknik- og miljøforvaltningen uden sær-
skilte bevillinger. siden regnskabet for 2006 er forvaltningens regnskabsmodel blevet forfinet.
der arbejdes nu med en abc model, "activity based cost". denne model er et pilotprojekt,
der skal synliggøre omkostningerne vedrørende de enkelte ydelser og leverancer på et mere
detaljeret niveau. der er ikke noget resultatkrav fra den enkelte p-vagt. tidligere beregning,
som er anført i regnskabet for 2006, er ikke retvisende, da den ikke tager udgifterne ved den
enkelte afgiftspålæggelse i betragtning. regnskabet for 2006 og senere medfører ikke et re-
sultatkrav til den enkelte p-vagt. øgning af center for parkerings effektivitet kan måles på
klageprocenter i forhold til parkeringsafgifter og sagsbehandlingstid.
højesterets begrundelse og resultat
den europæiske menneskerettighedskommission har ved afgørelse af 14. september 1998 i
sagen flemming petersen mod danmark udtalt, at en sag om parkeringsafgift til det offentlige
indebærer stillingtagen til en ”anklage for en forbrydelse” (”criminal charge”), således som
                                                 - 8 -
dette udtryk er anvendt i artikel 6 i den europæiske menneskerettighedskonvention. det føl-
ger heraf, at retten ved behandlingen af en sådan sag skal iagttage de retssikkerhedsgarantier,
der i medfør af artikel 6 gælder for tiltalte i straffesager. dette er ikke til hinder for, at en sag
om parkeringsafgift til det offentlige behandles i den civile retsplejes former, men indebærer
bl.a., at de beviskrav, der gælder i straffesager, jf. herved reglen om uskyldsformodning i ar-
tikel 6, stk. 2, finder anvendelse. det indebærer endvidere, at reglen i retsplejelovens § 863,
om at en tiltalt ikke har pligt til at afgive forklaring, også finder anvendelse.
efter det anførte burde a ikke have været sandhedsformanet forud for, at han afgav forklaring
for fogedretten. det er dog ikke en fejl, der kan føre til, at sagen hjemvises til fornyet be-
handling ved fogedretten, jf. herved retsplejelovens § 925.
det er ubestridt, at parkeringsbilletten ikke ved kontrollen lå synligt i forruden på as bil,
således som det er foreskrevet i § 7, stk. 2, i bekendtgørelse om standsning og parkering i
københavn.
a har forklaret, at dette skyldes, at hans gps-holder var faldet ned og havde taget
parkeringsbilletten med i faldet, hvorefter begge dele var endt på førersædet, hvor billetten lå
synligt. heroverfor har vidnet pernille christensen forklaret, at hun følger den procedure, der
er fastsat ved kontrol af biler, og herunder undersøger bilerne.
i et tilfælde som det foreliggende, hvor det som anført er ubestridt, at parkeringsbilletten ikke
var anbragt i overensstemmelse med reglen i bekendtgørelsen, må det påhvile a at bevise, at
den lå på en sådan måde, at parkeringsvagten alligevel kunne se den ved kontrol i
overensstemmelse med reglerne i vejledningen om udfærdigelse af parkeringsafgifter.
et sådant bevis foreligger ikke, og højesteret tiltræder derfor, at afgiften er pålagt med rette.
herefter stadfæster højesteret landsrettens kendelse. det bemærkes herved, at der efter bevis-
førelsen ikke er grundlag for at antage, at parkeringsvagternes arbejdsforhold er tilrettelagt
således, at de er tilskyndet til at udstede et vist større antal parkeringsafgifter.
                                          thi bestemmes:
                                            - 9 -
landsrettens kendelse stadfæstes.
i sagsomkostninger for højesteret skal forenede danske motorejere inden 14 dage betale
25.000 kr. til københavns kommune. sagsomkostningsbeløbet forrentes efter rentelovens § 8
a.
