                             højesterets dom
                            afsagt fredag den 24. juni 2011
sag 365/2010
(1. afdeling)
a
(advokat gunnar homann, beskikket)
mod
ministeriet for flygtninge, indvandrere og integration
(kammeradvokaten ved advokat henrik nedergaard thomsen og
advokat mikkel holm nielsen)
særlig advokat beskikket i medfør af udlændingelovens § 45 e, stk. 2, 2. pkt.:
advokat jakob juul.
i tidligere instans er afsagt dom af østre landsrets 11. afdeling den 9. december 2010.
i pådømmelsen har deltaget syv dommere: børge dahl, lene pagter kristensen, thomas
rørdam, jon stokholm, poul dahl jensen, michael rekling og oliver talevski.
påstande m.v.
parterne har gentaget deres påstande.
ligesom for landsretten er der mellem parterne enighed om, at spørgsmålet om udsendelse af
a ikke er til prøvelse under sagen.
sagen har også for højesteret været behandlet i en åben og lukket del, jf. udlændingelovens §
45 g, stk. 1.
anbringender
                                                - 2 -
den særlige advokat for a har for højesteret anført, at en række bilag, der er fremlagt i sa-
gens lukkede del, skal udgå af sagen, idet det ikke med fornøden sikkerhed kan udelukkes, at
de oplysninger, der er gengivet i de omhandlede bilag, er fremkommet som følge af tortur.
anvendelse af sådanne dokumenter som bevis i en retssag er herefter udelukket, jf. artikel 15
i fn’s konvention af 10. december 1984 mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller
nedværdigende behandling eller straf. artikel 15 må forstås således, at et bevis skal afskæres,
blot det ikke med fornøden sikkerhed kan udelukkes, at oplysningerne er fremkommet som
følge af tortur. i en sådan situation har integrationsministeriet bevisbyrden for, at der ikke er
anvendt tortur.
integrationsministeriet har heroverfor anført, at de omhandlede bilag ikke skal udgå af sagen.
den særlige advokat har ikke anført noget konkret til støtte for, at oplysningerne i de om-
handlede bilag er fremkommet som følge af tortur. bevisbyrden for, at der ikke foreligger
tortur, påhviler kun integrationsministeriet, hvis den særlige advokats anbringende herom er
velunderbygget. den særlige advokat baserer imidlertid sit anbringende på generelle antagel-
ser om forholdene i det pågældende land.
retsgrundlaget
ved lov nr. 487 af 12. juni 2009 indsattes i udlændingeloven et nyt kapitel 7 b om domstols-
behandling af visse beslutninger om administrativ udvisning m.v. ordningen indebærer bl.a.,
at sagen opdeles i en åben og lukket del, jf. udlændingelovens § 45 g, stk. 1, hvis der er hem-
meligholdte oplysninger i sagen. efter udlændingelovens § 45 e, stk. 2, 2. pkt., beskikker ret-
ten en særlig advokat for udlændingen til varetagelsen af dennes interesser og udøvelse af
partsbeføjelser med hensyn til oplysninger, der af sikkerhedsmæssige grunde ikke kan udleve-
res til udlændingen, jf. udlændingelovens § 45 b, stk. 2.
i udlændingelovens § 45 f, stk. 1, hedder det:
       ”§ 45 f. oplysninger omfattet af § 45 b, stk. 2, videregives til den særlige advokat be-
       skikket efter § 45 e, stk. 2. når sådanne oplysninger er videregivet til den særlige advo-
       kat, må vedkommende ikke drøfte sagen med udlændingen eller dennes advokat og må
       ikke udtale sig i retsmøder, hvor udlændingen eller dennes advokat er til stede. udlæn-
       dingen og dennes advokat kan til enhver tid give skriftlige meddelelser til den særlige
       advokat om sagen.”
                                                  - 3 -
i udlændingelovens § 45 h, stk. 1, hedder det:
      ”§ 45 h. retten træffer afgørelse, efter at parterne og den særlige advokat beskikket ef-
      ter § 45 e, stk. 2, har haft lejlighed til at udtale sig.”
det hedder i de almindelige bemærkninger til lovforslag nr. l 209 af 28. april 2009 om den
ordning, som er indeholdt i udlændingelovens kapitel 7 b, bl.a.:
      ”1. lovforslagets baggrund og indhold
      …
      med lovforslaget foreslås en ny model for behandling og domstolsprøvelse af sager om
      administrativ udvisning af udlændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed.
      den foreslåede model indebærer, at justitsministeren på baggrund af en indstilling fra
      pet foretager en vurdering af, om en udlænding må anses for en fare for statens sikker-
      hed, og at integrationsministeriet herefter træffer afgørelse om udvisning af udlændin-
      gen på baggrund af justitsministerens farevurdering. endvidere indebærer den foreslå-
      ede model en særlig adgang til domstolsprøvelse af farevurderingen og afgørelsen om
      udvisning, hvor bevismaterialet opdeles i lukket og åbent materiale, og hvor der bliver
      mulighed for i lukkede retsmøder at fremlægge det fortrolige materiale, der ligger til
      grund for justitsministerens farevurdering, og hvor udlændingens interesser varetages af
      en særlig advokat. det er dog en forudsætning, at udlændingen har adgang til tilstræk-
      kelige oplysninger om beskyldningerne imod den pågældende, således at den pågæl-
      dende er i stand til at give effektive instruktioner til den særlige advokat.
      …
      med lovforslaget om indførelse af en særlig domstolsbehandling af sager om admini-
      strativ udvisning af udlændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed, har rege-
      ringen tilstræbt at skabe en samlet overordnet løsning for domstolsbehandlingen af så-
      danne sager. som det fremgår af redegørelsen nedenfor under afsnit 4.2.3., har den eu-
      ropæiske menneskerettighedsdomstol (emd) i en dom af 19. februar 2009 i sagen a.
      m.fl. mod storbritannien anerkendt en ordning for domstolsprøvelse af lovligheden af
      en frihedsberøvelse, hvor bevismaterialet opdeles i åbent og lukket materiale, og hvor
      der udpeges en særlig advokat for den udviste. imidlertid er det ifølge emd en forud-
      sætning, at den udviste gennem det åbne materiale har adgang til tilstrækkelige oplys-
      ninger om beskyldningerne imod ham, således at han er i stand til at give effektive in-
      struktioner til den særlige advokat. i den forbindelse bemærkes, at der også i sager, der
      behandles efter de foreslåede regler, vil kunne være tilfælde, hvor domstolene vil finde,
      at den administrative udvisning og en eventuel frihedsberøvelse ikke vil kunne opret-
      holdes som følge af, at de fremlagte beskyldninger i det åbne materiale er af en sådan
      generel karakter, at den pågældende udlænding ikke er i stand til at give effektive in-
      struktioner til sin advokat eller den særlige advokat.
      …
      4.1.5. forholdet til emrk i relation til domstolsprøvelse af farevurdering og udvisning
      …
                                         - 4 -
emd's domme om fortolkningen af artikel 1 i 7. tillægsprotokol i sager om udvisning af
sådanne udlændinge har ikke medført yderligere krav til domstolsprøvelsen af den ad-
ministrative udvisningsbeslutning, end hvad der allerede følger af domstolens praksis
efter emrk artikel 8 og 13.
efter lovforslaget vil den foreslåede domstolskontrol med integrationsministeriets af-
gørelse om udvisning kunne medføre, at udvisningen ophæves, f.eks. fordi farevurde-
ringen ikke findes tilstrækkeligt begrundet, eller – selv om farevurderingen findes be-
grundet – fordi udvisningen ikke i tilstrækkelig grad respekterer den pågældendes ret til
et familieliv efter emrk artikel 8. den processuelle begrænsning, der ligger i, at ud-
lændingens interesser vil blive varetaget gennem en særlig advokat, herunder gennem
dennes adgang til sagens lukkede materiale og under lukkede retsmøder, er nødvendig-
gjort af den fortrolige karakter af pet's materiale. det er integrationsministeriets op-
fattelse, at den foreslåede ordning herved lever op til kravet efter emrk artikel 8 og 13
om »en form for kontradiktorisk procedure, om nødvendigt gennem en særlig repræ-
sentant, der er sikkerhedsgodkendt«, således som fastslået af emd i den førnævnte
praksis om udvisning af udlændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed.
det er på den baggrund integrationsministeriets opfattelse, at forslaget om at indføre en
ordning med styrket domstolsprøvelse af såvel justitsministerens vurdering af, om ud-
lændingen må anses for en fare for statens sikkerhed, som integrationsministeriets af-
gørelse om udvisning vil være forenelig med emrk artikel 8 og artikel 13 samt artikel
1 i 7. tillægsprotokol.
…
4.2.3. forholdet til emrk i relation til domstolsprøvelse af frihedsberøvelse
ifølge emrk artikel 5, stk. 4, har enhver, der berøves friheden ved anholdelse eller an-
den tilbageholdelse, ret til at indbringe sagen for en domstol, for at denne hurtigt kan
træffe afgørelse om lovligheden af frihedsberøvelsen, og beordre den pågældende løs-
ladt, hvis frihedsberøvelsen ikke er lovlig.
spørgsmålet om, hvorvidt en ordning for domstolsprøvelse af lovligheden af en friheds-
berøvelse, hvor bevismaterialet opdeles i åbent og lukket materiale, og hvor der udpeges
en særlig advokat for den udviste, er forenelig med kravet om en effektiv domstols-
kontrol af en frihedsberøvelses lovlighed efter emrk artikel 5, stk. 4, har været be-
handlet i em’s dom af 19. februar 2009 (storkammerafgørelse) i sagen a. m.fl. mod
storbritannien. sagen vedrørte 11 udlændinge, der var blevet frihedsberøvet som følge
af en lov indført i storbritannien i 2001, der gav adgang til udvidet frihedsberøvelse af
udenlandske statsborgere mistænkt for at være internationale terrorister, hvis disse ikke
kunne udvises på grund af risiko for tortur eller umenneskelig eller nedværdigende be-
handling eller straf i hjemlandet. klagerne gjorde under sagen blandt andet gældende, at
det var i strid med konventionens artikel 5, stk. 4, at de ved prøvelsen af deres sag - som
foregik efter den britiske siac-model, jf. afsnit 4.1.3. – kun i begrænset omfang havde
kendskab til beskyldningerne imod dem.
i dommen anerkendte emd, at det af hensyn til statens sikkerhed kan være nødvendigt
at begrænse adgangen til oplysninger og dermed adgangen til kontradiktion under en
retssag om prøvelse af lovligheden af en frihedsberøvelse af en udlænding, der ved en
administrativ afgørelse er udvist, fordi vedkommende anses for en fare for statens sik-
kerhed.
                                                 - 5 -
      emd fastslog endvidere, at kravet om en effektiv domstolskontrol af en frihedsberøvel-
      ses lovlighed efter emrk artikel 5, stk. 4, kan opfyldes ved en procesform, hvor be-
      vismaterialet opdeles i lukket og åbent materiale, og hvor der udpeges en særlig advokat
      for den frihedsberøvede. det kræver dog, at den frihedsberøvede har adgang til tilstræk-
      kelige oplysninger om beskyldningerne imod ham, således at han er i stand til at give
      effektive instruktioner til den særlige advokat.
      emd fremkom i den forbindelse med nogle generelle betragtninger om, hvornår den
      frihedsberøvede kan siges at have adgang til tilstrækkelige oplysninger om beskyldnin-
      gerne imod ham. domstolen udtalte, at hvis beviserne i vid udstrækning er fremlagt, og
      det åbne materiale spiller den afgørende rolle i afgørelsen, kan det ikke siges, at den fri-
      hedsberøvede er nægtet muligheden for effektivt at anfægte beskyldningerne imod ham.
      det samme gør sig ifølge domstolen gældende i sager, hvor alt eller næsten alt bevis-
      materiale godt nok ikke er fremlagt, men hvor beskyldningerne i det åbne materiale er
      tilstrækkeligt specifikke til, at den frihedsberøvede kan udstyre sin advokat eller den
      særlige advokat med information til at imødegå det, uden at der er behov for at kende
      detaljer i eller kilder til materialet. hvis det åbne materiale derimod i det væsentlige be-
      står af generelle påstande, og afgørelsen om, at den frihedsberøvede udgør en sikker-
      hedsrisiko, alene eller afgørende er baseret på lukket materiale, vil betingelserne i
      emrk artikel 5, stk. 4, ifølge domstolen ikke være opfyldt.
      i den konkrete sag fandt emd, at der i forhold til fire af klagerne forelå en krænkelse af
      artikel 5, stk. 4, idet de ikke - ud fra det åbne materiale, som havde været fremlagt i sa-
      gerne mod dem - havde haft mulighed for effektivt at anfægte beskyldningerne imod
      dem. i forhold til fem af klagerne indeholdt det åbne materiale detaljerede beskyldnin-
      ger om blandt andet indkøb af særligt telekommunikationsudstyr, besiddelse af særlige
      dokumenter knyttet til navngivne terrormistænkte og møder med navngivne terrormis-
      tænkte på bestemte datoer og steder. emd fandt, at beskyldningerne havde været til-
      strækkeligt detaljerede til, at klagerne effektivt kunne anfægte dem, og der forelå derfor
      ikke en krænkelse af artikel 5, stk. 4.
      lovforslaget vedrørende prøvelsen af frihedsberøvelsen ligner på en række punkter den
      britiske siac-model, som dommen a. m.fl. mod storbritannien omhandler, og som
      emd principielt har godkendt. den foreslåede ordning om domstolsprøvelse af friheds-
      berøvelse af udviste udlændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed, må der-
      for efter integrationsministeriets opfattelse principielt anses for at være i overensstem-
      melse med emrk artikel 5, stk. 4.
      som nærmere omtalt ovenfor vil det dog være en forudsætning, at den frihedsberøvede
      gennem det åbne materiale har adgang til tilstrækkelige oplysninger om beskyldninger-
      ne imod ham, således at han er i stand til at give effektive instruktioner til den særlige
      advokat. den foreslåede ordning vil derfor skulle administreres på en sådan måde, at
      denne forudsætning er opfyldt.
      …”
i lovforslagets specielle bemærkninger hedder det bl.a.:
                                         - 6 -
”til § 45 e
…
det foreslås endvidere, at retten beskikker en særlig advokat til at varetage udlændin-
gens interesser og på vegne af denne udøve partsbeføjelser med hensyn til oplysninger,
der efter den foreslåede bestemmelse i § 45 b, stk. 2, jf. lovforslagets § 1, nr. 6, af sik-
kerhedsmæssige grunde ikke kan videregives til udlændingen og dennes advokat (op-
lysninger, der er indgået i vurderingen af, at den pågældende må anses for en fare for
statens sikkerhed). udlændingen og dennes advokat har ikke adgang til de pågældende
oplysninger og har ikke mulighed for at udøve de sædvanlige partsbeføjelser, herunder
navnlig at kunne vurdere og udtale sig om de pågældende oplysninger, selv om disse
fremlægges for retten og indgår i grundlaget for rettens afgørelse. dette varetages i ste-
det af den særlige advokat, der har indsigt i og mulighed for at udtale sig om det materi-
ale, som fremlægges for retten med henblik på at indgå i sagen, herunder de fortrolige
oplysninger, som af sikkerhedsmæssige grunde ikke kan videregives til udlændingen og
dennes advokat.
den særlige advokat udøver partsbeføjelser på vegne af udlændingen med hensyn til
disse fortrolige oplysninger, men er i øvrigt ikke part eller partsrepræsentant i sagen. i
det omfang udlændingen sammen med sin advokat kan udøve sædvanlige civilproces-
suelle partsbeføjelser, herunder med hensyn til oplysninger, som er videregivet til ud-
lændingen og fremlagt i retten, optræder den særlige advokat således ikke på vegne af
udlændingen. den særlige advokat har f.eks. indsigt i og kan udtale sig om oplysninger,
som er undtaget efter den foreslåede bestemmelse i § 45 b, stk. 2, jf. lovforslagets § 1,
nr. 6. den særlige advokat kan også fremsætte begæring om, at sådanne oplysninger
skal videregives til udlændingen og dennes advokat, jf. den foreslåede bestemmelse i §
45 f, stk. 2, og kan kære rettens afgørelse om, at oplysningerne ikke skal videregives.
den særlige advokat har derimod ikke en almindelig adgang til f.eks. at kære rettens
procesledende afgørelser under sagens behandling eller at indbringe byrettens endelige
afgørelse i sagen for landsretten. dette tilkommer udlændingen, som er part i sagen, jf.
forslaget til § 45 e, stk. 1.
…
til § 45 f
…
det bemærkes, at den europæiske menneskerettighedsdomstol (emd) i dom af 19. fe-
bruar 2009 (storkammerafgørelse) i sagen a. m.fl. mod storbritannien som anført i af-
snit 4.2.3. i lovforslagets almindelige bemærkninger fremkom med nogle generelle be-
tragtninger om, hvornår en frihedsberøvet kan anses at have adgang til tilstrækkelige
oplysninger om beskyldningerne imod ham. domstolen udtalte, at hvis beviserne i vid
udstrækning er fremlagt, og det åbne materiale spiller den afgørende rolle i afgørelsen,
kan det ikke siges, at den frihedsberøvede er nægtet muligheden for effektivt at anfægte
beskyldningerne imod ham. det samme gør sig ifølge domstolen gældende i sager,
hvor der er tale om, at alt eller næsten alt bevismateriale ikke er fremlagt, men hvor be-
skyldningerne i det åbne materiale er tilstrækkeligt specifikke til, at den frihedsberøvede
kan give sin advokat eller den særlige advokat information til at imødegå det, uden at
der er behov for at kende detaljer i eller kilder til materialet. hvis det åbne materiale
derimod i det væsentlige består af generelle påstande, og afgørelsen om, at den friheds-
berøvede udgør en sikkerhedsrisiko, alene eller afgørende er baseret på »lukket« mate-
                                           - 7 -
riale, vil betingelserne i emrk artikel 5, stk. 4, ifølge emd ikke være opfyldt. den fri-
hedsberøvede skal således gennem det åbne materiale have adgang til tilstrækkelige
oplysninger om beskyldningerne imod sig, således at den pågældende er i stand til at
give effektive instruktioner til den særlige advokat.
…
til § 45 h
…
rettens afgørelse skal begrundes efter de almindelige regler herom, jf. retsplejelovens §
218, stk. 1, og en dom skal bl.a. indeholde en fremstilling af sagen og angive de faktiske
og retlige omstændigheder, der er lagt vægt på ved sagens afgørelse, jf. retsplejelovens
§ 218 a, stk. 2. en beslutning efter den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 45
b, stk. 2, om, at oplysninger, der er indgået i justitsministerens farevurdering, af sikker-
hedsmæssige grunde ikke kan videregives til udlændingen, finder som nævnt i bemærk-
ningerne til den foreslåede bestemmelse også anvendelse i forbindelse med en dom-
stolsbehandling efter det foreslåede kapitel 7 b. rettens afgørelse (dom eller kendelse)
må således affattes under hensyntagen hertil, dvs. således at den ikke indeholder fortro-
lige oplysninger, som ikke kan videregives til udlændingen. det er således forudsat, at
rettens afgørelse affattes og begrundes på grundlag af sagens åbne materiale, som ud-
lændingen har kendskab til og har haft lejlighed til at kommentere, men således at retten
i sin afgørelse kan henvise til, at oplysninger i det åbne materiale er godtgjort eller
sandsynliggjort i de fortrolige oplysninger, som er fremlagt for retten og den særlige
advokat.
det bemærkes i den forbindelse, at emrk artikel 5 opstiller krav til den nærmere be-
grundelse i kendelsen, hvorved frihedsberøvelsen af udlændingen opretholdes. det føl-
ger af den nævnte bestemmelse, således som den europæiske menneskerettighedsdom-
stol fortolkede denne i dommen a. m.fl. mod storbritannien (omtalt i afsnit 4.2.3. i lov-
forslagets almindelige bemærkninger), at kendelsen skal indeholde tilstrækkeligt detal-
jerede oplysninger om beskyldningerne mod den frihedsberøvede. begrundelsen kan
f.eks. henvise til, at den pågældende har indkøbt særligt telekommunikationsudstyr, væ-
ret i besiddelse af særlige dokumenter knyttet til navngivne terrormistænkte eller afholdt
møder med navngivne terrormistænkte på bestemte datoer og steder, jf. herved dom-
mens præmis 222.
derimod er en begrundelse ikke tilstrækkelig, hvis der alene henvises til beskyldninger
af generel karakter, f.eks. at den frihedsberøvede har været medlem af en bestemt eks-
tremistisk gruppe med terrorforbindelser. ligeledes vil det ikke være tilstrækkeligt, hvis
der alene henvises til, at man har lagt vægt på sagens lukkede materiale. menneskeret-
tighedsdomstolen fandt således i dommen, at det udgjorde en krænkelse af emrk arti-
kel 5, stk. 4, i forhold til to af klagerne, at siac i afgørelserne havde bemærket, at det
åbne materiale var uvæsentligt, og at man havde lagt vægt på det lukkede materiale, jf.
dommens præmis 224.
det anførte i forhold til kravene til begrundelsen i en kendelse om frihedsberøvelse af
udlændingen må tilsvarende antages at gælde i forhold til en dom om udvisning, udsen-
delse eller opholdstilladelse. ”
                                                - 8 -
højesterets begrundelse og resultat
farevurdering og udvisning (a’s principale påstand)
integrationsministeren traf den 21. december 2007 på baggrund af en indstilling fra justits-
ministeren afgørelse om, at a må anses for en fare for statens sikkerhed, jf. udlændingelovens
dagældende § 45 b, stk. 1. udlændingeservice traf herefter den 9. januar 2008 afgørelse om, at
a skal udvises af danmark med indrejseforbud for bestandig, og at hans fremmedpas skal
inddrages. denne afgørelse blev den 6. maj 2008 stadfæstet af integrationsministeriet.
integrationsministerens afgørelse om, at a må anses for en fare for statens sikkerhed, er base-
ret på beskyldninger mod ham, som i politiets efterretningstjenestes redegørelse af 17. sep-
tember 2009 – fremlagt under sagens åbne del – er sammenfattet således: a var fra foråret
2006 en central person i et internationalt netværk, der koordinerede indsættelsen af terrorister
i irak. netværket bestod foruden a af den irakiske statsborger mh samt en række irakiske,
marokkanske og svenske statsborgere. netværket udsendte i perioden fra juli 2006 til decem-
ber 2006 ca. 30 terrorister til irak. en række af disse personer er efterfølgende omkommet i
forbindelse med aktioner i irak. a overtog – efter anholdelsen af mh i maj 2007 – den koor-
dinerende rolle i danmark og traf beslutning om midlertidigt at indstille udsendelsen af ter-
rorister. i redegørelsen har politiets efterretningstjeneste nærmere beskrevet baggrunden for
disse beskyldninger mod a.
a har gjort gældende, at den stat, hvis sikkerhed efter udlændingelovens § 25, nr. 1, skal være
i fare, skal være den danske stat. selv om det angivelige netværk måtte have bistået med ind-
sættelsen af personer i irak, kan det ikke føre til en antagelse af, at han udgør en fare for den
danske stats sikkerhed.
højesteret bemærker hertil, at det af forarbejderne til bestemmelsen i udlændingelovens § 25,
nr. 1, fremgår, at hensynet til statens sikkerhed især omfatter de interesser, der værnes af
straffelovens kapitel 12 og kapitel 13, og at en regel om udvisning af hensyn til statens sik-
kerhed må anses som en nødvendig bestanddel af landenes beredskabsforanstaltninger til
imødegåelse af international terroristvirksomhed (folketingstidende 2001/02, l 32, tillæg a,
side 772).
                                                 - 9 -
på den baggrund finder højesteret, at personer i danmark, der er involveret i et internationalt
netværk, der bistår med indsættelsen af terrorister i irak, må anses for en fare for den danske
stats sikkerhed efter udlændingelovens § 25, nr. 1.
grundlaget for farevurderingen blev af sikkerhedsmæssige grunde ikke videregivet til a i
forbindelse med integrationsministerens afgørelse herom eller integrationsministeriets ud-
visningsafgørelse. dette er i overensstemmelse med de regler, som såvel dengang som i dag
gælder med hensyn til kontradiktion og begrundelse, jf. udlændingelovens § 45 b, stk. 1 og 2.
domstolsbehandlingen i denne sag er undergivet de regler, der ved lov nr. 487 af 12. juni
2009 om ændring af udlændingeloven blev indsat i lovens kapitel 7 b. loven giver mulighed
for en opdeling af sagen i en åben og lukket del. der kan under sagens lukkede del ske frem-
læggelse af fortroligt materiale, som er indgået i farevurderingen, men som af sikkerheds-
mæssige grunde ikke kan videregives til udlændingen. under den åbne del af sagen bistås
udlændingen af en beskikket advokat. til varetagelse af udlændingens interesser under den
lukkede del af sagen beskikkes der en særlig advokat, som på udlændingens vegne udøver
partsbeføjelser under denne del af sagen. den særlige advokat må dog ikke drøfte sagen med
udlændingen eller dennes advokat, når de fortrolige oplysninger er videregivet til den pågæl-
dende, men udlændingen og dennes advokat kan til enhver tid give skriftlige meddelelser til
den særlige advokat om sagen.
formålet med den særlige domstolsbehandling er at skabe en balance mellem på den ene side
behovet for hemmeligholdelse af oplysninger af sikkerhedsmæssige grunde og på den anden
side hensynet til, at der er en reel mulighed for effektiv varetagelse af udlændingens interesser
under sagen. udlændingen skal således ifølge forarbejderne til loven have ”adgang til til-
strækkelige oplysninger om beskyldningerne imod den pågældende, således at den pågælden-
de er i stand til at give effektive instruktioner til den særlige advokat”. det er i lovforarbej-
derne udtrykkeligt anført, at der vil kunne være tilfælde, ”hvor den administrative udvisning
og en eventuel frihedsberøvelse ikke vil kunne opretholdes som følge af, at de fremlagte be-
skyldninger i det åbne materiale er af en sådan generel karakter, at den pågældende udlænding
ikke er i stand til at give effektive instruktioner til sin advokat eller sin særlige advokat”, og at
domstolene ikke kan opretholde en afgørelse om udvisning alene med henvisning til beskyld-
ninger af generel karakter eller til sagens lukkede materiale.
                                              - 10 -
højesteret fastslog i kendelse af 18. august 2010 (ufr 2010.2910), at reglerne om domstols-
behandling i udlændingelovens kapitel 7 b må anses for at være forenelige med den europæi-
ske menneskerettighedskonvention, og at det ikke kan anses for at stride mod menneskeret-
tighedskonventionen, at disse regler finder anvendelse på allerede anlagte sager.
højesteret finder, at den manglende videregivelse til a af grundlaget for den administrative
farevurdering og den administrative afgørelse om udvisning ikke er en krænkelse af den eu-
ropæiske menneskerettighedskonvention eller artikel 1, stk. 1, i tillægsprotokol nr. 7 af 22.
november 1984, jf. herved artikel 1, stk. 2. den efterfølgende domstolsprøvelse af farevur-
deringen og afgørelsen om udvisning skal imidlertid leve op til det krav om kontradiktion
m.v., der stilles hertil efter udlændingelovens regler om domstolsbehandling.
spørgsmålet er herefter, hvad der er fremkommet af materiale under sagen til belysning af,
om a må anses for en fare for statens sikkerhed, og om beskyldningerne mod ham er tilstræk-
keligt faktuelt underbygget på en måde, som respekterer lovens krav om kontradiktion m.v.
de beskyldninger, som integrationsministerens afgørelse om, at a må anses for en fare for
statens sikkerhed, er baseret på, er efter højesterets opfattelse tilstrækkeligt faktuelt under-
bygget i det materiale, der er fremlagt under retssagens åbne del. højesteret har herved navn-
lig lagt vægt på indholdet af de aflyttede telefonsamtaler, hvor der bl.a. anvendes kodesprog.
højesteret har endvidere lagt vægt på indholdet af e-mails (draft mails) og på indholdet af a’s
chats på internettet. højesteret har desuden lagt vægt på oplysningerne om de personer, som
er involveret i eller omtalt under de aflyttede telefonsamtaler eller i de nævnte e-mails (draft
mails) og chats på internettet. højesteret har endelig lagt vægt på, at a har afgivet en ganske
utroværdig forklaring om, hvad telefonsamtalerne og internetkommunikationen drejede sig
om.
det åbne materiale er således efter højesterets opfattelse i sig selv tilstrækkeligt til at bære
integrationsministerens afgørelse om, at a må anses for en fare for statens sikkerhed, og der
er ikke under sagens lukkede del fremkommet noget, som afsvækker dette bevisresultat. det
bemærkes i den forbindelse, at der under sagens åbne del er fremkommet så specifikke, kon-
krete og præcise oplysninger om baggrunden for beskyldningerne, at a har haft reel mulighed
                                               - 11 -
for effektivt at varetage sine interesser også under den lukkede del af sagen, herunder ved at
give konkrete instrukser til den særlige advokat.
i og med at det åbne materiale er tilstrækkeligt til at opretholde farevurderingen, er det ufor-
nødent at tage stilling til, om der som hævdet af den særlige advokat blandt det lukkede mate-
riale til understøttelse af farevurderingen skulle være oplysninger fremkommet ved tortur.
højesteret har herefter ikke grundlag for at tilsidesætte integrationsministerens afgørelse om,
at a må anses for en fare for statens sikkerhed.
integrationsministeriet har efter det anførte haft hjemmel til at udvise a med indrejseforbud
for bestandig, jf. udlændingelovens § 25, nr. 1, sammenholdt med § 32, stk. 4, og højesteret
tiltræder, at der ikke er hensyn som nævnt i udlændingelovens § 26, stk. 1, der kan føre til, at
udvisning undlades.
højesteret tiltræder sammenfattende, at integrationsministeriet er frifundet for a’s principale
påstand.
den subsidiære påstand
a’s subsidiære påstand går ud på, at integrationsministeriets afgørelse af 6. maj 2008 om ud-
visning med indrejseforbud for bestandig og om inddragelse af hans fremmedpas ikke burde
have været truffet, når afgørelsesgrundlaget blev hemmeligholdt over for ham.
a har til støtte for påstanden anført, at den administrative udvisningsafgørelse medførte så
alvorlige indgreb i hans personlige frihed, at den ikke burde være truffet uden adgang til kon-
tradiktion.
højesteret tager på denne baggrund påstanden under pådømmelse, da den ikke kun kan anses
for et anbringende til støtte for a’s principale påstand.
det fremgår imidlertid af det, der er anført foran om farevurdering og udvisning, at a ikke
havde krav på kontradiktion i forbindelse med de administrative afgørelser herom.
                                            - 12 -
højesteret tager herefter integrationsministeriets subsidiære påstand om frifindelse til følge.
                                     thi kendes for ret:
landsrettens dom stadfæstes med den ændring, at ministeriet for flygtninge, indvandrere og
integration også frifindes for a’s subsidiære påstand.
ingen af parterne skal betale sagsomkostninger for højesteret til den anden part.
