                                             dom
afsagt den 13. maj 2013 af østre landsrets 21. afdeling
(landsdommerne taber rasmussen, sanne kolmos og thomas lohse).
21. afd. nr. b-569-08:
hans damm research a/s
(advokat niels christian ellegaard)
mod
1) erhvervsstyrelsen
(tidl. it- og telestyrelsen)
2) moderniseringsstyrelsen
(tidl. økonomistyrelsen)
3) forsvarsministeriet
(alle kammeradvokaten v/advokat sune fugleholm)
biintervenient
it-branchen
(advokat lars alexander borke)
denne sag, der er anlagt ved københavns byret den 15. februar 2008, er ved kendelse af 5.
marts 2008 henvist til behandling ved østre landsret i medfør af retsplejelovens § 226, stk. 1.
sagen vedrører det såkaldte sine-udbud, som økonomistyrelsen gennemførte vedrørende
indkøb af adgang til et fælles radiokommunikationsnet for beredskabet samt en række
handlinger og dispositioner foretaget af de sagsøgte myndigheder i den forbindelse. sine-
udbuddet blev afgjort den 8. juni 2007 med dansk beredskabskommunikation a/s som
                                                - 2 -
vinder af kontrakten. det er hans damm research a/s´ overordnede synspunkt, at de in-
volverede statslige myndigheder har haft en præference for dansk beredskabskommunikation
a/s og udøvet usaglig forskelsbehandling og magtfordrejning, og at effektueringen af
udbuddet og vedtagelsen af en lov om tvangstilslutning til sine-nettet indebærer eks-
propriation og tilsidesættelse af eu-retlige regler om udbud, fri bevægelighed og ulovlig
statsstøtte.
påstande
sagsøgeren, hans damm research a/s, har nedlagt følgende endelige påstande:
påstand 1      moderniseringsstyrelsen tilpligtes at anerkende, at kontrakten indgået mellem
               økonomistyrelsen og dansk beredskabskommunikation a/s på grundlag af
               sine-udbuddet indebærer ydelse af statsstøtte i strid med ef-traktatens artikel
               87.
påstand 2      forsvarsministeriet tilpligtes at anerkende, at lov nr. 508 af 6. juni 2007 om
               ændring af beredskabsloven er en ekspropriationslov, og at sagsøgeren, hans
               damm research a/s, er berettiget til fuldstændig erstatning i henhold til
               grundlovens § 73.
påstand 3      den danske stat tilpligtes at betale til hans damm research a/s principalt
               362.354.426 kr., subsidiært et mindre beløb fastsat efter rettens skøn, med tillæg
               af almindelig procesrente fra sagens anlæg, til betaling sker.
de sagsøgte, erhvervsstyrelsen, moderniseringsstyrelsen og forsvarsministeriet, som ved
kammeradvokatens proceserklæring under hovedforhandlingen har erklæret sig indforstået
med, at påstand 3 i sin endelige form er rettet mod den danske stat, har over for hans damm
research a/s´ påstand 1 og 2 påstået afvisning, subsidiært frifindelse, og over for påstand 3
påstået frifindelse.
                                              - 3 -
herudover har moderniseringsstyrelsen nedlagt følgende selvstændige påstand i relation til
valget af udbudsform (konkurrencepræget dialog):
hans damm research a/s tilpligtes at anerkende, at moderniseringsstyrelsen i overens-
stemmelse med udbudsdirektivets artikel 29, stk. 1, har været berettiget til at gennemføre
udbuddet om samordning af nød- og beredskabskommunikation (sine-udbuddet, jf. ud-
budsbekendtgørelse nr. 2006/s109-116975) ved anvendelse af udbudsproceduren konkur-
rencepræget dialog.
hans damm research a/s har over for de sagsøgte myndigheders afvisningspåstande og
moderniseringsstyrelsens selvstændige påstand påstået frifindelse.
it-branchen er indtrådt i sagen som biintervenient til støtte for de sagsøgte myndigheder.
biinterventionen er begrænset til den del af sagen, der drejer sig om anvendelsen af ud-
budsreglerne om konkurrencepræget dialog.
parterne m.fl. og processuelle forhold
hans damm research a/s er et selskab ejet 100 % af hans damm. selskabet damm er ejer
af samtlige aktier i henholdsvis damm cellular systems a/s og tetrastar a/s (alle herefter
uner ét benævnt damm), og de tre nævnte selskaber er benævnt "damm-koncernen". søgs-
målet sker på vegne af de to datterselskaber, som har tiltransporteret rettighederne til at føre
sag til moderselskabet. retssagen føres på vegne af tetrastar a/s i forhold til brud på to te-
tra-tilladelser (som var udstedt til t-cell a/s og siden overdraget til t-cell danmark a/s,
der senere ændrede navn til tetrastar a/s), ekspropriation, brud på reglerne om tjene-
steydelsers frie bevægelighed og statsstøtte og på vegne af damm cellular systems a/s i
forhold til deltagelse i sine-udbuddet.
om t-cell danmark a/s (herefter benævnt t-cell) fremgår det, at selskabet i 2003 blev
overtaget af hans damm research a/s og omdøbt til tetrastar a/s (herefter benævnt te-
trastar). i en af tetra-tilladelserne til t-cell i 2001 står, at hans damm research a/s ejede
                                             - 4 -
40 % af aktierne i t-cell, hvilket hans damm har oplyst ikke er korrekt. der blev således for-
handlet om overtagelse, men forhandlingerne førte først til en overdragelse i april 2003.
i 2006 indgik damm cellular systems a/s en aftale med mærsk data defence a/s, saab
ab og el-tel networks a/s om at danne et konsortium med henblik på at deltage i sine-
udbuddet (herefter benævnt konsortiet).
damm-koncernen er beskæftiget inden for højteknologi og innovation og har gennem mere
end 25 år udviklet og leveret avancerede analoge og digitale kommunikationssystemer.
damm-koncernen var oprindeligt leverandør af infrastruktur til de analoge mobilnet (nmt)
og rettede efterfølgende fokus mod tetra-teknologien, dvs. da nmt-teknologien blev
afløst af gsm-teknologien på mobilområdet. damm-koncernen blev således blandt andet
systemleverandør af basisstationer og andre produkter i forbindelse med brugen af tetra-
teknologien.
sagsøgte 1, erhvervsstyrelsen (tidligere it- og telestyrelsen og forud herfor telestyrelsen),
er sagsøgt i sagen som den myndighed, der har udstedt tetra-tilladelserne, og som derfor er
ansvarlig for misligholdelse af tetra-tilladelserne udstedt til tetrastar, og som efter
damms opfattelse har tilsidesat sin tilsynsforpligtelse og sin forpligtelse til at administrere
frekvenserne på en objektiv, transparent og ikke-diskriminerende måde.
sagsøgte 2, moderniseringsstyrelsen (tidligere økonomistyrelsen), er sagsøgt som den
myndighed, der er ansvarlig for sine-udbuddet, brud på reglerne om tjenesteydelsers fri
bevægelighed, samt reglerne om ulovlig statsstøtte.
sagsøgte 3, forsvarsministeriet, er inddraget i sagen som ansvarlig for ulovlig ekspropriation
i forbindelse med vedtagelsen af tvangstilslutningsloven.
erhvervsstyrelsen betegnes i det følgende under sit tidligere navn it- og telestyrelsen, og
moderniseringsstyrelsen betegnes under styrelsens tidligere navn økonomistyrelsen.
tetra
                                             - 5 -
tetra (oprindelig trans european trunked system, siden terrestrial trunked radio) er en
international standard for digital radiokommunikation og kan på en række områder sam-
menlignes med gsm-standarden for mobiltelefoni. begge standarder giver adgang til, at man
kan kommunikere på tværs af udstyr fra forskellige leverandører. en afgørende forskel
mellem de to nævnte standarder er, at hvor gsm er målrettet behovet for individuel punkt-til-
punkt kommunikation, så er tetra målrettet behovet for gruppekommunikation, hvor
kravene til teamwork, overblik og koordineret indsats er afgørende. teknologien bag tetra
er udviklet i regi af den europæiske standardiseringsorganisation etsi (european
telecommunications standards institute), der også står bag gsm, gprs og andre kendte,
internationale standarder.
tetra-systemet er trunkeret, hvilket betyder, at systemet automatisk selv vælger en ledig
radiofrekvens, hver gang der skal sendes lyd gennem radionettet. det giver en meget effektiv
brug af frekvenserne. til sammenligning optager en analog radio en hel frekvens under en
samtale.
sine
sine er forkortelsen for sikkerhedsnettet, som alle danske beredskaber skal bruge ifølge
beredskabsloven, og sine-nettet er bygget efter tetra-standarden.
indledende om sagsforløbet i korte træk
i oktober 2001 udstedte it- og telestyrelsen frekvenstilladelser og mobiltilladelser til hen-
holdsvis t-cell, nu tetrastar, og til aps kbus 38 nr. 4418, efterfølgende omdannet til
dansk beredskabskommunikation a/s, et selskab i motorola-koncernen, til etablering og drift
af et landsdækkende offentligt digitalt landmobilt radionet, der bygger på tetra-
teknologien. dansk beredskabskommunikation a/s er herefter benævnt motorola.
tilladelserne til damm angik frekvensbåndet 410 - 430 mhz og blev givet særligt til speci-
fikke kommunikationsbehov på andre områder end nød- og beredskabskommunikation. dette
frekvensbånd har parterne under sagen betegnet civilbåndet.
                                               - 6 -
tilladelserne til motorola angik frekvensbåndet 380 - 400 mhz og blev givet særligt til nød-
og beredskabskommunikation i danmark. dette frekvensbånd har parterne under sagen
betegnet nød- og beredskabsbåndet.
selv om tilladelserne blev givet særligt til bestemte kommunikationsformål, var det hensigten,
at indehaverne af de to sæt tilladelser indbyrdes skulle konkurrere i fri konkurrence om at
skaffe kunder inden for såvel civilbåndet som beredskabsbåndet. som betingelse for
tilladelsernes udstedelse skulle tilladelsesindehaverne inden 2006 foretage udbygning af deres
respektive net, således at der ville være en udendørs geografisk dækning på 70% i danmark
for damms civilbånd og 98% for motorolas beredskabsbånd.
regeringen besluttede i 2006 i overensstemmelse med en anbefaling fra et udvalg med
deltagelse af de berørte myndigheder, radioudvalget, at der skulle etableres ét fælles radionet
til nød- og beredskabskommunikation i danmark. hidtil havde nød- og redningsberedskabet
bestået af både statslige, kommunale, amtskommunale og private aktører, politi,
ambulancetjeneste og beredskabsstyrelsen, som rådede over mere end 100 forskellige
kommunikationssystemer, som gennemsnitligt var 15 år gamle og kendetegnet ved, at de
primært kunne anvendes til intern kommunikation.
beslutningen blev effektueret dels ved en udbudsforretning, sine-udbuddet, der udbød
tjenesteydelser til beredskabsmyndighederne i form af kontrakt om tilslutning til og brug af et
landsdækkende radiobaseret telekommunikationsnet, dels ved vedtagelse af en ændring til
beredskabslovens § 29, hvor kommuner, regioner og de private aktører, der måtte bistå disse
myndigheder, blev påbudt eller kunne påbydes at benytte det etablerede landsdækkende
radiokommunikationsnet på nød- og beredskabsområdet ved løsning af egne og fælles
beredskabsmæssige opgaver. denne lovændring er af parterne under sagen betegnet
tilslutningsloven.
i juni 2006 sendte økonomistyrelsen sine-nettet i udbud. dette skete ved en udbudsbe-
kendtgørelse i henhold til de eu-retlige regler i udbudsdirektivet. udbuddet blev foretaget i
den udbudsform, som i udbudsdirektivet er benævnt konkurrencepræget dialog.
                                              - 7 -
efter prækvalifikation var der tre deltagere i udbuddet. den ene deltager i udbuddet, eads
secure networks oy, trak sig fra udbudsprocessen før endelig tilbudsafgivning, mens ende-
lige tilbud blev indgivet af konsortiet og motorola. udbudsprocessen strakte sig indtil juni
2007 og indebar blandt andet syv foreløbige tilbud fra hver af de to bydende og en løbende
revision af udbudsdokumenterne.
ved brev af 8. juni 2007 fik konsortiet meddelelse om, at økonomistyrelsen på grundlag af
evaluering af de indgivne tilbud havde valgt at indgå kontrakt med motorola, som herefter
indgik kontrakt med økonomistyrelsen den 29. juni 2007. samme dag indgav damm klage til
klagenævnet for udbud, som afsagde kendelse den 21. december 2007. denne retssag, der
foruden en lang række andre spørgsmål også omfatter en prøvelse af klagenævnets kendelse
af 21. december 2007, jf. lov om klagenævnet for udbud, blev herefter som indledningsvis
nævnt anlagt den 15. februar 2008.
sagsfremstilling
radiofrekvenser, frekvensbånd og tetra
radiofrekvenser er en knap ressource, hvis benyttelse er reguleret og over alt i verden be-
tinget af tilladelse. i begyndelsen af 1990´erne opstod i europa et ønske om at harmonisere
nød- og beredskabskommunikationen.
af eu-rådets resolution af 30. november 1993 om radiokommunikation (10089/93 enfopol
39) fremgår bl.a.:
       ”blandt de standarder, der er under udvikling af european telecommunications
       standards institute (etsi), opfylder trans european trunked radio standard
       (tetra) politimyndighedernes funktionelle krav. det virker derfor passende at
       anvende tetra som udgangspunkt for den videre udvikling af en standard til
       politiorganisationerne.
       …
       status på forslag om harmoniseret frekvens
       forhandlinger med militærmyndighederne (nato) om anvendelse af frek-
       vensbåndet 380-400 mhz er påbegyndt. deres forslag om at reservere en stor,
       fortløbende frekvensblok på 7,5 mhz kan grundet tekniske problemer ikke
       godkendes (den normale duplexdistance er 10 mhz på dette frekvensbånd).
                                                - 8 -
      forslaget bør ændres (f.eks. ved at opdele frekvensblokken på 7,5 mhz i to
      blokke á 3,25 mhz med en (duplex) mellemdistance på 10 mhz).”
den europæiske radiokommunikationskomité (european radiocommunications committee),
som danmark er medlem af, traf den 7. marts 1996 to beslutninger - henholdsvis
erc/dec/(96)04 vedrørende frekvensbånd med henblik på implementering af trans eu-
ropean trunked radio system (tetra) og erc/dec/(96)01 om det harmoniserede frek-
vensbånd, som skal tildeles ved indførelsen af det digitale landmobilsystem til nødtjenesterne.
i den førstnævnte beslutning var anført bl.a.:
      ”forklarende notat
      1.   indledning
      tetra (trans european trunked radio system) er en europæisk standard for det
      mobile radionetværksystem til professionel brug. systemet er baseret på digital
      teknologi og har til formål at levere både stemme- og dataydelser til private og
      offentlige virksomheders mobile radioudstyr med øget ydeevne og
      spektraleffektivitet i forhold til eksisterende analoge teknologier.
      …
       erc´s beslutning af 7. marts 1996 vedrørende frekvensbånd med henblik på
                                          implementering
                    af trans european trunked radio system (tetra)
                                        (erc/dec/(96)04)
      idet:
      …
      k) frekvensbåndene 380-385 mhz og 390-395 mhz er blevet identificeret som
      værende de frekvensbånd, der kan opfylde nødtjenestens behov for digitale
      landmobile systemer,
      …
      besluttet
   1. at der ved trans european trunked radio system (tetra) i denne beslutning
      forstås udstyr, der overholder etsi’s tetra-standard,
   2. at frekvenskravet for tetra’s civile systemer skal opfyldes inden for en eller
      flere af frekvensbåndene 410-430 mhz, 870-876/915-921 mhz, 450-470 mhz og
      385-390/395-399-9 mhz,
      …”
                                              - 9 -
af beslutningen erc/dec/(96)01 fremgik bl.a. følgende:
     ”1. indledning
     sikkerhedstjenesterne i en række europæiske lande står inden for de kommende år
     over for at skulle forny deres mobile radionetværkssystemer. en beslutning fra
     nødtjenesternes side om at vælge en enkelt, harmoniseret standard ville give
     brugere og producenter en række fordele, herunder interoperabilitet og inter-
     funktion mellem netværk, hvilket absolut vil lette det internationale samarbejde
     mellem sikkerhedstjenester.
     …
     2. baggrund
     nødtjenesterne i cept-landene er kendetegnet ved, at de har deres egen ra-
     dioinfrastruktur, som ofte er optimeret til at opfylde behovene hos politi- og
     toldmyndigheder, brandvæsnet, ambulancevæsnet, kystvagten, grænsevagten og
     andre nødtjenester.
     udviklingen af det indre marked i europa har medført behov for samarbejde på
     tværs af grænserne inden for radiokommunikation.
     i 1991 kontaktede ”telecom” - arbejdsgruppen bestående af underskriverne af
     schengentraktaten erc med en anmodning om, at cept identificerede et
     harmoniseret spektrum udelukkende til brug for politiet og sikkerhedstjenesterne
     på tværs af europa.
     denne anmodning har resulteret i rekommendation t/r 02-02 e (bonn 1993),
     som blev vedtaget af erc i 1993. efter forhandlinger med cept aftalte nato,
     at der i første omgang skulle stilles 2 x 3 mhz, med om nødvendigt yderligere 2 x
     2 mhz baseret på en 10 mhz duplexseparation til rådighed for nødtjenesterne
     under særlige vilkår.
     det europæiske standardiseringsinstitut for telekommunikation (etsi) har
     udviklet standarder for mobile, trunket radiosystemer, tetra (trans european
     trunked radio networks) voice og data (ets 300 392) og tetra packet data
     optimised (pdo) (ets 300 393).
     schengen etablerede enstemmigt en kommunikationsspecifikation. efterfølgende
     blev det rejst over for etsi, om hvorvidt der fandtes en standard, som opfyldte
     denne specifikation, herunder systemer, der opfylder betingelserne i procedurerne
     for etsi public availabel specifikation (pas) og kan overføres til en europæisk
     standard.
     etsi bemærkede, at tetra kan opfylde schengen-specifikationen. der vil i
     schengen-regi blive udført forsøg for at fastslå, at de taktiske og operative krav
     kan opfyldes.
                                           - 10 -
   andre systemer kan blive udsat for test på samme grundlag, hvis de bliver en
   europæisk standard. før vil der ikke blive truffet en endelig beslutning.
   da rådet for politisamarbejde blev etableret, blev det aftalt, at det ville fortsætte
   det arbejde, som schengen har udstukket rammerne for.
   rådet om politisamarbejde vil træffe beslutning om hvilken etsi-standard, der
   skal implementeres i frekvensbåndene, som er angivet for nødtjenesterne i denne
   erc-beslutning.
   …
                                   erc-beslutning
                                       7. marts 1996
        om det harmoniserede frekvensbånd, som skal tildeles ved indførelsen
                   af det digitale landmobilsystem til nødtjenesterne
                                    (erc/dec/(96)01)
   den europæiske konference af post- og teleadministrationer,
   idet:
a) der er behov for interoperabilitet mellem nødtjenester såvel nationalt som på tværs
   af grænser,
b) nødtjenesterne skal dække en række tjenester, som f.eks. politi, sikkerhed, told-
   myndigheder, brand- og ambulancevæsen,
c) harmoniserede frekvensbånd er ønskelige for at opnå effektiv brug af spektrum,
d) harmoniserede europæiske frekvensbånd vil lette indførelsen af en enkelt, euro-
   pæisk digital landmobilstandard, og dermed føre til stordriftsfordele ved frem-
   stillingen af udstyr,
e) der er identificeret et samlet behov for 2 x 3 mhz til 2 x 5 mhz til dækning af de
   fleste landes behov,
f) et frekvensbånd over 800 mhz hverken ville være teknisk eller økonomisk veleg-
   net til den forventede driftsform,
g) mange lande har forskellige nødtjenester, som pt. fungerer uafhængigt i forskel-
   lige frekvensbånd,
h) frekvensbåndet 225 – 400 mhz anses som værende primært til militær brug i de
   fleste europæiske lande,
                                               - 11 -
   i) der i nato-landene findes en aftale mellem militæret og de civile myndigheder
       om at imødekomme nødtjenesterne i de militære frekvensbånd under særlige
       vilkår om deling,
       …
       beslutter
   1. at tildele 380 – 385 mhz og 390 – 395 mhz som frekvensbånd inden for hvilke,
       kravene for det digitale landmobilsystem skal overholdes,
   2. at der under hensyntagen til nærværende beslutning skal bruges en enkelt, harmo-
       niseret, digital landmobilstandard for nødtjenester, som vedtaget af etsi, i de
       tildelte frekvensbånd,
   3. at tildele frekvensbåndene 380 – 385 mhz og 390 – 393 mhz til brug for et en-
       kelt, harmoniseret, digitalt landmobilsystem til nødtjenester pr. 1. januar 1998,
   4. at tildele hele eller passende dele af frekvensbåndene 383 – 385 mhz og 393 –
       399 mhz, hvis det skulle være nødvendigt til brug for et enkelt, harmoniseret,
       digitalt landmobilsystem til nødtjenester pr. 1. januar 1998,
   5. at denne beslutning træder i kraft pr. 1. juli 1996,
   6. at cept-medlemmernes regeringer skal meddele erc’s formand og ero om den
       nationale tiltag, der implementerer denne beslutning, når beslutningen er
       implementeret.”
damm har anført, at denne erc-beslutning er inkorporeret i dansk ret ved frekvensplanen, og
at erc-beslutningen bindende har fastlagt frekvensbånd til brug for nødtjenester, som de
danske myndigheder derfor er forpligtet til at følge. de sagsøgte myndigheder har heroverfor
det standpunkt, at beslutningen kun pålægger deltagerstaterne at friholde frekvensbåndene
som en ”arealreservation”, men at staterne ikke er forpligtet til at anvende frekvensbåndene til
nødtjenester.
i en rapport afgivet i oktober 1996 vedrørende integration af kommunikation i det enstrengede
redningsberedskab, afgivet af arbejdsgruppen under k-2-udvalget vedrørende integration af
telekommunikation i det enstrengede redningsberedskab, er om de europæiske og nordiske
forhold anført bl.a.:
       ”4.2 europæiske og nordiske forhold
                                       - 12 -
eu og tetra
mobilgrønbogen
eu-kommissionen udsendte i april 1994 en grønbog vedrørende mobil kom-
munikation indenfor unionen.
grønbogen fastslog, at efterspørgslen efter mobile kommunikationssystemer er
stærkt stigende i europa. derudover er der et behov for, og ikke mindst et ønske
fra kommissionens side om, at opbygge et transeuropæisk netværk til mobil
kommunikation.
i grønbogen peges der på det såkaldte tetra-system, som en mulig løsning for
fremtidens radiokommunikation.
ifølge grønbogen er en af fordelene ved tetra-systemet, at det udnytter fre-
kvensspekteret væsentligt bedre end de nuværende systemer og derved giver plads
for øget tilgang af brugere.
kommissionen lægger op til, at der afgives bindende erc-beslutning angående
frekvenstildeling for tetra inden 1. januar 1996, og at standardiseringsarbejdet
med tetra afsluttes i løbet af 1996.
kommissionen forventer at offentlige organisationer som redningsberedskaber,
elforsyning, politi og grænsevagter vil være de store brugere af tetra.
ligeledes forventes det, at schengen-gruppen med grænseoverskridende politi-
arbejde vil være blandt brugerne af systemet.
frekvensproblematikken
frekvensspekteret anvendt til radiokommunikation har en begrænset kapacitet, og
der har i mange år været problemer med at imødekomme den stigende efter-
spørgsel. store dele af frekvensspekteret anvendes i dag af forsvaret, radiofonier,
gsm, nmt samt private lukkede radionet, der bruges af offentlige myndigheder
og private virksomheder.
eu har vurderet, at der ikke vil være plads til fremtidens stigende antal brugere og
søger derfor problemet løst med moderne teknologi, der bedre udnytter fre-
kvensspekteret, dvs. digital teknik. der er i forvejen pladsproblemer for gsm
m.v., og det nye system må allokeres frekvenser fra nuværende lukkede radionet
og forsvaret.
…
frekvenser
nato har stillet de nødvendige frekvenser til rådighed, men det er de enkelte
medlemslandes rettighed at frigive frekvenser til redningsberedskaber og offentlig
sikkerhed i de enkelte europæiske medlemslande. frekvenserne er placeret i
området 380 til 400 mhz.”
                                                - 13 -
af danmarks tiltrædelsesaftale af 19. december 1996 til konventionen om gennemførelse af
schengenaftalen af 14. juni 1985 om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser
(schengenkonventionen), underskrevet den 19. juni 1990, fremgår bl.a., at rigspolitichefen er
udpeget til centralmyndighed for danmarks vedkommende. tiltrædelsesaftalen blev
ratificeret ved lov nr. 418 af 10. juni 1997 om danmarks tiltrædelse af schen-
genkonventionen.
schengenkonventionen har i art. 41, stk. 1, og art. 44 bl.a. følgende bestemmelser, idet
damms synspunkt er, at politiets forpligtelse til at forfølge over landegrænser forudsætter
radiokommunikation, hvorimod de sagsøgte myndigheder har gjort gældende, at såkaldt "hot
pursuit" intet har med radiokommunikation at gøre.
       ”afsnit iii
       politi og sikkerhed
       …
       § 41
       1. politibetjente hos en af de kontraherende parter, der i deres hjemland forfølger
       en person, der er taget i at begå eller deltage i et af de strafbare forhold, der
       henvises til i stk. 4, er bemyndiget til at fortsætte deres forfølgelse på en anden
       kontraherende parts territorium uden sidstnævntes forudgående bemyndigelse,
       såfremt det som følge af situationens særligt hastende karakter ikke er muligt
       forud for ankomsten til territoriet at underrette den anden kontraherende parts
       kompetente myndigheder ved hjælp af et af de midler, der er fastlagt i § 44, eller
       såfremt disse myndigheder ikke kan nå til stedet tids nok til at overtage
       forfølgelsen.
       …
       § 44
       1. de kontraherende parter skal i overensstemmelse med relevante internationale
       aftaler og under hensyntagen til lokale forhold og tekniske muligheder installere –
       særligt i grænseområder – telefon-, radio- og telexlinjer samt andre direkte
       forbindelser til fremme af samarbejdet mellem politi og toldvæsen i særdeleshed
       med henblik på rettidig udsendelse af oplysninger med henblik på overvågning og
       forfølgelse på tværs af landegrænser.
                                               - 14 -
       2. ud over disse kortfristede foranstaltninger skal de især overveje følgende
       muligheder:
       (a) udveksling af udstyr eller udpegelse af kontaktpersoner, der har det rette ra-
            dioudstyr
       (b) udvidelse af de frekvensbånd, der benyttes i grænseområder
       (c) oprettelse af fælles forbindelser til politi og toldvæsen, der opererer i de
            samme områder
       (d) koordinering af deres programmer til indkøb af kommunikationsudstyr med
            henblik på at installere standardiserede og kompatible kommunikationssyste-
            mer.”
en eu-komité konkluderede den 21. april 1997 efter indstilling fra arbejdsgruppen for po-
litisamarbejdet i eu, at målet i eu fortsat er en aftale om en fælles standard for radio-
kommunikation. samtidig besluttede komitéen at gennemføre en pilottest med udstyr, der
opfyldte tetra-standarden, for at fastslå om udstyret i praksis opfylder kravene. testen
skulle udføres i grænselandet mellem holland, tyskland og belgien.
ved brev af 27. maj 1997 ansøgte beredskabsstyrelsen telestyrelsen om godkendelse af
definitionen af brugergruppen inden for tetra-frekvenserne 380-400 mhz. i brevet be-
mærkede beredskabsstyrelsen endvidere:
       ”…
       beredskabsstyrelsen ønsker ikke at være operatør af et landsdækkende tetra-
       system, men skal alene pege på nødvendigheden af, at et radiosystem, som skal
       betjene dansk beredskab overordnet, bør, i samarbejde med telestyrelsen, kunne
       styres af en organisation indenfor dette beredskab. det må understreges, at
       tetra-systemet i 380-400 mhz området, til brug for det definerede beredskab,
       bør etableres på et grundlag, der tilgodeser den økonomisk billigste løsning for
       beredskabets organisationer.
       …”
telekommunikationskonsulentfirmaet f & l european telecommunications consultants a/s
(her benævnt fischer & lorenz) blev af telestyrelsen anmodet om en undersøgelse, som
mundede ud i en rapport af 17. september 1997 om ”markedssituationen omkring behov og
efterspørgsel for indførelsen af tetra i danmark". baggrunden for undersøgelsen var, at
den nye fælles europæiske radiostandard tetra stod for at skulle indføres i danmark, og
                                               - 15 -
hovedformålet med undersøgelsen var at give styrelsen et grundlag for anbefaling til
videnskabsministeriet (nu ministeriet for forskning, innovation og videregående ud-
dannelser (uddannelsesministeriet)) om, hvilke frekvensreguleringsmetoder der skulle an-
vendes i forbindelse med indførelsen af tetra i danmark. fra rapporten er fremhævet
følgende passager:
      ”2.1 baggrund og formål.
      telestyrelsen har ønsket udarbejdet en rapport, der afdækker markedssituation
      omkring efterspørgsel og behov for indførelsen af tetra teknologien inden for
      pmr området.
      …
      forud for telestyrelsens indstilling til forskningsministeriet omkring imple-
      mentering af tetra, herunder om der kan forudses frekvensknaphed, om der
      skal afholdes offentligt udbud eller om frekvenserne kan tildeles uden offentligt
      udbud, ønsker telestyrelsen udarbejdet en rapport, der konkret afdækker følgende
      forhold:
      •    hvem ønsker at være operatør/er af et regionalt/landsdækkende tetra net
           for hhv. civil og ermergency tjenester?
      •    er der for så vidt angår frekvensressourcer til tetra formål tale om en
           knaphedssituation, der tilsiger, at der afholdes et offentligt udbud?
      •    hvilken model/modeller ønskes der etableret med henblik på indførelsen af
           tetra:
                -  rent civil tetra net
                -  fælles civil/emergency tetra net
                -  rent emergency tetra net (uden offentligt udbud)
                -  tetra net til eget brug
      •    hvilke frekvensbånd ønskes anvendt til formålet?
      •    hvor stor en frekvensressource skal der anvendes til etablering af de enkelte
           net?
      …
      2.2 definitioner
      i denne rapport opereres med tre forskellige grupper af tetra interessenter
      • netværksoperatør
      • egen operatør
      • bruger
                                        - 16 -
netværksoperatør
med netværksoperatør forstås organisationer og firmaer, der står for den fysiske
drift af et samlet tetra net, samt ejer dette. det er også netværksoperatøren, der
har tetra frekvenstilladelserne. netværksoperatøren står for opgaver som:
• implementering, overvågning og vedligeholdelse af infrastrukturen.
• celle- og frekvensplanlægning.
en tetra netværksoperatør vil udbyde sit tetra net til en åben kreds af
brugere.
egen operatør
med egen operatør forstås organisationer og firmaer, der ønsker at eje egen
tetra infrastruktur og selv have tetra frekvenstilladelser. på dette eget
tetra net vil disse organisationer og firmaer så lade deres egne brugere af radio
operere.
i denne gruppe regnes også:
• organisationer der i et vist omfang tillader brugere fra andre organisationer og
     firmaer at operere på deres tetra net
• mindre grupper af organisationer, der går sammen i et fællesskab om at drive
     eget tetra net for gruppens egne brugere
brugere
de firmaer og organisationer, der ønsker, at deres brugere skal benytte tetra
radioer på et net drevet af en tetra netværksoperatør.
…
2.5 tetra generelt
…
tetra er en forkortelse for trans european trunked radio. den europæiske
tetra mou arbejder på at få gennemført et navneskift til terrestrial trunked
radio. ønsket om et sådant navneskift afspejler, at tetra er ved at få en ud-
bredelse også udover europa.
…
tetra teknologien implementerer ”trunking begrebet”. kort fortalt betyder
dette, at det er systemet, der vælger en ledig kanal til brugeren, når denne ønsker
at føre en samtale/sende data. det kan teknisk/matematisk vises, at systemer, der
benytter trunking, får deres kapacitet pr. kanal øget ved øget antal kanaler. dvs.
en fordobling af antallet af kanaler giver generelt mere end en fordobling af
kapaciteten. derfor er trunkede systemer generelt mere frekvenseffektive end
tilsvarende ikke-trunkede systemer.
…
3. potentielle netværksoperatører
                                        - 17 -
...
3.1 tele danmark
tele danmark har under det foretagne interview oplyst, at man ønsker en net-
værksoperatør rolle i et landsdækkende tetra net.
men tele danmark forestiller sig, at der med fordel skal dannes et konsortium,
der er åbent for deltagelse af alle som måtte være interesserede. disse deltagere i
et konsortium kan så få medindflydelse på driften af nettet. tele danmark oplyser
at man ønsker at spille en generel aktiv rolle i et sådant konsortie.
forudsætningerne for tele danmark for at gå ind i en netværksoperatør rolle er:
• der skal udstedes en og kun en frekvenstilladelse i tetra emergency bån-
     det.
…
• at brugere, der falder indenfor totalforsvarsbegrebet, tillades at operere i
     tetra emergency båndet.
• at der ikke udstedes andre frekvenstilladelser til tetra i andre bånd, fx
     tetra civil (410mhz-430mhz, 450mhz-470mhz og 870mhz–
     876mhz/915 mhz)
…
når disse forudsætninger er opfyldt, vil tele danmark, i samarbejde med et
tetra netværksoperatør konsortie, kunne påbegynde udnyttelsen af en opnået
frekvenstilladelse ganske kort tid herefter. tele danmark anbefaler, at udstedelsen
af en sådan frekvenstilladelse ikke forsinkes.
omvendt har tele danmark oplyst, at hvis disse forudsætninger ikke er opfyldt,
så ønsker tele danmark ikke at erhverve en tetra frekvens tilladelse, eller at
deltage i et tetra netværksoperatør konsortie.
tele danmark har ikke angivet noget ønske om at erhverve tetra frekvens
tilladelse i tetra civil båndene, men betinget sig at der i disse bånd ikke ud-
stedes tetra frekvenstilladelser til andre.
tele danmark mener, at alle brugere, der falder indenfor totalforsvarsdefinitionen,
skal have adgang til at være brugere på et tetra emergency net. tele danmark
deles beredskabsstyrelsens definition af dansk totalforsvar (se appendix 2).
…
3.4 beredskabsstyrelsen
beredskabsstyrelsen har meddelt at man er af den opfattelse, at der med henblik
på opbygning af et landsdækkende tetra net i danmark, i tetra emergency
båndet, bør etableres en overordnet administration for brug af disse frekvenser.
denne overordnede administration tilbyder beredskabsstyrelsen at foretage i et
samarbejde med telestyrelsen.
                                       - 18 -
beredskabsstyrelsen har oplyst at man ikke ser det som en naturlig opgave selv at
være netværksoperatør, men peger på at driften af et sådant radiosystem bør ske i
et samarbejde med de involverede brugergrupper og myndigheder.
netværksoperatør rollen foreslås derfor udliciteret, hvilket skal ske på mar-
kedsvilkår.
beredskabsstyrelsen har udarbejdet totalforsvars tanken, der er en bred definition
af brugergrupper indenfor public safety and emergency services. bered-
skabsstyrelsen anbefaler at brugere der falder indenfor totalforsvarsbegrebet
tillades at operere i tetra emergency båndet.
…
6. konklusioner
6.1 indledning
undersøgelsen har afdækket,
• at såvel tele danmark som sonofon ønsker at blive landsdækkende tetra
     netværksoperatører, primært i emergency-båndet
…
for operatørernes vedkommende er ønskerne kvalificeret med en række betin-
gelser, som medfører, at det samlede billede er kompliceret. dette forhold
fremhæver, at begrebet ”frekvensknaphed” er et relativt begreb, idet der er en tæt
samvirken mellem frekvensefterspørgselen og de frekvensadministrative metoder
og –vilkår, der bringes i anvendelse.
undersøgelsen har ikke givet mulighed for en egentlig kvantitativ eller på anden
måde præcis beskrivelse af egenoperatørers og brugeres planer, selvom dette
indledningsvis var et mål for undersøgelsen. det er fischer & lorenz’ indtryk, at
mange har forventninger om at ville anvende tetra, men at disse tanker endnu
kun få steder er blevet udmøntet i konkret praktisk og økonomisk planlægning.
der er måske til en vis grad tale om en ”hønen-og-ægget” situation, hvor konkret
planlægning afventer den frekvenspolitiske afklaring.
en anbefaling af valg af frekvensadministrative metoder er uden for denne un-
dersøgelses kommissorium. en diskussion af frekvensefterspørgselen og den evt.
frekvensknaphed kan imidlertid kun føres i sammenhæng med antagelser om disse
metoder. … det skal fremhæves, at der ikke hermed er givet et udtømmende
billede af de mulige valg af metoder, endsige sket en anbefaling af et
metodevalg.
…
6.2 emergency-båndet
                                         - 19 -
en stor del af de potentielle tetra-brugere hører naturligt hjemme under be-
tegnelsen emergency services. hertil kommer, at det fra beredskabsstyrelsens side
er bragt i forslag, at der i disse bånd bør tillades brugere, der falder under
totalforsvarsbegrebet; dette vil betyde, at langt størsteparten af den kendte pmr
brugerkreds vil kunne benytte dette bånd. denne anvendelse af totalfor-
svarsbegrebet har bred tilslutning fra operatører og brugere, og vi vurderer, at det
vil kunne accepteres af forsvarskommandoen under forudsætning af, at det vil
være muligt at flytte lavt prioriterede brugere til det civile bånd, hvis det skulle
blive nødvendigt. det er i den følgende fremstilling som hovedregel antaget, at
totalforsvarsbegrebet anvendes, sådan at en betydelig del af de kendte pmr-
brugere tillades at operere i emergency-båndet.
…
appendix 2: totalforsvarsbegrebet
…
notat ved beredskabsstyrelsen
det danske beredskab og tetra
...
totalforsvaret.
det danske totalforsvar består af alle samfundets beredskabsfunktioner, og om-
fatter lovgivningsmæssigt, på det centrale niveau, forsvaret, redningsberedskabet
og det civile beredskab, herunder politiet.
totalforsvaret er en hjørnesten i den danske sikkerhedspolitik. det er regeringen
og folketinget, der fastlægger rammerne for samarbejdet, der foruden statslige
myndigheder også omfatter kommuner, amtskommuner samt en del private
virksomheder og organisationer.
…
konklusion
…
hidtil har de enkelte organisationer radioteknisk baseret sig på egne systemer
uden egentlig fælles koordinering. de tekniske muligheder har reelt endnu ikke
været til stede.
der vil være en mulighed for – med indførelse af tetra – at ændre på dette
forhold, ligesom det vil fremme oprydningen i frekvensspektret og en europæisk
harmonisering af frekvensanvendelsen.
                                               - 20 -
       et fælles radiosystem for det samlede danske beredskab vil ligeledes have en
       synergieffekt i planlægningen og gennemførelsen af en række ad hoc opgaver,
       hvor forskellige myndigheder er involverede. eksempelvis kan forsvarets myn-
       digheder og politiet i dag ikke kommunikere via radio, uden at særlige og om-
       stændelige foranstaltninger gennemføres. dette kan fx have betydning under
       bombe- og terrorhandlinger.
       …
       det anbefales derfor, at telestyrelsen
       -    godkender definitionen af dansk beredskab
       -    som en følge heraf godkender, at beredskabet indplaceres i frekvensspektret
            380-400 mhz
       -    og beredskabsstyrelsen etablerer et formelt samarbejde om en overordnet
            administration af frekvenserne for public safety and emergency frekvenserne
            380-400 mhz (2x3 mhz og 2x2 mhz)
       -    sikrer, at dansk beredskabs rolle tilgodeses ved etablering af et landsdæk-
            kende tetra-system (evt. i samarbejde med andre brugerorganisationer).
       det må understreges, at tetra-systemet i 380-400 mhz området til brug for det
       definerede beredskab bør etableres på et grundlag, der tilgodeser den økonomisk
       billigste løsning for beredskabets organisationer.
       beredskabsstyrelsen stiller sig til rådighed for yderligere informationer og
       imødeser gerne et samarbejde med telestyrelsen og tilrettelæggelse af indførelse
       af et tetra-system i danmark.”
den 30. december 1997 indstillede it- og telestyrelsen, at der etableredes to landsdækkende
tetra-net, ét i beredskabsbåndet og ét i civilbåndet.
i forskningsministeriets notat af 13. juli 1998 om scenarier for anvendelsen af tetra i
danmark er opregnet 8 scenarier. om baggrunden for opstilling af scenarier er i notatet anført
bl.a.:
       ”scenarier for anvendelsen af tetra i danmark
       baggrunden for opstilling af scenarier
       forskningsministeriet har i forbindelse med den indledende behandling af te-
       lestyrelsens indstilling af 30. december 1997 drøftet denne med en række bruger-
       og brancherepræsentanter.
                                              - 21 -
    der er generelt blevet fremført et ønske om, at en række alternative scenarier
    bliver yderligere belyst som supplement til telestyrelsens indstilling, hvori der er
    anbefalet 2 landsdækkende net i tetra emergency og 1 net i tetra civil.
    fra brugerside har der været udtrykt ønske om en yderligere belysning af tetra
    – teknologiens muligheder og begrænsninger set i forhold til alternative
    implementeringsmodeller for indførelse af tetra i danmark.
    brugerne har særligt fremhævet deres interesse i en nærmere belysning af im-
    plementeringsmodeller, der giver dem mulighed for at etablere og eje egen in-
    frastruktur, således at tetra indføres i danmark i form af et antal mindre
    geografisk afgrænsede net, eller modeller, som giver mulighed for at etablere egne
    ”virtuelle net ” med særskilte tjenester, faciliteter og brugergrænseflader inden for
    et større net.
    i den forbindelse er der blevet rejst spørgsmål vedrørende såvel egne behov for
    tetra-net og –tjenester som konkurrencemæssige hensyn.
    for så vidt angår egne behov i tetra-net, har nogle brugere som nævnt ovenfor
    udtrykt interesse for tetra-net, som alene skulle dække et begrænset geografisk
    område, ligesom de kun i begrænset omfang har behov for særlige faciliteter med
    henblik på driftssikkerhed m.v.
    beredskabsstyrelsen har udtrykt behov for fuld landsdækning, stor driftssik-
    kerhed, fornøden kapacitet også i spidsbelastningssituationer.
    ...”
om scenarierne 1 - 4 fremgår:
    ”scenario 1: 1 landsdækkende operatørstyret tetra-net.
     der tildeles en tilladelse til en operatør med vilkår om landsdækning. det vil være
     muligt for operatøren at udbyde sin tetra tjeneste til såvel nød-, sikkerheds- og
     beredskabsbrugere som civile brugere. tilladelsesindehaveren vil råde over 2x3
     mhz i tetra emergency-båndet. samtidig gives adgang for andre til tetra
     civil-båndet efter ”først-til-mølle-princippet”.
     scenariet er relevant, idet et operatørsamarbejde har udtrykt ønske om at drive et
     landsdækkende tetra-net.
     scenario 2: 1 landsdækkende brugerstyret tetra-net
     der tildeles en tilladelse til en brugergruppe med vilkår om et landsdækkende net.
     det er muligt for brugergruppen at udbyde sin tetra tjeneste til såvel nød-,
     sikkerheds- og beredskabsbrugere som civile brugere. brugergruppen er som
     tilladelsesindehaver ansvarlig for overholdelsen af tilladelsens vilkår om dækning,
     kvalitet, priser m.v. men har mulighed for at udlicitere driften af nettet til andre.
     tilladelsesindehaveren vil råde over 2x3 mhz i tetra emergency-båndet.
                                               - 22 -
      samtidig gives adgang for andre til tetra civil-båndet efter ”først-til-mølle-
      princippet”.
      scenariet er relevant, idet der fra brugerside er udtrykt ønske om, at et lands-
      dækkende tetra-net bør underlægges brugerstyring.
      scenario 3: 1 landsdækkende tetra-net til nød-, sikkerheds- og beredskabs-
      formål.
      der tildeles en tilladelse til en operatør eller relevant gruppe af brugere med vilkår
      om et landsdækkende net alene til nød-, sikkerheds- og beredskabsformål.
      tilladelsesindehaveren vil råde over 2x3 mhz i tetra emergency-båndet.
      samtidig tildeles en tilladelse til et operatørstyret eller brugerstyret net i tetra
      civil-båndet efter offentligt udbud.
      i dette scenario vil nettene i tetra civil-båndet være det eneste sted, hvor
      brugere, som ikke henhører under en snæver definition af nød-, sikkerheds- og
      beredskabstjenester, kan få adgang til tetra-tjenester.
      for dette scenario forudsættes endvidere belyst, hvilke konsekvenser med hensyn
      til økonomi og funktionalitet det ville have, såfremt et og samme net dannede
      grundlag for udbudet af tetra i såvel civil- som emergency-båndet.
      scenariet er relevant, idet tilladelsen til det landsdækkende nød-, sikkerheds- og
      beredskabsnet vil kunne udstedes uden ændring i den eksisterende fre-
      kvenslovgivning og uden forudgående offentligt udbud, såfremt der er sikkerhed
      for, at flertallet af nød-, sikkerheds- og beredskabsbrugere tilslutter sig nettet.
      scenario 4: 2 landsdækkende operatørstyrede tetra-net i konkurrence
      der tildeles tilladelse til to operatører, som hver bliver underlagt vilkår om
      landsdækning. det vil være muligt for operatørerne at udbyde deres tetra-
      tjenester til såvel nød-, sikkerheds- og beredskabsbrugere som civile brugere.
      tilladelsesindehaveren vil hver råde over 2x1,5 mhz i tetra emergency-
      båndet. samtidig gives adgang for andre til tetra civil-båndet efter ”først-til-
      mølle-princippet”.
      scenariet er relevant, idet der fra burgerside er udtrykt ønske om, at indførelsen af
      tetra bør ske på en sådan måde, at konkurrence mellem flere udbydere sikres.”
scenario 5 vedrørte ikke-overlappende regionale net, scenario 6 mange delvis overlappende
tetra-net, scenario 7 tetra-anvendelse svarende til den eksisterende pmr-anvendelse i
1998 og scenario 8 hvilede på den forudsætning, at der blandt tilladelsesindehaverne kunne
etableres en organisatuion, som forestod en central netplanlægning.
                                               - 23 -
sideløbende med overvejelserne i danmark valgte man i sverige ét fælles brugerstyret
radiosystem til beredskaberne baseret på frekvenser, som staten ejer.
i en af it- og telestyrelsen udarbejdet publikation "danish frequency allocation table" (2.
udgave, 1998) over den eksisterende og planlagte frekvensbrug i danmark var bl.a. anført:
      ”cept erc decisions (erc/dec”number”) are european regulations issued by
      the european radiocommunications committee. erc decisions are issued when
      radiocommunication matters of great importance need firm commitment by cept
      countries. annex 5 contains a list of cept erc decisions to which denmark has
      committed itself.
      …
                                                                               mhz
      frequency band                                    danish allocation
      …
      335.4000 – 387.0000                               mobile
      mhz
                                                        …
                                                        military
                                                        …
                                                        383.5 – 385.0 mhz ml (fb 393.5 – 395.0 mhz): expected
                                                        introduction of mobile digital trunked radio systems
                                                        erc/dec (96) 01 on digital mobile trunked radio
                                                        systems”
omnitele ltd. blev af forskningsministeriet engageret til at analysere 5 af de i ministeriets
notat af 13. juli 1998 nævnte 8 mulige scenarier for gennemførelsen af tetra i danmark
(scenarierne 1 - 5). arbejdet resulterede i en rapport af 22. april 1999 med bl.a. dette indhold:
      ”1. executive summary
      …
      when tough redundancy requirements set by the public safety users are im-
      plemented in the networks the required investment size will almost double and the
      operational expense will be more than twice as high as without redundancy. this
      results naturally to weaker business possibilities. the public safety redundancy
      requirements are relevant in all the scenarios where the public safety users form a
      part of the user base, i.e. in scenarios 1, 2, 4 and 5. in scenario 3 public safety and
      civil sector are kept in different networks thus allowing to build the both
      networks with relevant requirements.
                                             - 24 -
     in the economics of the scenarios, the given frequency allocation plays a major
     role. if the given allocation is smaller than what is optimum for the planned
     service, the network investment gets heavy due to additional base stations and the
     outcome will be unsatisfactory.
     …. comprehensive nation-wide service coverage is difficult to obtain in the re-
     gional network scenario.“
ved brev af 24. juni 1999 rettede forskningsministeriet følgende henvendelse til eu-kom-
missionen, idet en del af brevet ikke er oversat til dansk og derfor gengives i sin oprindelige
udgave på engelsk:
     ”kommissionen, gdxiii/a/02
     kontorchef
     gennemførelse af ef’s telelovgivning
     …
     distribution af frekvenser for tetra-teknologien i danmark.
     den danske regering overvejer for tiden, hvordan der skal distribueres frek-
     vensbånd og udstedes tilladelser til tetra (det nye digitale landmobile radio-
     kommunikationssystem) til beredskabsformål og til civil anvendelse.
     …
     tetra i beredskabsfrekvensbåndet
     […]
     der er to alternativer, når det gælder udstedelse af en sådan tilladelse:
     1. det kan gøres gennem et traditionelt offentligt udbud baseret på gennemsigtige
     og ikke-diskriminerende principper. en sådan tilladelse kunne udformes, så den
     giver mulighed for at tilbyde tjenester til både beredskabs- og andre offentlige
     slutbrugere samt private brugere. hvis der kun udstedes én landsdækkende
     tilladelse, vil det være nødvendigt at regulere slutbrugertakster og levering af
     tjenester for at sikre slutbrugernes interesser.
     2. det kan gøres ved at udstede en tilladelse direkte (uden forudgående offentligt
     udbud) til en åben beredskabsbrugergruppe. det bør bemærkes, at en række
     private brugere delvis fungerer som leverandører af beredskabstjenester og
     dermed kunne være berettiget til medlemskab.
     det ville være nødvendigt at regulere brugergruppen som følger:
                                        - 25 -
-    adgang til gruppen skal til enhver tid være åben for alle på ikke-diskrimine-
     rende og gennemsigtige betingelser (godkendt af tilsynsmyndigheden), så alle
     har mulighed for at blive medlem af gruppen og dermed få adgang til det
     pågældende netværk.
-    brugergruppen får ikke lov til at udnytte tilladelsen kommercielt, dvs. den
     kan ikke videresælge kapacitet/tjenester til tredjeparter. netværket og tje-
     nesten kan kun anvendes af medlemmerne af brugergruppen (på ikke-dis-
     kriminerende betingelser).
brugergruppen skal fungere som en økonomisk uafhængig enhed. brugerne in-
vesterer i en andel. efterhånden som gruppen modtager nye medlemmer, tilpasses
antallet af andele gradvis i overensstemmelse med antallet af medlemmer.
brugergruppen vil selv skulle styre den tildelte frekvensressource og kan selv
beslutte, om den vil være sin egen operatør, dvs. etablere en infrastruktur og være
leverandør af tjenesten, eller om den vil gennemføre et offentligt udbud.
formålet med at udstede tilladelsen til en brugergruppe er at give brugerne
mulighed for på en mere direkte og fleksibel måde at tilpasse netværket og tje-
nesten i forhold til deres specifikke og variable krav samt bedre og mere effektiv
kontrol med et de facto-monopol. som det er nu, har beredskabstjenesterne typisk
deres egen radioinfrastruktur, der ofte er optimeret til at opfylde særlige behov
(f.eks. for politi og toldvæsen, brandvæsen, ambulancer, kystvagt, græn-
sesikkerhed). en gruppe sådanne brugere vil have kendskab til de særlige behov
hos beredskabstjenesterne, f.eks. krav om dækning i hele landet, særlige
beredskabsfunktioner og andre tekniske funktioner. det ville være vanskelig at
specificere opfyldelsen af sådanne beredskabskrav i en tilladelse, og da bruger-
gruppen har et naturligt incitament til at sikre sådanne behov, ville tildeling af
frekvenserne til en brugergruppe uden et forudgående offentligt udbud være den
hensigtsmæssige løsning.”
“tetra in the civil frequency-band
in the civil band a public tender will take place.
…
frequencies in the civil frequency bands will become available gradually.
…
as mentioned earlier it is quite unsure, whether there is a commercial basis for
more than one network with nation-wide coverage.
…”
”resterende tetra-frekvensressourcer
for at imødekomme efterspørgsel fra nogle mindre brugere om drift af separate
tetra-netværk foreslår det danske ministerium for forskning og informati-
                                              - 26 -
    onsteknologi at give brugere adgang til at etablere sådanne netværk i de resterende
    tetra-frekvensressourcer på både beredskabsfrekvensbåndet og det civile
    frekvensbånd. de vil være til rådighed efter ” først til mølle”-princippet. adgang
    til disse frekvenser vil dog blive reguleret, i det omfang at tilladelserne baseres på
    på forhånd definerede frekvensressourcer og med begrænset geografisk dækning.
    ved at udstede én landsdækkende tilladelse til en brugergruppe og udstede
    tilladelser til et antal brugere tages der behørigt hensyn til både den effektive
    anvendelse af radiofrekvenserne, og at brugerne skal have størst mulig fordel af
    tjenesterne.
    giver de ovenfor beskrevne scenarier anledning til kommentarer fra kommis-
    sionen i relation til direktiv 97/13/ef om ensartede principper for generelle
    tilladelser og individuelle tilladelser for teletjenester samt traktatens forbud mod
    statsstøtte, jf. ef-traktatens artikel 87?
    ville det gøre nogen forskel, hvis brugergruppen, som en landsdækkende tilla-
    delse udstedes til, var forpligtet til at gennemføre et offentligt udbud?
    ville det påvirke svaret, hvis brugergruppen – ud over brugere inden for offentlig
    sikkerhed – var åben for:
    offentlige forsyningsselskaber?
    offentlig transport?
    private forsyningsselskaber eller privat transport?
    andre private brugere?
    […]”
eu-kommissionen v/generaldirektør robert verrue svarede i følgende brev af 30. juli 1999:
    ”kære hr. juul,
    jeg henviser til deres brev (ref. 400.i.2-0-7-7), som var dateret den 15. april 1999,
    men blev modtaget af kommissionens generalsekretariat den 28. juni 1999,
    vedrørende ovennævnte emne og vil besvare de spørgsmål, de rejser i brevet, med
    følgende kommentarer, som inkorporerer input fra gd iv, gd iii og gd xv.
    jeg vil dog understrege, at mine kommentarer ikke skal opfattes som udtryk for en
    definitiv holdning fra kommissionens side til, hvorvidt den danske regerings
    planer for distribution af frekvenser for tetra-teknologien er i overens-
    stemmelse med fællesskabsretten. en sådan holdning kan kun vedtages på bag-
    grund af en fuldstændig vurdering af alle omstændighederne, herunder spek-
    trumsituationen og tildelingsprocedurernes overensstemmelse med fælles-
    skabsretten.
    direktivet om tilladelser og mobildirektivet
    først vil jeg pointere, at den fremgangsmåde, der er skitseret i deres brev, synes
    at hvile på den antagelse, at kun én type teknologi (tetra-teknologien) er i
                                          - 27 -
stand til at opfylde de løbende pmr-krav på det danske marked. i den forbindelse
vil jeg godt understrege, at et af hovedprincipperne bag både teletjenestedirektivet
(90/388/eøf) som ændret ved mobildirektivet (96/2/ef) og direktivet om
tilladelser (97/13/ef) er, at regulering så vidt muligt bør garantere friheden til at
levere tjenester og bør tage højde for behovet for at lette introduktionen af nye
mobilkommunikationstjenester og anvendelsen af nye mobilkom-
munikationsteknologier. navnlig fremgår det af artikel 3a, andet afsnit, i direktiv
90/388/eøf som ændret ved direktiv 96/2/ef og artikel 9, stk. 2, i direktivet om
tilladelser, at medlemsstaterne, for så vidt som der findes disponible frekvenser,
skal tildele licenser efter ”åbne, ikke-diskriminerende og gennemsigtige
procedurer”.
…
hvad angår antallet og den geografiske rækkevidde af de tilladelser, der skal
udstedes, ser den tilgang, man forestiller sig, ud til at begrænse antallet af tilla-
delser i) inden for beredskabsbåndet til én landsdækkende tilladelse og ii) inden
for civilbåndet til én landsdækkende tilladelse eller flere regionale tilladelser. i
den forbindelse henviser jeg til artikel 3a, tredje afsnit, i direktiv 90/388/eøf,
hvor der står, at medlemsstaterne kun må begrænse antallet af licenser til mobil-
og personkommunikationssystemer ud fra hensynet til væsentlige krav og kun, når
dette har relation til mangelen på disponibelt frekvensspektrum, og hvor dette er
begrundet ud fra proportionalitetsprincippet. i artikel 10, stk. 1, i direktivet om
tilladelser står der, ”medlemsstater må kun begrænse antallet af individuelle
tilladelser inden for en teletjenestekategori samt for etablering og/eller drift af
teleinfrastruktur, hvis dette er nødvendigt for at sikre effektiv anvendelse af
radiofrekvenser…”. den danske regering kan ikke undlade at udstede tilladelser,
når der er disponible frekvenser. det er ikke op til hverken de danske
myndigheder eller kommissionen, men til en eventuel nytilkommen at beslutte,
om denne skal eller ikke skal gå ind på det pågældende marked.
direktivet om tilladelser og mobildirektivet er baseret på ef’s konkurrenceregler
(artikel 86, stk. 1, tidligere artikel 90, stk. 1). i artikel 10, stk. 2, i direktivet om
tilladelser står der også, at hvis en medlemsstat har til hensigt at begrænse antallet
af individuelle tilladelser, skal den tage behørigt hensyn til, at brugerne skal have
størst mulig fordel af tjenesterne, og at konkurrencen skal kunne udvikle sig frit.
der bør derfor tages behørigt hensyn til muligheden for, at der kan eksistere et
legitimt krav på mere end ét netværk, og muligheden for udstedelse af tilladelser
til mere end ét netværk (uanset om det er i beredskabsbåndet eller civilbåndet, og
uanset om det er på landsdækkende eller regionalt grundlag) bør stå åben,
medmindre der er altoverskyggende grunde til det modsatte, som hænger direkte
sammen med den effektive styring af frekvensressourcerne eller, for
beredskabsbåndets vedkommende, spørgsmål vedrørende den offentlige
sikkerhed.
på samme måde gælder det, at hvis der ikke er nogen tekniske begrænsninger eller
begrænsninger vedrørende den offentlige sikkerhed på identiteten af eller
kendetegnene ved deltagerne i nogen brugergruppe, så kan vi ikke se nogen
begrundelse for at begrænse adgangen til en sådan gruppe: den bør være åben for
alle, uanset om det er offentlige eller private enheder.
                                               - 28 -
      spørgsmål vedrørende statsstøtte
      hvad angår statsstøtte, vil det være nødvendigt, at udstedelse af tilladelser finder
      sted på en åben og ikke-diskriminerende måde (dvs. gennem et åbent udbud i hele
      fællesskabet, hvor alle potentielle tilbudsgivere stilles på lige fod). vi mener, at
      en direkte udstedelse af en tilladelse kan rejse tvivl om, hvorvidt der gives
      statsstøtte, navnlig hvis forsyningsselskaber eller andre offentlige/private
      virksomheder skal indgå i den brugergruppe, som tilladelsen udstedes til. så
      meget desto mere vil det være nødvendigt med kravet om en åben og ikke-
      diskriminerende udbudsprocedure ved udstedelse af civile tilladelser.
      spørgsmål vedrørende offentlige indkøb
      spørgsmålet om tilladelser til at drive en radiokommunikationstjeneste vil ikke
      have nogen implikationer for offentlige indkøb, for så vidt at brugerne alle er
      private instanser, der ikke opererer inden for de sektorer, der er omfattet af di-
      rektiv 93/38/eøf (”forsyningsvirksomhedsdirektivet”, som i danmark dækker
      enheder, der opererer inden for vand-, energi- og transportsektoren). hvis bru-
      gerne af tjenesterne og/eller køberne af det udstyr, der er nødvendigt for en sådan
      anvendelse, derimod er offentlige instanser (f.eks. politiet) eller enheder, der
      opererer inden for de sektorer, der er omfattet af forsyningsvirksomhedsdirektivet
      (f.eks. jernbaneselskaber), så vil der være et behov for at sikre, at de procedurer,
      der er udstukket i de relevante direktiver (92/50/eøf for offentlige
      tjenesteydelseskontrakter, direktiv 93/36/eøf for offentlige vareindkøbskon-
      trakter, muligvis direktiv 93/37/eøf for offentlige bygge- og anlægskontrakter
      foruden forsyningsvirksomhedsdirektivet), anvendes, hvor det er relevant.
      i den sammenhæng bør det bemærkes, at en overtrædelsesprocedure i øjeblikket
      er i gang mod det forenede kongerige i forbindelse med en udstedelsesprocedure
      vedrørende levering af radiokommunikationstjenester til politiet. det væsentligste
      spørgsmål, der er rejst af kommissionen i den sag, er ikke selve det, at
      indkaldelsen af tilbud specificerede anvendelsen af tetra-teknologi, men at den
      kontraherende myndighed søgte at afholde tilbudsgivere fra at give tilbud, der
      omfattede andre, muligvis reelt tilsvarende teknologier. kommissionen er af den
      holdning, at selv om der i henhold til direktiverne om offentlige vareindkøb er en
      forpligtelse til at henvise til europæiske specifikationer (i dette tilfælde tetra),
      har de kontrakerende myndigheder også en forpligtelse til at undersøge, om
      tilbud, der omfatter produkter eller tjenesteydelser, som ikke fremstilles i
      overensstemmelse med sådanne standarder, alligevel er tilsvarende, og ikke at
      afvise sådanne tilbud, hvor de konstateres reelt at være tilsvarende, ene og alene
      af den grund, at de ikke fremstilles i overensstemmelse med standarden.
      jeg håber, at ovenstående kommentarer kan bruges.”
for så vidt angår scenarierne 6, 7 og 8 i den tidligere omtalte rapport om scenarier for an-
vendelsen af tetra i danmark udarbejdede leverandørforeningen for radio- og tele-
kommunikation, pmr-brugergruppen i danmark og pmr-industrien i danmark ligeledes for
                                              - 29 -
forskningsministeriet rapporten "implementering af tetra i danmark" dateret 27. august
1999. i rapportens sammendrag var bl.a. følgende anført:
       ”1 sammendrag
       denne rapport klarlægger forholdene for 3 af de 8 scenarier, der er opstillet som
       grundlag for vurdering af indførelse af tetra i danmark. i modsætning til
       scenarie 1-5 indeholder scenarie 6-8 opbygning af mindre tetra-systemer, som
       tilsammen giver samme form for landsdækning, som de store systemer i scenarie
       1-5.
       …
       rapporten viser samlet, at to af de tre scenarier er teknisk (herunder frekvens-
       mæssigt) og økonomisk mulige at realisere, og den viser også, at der udover de
       åbenlyse sikkerhedsmæssige fordele ved en flerhed af tetra-net, også er
       økonomiske fordele forbundet med at vælge et – eller en kombination – af de to
       scenarier 6 og 8, hvor scenarie 8 er det mest attraktive.
       da den politiske målsætning om ” bedst og billigst” i alle andre sammenhænge er
       blevet tolket som udelukkende opnåelig ved indførelse af konkurrence, må det
       samme antages at gælde for indførelse af tetra, hvilket ifølge rapportens
       konklusion er gennemførligt, såvel økonomisk som teknisk.”
politiske beslutninger om telepolitikken
socialdemokratiet, det radikale venstre, venstre, det konservative folkeparti, socialistisk
folkeparti og centrum-demokraterne indgik den 8. september 1999 en ”principaftale om
sigtelinier for telepolitikken - danskernes adgangsbillet til netværkssamfundet”. aftalen, som
fastsatte de overordnede mål for den frekvensregulering, som skulle danne grundlag for
iværksættelse af nye frekvensinitiativer, havde bl.a. følgende indhold:
       ”1. formål
       …
       målene for telepolitikken er derfor:
               at fremme en markedsudvikling, der fører til innovation og vækst, og
               at sikre alle danskere adgang til de moderne kommunikationsteknologier
       målene skal nås ved at lovgive på en måde, som sikrer:
                                               - 30 -
                at teknologiske landvindinger uden videre kan finde vej til forbrugerne,
                at forbrugerne kan gennemskue markedets tilbud, og
                at prisudviklingen fortsat hviler på princippet om ”bedst og billigst”, med
                vægt på aspekterne bedst og billigst er lige vigtige.
      det betyder, at der skal være sund konkurrence på hele telemarkedet og ægte
      valgfrihed for alle forbrugere.
      …
      fra sektorregulering mod konkurrenceregulering
      …
      på et telemarked, hvor en sund og afbalanceret konkurrence er slået afgørende
      igennem, vil der som udgangspunkt alene være behov for regulering, der vedrører
      sikringen af forsyningspligten og adgangen til begrænsede ressourcer m.v.
      forudsætningerne herfor vil være:
              1. at der ikke på nogen del af markedet er tale om, at én udbyder har kon-
                  trollen over en afgørende flaskehals-ressource, og dermed har mulighed
                  for at hindre konkurrence.
              2. at ingen dele af markedet er præget af de facto monopol- eller duopol-
                  tendenser.
              3. at der er en sund og effektiv konkurrence på alle dele af markedet og
                  overfor alle brugergrupper.
      …
      6. effektiv udnyttelse af frekvensressourcer
      der er enighed om, at der skal udstikkes klare generelle politiske målsætninger
      for den samlede frekvenspolitik og –lovgivning.
      frekvenspolitikken og –lovgivningen bør som overordnet mål have at sikre det
      billigste, mest varierede og bredest mulige udbud af kommunikationsmuligheder
      til flest mulige brugere.
      hvis der er modstrid mellem bredere samfundsmæssige målsætninger som for
      eksempel sikring af nød- og sikkerhedstjenester, public service m.v., og fremme
      af konkurrence, frekvenseffektivitet m.v., bør de overordnede samfundsmæssige
      mål have forrang.”
som led i opfølgningen af den politiske aftale udfærdigede it- og telestyrelsen
et notat af 7. oktober 1999 om "nye frekvenspolitiske initiativer". i notatet stod bl.a.:
                                        - 31 -
”mobilmarkedet
…
mobile tjenester til nød- og beredskabsformål og andre former for specifikke
kommunikationsbehov.
på dette område er situationen i dag den, at der anvendes en række forskellige
systemer af de forskellige nød- sikkerheds- og beredskabsbrugere, transport-
selskaber, taxi-selskaber, vognmænd m.v. disse systemer, der oftest ejes af
brugerne selv, har vanskeligt ved at kommunikere indbyrdes og er ikke digitale.
de kan derfor ikke håndtere en række af de moderne faciliteter, som er relevante,
når man anvender it til f.eks. at styre samlede skadesteds-operationer, hvor flere
myndigheder er involveret, til at styre en større transportvirksomhed eller
lignende.
også på dette område er der nye digitale teknologier, som vil kunne løse oven-
nævnte brugerbehov langt bedre end de nuværende.
…
3. de enkelte initiativer
de overordnede frekvenspolitiske mål udmøntes efter nedenstående retningslinier:
…
3.4. mobile tjenester til nød- og beredskabsformål og andre former for specifikke
kommunikationsbehov.
der er en række frekvenser til rådighed for tetra (terrestrial trunked radio),
herunder et frekvensbånd til beredskabsformål, som forventes at blive
fælleseuropæisk. til andre formål (civile) er der på nuværende tidspunkt ledige
frekvenser i to frekvensbånd.
overordnet telepolitisk sigte:
    •   at sikre forbedrede kommunikationsmuligheder for beredskabsmyndighe-
        der i nød- og krisesituationer. tetra-teknologien skaber bl.a. mulighed
        for opbygning af én landsdækkende nød- og beredskabs-infrastruktur, for
        at alle beredskabsorganisationer i danmark kan tale med hinanden på et
        ulykkessted (baseret på samme radioteknologi), og for anvendelse af
        forskellige former for it-redskaber ved styring af større nød- og
        beredskabsopgaver.
    •   at sikre forbedrede kommunikationsmulighederne for en række erhvervs-
        mæssige brugere som f.eks. transportvirksomheder, vognmænd og taxi-
        selskaber.
    •   at tilgodese flest mulige af de forskellige brugerinteresser, der knytter sig
        til udnyttelse af tetra-teknologien (forskellige ønsker m.h.t.
        landsdækning, prisstruktur, fremme af en konkurrencedrevet pres på
                                         - 32 -
        etableringspris og slutbrugerpriser, tjenester og faciliteter der udbydes,
        mulighed for at fungere som egen tjenesteudbyder (med brug for særlige
        faciliteter), rådighed over eget net, tidsmæssige ønsker til hvor hurtigt
        nettene ønskes etableret m.v.).
nød- og beredskabsbrugere (bredt defineret) har især lagt vægt på, at der for-
holdsvis hurtigt opbygges et landsdækkende net i beredskabsbåndet, som opfylder
de særlige beredskabsmæssige krav. disse indebærer krav om redundans (dobbelt
dækning og reservekapacitet), roaming og eventuelt prioritetsstyring. især kravet
om dobbeltdækning gør et sådant net relativt dyrt at opbygge.
…
rammer for tildeling:
der bør, for i videst muligt omfang at tilgodese de forskellige brugerinteresser,
være mulighed for at benytte tetra-teknologien på flere forskellige måder. der
bør derfor ikke kun benyttes én tildelingsmetode.
i stedet bør frekvenserne samlet tildeles efter følgende model:
frekvenser afsat primært til nød- og beredskabsformål (380 – 400 mhz):
     •  der gennemføres et offentligt udbud af en samlet portion frekvenser
        (2x4,25 mhz) til opbygning af et landsdækkende net med blandet trafik
        (nød- og beredskabstrafik + kommerciel trafik). også konsortier, herunder
        brugergrupper, vil have adgang til at afgive tilbud. tilladelsen vil give
        adgang til kommercielt videresalg.
     •  nød- og beredskabsmyndighederne inddrages direkte i udformningen af
        udbudsmaterialet for dette udbud, med henblik på at sikre at denne bru-
        gergruppes behov tilgodeses.
        opfyldelse af de basale krav hertil vil være en forudsætning for deltagelse
        i udbudet.
     •  med sigte på opfyldelse af brugerønskerne til ovennævnte landsdækkende
        net vil bl.a. følgende udbuds- og udvælgelseskriterier derudover være
        centrale: et breds udbud af tjenester/faciliteter, herunder særligt tjenester
        og faciliteter der tilgodeser nød- og beredskabsbrugernes behov, samt
        priser herfor (se også ovenfor). heri skal også indgå tilbud (vilkår og
        priser) for tjenesteudbyderadgang (tilbud udover hvad man måtte være
        forpligtet til efter gældende samtrafiklovgivning).
     •  der afsættes og tildeles efter først-til-mølle princippet en mindre portion
        frekvenser (2x0,50 mhz) til opbygning af geografisk afgrænsede net.
        tilladelser hertil kan gives til brugere der af beredskabsmyndighederne
        kan forpligtes at indgå i nød- eller beredskabsopgaver (dvs. myndigheder
        og organisationer, der falder ind under det at beredskabsmyndighederne
        definerede ”totalforsvarsbegreb”). tilladelserne vil ikke give adgang til
        kommercielt videresalg.
     •  der afsættes og tildeles 2x0,25 mhz til beredskabstjenesterne til brug for
        ”direct mode”.
                                         - 33 -
frekvenser til civile/kommercielle formål (410 – 430 mhz):
    •   der gennemføres et offentligt udbud af en samlet portion frekvenser (2x3
        mhz) til opbygning af et landsdækkende net. …
    •   med sigte på opfyldelse af brugerønskerne til ovennævnte landsdækkende
        net vil bl.a. følgende udbuds- og udvælgelseskriterier derudover være
        centrale: et bredt udbud af tjenester/faciliteter, samt priser herfor. heri
        skal også indgå tilbud (vilkår og priser) for tjenesteudbyderadgang (tilbud
        udover hvad man måtte være forpligtet til efter gældende
        samtrafiklovgivning).
civilbåndet 450- 470 mhz:
    •   op til 2x4,5 mhz afsættes til tildeling af tilladelser til geografisk afgræn-
        sede net efter først-til-mølle princippet, i takt med at frekvenserne bliver
        ledige. tilladelserne vil give adgang til kommercielt videresalg.
det er på forhånd vanskeligt at vurdere, i hvilket omfang ovennævnte udbud og
tildelinger også vil sikre et tilstrækkeligt effektivt konkurrencedrevet pres på
delmarkedet for tetra-tjenester, og dermed på priserne på dette marked.
…
proces:
også de ovenfor nævnte udbud af tetra-tilladelser vil blive gennemført over to
runder (indledende interessetilkendegivelser og endelig tilbudsrunde), på samme
måde som f.eks. det tidligere dcs 1800 udbud.
sigtet med at foretage en interessetilkendegivelsesrunde vil bl.a. være at opnå
tilkendegivelser om interessen for den valgte løsning for implementering af
tetra i danmark. det vil i den forbindelse også kunne afdækkes, om der evt.
måtte være et af de landsdækkende net, som der ikke er reel interesse for at byde
på. i det omfang det er tilfældet for det landsdækkende net der skal tilgodese nød-
og beredskabsbrugernes behov, vil det være nødvendigt at overveje andre
modeller for etablering af en sådan infrastruktur, herunder at overveje om en eller
flere offentlige myndigheder på nød- og beredskabsområdet skal gå sammen om
et etablere en sådan infrastruktur på ikke-kommercielt grundlag.
4. opsamling
…
4.2. tidsplaner
…
for så vidt angår tidsplanen for selve lovgivningsprocessen vedrørende mobil- og
radiokommunikationsloven, vil denne (jf. tidligere forelagt køreplan) være som
følger:
                                               - 34 -
      1. hurtigt lovindgreb m.h.p. frekvensudbud: der gennemføres en hurtig ændring
      af lov om radiokommunikation og tildeling af radiofrekvenser og lov om offentlig
      mobilkommunikation med sigte på at skabe de fornødne juridiske rammer for en
      række nye frekvensudbud, der kan sikre etablering af trådløse abonnentnet, nye
      mobilnet, der kan håndtere data med store båndbredde og hastighed m.v.”
udmøntning af den politiske aftale skete ved forslag til lov om ændring af lov om radio-
kommunikation og tildeling af radiofrekvenser og lov om offentlig mobilkommunikation (nye
frekvenspolitiske initiativer) (1999/1 lsf 103), fremsat den 25. november 1999 og senere
vedtaget som lov nr. 1096 af 29. december 1999. formålsbestemmelsen i lov om
radiokommunikation og tildeling af radiofrekvenser var i lovforslaget bl.a. affattet således,
idet ordlyden var den samme i den vedtagne lov:
      ”§1. formålet med denne lov er i videst muligt omfang at sikre brugerne adgang
      til et bredt, varieret og billigt udbud af telenet og teletjenester, herunder telenet og
      teletjenester der tilgodeser bredere samfundsmæssige behov.
               stk. 2.
      det i stk. 1 nævnte formål skal nås gennem en aktiv, objektiv og ikke-diskri-
      minerende frekvensadministration med henblik på at fremme reel konkurrence og
      effektiv udnyttelse af de samlede radiofrekvensressourcer.
               stk. 3.
      hvor det er nødvendigt at foretage en indbyrdes prioritering mellem fremme af
      reel konkurrence og effektiv udnyttelse af frekvensressourcerne, skal der lægges
      størst vægt på at fremme reel konkurrence, medmindre frekvensressourcerne til
      den pågældende tjeneste er så begrænsede, at alle interesserede brugere som følge
      heraf ikke vil kunne få adgang til at benytte denne.
               stk. 4.
      hvor bredere samfundsmæssige behov som nævnt i stk. 1 indgår i forbindelse
      med en frekvenstildeling, skal der til enhver tid vælges den tildelingsmetode, som
      bedst tilgodeser de pågældende bredere samfundsmæssige behov. dette gælder
      også, hvor der er modstrid mellem dette formål og et eller flere af de i stk. 2
      nævnte underordnede målsætninger.”
af de almindelige bemærkninger til lovforslaget fremgår bl.a.:
                                          - 35 -
”3.4. mobile tjenester til nød- og beredskabsformål og andre former for specifikke
kommunikationsbehov
…
der er ved det samlede valg af, hvordan tetra-teknologien og andre parallelle
teknologier implementeres i danmark, lagt vægt på i videst muligt omfang at
tilgodese de forholdsvis forskellige brugerinteresser, som er beskrevet ovenfor.
der vil derfor ikke kun blive benyttet én tildelingsmetode. i stedet vil fre-
kvenserne samlet blive tildelt efter følgende model:
a) frekvenser afsat primært til nød- og beredskabsformål (380 – 400 mhz):
         der gennemføres et offentligt udbud af en samlet portion frekvenser
         (2x4,25 mhz) til opbygning af et landsdækkende net med blandet trafik
         (nød- og beredskabstrafik og kommerciel trafik). også konsortier, her-
         under brugergrupper, vil have adgang til at afgive tilbud. tilladelsen vil
         give adgang til kommercielt videresalg.
         nød- og beredskabsmyndighederne inddrages direkte i udformningen af
         udbudsmaterialet for dette udbud med henblik på at sikre, at denne
         brugergruppes behov tilgodeses.
...
”der afsættes og tildeles efter først-til mølle princippet en mindre portion fre-
kvenser (2x0,50 mhz) til opbygning af flere, geografisk afgrænsede net (dvs. at
den pågældende frekvensressource opdeles i en række tilladelser). tilladelser vil
kunne tildeles til brugere, der af beredskabsmyndighederne kan forpligtes til at
indgå i nød- eller beredskabsopgaver (dvs. myndigheder og organisationer, der
falder ind under det af beredskabsmyndighederne definerede »totalforsvarsbe-
greb«). tilladelserne vil ikke give adgang til kommercielt videresalg.
der afsættes og tildeles 2x0,25 mhz til beredskabstjenesterne til brug for »direct
mode«.
b) frekvenser til civile/kommercielle formål (410 – 430 mhz):
         der gennemføres et offentligt udbud af en samlet portion frekvenser (2x3
         mhz) til opbygning af et landsdækkende net.
…
det har været overvejet og undersøgt, om det allerede i første fase ville være
muligt og om der fra brugerside ville være interesse for at etablere en samlet,
landsdækkende, ikke-kommerciel, brugerejet tetra-infrastruktur som et al-
ternativ til et net, der etableres og drives af en operatør, som udnytter de således
tildelte frekvenser kommercielt, og derigennem giver brugerne adgang til det
ønskede produktudbud.
                                          - 36 -
forskningsministeriet har i den forbindelse bl.a. i samarbejde med beredskabs-
styrelsen afholdt et særskilt seminar for en række af de større nød- og bered-
skabsbrugere, med sigte på at få afklaret, om denne gruppe eventuelt ville være
interesseret i en sådan alternativ model for indførelse af tetra, baseret på at de
pågældende selv fik frekvenserne overdraget, og herefter selv kunne opbygge og
drive et ikke-kommercielt eget radionet. seminaret indikerede klart, at der ikke er
interesse for at gå aktivt og økonomisk forpligtende ind i en sådan konstruktion,
sammenholdt med alternativet, som er et offentligt udbud med sigte på udpegning
af en kommerciel operatør for et sådant net.
den manglende interesse skyldes formentlig følgende fordele ved en model ba-
seret på offentligt udbud med sigte på udpegning af en privat operatør/driftherre:
at operatøren bærer etableringsomkostningen og risikoen, at operatøren hermed
også har ansvaret for at ”hverve kunder” og dermed få tilstrækkelig trafik på
nettet til at forrente investeringen, at denne model kan sættes hurtigere i værk, end
hvis man først skulle etablere enighed om en fælles investeringsbeslutning på
tværs af en række statslige, amtskommunale og kommunale nød- og
beredskabsbrugere, og at man derved køber sig til den bedste tekniske ekspertise
til at drive nettet teknisk og økonomisk optimalt.
…
af europa-kommissionens svar fremgår, at kommissionen lægger vægt på at der
gives adgang til at byde på og få tildelt radiofrekvenser, hvor en potentiel operatør
måtte ønske dette, navnlig fordi det fremmer udviklingen af et konkurrencedrevet
marked, og at den primære metode til tildeling af frekvenser i denne situation er
gennem et offentligt udbud, hvor alle potentielle bydende har samme muligheder
for at afgive tilbud. direkte tildeling af en frekvenstilladelse til f.eks. en
brugergruppe må således ses som et alternativ, der primært bringes i anvendelse
hvor der ikke er efterspørgsel efter at få tildelt frekvenser til et operatørdrevet net,
eller hvor denne efterspørgsel også tilgodeses som en del af den samlede ”pakke”.
dette er også baggrunden for, at forskningsministeriet vurderer, at det ikke vil
være muligt inden for rammerne at den gældende eu-regulering at tildele
tilladelser til mindre, og herunder ikke-kommercielle net, inden for de samlede
frekvensressourcer, førend det offentlige udbud har været afholdt og tilladelserne
på grundlag heraf er klar til udstedelse. i modsat fald kunne en potentiel operatør
efter forskningsministeriets opfattelse anmode om, at de frekvensressourcer som
først blev stillet til rådighed for markedet, blev gjort genstand for offentligt udbud.
europa-kommissionen understreger samtidig i sin udtalelse, at betænkelighederne
ved at anvende en model baseret på direkte tildeling af frekvenserne til en
brugergruppe uden forudgående udbud øges, såfremt brugergruppen ikke alene
består af nød- og beredskabsbrugere, men tillige omfatter private brugere, idet
dette forøger risikoen for konkurrenceforvridende statsstørre på det samlede
marked for infrastruktur til mobile tjenester til specifikke kommunikationsbehov.
dette er baggrunden for, at der er valgt en model, hvor visse af fre-
kvensressourcerne forudsættes tildelt uden mulighed for kommercielt videresalg,
idet dette klart mindsker risikoen for konkurrenceforvridning af det samlede
marked.”
                                              - 37 -
under folketingsbehandlingen besvarede forskningsministeren den 7. december 1999 bl.a.
følgende spørgsmål af 6. december 1999 fra folketingets forskningsudvalg:
      ”spørgsmål 5
      når nato har frigivet beredskabsfrekvenser (380-400 mhz) til formål inden for
      public safety and emergency services and security, hvorledes hænger det så
      sammen med, at ministeren i lovforslaget lægger op til, at beredskabsfrekvenserne
      skal gives til en privat, udenlandsk teleoperatør, samtidig med at der åbnes op for
      såkaldt blandet trafik (beredskab og kommerciel) i beredskabsfrekvenserne, og at
      den udenlandske teleoperatør skal have tildelt så massive danske
      beredskabsfrekvenser, at det bliver muligt at drive handel med beredskabs-
      frekvenserne i form af videresalg ?
      svar:
      forskningsministeriet har gennemført en række seminarer og høringer forud for
      udarbejdelsen af det endelige beslutningsoplæg til, hvordan tetra kunne
      indføres i danmark herunder også et særskilt seminar for en række af de større og
      mere betydningsfulde nød- og beredskabsbrugere.
      …
      spørgsmålet om kommerciel anvendelse af nød- og beredskabsbåndet har i øvrigt
      været forelagt europa-kommissionen, og denne har ikke givet udtryk for, at der
      skulle være problemer heri.
      …
      spørgsmål 8
      ministeren bedes redegøre for, hvilken koordinering der har fundet sted med
      norske, svenske og tyske beredskabsmyndigheder. hvilken status har imple-
      menteringen af tetra i de pågældende lande? vil man også her så massivt
      tildele landets samtlige beredskabsfrekvenser til udenlandske kommercielle
      teleoperatører, eller ønsker landene selv at bibeholde frekvenserne for landenes
      ”public safety and emergency services” ?
      svar:
      den konkret planlagte frekvensanvendelse er på sædvanligvis koordineret på
      europæisk plan bl.a. således, at tetra til beredskabsformål placeres i frek-
      vensbåndet 380-400.
      derudover er der ikke sket en nærmere koordinering af, hvordan tetra i praksis
      implementeres. se imidlertid besvarelse af spørgsmål 11 nedenfor vedrørende
      sikring af sammenhængende kommunikationsmuligheder i øresundsregionen.
                                         - 38 -
m.h.t. de valgte løsninger i norge, sverige og tyskland har forskningsministeriet
fået oplyst, at man i norge netop har afsluttet en udbudsrunde vedrørende et
landsdækkende net og op til 6 regionale net i civilbåndet. planerne om et
landsdækkende net i nød- beredskabsbåndet skulle endnu ikke være vedtaget.
i den svenske tetra-udredning lægges op til et landsdækkende net i emergency-
båndet. der er derudover lagt op til, at der opbygges regionale net i civilbåndet.
der er ifølge forskningsministeriets oplysninger p.t. ikke taget endelig beslutning
om, hvordan og hvornår eventuelle udbud skal gennemføres.
…
spørgsmål 10
har ministeren undersøgt muligheden for at implementere tetra efter modellen
fra jernbanerne (banestyrelsen ejer infrastrukturen, dsb og andre benytter
skinnerne)?
svar:
modeller, der omfatter etablering af en offentligt/bruger-ejet tetra infra-
struktur, hvor frekvenserne tildeles til de offentlige nød- og beredskabsbrugere
med henblik på fælles udnyttelse uden forudgående udbud, har indgået i over-
vejelserne. anvendelse af en sådan model ville i givet fald forudsætte, at fre-
kvenserne ikke efterfølgende blev gjort til genstand for kommerciel udnyttelse,
men alene blev brugt til at tilvejebringe tjenester til de pågældende brugeres eget
brug.
generelt har nød- og beredskabsmyndighederne ikke været interesserede i en
sådan model, men har derimod foretrukket en model, hvorefter en operatør påtog
sig opgaven med at opbygge nettet og udbyde tjenesten.
den manglende interesse skyldes formentlig følgende fordele ved en model ba-
seret på offentligt udbud med sigte på udpegning af en privat operatør/driftsherre:
     •  at operatøren bærer etableringsomkostningen og –risikoen.
     •  at operatøren hermed også har ansvaret for at ”hverve kunder” og dermed
        få tilstrækkelig trafik på nettet til at forrente investeringen.
     •  at den valgte model kan sættes hurtigere i værk, end hvis man først skulle
        etablere enighed om en fælles investeringsbeslutning på tværs af en række
        statslige, amtskommunale og kommunale nød- og beredskabsbrugere.
     •  at man derved køber sig til den bedste tekniske ekspertise til at drive net-
        tet teknisk og økonomisk optimalt.
…
spørgsmål 15
                                                - 39 -
       hvad er ministerens reaktion på debatten om det betimelige i, at tetra-fre-
       kvenserne anvendes til både nødtjeneste- og private formål?
       svar:
       oprindelig blev tetra-teknologien udarbejdet særligt med det formål at skabe
       et kommunikationssystem til nød- og beredskabskommunikation. det stod dog
       hurtigt klart, at teknologien også kunne bruges til andre specifikke
       kommunikationsbehov så som trafikstyring, og derfor har man længe haft til
       hensigt at afsætte frekvenser til både nød- og beredskabskommunikation (nød-
       tjeneste) og civilt brug (privat brug). også i de fleste andre europæiske lande
       tildeles eller planlægges tildelt frekvenser til tetra til både nød- og beredskab
       og civile formål.
       i danmark udbydes frekvenser til opbygning af to landsdækkende net og fre-
       kvenser til opbygning af flere geografisk afgrænsede net. de landsdækkende net
       tildeles frekvenser i hhv. frekvensbåndet 380-400 mhz og frekvensbåndet 410-
       430 mhz. frekvensbåndet er af nato afgivet til nød- og beredskabsformål. ”
loven trådte i kraft den 1. januar 2000, og på grundlag af ændringsloven udstedtes be-
kendtgørelse nr. 326 af 8. maj 2000 om offentlige udbud af tilladelser til etablering og drift af
offentlige net særligt til nød- og beredskabsformål og andre former for specifikke kom-
munikationskrav. bekendtgørelsen fastsatte rammerne for telestyrelsens gennemførelse af to
offentlige udbud af tilladelser til etablering og drift af offentlige net særligt til nød- og
beredskabsformål og andre former for specifikke kommunikationsbehov. ved offentlige net
forstod man net, der etableres og drives med sigte på at stille disse net til rådighed for en ikke
på forhånd afgrænset kreds af slutbrugere og tjenesteudbydere.
endvidere udstedtes på grundlag af lovændringen bekendtgørelse nr. 327 af 8. maj 2000 om
ændring af frekvensplanen, iværksættelse af frekvensadministrative metoder og udstedelse af
særlige tilladelser i frekvensbånd afsat til etablering og drift af net særligt til nød- og
beredskabsformål og andre former for specifikke kommunikationsbehov. bekendtgørelsen
omfattede ændring af frekvensplanen med henblik på at afsætte frekvenser til etablering og
drift af net særligt til nød- og beredskabsformål og andre former for specifikke
kommunikationsbehov, herunder offentlige net. i bekendtgørelsens § 2 var bestemt, at man
inden for frekvensplanen ændrede anvendelsen af bl.a. følgende frekvensbånd, idet den
fremtidige anvendelse fremgik af bilag til bekendtgørelsen: 1) 380,0 - 381,5; 390,0 - 391,5
mhz 2) 381,5 - 383,5; 391,5 - 393,5 mhz, 3) 383,5 - 385,0; 393,5 - 395,0 mhz samt 4) 410,0
                                               - 40 -
- 420,0; 420,0 - 430,0 mhz. i § 3 var anført, at man inden for de nævnte frekvensbånd ville
iværksætte offentligt udbud. af § 10 fremgik, at de nævnte frekvenser alene kan anvendes til
etablering af et offentligt net, der etableres og drives således, at det er i stand til særligt at
varetage nød- og beredskabskommunikation, jf. bekendtgørelse nr. 326 af 8. maj 2000 § 2,
stk. 2, nr. 1. bilaget havde bl.a. dette indhold:
       ”til § 2, stk. 1, nr. 1:
       380.0000 – 381.5000 mhz              mobile
                                            …
                                            erc/dec (96) 01 on digital mobile trunked
                                            radio systems
                                            …
       til § 2, stk. 1, nr. 2:
       …
       391.5000 – 393.5000mhz               mobile
                                            …
                                            military until i july 2001
                                            from i july 2001: 391.5 393.5 mhz fb
                                            (ml: 381.5 383.5 mhz): mobile digital
                                            trunked radio systems …
                                            erc/dec (96) 01 on digital mobile
                                            trunked radio systems
                                            …
       …
       til § 2, stk. 1, nr. 4:
       410.0000 – 420.0000 mhz              mobile except aeronautical mobile
                                            space research (space-space) [1]
                                            …
                                            erc/dec (96) 04 on tetra
                                            …”
for så vidt angår implementeringen af tetra-teknologien anførte rigspolitichefen i et
høringsbrev af 25. juli 2000 til københavns politi til brug ved besvarelsen af en henvendelse
fra beredskab storkøbenhavn bl.a.:
                                              - 41 -
       ”ved skrivelse af 16. juni 2000 (0100-10162-10067-00) har københavns politi
       anmodet om at modtage et bidrag til brug ved besvarelsen af en henvendelse fra
       beredskab storkøbenhavn om implementering af tetra-teknologien i
       danmark. beredskab storkøbenhavn har beskrevet problemstillingen i et med-
       sendt notat af 26. maj 2000.
       …
       rigspolitiet har i forbindelse med henvendelsen vedrørende den fremtidige fre-
       kvenspolitik – herunder adgang til frekvenser – både over for justitsministeriet og
       over for forskningsministeriet fremhævet, at der er behov for, at der i forbindelse
       med en fremtidig modernisering af politiets telekommunikationsmuligheder,
       fortsat skal være rådighed over tilstrækkelige frekvenser til politiets brug. i den
       forbindelse er det nævnt, at schengen politisamarbejdet forudsætter friholdelse af
       et bestemt frekvensområde – emergencybåndet 380 – 400 mhz – blandt andet til
       brug for det landegrænseoverskridende politisamarbejde.
       rigspolitiet vil naturligvis løbende følge med i udviklingen på telekommuni-
       kationsområdet med henblik på at sikre, at politiet råder over hensigtsmæssigt og
       egnet telekommunikationsudstyr.”
udbud af to landsdækkende tetra-tilladelser
i en pressemeddelelse af 22. september 2000 bekendtgjorde telestyrelsen, at startskuddet nu
lød for telestyrelsens udbud af to landsdækkende tilladelser til etablering og drift af
offentlige digitale landmobile radionet (tetra). med udgivelse af foreløbigt udbudsmate-
riale var det hensigten at indhente interessetilkendegivelser fra potentielle tilbudsgivere senest
den 1. november 2000.
i følgebrevet til endeligt udbudsmateriale vedrørende tetra (nød- og beredskabsbåndet),
dateret 18. december 2000, anførte telestyrelsen bl.a.:
       ”udbudsforretningen afvikles over to runder - en interessetilkendegivelsesrunde
       og en tilbudsrunde.
       i interessetilkendegivelsesrunden har potentielle tilbudsgivere indsendt en inte-
       ressetilkendegivelse, indeholdende en foreløbig - ikke bindende - beskrivelse af
       den påtænkte udnyttelse af en eventuel tilladelse. interessetilkendegivelserne er
       afgivet med udgangspunkt i det foreløbige udbudsmateriale samt følgebrev, der
       blev udsendt fra 22. september 2000. ...
       …
                                        - 42 -
forskningsministeren har 7. december 2000 på baggrund af telestyrelsens ind-
stilling truffet beslutning vedrørende fastsættelsen af de endelige rammer for
udbudet. ministerens beslutning medfører, at der ikke foretages ændringer i de
oprindeligt fastlagte rammer. der udbydes således én landsdækkende tilladelse i
nød- og beredskabsbåndet samt én landsdækkende tilladelse i civilbåndet.
…
dækningskrav
der blev i interessetilkendegivelsesrunden givet udtryk for, at kravene til dækning
var for høje.
blandt andet i lyset af disse tilkendegivelser, har telestyrelsen efter bered-
skabsstyrelsens forslag valgt at ændre dækningskravet fra at vedrøre håndholdte
terminaler til at vedrøre mobile terminaler, …. hertil kommer, at kravet til
stedsandsynlighed er betragteligt nedsat.
i lyset af denne lempelse, har telestyrelsen efter beredskabsstyrelsens ønske
derimod valgt at bibeholde det generelle krav til geografisk udbygningstakt, der
fremgik af det foreløbige udbudsmateriale, … .
…
antallet af tilladelser
der har i interessetilkendegivelsesrunden været anført, at der kun bør udstedes en
landsdækkende tetra-tilladelse i stedet for de udbudte to tilladelser (én i
civilbåndet og én i nød- og beredskabsbåndet).
telestyrelsen skal hertil bemærke, at det såvel i den politiske aftale af 7. oktober
1999 som i udmøntningen i lovgivningen har været forudsat, at der skulle udbydes
to tilladelser, så der derved kunne skabes forudsætninger for konkurrence mellem
de to net. der er således ikke på baggrund af det foreliggende lovgrundlag
mulighed for at ændre på antallet af udbudte tilladelser.
forholdet har været omfattet af telestyrelsens indstilling til ministeren.
det skal dog bemærkes, at der er mulighed for at byde og efterfølgende at vinde
tilladelse i begge bånd, forudsat at der forinden har været indleveret inte-
ressetilkendegivelse vedrørende begge bånd, og at der afgives det bedste tilbud i
begge bånd.
sikkerhed for kundegrundlag
der er i interessetilkendegivelsesrunden stillet krav om, at de potentielle til-
budsgivere skal have sikkerhed for kundegrundlaget forud for etablering af nettet.
                                                - 43 -
      hertil skal telestyrelsen bemærke, at det ikke er sædvanligt, at en operatør har
      aftaler med kunder forud for oprettelsen af et net. i forbindelse med udbudsfor-
      retningen må de kommende tilbudsgivere vurdere det potentielle kundegrundlag
      samt forretningsmulighederne, og basere deres tilbud herpå.
      nød- og beredskabsnettet skal opfylde særlige minimumskrav, der tilgodeser
      samfundsmæssige behov. kundetilgangen er forudsat at skulle ske ved frivillig
      overgang fra de nuværende brugere af landmobile radioanlæg (pmr).
      operatøren har selv indflydelse på kundetilgangen, idet udbud af kvalitetspro-
      dukter, der efterspørges af brugerne til fordelagtige priser, vil anspore til, at
      brugerne tilslutter sig tetra-nettet.”
i udbudsmaterialet vedrørende nød- og beredskabsbåndet var bl.a. følgende bestemt:
      ”kapitel 1: processen
      1.1      introduktion og baggrund
      …
      tilladelserne vil blive tildelt gennem to separate udbud med sigte på at etablere to
      landsdækkende net:
      (1)      et offentligt net, der etableres og drives således, at det er i stand til særligt
               at varetage nød- og beredskabskommunikation inden for 380 – 400 mhz
               båndet (nød- og beredskabsbåndet)
      (2)      et offentligt net, der etableres og drives således, at det er i stand til særligt
               at varetage specifikke kommunikationsbehov på andre områder end nød-
               og beredskabskommunikation inden for 410 – 430 mhz båndet
               (civilbåndet)
      for ingen af de to offentlige net gælder der begrænsninger for hvilke tjenester og
      services, der må udbydes. begge net vil således kunne tilbyde tjenester og
      services til både nød- og beredskabsbrugere og til civile brugere.
      …
      der er tale om et teknologiuafhængigt udbud. det vil sige, at der kan indgives
      tilbud på baggrund af digitale landmobile radionet, som falder inden for defini-
      tionen af net til nød- og beredskabsformål og andre specifikke kommunikati-
      onsbehov i § 3 i bekendtgørelse nr. 326 af 8. maj 2000 om offentligt udbud af
      tilladelser til etablering og drift af offentlige net til nød- og beredskabsformål og
      andre former for specifikke kommunikationsbehov.
      hvis der gives tilbud baseret på teknologier, der ikke bygger på tetra-tek-
      nologien og tetra-standarden, vil telestyrelsen foretage en vurdering af, om
                                        - 44 -
den pågældende teknologi er omfattet af § 3. telestyrelsen vil i den forbindelse se
på systemets frekvenseffektivitet, forstyrrelsestolerance og forstyrrelse af andre
radiosystemer, jf. nærmere herom i kapitel 2, afsnit 2.2. henvisninger i dette
materiale til tetra skal således som udgangspunkt ses som eksemplificeringer.
…
1.1.2   frekvensressourcer
udbudet omfatter frekvenser indenfor 380-385 mhz og 390-395 mhz båndet.
der vil ved tilladelsens ikrafttrædelse blive tildelt en frekvensportion på 2x 4,15
mhz.
internationalt (cept/erc) vil der herudover blive afsat frekvenser til brug for
dmo (direct mode operation), dvs. frekvenser der kan anvendes af to brugere til
en forbindelse, hvor der ikke er ”kontakt” med tilladelsesindehaverens infra-
struktur. erc forventes at udsende et udkast til erc-beslutning i høring primo
2001. ifølge dette udkast, vil der blive afsat 2 x 150 khz til dmo i bunden af
frekvensbåndet. frekvenserne til dmo indgår ikke i udbudet, og erc-beslut-
ningen påvirker derfor ikke omfanget af den udbudte frekvensressource. …
erc har herudover anbefalet harmoniserede frekvensbånd til brug for air-
ground-air operations (a-g-a). disse frekvenser påtænkes anvendt til for-
bindelse mellem jorden og lavtgående fly og helikoptere. a-g-a-frekvenser vil
ligesom dmo-frekvenser blive anvendt uden om tilladelsesindehaverens infra-
struktur og vil derfor ikke indgå i udbudet. ...
…
kapitel 2: evaluering – procedure og metodik
…
2.4     minimumskrav
…
c)      der gælder følgende krav til geografisk dækning:
                                                   geografisk dækning i pct. ved
                                                   periodens afslutning.
                                                   måneder fra tilladelsens
                                                   ikrafttrædelsesdato
                                                   14 18 24 36 48 60 72 84
udendørs dækning for mobilterminaler
                                                          25 50   98
…
                                              - 45 -
      2.8      fastlæggelse af dimensioner for evalueringskriterierne og disses ind-
               byrdes vægtning
      …
      3. nettets udbredelse
      samlet vægt i evalueringen: 20
      fastlagte dimensioner                                                         vægt
      geografisk udbredelse og udbygningsakt ved dækning for mobile                 50
      terminaler (tilbudets kapetel 4)
      geografisk udbredelse og udbygningstakt ved udendørs oginden-                 25
      dørs dækning for håndholdte terminaler (tilbudets kapitel 4 )
      graden og udbygningstakten vedrørende dækning af indre                        10
      danske farvande ud til 12 sømilegrænsen (tilbudets kapitel 4)
      dækning af særlige områder (tilbudets kapitel 4)                              15
      …
      kapitel 3: tilladelse
      …
      3.2      forlænget prisregulering
      der skal i forbindelse med dette udbud kun udstedes en enkelt landsdækkende
      tilladelse i nød- og beredskabsbåndet. derudover skal der udstedes en lands-
      dækkende tilladelse i civilbåndet. begge tilladelsesindehavere vil kunne anvende
      deres tilladelser til både nød- og beredskabskommunikation og til civil
      kommunikation.
      set i lyset af, at der alene udbydes to landsdækkende tilladelser til etablering og
      drift af digitale landmobile radionet på området, og at der er tale om et delmarked
      med et begrænset kundegrundlag, vurderes der at være en risiko for, at der ikke
      derved etableres et effektivt konkurrencemarked.
      …”
i følgebrevet af 18. december 2000 vedrørende det endelige udbudsmateriale angående
civilbåndet anførte telestyrelsen til sammenligning følgende om dækningskrav:
      ”dækningskrav
      der blev i interessetilkendegivelsesrunden givet udtryk for, at kravene til dækning
      var for høje.
                                                - 46 -
       blandt andet i lyset af disse tilkendegivelser, har telestyrelsen valgt at ændre
       dækningskravet fra at vedrøre håndholdte terminaler til at vedrøre mobile ter-
       minaler, … .
       dertil har telestyrelsen derimod valgt at nedsætte det krav til geografisk ud-
       bygningstakt, der fremgik af det foreløbige udbudsmateriale, fra 80 % geografisk
       dækning til 70 %, … .”
for så vidt angår det endelige udbudsmateriale vedrørende civilbåndet var de indledende
oplysninger om to landsdækkende net gentaget i materialet, og om minimumskrav var bl.a.
følgende anført:
       ”c) der gælder følgende krav til geografisk udendørs dækning:
           -    geografisk dækning skal efter 2 år være 15 %
           -    geografisk dækning skal efter 3 år være 40 %
           -    geografisk dækning skal efter 5 år være 70 % ”
           -
som det fremgår, var kravene til det, der skulle leveres, større i nød- og beredskabsbåndet end
i civilbåndet.
ved tilbudsfristens udløb den 2. april 2001 havde kun motorola budt på beredskabsnettet, og
kun t-cell (senere damm) budt på civilnettet, hvorfor den videre udbudsprocedure blev
indstillet i medfør af frekvenslovens § 6 a, stk. 3, som bestemte, at der efter indstillingen
udstedtes tilladelser til den eller de parter, der havde afgivet en interessetilkendegivelse eller
et tilbud, jf. lovens § 14, stk. 1. tilbudsgiverne blev underrettet herom ved breve samme dag
fra telestyrelsen.
grundlaget for at indstille udbudsforretningen var efter den nævnte bestemmelse i fre-
kvensloven, at telestyrelsen konstaterede, at den samlede efterspørgsel efter radiofrekvenser
til den pågældende tjeneste eller det pågældende system ikke var mere omfattende, end at den
kunne imødekommes inden for det antal tilladelser, der var afsat til gennemførelse af
udbudsforretningen.
                                               - 47 -
frekvenslovens § 14 indeholdt den almindelige hjemmel for udstedelse af individuelle tilla-
delser til anvendelse af radiofrekvenser og for telestyrelsens fastsættelse af generelle og
individuelle vilkår i tilladelserne. herudover var der med den i dommen ovenfor nævnte
lovændring i december 1999, som udmøntede de nye frekvensinitiativer, indført hjemmel i
frekvenslovens § 14 b til, at telestyrelsen ved udstedelse af tilladelser på baggrund af en
indstillet udbudsforretning kunne fastsætte yderligere vilkår udover dem, som var nævnt i §
14, stk. 2 og 3, eksempelvis vilkår om anvendelse af maksimalprisregulering, hvor det
samlede antal tilladelser efter telestyrelsens skøn ikke sikrede tilstrækkelig konkurrence.
sådanne yderligere vilkår blev siden fastsat i begge tilladelser.
i tiden frem til tilladelsernes udstedelse bistod andersen management international tele-
styrelsen med en række opgaver, herunder bistand vedrørende prisregulering og kontrol af, at
tilbuddene overholdt minimumskravene i tetra-udbuddet, hvilket de i henhold til firmaets
notat af 6. april 2001 i al væsentlighed gjorde.
parterne er enige om, at et referat af et møde den 22. november 2000 efter sit indhold rettelig
må vedrøre et møde afholdt efter den 2. april og før den 12. juni 2001, formentlig i juni 2001.
om mødet, hvor repræsentanter for beredskabsstyrelsen, beredskab storkøbenhavn,
københavns brandvæsen, rigspolitichefen, kommunernes landsforening og motorola
deltog, er i referatet bl.a. anført:
       ”svend behrens gav en orientering om status for tetra og forløbet frem til 1.
       udbudsrunde. motorola var den eneste byder på nød og beredskabsbånd, hvilket
       netop modsvarer det udbudte antal licenser. tilladelsen forventes udstedt snarest
       på fastsatte minimumskrav.
       …
       herefter blev ordet givet videre til direktør ole haslund fra motorola.
       motorola vil gerne være med til at gennemføre regeringens it-strategi for be-
       redskabet og der blev oplyst fordele ved tetra, bl.a. at tetra er et standar-
       diseret system med funktioner der tager sikkerhedsmæssige hensyn, giver bedre
       managementkontrol og ressourceudnyttelse. der er international samarbejde og
       europæiske standarder for tetra.
       der er dannet et motorola ledet operatørkonsortium tetranet, som består af
       motorola og sait-stento og der arbejdes på at udvide konsortiet.
                                               - 48 -
      motorola tilbyder ”golden share” en bestyrelsespost til beredskabsmyndighederne
      for at give indflydelse på den fremtidige telestruktur, udrulningsplaner og priser.
      desuden tilbydes samarbejde med kommende bruger at tetra.”
i udkast til tilladelse vedrørende nød- og beredskabsnettet var indeholdt følgende bestem-
melse om force majeure:
      ”…
      13. tilladelsesindehaver skal ved opfyldelsen af vilkår i denne tilladelse være
      opmærksom på, at der er tale om et beredskabsnet af stor sikkerheds- og forsy-
      ningsmæssig betydning. tilladelsesindehaver skal derfor gøre sit yderste for at
      opfylde tilladelsens vilkår, også i tilfælde af force majeure, herunder krig eller
      krigslignende tilstand, naturkatastrofer, forbud eller pålæg udstedt af nogen of-
      fentlig myndighed, brand, eksplosion, udslip af farlige stoffer, epidemier, strejke,
      lock-out eller manglende forsyninger af elektricitet.
      …”
med henvisning til telestyrelsens udkast til tilladelse vedrørende civilnettet bemærkede t-
cell bl.a. følgende i et brev af 22. juni 2001 til styrelsen:
      ”…
      1. afgrænsning af tilladelsen
      i indledningen til begge udkast afgrænses tilladelsen enslydende til ”… et …
      radionet, der er i stand til at varetage specifikke kommunikations-behov på andre
      områder end nød- og beredskabskommunikation, i danmark”. vi foreslår, med
      henvisning til udbudsmaterialet, kapitel 1, punkt 1.1, at det præciseres, at ”der
      gælder ingen begrænsninger for hvilke tjenester og services, der må udbydes.
      nettet vil således kunne tilbyde tjenester og services til både civile bruger så vel
      som nød- og beredskabsbrugere.”
styrelsen besvarede henvendelsen ved brev af 7. september 2001 og bekræftede spørgsmålet
om den fri konkurrence mellem de to net som følger:
      ”ad 1 og 5:
      formuleringen i tilladelsesudkastene ”… er i stand til særligt at varetage speci-
      fikke kommunikationsbehov på andre områder end nød- og beredskabskom-
      munikation. ...” (telestyrelsens fremhævelse) er taget direkte fra bekendtgørelsen
      for tetra udbudene. formuleringen vil derfor blive bibeholdt i tilladelserne.
                                                 - 49 -
       telestyrelsen skal dog henlede t-cell’s opmærksomhed på, at der står ”… er i
       stand til særligt at varetage …”. der gælder med andre ord ingen begrænsninger i
       hvilke tjenester tilladelsesindehaveren af tilladelse til etablering og drift af
       tetra civilnettet må udbyde. tilladelsesindehaveren kan derfor tilbyde tjenester
       til både nød- og beredskabsbrugere samt til civile brugere.”
i fortsættelse heraf bemærkede t-cell følgende i et brev af 5. oktober 2001 til styrelsen om
tilladelsesudkastet:
       ”vedrø. tilladels til etablering og drift af tetra-civilnet
       ad 1 & 5 civilnettet ctr. nød- og beredskabsnettet.
       spørgsmålet om adgangen til alle typer kunder kan betragtes ud fra en historisk og
       en fremadrettet synsvinkel. t-cell kan tilslutte sig telestyrelsens svar af 7.
       september 2001, selvom t-cell ville have følt sig tryggere ved at formuleringen
       havde været med i bekendtgørelsen og licensen. med hensyn til det fremadrettede
       er det vigtigt for t-cell, at muligheden for at gennemføre den frie konkurrence
       omsættes til praksis. t-cell vil derfor foreslå, at telestyrelsen eksplicit
       understreger at kravet om fri adgang til alle kunder både fastholdes og udbygges i
       takt med den kommercielle og tekniske udvikling. t-cell vil derfor anmode om,
       at dette præciseres i tilladelsen, eller – hvis dette af tidsmæssige grunde ikke er
       muligt – i et separat brev, f.eks. med følgende tekst:
       ...”
tilladelserne til selskaberne blev herefter udstedt den 16. oktober 2001 og omfattede dels et
landsdækkende net i frekvensbåndet 380 - 400 mhz særligt til nød- og beredskabsbrugere
samt et civilt net i frekvensbåndet 410 - 430 mhz. tilladelserne gav fri adgang for alle typer
kunder i begge net.
samtidig med fremsendelsen af tilladelserne den 16. oktober 2001 besvarede telestyrelsen t-
cells brev af 5. oktober 2001 som følger:
       ”ad 1 & 5 civilnettet ctr. nød- og beredskabsnettet
       med hensyn til selskabets bemærkning om adgang til alle kunder skal telesty-
       relsen i det hele henvise til styrelsens brev af 7. september 2001, hvoraf det
       fremgår, at der ikke gælder begrænsninger i hvilke tjenester, tilladelsesindeha-
       veren af tilladelse til etablering og drift af tetra civilnettet må udbyde. til-
                                                - 50 -
       ladelsesindehaveren kan derfor tilbyde tjenester til både nød- og beredskabs-
       brugere samt til civile brugere.
       for så vidt angår adgangen til at udnytte dmo-bånd kan telestyrelsen oplyse, at
       terminaler til disse frekvensanvendelser i forbindelse med en kommende revision
       af bekendtgørelse nr. 235 af 30. marts 2000 om frekvensanvendelse m.v. uden
       individuel tilladelse forventes at blive undtaget for tilladelseskrav.”
brevet til t-cell var vedlagt såvel mobiltilladelse som frekvenstilladelse til etablering og drift
af et tetra civilnet. af frekvenstilladelsen fremgik bl.a. følgende om udbygningstrin
vedrørende udendørs geografisk dækning, idet minimumskrav til nettets udbredelse og
udbygningsgrad på trods af indstillingen af udbuddene kunne stilles efter radiokommuni-
kationslovens § 14b, stk. 2, jf. § 14, stk. 3:
       ”
       procenttal for udendørs geografisk dækning
       dato                                           udendørs geografisk dækning
       den 16. oktober 2003                           15 %
       den 16. oktober 2004                           40 %
       den 16. oktober 2006                           70 %
       ”
i mobiltilladelsen var anført, at tilladelsen trådte i kraft den 16. oktober 2001, og at den havde
en varighed på 10 år. det var endvidere anført, at tilladelsen i medfør af § 5, stk. 2, i lov om
offentlig mobilkommunikation uden ansøgning løb videre i perioder på 10 år, medmindre
telestyrelsen tilbagekaldte tilladelsen et år før periodens udløb.
frekvenstilladelsen og mobiltilladelsen til motorola vedrørende nød- og beredskabsnettet blev
udstedt til aps kbus 38 nr. 4418, som var et skuffeselskab købt af motorola til brug for
tilladelserne. selskabet blev siden omdømt til tetranet og herefter omdøbt til dansk
beredskabskommunikation a/s.
i frekvenstilladelsen til motorola var bl.a. anført, at nød- og beredskabsnettet skulle udbygges
i overensstemmelse med denne udbygningsplan:
       ”
       procenttal for udendørs geografisk dækning
       dato                                           udendørs geografisk dækning
                                               - 51 -
       den 16. oktober 2003                          25 %
       den 16. oktober 2004                          50 %
       den 16. oktober 2006                          98 %
       ”
dokumentation herfor skulle ifølge tilladelsen præsenteres for telestyrelsen inden udgangen
af november i årene 2003, 2004 og 2006, og tilladelsesindehaveren skulle kunne stille operati-
onsklare basisstationer til rådighed i alle landsdele med broforbindelse senest 2 timer efter, at
en sådan var blevet rekvireret af beredskabsstyrelsen, dog kun én basisstation ad gangen.
force majeure-bestemmelsen i tilladelsen var som anført i tilladelsesudkastet.
mobiltilladelsen til motorola rummede følgende bestemmelse om tilladelsens omfang:
       ”1. aps kbus 38 nr. 4418, herefter benævnt tilladelsesindehaver, meddeles på
       baggrund af motorola a/s ansøgning af 2. april 2001 indgivet i forbindelse med
       offentligt udbud af 18. december 2000 tilladelse til etablering og drift af et
       landsdækkende offentligt digitalt landmobilt radionet, baseret på tetra-tek-
       nologien og tetra-standarder fra etsi, og som er i stand til særligt at varetage
       nød- og beredskabskommunikation, herefter benævnt nød- og beredskabsnettet.
               stk. 2. tilladelsesindehaveren skal etablere og drive nød- og be-
       redskabsnettet med sigte på særligt at varetage nød- og beredskabskommunikation
       i danmark. tilladelsesindehaveren kan som supplement hertil anvende nød- og
       beredskabsnettet til specifikke kommunikationsbehov på andre områder end nød-
       og beredskabsformål, f.eks. til at sikre forbedrede kommunikations muligheder for
       transport – og forsyningsvirksomheder.”
bestemmelsen om ikrafttræden og varighed var som i tilladelsen til t-cell, dog at tilladelsen
havde en varighed på ikke 10, men 15 år.
på et ikke nærmere angivet tidspunkt i 2001 indgik den danske telestyrelse en aftale med den
tyske telestyrelse vedrørende tildelingen af primære frekvenser i frekvensbåndene 380 - 385
mhz og 390 - 395 mhz til digitale landmobile systemer til nød- og beredskabsopgaver. i
præamblen til aftalen var anført, at frekvenskoordineringen baseredes på begrebet primære
frekvenser i overensstemmelse med erc-anbefaling t/r25 - 08.
i en rapport med titlen ”tetra den internationale situation vedrørende
offentlig sikkerhed” (version marts 2002), udarbejdet af det hollandske politi, er om
schengen anført:
                                             - 52 -
      ”schengen
      schengen-traktaten var det juridiske grundlag for at indlede standardiserings-
      processen for mobil kommunikation inden for offentlig sikkerhed. en af be-
      stemmelserne i traktaten gik ud på at forbedre den grænseoverskridende kom-
      munikation mellem politi (og toldvæsen) i schengen-landene. teleeksperter fra
      alle schengen-landene deltog i schengen telecom. forbedring af kommu-
      nikationen opnås ved at harmonisere frekvenser og teknik. harmonisering af
      frekvenserne blev opnået gennem det europæiske harmoniserede frekvensbånd
      380 – 400 mhz, som resulterede i erc-beslutningen dec 91/01. harmonisering af
      teknologien var mere indviklet. schengen dokumenterede sine brugerkrav og bad
      efterfølgende etsi om at anbefale, hvilken europæisk standard der bedst opfylder
      schengen-brugerkravene. på grundlag af disse krav udtalte etsi,; at tetra-
      standarden var bedst egnet som en europæisk standard, der skulle anvendes i
      schengen-landene.
      harmonisering af teknologien var kompleks, fordi det ikke var alle lande i eu,
      der valgte tetra som standard for deres offentlige sikkerhed. schengens stand-
      punkt var imidlertid, at kun en åben europæisk standard kunne betragtes som et
      schengen-valg. indtil videre er det kun tetra, der opfylder kravene til en euro-
      pæisk standard.”
i europa-parlamentets og rådets beslutning nr. 676/2002/ef af 7. marts 2002 om et fre-
kvenspolitisk regelsæt i det europæiske fællesskab (frekvenspolitikbeslutningen) er i be-
tragtning nr. 13 nævnt bl.a., at cept omfatter 44 europæiske lande, og at cept udarbejder
tekniske harmoniseringsforanstaltninger med henblik på at harmonisere rediofrekvensan-
vendelsen ud over fællesskabets grænser. det fremgår således, at cept omfatter ikke blot
eu-landene.
til beskrivelse af det internationale samarbejde på området og de internationale beslutninger i
forbindelse hermed er følgende passager fremhævet fra forslag til lov om radiofrekvenser,
fremsat den 4. april 2002 (2001/2 lsf 193):
      ”f. internationale forhold i øvrigt
      radiobølger overskrider landegrænser. for at forhindre forstyrrelser mellem
      forskellige radiotjenester er samarbejde på tværs af landegrænser derfor nød-
      vendigt. endvidere kræver den stigende harmonisering af forskellige radiosy-
      stemer mellem landene, at der til stadighed skabes internationale løsninger på
      radiokommunikationsområdet.
                                          - 53 -
på globalt plan finder samarbejdet sted i den internationale telekommunikati-
onsunion (itu). i itu-regi er der udarbejdet et internationalt regelsæt kaldet det
internationale radioreglement. radioreglementet indeholder de overordnede
internationale regler indenfor radiofrekvensforvaltning. itu afholder hvert an-
det/tredje år en verdensomspændende radiokonference (wrc), og på disse ra-
diokonferencer revideres blandt andet radioreglementet. hertil kommer afhol-
delse af regionale konferencer (rrc) samt konferencer i den europæiske region
f.eks. på radio- og tv-området.
radioreglementet indeholder blandt andet den internationale frekvensplan. heri er
angivet, hvilke radiofrekvenser der kan anvendes i de forskellige tjenester (f.eks.
mobile tjenester, men også faste tjenester, satellittjenester m.v.), men derimod
ikke nærmere om til hvilke radiosystemer (f.eks. gsm og umts) der kan/skal
anvendes hvilke radiofrekvenser.
itu’s grundlæggende regelsæt, der revideres hvert fjerde år, er indeholdt i en
konstitution og en konvention, som danmark har tiltrådt. den seneste konvention
og konstitution blev vedtaget i 1998. dette grundlæggende regelsæt kom-
plementeres af radioreglementet og er bindende for alle itu medlemmerne,
aktuelt i alt 189 lande. for at det grundlæggende regelsæt og radioreglementet
kan få virkning her i landet, skal det gennemføres ved lov eller bekendtgørelser.
i europa foregår planlægningen af de verdensomspændende og regionale ra-
diokonferencer i the electronic communications committee (ecc), der vareta-
ger de europæiske interesser på radiokommunikationsområdet. ecc hører under
the european conference of postal and telecommunications administrations
(cept), der i dag har post- og teleadministrationer fra 44 europæiske lande som
medlemmer. ecc har på radioområdet fire permanente arbejdsgrupper, hvoraf
den ene, conference preparatory group (cpg), forestår udarbejdelsen af fælles
europæiske forslag til de verdensomspændende og regionale radiokonferencer.
en ecc-beslutning opfattes som en folkeretlig bindende aftale, der pålægger
landene at afsætte de identificerede radiofrekvenser til den bestemte tjeneste.
for så vidt angår forsvarets anvendelse af radiofrekvenser, finder det internati-
onale samarbejde sted i north atlantic treaty organisation (nato). den danske
frekvensanvendelse baserer sig i den forbindelse på nato’s overordnede
frekvensaftale nato joint frequency agreement.
…
som der fremgår af det ovennævnte, er frekvensadministration ikke udelukkende
et nationalt anliggende. de regler, som herefter bliver fastsat i den nationale
frekvensplan, er således et resultat at de internationale beslutninger, som danmark
er forpligtet til at følge. it- og telestyrelsens deltagelse i det internationale
frekvenssamarbejde sker på baggrund af mandater herom udstedt af ministeren for
videnskab, teknologi og udvikling.”
                                                - 54 -
det er som nævnt et tvistepunkt i sagen, om de enkelte lande på grund af internationale
forpligtelser er bundet (damms standpunkt) eller ikke er bundet (de sagsøgte myndigheders
standpunkt) til at bruge frekvensbåndet 380 til 400 mhz til nød- og beredskabskom-
munikation.
damm har fremhævet, at der således et tale om eet landsdækkende net og altså et monopol,
hvorimod de sagsøgte myndigheder har gjort gældende, at der intet fremgår herom.
ved lov nr. 421 af 6. juni 2002 om radiofrekvenser, som trådte i kraft den 1. juli 2002, og som
ophævede og dermed trådte i stedet for henholdsvis lov nr. 394 af 10. juni 1997 om
radiokommunikation og tildeling af radiofrekvenser samt lov nr. 468 af 12. juni 1996 om
offentlig mobilkommunikation, blev der i § 2, stk. 1, indsat følgende bestemmelse:
      ”§ 2. ministeren for videnskab, teknologi og udvikling fastsætter et frekvens-
      politisk rammemandat efter forslag fra it- og telestyrelsen, jf. stk. 3. det fre-
      kvenspolitiske rammemandat indeholder retsningslinjer for it- og telestyrelsens
      overordnede prioritering af den danske frekvensanvendelse.”
med et brev af 12. juni 2002 henvendte tetranets direktør ole haslund sig til folketings-
partiernes politiske ordførere som følger, idet det havde givet anledning til frustration hos
firmaet, at tetranet ikke blev prækvalificeret til et udbud vedrørende anskaffelse af to au-
tonome tetra-kommunikationssystemer:
      ”kære
      når jeg henvender mig til dig, er det fordi jeg har en sag, der optager mig og mit
      firma tetranet meget. som det sikkert er dig bekendt, fik tetranet i april sidste år
      tildelt en licens til at drive et landsdækkende kommunikationsnet til nød- og
      beredskabsbrugere. en række begivenheder – ikke mindst på det seneste – gør os
      imidlertid en anelse bekymrede. lad mig blive lidt konkret.
      beredskabsstyrelsen – der på vegne af beredskabet har formuleret de bered-
      skabsfaglige krav i vores licens – har netop afholdt et hastudbud på anskaffelse af
      to autonome tetra-kommunikationssystemer (opslag 2002/s 99-078249 i eu-
      tidende). tetranet har i dag fået meddelelse om, at vi ikke bliver prækvalificeret,
      hvilket er én blandt flere ting, der undrer os:
          •    for det første kan vi ikke forstå, hvorfor staten ved sit første tetra-udbud
               har fravalgt den licenshaver, der af bl.a. beredskabsstyrelsen har fået til
               opgave at opbygge et net for nød- og beredskabet. dette fravalg begrundes
                                                - 55 -
                med ønsket om at etablere autonome systemer i regi af be-
                redskabsstyrelsen.
            •   for det andet kan vi ikke forstå, at beredskabsstyrelsen, der har stillet krav
                til os om at investere i mobile kommandocentraler, ikke ønsker at anvende
                dem. der er tale om identiske mobile kommandocentraler, dog med
                skærpet krav til de stationer, tetranet skal investere i. tetranet har inden
                udbuddets annoncering tilbudt beredskabsstyrelsen en hurtig udrulning
                inden for to måneder.”
       …
       ”tilladelsesindehaveren skal kunne stille operationsklare basisstationer til rå-
       dighed i alle landsdele med broforbindelse senest 2 timer, efter at en sådan er
       blevet rekvireret af beredskabsstyrelsen.
       …”
i et notat om nogle af de punkter, hvor beredskabsstyrelsen efter tetranets opfattelse ikke
havde orienteret folketingets beredskabspolitiske ordførere på fuldstændig måde, og som af
tetranets direktør blev sendt til indenrigs- og sundhedsminister lars løkke rasmussen med
brev af 25. juni 2002, var anført bl.a.:
       ”2. tetranet har ikke fået en licens vederlagsfri
       …
       endvidere skal det bemærkes, at de beredskabsfaglige minimumskrav – som
       beredskabsstyrelsen har stillet til licenshaveren i form af krav om landsdækning,
       oppetid, kryptering m.m. – medfører meromkostninger på mere end 300 mill. kr.
       til etablering og på mere end 100 mill. kr. til drift. denne merinvestering fra
       tetranet’s side foretages udelukkende for at efterkomme specifikke ønsker
       formuleret af beredskabsstyrelsen på vegne af de danske nød- og bered-
       skabsmyndigheder, og vil derfor ikke være foretaget, hvis nettet var rettet mod
       private brugere.”
i et brev af 22. juli 2002 fra indenrigs- og sundhedsminister lars løkke rasmussen til te-
tranets direktør blev det oplyst, at beredskabsstyrelsen havde oplyst, at de indkomne tilbud
på anskaffelse af to digitale radiokommunikationsenheder i forbindelse med det gennemførte
eu-udbud enten ikke opfyldte de tekniske krav eller indebærer en overskridelse af den
fastlagte budgetramme på 3,2 mio. kr., og at beredskabsstyrelsen på den baggrund havde
besluttet at aflyse udbudsforretningen.
                                               - 56 -
repræsentanter for indenrigs- og sundhedsministeriet, justitsministeriet, ministeriet for
videnskab, teknologi og udvikling, forsvarsministeriet og finansministeriet deltog i en
arbejdsgruppe, som i november 2002 afgav ”rapport om den tekniske radiokommunikation
på beredskabsområdet”. rapporten omhandlede alene danske beredskabsmyndigheder med
operative beredskabsopgaver (”blå blink og horn”) og derfor ikke teknisk kommunikation på
tværs af landegrænser. rapporten havde bl.a. dette indhold:
      ”2. sammenfatning og anbefaling
      2.1. sammenfatning af kapitel 3-7
      kapitel 3 – udviklingen på radiokommunikationsområdet, herunder it-politiske
      målsætninger
      …
      der er ikke andre eksisterende radioteknologier, f.eks. gsm-teknologien, der er
      interessant som den bærende kraft i tværgående radiokommunikation på bered-
      skabsområdet. ligeledes synes der ikke inden for kort tid at være nye relevante
      radioteknologier, som vil blive kommercielt tilgængelige.
      …
      2.2 sammenfattende vurdering og anbefaling
      der er enighed om, at de eksisterende radiokommunikationssystemer fungerer
      tilfredsstillende i tilfælde af mindre ulykker, der udgør størstedelen af bered-
      skabsmyndighedernes indsatser.
      behovet for tværgående radiokommunikation er størst i tilfælde af større ulykker
      og katastrofer, hvor indsatsen kræver en koordineret indsats af flere bered-
      skabsmyndigheder, og/eller hvor skadestedet har en større geografisk udstræk-
      ning. erfaringer fra øvelser og større ulykker har vist, at den tværgående radio-
      kommunikation ofte ikke har været optimal.
      valget af en mulig styrkelse af den tværgående radiokommunikation må være en
      afvejning mellem tilvejebringelse af kommunikationsfaciliteter, der kan un-
      derstøtte en effektiv tværgående radiokommunikation i de tilfælde, hvor der er
      vurderet behov herfor, og økonomiske hensyn. der bør her foretages en samlet
      samfundsøkonomisk vurdering.
      beredskabsstyrelsen har for at forbedre den tværgående radiokommunikation
      anskaffet to mobile radiokommunikationsenheder baseret på analog radiotek-
      nologi. denne anskaffelse skete som en midlertidig løsning og er led i den
      styrkelse af beredskabet, som er sket efter terrorangrebene i usa den 11. sep-
                                          - 57 -
tember 2001. de mobile radiokommunikationsenheder skal tilkaldes og indar-
bejdes i indsatsstedets procedurer.
…
beredskabsmyndighederne afholder i dag selv udgifterne i forbindelse med ra-
diokommunikation, herunder udgifter til den tværgående radiokommunikation.
princippet for beredskabsmyndighedernes eventuelle tilslutning til en digital
infrastruktur er følgelig, at tilslutning må foregå ad frivillighedens vej og bero på
de enkelte myndigheders vurdering af de tekniske og økonomiske konsekvenser
mv. ved at skulle opgive egne systemer for at overgå til et kommercielt drevet
radionet. anskaffelses- og driftsudgifter mv. ved tilslutning til f.eks. en digital
infrastruktur vil som hidtil skulle afholdes af de enkelte beredskabsmyndigheder.
…
der er ikke krav om, at beredskabsmyndighederne skal anvende et fælles ra-
diosystem til kommunikation på skadesteder. princippet for beredskabsmyn-
dighedernes eventuelle tilslutning til radionet baseret på tetra-teknologi el.lign.
er således, at tilslutning må foregå ad frivillighedens vej og bero på de enkelte
myndigheders vurdering af de tekniske og økonomiske konsekvenser mv. ved at
skulle opgive egne systemer for at overgå til et kommercielt drevet tetra-
radionet.
på baggrund af udbuddet udstedte telestyrelsen i oktober 2001 to tilladelser til at
etablere radionet baseret på tetra-teknologi. de udstedte tilladelser indebærer,
at der vil blive opbygget ét landsdækkende radionet, der skal opfylde de forud for
udbuddet fastsatte beredskabsfaglige minimumskrav, og at der vil blive opbygget
et radionet, hvor der er stillet mindre krav til opfyldelse af landsdækningen, og
som ikke nødvendigvis skal opfyldes beredskabsfaglige minimumskrav. for
begge tilladelser gælder, at tilladelsesindehaveren må tilbyde såvel nød- og
beredskabskommunikation som almindelig civil kommunikation som f.eks. for
vognmænd, taxier mv. dette giver mulighed for konkurrence mellem de to udby-
dere.
…
4.4 sammenfatning
beredskabsmyndighederne anvender i dag en række forskellige radiokommu-
nikationssystemer, som der ikke kan ske kommunikation imellem. årsagen hertil
er bl.a., at radiosystemerne er anskaffet på forskellige tidspunkter. bered-
skabsmyndighederne står således heller ikke – set under ét – over for en umiddel-
bar nødvendig udskiftning. inden for nogle år vil det dog være nødvendigt for en
række beredskabsmyndigheder, herunder bl.a. politiet, at udskifte deres ra-
diosystem på grund af utidssvarende teknologi, reservedelsmangel mv.”
                                               - 58 -
det frekvenspolitiske rammemandat, ”beslutningsvakuum”, dispensationsansøgning og
”kjeldsen-rapporten”
den første bekendtgørelse om det frekvenspolitiske rammemandat blev udstedt ved be-
kendtgørelse nr. 936 af 21. november 2002 omhandlende rammemandat af 1. december 2002
som fastsat i bilag 1 til bekendtgørelsen. i bilaget er anført bl.a.:
       ”generelle strategier og principper for it- og telestyrelsens frekvensadmini-
       stration
                it- og telestyrelsens frekvensadministration skal være objektiv, trans-
                parent, ikke-diskriminerende og forholdsmæssigt afpasset.
                it- og telestyrelsens frekvensadministration skal i alle tilfælde ske med
                behørig inddragelse af relevante parter.
                …
       …
       landmobile tjenester
       …
       den daværende telestyrelse udstedte i oktober 2001 to landsdækkende tetra-
       tilladelser. tilladelserne omfatter dels et landsdækkende net i radiofrekvensbåndet
       380 – 400 mhz særligt til nød- og beredskabsbrugere samt et civilt net i
       radiofrekvensbåndet 410 – 430 mhz. der er dog fri adgang for alle typer kunder i
       begge net.”
damm har fremdraget tre avisartikler fra børsen til belysning af det af selskabet omtalte
”beslutningsvakuum” vedrørende perioden fra tetra-tilladelsernes udstedelse i 2001 frem
til sine-udbuddet i 2005. indholdet af den første artikel fra den 3. januar 2003 er sålydende:
       ”optræk til tetra-retssag om 800 mio. kr.
       tetranet vil frigøres fra dyre krav til kommunikationsnettet. men it- og
       telestyrelsen stritter imod. det kan føre til retssag og i sidste ende, at li-
       censen droppes.
       det motorola-kontrollerede selskab tetranet er på nippet til at trække it- og
       telestyrelsen i retten. årsagen er, at tetranet forsørger at redde livet ved blive
                                              - 59 -
      frigjort for krav til omkring 800 mio. kr. kravene ligger i forlængelse af tetranets
      licens til at drive et kommunikationsnet baseret på den digitale mobilstandard
      tetra, der er forberedt til nød- og beredskabsformål.
      problemet er blot, at tetranet ikke har nogen kunder. selskabet har godt nok haft
      licensen i halvandet år, men er ikke gået i gang med at udbygge nettet, da der fra
      politisk hold og i beredskabsmiljøet har været uenighed og forvirring om brugen
      af tetra og ikke mindst hvem der skal betale for det. et udvalg under
      indenrigsministeriet sendte i december aben videre til et nyt udvalg i ministeriet.
      således venter mange beredskabsmyndigheder i stat, amter og kommuner på, at
      det nye udspil kommer senest den 1. maj, inden de vil tage stilling til, hvad der
      skal ske. imens tikker uret hurtigere og hurtigere for tetarnet. foreløbig har
      selskabet brændt omkring 40 mio. kr. af. men det er småting i forhold til, hvad det
      koster at opfylde kravene, der fulgte med licensen. de går bl.a. ud på, at tetranet
      senest den 16. oktober i år skal dække 25 procent af danmark. året efter hedder
      kravet 50 procent. og den 16. oktober 2006 er kravet vokset til 98 procent. samlet
      regner tetranet med, at det vil koste omkring 800 mio. kr. at bygge nettet.
      tetranets direktør, ole haslund vil i samarbejde med selskabets advokat nu
      anmode it- og telestyrelsen om at få udrulningskravene udskudt.
      ”vi kan ikke blive ved med at kaste gode penge efter dårlig”. får tetranet et
      afslag på den anmodning forudser ole haslund, at det i sidste instans kan føre til
      en retssag eller blive nødvendigt at ”kaste håndklædet i ringen og levere licensen
      tilbage”.
      men it- og telestyrelsen er ubøjelig og henviser til, at tetranet kendte vilkårene,
      da det søgte om at få licensen. tetranet vidste således på forhånd, at ”de blå
      blink” – politi, brandvæsen og diverse nødberedskaber ikke er tvunget til at skifte
      til tetra-teknologien. selv om mange eksperter bifalder tetra, og de muligheder
      teknologien giver, var tetranet altså ikke sikker på at få kunder til sit net.
      udgangspunktet er, at man skal opfylde betingelserne, hvis man kan. det har
      været kendt hele tiden, at den her situation kunne opstå. det er ikke en force
      majure-situation” siger finn petersen, underdirektør i it- og telestyrelsen.
      dermed spiller han bolden tilbage til tetranet, og dermed rykker en retssag eller
      en lukning af tetranet nærmere.
      den uafklarede situation om brugen af tetra i danmark har foreløbig ført til, at 15
      ud af 230 ansatte i motorolas danske tetra-udviklingsafdeling er blevet fyret.
      motorola offentliggør i næste uge sin strategi med tetranet.”
på samme side i avisen var yderligere en artikel med overskriften ”tetra-selskab i klemme”.
heri var anført bl.a.:
      ”tetra-selskab i klemme
      distributionsselskabet comitel kaster nu en bombe ind i den i forvejen kaotiske
      situation vedrørende den såkaldte tetra-teknologi til trådløs, digital kommuni-
      kation.
                                              - 60 -
     kort før jul måtte motorola ty til afskedigelser, fordi en ministeriel rapport –
     endnu engang – udskød beslutningen om digitale ”walkie talkies” til det danske
     beredskab. og nu viser efterårets erfaringer fra comitel, at heller ikke de private
     brugere af såkaldt landmobil radio har nogen større interesse i at hoppe på det
     digitale system på trods af, at de nærmest får muligheden forærende.
     og det ligner unægtelig noget af en bet for den anden licenshaver, t-cell, som
     netop satser på at opbygge sin forretning på private kunder, der skal betale for at
     bruge deres apparater i det daglige.
     comitel lever egentlig af at distribuere mobiltelefoner og lignende udstyr. men
     tidligt på efteråret benyttede man muligheden for – via egne master – at tilbyde
     sin helt egen tetra-kommunikation til ca. 120 af de største brugere af landmobil
     radio i københavnsområdet.
     ingen reaktion
     ”ikke én har reageret,” siger comitels adm. dir. peer kølendorf, som ellers tilbød
     storbrugerne en løsning, hvor de kun skulle betale for anskaffelsen af selve tetra-
     terminalerne og derefter et symbolsk beløb på 100 kr. om måneden pr. terminal
     for fri brug af hans københavnske net.
     ”når man ikke engang kan lokke kunder ind på et net, som er næsten gratis i brug,
     så må man konkludere, at tetra næppe har den store fremtid,” konkluderer
     kølendorf.
     ”eneste mulighed for at få mange tusinde brugere til at bruge tetra, er enten at
     tvinge f.eks. politi og beredskab, hvor staten kan gøre det eller at lade de få taxa-
     selskaber og andre med et reelt behov, oprette deres egne, lokale net. ad åre kan
     de så bindes sammen med andre, tilsvarende net, hvorved der kan skabes dækning
     over større geografiske områder,” siger kølendorf.
     t-cell, som har licens til landsdækkende tetra med tilhørende udbygningskrav
     nævnes kun én eneste gang i ministeriets seneste rapport, hvor der tydeligvis
     satses på at give motorolas tetranet de facto-monopol i forhold til det danske
     beredskab. alligevel er t-cells bestyrelsesformand og storinvestor (75 pct.), erik
     hornung ikke bekymret. han ønsker ikke at oplyse tal eller øvrige forventninger,
     men mener ikke, at t-cell får problemer med at skaffe betalende kunder til tetra.
     comitels københavnernet kan nemlig ikke sammenlignes med t-cells
     landsdækkende net, mener han.
     ”og så er udbuddet af terminaler meget forskelligt i de to net,” siger han.
     t-cell forhandler i øjeblikket med potentielle investorer fra ind- og udland.
     hornung regner med, at alt falder på plads kort efter nytår, men vil ikke kom-
     mentere, hvor længe t-cell kan overleve uden frisk kapital.
     ”vi bliver ved, så længe vi synes, det er morsomt,” siger han”
indholdet i en opfølgende artikel den 7. januar 2003 er bl.a. dette:
     ”teranet på vågeblus trues af dagbøder
     tålmodigheden er opbrugt, og motorola smækker nu kassen i for datterselskabet
     tetranet, der har licens til at drive et kommunikationsnet til nød- og bered-
                                              - 61 -
      skabstjenesterne. og lykkes det ikke ledelsen i tetranet at skaffe kunder til nettet
      inden tre måneder, trækker motorola i nødbremsen og dropper helt planerne om at
      etablere et landsdækkende netværk baseret på tetra-teknologien.
      indtil videre er der investeret omkring 50 af de skønsmæssigt 800 mio. kr., som et
      landsdækkende tetranet koster. problemet er blot, at der ikke er kunder i
      nævneværdigt omfang, så længe der fra politisk hold er usikkerhed omkring
      brugen og betalingen for at koble sig på nettet.
      …
      ”tetranet er sat på vågeblus. vi afventer nu situationen,” siger ole niss, adm.
      direktør for motorola i danmark, med henvisning til, at motorola har anmodet
      videnskabsministeriet og it- og telestyrelsen om at få udrulningskravene ud-
      skudt.
      …
      direkte adspurgt, om motorola kunne finde på at levere licensen tilbage til it- og
      telestyrelsen svarer ole niss: ”det vil vi nok tøve med. men hvis det kommer til
      en langvarig konflikt, kan vi i sidste ende blive nødt til det”
      motorola havde ellers opfattelsen af, at den danske stat havde valgt tetra som
      fremtidens standard til radiokommunikation i danmark, da selskabet via tetranet
      erhvervede licensen for et par år siden. men siden har det ene udvalg aflyst det
      andet i drøftelserne om indførslen af tetra, og det har fået bered-
      skabsinstitutionerne til at holde sig væk indtil videre. at opbakningen til selve
      tetra-teknologien ellers er til stede, var tydelig i går på et informations- og de-
      batmøde hvor bl.a. politi, brand- og redningskorps var repræsenteret”
ved brev af 21. januar 2003 og supplerende brev af 13. februar 2003 ansøgte motorola om en
lempelse af udbygningskravene i selskabets tilladelser til tetra nød- og beredskabsnettet. i
et brev af 21. februar 2003 dispenserede it- og telestyrelsen som følger:
      ”sagsfremstilling
      af tetranets brev af 21. januar 2003 fremgår det, at tetranet ønsker en lempelse
      af frekvenstilladelsen punkt 2, litra e, således at tetranet alene skal være
      forpligtet til at udbygge nød- og beredskabsnettet i takt med, at de økonomiske
      muligheder herfor tilvejebringes. udbygningskravet bør således efter tetranets
      opfattelse lempes, således at udbygningen sker i takt med, at der opstår en sådan
      efterspørgsel, at det sikres, at nød- og beredskabsnettet kan etableres på et ikke-
      tabsgivende grundlag, hvorved der tilvejebringes symmetri mellem efterspørgslen
      og netudbygningstempoet.
      tetranet har ved brev af 13. februar 2003 udvidet ansøgningen, således at sel-
      skabet subsidiært ansøger om, at de i tilladelsen indeholdte tidsfrister for ud-
      bygningen af nød- og beredskabsnettet udsættes (”parallelforskyde”) i 12 må-
      neder.
                                        - 62 -
i tetranets brev af 21. januar 2003, anføres det, at baggrunden for tetranets
ansøgning om lempelse er, at forudsætningerne, der forelå for udbygningen af
nød- og beredskabsnettet, ikke længere er til stede. baggrunden herfor er, at
formålet med udstedelsen af tetranets tilladelser var at sikre forbedrede kom-
munikationsmuligheder, herunder til nød- og beredskabsmyndighederne.
yderligere har nød- og beredskabsmyndighederne udarbejdet et forslag til mi-
nimumskravene i udbudsmaterialet, og disse krav er i væsentligt omfang medtaget
i udbudsmaterialet og i tilladelsen.
der er således efter tetranets opfattelse tale om, at nød- og beredskabskunderne
har været det potentielle hovedsegment for nød- og beredskabsnettet.
langt den overvejende del af de danske beredskabsmyndigheder har dog efter
tetranet opfattelse ønsket at afvente afslutningen af undersøgelsen i den i regi af
indenrigs- og sundhedsministeriet nedsatte arbejdsgruppe om teknisk radio-
kommunikation på beredskabsområdet. yderligere har nød- og beredskabs-
myndighederne ønsket at afvente det yderligere udvalgsarbejde, som ligeledes
foretages i regi af indenrigs- og sundhedsministeriet, vedrørende en analyse af
konsekvenser vedrørende tilslutning til et landsdækkende digitalt nød- og be-
redskabsradionet. der er således efter tetranets opfattelse tale om, at udvalgs-
arbejderne har medført et beslutningsmæssigt vakuum hos nød- og bered-
skabsmyndighederne, der tidligst kan forventes afsluttet i forbindelse med
vedtagelsen af finansloven for 2004.
tetranet har ved brev af 13. februar 2003 fremsendt yderligere oplysninger,
hvoraf det fremgår, at det efter tetranets opfattelse har været et generelt træk, at
kunderne ikke ønsker at binde sig endeligt, før staten har afsluttet sine ud-
redningsarbejder. tetranet har oplyst, at dette ikke kun drejer sig om bered-
skabskunderne, men om alle kunder. baggrunden herfor er, at de øvrige kunder
har været afventende, da hovedkundegruppen (nød- og beredskabsmyndighe-
derne) har været afventende, hvilket har skabt for stor usikkerhed om operatørens
fremtid.
tetranet har i brevet 13. februar 2003 angivet en række initiativer, som selskabet
har iværksat med henblik på at åbne og modne markedet. der er således efter det
oplyste tale om, at tetranet har ydet en indsats dels gennem brugerseminarer og
udstillinger, dels gennem egentlige kunde- og pilotprojekter samt gennem bredere
markedsføringsinitiativer som hjemmeside, annoncer, direct mails mv. tetranet
har endvidere fremsendt dokumentation for initiativerne i form af salgsmateriale,
tetramagasiner,, kopier af breve, kundepræsentationer, tetranyt, annoncer, samt
en kopi af pfeeders rapport ”etablering af fælles tetra-net til det danske
beredskab”.
…
af den ændrede § 1 til radiokommunikationsloven (§ 1,nr. 1 i love nr. 1096 af 29.
december 1999) fremgår det, at formålet med lovens er i videst muligt omfang at
sikre brugere adgang til et bredt varieret og billigt udbud af telenet og
teletjenester, herunder telenet og teletjenester, der tilgodeser bredere sam-
fundsmæssige behov. dette skal ske gennem en aktiv, objektiv og ikke-diskri-
                                           - 63 -
minerende frekvensadministration, med henblik på at fremme reel konkurrence og
effektiv udnyttelse af de samlede frekvensressourcer. hvor bredere sam-
fundsmæssige behov indgår i forbindelse med en frekvenstildeling, skal der til
enhver tid vælges den tildelingsmetode, som bedst tilgodeser de pågældende
samfundsmæssige behov, og dette gælder også, hvis det er i modstrid med reel
konkurrence og effektiv udnyttelse af de samlede frekvensressourcer.
…
sagsvurdering:
…
tetranet har ved brev af 13. februar 2003 udvidet ansøgningen om lempelse,
således at selskabet subsidiært ansøger om, at de i tilladelsen indeholdte tidsfrister
for udbygningen af nød- og beredskabsnettet udsættes (”parallelforskydes”) i 12
måneder.
it- og telestyrelsen har som udgangspunkt ikke mulighed for at lempe på de
vilkår, der er fastsat i et selskabs tilladelse, medmindre det vil være åbenbart
urimeligt at holde tilladelseshaver fast herpå, fordi der efterfølgende er indtruffet
omstændigheder eller foreligger forhold, som tilladelseshaver er uden indflydelse
på, og som har væsentlig betydning for opfyldelsen af vilkårene.
det fremgår af lovforarbejderne samt af telestyrelsens tilkendegivelse i for-
bindelse med interessetilkendegivelsesrunden, at selskabet selv har ansvaret for at
vurdere kundegrundlag samt via markedsføring at hverve kunder.
af det i sagen oplyste fremgår det, at baggrunden for den manglende beslutning
om eventuel tilslutning til et tetra-net er, at der den 8. januar 2002 i regi af
indenrigs- og sundhedsministeriet er iværksat et udvalgsarbejde vedrørende den
tekniske radiokommunikation på beredskabsområdet. dette udvalgsarbejde er
afsluttet i november måned 2002.
…
på trods af omfattende markedsføringsinitiativer fra selskabets side, har det ikke
været muligt at indgå kundeaftaler med nød- og beredskabsbrugere, ifølge det
oplyste skyldes dette, at kundegruppen afventer udfaldet af udvalgsarbejdet.
det må efter det foreliggende lægges til grund, at de manglende beslutninger om
eventuel tilslutning til et tetra-net i alt væsentligt skyldes udvalgsarbejderne,
som selskabet ikke har kunnet forudse, da tilladelsen blev udstedt. ud-
valgsarbejderne vurderes således at have bevirket, at en meget væsentlig del af
beredskabsmyndighederne har fundet det nødvendigt at afvente afslutningen af
udvalgsarbejderne, før en beslutning om eventuel tilslutning til tetra-nettet har
kunnet træffes.
                                        - 64 -
på baggrund af ovenstående er det it- og telestyrelsens opfattelse, at der er
grundlag for at imødekomme en ansøgning om lempelse af vilkårene for te-
tranets tilladelse.
…
det betyder således, at det bliver ensidigt op til tetranet at vurdere i hvilket
omfang, der skal ske en udbygning af nettet.
it- og telestyrelsen kan ikke imødekomme ansøgningen om den ønskede lem-
pelse, idet
    - en lempelse som ønsket af selskabet vil være i strid med loven og be-
        kendtgørelsens forudsætninger om, at der skal skabes et landsdækkende
        nød- og beredskabsnet,
    - at tilladelsen skal indeholde minimumskrav til nettet af nød- og bered-
        skabsmæssig karakter,
    - og idet et vilkår som foreslået af selskabet ikke entydigt fastlægger et tids-
        punkt for opfyldelse af vilkåret om dækning.
                                          ----
tetranet har subsidiært ved brev af 13. februar 2003 anmodet om en lempelse i
form af en tidsmæssig udskydelse på 12 måneder af kravene til udbygning i
selskabets tilladelse.
…
sammenfatning
it- og telestyrelsen skal på baggrund af ovenstående sammenfattende fastslå:
    -   tetranets ansøgning af 21. januar 2003 vedrørende lempelse af kravet i
        frekvenstilladelsen punkt 2, litra 2e, således at tetranet alene skal være
        forpligtet til at udbygge nød- og beredskabsnettet i takt med, at de øko-
        nomiske muligheder herfor tilvejebringes, imødekommes ikke.
    -   tetranets subsidiære ansøgning i brev af 13. februar 2003, imødekommes,
        således at der sker en 12 måneders udsættelse af de i frekvenstilladelsens
        bilag 1 angivne tidsfrister for udbygning af nød- og beredskabsnettet,
        således at følgende frister er gældende:
procenttal for udendørs geografisk dækning
dato                                           udendørs geografisk dækning
den 16. oktober 2004                           25 %
den 16. oktober 2005                           50 %
den 16. oktober 2007                           98 %
på baggrund af ovenstående fremsendes hermed tillæg nr. 1 til frekvenstilladelse
af 16. oktober 2001, hvoraf fremgår de nye tidsfrister.”
                                               - 65 -
i et brev af 23. april 2003 til it- og telestyrelsen anmodede damm om snarlig godkendelse af
indirekte overdragelse af t-cells tetra-tilladelse til civilnettet. han afsluttede brevet med
følgende afsnit:
       ”for god ordens skyld forudsættes, at hans damm research a/s i forbindelse
       med overdragelse af licensen, vil kunne forventer (!) at opnå samme mulighed
       for udskydelse af dækningskrav jvf. licensen med 1 år, som er blevet tildelt inde-
       haveren af tetra licensen i nød- og beredskabsbåndet. der gøres dog op-
       mærksom på, at hans damm research a/s endnu ikke har truffet beslutning om,
       at ville gøre brug af en sådan mulighed.”
om denne forudsætning bemærkede it- og telestyrelsen følgende til damm i et brev af 29.
april 2003:
       ”indirekte overdragelse af tilladelse til tetra-civilnettet
       …
       i forbindelse med, at det i brevet af 23. april 2003 forudsættes, at hans damm
       research a/s vil kunne opnå mulighed for udskydelse af dækningskravene i
       tilladelsen med 1 år, skal it- og telestyrelsen bemærke, at styrelsen som ud-
       gangspunkt ikke har mulighed for at lempe på de vilkår, der er fastsat i et selskabs
       tilladelse, medmindre det vil være åbenbart urimeligt at holde tilladelseshaver fast
       herpå, fordi der efterfølgende er indtruffet omstændigheder eller foreligger
       forhold, som tilladelseshaver er uden indflydelse på, og som har væsentlig
       betydning for opfyldelsen af vilkårene.
       det vil således bero på en konkret vurdering af de faktiske forhold, om der vil
       kunne ske en tidsmæssig udskydelse af dækningskravene i tilladelsen til tetra-
       civilnettet, hvorfor it- og telestyrelsen skal gøre hans damm research a/s
       opmærksom på, at det ikke vil kunne forudsættes, at der kan ske lempelse af
       tilladelsen til tetra-civilnettet.”
den 9. maj 2003 havde henrik wagner, indenrigs- og sundhedsministeriet, og henrik ro-
senberg seiding, finansministeriet, følgende e-mail-korrespondance vedrørende tetra:
       ”-----oprindelig meddelelse-----
       fra: henrik wagner [mailto:hwa@im.dk]
       sendt: 9. maj 2003 17:21
       til: henrik rosenberg seiding (fm)
       cc: henrik grosen nielsen; thomas flemming pihl
                                              - 66 -
      emne: tetra
      kære henrik
      ministeriet for videnskab, teknologi og udvikling og it- og telestyrelsen er ikke
      enige med accenture i, at der er usikkerhed med hensyn til tetra-teknologiens
      ”integrationsevne”.
      it- og telestyrelsen må anses for at være ”ressortmyndighed” på området.
      det er ism’s opfattelse, at et udvalg bestående udelukkende af statslige myn-
      digheder ikke kan tilsidesætte en statslig ressortmyndighed i et spørgsmål af
      denne karakter udelukkende med henvisning til en konference, hvor sekretariatet
      har deltaget, og en konsulentrapport (hvorfor ved accenture bedre end it- og
      telestyrelsen?).
      ism er derfor indstillet på, at kapitel 7.2. skal have følgende formulering (bemærk
      fodnote!), og at den øvrige del af rapporten skal konsekvensrettes (ministeriet for
      videnskab, teknologi og udvikling og it- og telestyrelsen er indforstået):
      …
      afsender:
      emne: sv: tetra
      modtaget: 09-05-2003 18:25:00
      modtager: henrik wagner; henrik rosenberg seiding
      kære henrik
      …
      summa: et oplyst beslutningsgrundlag for øu vil være, at tetra er en standard,
      at der er en god udvikling i gang osv. osv. – men at der må imødeses konkrete
      problemstillinger iforbindelse med en konkret implementering og at der ikke er en
      særlig stor markedsdækning. jeg har ikke noget problem med at skrive – at også
      umts er på et særdeles tidligt stadie – men vi skal ikke forholde oplysninger fra
      øu pga. en evt. underliggende tetra-dagsorden hos itst.
      hilsen
      henrik”
i maj 2003 afgav et ministerielt udvalg en rapport om radiokommunikation for beredskabet
(omtalt som ”kjeldsen-rapporten”). medlem af udvalget var tillige vicerigspolitichef erik
justesen. fra rapporten er følgende afsnit blevet fremhævet:
                                       - 67 -
”1. indledning
en række ministerier offentliggjorde i december 2002 en rapport afgivet af ar-
bejdsgruppen om teknisk radiokommunikation på beredskabsområdet. i for-
længelse heraf blev det besluttet at nedsætte et tværministerielt udvalg om ra-
diokommunikation på beredskabsområdet, der skulle analysere betydningen af og
fordelene ved at forbedre beredskabsmyndighedernes tværgående radio-
kommunikation ved tilslutning til et eventuelt landsdækkende digitalt radionet.
kommissorium er vedlagt som bilag til denne rapport.
det fremgår af kommissoriet, at der kan inddrages ekstern konsulentbistand til
udvalgets arbejde. udvalget har på den baggrund engageret konsulentfirmaet
accenture til at analysere betydningen af og fordelene ved at forbedre bered-
skabsmyndighedernes tværgående radiokommunikation ved tilslutning til et
landsdækkende digitalt radionet.
accentures analyse af beredskabsmyndighedernes funktionalitetsbehov, nuvæ-
rende radiokommunikationssystemer og udgifter relateret til radiokommunikation
samt eventuelle fordele og ulemper ved et digitalt radionet er baseret på en
interviewundersøgelse på tværs af forskellige brugergrupper inden for bered-
skabsmyndighederne. politiet, falck, beredskabsstyrelsen, brand- og ambulan-
ceberedskaber fra københavn kommune, frederiksberg kommune, gentofte
kommune og roskilde kommune, forsvaret, banestyrelsen samt otte kommunale
redningsberedskaber har deltaget som informanter i undersøgelsen.
endvidere har accenture foretaget en vurdering af udvalgte potentielle nye di-
gitale teknologistandarders behovsopfyldelse for et eventuelt landsdækkende
radionet for beredskabet og analyseret funktionelle og økonomiske konsekvenser
ved forskellige beslutningsmuligheder.
accentures analyse, der er i denne rapport omtales som konsulentanalysen, er
vedlagt denne rapport.
…
2. sammenfatning
2.1 udvalgets vurderinger mv.
…
med dette udgangspunkt har udvalget analyseret følgende:
1. hvorvidt funktionelle eller andre behov nødvendiggør en udskiftning af be-
redskabsmyndighedernes nuværende radiokommunikationssystemer.
2. sammenholdt disse behov med en række nye digitale og standardiserede radio-
teknologier.
                                        - 68 -
3. skitseret en række mulige modeller for en udskiftning af beredskabsmyn-
dighedernes radiokommunikationssystemer og de økonomiske konsekvenser
herved.
udvalgets analyse af disse punkter viser følgende:
ad 1. det er på baggrund af afdækningen af de nuværende analoge radiokom-
munikationssystemers funktionaliteter samt beredskabsmyndighedernes tilken-
degivelser vedrørende radiofunktionalitetsbehov udvalgets vurdering, at der ikke
for nærværende eksisterer et behov for udskiftning af beredskabsmyndighedernes
radiokommunikationssystemer alene som følge af manglende funktionaliteter.
de nuværende radiokommunikationssystemer opfylder således beredskabs-
myndighedernes behov for radiofunktionaliteter i dagligdagssituationer og ved
mindre ulykker. dette indebærer, at størstedelen af de almindeligt forekommende
hændelser som beredskabsmyndighederne må imødegå er dækket af de
nuværende radiokommunikationssystemer.
ved større ulykker og katastrofer, hvor mange beredskabsmyndigheder er in-
volveret og/eller hvor skadesstedet har en større geografisk spredning, har flere
beredskabsmyndigheder påpeget, at de nuværende radiokommunikationssystemer
ikke fuldt ud dækker beredskabsmyndighedernes ønsker og behov. be-
redskabsstyrelsens to særlige kommunikationsenheder kan dog som supplement til
det traditionelle skadestedsradiosystem i et vist omfang opfylde en række særligt
kritiske kommunikationsbehov og – ønsker for beredskabsmyndighederne i
forbindelse med større ulykker og katastrofer, herunder behovet for tværgående
radiokommunikation.
udover manglende funktionaliteter kan også almindeligt slid og ælde samt ophør
af it-mæssig understøttelse og muligheden for reservedelsleverancer nød-
vendiggøre en udskiftning.
politiet har i den forbindelse oplyst over for udvalget, at politiet af denne årsag
finder det nødvendigt, at politiets nuværende radiokommunikationssystem ud-
skiftes inden for en kortere årrække. desuden står københavn, frederiksberg og
gentofte brand- og ambulanceberedskab aktuelt overfor en udskiftning af deres
radiokommunikationssystemer, …
…
samtlige radiokommunikationssystemer udskiftes på kort sigt.
i en sådan model tilsiger den samtidige udskiftning af alle beredskabsmyndig-
heders radiokommunikationssystemer, at der vælges et standardiseret system, da
der derved sikres den mest optimale udnyttelse af mulighederne for tværgående
kommunikation mv.
det korte sigt indebærer, at radiokommunikationssystemet baseres på tetra-
teknologien, hvorved beredskabsmyndighedernes tilkendegivelser om ønsker og
behov for radiokommunikation desuden opfyldes fuldt ud.
                                        - 69 -
hvis modellen følges op af en koordineret organisatorisk tilpasning af bered-
skabsområdet, herunder ændrede it-systemer samt forandringer i organisati-
onsstruktur og arbejdsprocesser mv., vil den potentielt endvidere kunne medføre
effektiviseringsgevinster og/eller forbedret service over for borger mv. på
beredskabsområdet.
udvalget vurderer dog ikke, at en sådan model er samfundsøkonomisk rentabel,
da den vil medføre et tab af kapitalværdien af de nuværende radiokommu-
nikationssystemer, hvor der ikke er aktuelle planer om udskiftning. modellen vil
derfor medføre ganske betydelige investeringsomkostninger allerede i 2004 eller
2005.
…
radiokommunikationssystemerne udskiftes efterhånden som almindeligt slid og
ælde mv. nødvendiggør dette.
…
såfremt beredskabsmyndighedernes behov og ønsker til tværgående kommuni-
kation i forbindelse med større ulykker og katastrofer skal imødekommes fuldt ud,
vil det dog være nødvendigt at sikre, at der i sådanne situationer vælges et
standardiseret radiokommunikationssystem. mulighederne for tværgående
kommunikation vil det dog først opstå i takt med, at de enkelte myndigheder
udskifter deres radiokommunikationssystemer. hvis udskiftningen endvidere skal
påbegyndes på kortere sigt, vil det som ovenfor nævnt betyde, at radio-
kommunikationssystemet skal baseres på tetra-teknologien.
modellen tilsiger endvidere, at der i forbindelse med politiets anskaffelse af et nyt
radiokommunikationssystem gennemføres en koordination med de øvrige
beredskabsmyndigheders krav. politiet er således en nøgleaktør inden for
kommunikation på beredskabsområdet.
…
udskiftningen af radiokommunikationssystemerne udskydes så længe som muligt
med henblik på at afvente den tekniske og markedsmæssige udvikling af både
tetra og konkurrerende teknologier.
…
… 2.2. sammenfatning af de enkelte kapitler
kapitel 3: it- og telepolitik, herunder beredskabsområdet…
de udstedte tilladelser indebærer mulighed for at opbygge to radionet – ét, der
skal være landsdækkende, og hvor de fastsatte beredskabsmæssige minimumskrav
skal opfyldes – og ét, hvor der er stillet mindre krav til opfyldelsen af
landsdækning, og som ikke nødvendigvis skal opfylde de beredskabsmæssige
minimumskrav. for begge tilladelser gælder, at tilladelsesindehaveren må tilbyde
                                        - 70 -
såvel nød- og beredskabskommunikation som almindelig civil kommunikation til
f.eks. vognmænd og taxier.
princippet for beredskabsmyndighedernes eventuelle tilslutning til et af disse to
radionet baseret på tetra-teknologi er, at tilslutning foregår frivilligt og beror
på de enkelte myndigheders vurdering af de tekniske og økonomiske kon-
sekvenser mv. ved at skulle opgive egne systemer for at overgå til et kommercielt
drevet tetra-radionet.
…
kapitel 6: nuværende radiokommunikationssystemer
…
udvalget konstaterer på den baggrund, at der samlet set ikke for nærværende
eksisterer et behov for at forbedre funktionaliteten af beredskabsmyndighedernes
nuværende radiokommunikationssystemer, men at politiet tilkendegiver et behov
for at igangsætte en proces med henblik på udskiftning af politiets ra-
diokommunikationssystem.
…
5. tilkendegivelser om behov og ønsker for radiokommunikation…
5.1. funktionalitetsbehov og – ønsker samt prioritering heraf
baseret på konsulentanalysen kan der defineres fem grupper af overordnede
funktionalitetsbehov og – ønsker i relation til beredskabsmyndighedernes ra-
diokommunikation:
    •    tale omfatter funktionalitet internt i den enkelte beredskabsmyndighed
         eksempelvis foretagelse og modtagelse af individuelle eller gruppeopkald.
    •    tværgående kommunikation omfatter funktionalitet relateret til kom-
         munikation på tværs af beredskabsmyndigheder og systemer, eksempelvis
         kommunikation på ledelses- eller individniveau på skadesstedet.
    •    data omfatter funktionalitet relateret til overførsel af datainformation ek-
         sempelvis afsendelse og modtagelse af statusbeskeder.
    •    sikkerhed & pålidelighed omfatter funktionalitet relateret til servicekva-
         litet og sikring eksempelvis radiodækning og kryptering af transmissioner.
    •    applikationer omfatter funktionalitet baseret på netværksafhængige eller
         netværksuafhængige applikationer eksempelvis applikationer til po-
         sitionsangivelse.
med udgangspunkt i disse fem grupper af funktionelle behov og ønsker er der
blevet defineret 27 specifikke behov og ønsker med hensyn til radiokommuni-
kation, som er opregnet nedenfor. hverken grupperne eller de individuelle
funktionelle behov og ønsker er angivet i prioriteret rækkefølge.
…
                                        - 71 -
6. nuværende radiokommunikationssystemer
…
politiet
…
politiet har kontraktligt forpligtet leverandøren af thor-systemerne til at levere
reservedele i syv år efter sidste leverance, dvs. indtil udgangen af 2003.
thor-radio er ifølge politiet underlagt en række tekniske begrænsninger, som dels
skyldes ældre teknolog, dels andre eksterne faktorer. de væsentligste be-
grænsninger vedrørende radiosystemet er ifølge politiet:
    •    radiosystemet er sårbart over for professionelt iværksatte forstyrrelser.
    •    krypteret tale er vanskelig at anvende i forbindelse med større politiopga-
         ver.
    •    der kan ikke længere foretages supplerende indkøb af radioanlæg.
    •    politiet kan ikke kommunikere med andre beredskabsmyndigheder.
som følge af ovenstående begrænsninger ønsker politiet at påbegynde imple-
mentering af nyt radiokommunikationssystem i 2006, hvor det er planen, at der i
perioden 2004-2006 skal udarbejdes en kravspecifikation og iværksættes et eu-
udbud. implementeringen af det nye radiokommunikationssystem forventes at
tage omkring tre år.
…
7. mulige fremtidige digitale radioteknologier …
7.5. vurdering af de tre digitale radioteknologier.
udvalget vurderer, at gsm-r er begrænset egnet som teknologisk grundlag for et
landsdækkende digitalt radiokommunikationssystem, da gsm-r kun i et vist
omfang kan understøtte de kritiske radiofunktionaliteter, og da gsm-r ikke kan
understøtte alle radiofunktionaliteter, som er ekstra kritiske ved større ulykker og
katastrofer. udvalget vurderer, at teknologien kan etableres og ibrugtages inden
for relativ kort tid.
udvalget vurderer, at tetra er egnet som teknologisk grundlag for et lands-
dækkende digitalt radiokommunikationssystem, da tetra kan understøtte alle
de kritiske og hovedparten af de vigtige radiofunktionaliteter, og da tetra kan
understøtte alle radiofunktionaliteter, som er ekstra kritiske ved større ulykker og
katastrofer. udvalget vurderer, at teknologien kan etableres og ibrugtages inden
for relativ kort tid.
det er dog stadig forbundet med en vis usikkerhed, om alle leverandører af
tetra-udstyr implementerer hele tetra-standarden. sker det ikke, vil det
                                              - 72 -
       begrænse konkurrencen mellem leverandørerne af udstyret. denne udvikling vil
       blandt andet være afhængig af markedsudviklingen på en række nøglemarkeder.
       udvalget vurderer, at gsm/umts er begrænset egnet som teknologisk grundlag
       for et landsdækkende digitalt radiokommunikationssystem, da gsm/umts kun i
       et vist omfang kan understøtte de kritiske radiofunktionaliteter, og da
       gsm/umts ikke fuldt ud kan understøtte alle radiofunktionaliteter, som er ekstra
       kritiske ved større ulykker og katastrofer. udvalget vurderer, at teknologien ikke
       kan etableres og ibrugtages inden for relativ kort tid.
       …
       det er vurderingen, at tetra i dag er den mest egnede standardiserede digitale
       teknologi til radiokommunikation på beredskabsområdet. tetra vil kunne
       opfylde alle de ønsker til yderligere radiofunktionalitet, som bered-
       skabsmyndighederne tilkendegiver, herunder de radiofunktionaliteter, som
       vurderes særligt kritiske ved større ulykker og katastrofer.”
i motorolas tetranyt nr. 33 af 20. juni 2003 blev ”kjeldsen-rapporten” omtalt med bl.a.
følgende bemærkninger:
       ”der ses ingen steder i rapporten nogen beskrivelse af, hvad det betyder for politi
       og andet beredskab i hverdagen, at man ikke længere kan få reservedele, nye
       radioer m.v. … dog konstaterer rapporten, at man kan klare sig med disse
       systemer i yderligere en række år.”
finansministeriet deltog sammen med repræsentanter fra indenrigs- og sundhedsministeriet,
justitsministeriet og forsvarsministeriet den 5. november 2003 i en studietur til sverige med
henblik på at undersøge de svenske erfaringer med udskiftning af radiokommunikationsudstyr
i beredskabet. om relevansen af de svenske erfaringer er i en notits af 6. november 2003
anført:
       ”svenske erfaringer med modernisering af radiokommunikation i bered-
       skabet
       …
       relevansen af de svenske erfaringer
       det vurderes, at de svenske erfaringer har stor relevans for situationen i danmark.
       beredskabsområdet er således i sverige præget af såvel kommunale,
       amtskommunale som statslige aktører ligesom i danmark. endvidere var
       spørgsmålet om finansiering også i sverige en afgørende barriere for at finde en
       løsning.
                                             - 73 -
      der kan dog også peges på forskelle. den væsentligste forskel vurderes således at
      være, at danmark har udstedet en licens til motorola vedrørende udbygning af et
      tetra-netværk. dette kan give bindinger på valget af den endelige løsning eller
      virke fordyrende. hertil kommer, at det danske forsvar er forpligtet til at anvende
      en nato-standard i sit kommunikationssystem. denne binding formodes sverige
      ikke at have.”
arbejdsgrupper, ”radioudvalget” og konsulentrapporter
på grundlag af et supplerende regeringsgrundlag ”vækst, velfærd og fornyelse ii” af 27.
august 2003 blev der nedsat en tværministeriel arbejdsgruppe, ”arbejdsgruppen om bered-
skabet”. arbejdsgruppen etablerede en ”underarbejdsgruppe om radiokommunikation”, som
fremkom med et notat af 28. november 2003 med tilhørende rapport fra konsulentfirmaet
accenture. af afsnittet om sammenfatning og anbefalinger fremgår, at der ikke for
nærværende eksisterede et behov for udskiftning af radiokommunikationssystemerne på
beredskabsområdet. det er i arbejdsgruppens notat endvidere anført bl.a.:
      ”6. sammenfatning og anbefalinger
      …
      en fuld udskiftning af beredskabsmyndighedernes radiokommunikationssystemer
      på nuværende tidspunkt alene for at sikre en mere effektiv tværgående
      radiokommunikation vurderes ikke som samfundsøkonomisk rentabel, idet dette
      vil medføre tab af kapitalværdien af de nuværende radiokommunikationssystemer,
      hvor der ikke er aktuelle behov for udskiftning. politiets radiokom-
      munikationssystem har været i fuld drift siden 1996. det skønnes at udskiftning af
      politiets radiosystem vil skulle påbegyndes fra 2007 i forbindelse med et
      kommende politiforlig.
      herudover vil det udfra en finansieringssynsvinkel være væsentligt, at der ikke
      hurtigt gennemtvinges et fælles nyt teknologiskifte. dette ville formentligt be-
      virke, at kommunerne med rette ville kunne gøre dut-krav gældende overfor
      staten.
      det er arbejdsgruppens vurdering, at bl.a. erfaringerne fra sverige viser, at en
      veltilrettelagt planlægningsproces med inddragelse af relevante beredskabsaktører
      mv. vil tage en årrække at gennemføre. først herefter vil en egentlig udrulning af
      et nyt fælles radiokommunikationssystem kunne finde sted.
      arbejdsgruppen anser det på denne baggrund for væsentligt, at der i løbet af de
      kommende år udarbejdes et egentligt beslutningsgrundlag for etableringen af et
      nyt fælles radiokommunikationssystem. dette vil med fordel kunne ses i sam-
                                                - 74 -
      menhæng med forberedelserne til politiets forventede igangsættelse af migrering
      til et nyt radiokommunikationssystem i forbindelse med et kommende politiforlig.
      …
      6.1 sikring af effektiv tværgående radiokommunikation i forbindelse med ud-
      skiftning af politiets nuværende radiosystem
      arbejdsgruppen anbefaler, at der etableres en tværministeriel projekt organise-
      ring, som fåt til opgave, at udarbejde beslutningsgrundlag til regeringen vedrø-
      rende et nyt radiokommunikationssystem samt forestå det videre implemente-
      ringsarbejde. arbejdsgruppen anbefaler, at et sådant arbejde bør påbegyndes i
      løbet af 2004 evt. primo 2005. politiet vil skulle bære en betydelig andel af et
      sådant arbejde. ”
accenture blev bedt om at formulere og gennemføre et projekt med bl.a. det formål at doku-
mentere behovet for et nyt landsdækkende nød- og beredskabsradiosystem samt undersøge
mulighederne for at forbedre de nuværende systemer. accentures rapport fra november 2003
har bl.a. dette indhold:
      ”3.2     problemer med politiets radiosystem
      politiets nuværende radiosystem, thor, blev indkøbt fra motorola i 1993 efter en
      udbrudsrunde. implementeringen og udrulningen af hele systemet var gennemført
      i 1996. systemet blev designet specielt til det danske politi, med hensyn til bl.a.
      frekvenser og kryptering, hvilket gjorde at en del af komponenterne skulle
      fremstilles specielt til thor.
      efter implementeringen var motorola kontraktligt forpligtet fra levering af sidste
      del til at levere komponenter på modulniveau i en 10-årig1 periode, startende 1.
      november 1996. motorola er med andre ord forpligtiget til at levere reservedele
      indtil 1. november 2006. undtaget dette er imidlertid krypteringsmodulet, ef-
      tersom politiet i år 2000 opkøbte motorolas restlager af krypteringsmoduler og
      fraskrev sig retten til at få leveret denne komponent i resten af kontraktperioden.
      det er p.t. uafklaret hvorvidt motorola stadig er forpligtet til at levere de reste-
      rende komponenter indtil november 2006, da dette beror på en tolkning af
      kontraktens specifikation af ”modulniveau”. det anbefales derfor at igangsætte en
      juridisk vurdering af kontrakten mellem motorola og politiet, for at afklare
      motorolas præcise forpligtelser.
      …
      motorola oplyser, at det ikke længere er muligt at fremskaffe væsentlige kom-
      ponenter til produktionen af terminaler til politiets thor system, og at motorola
      derfor ikke kan levere flere terminaler.
                                         - 75 -
1
  i tidligere rapport ”rapport om den tekniske radiokommunikation på bered-
skabsområdet”, november 2002 var det beskrevet at motorola er forpligtiget til at
levere reservedele i 7 år, men en detaljeret gennemgang af kontrakten har vist at
motorola er forpligtiget til at levere reservedele i 10 år.
motorola oplyser endvidere at de ikke vil overdrage source-koden eller dia-
grammer over krypteringsmodulet, så andre kan producere det nuværende
krypteringsmodul eller evt. redesigne det. dette skyldes at motorola, udover
leverancen til politiet, har leveret radiosystemer med dette krypteringsmodul til
regeringskunder i andre lande, og er bundet af aftaler om distribution af modulet.
eftersom systemet er specielt bygget til det danske politi, vurderes det ikke som
attraktivt at bestille andre terminaler, da disse vil skulle designes helt fra bunden
og tilpasses thor systemets specielle udformning.
uden ekstra terminaler vil det indenfor en årrække ikke være muligt at fortsætte
driften af thor systemet. det er naturligvis vanskeligt at vurdere hvor lang en
periode der vil går, før systemet ikke længere vil understøtte politiets behov. dette
afhænger af svind …
…
interview med motorola
er motorola interesseret i at forlænge den udløbne serviceaftale med politiet
og garantere levering af reservedele fremover?
nej, motorola er ikke i stand til at genforhandle den tidligere serviceaftale med
politiet og dermed garantere levering af reservedele, da motorola ikke mener, at
det er økonomisk attraktivt, hverken for politiet eller motorola. man skal tage i
betragtning, at thor-systemerne er bygget op af elektronikkomponenter, der er
mere end 10 år gamle.
motorola gjorde opmærksom på, at den oprindelige thor kontrakt er gennemført,
og serviceforpligtigelserne er ophørt.
…
er motorola villig til at overdrage source-kode og diagrammer over kryp-
teringsmodulet, så andre kan producere det nuværende krypteringsmodul på
licens?
nej,…
…
                                              - 76 -
       er motorola villig til at levere terminaler uden krypteringsmodul?
       nej, motorola vil ikke levere terminaler uden krypteringsmodulet, da motorola
       mener, det vil skade deres rygte i markedet, hvis de leverer terminaler, som ikke
       opfylder politiets behov, og som vil underminere sikkerheden i thor-systemet.”
i en ”national sårbarhedsudredning” afgivet af udvalget for national sårbarhedsudredning i
januar 2004, og hvorunder radiokommunikation indgår i den bredere vurdering af danmarks
sårbarhed, er om det danske beredskab anført, at det generelt er velfungerende, men at
ændringer gennem de seneste år i trussels- og risikobilledet og de mulige ændringer fremover
stiller øgede krav til omstillingsevne, fleksibilitet og koordination på tværs.
ved brev af 30. marts 2004 udstedte it- og telestyrelsen påbud til tetrastar om, at tetrastar
senest den 1. maj 2004 skulle overholde de i frekvenstilladelsen fastsatte vilkår om en
udendørs geografisk dækning på 15 % pr. 16. oktober 2003.
i medfør af lov om etablering og fælles udnyttelse af master til radiokommunikationsformål
m.v. (”masteloven”), som blandt andet har til hensigt at sikre bedst mulig udnyttelse af master
og antennepositioner blandt teleoperatørerne, blev der i bekendtgørelse nr. 303 af 27. april
2004 (”mastedatabekendtgørelsen”) indført regler om offentliggørelse af oplysninger om
radiodækningsplaner og eksisterende antennepositioner samt indberetning af oplysninger om
eksisterende antennepositioner. bekendtgørelsen trådte i kraft den 15. maj 2004. baggrunden
for reglerne om offentliggørelse (”mastedatabasen”) var blandt andet, at der i 2003 havde
været en omfattende debat om strålingsfaren, og at der derfor var behov for, at offentligheden
havde kendskab til, hvor de relevante master var opstillet.
den 10. juni 2004 blev der indgået et forsvarsforlig vedrørende forsvarets ordning for 2005 -
2009. heri var anført bl.a.:
       ”det er vurderingen, at beredskabsmyndighedernes nuværende radiosystemer
       opfylder beredskabsmyndighedernes daglige behov for kommunikation, men at
       der kan være behov for at styrke kommunikationen ved store katastrofesituationer.
       der nedsættes på den baggrund et udvalg, der skal udarbejde oplæg til et nyt
       landsdækkende radiokommunikationssystem for det samlede beredskab. systemet
       vurderes tidligst at kunne implementeres fra 2007. udgifterne forbundet med
                                               - 77 -
       udarbejdelsen af oplægget afholdes under forsvarsrammen med op til ca. 15. mio.
       kr. resultatet af analyser mv. forelægges forligspartierne.”
motorola ansøgte ved brev af 8. november 2004 om en lempelse af udbygningskravene i
selskabets tilladelser til tetra nød- og beredskabsnettet. ved it- og telestyrelsens afgø-
relse, som parterne er enige om er dateret 1. februar 2005, blev ansøgningen delvis imøde-
kommet. afgørelsen havde bl.a. følgende indhold:
       ”aps kbus 38 nr. 4418 (herefter tetranet) har ved brev af 8. november 2004
       søgt om en lempelse af udbygningskravene i selskabets tilladelser til tetra nød-
       og beredskabsnettet.
       sagsfremstilling
       tetranets søger i ansøgningen af 8. november 2004 om én af fire forskellige
       muligheder for lempelse:
       principalt
       ændring af pkt. 2e i tilladelsen, så tetranet alene er forpligtet til at udbygge nød-
       og beredskabsnettet i takt med, at de økonomiske muligheder herfor til-
       vejebringes. udbygningen skal herefter ske i takt med efterspørgsel, så nød- og
       beredskabsnettet kan etableres på et ikke-tabsgivende grundlag, hvorved der
       tilvejebringes symmetri mellem efterspørgsel og netudbygningstempo.
       subsidiært
       ændring af pkt. 2e i tilladelsen i form af parallelforskydning af alle tidsfrister for
       udbygningen af nød- og beredskabsnettet i 36 måneder, så den endelige
       landsdækkende udbygning først skal være afsluttet i 2010.
       mere subsidiært
       ændring af pkt. 2e i tilladelsen i form af parallelforskydning af tidsfristerne for
       etablering af hhv. 50 % geografisk dækning og 98 % geografisk dækning pa-
       rallelforskydes i 36 måneder, så den endelige landsdækkende udbygning først skal
       være afsluttet 2010, men 25 % dækning alene parallelforskydes i 18 måneder til
       16. april 2006.
       mest subsidiært
       at pkt. 2e i tilladelsen ændres i form af en parallelforskydning af tidsfristerne
       efter it- og telestyrelsens nærmere vurdering.
       …
       tetranet anfører, at der fortsat eksisterer et ”beslutningsvakum” hos nød- og
       beredskabsmyndighederne, således at situationen på dette område er den samme,
       som da tetranet fik lempet tilladelsen første gang (hvis ikke værre).
       …
                                         - 78 -
efter det foreliggende må det dog lægges til grund, at de manglende beslutninger
om tilslutning til et tetra nød- og beredskabsnet skyldes den manglende
anbefaling af overgang til et digitalt kommunikationssystem, de politiske forlig,
som er indgået siden hen og strukturreformen. dette er forhold, som tetranet ikke
har kunnet forudse, da tilladelsen blev udstedt, og som tetranet ikke har haft
mulighed for at påvirke ud over sædvanlige markedsføringsinitiativer. den
manglende anbefaling sammenholdt med de politiske forlig og strukturreformen
vurderes således at have bevirket, at en meget væsentlig del af
beredskabsmyndighederne har besluttet at udskyde en beslutning om tilslutning til
et tetra nød- og beredskabsnet.
det er således it- og telestyrelsens vurdering, at der er grundlag for at imøde-
komme tetranets ansøgning om lempelse af vilkårene for selskabets tilladelse.
…
afgørelse
på baggrund af ovenstående skal it- og telestyrelsen fastslå, at:
    -   tetranets principale ansøgning om ændring af pkt. 2e i tilladelsen, så te-
        tranet alene er forpligtet til at udbygge nød- og beredskabsnettet i takt
        med, at de økonomiske muligheder herfor tilvejebringes, således at
        udbygningen herefter skal ske i takt med efterspørgsel, så nød- og be-
        redskabsnettet kan etableres på et ikke-tabsgivende grundlag, imøde-
        kommes ikke.
    -   tetranets subsidiære ansøgning om ændring af pkt. 2e i tilladelsen i form
        af parallelforskydning af alle tidsfrister for udbygningen af nød- og
        beredskabsnettet i 36 måneder, så den endelige landsdækkende udbygning
        først skal være afsluttet i 2010, imødekommes ikke.
    -   tetranets mere subsidiære ansøgning om ændring i pkt. 2e i tilladelsen i
        form af parallelforskydning af tidsfristerne for etablering af hhv. 50 %
        geografisk dækning og 98 % geografisk dækning parallelforskydes i 36
        måneder, så den endelige landsdækkende udbygning først skal være af-
        sluttet 2010, men 25 % dækning alene parallelforskydes i 18 måneder til
        16. april 2006, imødekommes. dog således, at der fastsættes et vilkår om
        geografisk dækning på 10 % pr. 16. oktober 2004.
    -   tetranets mest subsidiære ansøgning om ændring af pkt. 2e i tilladelsen
        ændres i form af en parallelforskydning af tidsfristerne efter it- og
        telestyrelsens nærmere vurdering, anses for bortfaldet, da it- og tele-
        styrelsen har imødekommet tetranets mere subsidiære ansøgning.
herefter er følgende frister gældende:
procenttal for udendørs geografisk dækning
dato                                           udendørs geografisk dækning
den 16. oktober 2004                           10 %
den 16. april 2006                             25 %
den 16. oktober 2008                           50 %
den 16. oktober 2010                           98 %
                                              - 79 -
      ./. på den baggrund fremsendes hermed tillæg nr. 2 til frekvenstilladelse af 16.
      oktober 2001, hvoraf de nye tidsfrister fremgår.”
i regeringsgrundlaget ”nye mål”, februar 2005, var om det danske beredskab anført:
      ”herhjemme har vi siden terrorangrebet den 11. september 2001 styrket det
      danske beredskab. efterretningstjenesterne har fået tilført nye ressourcer, og
      redningsberedskabet og det militære beredskab er samlet under forsvarsmini-
      steriet. den decentrale organisering af beredskabet, som sikrer hurtig og effektiv
      indsats, skal fastholdes, men:
           • regeringen vil etablere en national operativ stab for at styrke koordinatio-
               nen mellem forsvar, politi andre civile myndigheder i større kriser.
           • for at sikre effektiv radiokommunikation i forbindelse med ekstraordinære
               indsatser som følge af terrorisme, naturkatastrofer elle ulykker vil
               regeringen, inden for rammerne af forsvarsforliget, sikre etablering af et
               effektivt radiokommunikationsnet og anskaffelse af radioudstyr. rege-
               ringen vil samtidig sikre anskaffelse af tilsvarende radioudstyr til politiet
               inden for rammerne af den kommende flerårsaftale for politiet.”
regeringen nedsatte et tværministerielt udvalg, der fik til opgave at udarbejde forslag til et
nyt landsdækkende radiokommunikationssystem for det samlede beredskab. udvalget, som
fik vicerigspolitichef erik justesen som formand og sekretariatsbistand fra rigspolitiet, blev
benævnt radioudvalget. i tillæg til juridisk bistand fra kammeradvokaten fik radioudvalget
teknisk bistand fra blandt andet de eksterne konsulenter gartner danmark aps (gartner) og
rovsing management a/s. i rovsing management a/s’ skriftlige præsentation af sine
konsulenter omtaltes blandt andet de pågældende konsulenters erfaring med arbejde for eller
rådgivning vedrørende motorola.
af referatet af 1. møde i radioudvalget afholdt den 29. april 2005 fremgår bl.a.:
      ”1. radioudvalgets kommissorium.
      …
      erik justesen bemærkede, at det tidligere er fastslået, at der er et behov for ét
      samlet radiokommunikationssystem. udvalget bør således indledningsvis foku-
      sere på følgende 2 problemstillinger:
           1. hvilket radiokommunikationssystem opfylder beredskabsmyndighedernes
               klarlagte behov
                                              - 80 -
           2. hvad er prisen for det relevante system (forretningsmodeller for anskaffel-
               sen)
      der var enighed om, at udvalget skal fremkomme med løsningsforslag i relation
      til disse 2 problemstillinger, som herefter forelægges de relevante beslut-
      ningstagere. når der er truffet overordnede beslutninger angående disse pro-
      blemstillinger, vil udvalget kunne fortsætte arbejdet med at implementere det rette
      system.”
som led i udvalgsarbejdet blev det besluttet at iværksætte en delanalyse med bistand fra
eksterne konsulenter. rigspolitiet indhentede først tilbud af 8. august 2005 fra deloitte
vedrørende gennemførelse af delanalyser i forbindelse med forberedelse af forslag til et nyt
landsdækkende radiokommunikationssystem. i tilbuddet anførte deloitte bl.a.:
      ”beregningsgrundlag
      …
      såfremt teknologivalget falder på tetra, kunne en fuldt offentlig løsning
      potentielt være i konflikt med den private tetra-løsning, der er i kraft på nu-
      værende tidspunkt. således bør der tilvejebringes en præcis afklaring af eventuelle
      konflikter i forhold til licensindehaver tetranets eventuelt berettigede
      økonomiske forventninger og muligt krænkede rettigheder. en sådan afklaring
      indgår ikke i nærværende tilbud.”
fra referatet af radioudvalgets 2. møde den 16. september 2005 er følgende fremhævet:
      ”2. præsentation af gartner danmarks tilbud om gennemførelse af del-
      analyser i forbindelse med forberedelse af forslag til et nyt landsdækkende
      radiokommunikationssystem.
      …
      erik justesen oplyste i forlængelse af oplægget, at kammeradvokaten er blevet
      forelagt problemstillingen angående de retlige aspekter i forhold til to tidligere
      udstedte licenser på frekvensbåndet for tetra.
      david hellemann bemærkede, at det må anses for hensigtsmæssigt, at gartner
      danmark anbefaler én teknologi, og udarbejder forskellige scenarier i relation
      hertil. hvis gartner danmark måtte komme frem til, at flere teknologier kan
      anbefales, bør der udarbejdes forskellige scenarier for alle.
      henrik zangenberg oplyste, at gartner danmark bl.a. vil udarbejde et oplæg
      angående teknologivalg til den nedsatte styregruppe. gartner danmark vil i den
                                                - 81 -
       forbindelse pege på den teknologi der synes bedst egnet til at understøtte de
       opstillede krav til funktionalitet og risiko. henrik zangenberg bemærkede vi-
       dere, at styregruppen, på baggrund af et oplæg fra gartner danmark, vil validere,
       hvilke krav der er ufravigelige.
       3. drøftelse af det videre arbejde i radioudvalget.
       …
       david hellemann forespurgte, om der foreligger oplysninger angående, hvornår
       kammeradvokaten vil fremkomme med en nærmere redegørelse for de retlige
       problemer i relation til de tidligere udstedte radiolicenser.
       erik justesen oplyste, at kammeradvokatens redegørelse forventes at foreligge
       så betids, at konklusionerne fra redegørelsen kan inddrages, når forret-
       ningsmodellerne for projektet skal opstille og beregnes.”
det endte med, at ikke deloitte, men gartner fik opgaven med delanalysen, og den 20.
september 2005 indgik gartner kontrakt med finansministeriet og rigspolitiet vedrørende
”analyser til forberedelse af et landsdækkende radiosystem” som nærmere angivet i en
projektbeskrivelse med 7 faser. projektet ville blive afrapporteret i en samlet rapport bestå-
ende af 5 hoveddele: 1) behovsopgørelse, 2) internationale erfaringer, 3) teknologivurdering
og teknologiske anbefalinger, 4) vurdering af mulighed for at sælge til andre brugere samt 5)
økonomi og forretningsmodeller. fase 6 angik forslag til forretningsmodeller, og det var her
anført som en notebemærkning, at fasens endelige udformning ville afhænge af bl.a.
kammeradvokatens vurdering af beredskabets muligheder for udnyttelse af tetra-licenser.
i afsnittet om fase 7 vedrørende udarbejdelse af plan for overgang til et nyt system var det
bl.a. anført, at det i denne fase var målet, at der udarbejdes en plan for overgangen fra mange
individuelle systemer til et nyt fælles radiosystem. damm har fremhævet, at fase 7 er med i de
to første udkast til gartner-rapporten, men ikke i den endelige version.
den 21. september 2005 sendte vicerigspolitichef erik justesen en e-mail til direktør jørgen
abild andersen, it- og telestyrelsen, under emnet ”radioudvalget - tetra”. e-mailen
havde bl.a. dette indhold:
       ”i forbindelse med radioudvalgets arbejde er konsulentfirmaet gartner danmark
       blevet udvalgt til bl.a. at udarbejde en beskrivelse af mulige forretningsmodeller,
       der kan understøtte etableringen og driften af den valgte radioteknologi i
       danmark.
                                                 - 82 -
      it- og telestyrelsen har tidligere udstedt tilladelser til to forskellige virksom-
      heder, angående etablering og drift af offentlige net særligt til nød- og bered-
      skabsformål og andre former for specifikke kommunikationsbehov, baseret på
      tetra-teknologien.
      i forbindelse med dette arbejde vil det være nødvendigt at få en stillingtagen til,
      om de udstedte tilladelser medfører retlige begrænsninger i valget af forret-
      ningsmodeller. er der f.eks. noget til hinder for, at man vælger at opbygge et nyt
      statsligt infrastrukturnet til at drifte nød- og beredskabsmyndighedernes ra-
      diokommunikationsbehov.
      jeg tror – som vi har talt om – at det vil være nyttigt at bede kammeradvokaten
      lave et responsum om denne problemstilling.
      jeg vil gerne som nævnt – hvis der er behov herfor – deltage i et indledende møde
      med kammeradvokaten herom.
      jeg behøver næppe at minde om, at en afklaring er noget hastende.”
den 2. november 2005 afgav kammeradvokaten et responsum til rigspolitichefen til brug for
arbejdet i radioudvalget. under nærværende sag opfordrede damm under skriftvekslingen de
sagsøgte myndigheder til at fremlægge dette responsum, og den 26. juni 2009 fremsatte
damm editionsbegæring herom. under en mundtlig forhandling af editionsbegæringen den
15. december 2009 nedlagde damm påstand om, at det tilpligtes økonomistyrelsen som part
og rigspolitiet som tredjemand at fremlægge det nævnte responsum. økonomistyrelsen og
rigspolitiet nedlagde påstand om, at begæringen ikke tages til følge. ved østre landsrets
kendelse af 19. januar 2010 blev det bestemt, at damms begæring om fremlæggelse af
kammeradvokatens responsum ikke tages til følge.
under hovedforhandlingen i sagen har kammeradvokaten afgivet en proceserklæring ved-
rørende sit responsum af 2. november 2005 til rigspolitichefen. proceserklæringen er gen-
givet nedenfor i dommen i afsnit …..
af finansministeriets interne notat af 5. december 2005 er fremlagt bl.a. følgende uddrag:
      ”foreløbige resultater af konsulentanalyse
      gartner har afrapporteret fase 1 i en endelig udgave med følgende konklusioner:
          •    beredskabsmyndighederne har som følge af deres forskellige opgaver ret
               forskellige behov for radiokommunikation, herunder især for dækning …
                                                - 83 -
              …
          •   beredskabsmyndighedernes behov til især dækning og kapacitet går langt
              ud over de krav, der er stillet til tetranet i licensaftalen. der er dog i
              medfør af licensen mulighed for at stille yderligere krav til tetranet
              (modbetaling).
      gartner har ligeledes udsendt et foreløbigt udkast til en delrapport 3. det kon-
      kluderes, at der i realiteten kun kan væges tetra, hvis de af beredskabsmyn-
      dighedernes behov, der – jf. delrapport 1 – kan anses for kritiske, skal imøde-
      kommes.”
de omtalte delrapporter er to af de syv faserapporter, som gartner havde fået i opdrag at
udarbejde.
forsvaret så hellere en gsm-løsning end en tetra-løsning, hvilket fremgår af en e-mail af
14. december 2005 fra peter elkjær til jens jørgen hansen med bl.a. følgende indhold:
      ”på baggrund af denne teknologiske vurdering vurderes etablering af et lands-
      dækkende radiokommunikationssystem baseret på gsm at foretrække.
      …
          •   det vurderes betænkeligt, at der kun en licens til tetra, der vil kunne
              anvendes til et landsdækkende radiokommunikationssystem. det vurderes
              derfor ikke muligt at opnå et reelt udbud og indehaveren af licensen vil i
              vid udstrækning kunne sætte prisen.
      …
      konklusion
      det skal understreges, at forsvaret vil kunne integrere til den løsning, som politiet
      måtte vælger at implementere. det vurderes imidlertid vigtigt, at der tages
      distance til rapporten, da denne og en beslutning om valg af tetra som tek-
      nologiplatform for et landsdækkende radiokommunikationssystem, jf. ovennævnte
      har stof til indtil flere ”sager” i dagspressen (fx jyllandsposten).”
den 20. januar 2006 fremsendte gartner et notat til morten toft lynge og jacob holbraad,
begge finansministeriet. gartners notat havde bl.a. følgende indhold:
      ”notat angående det videre forløb i forbindelse med radioprojektet
                                              - 84 -
      i dette kortfattede notat vil gartner give en række anbefalinger i forhold til det
     videre forhandlingsforløb i forbindelse med etablering af en aftale med tetranet
     om et landsdækkende radionetværk for beredskabet.
     …
     overordnet afgrænsning
     der skelnes mellem:
         •    omkostningerne knyttet til at etablere selve radionetværket, og
         •    omkostninger beredskabsorganisationerne har til radioer, radiorum, etc.
     den licens, der er tildelt tetranet, omfatter alene etablering og drift af radio-
     netværket. man kan derfor med fordel indlede forhandlinger med tetranet
     omkring en flerårig aftale, der dækker netop netværket. sideløbende med disse
     forhandlinger bør man gennemføre et udbud af de komponenter og services, der
     med fordel kan købes fælles for alle myndigheder. det vil f.eks. gælde radioer,
     radiorums-teknologi og en række serviceaftaler.
     …
     målsætningen for forhandlingen med tetranet og etablering og drift af netværket
     bør have følgende målsætning:
     undgå at bruge unødig lang tid på kravspecifikation og undgå samtidig at
     specificere krav på en måde, der medfører unødige omkostninger.
     forhandlingsforløbet med tetranet vil kræve et skræddersyet forløb, der tager
     hensyn til en række helt specielle forhold:
                •   der er tale om et område, hvor en operatør er givet monopolstatus.
                •   der er defineret en række kritiske behov, der går ud over den nuværende
                    licensaftale.
                •   …
     forhandlingsforløbet
     gartner anbefaler på den baggrund, at man etablerer et forhandlingsforløb.”
under emneoverskriften ”indkøb af tetra: baggrundsmateriale til drøftelse med dhe i
morgen” fremsendte morten toft lynge den 23. januar 2006 pr. e-mail til claus juhl, direktør
i økonomistyrelsen, et internt notat af 9. januar 2006 fra ministeriets 3. kontor vedrørende
overvejelser om den fortsatte proces i relation til indkøb og finansiering af ra-
diokommunikationsudstyr. endvidere fremsendte han uddrag af gartners sammenfattende
                                               - 85 -
rapport om behov, indkøbsmodeller, udgifter osv. samt gartners notat om fortsat proces i
relation til indkøbsprocessen. i finansministeriets notat af 9. januar 2006 var bl.a. anført:
       ”proces for indkøb af et radiokommunikationssystem
       …
       et ”radioudvalg” forbereder p.t. i samarbejde med et konsulentfirma en analyse af
       radioområdet, hvor blandt andet behov, internationale erfaringer, økonomiske
       implikationer og forslag til forretningsmodeller afdækkes. første udkast til
       endelig analyse afleveres 12. januar 2006 og analysen færdiggøres umiddelbart
       herefter.
       finansministeriet vil i samarbejde med justitsministeriet m.m. hurtigst muligt
       præsentere et beslutningsoplæg for ø-udvalget (ultimo januar 2006), hvormed der
       kan træffes beslutning om valg af radioteknologi og den fortsatte proces m.m.
       målet er, at den efterfølgende indkøbsproces og finansieringsovervejelserne, jf.
       nedenfor, når så langt, at spørgsmålet om radiobevillinger kan indgå i de i
       efteråret forventede forhandlinger om en ny politiaftale og et beredskabsforlig.
       …
       gartners rapport vil pege på forskellige modeller for indkøb af radiosystemet. en
       mulighed er, at beredskabsmyndighederne individuelt kan indkøbe og forhandle
       en pris på radiosystemerne. en anden mulighed er, at der indgås én statslig
       indkøbsaftale gældende for alle offentlige myndigheder. med henblik på at sikre
       den bedste økonomi i projektet og på baggrund af udenlandske erfaringer
       forventes det, jf. også f3’s notat af 5. december 2005, at blive anbefalingen, at der
       indgås én statslig indkøbsaftale gældende for alle offentlige myndigheder.
       det skal hertil bemærkes, at givet at hensigten er at sikre effektiv radiokom-
       munikation i forbindelse med ekstraordinære indsatser som følge af terrorisme,
       naturkatastrofer eller ulykker, jf. regeringsgrundlaget, er det forventningen, at det
       fra politisk hold vil være helt afgørende, at alle relevante brugere bliver koblet til
       det nye system, således at en given indsats kan optimeres.
       det indebærer, at såvel statslige som kommunale beredskabsmyndigheder (po-
       litiet, civilforsvaret, brandvæsen, ambulancetjenester m.m.) samt falck skal
       kobles til systemet. sikring heraf forventes umiddelbart at skulle ske ved lov, men
       spørgsmålet skal dog afklares nærmere i samarbejde med justitsministeriet. et
       lovforslag ville i givet fald pålægge kommunerne, at anvende systemet og indgå
       kontrakter med falck, som ligeledes medfører, at falck vil bruge systemet.
       …
       udover de ovenfor nævnte myndigheder kan det tænktes, at der vil være andre
       parter med interesse for at blive koblet på teknologien, herunder den kommunale
       hjemmepleje, dsb og bus- og taxiselskaber. det må dog umiddelbart antages, at
                                         - 86 -
interessen vil være beskeden og sådanne eventuelle sidebrugere kan ikke være
dimensionerende for det samlede projekt.
staten skal efter indkøbet af radiosystemet ”sælge” et ”forbrugsabonnement” til
de relevante brugere (myndighederne m.m.).
ovenstående giver umiddelbart anledning til tre særskilte processer/opgaver:
    • indkøb af radiokommunikationssystem: etablering af én statslig forhand-
         lingsdelegation
    • tilvejebringelse af finansiering: etablering af en finansieringsgruppe
    • proces efter ibrugtagning: etablering af enhed med ansvar for kommuni-
         kation med radioleverandøren, inddragelse af betalinger fra brugere m.m.
indkøb af kommunikationssystem: etablering af forhandlingsdelegation
…
rigspolitiet har haft formandskabet for det nuværende radioudvalg, men det er f3
og (på kontorniveau) justitsministeriets vurdering, at rigspolitiet ikke er den rette
aktør i forhold til kommende forhandlinger med tetranet. vurderingen bygger
bl.a. på, at radiosystemerne ikke blot forventes anvendt af politiet, men også af de
øvrige beredskabsmyndigheder.
…
det foreslås, at økonomistyrelsen med styrelsens direktør (cju) i spidsen løfter
opgaven i samarbejde med et eksternt konsulentfirma og bistået af et mindre
sekretariat, hvor finansministeriets departement kan være repræsenteret. f3 har
haft uformel kontakt til cju, som i første omgang var positiv overfor at løfte
opgaven.
forhandlingsdelegationen vil skulle:
    • analysere tetranet’s forhandlingsposition
    • udarbejde uddybende analyser af den ”rigtige” pris
    • udarbejde en forhandlingsstrategi. bl.a. identificere, hvilke krav der er es-
         sentielle, hvilke krav der er vigtige, og hvilke krav der er mindre vigtige
         samt vurdere behovet for finansiel og juridisk bistand osv.
    • forhandle om fastsættelse af nøjagtige kravspecifikationer på baggrund af
         radioudvalgets oplæg (evt. med yderligere inddragelse af brugerne). dette
         er en større opgave – en kravspecifikation kan fylde 50-100 sider.
…
på baggrund af ovenstående indstilles det, at
    •    der onsdag d. 11. januar 2006 afholdes et møde på afdelingschefsniveau
         med justitsministeriet, hvor ovenstående proces drøftes.
    •    på baggrund af mødet udarbejder f3 et opdateret notat om indkøbsopga-
         vens omfang samt processen herfor, og der afholdes umiddelbart herefter
                                              - 87 -
               (medio januar) et møde i finansministeriet med økonomistyrelsens
               direktør, hvor notatet og også den videre proces drøftes.
           •   forhandlingssekretariatet igangsætter sit arbejde umiddelbart efter ø-ud-
               valgets behandling af radioudvalgets rapport, og sekretariatet indgår
               hurtigst muligt kontrakt med et eksternt konsulentfirma med henblik på
               bistand i afdækning af bl.a. prisen for det kommende radiosystem samt for
               den videre proces i forhandlingen med tetranet.
           •   forhandlingssekretariatet afslutter sit arbejde inden udgangen af august
               2006 og indgår herunder en indkøbsaftale under forudsætning for de
               bevilligende myndigheders godkendelse.”
morten toft lynge sendte en e-mail af 9. februar 2006 til jeppe juul-andersen, som var
økonomistyrelsens projektleder på sagen med finansministeriets bemærkninger til økonomi-
styrelsens notat til gartner om internationale undersøgelser.
den 9. februar 2006 korresponderede en medarbejder i finansministeriet og en medarbejder i
økonomistyrelsen om et notat til gartner vedrørende internationale undersøgelser. i udkastet
til dette notat fremgår blandt andet:
       ”der ønskes foretaget to separate analyser:
   •                 en systematisk gennemgang af en række forhold ved andre landes
       tetra-projekter og operatør-aftaler. der er tale om forhold der skønnes at være
       relevante i forbindelse med forberedelsen af forhandlingsforløbet med tetranet
       og i forbindelse med overvejelser vedrørende forretningsmodel, udbud af
       produkter og ydelser der ligger ud over licensaftalen med tetranet.
   •                 en analyse af tetra som forhandlingsaktør og mulighederne for at
       reducere tetras omkostninger ved etablering og drift af nettet.
       …
       en analyse af tetra som forhandlingsaktør
       vurdering af muligheder for at reducere tetranets omkostninger
       der ønskes en konkret vurdering af mulige tiltag der kan bringes i spil for at
       reducere tetranets omkostninger ved etablering af den nationale infrastruktur.
       analysen skal bl.a. se på følgende:
           •   anvendelse af offentlige bygninger til mastepositioner
           •   mulighed for at genbruge gsm-r transmissionsinfrastruktur
           •   mulighed for at genbruge beredskabets eksisterende mastepositioner –
               herunder politiets thor-master
                                             - 88 -
      endvidere ønskes en kort gennemgang af tetra/motorola som aktør ved for-
      handlinger/kontrakter. gennemgangen skal bygge på evt. internationale erfaringer
      med motorola som leverandør.”
motorola modtog en henvendelse fra dsb s-tog a/s med anmodning om udlevering til
finansministeriet af kopi af kontraktgrundlaget mellem dsb s-tog a/s og motorola ved-
rørende leverance af tetra radiokommunikationsudstyr m.v. ved brev af 10. februar 2006
hørte adm. direktør bo wassberg, motorola, finansministeriet i anledning af henvendelsen.
henvendelsen til finansministeriets førte angiveligt ikke til videre.
med e-mail af 13. februar 2006 fremsendte morten toft lynge, finansministeriet, til jeppe
juul-andersen, økonomistyrelsen, oplæg til opgavebeskrivelse af 10. februar 2006 fra
gartner, idet han bad om yderligere bemærkninger. samme dag sendte jeppe juul-andersen
følgende e-mail til morten toft lynge:
      ”emne: update: itogt
      hej morten
      itogt var meget venlige og synes generelt godt tilfredse. jeg tror at der har været
      lidt problemer med info om processen igennem mvtu.
      de væsentligste ting var:
           -  ingen grund til at tvivle på gartners 50-pct. genbrugstese af master
           -  det var itogt’s umiddelbare forventning at man godt kunne henvende sig
              til den anden leverandør (tetrastar). det vil dog kunne give lidt problemer
              da den anden frekvens via europæisk samarbejde er reserveret til
              beredskaber, men i hvert fald synes dette som en teoretisk mulighed.
              kammer undersøger, men den endelige udtalelse er først færdig i
              slutningen af ugen/mandag i næste uge.
           -  lovændring. itogt er i dag forpligtet til at give licenser til kommuner,
              hvis de henvender sig for at etablere tetra lokalt. dette vil muligvis skulle
              lukkes ved lovændring, hvis ikke vi indfører en særlig lov om til-
              slutningspligt. kammer undersøger også dette.
           -  national sikkerhed: itogt mente bestemt ikke at overvejelser om national
              sikkerhed skulle have været oppe ved uddeling af licenserne.
      hvordan står det til med ø-udvalgsbeslutningen?
      venligst
                                               - 89 -
       jeppe”
i finansministeriets notat af 16. februar 2006 med overskriften ”presse i projekt om fælles
radiosystem” er det nævnt, at ø-udvalget, dvs. regeringens økonomiudvalg, i uge 9 forventes
at træffe beslutning om etableringen af et radiosystem til kommunikation mellem centrale
aktører i det danske beredskab. det anføres videre bl.a., at der pressemæssigt må kunne
forudsiges at være to forskellige faser i projektet: dels lanceringen og frem til valg af
teknologi, dels efter valg af teknologi. notatet var som bilag 2 vedlagt en liste over kritiske
spørgsmål, som havde været drøftet, herunder hvordan og af hvem sådanne spørgsmål ville
kunne besvares. damm har fremhævet følgende 3 spørgsmål og svar under bilaget
”presseberedskab og faq”:
       ”
       4   har i reelt allerede valgt at det      nej. tetra er en oplagt mulighed     øs
           skal være tetra?                       og en afprøvet teknologi, som
                                                  mange af vores nabolande har
                                                  brugt og som allerede bruges
                                                  forskellige steder i danmark.
                                                  men nu vil vi se på de forskel-
                                                  lige muligheder.
       5   hvis i vælger, at skal være tetra,     fordele ved tetra er, at (skal       øs
           kommer i så ikke til at basere det     først siges i fase 2):
           på teknologi, der er forældet?         …
       …
       7   hvorfor skal en udenlandsk leve-       dette er ikke anderledes end an-     øs
           randør bestemmer over dansk sik-       dre systemer (såsom xxx og
           kerhed?                                xxx)
                                                  som led i projektet vil der blive
                                                  stillet en række krav og laves
                                                  standarder, som skal overholdes
                                                  af leverandøren og som garante-
                                                  rer den nationale sikkerhed i
                                                  forhold til at råde over teknolo-
                                                  gien. …
       ”
justitsministeriet gjorde i notat af 20. februar 2006 status for etablering af et tværsektorielt
radiokommunikationssystem til beredskabsmyndighederne. om implementeringsfasen skrev
ministeriet følgende:
                                               - 90 -
      ”implementeringsfasen kan efter en eventuel regeringsbeslutning om etablering af
      et nyt landsdækkende radiokommunikationssystem opdeles i to spor:
           1. kortlægning af systemets infrastruktur mv. og forhandling med udbyder (6
               måneder) og efterfølgende udrulning af systemet (18 måneder) – i alt 24
               måneder.
           2. afklaring af systemets finansiering, dels internt i staten og dels i forhold
               til de kommunale beredskabsaktørers eventuelle anvendelse af systemet
               (6-12 måneder).”
i en e-mail af 20. februar 2006 til gartner bemærkede rigspolitiet følgende:
      ”emne: bemærkninger fra it- og telestyrelsen
      …
      nedenfor er anført den rettelse, som it- og telestyrelsen ønsker indføjet i relation
      til delleverance 3:
      vedrørende konklusionen:
      fra:
      ”… gartner anbefaler beredskabsmyndighederne at etablere et fælles radiosystem
      baseret på tetra-standarden …”
      til:
      ”… gartner anbefaler beredskabsmyndighederne at basere deres fælles radiokom-
      munikation på tetra-teknologien …”
      herudover omtaler styrelsen cdma 450-teknologien. styrelsen anbefaler, at
      denne teknologi inddrages i delleverancen, idet nordisk mobiltelefon a/s ellers
      muligvis vil gøre pressen opmærksom på, at denne teknologi ikke er inddraget.”
i rigspolitiets notat af 21. februar 2006 vedrørende radioudvalget blev bl.a. anført:
      ”har d.d. været i kontakt med henholdsvis vagn vestergaard, rovsing, og jens
      jørgen hansen, forsvarsministeriet.
           •   rovsing oplyste, at rovsing af økonomistyrelsen var blevet inviteret til
               møde torsdag den 23. februar 2006 angående den nærmere tilrettelæggelse
               af det videre arbejde i forbindelse med kravspecifikation til det nye
               radiosystem mv.
           •   vedlagt er materiale fra økonomistyrelsen (modtaget ”under hånden” fra
               rovsing)
           •   jens jørgen hansen, forsvarsministeriet, oplyst ”under hånden”, at for-
               svarsministeriet netop havde modtaget et ”cover” fra finansministeriet
                                              - 91 -
              vedrørende forelæggelse af anbefalinger om køb af et nyt radiosystem for
              regeringens styregruppe på et møde torsdag den 23. februar 2006.
          •   jens jørgen hansen oplyste i samme forbindelse, at oplægget byggede på
              det foreliggende materiale fra gartner, og at det var anført, at radio-
              udvalget næsten havde færdiggjort sit arbejde. hvis radioudvalget måtte
              fremkomme med andre anbefalinger end dem der nu skulle forelægges
              regeringens styregruppe, måtte projektet forelægges regeringens
              styregruppe på ny.
          •   jens jørgen hansen oplyste ligeledes, at det pågældende ”cover” også er
              fremsendt til justitsministeriet. justitsministeriet skulle ifølge jens jørgen
              hansen, som havde haft en samtale med morten toft lynge, fi-
              nansministeriet, have godkendt oplægget. rigspolitiet skulle først efter-
              følgende orienteres.”
det nævnte vedlagte materiale fra økonomistyrelsen rummede bl.a. følgende passager:
     ”økonomistyrelsens forventede opgaver og organisering
     af regeringsgrundlaget fremgår det, at >>for at sikre effektiv radiokommunikation
     i forbindelse med ekstraordinære indsatser som følge af terrorisme, na-
     turkatastrofer eller ulykker vil regeringen, inden for rammerne af forsvarsforliget,
     sikre etablering af et effektivt radiokommunikationsnet og anskaffelse af
     radioudstyr. regeringen vil samtidig sikre anskaffelse af tilsvarende radioudstyr
     til politiet inden for rammerne af den kommende flerårsaftale for politiet<<.
     i dette notat skildres økonomistyrelsens forventede opgaver og forslag til or-
     ganisering af arbejdet ved etablering af et fælles offentligt radiosystem til be-
     redskaberne. notatet bygger på, at regeringen beslutter at gennemføre et fælles
     indkøb af radioudstyr (net og radioer) og giver finansministeriet mandat til at
     forestå dette arbejde. dette forventes tidligst at ske i uge 9.
     …
     indsatsområderne kan grupperes i 5 hovedspor:
          1. adgang til net. indgåelse af kontrakt med leverandør om etablering af
              landsdækkende radionet og vilkår for beredskabsmyndighedernes adgang
              hertil.
          2. etablering. etablering af projektorganisation med leverandør, herunder
              leverandørstyring, fremdrift, implementeringsplan. opbygning af varig
              driftsorganisation.
          3. radioer. gennemførelse af fælles offentligt udbud radioer. herunder af-
              klare struktur for udbud.
          4. projektledelse.
          5. kommunikation.
     …
     opgavematrix
                                                   - 92 -
      nr.          område            opgavebeskrivelse                     omfang i varetagelse
                                                                           manddage
      …
      1.1                 afklarin-  analyse af hvad det offentlige kan             gartner/?
                          ger        stille til rådighed for motorola af
                                     eksisterende infrastruktur.
      1.1.1                          motorola som aktør. hvordan age-               gartner/?
                                     rer motorola. er du interesseret i at
                                     opbygge og drive et net.
      1.1.2                          nuværende licens. afdække rettig-              ka
                                     heder og forpligtigelser i nuvæ-
                                     rende licensaftale mellem itogt og
                                     motorola
      1.1.3                          konkurrencesituation. analyserer               ka
                                     om der er tale om reelt monopol for
                                     adgang til nettet.
      …
      2.3                 afklare    tilslutningspligt: hvad skal der til           ka
                          volumen    for at tvinge alle på? analyse af
                                     eksisterende regler.
      ”
af aktliste fra finansministeriet fremgår bl.a., at materiale (cover og bilag) til ø-udvalget om
indkøb af radiokommunikationssystem den 21. februar 2006 blev sendt til statsministeriet til
orientering, og at udkast til ø-udvalgsmateriale vedrørende indkøb af landsdækkende
beredskabsnet samme dag blev sendt til forsvarsministeriet til clearing. den 22. februar 2006
blev revideret materiale til ø-udvalget om radiosystemer sendt til forsvarsministeriet. samme
dag fremkom kammeradvokaten med et foreløbigt responsum om udbudsmulighederne
vedrørende tetra. dette responsum fremgik af aktlisten for den 23. februar 2006. den 25.
februar 2006 var på aktlisten anført: ”melding fra øes om tetra og udbud”.
finansministeriets udkast af 2. marts 2006 til notat vedrørende landsdækkende beredskab
udarbejdet af jacob holbraad blev ved e-mail af samme dato sendt efter aftale til sten fri-
modt-jensen, statsministeriet, med kopi til bl.a. morten toft lynge, finansministeriet, med
bemærkning ”godkendt af kettel” og ”bilag følger fra morten”. udkastet havde bl.a. dette
indhold:
      ”vedr. valg af teknologi har der længe været enighed om i radioudvalget, at den
      såkaldte tetra-teknologi er den bedste. radioudvalget har fået udarbejdet en
      konsulentrapport, hvoraf det fremgår, at tetra-teknologien er den eneste
      teknologi, der helt eller delvist opfylder alle de kritiske brugerkrav, som bered-
      skabsmyndighederne har identificeret. og at hovedparten af de vesteuropæiske
      lande vælger samme system, jf. vedlagte oversigter fra rapporten.
                                               - 93 -
       ..
       på baggrund heraf har der været afholdt et særskilt ”teknikmøde” mellem kon-
       sulentfirmaet, politiet og forsvarsministeriet/forsvarskommandoen. forsvars-
       ministeriet har på kontorniveau efter mødet telefonisk oplyst over for finans-
       ministeriet, at de var ”blevet beroliget”. og at forsvarsministeriet nu – igen – var
       enige i valget af tetra-teknologi.
       hertil kommer, at forsvarsministeriet efterfølgende har tilsluttet sig vedlagte
       cover og baggrundsnotat, hvori det indstilles, at der vælges tetra.
       det kan derfor forekomme ejendommeligt, såfremt forsvarsministeriet igen rejser
       spørgsmålet om teknologivalg. såfremt forsvarsministeriet gør det, skal det
       antageligt ses i lyset af formuleringen i regeringsgrundlaget om, at infrastrukturen
       skal afholdes inden for forsvarsministeriets rammer.
       …
       vedr. den videre proces bemærkes, at radioudvalget stort set har afsluttet sit
       arbejde, og der holdes det formentligt sidste møde i radioudvalget fredag den 3.
       marts. m.h.p. snarest muligt at komme videre med processen, vil sagen blive
       forelagt styregruppen/ø-udvalget i uge 10, jf. vedlagte udkast til cover og udkast
       til baggrundsnotat. her vil der overordnet skulle tages stilling til følgende:
            -  valg af teknologi – tetra. det ventes umiddelbart, at radioudvalget i enig-
               hed vil bakke op herom.
            -  igangsættelse af proces m.h.p. at indgå en aftale med en privat leverandør
               om at etablere og drive beredskabsnetværket.
            -  igangsættelse af proces m.h.p. at få indkøbt radioer til myndighederne.
            -  igangsættelse af proces m.h.p. at få afklaret, hvorledes udgifterne til oven-
               stående fordeles mellem myndighederne.”
i referatet af 3. møde i radioudvalget afholdt den 3. marts 2006 var nævnt bl.a.:
       ”angående delanalyse 3 – teknologivalg – oplyste erik justesen, at tetra er
       den teknologi, som gartner danmark entydigt anbefaler til løsning af bered-
       skabsmyndighedernes behov for et nyt radiokommunikationssystem. i mod-
       sætning til tidligere udarbejdede rapporter foreligger der således nu en entydig og
       klar konklusion. gartner danmark har i forbindelse med vurderingen af, hvilken
       teknologi der bedst kan understøtte de opstillede behov, bl.a. undersøgt om der på
       det kommercielle marked er en teknologi der på sigt vil kunne afløse tetra,
       hvilket efter gartner danmarks opfattelse ikke er tilfældet.
       erik justesen bemærkede, at leverandører af forskellige radiosystemer og ra-
       diokommunikationsløsninger, herunder cisco og mærsk data defence, har
       kontaktet radioudvalget med henblik på at få inddraget deres produkter i pro-
       jektet. disse henvendelser er blevet behandlet seriøst, og der er blevet afholdt
       møder med leverandørerne, ligesom deres produkter er blevet vurderet af bl.a.
                                               - 94 -
       gartner danmark og politiet. gartner danmark har vurderet, at produktet fra
       mærsk data defence ikke lever op til de krav der stilles til et nyt radiokommu-
       nikationssystem i danmark.
       …
       henry galle stech anførte, at gartner danmarks teknologivurdering, efter it- og
       telestyrelsens opfattelse, er en solid og gennemarbejdet analyse. teknolo-
       gianbefalinger udarbejdet på baggrund af en nærmere undersøgelse af de rette
       parametre som f.eks. teknologiens modenhed.”
som led i arbejdet med de rapporter, som gartner havde fået i opdrag at udarbejde, jf. op-
gavebeskrivelsen af 10. februar 2006, sendte seniorkonsulent kristian billeskov bøving,
gartner, med en e-mail af 3. marts 2006 til jeppe juul-andersen, økonomistyrelsen, første
udkast til rapporten om de internationale erfaringer. som en af sine kommentarer til versionen
nævnte konsulenten, at delrapporten omkring vurderingen af tetranet etc. ikke medsendtes.
i en rapport af 9. marts 2006 med sammenfatning af analyser til forberedelse af et lands-
dækkende radiosystem til beredskabet anførte gartner bl.a.:
       ”øvrige brugere
       det er gartners overordnede vurdering, at et fælles beredskabsradiosystem baseret
       på tetra standarden vil have begrænset relevans for virksomheder og
       organisationer, der ikke er egentlige beredskabsorganisationer.
       kun få øvrige brugere efterspørger muligheden for gruppeopkald og nødkald. den
       høje pris på terminaler og den relativt høje pris pr bruger sammenlignet med en
       f.eks. etablering af eget lokalt tetra-baseret netværk er de væsentligste
       barrierer for en attraktiv ”business case” ved at skifte til et landsdækkende
       tetra netværk, med mindre prisen holdes kunstigt lav for disse brugere. den
       relativt lave båndbredde på datakanalen er en anden faktor, der i mange tilfælde
       vil gøre de kommercielle alternativer som gsm, gprs og umts mere attraktive.
       den kommunale hjemmepleje indgår i beredskabet og omfatter ca. 40.000 ansatte.
       det er ikke muligt at få et samlet overblik over kommunernes omkostninger til
       radio- og mobiltelefoni, men det samlede beløb ligger givetvis mellem 10 og 25
       mio. kr. om året. besparelsen ved at overgå til tetra er tvivlsom indenfor dette
       område, og vil maksimalt kunne andrage ca. 20 mio. kr. om året.
       alle kommuner vi har interviewet anvender eller afprøver mobile it-løsninger,
       hvor det udgående personale anvender en pc eller pda i ”marken”. gartner ser
       en klar trend i retningen af en meget bred anvendelse af mobile løsninger.
       løsningerne vil også medføre øget behov for mobiltelefoni – anslået til ca. 1.800
                                                - 95 -
     kr. pr. pc/pda om året. dette svarer til en forventet meromkostning på mindst 35
     mio. kr. på landsplan. besparelsen ved at anvende tetra er tvivlsom og vil
     maksimalt andrage ca. 16 mio. kr.
     der bør etableres en dialog med leverandørerne af omsorgssystemer for at afklare
     mulighederne for, at disse systemer senere kan afvikles i et tetra net sammen
     med en dedikeret tetra pda. på denne baggrund kan man udregne ”business
     casen” for en bred og generel anvendelse af tetra som kommuni-
     kationsplatform for den kommunale hjemmepleje. gevinsterne vil dog først kunne
     høstes om 3-5 år, når kommunerne står overfor udskiftning af det udstyr, der
     indkøbes netop nu.
     …”
med e-mail af 9. marts 2006 modtog radioudvalgets medlemmer i høring 1. udkast til radio-
udvalgets rapport. i udkastet stod bl.a.:
     ”2.2. nationale overvejelser om tværsektorielt radiosystem
     …
     på baggrund af det foreliggende lovgrundlag, og den udstedte tilladelse til te-
     tranet, har radioudvalget fundet det nødvendigt at anmode kammeradvokaten
     om en vurdering af, om det gennemførte udbud vedrørende tetra nød- og
     beredskabsnettet kan antages at afskære staten fra nu at etablere et offentligt ejet
     beredskabsnet, fordi tetranet i kraft af udbuddet og de tildelte frekvenser har fået
     en beskyttet forventning om, at man ville få beredskabsopgaven uden andre
     konkurrenter end tetrastar på civilnettet.
     det er kammeradvokatens vurdering, at tetranet, på baggrund af såvel lovfo-
     rarbejderne som udbudsmaterialet og tilladelsens ordlyd, må være bibragt en klar
     forventning om, at der ikke ville blive etableret et konkurrerende landsdækkende
     statsligt net, idet et sådant net vil fjerne forretningsgrundlaget for tetranet.
     2.3 tidligere udarbejdede undersøgelser
     …
     endelig kan det på baggrund af de hidtidige foretagne analyser og vurderinger
     entydigt konkluderes, at kommunikationsopgaven mellem beredskabsmyndig-
     hederne kun kan løses ved anvendelse af tetra-teknologien.
     …
     6.4 forretningsmodeller for radiosystemet
     …
                                              - 96 -
       for så vidt angår de retlige muligheder og begrænsninger i forbindelse med valg
       af forretningsmodel skal radioudvalget generelt henholde sig til kam-
       meradvokatens vurdering af, hvilken forretningsmodel der skal anvendes ved valg
       af tetra som løsning.”
damm har fremhævet, at afsnittene citeret under afsnit 2.2 og afsnittet under afsnit 6.4 ikke er
med i den endelige rapport af 29. marts 2006, ligesom ”entydigt konkluderes” under afsnit 2.3
ændredes til: ”bedst kan løses”.
i et brev af 9. marts 2006 skrev vicerigspolitichef erik justesen bl.a. følgende til justitsmi-
nisteriet:
       ”det er imidlertid ligeledes rigspolitiets opfattelse, at materialet til økonomi-
       udvalget ikke indeholder en retvisende fremstilling af radioudvalgets anbefa-
       linger og drøftelser vedrørende fælles indkøb af radioudstyr samt kammerad-
       vokatens vurdering af licensbetingelserne.
       …
       kammeradvokatens vurdering af licensbetingelserne
       det fremgår af materialet til økonomiudvalget, at
       ”--- kammeradvokaten har vurderet, at etableringen af et landsdækkende ra-
       dionetværk skal i udbud, jf. nedenfor under pkt. 4. udbudsmaterialet kan
       imidlertid afgrænses til eksempelvis ”understøttelse af landsdækkende sam-
       ordning af beredskabsbrugernes nød og beredskabskommunikation baseret på
       tetra-teknologi eller tilsvarende”. herudover kan udbuddet f.eks. også af-
       grænses til, at der skal være tale om kendt og anvendt teknologi, og herunder at
       tilbudsgiverne besidder de nødvendige tilladelser til etablering af drift af det
       landsdækkende net. ---”
       i forbindelse med radioudvalgets arbejde er kammeradvokaten blevet anmodet
       om en vurdering af, hvorvidt det gennemførte udbud vedrørende tetra nød- og
       beredskabsnettet kan antages at afskære staten fra nu at etablere et offentligt ejet
       beredskabsnet, …
       kammeradvokaten har i den forbindelse vurderet, at tetranet, på baggrund af
       såvel lovforarbejderne som udbudsmaterialet og tilladelsens ordlyd, må være
       bibragt en klar forventning om, at der ikke ville blive etableret et konkurrerende
       landsdækkende statsligt net, idet et sådant net vil fjerne forretningsgrundlaget for
       tetranet.
                                                 - 97 -
       endvidere er det kammeradvokatens vurdering, at tetranet, i den situation, hvor
       staten måtte etablere et konkurrerende net, med rette vil kunne hævde, at de
       rettigheder, der er tillagt tetranet ved udbuddet, og som tetranet har foretaget
       væsentlige investeringer i tillid til, er blevet krænket, og at staten sandsynligvis vil
       ifalde et erstatningsansvar over for tetranet i denne situation, idet tetranet ikke
       kan antages at have misligholdt vilkårene for sin tilladelse.
       sammenfattende er det rigspolitiets opfattelse, at materialet til økonomiudvalget
       i højere grad bør afspejle radioudvalgets anbefalinger vedrørende decentralt
       indkøb af institutionsspecifikt radioudstyr samt kammeradvokatens vurdering af
       licensbetingelserne for tetra nød- og beredskabsnettet.”
gartner-rapporten blev afgivet den 9. marts 2006. rapporten omfattede 6 fase-rapporter og
en sammenfattende rapport. under sagen er fremdraget afsnit fra de første fire fase-rapporter
og fra den sammenfattende rapport.
i gartners fase 1-rapport om beredskabsmyndighedernes behov i forbindelse med et lands-
dækkende radiosystem er i afsnit 4.2 kritiske behov, underafsnit 4.2.6 integration, anført
bl.a.:
       ”4.2.6 integration
       der er behov for at kunne anvende radioer til beredskabsradiosystemet til at
       kommunikere med andre radiosystemer. …
       … muligheden for at kunne lave ”international roaming”, så man f.eks. kan
       anvende radioen under indsatser i f.eks. sverige, anses ligeledes som kritisk.
       …
       det viste sig dog hurtigt, at den mest effektive metode til kommunikation på selve
       skadestedet var ved tale/råb fra person til person, på grund af den intensive støj fra
       branden og fra fyrværkeriet. transporten rundt i området blev foretaget med
       motorcykel-ordonnanser.
       problemerne med kommunikationen er umiddelbart større hos det store antal af
       lokale og regionale brandvæsner, der kom til stedet i de efterfølgende timer. hvert
       brandvæsen har stort set deres eget radiosystem, og der var ikke nær nok
       skadestedsradioer til at dække behovet for kommunikation.
       det samme gør sig gældende med hæren som ligeledes har deres eget radionet.
       problemet blev løst ved at placere en forbindelsesofficer på ksn, som havde
       kontakten til f.eks. fly og kampvogne via egen radiocentral.”
                                             - 98 -
fra fase 2-rapporten om internationale erfaringer relevante for et landsdækkende radiosystem
for beredskabet er følgende fremdraget:
      ”3 sammenfatning
      …
      de projekter, som etablerer radionetværk til beredskabet, møder typisk to ho-
      vedproblematikker:
          •   radionetværket skal besluttes på tværs af myndighedsområdet, og en del
              af projekterne er endt med, at dele af beredskabet er sprunget fra.
          •   …
      …
      4 forretningsmodeller
      …
      4.1 de tre grundmodeller
      …
      government owned, government operated (go-go)
      …
      government owned, company operated (go-co)
      …
      company owned, company operated (co-co)
      …
      det er vurderingen i england, at tegningen af selvstændige kontrakter med politi,
      ambulance og brand betyder, at man betaler en overpris for ydelsen, og at man har
      styringsmæssige udfordringer i forbindelse med at binde beredskabet sammen, da
      man ikke har formuleret samlede betingelser på tværs af politi, ambulance og
      brand.
      land          netværksnavn      forretningsmodel       teknologi
      belgien       astrid            go-co                  tetra
      sverige       rakel             go-co                  tetra
      finland       virve             go-go                  tetra
      england       airwave           co-co                  tetra
      holland       c2000             go-go                  tetra
      norge                           go-co                  sandsynligvis tetra
      tyskland                        go-go                  sandsynligvis tetra
                                        - 99 -
som det kan ses af tabellen er det go-co og go-go modellerne, som er de mest
udbredte. …
undtagelsen er england, …
de licensforhold, som eksisterer i dag i beredskabsbåndet i danmark, følger den
engelske model. dog er der i den licens, som er givet til tetranet ikke en
specifikation af, hvordan man beslutter, hvem der må anvende nettet, som der
findes i england. begrundet i erfaringerne fra england vurderes det som centralt,
at man ved en eventuel co-co model udstikker præcise retningslinier for, hvem
der må anvende nettet, og hvordan nye brugere godkendes eller afvises.
…
4.2 projektorganisering
projektorganiseringen udgør generelt en udfordring for udrulningen af et fælles
radionetværk. som i danmark betyder inddragelsen af både politi, brand og
ambulancer, at man skal have myndigheder til at arbejde sammen på tværs om
problemstillinger, som de traditionelt har behandlet hver for sig. …
…
6 krav til funktionalitet
…
6.1. interoperabilitet
der er indenfor schengen-samarbejdet defineret nogle overordnede retningslinier
for radiokommunikation, hvor medlemslandene forpligter sig til at søge at
implementere radiosystemer, som kan lette bl.a. politi samarbejde på tværs af
grænser. i bilag 3 findes den relevante artikel 44, som den er indarbejdet i den
danske lovgivning.
der er i artikel 44 ingen krav om valg af bestemte teknologier, men man har i eu-
regi kørt et pilotprojekt, som havde til formål at undersøge, hvorvidt tetra
opfyldte intentionen i artikel 44. projektet involverede et tetra netværk i
aachen, dele af astrid i belgien og dele af c2000 i holland.
konklusionen var, at tetra opfyldte intentionerne i artikel 44, men at der
udestår en række udviklinger, for at man i praksis kan integrere de forskellige
tetra netværk.
…
10 bilag 1: lande og cases
10.1 sverige
                                              - 100 -
      det svenske tetra initiativ hedder rakel (radiokommunikation för effektiv
      ledning). systemet omfatter digital radiokommunikation for politi, ambulance-
      og brandvæsen.”
af et bilag til rapporten vedrørende internationale projekter / netværk fremgik, at alle
udvalgte lande - på nær spanien, som anvendte tetrapol - var baseret på tetra-
teknologien. listen omfattede 23 netværk rundt om i verden.
i gartners fase 3-rapport om teknologivurdering i forbindelse med et landsdækkende ra-
diosystem for beredskabsmyndighederne var i sammenfatningen anført bl.a.:
      ”gartner anbefaler beredskabsmyndighederne at basere deres fælles ra-
      diokommunikation på tetra teknologien. anbefalingen er baseret på den
      konkrete vurdering af de enkelte teknologiers markedsposition og er desuden
      baseret på en vurdering af teknologiernes opfyldelse af de behov,
      beredskabsmyndighederne har defineret.”
i fase 3-rapportens afsnit om gennemgang og evaluering af relevante teknologier, som om-
handlede tetra, mesa, gsm, gsm-r, umts og 5 andre teknologier, var om tetra og
gsm bl.a. skrevet følgende:
      ”3.1. tetra
      …
      3.1.2 vurdering
      gartner vurderer, at tetra lever op til kravet om et velfungerende profitabelt
      multileverandørmarked, der vil give høj ”forsyningssikkerhed” for bered-
      skabsmyndighederne de næste 10-15 år.
      jfr. afsnit 4.2.1 vurderer gartner, at tetra som teknologi i alt væsentlighed
      opfylder de krav de danske nød- og beredskabsbrugere har fremsat. tetra vil
      således kunne indfri brugernes behov for funktionalitet, især på den basale
      ”mission critical” kommunikation, der hovedsageligt er baseret på tale.
      gartner anbefaler derfor tetra som en mulighed for det videre scenariearbejde.
      …
      3.3 gsm
                                              - 101 -
       …
       3.3.2 vurdering
       …
       på baggrund af disse funktionelle utilstrækkeligheder kan gartner ikke anbefale
       gsm som primær teknologi til de danske nød- og beredskabsbrugeres ra-
       dionetværk. ”
i fase 4-rapporten om økonomiske implikationer af et fælles radiosystem til beredskabet var i
afsnit 3 om metode anført bl.a.:
       ”et af de helt centrale udgangspunkter for modellen er antallet af antenneposi-
       tioner og sendere/modtagere på disse antenner, der har en meget stor indvirkning
       på den samlede pris. det er samtidig et af de nøgletal, det kan være vanskeligst at
       estimere.
       i forbindelse med alle tidligere danske undersøgelser har man anvendt relativt
       grovkornede modeller.”
i rapportens sammenfatning om analyser til forberedelse af et landsdækkende radiosystem til
beredskabet blev i afsnittet om ”øvrige brugere” anført:
       ”det er gartners overordnede vurdering, at et fælles beredskabsradiosystem
       baseret på tetra standarden vil have begrænset relevans for virksomheder og
       organisationer, der ikke er egentlige beredskabsorganisationer.
       kun få øvrige brugere efterspørger muligheden for gruppekald og nødkald. den
       høje pris på terminaler og den relativt høje pris pr bruger sammenlignet med en
       f.eks. etablering af eget lokalt tetra-baseret netværk er de væsentligste
       barrierer for en attraktiv ”business case” ved at skifte til et landsdækkende
       tetra netværk, med mindre prisen holdes kunstigt lav for disse brugere. den
       relativt lave båndbredde på datakanalen er en anden faktor, der i mange tilfælde
       vil gøre de kommercielle alternativer som gsm, gprs og umts mere attraktive.
       den kommunale hjemmepleje indgår i beredskabet og omfatter ca. 40.000 ansatte.
       det er ikke muligt at få et samlet overblik over kommunernes omkostninger til
       radio og mobiltelefoni, men det samlede beløb ligger givetvis mellem 10 og 25
       mio. kr. om året. besparelsen ved at overgå til tetra er tvivlsom indenfor dette
       område, og vil maksimalt kunne andrage ca. 20 mio. kr. om året.
       alle kommuner vi har interviewet anvender eller afprøver mobile it-løsninger,
       hvor det udgående personale anvender en pc eller pda i ”marken”. gartner ser
                                               - 102 -
      en klar trend i retningen af en meget bred anvendelse af mobile løsninger.
      løsningerne vil også medføre øget behov for mobiltelefoni – anslået til ca. 1.800
      kr. pr. pc/pda om året. dette svarer til en forventet meromkostning på mindst 35
      mio. kr. på landsplan. besparelsen ved at anvende tetra er tvivlsom og vil
      maksimalt andrage ca. 16 mio. kr.
      der bør etableres en dialog med leverandørerne af omsorgssystemer for at afklare
      mulighederne for, at disse systemer senere kan afvikles i et tetra net sammen
      med en dedikeret tetra pda. på denne baggrund kan man udregne ”business
      casen” for en bred og generel anvendelse af tetra som kommuni-
      kationsplatform for den kommunale hjemmepleje. gevinsterne vil dog først kunne
      høstes om 3-5 år, når kommunerne står overfor udskiftning af det udstyr, der
      indkøbes netop nu.”
vicerigspolitichef erik justesen sendte i marts 2006 justitsministeriet følgende udaterede
brev:
      ”justitsministeriet ønsker oplyst, om der f.eks. i lyset af schengen-konventionens
      artikel 44 er indgået aftaler mellem danmark og de øvrige schengen-lande eller
      mellem danmark og andre lande uden for schengen om benyttelse af specielle
      radiofrekvenser (radiofrekvens 380-400 mhz, som blev frigivet af nato i
      1990’erne til brug for beredskab) til kommunikation mellem politimyndigheder
      mv. (beredskab), eller er det fra dansk side tilkendegivet, at danmark vil reservere
      disse radiofrekvenser (eller andre frekvenser) til brug for politi- og
      toldsamarbejdet i schengen eller uden for schengen.
      …
      rigspolitiet skal i anledning af justitsministeriets henvendelse oplyse, at rigs-
      politiet ikke har indgået aftaler med schengen-lande, eller andre lande uden for
      schengen, om benyttelse af specielle radiofrekvenser til kommunikation mellem
      politimyndigheder. rigspolitiet er ligeledes ikke fremkommet med tilken-
      degivelser om, at danmark vil reservere specielle radiofrekvenser til brug for
      politi- og toldsamarbejdet i schengen eller uden for schengen.”
i besvarelse af en forespørgsel herom fra kammeradvokaten oplyste vicerigspolitichef erik
justesen i et brev af 27. marts 2006, at rigspolitiet ikke havde indgået aftaler med schengen-
lande eller andre lande uden for schengen om anvendelse af bestemte teknologier til
beredskabskommunikation.
af et af finansministeriet udarbejdet notat af 16. februar 2006 med overskriften ”presse i
projekt om fælles radiosystem” fremgik, at der pressemæssigt måtte kunne forudsiges at være
to forskellige faser i projektet, dels lanceringen og frem til valg af teknologi, dels efter valg af
                                              - 103 -
teknologi. det indstilledes, at økonomistyrelsen koordinerede presse- og kom-
munikationsarbejdet for så vidt angik økonomistyrelsens ansvarsområder i projektet og bl.a.
udarbejdede kommunikationsstrategi for projektet. som en del af presseberedskabet var i et
bilag 2 til notatet udarbejdet en række forventede spørgsmål og udkast til svar herpå. i det
endelige notat af 27. marts 2006 var spørgsmål 4, 5 og 7 samt svarene herpå i bilag 2 som
følger:
      ”… presseberedskab …
                  spørgsmål / situation   svar – indled altid med at gentage bud-     hvem
                                          skabet og overvej budskabet, ifht. medier,  svarer?
                                          hvem henvender pågældende medie sig til
                                          og hvilket tilrettet budskab er det vigtigt
                                          at få?
                   presseberedskab – mulige kritiske spørgsmål
      …
      4           har i reelt allerede    nej. radioudvalget anbefalet et ra-         sø
                  valgt, at det skal      diosystemet baseret på tetra-tek-
                  være tetra?             nologien. blandt andet fordi, at dette
                                          er en kendt og afprøvet teknologi i
                                          mange af vores nabolande. men op-
                                          gaven med etablering og drift af et
                                          landsdækkende kommunikationsnet-
                                          værk skal i udbud.
      5           hvis i vælger, at skal  opgaven skal i udbud. vi må derfor          øs
                  være tetra – eller en   afvente og se, hvad udbuddet bringer
                  tetra lignende tek-     af løsninger.
                  nologi, kommer i så
                  ikke til at basere det  i forhold til den nuværende kendte
                  på en teknologi, der    tetra-tekonologi kan dog tilføjes, at
                  er forældet?            radioudvalget bl.a. har peget på, at
                                          der er tale om et kendt og afprøvet
                                          system, hvor driftssikkerheden er
                                          stor. dertil kommer, at radioudval-
                                          get har påpeget, at teknologien for
                                          nuværende er den kendte teknologi,
                                          der dækker beredskabets behov
                                          bedst.
      ...
      7           hvorfor skal en         dette er ikke et problem. og ikke           øs
                  udenlandsk leveran-     gjort til et problem i radioudvalgets
                  dør bestemmer over      vurdering af sagen. dette er ikke an-
                  dansk sikkerhed?        derledes end at f.eks. csc’s drift en
                                          række af statens computersystemer
                                          m.m.
                                          som led i projektet vil der blive
                                          stillet en række krav og laves stan-
                                          darder, som skal overholdes af leve-
                                          randøren og som garanterer den na-
                                          tionale sikkerhed i forhold til at råde
                                          over teknologien.
                                          (det frie marked, udbud, eu, globa-
                                          lisering)
      ”
                                            - 104 -
radioudvalget afgav sin rapport den 29. marts 2006, som havde bl.a. følgende indhold:
     ”2. retlige perspektiver og tidligere udarbejdede undersøgelser.
     2.3 tidligere udarbejdede undersøgelser
     …
     endelig kan det på baggrund af de hidtidige foretagne analyser og vurderinger
     entydigt konkluderes, at kommunikationsopgaven mellem beredskabsmyndig-
     hederne kun kan løses ved anvendelse af tetra-tekonologien.
     …
     3. nuværende radiosystemer
     3.1 manglende mulighed for tværsektoriel kommunikation
             det danske nød- og redningsberedskab består af mange statslige, kom-
             munale, amtskommunale og private aktører – formentlig flere hundrede –
             som råder over mere end 100 forskellige kommunikationssystemer. de
             kommunikationssystemer, der i dag anvendes af de danske bered-
             skabsmyndigheder, er gennemsnitligt omkring 15 år gamle og er ken-
             detegnet ved, at de alle alene kan anvendes til intern kommunikation. …
             …
     3.2 varierende sikkerhed
             det er gartner danmarks vurdering, at de eksisterende radiosystemer har
             stærkt varierende grad af sikkerhed, og en række af systemerne lever ikke
             op til de behov, som beredskabsmyndighederne har opstillet.
             det er tillige gartner danmarks opfattelse, at der vil blive stillet stadig
             stigende krav til sikkerheden i et radiosystem til beredskabet. det er
             således af stor vigtighed, at et radiosystem er beskyttet mod uautoriseret
             anvendelse, aflytning og egentligt hærværk. det er stort set ikke tilfældet
             ved de nuværende anlæg.
             …
4. radioudvalgets grundlæggende overvejelser
             …
             radioudvalget har endvidere konstateret, at der siden 11. september 2001
             er kommet et øget nationalt og internationalt pres for at etablere sikre og
                                       - 105 -
        effektive kommunikationssystemer, som følge af det ændrede
        trusselsbillede mod samfundsvigtige danske interesser.
        …
        i overensstemmelse med arbejdsgruppens anbefalinger er det radioud-
        valgets opfattelse, at den nye verdensorden har medført ændringer i de
        opgaver, som de nationale beredskabsmyndigheder kan blive involveret i.
        …
5. gartner danmarks analyser
5.1 beredskabsmyndighedernes behov
        …
        som et væsentligt element i kortlægningen af behovene for radiokom-
        munikation ved større katastrofer, er fyrværkerikatastrofen i seest ved
        kolding inddraget i analysen.
        …
5.5 potentielle øvrige brugere af et landsdækkende radiosystem
        det er gartner danmarks overordnede vurdering, at et fælles bered-
        skabsradiosystem baseret på tetra-teknologien vil have begrænset
        relevans for virksomheder og organisationer, der ikke er egentlige be-
        redskabsorganisationer.
        gartner danmark har foretaget en analyse af, hvilke potentielle øvrige
        brugere der vil være af et landsdækkende radiosystem for beredskabs-
        myndighederne, herunder bus og togdrift samt den kommunale hjem-
        mepleje, som er de brugergrupper, der umiddelbart vurderes at være
        relevante som øvrige brugere af et tetra-baseret radiosystem.
        gartner danmark, har i den forbindelse konstateret, at hur, der varetager
        busdriften i hovedstadsområdet, har iværksat nogle tetra-projekter,
        ligesom et tetra-baseret radiosystem anvendes af dsb s-tog i relation
        til togrevisorernes kommunikation.
        imidlertid anser gartner danmark det ikke for muligt, at selve togdriften i
        danmark kan overgå til et tetra-baseret radiosystem, idet der på dette
        område findes en europæisk standard, som af hensyn til international
        interoperabilitet og integration mellem signalsystem og radiosystem
        vurderes som et oplagt valg.
        herudover er det gartner danmarks vurdering, at den kommunale
        hjemmepleje med ca. 40.000 ansatte, vil opnå en relativ lav besparelse ved
        at overgå til et tetra-baseret radiosystem. besparelsen vurderes således
        til maksimalt at udgøre 20 mio. kr. om året, ligesom gartner danmark kan
        konstatere en bred anvendelse af mobile løsninger i den kommunale
                                             - 106 -
              hjemmepleje. hvis den kommunale hjemmepleje skal overgå til tetra
              vil dette blandt andet kræve, at kommunerne investerer i specielt tetra-
              udstyr.
      6. radioudvalgets anbefalinger
              …
      6.1 beredskabsmyndighedernes behov for nyt radiosystem
              det er radioudvalgets generelle vurdering, at der er et massivt behov for,
              at beredskabsmyndighederne råder over egnede tværsektorielle
              kommunikationsmidler til løsning af myndighedernes sektoropgaver i
              forbindelse med større ulykker og hændelser, herunder terroranslag på
              territoriet. …
              …
              med henblik på at drage optimal nytte af et nyt tværsektorielt radio-
              kommunikationssystem bør alle beredskabsmyndigheder så hurtigt som
              muligt overgå overgår til tetra. …
      6.2 teknologivalg
              …
              3. radioudvalget anbefaler, at der anskaffes et radiosystem, der baseres
              på tetra-teknologien.
      6.3 forretningsmodeller for radiosystemet
              …
              efter radioudvalgets opfattelse er det på det foreliggende grundlag ikke
              entydigt muligt at pege på, hvilken forretningsmodel der bedst og mest
              omkostningseffektivt understøtter etableringen og driften af tetra i
              danmark.
              det bemærkes, at radioudvalgets medlemmer ikke har udtrykt bekymring
              for, at en privat operatør forestår etableringen og driften af tetra.
              udvalget har i den forbindelse særligt bemærket, at der hverken nu eller
              tidligere har været interesse for en samlet, landsdækkende, ikke
              kommerciel brugerejet tetra-struktur. … ”
efter at sagen den 29. marts 2006 havde været behandlet i regeringens økonomiudvalg,
udsendte justitsministeriet samme dag en meddelelse med overskriften ”status vedrørende et
                                              - 107 -
nyt landsdækkende radiokommunikationssystem til beredskabet”, som omhandlede ra-
dioudvalgets rapport, og hvori bl.a. stod.:
       ”radioudvalget har nu afsluttet sit arbejde og har afgivet et oplæg til regeringen. i
       overensstemmelse med resultatet af de nævnte analyser har der i udvalget været
       enighed om at anbefale, at der etableres et fælles radiokommunikationssystem for
       det samlede beredskab i danmark, og at et sådant system baseres på tetra-
       teknologien. et endeligt valg af teknologi i forbindelse med etablering af et
       landsdækkende radionetværk vil dog bero på et kommende udbud, jf. nedenfor.
       …
       regeringen har på den angivne baggrund truffet beslutning om at etablere et
       forhandlingssekretariat under økonomistyrelsen, som – med forbehold for de
       bevilgende myndigheders endelige godkendelse – kan forestå forhandlinger og
       udbud mv. vedrørende etableringen af et nyt radiosystem og -udstyr. i samarbejde
       mellem de berørte myndigheder udarbejdes samtidig bl.a. en foreløbig samlet
       finansieringsplan for etablering og drift af et nyt fælles radiokommuni-
       kationssystem.”
i et udkast til denne meddelelse, dateret 28. marts 2006, var det i forhold til et tidligere udkast
af samme dato - i overensstemmelse med den endelige version - tilføjet, at etableringen af et
landsdækkende radionetværk skulle sendes i udbud, og det var slettet, at et nyt radiosystem og
-udstyr skulle være baseret på tetra-teknologi.
den 3. april 2006 afgav kammeradvokaten til økonomistyrelsen et endeligt responsum om
udbudsmulighederne vedrørende tetra. under hovedforhandlingen i sagen har kammer-
advokaten afgivet en proceserklæring vedrørende også dette responsum. proceserklæringen er
gengivet i dommen nedenfor i afsnit…..
 den 7. april 2006 besvarede justitsministeren bl.a. spørgsmål 74 af 17. marts 2006 og
spørgsmål 25 af 23. marts 2006 fra henholdsvis folketingets retsudvalg og folketingets
forsvarsudvalg som følger:
       ”spørgsmål:
                ”det fremgår af bemærkningerne s. 98-99 vedr. nyt radiokommunikation,
                at: ”det må forventes, at der ikke i alle dele af landet vil kunne etableres
                fuld radiodækning i overgangsperioden, indtil et nyt radiosystem tages i
                brug”.
                                              - 108 -
               hvilke dele af landet vil i overgangsperioden ikke have fuld radiodæk-
               ning, og hvor længe vil overgangsperioden vare?”
      svar:
      …
               ”regeringen har besluttet at etablere et forhandlingssekretariat under
               økonomistyrelsen som – med forbehold af de bevilgende myndigheders
               endelige godkendelse – kan forestå forhandlingen og udbud mv. vedrø-
               rende anskaffelse af et nyt radiosystem og – udstyr baseret på tetra-
               teknologien.
               …”
      justitsministeriet kan henholde sig til rigspolitiets udtalelse.
      …
      spørgsmål:
               ”vil ministeren redegøre for status vedr. forberedelserne til anskaffelse af
               et nyt kommunikationssystem til totalforsvaret, herunder overvejelserne
               vedr. valg af system?”
      svar:
      …
      radioudvalget har nu afsluttet sit arbejde og har afgivet et oplæg til regeringen. i
      overensstemmelse med resultatet af de nævnte analyser har der i udvalget været
      enighed om at anbefale, at der etableres et fælles radiokommunikationssystem for
      det samlede beredskab i danmark, og at et sådant system baseres på tetra-
      teknologien. et endeligt valg af teknologi i forbindelse med etablering af et
      landsdækkende radionetværk vil dog bero på et kommende udbud, jf. nedenfor.
      …”
økonomistyrelsen, som ønskede en tæt inddragelse af beredskabsmyndighederne, agtede at
etablere to faste arbejdsgrupper, en konceptgruppe og en teknisk arbejdsgruppe. konceptgrup-
pen holdt sit første møde den 20. april 2006.
til brug for den nærmere tilrettelæggelse af udbuddet indgik økonomistyrelsen i april 2006
konsulentaftaler med henholdsvis rovsing management (herefter benævnt rovsing) og
gartner consulting vedrørende indkøb af radiosystem til beredskabet.
                                               - 109 -
i bilag 1 til kontrakten med rovsing var om projektbeskrivelsen bl.a. følgende anført:
       ”projekt initiering
       projektinitieringen omfatter følgende aktiviteter:
       • projektorganiseringen med definition og afstemning af hver projektdeltagers
            rolle og ansvar.
       • sikring af struktur for effektive og hurtige beslutninger
       • fastlæggelse af en beslutningslog
       • detailplanlægning af fase i med produktbeskrivelse og produktnedbrydning
            til et niveau, der gør det muligt at estimere ressourcebehov og tidsforbrug.
       • beskrivelse af arbejdspakker i fase i.
       • beskrivelse af business casen. business casen udgøres af de i gartners rap-
            port angivne økonomiske skøn. opgaven består derfor i, sammen med
            gartner at opstille model for at afgøre om specificering af behov afviger fra
            gartners forudsætning og i givet fald med hvilken effekt.
       • input til kommunikationsplan.
       • gennemførelse af risikovurdering. herunder afklaring af projektets interne
            sikkerhedsregler.
       • planlægning af kvalitetsstyring, herunder godkendelsesprocedurer.
       • identificering af interessenter, herunder tilhørsforhold til styregruppe, kon-
            ceptgruppe og teknisk arbejdsgruppe (erfagruppe/høringsgruppe) og relation
            til kommunikationsplan. etablering af bilaterale interessent fora.
       desuden anbefales det, at der opnås en vis fælles minimums fodslag/viden om-
       kring beredskabets arbejdsgange, beredskabets kommunikationsbehov og en vis
       minimumsviden omkring teknologien, herunder tetra. der gives nogle korte
       præsentationer vedr. teknologien ved en eller flere af rovsings konsulenter.
       på basis af tidligere erfaringer vurderes, at et projekt af denne karakter vil kræve
       en projekt initieringsperiode på 3 – 4 uger. igangsættelsen af fase 1 vil ikke
       afvente afslutningen af fase 0.
       de ressourcer, der er omtalt i denne projektbeskrivelse, er rettet mod tekniske
       udredninger. der er således ikke i denne beskrivelse rettet ressourcer mod
       eventuel forankring af projektmetode og projektværktøj.
       den valgte udbudsform er ny. det er kun ganske få erfaringer, der er tilgængelige
       i danmark. …
       …
       fase i, behovsspecifikation
       …
       selve specifikationsprocessen tager udgangspunkt i behovene, som de fremgår af
       gartner rapporten. behovene omformuleres til krav. disse overordnede krav
                                             - 110 -
      nedbrydes til delkrav. denne nedbrydning fortsætter til kravene opfylder følgende
      egenskaber:
      …
      behov og krav håndteres på samme måde uanset, om der er tale om kritiske,
      vigtige eller mindre vigtige. … endvidere vil rovsing løbende vurdere, om de ud-
      færdigede specifikationer er standard tetra funktionalitet, eller udvidelse/særlig
      udvikling.
bilag 2 til rapporten omhandlende rovsings erfaring fra lignende opgaver havde bl.a. føl-
gende afsnit:
      ”generelt
      rovsing management ejes direkte eller indirekte af christian f. rovsing og vagn
      vestergaard. ingen af disse to personer har interesser i aktører på bered-
      skabsområdet.
      rovsing råder over et hold af konsulenter med megen erfaring omkring radio-
      anvendelse i beredskabet og teleområdet generelt. erfaringerne dækker alle typer
      beredskaber i danmark og en række beredskaber i store dele af europa, specielt
      uk, holland og tyskland. tidligere opgaver har samtidig givet et nøje kendskab
      til arbejdsgange og kommunikationsformer inden for det kommunale
      brandvæsen, beredskabsstyrelsen, falck og politiet.
      rovsing har pt. ingen opgaver for nogen beredskabsmyndigheder eller politiet i
      danmark, ud over indføring af projektstyringsmodellen prince2 i hele for-
      svarsministeriets ressortområde, herunder specifikt forsvaret og beredskabs-
      styrelsen.
      rovsing har arbejdet flere gange for politiet, men har ikke noget specielt til-
      hørsforhold til politiet. der har alene fra tid til anden været sammenhæng mellem
      politiets behov og rovsings specialviden.
      rovsing udmærker sig ved at have erfaring med systemer indenfor sikkerheds-
      relateret kommunikation.
      rovsing har omfattende viden om tetra-teknologien og nogle af konsulenterne
      har i tidligere ansættelser været med til at specificere tetra og har været aktive
      i tetra mou (internationale tetra brugergruppe) sammen med
      beredskabsmyndigheder, operatører og leverandører fra flere lande.
      specifikke erfaringer
      løsning af nogle specifikke data- og radioproblemer for københavns brandvæsen
      i flere omgang.
      projektstyring, herunder idéoplæg, specificering, forhandling og implementering
      og meget mere vedrørende politiets nuværende radiosystem, thor.
      hur: ved indførelsen af nyt radiosystem har rovsing haft ansvaret for specifi-
      cering, projektstyring, kontraktforhandling, kontraktforhold og implementering af
                                      - 111 -
systemet med tilhørende trafikledelsesapplikation. arbejdet har inkluderet tests og
afleveringsforretning samt driftsaftale med tetranet og anskaffelse af udstyr,
applikationer og service. opgaven er endnu ikke afsluttet.
nogle af rovsings konsulenter har tidligere vejledt og rådgivet brugerorgani-
sationer i anvendelsen af tetra indenfor politi og beredskab i forskellige lande,
specielt tyskland, uk og holland. der har her været fokus på anvendelsen med
henblik på effektivisering ved brug af datakommunikation og sikkerhed.
løsning af datakommunikations- og radiokommunikationsopgaver for falck.
mindre opgaver for nogle kommunale brandvæsener.
dsb s-tog: rådgivning vedrørende krav til tetranet om definering af net-
værkskvalitet og kontrol af samme. dsb brugte rovsing management som
supplement til andet konsulentfirma på grund af den erhvervede erfaring på
området..
rådgiver for telestyrelsen, nu it- og telestyrelsen.
rådgiver for en ansøger i forbindelse med uddeling af tetra-frekvenser i 2001.
rådgiver frem til ultimo februar 2006 for rigspolitiet i forbindelse med det netop
gennemførte udvalgsarbejde for nyt radiosystem på beredskabsområdet.
nogle af rovsings konsulenter har været tilknyttet en række tetra-projekter i
europa på leverandørsiden. disse konsulenter er i dag helt uafhængige af denne
leverandør.
…
konklusion
rovsing er et konsulentfirma, som har udført opgaver for alle parter, der kan
forbindes med beredskabsområdet. rovsing er uvildig og uafhængig af alle le-
verandører og interessenter i danmark og internationalt. firmaet besidder en
enestående erfaring på det totale beredskabsområde, inklusive viden omar-
bejdsgange og kommunikationsbehov, og har samlet en speciel erfaring indenfor
anvendelsen af tetra. igennem arbejdet har rovsing opnået viden om tetra-
løsninger fra forskellige leverandører.
…
radiotekniske forhold
… der skal i videst muligt omfang tages udgangspunkt i tetra-standardens
specifikationer og andre eksisterende industristandarder, som understøtter den
funktionalitet, som er krævet fra terminaler, kontrolrumsudstyr og andre appli-
kationer.
…
sikkerhed og processer
                                               - 112 -
       specifikation af sikkerheden skal foretages i samarbejde med de relevante
       myndigheder, og der kan tages udgangspunkt i krav, der er stillet til tidligere
       radionet og til de krav, som er stillet til andre tetra baserede netværk for be-
       redskab …
       …”
af rapportens bilag 3 om bemanding fremgik, at hans jørn nielsen, anker helsing, ole
feddersen og vagn vestergaard arbejdede på projektet. af de pågældendes cv´er dateret 9.
februar 2006 fremgik, at hans jørn nielsen, chefkonsulent, projektleder, tidligere havde
arbejdet i motorola med radiosystemer, herunder med tilbudsgivning og rådgivning af kunder
for at definere løsninger på deres specielle behov og i den sammenhæng deltaget i definition
og tilbudsgivning af store tetra netværk til det belgiske, det hollandske og det engelske politi.
han havde endvidere tidligere arbejdet for dansk signal industri med trafikstyringssystemer
og hos siemens i münchen med telefonssystemer. anker helsing, chefkonsulent,
telekommunikationsingeniør, havde i langt den overvejende del af sin erhvervsmæssige
karriere været ansat i motorola og tidligere storno a/s, som blev overtaget af motorola. han
havde i sin ansættelse ved motorola deltaget i udarbejdelse af tilbud og kunderådgivning i
forbindelse med flere meget store tetranetværk, herunder det hollandske, engelske og
østrigske politi samt politiet i hong kong. ole feddersen, chefkonsulent, projektleder, havde
tidligere været ansat i chr. f. rovsing a/s og storno a/s, begge steder som afdelingschef,
samt bl.a. i andersen management international a/s, som tidligere havde rådgivet it- og
telestyrelsen. desuden havde han drevet selvstændig konsulentvirksomhed via sin personligt
ejede virksomhed olesco. endelig havde direktør vagn vestergaard været rådgiver for
motorola i forbindelse med licensansøgning til it- og telestyrelsen til det på daværende
tidspunkt eksisterende beredskabsnet, som motorola/tetranet da havde licensen til at drive.
han havde derigennem detaljeret kendskab til, hvorledes en operatør kunne tænkes at drive et
netværk.
om sikring af rovsings uafhængighed var det i kontraktens bilag 7 i forlængelse af rede-
gørelsen vedrørende rovsings engagement på beredskabsområdet understreget, at rovsing
også fremover ville bevare den etablerede uafhængighed sikret ved accept bl.a. af, at rovsing
alene skulle varetage økonomistyrelsens interesser. damm har fremhævet, at rovsing
management fortsat havde motorola som reference på sin hjemmeside i februar 2008.
                                              - 113 -
i konsulentaftalen med gartner om assistance vedrørende indkøb af radiosystem til beredska-
bet indgik bl.a. følgende afsnit:
       ”2.2 fase 1: udarbejdelse af udbudsmateriale: afklaring ift. dækningskrav
       …
       aktiviteter og scope
       der tages udgangspunkt de dækningskrav der er specificeret i fase 1 rapporten og
       anvendt i de økonomiske estimater. scenariet ”udendørs dækning på landet” med
       repeatere installeret i ambulancer vil blive anvendt.
       …
       2.3 fase 1: udarbejdelse af udbudsmateriale: afklaring ift kapacitet og
       stabillitet
       kort beskrivelse
       i denne fase vil krav til radiosystemets kapacitet og stabilitet blive specificeret på
       et niveau, der er anvendeligt i forbindelse med en (teknologi-neutral) ud-
       budsforretning og en senere aftale med en operatør. der tages udgangspunkt i de
       behov, der er specificeret i licensbetingelserne knyttet til den licens, der gælder
       for tetra i beredskabs frekvensbåndet. desuden vil behov specificeret i fase 1
       rapporten blive anvendt.
       …
       3.2 fase 1: udarbejdelse af udbudsmateriale: afklaring i forhold til væsent-
       lige forudsætninger (mastehøjder, mastegenbrug og kontrolrumspladser)
       kort beskrivelse
       der foreligger på nuværende tidspunkt et estimat af de samlede omkostninger
       forbundet med etablering og drift af et landsdækkende tetra netværk i
       danmark. disse estimater bygger på en række forudsætninger. blandt disse
       forudsætninger har tre en væsentlig indvirkning på de samlede omkostninger:
           •   graden af genbrug af eksisterende master. modellen er baseret på den an-
               tagelse, at 50% af de nødvendige master kan etableres med genbrug af
               eksisterende mastepositioner. …
       …”
som medarbejdere for gartner på projektet var bl.a. partner henrik zangenberg og senior
projektleder kristian billeskov bøving nævnt.
i et udateret dokument vedrørende fase 1-arbejdspakker, som blev godkendt den 25. april
2006, var om aktiviteter vedrørende formulering af krav anført bl.a.:
                                           - 114 -
                                        ”opstilling af udbudsbetingelser
formålet med arbejdspakken               at tilvejebringe et grundlag for afgivelse af
                                         tilbud, der styrker interesserede tilbudsgiveres
                                         tillid til objektivitet, transparens og li-
                                         geværdighed i behandlingen af indkomne
                                         tilbud med det formål at stimulere interessen
                                         for at deltage i udbudsprocessen.
                                         definition af krav til sikkerhed
aktivitetens navn:                       ...
…
roller (projektinterne) i aktiviteten    anker helsing er pennefører
…                                        …
aktivitetens leverancer                  afsnit i udbudsmateriale vedrørende krav til
                                         sikkerhed
                                         …
                                         funktionelle krav til netværket
formålet med aktiviteten                 formålet med denne arbejdspakke er at speci-
                                         ficere de funktionelle krav til netværket på en
                                         måde som kan vedlægges udbudsmaterialet
overordnede delaktiviteter               nedbrydning af de overordnede krav fra gart-
                                         ners rapport,
                                         beskrivelse af de nedbrudte krav,
                                         verifikation af beskrivelserne med interes-
                                         senter,
                                         opdatering af beskrivelserne efter verifikation
                                         og evt. løbende kontakt med interessenterne.
…
kritiske forudsætninger for aktiviteten kravene som defineret i gartners fase 1 rapport
                                        v1.5.
…                                        …
aktivitetens leverancer                  …
                                         specifikationen af de funktionelle krav skal
                                         tage udgangspunkt i den behovsanalyse der er
                                         beskrevet i gartners fase 1 rapport v1.5.
                                         …”
i samme dokument var under overskriften ”øvrige fase 1 aktiviteter” nævnt:
                                        markedsbearbejdning – identifikation af show-
                                        stoppere for leverandører
                                                - 115 -
       ”formålet med aktiviteten             identificere de områder, som vil gøre det umu-
                                             ligt eller uattraktivt for leverandøren at byde.
       …                                     …
       aktivitetens leverancer               beskrivelse af potentielle leverandører, vigtig-
                                             ste showstoppere og tiltag til afhjælpning af
                                             showstoppere
       …
                                             afklaring vedr. frekvenser
       formålet med arbejdspakken            at sikre tilgængelighed af frekvensressourcer
                                             til interesserede nye aktører/leverandører af
                                             beredskabsradiotjeneste, så konkurrence-
                                             mulighederne i udbudsprocessen derved kan
                                             fremmes.
       …                                     …
       væsentlige risici forbundet           at der reelt ikke findes brugbare frekvenser,
       med arbejdspakken                     som kan frigøres til formålet. det er i den
                                             forbindelse barokt, at hvis en evt. ny aktør
                                             vinder udbuddet med anvendelse af ’nye’
                                             frekvenser, vil de tidligere tildelte frekvens-
                                             bånd til tetranet og tetrastar måske blive
                                             udnyttet meget dårligt.
       …”
i et notat af 26. april 2006 fremkom gartner med en analyse af sammenkoblede lokale te-
tra-netværk – en model, som under sagen er benævnt ”ø-modellen”. gartners sammen-
fatning var denne:
       ”2 sammenfatning
       det er fra flere sider foreslået at løse det danske beredskabs behov for radio-
       kommunikation ved at etablere lokale kommunale tetra-netværk, som bindes
       sammen. den lokale model har muligvis en række sikkerhedsmæssige og
       omkostningsmæssige fordele.
       modellen kan illustreres ved at sammenligne den med muligheden for at roame på
       et gsm-netværk, så en gsm-telefon registreret i danmark kan fungere, selvom
       den befinder sig i et andet land eller i et område hvor ens operatør ikke har
       dækning. således tænkes radio til beredskabet i danmark løst ved at binde
       tetra-netværk sammen.
                                               - 116 -
       samlet set vurderes den lokale model ikke at være attraktiv som løsning på be-
       hovene hos det danske beredskab:
           •    teknologien til at integrere netværk er ikke parat fra leverandørerne.
           •    modellen vil være næsten umulig at gennemføre styringsmæssigt.
           •    modellen vil sandsynligvis blive dyrere end en central model.
       modellen er baseret på at netværk bindes sammen via tetra-isi (inter system
       interface). denne standard er stadig i sin vorden.
       arbejdet med selve isi standarden er endnu ikke afsluttet og det er kun en fo-
       reløbig og ufuldstændig version af standarden, som er afprøvet i en pilot.
       standarden er således heller ikke implementeret hos teknologileverandørerne og
       det vurderes at de tidligst vil have fuldt funktionsdygtige implementeringer
       omkring 2010. for at kunne dække behovene hos det danske beredskab er det
       nødvendigt at det ikke kun er dele af isi (som roaming og grupper på tværs af
       netværk), som er implementeret hos leverandørerne af infrastruktur.
       det er dermed på kort sigt ikke muligt at realisere den lokale model teknisk, med
       mindre beredskaberne er villige til at løbe endog særdeles store risici og få
       foretaget specialudvikling.
       på længere sigt er det tvivlsomt, om isi-standarden dækker de myndigheders be-
       hov, som skal operere på tværs af netværk uden et ”hjemme”-netværk. det gælder
       politi, ambulancer og det statslige beredskab. en realisering af modellen vurderes
       at kræve en væsentlig mængde specialudvikling til bl.a. netværksovervågning og
       directory services.”
i et brev af 26. april 2006 skrev koncerndirektør hans damm bl.a. følgende til statsminister
anders fogh rasmussen:
       ”…
       … det er lidt absurd at opleve, at denne diskrimination er værre i vort eget hjem-
       land, end den vi oplever i det store udland.
       ovennævnte diskrimination er desværre en kendsgerning i den af det tværmini-
       sterielle udvalg nyligt udgivne rapport som skal danne grundlag for etablering af
       et beredskabsnet i danmark. vi vil her indledningsvis pege på følgende i
       rapporten:
                1. rapporten indeholder kun een enkelt henvisning til eksistensen af te-
                   trastar på trods af, at dette er det største eksisterende netværk
                   dækningsmæssigt. alle andre net er beskrevet, hvorimod tetrastar kun
                   er forsynet med et link til hjemmesiden og dermed ikke tilgængelig i
                   en papirudgave af rapporten. vor konkurrent tetranet (motorola) er
                   omtalt direkte og indirekte indtil mange steder i rapporten.
                                             - 117 -
              2. rapporten indeholder ikke een eneste henvisning til eller omtale af
                  damm cellular systems a/s overhovedet. til gengæld indeholder
                  rapporten detaljerede beskrivelser af flere udenlandske koncerners
                  propritere teknologier.
              3. ved læsning af rapporten kan man få det indtryk, at det slet ikke er
                  meningen, at leverencen af netværksdækning skal sendes i udbud.
                  adskillige steder i rapporten fremgår det, at det er givet at be-
                  redskabsnettet skal køre på 380 mhz, og da tetranet jo har fået tildelt
                  disse frekvenser er det dermed givet, at tetranet skal drive nettet og
                  motorola er udstyrsleverandør. alle de omtalte løsninger er direkte
                  relateret til motorola’s netværksløsninger. i en enkelt tegning står der
                  endog tetranet nedenunder. hverken damm cellular systems a/s
                  eller tetrastar a/s har været kontaktet overhovedet under
                  udvalgsarbejdet.
     ...
     den anførte forskelsbehandling i rapporten er helt uacceptabel for damm-gruppen
     og jeg skal derfor anmode om at der tages de nødvendige skridt til aktivt at
     kompensere for den skete forskelsbehandling i rapporten og sikre en fair og ligelig
     konkurrence omkring kommende leverancer af netværksydelser til
     beredskabsnettet.
     vi skal bede om en tilbagemelding snarest, da det er vores indtryk, at der arbejdes
     aktivt på tingene allerede.”
den 28. april 2006 forelå gartners rapport om internationale erfaringer med beredskabsradio
med bl.a. følgende indhold:
     ”1 formål
     formålet med denne rapport er at dokumentere en analyse af en række forhold
     ved andre landes tetra-projekter og operatøraftaler. der er tale om forhold, der
     skønnes at være relevante i forbindelse med forberedelsen af det videre forløb for
     indkøb, udrulning og ibrugtagning af et radionetværk til beredskabet.
     2 metode
     med baggrund i den rapport, som er udarbejdet for det tværministerielle radio-
     udvalg omkring internationale erfaringer er følgende lande anvendt som cases i
     undersøgelsen:
     •     finland
     •     sverige
     •     norge
                                       - 118 -
•    england
•    belgien
•    holland
•    tyskland
…
3 vurdering og sammenfatning
indførelsen af et tetra-netværk for beredskabsmyndighederne har vist sig at være
særdeles komplekse projekter, som alle har oplevet problemer og forsinkelser bl.a.
i forbindelse med:
     • at skabe enighed om hvilke behov man har på tværs af beredskaber, som
        ikke har nogen kultur for at arbejde sammen.
     • at blive enige om fælles krav til et radiosystem. i flere tilfælde har det
        først til egentlige sammenbrud.
     • at vælge teknologier fra. der har ikke været store interne konflikter mel-
        lem beredskabsmyndighederne omkring valget af tetra, men leverandører
        af andre teknologier har i mange tilfælde ført retssager for uretmæssigt at
        være blevet fravalgt.
     • teknologiske vanskeligheder med kontrolrum
der findes ikke ét land, som syntes at kunne fungere som rollemodel for den
danske indførelse af tetra. man vil snarere kunne anvende erfaringer på konkrete
områder fra de forskellige lande.
i tabellen findes en række bedste og værste erfaringer fra projekterne i landene.
…
                        bedst                     værst
belgien                                           … et første udbud som ikke fik
                                                  nogen svar, på grund af ureali-
                                                  stiske krav.
…
teknologi
i alle undersøgte lande har man valgt at etablere radionetværk i frekvensbåndet
380 – 400 mhz.
…
5 forretningsmodeller
…
5.2 udbudsmodeller
…
                                            - 119 -
     generelt har man i udbuddene ikke defineret, hvordan netværksoperatøren ud-
     former netværket, men stillet krav til bl.a. oppetid og længere nedbrud, etc.
     der er valgt forskellige strategier for krav til dækning. nogen steder har man
     specificeret dækningsgrader (f.eks. udendørs håndholdt) i en procentdel af landet.
     andre steder har man valgt at inddrage lokale myndigheder i formulering af krav
     til dækning og placering af master. …
     …
     det er udbredt at man i udbudsmaterialet stiller krav, som ikke kan opfyldes af
     leverandører eller krav, som bliver prohibitivt dyre at opfylde.
     i belgien oplevede man, at man i det første udbud ikke modtog nogen bud. man
     blev derfor nødt til at justere kravene og foretage et nyt udbud.
     i sverige har man lavet et ramme-terminaludbud med en række terminaltyper. her
     har man for to af typerne oplevet ikke at få bud i to af terminalkategorierne. man
     har med andre ord stillet krav til terminalerne, som ingen leverandører kunne /
     ønskede at opfylde.
     andre steder oplever man at stille krav til robusthed og service-niveauer som i
     praksis ikke kan realiseres.
     …
     6 teknologier
     6.1 krav til frekvensbånd
     i alle de undersøgte lande etableres netværket i beredskabsbåndet (380 – 400). det
     er i tråd med en fælles beslutning om at reservere dette bånd til beredskabsformål
     i eu.
     landene har i udbuddene valgt forskellige strategier for krav til frekvensbånd. i
     norge gøres det i udbuddet både muligt at kunne lave et system, som kan operere
     i 380 – 385 / 390 – 395 og i andre spektre. hvis det laves i beredskabsspektret vil
     myndigheden sørge for at skaffe frekvensbåndet. hvis det er et andet, skal
     leverandøren selv stille med frekvensen.
     …”
gartner udarbejdede en rapport om tetranet som forhandlingsaktør, dateret 1. maj 2006.
følgende afsnit er fremhævet fra rapporten:
     ”2.2 tetranet
     …
                                               - 120 -
       det er gartners vurdering, at tetranet ikke kan lev op til licensbetingelserne og
       drives med overskud uden meget væsentlige indtægter fra beredskabsmyn-
       dighederne. der er ikke eksempler på tetranetværk andre stede i verden, der har
       været i stand til at tiltrække betydelige indtægter fra det civile marked. i england
       henter airwave langt den overvejende del af sin omsætning fra aftaler med politi,
       ambulance og brand. de har ikke væsentlige indtægter fra andre parter. …”
i et notat af 3. maj 2006 redegjorde økonomistyrelsen for risikovurderingen vedrørende
sine-projektet. som en af risikofaktorerne prioriteret med den højeste risikofaktor var
angivet ”leverandører anklager øs for fejl i udbudsforretning”. i den nærmere beskrivelse
heraf var det nævnt, at ”eksisterende viden kan give indtryk af at udbudet ikke er reelt. derfor
skal der, i vores kommunikation, være bevidsthed om at udbudet er reelt. frasorterede le-
verandører vil støje, anlægge retssager osv.” som forslag til afhjælpning af denne risikofaktor
var tre punkter anvist, henholdsvis at kommunikere klart, at der var tale om et tekno-
logineutralt udbud, at tilstræbe kompenserende handlinger for at afhjælpe markedsforholdene
og endelig høj intern standard for dokumentation og journalisering.
hans damms brev af 26. april 2006 til statsministeren blev oversendt til økonomistyrelsen til
besvarelse, og ved brev af 4. maj 2006 garanterede styrelsen v/vicedirektør henrik pinholt, at
alle potentielle leverandører af adgang til radioinfrastruktur til de danske beredskaber ville
blive behandlet lige og fair.
udbudsbekendtgørelsen, prækvalifikation og kontraktudkast
økonomistyrelsen udarbejdede den 4. maj 2006 et notat om udsendelse af udbudsbekendt-
gørelse vedrørende sine-projektet. notatet havde bl.a. dette indhold:
       ”udsendelse af udbudsbekendtgørelse – sine-projektet
       bekendtgørelsen forventes udsendt torsdag den 11. maj 2006. fristen for at
       indgive ansøgning til prækvalificering er fastsat til den 13. juni 2006. …
       …
       på baggrund af møde med kammeradvokaten den 4. maj 2006, er der følgende
       uafklarede forhold i bekendtgørelsen:
       øs’ mandat
                                              - 121 -
      hvordan øs formelt set får mulighed for at indgå aftale om adgang til brug af et
      fælles offentligt radionet, som også skal bruges af kommuner, amter/regioner,
      samt eks. falck.
      kammeradvokaten vil undersøge, om en sådan mulighed kan indarbejdes i form
      af den eksisterende ski-aftale, eller om der kan tages forbehold for i be-
      kendtgørelsen, at øs indgår aftale med tilbudsgiver, under forudsætning af for-
      nøden mandat fra de øvrige beredskabsmyndigheder.
      …
      betingelser for deltagelse:
      der er navnlig to forhold der er kritiske i forhold til minimumskravene for
      deltagelse. dette drejer sig om:
          -   økonomisk kapacitet hos tilbudsgiver
          -   licens til frekvensområde
      ...
      b) licens til frekvensområde
      økonomistyrelsen er blevet opmærksom på at itogt pt. har flere ledige licenser
      der potientielt vil kunne anvendes af tilbudsgivere uden licenser.
      kammeradvokaten vil, efter nærmere drøftelse med øs, undersøge mulighederne
      for at kunne stille krav om frekvenslicens til en evt. ikke-licenshavende
      tilbudsgiver, herunder om øs kan pådrage sig erstatningsansvar overfor de ek-
      sisterende licenshavere (tetranet og tetrastar).
      hvis det vurderes at de pt. frie licenser ikke kan bringes ind i udbuddet vil dette
      krav være løst af alle tilbudsgiverne.
      såfremt det viser sig at de pt. frie licenser ikke kan bringes ind i udbuddet skal
      det vurderes hvornår i udbudsprocessen økonomistyrelsen ønsker at sætte krav
      om at tilbudsgiver har en licens.”
af referat af statusmøde den 10. maj 2006 med finansministeriets departement fremgik bl.a.:
      ”…
      3.   udbudsbekendtgørelse             henrik pinholt orienterede, at øs håber at
                                            kunne udsende udbudsbekendtgørelsen 11.5.
                                            han præsenterede endvidere 3 områder, der har
                                            været særligt udfordrende i udarbejdelse af
                                            udbudsbekendtgørelsen:
                                               o spørgsmålet om statsstøtte, hvis kon-
                                                   traktvinder kan antage kommercielle
                                                   abonnenter på et net, som i vid
                                          - 122 -
                                                udstrækning er finansieret af staten.
                                                kammeradvokaten har konkluderet, at
                                                dette kan håndteres senere i forløbet,
                                                men spørgsmålet om adskillelse af
                                                offentlige brugere og private brugere
                                                kan blive problematisk.
                                            o spørgsmålet om, hvorvidt staten kan
                                                igangsætte et udbud på vegne af
                                                amter/regioner og kommuner uden at
                                                have mandat fra disse. kammerad-
                                                vokaten har vurderet at mandatet senest
                                                skal være på plads inden kon-
                                                traktindgåelse.
                                            o spørgsmålet om, hvorledes det undgås
                                                at der ydes statsstøtte til falck idet de
                                                får nettet stillet til rådighed og
                                                potentielt kan anvende det til opgaven
                                                uden for beredskabsfeltet.
                                                falck har tilkendegivet, at de ikke
                                                ønsker en bredere anvendelse af nettet.
                                                kammeradvokaten har vurderet at
                                                problemet kan håndteres senere i
                                                forløbet.
                                                …
      4.  frie licenser                         øs orienterede, at itst råder over frie
                                                licenser. man havde håbet at kunne
                                                inkludere disse i udbuddet, således at en
                                                evt. vinder uden licens vil kunne få
                                                stillet en sådan til rådighed.
                                                kammeradvokaten har vurderet, at
                                                dette ikke er muligt.
                                                øs vil gennemgå dialog med itst un-
                                                dersøge muligheden for, at en licens på
                                                anden måde kan tildeles vinderen om
                                                denne måtte ønske det.
                                                det nuværende scenarie er, at itst
                                                sender licenserne i udbud, og at dette
                                                først vil være gennemført i 2007.”
den 11. maj 2006 sendte projektleder jeppe juul-andersen, økonomistyrelsen, følgende e-
mail til morten toft lynge, finansministeriet, under emnet ”forskydning af tidsplanen”:
                                             - 123 -
     ”sendt: 11. maj 2006 17:39 til: morten toft lynge emne: forskydning af
     tidsplanen hej morten i forhold til den igangværende proces med udbudsbe-
     kendtgørelsen, vil jeg gerne lige knytte et par ord på konsekvenserne ved at
     tidsplanen forrykker sig. som udgangspunkt er der intet naturgivent ved at vi skal
     have udbudsbekendtgørelsen ud 11. maj. det kan ligeså godt være mandag den
     15. maj eller på et andet tidspunkt. det er min umiddelbare vurdering, at
     udsendelse 15. maj ikke vil forrykke de øvrige hovedmilepæle afgørende, men det
     vil betyde, at vi tidligst vil kunne have materiale fra tilbudsgiverne 16. juni.
     normalt siger kammeradvokaten, at der skal være 2-4 uger til at processen an-
     søgningerne om prækvalifikation. du skal være opmærksom på at der skal tage en
     beslutning der (sikkert også for jer) sandsynligvis vil være sværere end udsendelse
     af udbudsbekendtgørelsen. det vil være her at vi eks. smider tdc eller maersk
     defence på porten. …”
i økonomistyrelsens notat af 19. maj 2006 om ”afklaring i forhold til frie frekvenser og
udsendelse af udbudsbekendtgørelsen” var anført bl.a.:
     ”afklaring i forhold til fri frekvenser og udsendelse af udbudsbekendtgø-
     relsen
     forud for udsendelse af udbudsbekendtgørelsen for udbud af infrastruktur, har
     mulighederne for at inddrage yderligere frekvenser været overvejet. udsendelsen
     af udbudsbekendtgørelsen har afventet denne overvejelse.
     den præcise fremgangsmåde for en mulig inddragelse af yderligere frekvenser er
     ikke fastlagt. det ligger dog på nuværende tidspunkt klart, at udbudsbe-
     kendtgørelsen ikke kan kobles direkte til en aktivering af yderligere frekvenser.
     formuleringerne i udbudsbekendtgørelsen sikrer muligheden for fremadrettet at
     høste fordelene ved inddragelse af yderligere frekvenser gennem parallelt udbud
     hos it og telestyrelsen. udsendelsen af udbudsbekendtgørelsen skal således ikke
     afvente en detaljeret planlægning af it og telestyrelsens udbud.
     …
     muligt ledige frekvenser
     økonomistyrelsen har gennem drøftelse med blandt andet it og telestyrelsen fået
     kendskab til følgende mulige yderligere frekvenser:
             1.   453,0 - 457,5 mhz parret med 463,0 – 467,5 mhz
             2.   385 - 390 mhz parret med 395 - 400 mhz
     ad 1) 453 - 457,5 mhz
     frekvensområdet er ikke sammehængende …
     der er for nærværende ikke udviklet tetra teknologi der direkte kan anvendes i
     pågældende frekvensområde.
                                              - 124 -
      det er dog rovsing managements vurdering, at frekvenserne kunne være til-
      strækkeligt til at, en ny tilbudsgiver ville være interesseret i at byde på opgaven.
      …
      ad1) 385-390 mhz
      frekvensområdet vil umiddelbart kunne anvendes.
      frekvensområdet er i dag behæftet med en klausul om, at de alene må anvendes af
      forsvaret i henhold til en nato samordningsbestemmelse.
      det vides ikke om frekvensområdet ville kunne frigives af forsvaret.
      der findes standard tetra-udstyr der vil kunne fungere i dette bånd.
      inddragelse af frie licenser
      kammeradvokaten har vurderet, at det ikke vil være lovligt direkte at medtage frie
      frekvenser i det forestående infrastrukturudbud. såfremt de frie frekvenser skal
      bringes i spil skal dette således ske ved, at itogtelestyrelsen på almindeligvis
      udbyder frekvensområderne. dette gælder for begge frekvensområder.
      der vil således ikke skulle være en direkte kobling mellem udbud af infra-
      strukturen og et evt. parallelt udbud af de fri frekvenser. i økonomistyrelsens
      udbudsbekendtgørelse vil der alene skulle henvises til it og telestyrelsen for
      forhold vedr. licenser.
      hvis indsatsen for at bringe ledige frekvenser i spil skal lykkes, kræve en række
      forhold dog koordineret:
      …
      udbuddene skal endvidere koordineres således, at det sikres at frekvenser, der
      måtte ende med ikke at skulle bruges kan leveres tilbage med henblik på fornyet
      udbud. de nærmere regler for koordinering skal vurderes af kammeradvokaten.
      …
      •    finansministeriets departement anmoder it og telestyrelsen om at udarbejde
           plan for gennemførelse af udbud af frie licenser. økonomistyrelsen aftaler
           den løbende koordination mellem de to udbud med it og telestyrelsen.”
i en e-mail af 22. maj 2006 skrev projektleder jeppe juul-andersen, økonomistyrelsen,
følgende til en medarbejder i forsvarskommandoen:
      ”...
      økonomistyrelsen vil med denne henvendelse undersøge, om forsvaret vil være
      villig til – og have mulighed for – ud fra ovennævnte reserverede bånd at afgive
      frekvenser svarende til 2 x 3,5 mhz (i form af frekvenspar med en duplexafstand
      på 10 mhz). de muligt afgivende frekvenser vil skulle anvendes om mulige
                                             - 125 -
      frekvenser for tilbudsgivere i det forestående udbud af adgang til landsdækkende
      infrastruktur til beredskaberne med henblik på at skabe forbedret konkurrence.
      …”
forsvarskommandoen svarede samme dag tilbage i en e-mail med bl.a dette indhold:
      ”i forlængelse af din henvendelse vedr. ledige frekvensbånd i båndene 385 - 390
      mhz og 395 - 400 mhz har vi nu undersøgt nærmere internt i forsvaret og i
      nato regi.
      det kan således konkluderes, at det ikke er muligt for forsvaret at imødekomme
      økonomistyrelsens ønsker vedr. de efterspurgte frekvenser.
      årsagen er følgende: …
      området 380-385 mhz og 390-395 mhz båndet blev af medlemslandenes civile
      administrationer frataget den militære del af nato. dette mhp. anvendelse af ét
      og kun ét europæisk koordineret pmr system til brug for bered-
      skabsmyndighederne. imidlertid benyttes båndet til mindst to forskellige pmr
      systemer, idet det anvendes til såvel tetra som tetra pol, der iøvrigt ikke
      kan kommunikere sammen. et landsdækkende pmr system til bered-
      skabsmyndighederne bør derfor ligge i dette bånd.
      …”
ved aktstykke 168 af 1. juni 2006 bevilgede finansudvalget 38 mio. kr. til forberedelse og
gennemførelse af sine-udbuddet.
i økonomistyrelsens endelige version af det ovenfor nævnte oversigtsnotat om spørgsmål og
svar og kernebudskaber vedrørende sine-udbuddet, dateret 6. juni 2006, var anført bl.a.:
  ”
      spørgsmål / situation                      svar – indled altid med at gentage kerne-
                                                 budskabet og overvej budskabet ifht me-
                                                 dier; hvem henvender pågældende medie
                                                 sig til og hvilket tilrettet budskab er det
                                                 vigtigt at få ud?
…
3     hvilken teknologi skal det være?           opgaven med adgang til et landsdækkende
                                                 kommunikationsnetværk skal i et teknolo-
                                                 gineutralt udbud.
                                       - 126 -
                                         men radioudvalget har anbefalet et radio-
                                         systemet baseret på tetra-teknologien.
                                         blandt andet fordi, at dette er en kendt og
                                         afprøvet teknologi i mange af vores nabo-
                                         lande.
4  har i reelt allerede valgt, at det    nej. opgaven med etablering af adgang til
   skal være tetra?                      et landsdækkende kommunikationsnet-
                                         værk skal i et teknologineutralt udbud,
                                         hvor det står tilbudsgiver frit for at basere
                                         sig på andre systemer.
5  er der et reelt alternativ til te-    en vigtig del af øvelsen med at lave et ud-
   tra?                                  bud er jo at få afdækket markedet. så ud-
                                         buddet vil give os svaret på de spørgsmål.
                                         indtil videre må vi konstatere, at flere ak-
                                         tører har peget alternativer til tetra.
                                         mærsk data defence har eksempelvis i en
                                         rapport peget andre muligheder.
                                         og selv om man i de fleste lande har valgt
                                         en løsning baseret på tetra-teknologien, så
                                         der findes også eksempler på lande der
                                         ikke har valgt tetra. i europa har frankrig
                                         valgt en anden løsning, og det har flere
                                         delstater i usa også.
6  er det korrekt, at man er bundet      beredskabernes adgang til et fælles kom-
   til motorola/tetranet løsning,        munikationsnet vil ske efter et teknologi-
   fordi tetranet har licens til det     neutralt eu-udbud, og beredskaberne er
   meste af beredskabs-båndet?           derfor ikke på forhånd bundet til nogen le-
                                         verandør.
7  hvorfor vælger i ikke bare tetra      det kan godt være vi ender med en tetra-
   nu hvor det er det alle anbefaler     løsning. men vi lægger os ikke fast på det
   og også det langt de fleste bruger    fra starten.
   i udlandet?
8  hvorfor skal en udenlandsk le-        dette er ikke et problem. og ikke gjort til
   verandør bestemme over dansk          et problem i radioudvalgets vurdering af
   sikkerhed?                            sagen. dette er ikke anderledes end f.eks.
                                         csc’s drift af en række af statens compu-
                                         tersystemer m.m.
                                         som led i projektet vil der blive stillet en
                                         række krav og laves standarder for sikker-
                                         hed, som skal overholdes af leverandøren
                                         og som garanterer den nationale sikkerhed
                                         i forhold til at råde over teknologien.
…
10 kan i se en mulighed for andre        ja. vi kan se en række andre muligheder.
                                          - 127 -
   end motorola når nu de har li-           for det første findes der en række forskel-
   censerne?                                lige teknologier der kan anvendes. for det
                                            andet har motorola ikke alle licenser. val-
                                            get af teknologi og frekvensområde vil ske
                                            på baggrund af en samlet vurdering af de
                                            tilbudte løsninger. i dette eu-udbud vil
                                            prisen indgå som et afgørende parameter.
11 er det en mulighed at tage li-           dette vil bero på konkret vurdering fra it-
   censerne fra motorola, som der           og telestyrelsen.
   står i licenslovgivningen, at man
   kan gøre under særlige omstæn-
   digheder. i givet fald-mener i så,
   at motorola er forpligtet til en
   erstatning?
12 vil udbuddet kunne være tek-             ja . …
   nologi-neutralt, når ét firma alle-
   rede har licens til beredskabs-
   båndet?
13 kan man forestille sig, at der kan an-   ja. …
   vendes andre frekvenser end det om-
   råde, der er udlagt til beredskabsnet?
14 hvis man anvender andre frekvenser,      danmark er ikke internationalt forpligtet
   vil man så kunne tale med nabolan-       til at anvende specifik frekvensområde el-
   dene og vil man kunne opfylde sine       ler en særlig teknologi.
   internationale forpligtelser vedrørende
   radiokommunikation på tværs af           danmark vil i overensstemmelse med de
   grænserne?                               internationale aftaler arbejde for mulighe-
                                            derne for samordning af nød- og bered-
                                            skabskommunikation på tværs af græn-
                                            serne, jf. schengenkonventionens artikel
                                            44.
                                            …
15 bliver det fælles net inden for det fre- beredskabernes adgang til et fælles
   kvensområde, der udlagt til beredska-    kommunikationsnet vil ske efter et
   bet (380-400 mhz)?                       teknologineutralt eu-udbud. økono-
                                            mistyrelsen vil i tæt dialog med be-
   vil 384,3-384,8 mhz og 394,3-394,8       redskaberne beskrive en række behov
   mhz frekvenserne høre med til det
                                            og krav som radionettet skal opfylde.
   fælles net?
                                            det er så op til den enkelte tilbudsgiver
                                            at give tilbud på en løsning, herunder
                                            teknologi. valget af teknologi og i den
                                            forbindelse også frekvensområde vil
                                            derfor ske på baggrund en vurdering af
                                            de endelige tilbud.
…
                                             - 128 -
24     findes der ledige frekvenser som en        it- og telestyrelsen er ressortmyndighed i
       tilbudsgiver kan anvende?                  relation til radiofrekvenser.
                                                  følgende fremgår af nyhed fra it- og te-
                                                  lestyrelsen af 6. juni 2006:
                                                  ”bekendtgørelsesudkast, der fastlægger de
                                                  nærmere rammer for auktionerne, samt
                                                  udkast til auktionsmateriale forventes ud-
                                                  sendt i offentlig høring ultimo juli 2006
                                                  (svarfrist ca. fire uger). de endelige ram-
                                                  mer for auktionerne forventes af foreligge i
                                                  oktober med henblik på afholdelse af auk-
                                                  tioner i november 2006”
…
26     er udbuddet under forhandlingssekre-       det offentlige forsøger naturligvis altid i
       tariatet i økonomistyrelsen og it- og      videst muligt omfang at koordinere akti-
       telestyrelsens udbud koordinerede?         viteter. disse to aktiviteter kører dog i pa-
                                                  rallelle og adskilte forløb i henhold til de
                                                  respektive regelsæt.
”
i et notat ligeledes af 6. juni 2006 udarbejdet af gartner vedrørende sine-krav og gartners
tidligere omkostningsestimat var bl.a. følgende nævnt:
       ”der er ændret en meget grundlæggende forudsætning siden det første omkost-
       ningsestimat. det udbud som gennemføres er teknologineutralt og begrænser sig
       derfor ikke til tetra-teknologien.
       …
       gartner vurderer, at de øvrige krav som foreløbigt er formuleret i projekt sine til
       bl.a. sikkerhed ikke giver anledning til at justere forventningerne til omkost-
       ningerne ved at drive et tetra-baseret radionetværk til beredskabet.”
sine-projektet blev sendt i udbud ved udbudsbekendtgørelse 2006/s 109-116975 af 10. juni
2006 om samordning af nød- og beredskabskommunikation m.v., der blev offentliggjort med
frist for modtagelse af anmodninger om deltagelse til den 10. juli 2006. udbuds-
bekendtgørelsen havde bl.a.følgende ordlyd:
                                         - 129 -
"
                                  tjenesteydelsesaftale
del i: ordregivende myndighed
….
økonomistyrelsen, …
…
del ii: kontraktens genstand
…
ii.1.1) den ordregivende myndigheds betegnelse for kontrakten:
…
ii.1.5) kortfattet beskrivelse af kontrakten eller indkøbet/ene:
        økonomistyrelsen ønsker på vegne af staten, og under forudsætning af
        opnåelse af fornødent mandat, ligeledes for amter/regioner og landets
        kommuner, at indgå en kontrakt om tilslutning til og brug af et lands-
        dækkende radiobaseret telekommunikationsnet (herefter benævnt nettet).
        nettet skal benyttes af nød- og beredskabsmyndigheder inden for stat,
        regioner og kommuner samt af private retssubjekter, der har eller måtte
        indgå aftale om løsning af beredskab eller udførelse af opgaver af be-
        tydning for beredskabet. endvidere skal nettet kunne benyttes af forsy-
        ningsvirksomheder og anden samfundsvigtig infrastruktur. det er
        ydermere tanken, at nettet skal kunne anvendes af landets hjemmepleje,
        hjemmehjælp og lignende, såfremt priser og øvrige vilkår for adgangen til
        nettet også i forhold til de alternative løsninger (f.eks. anvendelse af
        almindeligt udbredte mobilteletjenester), der består for disse, er øko-
        nomisk fordelagtig.
        af hensyn til nettets væsentlighed for nød- og beredskabsbrugerne vil
        økonomistyrelsen i udbuddet, der gennemføres som en konkurrence-
        præget dialog, sikre:
        1) at nettet, når det er fuldt udbygget, udgør et sammenhængende net, der
        giver fuld geografisk dækning af danmark (ekskl. færøerne og grønland),
        forstået som indendørs håndholdt dækning i byer og udendørs håndholdt
        dækning i landområder;
        2) at nettet kan integreres med danmarks nabolandes nød- og be-
        redskabsnet. dette med henblik på at muliggøre kommunikation mellem
        beredskabsmyndigheder på tværs af grænser;
        3) at nettet og tjenesteyders organisation overholder en række sikker-
        hedsmæssige mindstekrav, der vil blive specificeret i de beskrivende
        dokumenter (udbudsmaterialet);
        4) at driften af nettet lever op til en række mindstekrav til stabilitet og
        tilgængelighed, der vil blive specificeret i de beskrivende dokumenter;
                                        - 130 -
        5) at der er adgang til et testnetværk parallelt med udrulningen og i for-
        bindelse med migrering fra gamle systemer.
        nettet skal understøtte anvendelsen af udstyr baseret på digital og trun-
        keret teknologi. nettet skal opfylde en række af beredskabernes tekniske
        krav og funktionelle behov. disse omfatter blandt andet:
        a) tale;
        b) nødopkald;
        c) gruppeopkald;
        d) prioritering af opkald;
        e) kryptering;
        f) hurtig opsætning af opkald;
        g) understøttelse af datakommunikation.
        i den konkurrenceprægede dialog vil navnlig de tekniske behov, funk-
        tionalitet, sikkerhed og stabilitet, særlige vilkår og varighed, driftsorga-
        nisation og test og de økonomiske forhold blive drøftet. ligeledes vil
        tidspunktet for åbning af nettet for beredskabernes tilslutning og even-
        tuelle planer for udrulning af nettet til opfyldelse af krav til dækningsgrad
        og kapacitet - såfremt nettet ikke allerede måtte opfylde disse - blive
        drøftet med tilbudsgiverne i den konkurrenceprægede dialog.
...
ii.2)   ordrens mængde eller omfang
ii.2.1) samlet mængde eller omfang:
        nettet vil efter implementering skulle benyttes som et primært medium til
        kommunikation i det danske beredskab. politiet, det statslige, regionale og
        kommunale beredskab vil anvende nettet til både daglige indsatser og i
        forbindelse med større hændelser, svarende til ca. 15.000 terminaler i
        tilknytning til det daglige beredskab (blå-blink). såfremt
        forsyningsvirksomheder og anden samfundsvigtig infrastruktur sluttes til
        nettet, vil dette forøge antallet af terminaler med op til ca. 5 000 stk.
        endvidere er der potentiale for op mod yderligere 40 000 terminaler,
        såfremt brugerkredsen også kommer til at omfatte landets hjemmepleje,
        hjemmehjælp og lignende. herudover forventes tilkobling af ca. 200
        kontrolrumspladser for det danske beredskab samt yderligere et mindre
        antal kontrolrumspladser ved eventuel tilslutning af forsyningsvirk-
        somheder m.v.
        anslået værdi ekskl. moms:
        mellem 1 100 000 000,00 og 2 100 000 000,00 dkk.
…
ii.3)   kontraktens varighed eller frist for dens op-
        fyldelse:
        periode i måneder: 120 (fra tildeling af kontrakten).
del iii: juridiske, økonomiske, finansielle og tekniske
oplysninger
                                         - 131 -
iii.1.   betingelser i kontrakten
iii.1.1) sikkerhedsstillelse og garantier, som forlanges:
         omfanget og karakteren af sikkerhedsstillelse og garantier, herunder til
         brug i tilfælde af tjenesteyderens eventuelle misligholdelse, vil blive gjort
         til genstand for drøftelser i den konkurrenceprægede dialog, jf. også pkt.
         iii1.4. ved eventuel forudbetaling skal der stilles fuld anfordringsgaranti
         fra anerkendt garant.
iii.1.2) de vigtigste finansierings- og betalingsvilkår og/eller henvisning til
         relevante bestemmelser herom:
         vederlagsmodellen vil blive gjort til genstand for drøftelser i den konkur-
         renceprægede dialog.
…
iii.1.4) andre særlige vilkår, som gælder for opfyldelse af kontrakten:
         ja.
         på grund af nettets væsentlige nationale og samfundsmæssige betydning
         skal der i den endelige kontrakt være bestemmelser, der i behørigt omfang
         sikrer staten og nød- og beredskabsbrugerne mod/i tilfælde af 1)
         tjenesteyders økonomiske problemer, 2) hel eller delvis overdragelse eller
         anden form for overgang af tjenesteyder eller ejerandele heri, og 3)
         lignende situationer. det nærmere indhold af denne sikring, herunder om
         den medfører særlige krav til tjenesteyderens økonomiske soliditet og/eller
         krav om særlig betryggelse fra et eventuelt moderselskab, en garantistiller
         eller anden tredjemand, vil blive drøftet under dialogen.
…
iii.2.3) teknisk kapacitet:
         oplysninger og formaliteter, som er nødvendige for at vurdere, om kra-
         vene er opfyldt: 1) liste over de betydeligste relevante ydelser, som
         tjenesteyderen har præsteret inden for de seneste tre år inden for services
         på telekommunikationsområdet.
…
del iv: procedurer
iv.1.) type procedure
iv.1.1) type procedure:
         konkurrencepræget dialog.
iv.1.2) begrænsning af det antal økonomiske aktører, som vil blive opfordret
         til at afgive tilbud eller deltage:
         planlagt antal økonomiske aktører 3
         …
                                       - 132 -
…
iv.2) tildelingskriterier
iv.2.1) tildelingskriterier:
        det økonomisk mest fordelagtige bud vurderet på grundlag af de kriterier,
        der er anført i specifikationerne, opfordringen til at afgive bud eller til at
        forhandle eller i det beskrivende dokument.
…
iv.3.4) frist for modtagelse af bud eller ansøgninger om deltagelse:
        10.7.2006 - 12.00
…
del vi: supplerende oplysninger
…
vi.3) yderligere oplysninger:
        1) dialogen vil foregå med gennemsigtighed i prissætning, bl.a. gennem
        krav om en detaljeret nedbrydning af tjenesteyders prissætning.
        2) der stiles mod en kontraktperiode på 10 år, jf. punkt ii.3. den endelige
        varighed af kontrakten beror på udfaldet af drøftelserne med til-
        budsgiverne i den konkurrenceprægede dialog.
        …
        7) det vil være en betingelse for tildeling af ordren, at tjenesteyder be-
        sidder den efter lov om radiofrekvenser (lovbekendtgørelse nr. 680 af 23.
        juni 2004) for udførelsen af tjenesteydelserne påkrævede tilladelse.
        tilladelsen skal foreligge senest 7 dage efter udløbet af fristen for afgi-
        velse af endeligt tilbud.
        8) it- og telestyrelsen er ressortmyndighed i relation til lov om radio-
        frekvenser, og it- og telestyrelsens myndighedsudøvelse vil ske uaf-
        hængigt af nærværende udbudsforretning, herunder med hensyn til ad-
        ministrativ praksis og sagsbehandlingstider. økonomistyrelsen har ikke
        mulighed for at vurdere, hvorvidt tjenesteydere, der ikke allerede måtte
        være i besiddelse af tilladelse, jf. lov om radiofrekvenser, vil kunne opnå
        en sådan inden for den oven for fastsatte frist. oplysninger om tilladelser
        kan søges på it- og telestyrelsens hjemmeside ”www.itst.dk”.
        9) med sigte på samordning af nød- og beredskabskommunikation m.v.
        stiles der mod gennemførelse af en tilslutningsforpligtelse, således at også
        alle ikke-statslige nød- og beredskabsmyndigheder og -grene forpligtes til
        at anvende den tjenesteyder, som økonomistyrelsen efter gennemførelsen
        af nærværende udbudsforretning indgår kontrakt med. det fremhæves, at
        en sådan pligt ikke vil have til formål at give tjenesteyderen en beskyttet
        eneret eller koncession, idet tjenesteyderens adgang (og eventuelle ret) til
        at betjene stat og kommuner m.fl. i det hele vil bero på indholdet af den
        kontrakt, der indgås i nærværende udbud.
        …
                                              - 133 -
               14) økonomistyrelsen stiler mod, at kontrakt indgås 1. kvartal 2007.
               15) der vil under forudsætning af godkendelse fra de bevilgende myn-
               digheder ske udbetaling af godtgørelse til de tilbudsgivere, som afgiver
               endeligt konditionsmæssigt tilbud, men som ikke opnår kontrakt med
               økonomistyrelsen om adgang til et landsdækkende net. godtgørelsen
               forventes at udgøre 1 mio. dkk pr. tilbudsgiver.
               …”
tildeling ville således ske på grundlag af tildelingskriteriet ”det økonomisk mest fordelagtige
bud”, og udbuddet skulle gennemføres efter udbudsformen ”konkurrencepræget dialog”, jf.
udbudsdirektivets artikel 29, jf. artikel 1. der var intet bestemt i udbuddet om et bestemt
frekvensområde, og der var således ikke krav om, at frekvensområdet 380 - 400 mhz skulle
anvendes til beredskabsradiokommunikationen.
af et udateret udkast til bekendtgørelse om afgivelse af radiodækningsplaner og oplysninger
om eksisterende antennepositioner, som siden blev udstedt som bekendtgørelse nr. 872 af 30.
juni 2006 med et ændret indhold, var i § 1, stk. 3, og § 6, stk. 8, følgende bestemmelser:
      ”stk. 3. for så vidt angår tilladelse til anvendelse af frekvenser til etablering og
      drift af et landsdækkende offentligt digitalt landmobilt radionet særligt til nød- og
      beredskabskommunikation i danmark indberettes alene om radiodæknings-
      planer.”
      ”stk. 8. oplysninger vedrørende tilladelse til anvendelse af frekvenser til etable-
      ring og drift af et landsdækkende offentligt digitalt landmobilt radionet særligt til
      nød- og beredskabskommunikation i danmark indsendes direkte til it- og
      telestyrelsen. de pågældende oplysninger offentliggøres ikke.”
økonomistyrelsen antog bl.a. det norske firma teleplan til at redegøre for erfaringer i for-
bindelse med etableringen af det norske beredskabsradiokommunikationssystem. i teleplans
rapporteringsskema herom dateret 17. juli 2006 var anført bl.a.:
      ”separat vedlegg til dette master dokumentet – vedlegg 15 – erfaringer og
      momenter ved analyse av tjenestekjøp i norge.
      1.           …         hovedtidsplan      …          det bør stilles en del over- …       …
                             og oppgavefor-                ordnede rammevilkår i for-
                             deling                        bindelse med planlegging
                     - 134 -
                            av radionettet. slike ram-
     1.2.1 generelt         mevilkår bør stilles som
                            krav, men med en viss flek-
     site kostnader         sibilitet som medfører at
     pris reduse-           slike krav ikke går ut over
     rende                  krav til dekning, men samti-
     elementer              dig har en prisreduserende
                            effekt i forbindelse med
                            planleggingen.
                            greenfield site koster ca.
                            dkk 1.2 mill å bygge og
                            dkk 150.000 pr. år å leie
                            over 10 års leietid (basert
                            på erfaringer fra norge).
                            en ny mast på 20 meter
                            koster ca dkk 150.000
                            inklusive fundament og
                            installasjon.
…  … …               …      …                            …            …
9.   ii.3            …      antallet basestasjo-         …
     nette-                 ner og hvordan de
     genskape               konfigureres har stor        det vises
     r                      direkte og indirekte         til separat
     ii.3.2                 betydning for den            vedlegg
     dækning                øvrige oppbyggingen          19-1 –
     …                      av nettet og de rela-        hvor tele-
                            terte kostnader.             plan viser
                                                         til forslag
                            en kan derfor van-           til tabeller
                            skelig være for de-          og input
                            taljert i denne sam-         parametere
                            menhengen.                   for radio-
                                                         nettet.
                            leverandørene                …
                            bør/må låses til me-
                            get specifikke inn-
                            gangsverdier og
                            parametre for å
                            kunne gjøre evalue-
                            ringen av tilbudene.
                            innledningsvis
                            (ii.3.2.2) bør over-
                            ordnede dek-
                            ningskrav samles i
                            tabellform.
                            …
                            planleggingen:
                            vår erfaring gjen-
                            nom oppklaringer og
                            forhandlinger er at
                            det er avgjørende at
                            leverandørene i så
 - 135 -
        stor grad som mulig
        låses til et omfat-
        tende sett av inn-
        gangsverdier, para-
        metre, metoder og
        bruk av verktøy slik
        at de resulterende
        planer kan sammen-
        liknes på en enkel
        måte, de vil senere
        ikke være noe i veien
        for å skalere løsnin-
        gen.
        dette gjelder særlig
        forholdene omkring
        prediksjonsverktøyet
        med tilhørende be-
        regningsform-
        ler/modeller som be-
        nyttes. en kan risi-
        kere å få store
        forskjeller i antall
        planlagte/nødvendige
        basestasjoner med
        tilsvarende store
        prisforskjeller på det
        endelige produkt.
        …
        linkbudsjetter
        (bs/ms rx sens).
        standard verdier for
        basestasjonenes og
        terminalenes. i tetra
        er standard (spesifi-
        kasjonen) rx-føl-
        somhet for ba-
        sestasjonene
        -106dbm. de fleste
        leverandørers siste
        generasjon hevdes å
        kunne levere
        -112dbm med
        samme kvalitet.
        slike påstander må
        dokumenteres godt
        og av 3’dje parts
        uavhengige målinger
        (basert på anerkjente
        målemetoder)
        codecen som benyt-
        tes i systemet må
        også ”standardise-
        res” siden forskjel-
        lige codecer kan gi
        forskjellig ytelse.
                                             - 136 -
      ”
økonomistyrelsen modtog fem anmodninger fra leverandører om prækvalifikation, hvoraf tre
af ansøgerne i overensstemmelse med udbudsbekendtgørelsen skulle prækvalificeres til
kontraktsforhandlinger frem mod det endelige valg af leverandør primo 2007. de fem ansø-
gere var henholdsvis tdc totalløsninger a/s, eads secure networks oy, konsortiet
(bestående af damm cellular systems a/s/mærsk data defence a/s/saab ab (publ)
saab communications/eltel networks telecom a/s), dansk beredskabskommunikation
a/s (tetranet) og nordisk mobiltelefon ab. i anmodningerne om prækvalifikation var der
peget på i alt fire frekvensbånd - 380, 410, 450 og 870 mhz-frekvensbåndet - til mulig
anvendelse ved præstation af de udbudte teleydelser. om baggrunden for valget af prækvalifi-
cerede var i de fem involverede ministeriers indstilling af 9. august 2006, som blev tiltrådt af
regeringens økonomiudvalg den 10. august 2006, anført bl.a.:
      ”både eads secure networks oy og dansk beredskabskommunikation a/s
      planlægger at byde med løsninger baseret på gennemprøvet teknologi (tetra),
      som virksomhederne har konkrete erfaringer med i flere landsdækkende
      europæiske radionet. til orientering besidder dansk beredskabskommunikation
      relevante radiofrekvenser, mens eads secure networks oy ikke på nuværende
      tidspunkt besidder sådanne, hvorfor disse ville skulle erhverves af eads i løbet
      af en evt. forhandlingsproces i medfør af frekvenslovens bestemmelser -
      eksempelvis via it- og telestyrelsens kommende udbud af radiofrekvenser.
      i den anden ende af spektret skiller nordisk mobiltelefon ab sig ud, på grund af
      manglende relevante referencer og begrænsede volumen indenfor de ydelser som
      kontrakten vedrører. nordisk mobiltelefon ab planlægger at implementere en af
      dem uafprøvet teknisk løsning baseret på cdma-standarden.
      tdc totalløsninger a/s planlægger at byde med en til opgaven uprøvet, men
      innovativ teknologisk løsning, der repræsenterer en vis risiko – teknisk såvel som
      kommercielt. tdc planlægger at basere sin løsning på eksisterende og fremtidige
      kommercielle gsm/umts net, hvor de har stor erfaring og kompetence ifm både
      etablering og drift. tdc totalløsninger a/s har overordentlig gode
      kvalifikationer i forhold til den foreslåede teknologi.
      damm cellular systems a/s, saab ab (publ) saab communications, mærsk
      data defence a/s, eltel networks telecom a/s har etableret et konsortium til
      lejligheden. konsortiet besidder relevante radiofrekvenser, men har ingen
      erfaringer med samarbejde som konsortium og rollefordelingen er på nuværende
      tidspunkt ikke helt klar. konsortiet planlægger at byde med en tetra løsning i
      en kombination der er uprøvet i den aktuelle skala, men dog baseret på
                                             - 137 -
      komponenter, der er kendte i markedet. konsortiets medlemmer har hver for sig
      få, men mere relevante referencer end tdc.
      løsning
      vurderingerne fra kammeradvokaten, gartner og rovsing har været drøftet i
      styregruppen for radioprojektet.
      valget mellem konsortiet og tdc er vanskeligt, da der er fordele og ulemper ved
      begge løsninger. ud fra et samlet skøn, finder man dog, at tdcs anmodning har
      den afgørende svaghed, at tdc på et område – hvor de har begrænsede erfaringer
      – skal udvikle en række nye funktionaliteter. og at der i lyset heraf er knyttet en
      række usikkerheder såvel teknisk som kommercielt i denne løsning.
      på denne baggrund indstiller justitsministeriet, forsvarsministeriet, indenrigs- og
      sundhedsministeriet, ministeriet for videnskab, teknologi og udvikling og
      finansministeriet, at følgende tre virksomheder prækvalificeres:
          •   eads secure networks oy
          •   dansk beredskabskommunikation a/s.
          •   ”konsortiet” ”
de prækvalificerede modtog underretning ved brev af 14. august 2006, idet økonomi-styrel-
sen endvidere indbød til et informationsmøde med tilbudsgiverne den 23. august 2006.
samtidig modtog de prækvalificerede første version af det samlede udbudsmateriale (ud-
buddets ”beskrivende dokumenter”), herunder ”betingelser for konkurrencepræget dialog om
samordning af nød- og beredskabskommunikation m.v.” i betingelserne var dels de nærmere
vilkår for den konkurrenceprægede dialog fastlagt, dels de nærmere vilkår for afgivelse af
første foreløbige bud og tildelingskriterier. til betingelserne var bl.a. vedlagt en
kravspecifikation og et udkast til hovedkontrakt (”kontrakten”) med bilag.
af udbudsbetingelserne fremgik, at tildeling ville ske på grundlag af tildelingskriteriet ”det
økonomisk mest fordelagtige bud” og således ikke nødvendigvis det billigste bud. økono-
mistyrelsen havde til brug for tildelingen fastsat 4 nærmere angivne underkriterier i ud-
budsbetingelserne, og der var fastsat nærmere retningslinier for den valgte udbudsform
konkurrencepræget dialog, jf. § 3, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 937 af 16. september 2004 om
fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjeneste-
ydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter, jf. art. 29 i europaparlamentets
og rådets direktiv nr. 2004/18/ef af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne
ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og
offentlige bygge- og anlægskontrakter (kaldet udbudsdirektivet). det var således om den
                                                - 138 -
konkurrenceprægede dialog bestemt, at der først skulle være en dialogfase, hvorunder der
siden hen i det faktiske forløb fremkom 7 foreløbige tilbud, og til sidst en tilbudsfase, hvor det
8. tilbud i det faktiske forløb var det endelige tilbud.
i præamblen til det nævnte direktiv er under pkt. 31 om konkurrencepræget dialog nævnt:
       ”
       (31) ordregivende myndigheder, som udfører særligt komplekse projekter, kan
            uden egen skyld befinde sig i en situation, hvor det er umuligt objektivt at
            fastlægge de vilkår, der kan opfylde deres behov, eller at vurdere, hvad
            markedet kan tilbyde af tekniske og/eller finansielle og juridiske løsninger.
            denne situation kan navnlig opstå i forbindelse med udførelsen af vigtige
            integrerede transportinfrastrukturprojekter, store edb-net og projekter, der
            indebærer en kompleks, struktureret finansiering, hvis finansielle og juridiske
            forhold ikke kan fastsættes i forvejen. i det omfang offentligt eller begrænset
            udbud ikke måtte muliggøre indgåelse af sådanne kontrakter, bør der derfor
            indføres en fleksibel procedure, som både tilgodeser konkurrencen mellem
            økonomiske aktører og de ordregivende myndigheders behov for at drøfte alle
            kontraktens aspekter med hver ansøger. denne procedure må dog ikke
            anvendes på en sådan måde, at konkurrencen begrænses eller fordrejes,
            navnlig ikke ved at ændre grundlæggende elementer i tilbuddene, ved at
            pålægge den valgte tilbudsgiver væsentlige nye elementer eller ved at
            inddrage en anden tilbudsgiver end den, der har afgivet det økonomisk mest
            fordelagtige tilbud.”
præamblens pkt. 46 er sålydende:
       ”(46) tildelingen af kontrakter skal foretages på grundlag af objektive kriterier,
            der sikrer, at principperne om gennemsigtighed ikke-forskelsbehandling og
            ligebehandling overholdes, og at tilbuddene vurderes på reelle konkurren-
            cevilkår. derfor bør der kun tillades anvendelse af to tildelingskriterier,
            nemlig »den laveste pris« og »det økonomisk mest fordelagtige tilbud«
            for at sikre overholdelsen af princippet om ligebehandlng ved tildelingen af
            kontrakter bør der indføres pligt – i overensstemmelse med retspraksis – til at
            fastholde den nødvendige gennemsigtighed, for at alle tilbudsgivere kan være
            rimeligt informeret om de kriterier og regler, der anvendes til afdækning af
            det økonomsik mest fordelagtige tilbud. de ordregivende myndigheder skal
            derfor oplyse, hvilke tildelingskriterier de anvender, og hvordan de vægter
            kriterierne, på et så tidligt tidspunkt, at tilbudsgiverne har disse oplysninger,
            når de udarbejder deres tilbud. de ordregivende myndigheder kan i særlige
            tilfælde undlade at oplyse, hvordan de vægter tildelingskriterierne, når en
            sådan vægtning ikke kan fastsættes i forvejen, især på grund af kontraktens
            kompleksitet, men de bør kunne begrunde dette. i disse tilfælde bør de oplyse
            kriteriernes prioriterede rækkefølge med de vigtigste først.
                                             - 139 -
          når de ordregivende myndigheder vælger at tildele kontrakten til den, der har
          givet det økonomisk mest fordelagtige tilbud, vurderer de tilbuddene for at
          fastslå, hvilket der indebærer det bedste forhold mellem kvalitet og pris. med
          henblik herpå fastsætter de økonomiske og kvalitative kriterier, der tilsammen
          skal gøre det muligt at fastslå, hvilket tilbud er det økonomisk mest
          fordelagtigt for den ordregivende myndighed. disse kriterier fastsættes ud fra
          kontraktsgenstanden, idet de skal gøre det muligt at vurdere de enkelte tilbuds
          resultatniveau i forhold til kontraktsgenstanden som defineret i de tekniske
          specifikationer og at måle forholdet mellem kvalitet og pris for hvert tilbud.
          for at sikre ligebehandling skal tildelingskriterierne gøre det muligt at
          sammenligne tilbuddene og vurdere dem objektivt. hvis disse betingelser er
          opfyldt, kan økonomiske og kvalitative tildelingskriterier, f.eks. dem, der
          vedrører opfyldelsen af miljøkrav, give den ordregivende myndighed
          mulighed for at opfylde den berørte almenheds behov som anført i kon-
          traktspecifikationerne. under samme omstændigheder kan en ordregivende
          myndighed anvende kriterier, der skal opfylde sociale krav, navnlig svarende
          til behov – som defineret i kontraktspecifikationerne – hos særligt ugunstigt
          stillede befolkningsgrupper, hvortil hører mdtagerne/brugerne af de bygge-
          og anlægsarbejder, indkøb eller tjenesteydelser, der er omfattet af kontrakten.
          ”
direktivets art. 1 om definitioner bestemmer i nr. 2, litra a, og i nr. 11, litra c, bl.a. følgende:
     ”…
     2. a) ved ”offentlige kontrakter” forstås gensidigt bebyrdende aftaler, der indgås
     skriftligt mellem en eller flere økonomiske aktører og en eller flere ordregivende
     myndigheder, og som vedrører udførelsen af arbejde, levering af varer eller
     tjenesteydelser, der er omfattet af dette direktiv.
     …
     11. …
     …
     c) ved ”konkurrencepræget dialog” forstås en procedure, som enhver økonomisk
     aktør kan ansøge om at deltage i, men hvor den ordregivende myndighed fører en
     dialog med de ansøgere, der har fået adgang til at deltage i proceduren, med
     henblik på at udvikle en eller flere løsninger, der kan opfylde dens behov, og som
     skal være grundlag for de tilbud, de valgte ansøgere dernæst opfordres til at
     afgive.
     med henblik på anvendelsen af proceduren i første afsnit anses en offentlig
     kontrakt for at være ”særligt kompleks”, når den ordregivende myndighed
                                             - 140 -
 -   ikke er i stand til i overensstemmelse med artikel 23, stk. 3, litra b), c) eller d)
     objektivt at præcisere de tekniske vilkår, der kan opfylde deres behov og formål,
     og/eller
 -   ikke er i stand til objektivt at præcisere de retlige og/eller finansielle forhold i for-
     bindelse med et projekt.
     …”
direktivets art. 2 om principper for indgåelse af kontrakter lyder:
     ”de ordregivende myndigheder overholder principperne om ligebehanling og
     ikke-forskelsbehandling af økonomiske aktører og handler på en gennemsigtig
     måde”.
direktivets art. 29 om konkurrencepræget dialog har dette indhold:
     ”1. i tilfælde af særligt komplekse kontrakter kan medlemsstaterne fastsætte, at de
     ordregivende myndigheder, i den udstrækning de mener, at anvendelse af et
     offentligt eller af et begrænset udbud ikke gør det muligt at indgå en kontrakt, kan
     gøre brug af konkurrencepræget dialog i overensstemmelse med denne artikel.
     tildelingen af en offentlig kontrakt sker udelukkende på grund af kriteriet det
     økonomisk mest fordelagtige tilbud.
     2. de ordregivende myndigheder offentliggør en udbudsbekendtgørelse, hvori de
     meddeler deres behov og krav, som de definerer i denne bekendtgørelse og/eller i
     et beskrivende dokument.
     3. de ordregivende myndigheder indleder med de ansøgere, som er udvalgt i
     henhold til relevante bestemmelser i artikel 44-52, en dialog, hvis formål er at
     indkredse og fastslå, hvorledes deres behov bedst kan opfyldes. under denne
     dialog kan de drøfte alle aspekter ved kontrakten med de udvalgte ansøgere.
     under dialogen sikrer de ordregivende myndigheder, at alle tilbudsgivere be-
     handles ens. de udøver især ikke forskelsbehandling ved at give oplysninger, som
     kan stille nogle udbudsgivere bedre end andre.
     de ordregivende myndigheder må ikke over for de andre deltagere afsløre de
     løsninger, som en anden deltager har foreslået, eller andre fortrolige oplysninger,
     som en deltager i dialogen har meddelt, uden dennes samtykke.
     4. de ordregivende myndigheder kan bestemme, at udbuddet skal forløbe i flere
     faser for at begrænse antallet af løsninger, der skal diskuteres under dialogen, på
     grundlag af de tildelingskriterier, der er indeholdt i udbudsbekendtgørelsen eller i
     det beskrivende dokument. muligheden for at gøre brug af denne fremgangsmåde
     skal være anført i udbudsbekendtgørelsen eller i det beskrivende dokument.
                                                - 141 -
      5. den ordregivende myndighed fortsætter denne dialog, indtil den har indkredset
      den eller de løsninger, der kan opfylde dens behov, efter om nødvendigt at have
      sammenlignet dem.
      6. efter at have erklæret dialogen for afsluttet og efter at have underrettet del-
      tagerne herom opforderer de ordregivende myndigheder deltagerne til at afgive
      deres endelige tilbud på grundlag af de løsninger, der er forelagt og præciseret
      under dialogen. disse tilbud skal indeholde alle de elementer, der er nødvendige
      for projektets udførelse.
      på den ordregivende myndigheds anmodning kan disse tilbud afklares, præciseres
      og tilpasses. imidlertid kan disse præciseringer, afklaringer og tilpasninger eller
      supplerende oplysninger ikke medføre, at der ændres ved grundlæggende
      elementer i tilbuddet eller i indkaldelsen af tilbud, som ikke vil kunne ændres
      uden fare for konkurrencefordrejning eller forskelsbehandling.
      7. de ordregivende myndigheder vurderer tilbuddene som afgivet på grundlag af
      de i udbudsbekendtgørelsen eller det beskrivende dokument fastsatte tilde-
      lingskriterier og vælger det økonomisk mest fordelagtige tilbud i overens-
      stemmelse med artikel 53.
      efter anmodning fra den ordregivende myndighed kan den tilbudsgiver, hvis
      tilbud er valgt som det økonomisk mest fordelagtige, blive bedt om at præcisere
      visse aspekter af tilbuddet eller bekræfte forpligtelser, som er indeholdt i
      tilbuddet, forudsat at dette ikke bevirker, at væsentlige aspekter af tilbuddet eller
      udbuddet ændres, og at det ikke fører til konkurrencefordrejning eller for-
      skelsbehandling.
      8. de ordregivende myndigheder kan træffe bestemmelse om priser eller beta-
      linger til deltagerne i dialogen.”
i direktivets art. 44, stk. 3, er bl.a. bestemt følgende om antallet af ansøgere:
      ”3. …
      ved begrænsede udbud er dette mindstetal på fem. i udbud med forhandling med
      forudgående udbudsbekendtgørelse og ved konkurrencepræget dialog er
      mindstetallet på tre. …
      …”
damm har gjort gældende, at sine-kontrakten ikke var en særligt kompleks kontrakt som
anført i art. 29, hvorfor udbuddet ikke lovligt har kunnet gennemføres med udbudsformen
konkurrencepræget dialog. de sagsøgte myndigheder har heroverfor gjort gældende, at
                                               - 142 -
kontrakten havde en sådan kompleksitet, at der ville være behov for dialog med tilbuds-
giverne med henblik på at identificere de løsninger, der bedst kunne opfylde beredskabernes
og økonomistyrelsens behov, samtidig med at der under denne udbudsform kunne tages
behørigt hensyn til, at nettet ville få stor national og samfundsmæssig betydning.
de første 4 afsnit i ”betingelser for konkurrencepræget dialog om samordning af nød- og
beredskabskommunikation” havde bl.a. følgende indhold:
      ”1. den ordregivende myndighed
      økonomistyrelsen
      …
      2. de beskrivende dokumenter
      dette eu-udbud gennemføres i henhold til udbudsbekendtgørelse nr. 2006/s 109-
      116975.
      de beskrivende dokumenter består af:
          •   opfordringsskrivelse.
          •   nærværende betingelser for konkurrencepræget dialog (i det følgende be-
              tegnet betingelserne).
          •   udkast til hovedkontrakt.
          •   udkast til bilag i-xix, herunder med vejledende tekstafsnit.
          •   …
      …
      3. tildelingskriterier
      tildeling vil ske på grundlag af tildelingskriteriet ”det økonomisk mest fordel-
      agtige tilbud”.
      økonomistyrelsen vil i den forbindelse lægge følgende underkriterier til grund:
      1) nettets og de optionelle ydelsers kvalitet (30%)
      i vurderingen indgår kvaliteten af måden nettet er bygget op, herunder i hvor høj
      grad nettet er fleksibelt, fremtidssikret, stabilt og skalerbart.
      i vurderingen indgår i hvilket omfang og med hvilket indhold, de funktionelle
      krav opfyldes. samtidig indgår karakteren af de opfyldte, funktionelle krav i
      vurderingen. det vil endvidere blive vurderet i hvilket omfang og med hvilket
      indhold, der tilbydes mere funktionalitet end krævet.
                                       - 143 -
i vurderingen indgår i hvilket omfang og med hvilket indhold, kravene til inte-
gration opfyldes. samtidig indgår karakteren af de opfyldte krav til integration i
vurderingen.
i vurderingen indgår i hvilket omfang og med hvilket indhold, kravene til sik-
kerhed opfyldes. samtidig indgår karakteren af de opfyldte krav til sikkerhed i
vurderingen.
i vurderingen indgår i hvilket omfang, der tilbydes de i udbudsbekendtgørelsens
pkt. ii.2.2, nr. 4-10 nævnte optionelle ydelser.
2) leveringssikkerhed (30%)
i vurderingen indgår tilbudsgivers bemanding og organisering af projekt- og
implementeringsorganisationen og driftsorganisationen, herunder om de 2 or-
ganisationer er i besiddelse af den rette kombination af erfaringer og kompetencer,
der sandsynliggør, at organisationerne kan mestre opgaven.
i vurderingen indgår i hvor høj grad, afprøvningerne skaber sikkerhed for drift i
overensstemmelse med kontraktens krav.
i vurderingen indgår i hvilket omfang og med hvilket indhold, tilbudsgiver har
taget forbehold for og eventuelt ændret hovedkontraktens pkt. 6-11, 17, 29-31 og
36 med tilhørende bilag, herunder særligt bilag vi og xv.
i vurderingen indgår i hvor høj grad, tilsvarende løsninger er udbredt af til-
budsgiver eller tredjemand til andre kunder i danmark og/eller i andre lande.
i vurderingen indgår i hvor høj grad, tilbudsgivers løsning skaber sikkerhed for at
kravene til sammenhæng og dækning opfyldes.
3) økonomi (30%)
i vurderingen af økonomi lægges vægt på den laveste, samlede pris for etablering
og drift af nettet og for optioner, ændringer og øvrige ydelser. der lægges
samtidig vægt på kundens og de forventede bestilleres samlede, skønnede interne
organisatoriske og tekniske omkostninger forbundet med den tilbudte løsning set
over hele kontraktperioden.
(økonomistyrelsen vil vurdere om der bør udsendes en uddybende beskrivelse af
de parametre, der indgår i bedømmelsen under dette underkriterium. til-
budsgiverne vil inden udløbet af fristen for tilbudsgivernes afgivelse af 1. fore-
løbige tilbud modtage besked om styrelsens overvejelser.)
4) tidsplan (10%)
i vurderingen af tilbudsgivers tidsplan lægges vægt på, at der sker en hurtig
implementering af nettet, og at tidsplanen fremstår realistisk og gennemarbejdet.
samtidig indgår kontraktens løbetid i vurderingen.
                                        - 144 -
                                         --------
procentsatserne angiver de enkelte underkriteriers relative vægt i tilbudsevalue-
ringen.
4.      konkurrencepræget dialog
udbudsforretningen gennemføres i henhold til udbudsdirektivets (direktiv nr.
2004/18/ef af 31. marts 2004) regler for konkurrencepræget dialog på dansk i to
faser:
        4.1. dialogfasen
i overensstemmelse med udbudsdirektivets artikel 29, stk. 3, vil økonomisty-
relsen med de udvalgte ansøgere/tilbudsgivere indlede en dialog, hvis formål er at
indkredse og fastslå, hvorledes økonomistyrelsens behov bedst kan opfyldes.
under denne dialog kan alle aspekter ved kontrakten drøftes med tilbudsgiverne.
det er forventningen, at forhandlingslederen og den centrale forhandlingsgruppe i
øvrigt for både tilbudsgiveren og økonomistyrelsen deltager i alle møder (bortset
fra møder vedrørende detaljer, jf. nærmere nedenfor under ”5 mødespor”),
medmindre andet aftales, og at de centrale forhandlingsgrupper har indsigt i de
tekniske, juridiske og økonomiske aspekter ved kontrakten.
under dialogen sikrer økonomistyrelsen, at alle tilbudsgivere behanldes ens. der
udøves især ikke forskelsbehandling ved at give oplysninger, som kan stille nogle
tilbudsgivere bedre end andre.
økonomistyrelsen må ikke over for de andre tilbudsgivere afsløre de løsninger,
som en anden tilbudsgiver har foreslået, eller andre fortrolige oplysninger, som en
tilbudsgiver i dialogen har meddelt, uden dennes samtykke.
…
afslutning af dialogfasen
…
økonomistyrelsen fortsætter dialogen, indtil økonomistyrelsen har indkredset den
eller de løsninger, der kan opfylde økonomistyrelsens behov, efter om nødvendigt
at have sammenlignet dem. på dette tidspunkt erklærer økonomistyrelsen
dialogfasen for afsluttet, og alle efterfølgende møder og foreløbige tilbud
bortfalder automatisk.
        4.2 tilbudsfasen
                                        - 145 -
når økonomistyrelsen anser dialogfasen for afsluttet, underretter økonomisty-
relsen skriftligt tilbudsgiverne herom med samtidig oplysning om, at udbuds-
forretningens anden fase – tilbudsfasen – indledes.
i skrivelsen opfordres tilbudsgiverne til at afgive endeligt tilbud.
fristen for modtagelse af endeligt tilbud vil ligeledes være angivet i skrivelsen
tilligemed endelig tidsplan for den resterende den af udbudsforretningen.
det endelige tilbud skal baseres på tilbudsgiverens foreløbige tilbud og de deri
indeholdte løsningsforslag samt de supplerende beskrivende dokumenter, som
måtte være blevet tilstillet tilbudsgiver under dialogfasen eller med opfordringen
til at afgive endeligt tilbud. det er hensigten, at tilbudsgiveren i sit endelige tilbud
søger at forbedre opfyldelsen af økonomistyrelsens behov, herunder ved at
implementere eventuelle forslag, som økonomistyrelsen måtte have fremsat over
for tilbudsgiveren op imod dialogfasens afslutning.
…
5. forbehold, mindstekrav, vejledning tiltilbud, al-
ternative bud
…
udkast til bilag i- xix
i hvert bilagudkast er det direkte angivet, hvorvidt krav er mindstekrav, som
tilbudsgiveren ikke kan tage forbehold over for. mindstekravet er markeret med
understregning af kravnummeret og teksten. dette er illustreret med nedenstående
eksempel på et mindstekrav:
krav ii.3.3.1.4         nettet skal kunne have mindst 1.000 terminaler tilsluttet in-
                        denfor et område på 10 x 10 km samtidig.
i udkastene til bilag er der indsat vejledende tekst.
vejledende tekst med kursiv er generel tekst til tilbudsgivers orientering. dette
illustreres med følgende eksempel:
på baggrund af den nationale beredskabsplan, der omfatter alle statslige myn-
digheder i beredskabet, har hver enkelt styrelse/organisation udfærdiget egne
detaljerede beredskabsplaner inden for eget ressort (sektoransvar). hovedan-
svarlig for den nationale beredskabsplan er beredskabsstyrelsen.
vejledende tekst indsat i firkantede parenteser med fed og kursiv skrift er vej-
ledende tekst til tilbudsgiver om, hvad tilbudsgiveren med egne ord skal beskrive i
tilbuddet. dette illustreres med følgende eksempel:
[tilbudsgiver specificerer relevante sikkerhedsrutiner her] ”
                                             - 146 -
et af bilagene til udbudsbetingelserne var kravspecifikationen. forud for den endelige
kravspecifikation forelå udkast, om hvilke følgende er fremhævet:
i et udateret udkast var under punktet ”ii.4.1.5 integration med fremmede net” anført bl.a.:
       ”        ii.4.1.5    integration med fremmede net
       ii.4.1.5.1           nettet skal give mulighed for integration til de tilsvarende
                            beredskabsnet i danmarks nabolande, herunder som mi-
                            nimum til sverige og tyskland.
       ii.4.1.5.2           [tilbudsgiver skal redegøre for, hvordan nettet kan inte-
                            greres med nød- og beredskabsnet i danmarks nabolande
                            herunder for, hvad der kræves, for at en terminal fra et
                            fremmed net, herunder udlandet kan operere i nettet i
                            relation til teknologi, standard og frekvensbånd.]”
i et senere udkast af 28. november 2006 var anført:
       ”ii.4.1.5.1          nettet skal give mulighed for integration til de tilsvarende
                            beredskabsnet i danmarks nabolande, herunder som mi-
                            nimum til sverige og tyskland.
       ii.4.1.5.6           integrationen kan men skal ikke baseres på tilstedeværelsen
                            af identiske teknologier i identiske frekvensbånd på hver sin
                            side af en landegrænse.
       ii.4.1.5.2           [kunden opfatter ”integration” som en vifte af mulige in-
                            tegrationsløsninger mellem nettet i danmark og nød- og
                            beredskabsnet i danmarks nabolande. kunden forestiller
                            sig, at denne vifte går fra muligheden for simpel
                            transmission af tale fra én terminal, der anvendes i nettet i
                            danmark til en terminal, der anvendes i nabolandets nød-
                            og beredskabsnet, over mulighed for transmission af data
                            mellem sådanne terminaler og til mere avancerede
                            integrationsløsninger, hvor flere funktionaliteter
                            muliggøres, eller hvor fx roaming bliver en mulighed.
                            tilbudsgiver skal i detaljer redegøre for, i hvilken grad og i
                            givet fald hvordan det tilbudte net kan integreres med nød-
                            og beredskabsnet i danmarks nabolande. tilbudsgiver skal
                            i den forbindelse beskrive, hvad der – hvis denne form for
                            integration består som en mulighed – kræves, for at en
                            terminal fra et fremmed net, herunder udlandet kan
                            operere i nettet i relation til teknologi, standard og
                            frekvensbånd. endvidere bedes tilbudsgiver i øvrigt
                                               - 147 -
                             beskrive det tilbudte nets muligheder og begrænsninger i
                             henseende til integration.]”
den endelige kravspecifikation af 26. marts 2007 indeholdt i afsnit ii.2. en ordliste, som
fastlagde forståelsen af bl.a. følgende ord:
      ”dækning:
                             betegner det forhold, at der kan etableres radiokommuni-
                             kation mellem en terminal og en basisstation. i praksis opnås
                             dette, når basisstationens sende-enhed producerer et
                             tilstrækkelig kraftigt elektromagnetisk felt på terminalens
                             lokation, og tilsvarende at terminalen er i stand til at sende
                             med en effekt, der er høj nok til, at basisstationen kan
                             detektere signalet. terminalen er den svage part i denne
                             balance, så det er terminalens sendeeffekt, der reelt sætter
                             begrænsningen for dækningen. man kan øge dæk-
                             ningsområdet ved at etablere flere og mindre celler.
                             mobil dækning: dækning for en terminal monteret i et
                             køretøj. blandt terminalerne har de mobile terminaler den
                             forholdsvis højeste sendeeffekt, og mobildækning er derfor
                             tilstede i det forholdsvis største område.
                             håndholdt dækning: dækning for en håndholdt terminal, der
                             er den terminaltype, der har den laveste sendeeffekt. hvis
                             der er håndholdt dækning, vil der normalt også være mobil
                             dækning (men ikke nødvendigvis omvendt).
                             indendørs håndholdt dækning: håndholdt dækning inde i en
                             bygning. bygningsmassen dæmper udbredelsen af det
                             elektromagnetiske felt, så indendørs håndholdt dækning
                             forudsætter en forholdsvis kortere afstand mellem basis-
                             station og terminal; dvs. et kraftigere elektromagnetisk felt.
                             et træhus er i den forbindelse en mindre barriere end et
                             kontorkompleks af jern og beton.
                             udendørs håndholdt dækning: håndholdt dækning det fri.
                             vil være til stede i større områder end indendørs håndholdt
                             dækning, men ikke så udbredt som mobil dækning.
      …
      link budget:
                             en beregning af radiostrækningen, mellem basisstation og
                             terminal, der inkluderer alle de variable, der har indflydelse
                             på strækningen.
      …
      roaming:
                                              - 148 -
                             muligheden for at bruge en terminal i et andet radionet end
                             det, hvor den er hjemmehørende. fx i et radionet i et
                             naboland.
      …
      site:
                             en position i et radionet omfattende alle nødvendige anlæg
                             og udstyr (land, radiorum, antennemast, radioudrustning
                             mv.) for at drive en basisstation.”
kravspecifikationen indeholdt i afsnit ii.3. netegenskaber et underafsnit ii.3.2 dækning.
dette afsnit havde bl.a. følgende underafsnit:
      ”ii.3.2.2.1            tjenesteyder skal levere et sammenhængende net med
                             udendørs håndholdt dækning og med indendørs håndholdt
                             dækning i de nærmere specificerede områder.
      …
      ii.3.2.2.8             nettet skal understøtte anvendelsen af udstyr baseret på di-
                             gital og trunkeret teknologi.
      …
      ii.3.2.3.7             [tilbudsgiver skal vedlægge sit link budget]
      …
      ii.3.2.3.8             [link budgettet skal dække mobildækning, udendørs og
                             indendørs håndholdt dækning, samt de målbare tal for
                             sendeeffekt, modtagerfølsomhed, feltstyrke og øvrige tal,
                             som er nødvendige for eftervisning af dækning. til-
                             budsgiver skal anføre, hvilken maskestørrelse radio-
                             planlægningsværktøjet anvender].
      ii.3.2.3.10            [tilbudsgiver skal anvende følgende værdier i beregningen
                             af link budget:
         parameter                                              kærvet værdi
         body loss                                              8 db
         antenna gain for håndholdte terminaler                 0 dbi
         sendestyrke for mobile terminaler                      3w
         sendestyrke for håndholdte terminaler                  1w
         modtager følsomhed for terminaler                      -103 dbm
      ”
                                             - 149 -
for så vidt angår skemaet, måltes ”body loss” på den, der taler, hvorimod de sidste 4 ru-
brikker i skemaet angik værdier for terminalerne.
på vegne økonomistyrelsen havde kammeradvokaten udarbejdet udkast af 16. august 2006 til
hovedkontrakt med den vindende tilbudsgiver. den tilhørende bilagsfortegnelse rummede 19
bilag (bilag i – bilag xix). fra kontraktsudkastet er følgende fremhævet:
      ”1.      indledning (præambel)
      …
      ydelserne, som tjenesteyderen skal præstere i henhold til kontrakten har afgø-
      rende betydning for kunden, brugeren og for landets sikkerhed samt forholdet til
      andre nationer. forsinkelser i tjenesteyderens leverancer, mangelfulde ydelser
      eller manglende overholdelse af krav til sikkerhed m.v. vil – navnlig i ekstreme
      situationer – kunne koste menneskeliv eller bringe den nationale sikkerhed i fare.
      endvidere er brugernes anvendelse af nettet en missionskritisk del af brugernes
      virke, og brugerne skal derfor altid kunne stole på og have fuld tillid til, at alle
      funktioner m.v. i nettet virker som krævet i kontrakten. det er af afgørende
      betydning i den forbindelse, at nettet kan anvendes let og sikkert af alle brugere
      uden særligt kendskab til radioteknologi.
      …
      2.       definitioner
      …
      ved en bestiller forstås en fysisk eller juridisk person, der indgår en aftale med
      tjenesteyderen i overensstemmelse med bilag xvii eller bilag xviii eller som
      afgiver bestilling på ydelser i henhold til kontraktens punkt 22.2.3 (konsulent-
      ydelser, rådgivning og uddannelse, jf. bilag xiii); i bilag xix er angivet kredsen
      af potentielle bestillere, herunder myndigheds- og virksomhedstyper m.v., der –
      hvis kunden beslutter dette – har adgang til at agere som bestillere under
      kontrakten. en bestiller kan for eksempel være et kommunalt brandvæsen.
      ved bruger forstås enhver fysisk eller juridisk person eller enhed inden for en
      juridisk person, der i henhold til en aftale indgået i overensstemmelse med bilag
      xvii skal have adgang til at anvende nettet på de i kontrakten angivne vilkår. en
      bruger kan for eksempel være en brandmand.
      …
                                       - 150 -
ved kontrakt forstås nærværende af parterne underskrevne kontraktdokument
(også betegnet hovedkontrakten) med alle bilag og eventuelle senere aftalte
ændringer.
ved kunden forstås økonomistyrelsen eller – i tilfælde af overdragelse – den
institution eller enhed til hvem økonomistyrelsen med hjemmel i kontraktens
punkt 33 (overdragelse af kontrakten) har overdraget denne.
ved nettet forstås hele den infrastruktur (radiobaseret telekommunikationsnet),
som tjenesteyderen i henhold til kontrakten skal stille til rådighed m.v. for
brugeren, jf. nærmere bilag ii.
…
7.       tjenesteyders rating
tjenesteyder skal til enhver tid have en credit-rating fra dun & bradstreet eller
tilsvarende anerkendt credit-ratingbureau i rating kategorien, som anført i bilag
vii.
…
10.      change of control
enhver direkte eller indirekte ændring af den kontrollerende ejerandel i tjene-
steyder kan kun ske med samtykke fra kunden.
…
11.      pant i aktier
11.1     pant i aktier
kunden får samtidig med underskrivelsen af denne kontrakt håndpant i aktierne i
tjenesteyder til sikkerhed for tjenesteyders opfyldelse af forpligtelserne i henhold
til denne kontrakt.
overdragelse af aktier i tjenesteyder kan ikke finde sted, ligesom tjenesteyder ikke
må pantsætte aktierne yderligere. som overdragelse anses enhver overgang af
aktier, herunder ved fusion og spaltning.
tjenesteyder skal til enhver tid opfylde standard for insolvens-score, som anført i
bilag vii.
tjenesteyder må ikke uden kundens samtykke udskille aktiver, kontrakter, ret-
tigheder m.v. af betydning for driften af nettet (nøgleressourcer). som nøgle-
ressourcer anses de i bilag iii anførte nøgleressourcer, der er opført som nøgle-
ressourcer omfattet af bestemmelsen.
                                         - 151 -
som udskillelse anses overdragelse eller anden overgang, herunder ved fusion og
spaltning.
11.2     overtagelse af stemmeretten og retten til udbytte
…
14.      tjenesteyderens hoved- og biforpligtelser
…
14.2     obligatoriske hovedydelser
kontrakten omfatter overordnet betragtet følgende obligatoriske hovedydelser, der
skal præsteres af tjenesteyderen i henhold til bestemmelserne i kontrakten,
herunder i overensstemmelse med kontraktens opdeling i etaper som blandt andet
angivet i bilag i og ii:
     •   etablering (såfremt nettet ikke allerede er etableret) og udrulning af nettet.
     •   tilrådighedsstillelse af nettet i forhold til brugerne.
     •   sikring, drift og vedligeholdelse af nettet.
nettet skal opfylde alle de krav, herunder funktionelle krav, der findes i krav-
specifikationen (bilag ii), samt opfylde alle beskrivelser i tjenesteyderens løs-
ningsbeskrivelse (bilag iii) og i denne kontrakt i øvrigt. …
…
19.      tilrådighedsstillelse
…
19.2     tilslutningsaftale
...
tjenesteyderen og den, der ønsker tilslutning af brugere og eventuelt applikati-
oner, indgår aftale i overensstemmelse med kontraktens bilag xvii. …
tjenesteyderen skal i overensstemmelse med kontraktens krav og den indgåede
tilslutningsaftale sikre, at nettet bliver tilgængeligt for de af aftalen omfattede
brugere og applikationer inden for de frister, der fremgår af aftalen om tilslutning.
…
…
28.      økonomi
28.1     vederlæggelse under kontrakten til tjenesteyder
                                              - 152 -
       tjenesteyderen har alene krav på vederlag for sine ydelser under kontrakten,
       såfremt dette fremgår af bilag vii, dog for så vidt angår terminaler bilag xviii.
       …
       28.4    levering af ydelser til tredjemand uden for kontrakten
       tjenesteyder er berettiget til at disponere over nettet til brug for levering af
       ydelser til tredjemand uden for kontrakten. tjenesteyderens levering af ydelser til
       tredjemand må dog alene ske, såfremt dette ikke på nogen måde forringer
       tjenesteyderens muligheder for at opfylde kontrakten.
       såfremt tjenesteyder disponerer over nettet til brug for levering af ydelser til
       tredjemand uden for kontrakten, er kunden berettiget til den omsætningsafgift
       baseret på tjenesteyders omsætning i forhold til tredjemand, som fremgår af bilag
       vii, punkt 7.6.
       …
       31.     force majeure
       kontrakten kan ikke annulleres eller hæves på grund af force majeure.
       tjenesteyderen skal straks skriftligt orientere kunden om begivenheder og for-
       hold, som tjenesteyderen bliver opmærksom på, der omfattes af bestemmelserne i
       dette punkt.
       tilsvarende forpligtelse gælder for kunden i forhold til tjenesteyderen, medmindre
       oplysningernes karakter indebærer, at de ikke må videregives til tjenesteyderen, jf.
       herved bilag xv.
       …
       34.     kontraktens varighed og ophør
       kontrakten løber uopsigeligt til 10 år efter tidspunktet for godkendelse af den
       samlede driftsprøve efter udrulning af alle etaper, jf. bilag i.
       …
       efter udløbet af den i 1. afsnit angivne periode eller udløbet af de yderligere 12
       måneder, … ”
for så vidt angår kontraktsudkastets afsnit 34 om kontraktens varighed og ophør er det oplyst,
at nettet blev etableret den 10. december 2010, hvorfor kontrakten tidligst kan udløbe den 10.
december 2020.
                                                - 153 -
af kontraktsudkastets bilag vii ”økonomi (vederlagsmodellen) inkl. betalingsplan og pris-
reguleringsbestemmelser” fremgik bl.a.:
       ”                      vii.7.8         tjenesteyders salg til 3. part
       vii.7.8.1              [tilbudsgiver indsætter her model for gain share i overens-
                              stemmelse med bestemmelsen i hovedkontraktens pkt. 28.
                              4., 2., afsnit. hvis relevant bedes nedenstående skema
                              anvendt]
       …
       vii.7.9.4              såfremt kunden ønsker det, gennemføres prisregulering for
                              komponenter hvert andet år på baggrund af benchmarking
                              analyser af følgende komponenter:
                                   •   priser på alle selvstændigt prissatte komponeneter:
                                       master, bygninger, udstyr-site, ekstra basisradio
                                       osv.
       …
       vii.8.1.1.             tjenesteyder skal i nedenstående skema på baggrund af pkt.
                              vii.8.2.1 og vii.8.2.2 angive vederlaget for etablering og
                              drift af nettet.
                             vederlag for             vederlag for           samlet ve-
                             etablering               drift                  derlag
         vederlag for        [indsæt total pris] [indsæt total pris] [indsæt total pris]
         nettet              …
                              vii.8.2         vederlag for nettet, betalingsplan
       vii.8.2.1              tjenesteyder skal i nedenstående skema angive vederlaget
                              for etablering af net, jf. de bodsbelagte hovedmilepæle der er
                              angivet i bilag i.”
det er oplyst, at motorola bød ind med en gain share på 50 %, og at konsortiets endelige
tilbud lød på, at staten ikke ville få nogen andel af omsætningen på de første 4 mio. kr., men
oppebære henholdsvis 30 % af omsætningen i intervallet 4 - 8 mio. kr., 40 % af omsætningen
i intervallet 8 - 12 mio. kr., og 50 % af omsætningen, der oversteg 12 mio. kr.
                                             - 154 -
udkastets bilag xvii ”udkast til aftale om tilslutning til og brug af nettet” havde bl.a. føl-
gende indhold:
     ”xvii.1 parterne
     …
     [firmanavn(e)]
     …
     (herefter tjenesteyderen)
     …
     [offentlig myndighed / privat virksomhed / person,
     …
     (herefter bestilleren)
     …
     xvii.4 tjenesteyderens ydelse
     xvii.4.1 tilslutning af kontrolrum og terminaler
     xvii.4.1.1             tjenesteyderen er forpligtet til at tilslutte bestilleren og den-
                            nes brugere via kontrolrum og terminaler til nettet.
     …
     xvii.4.3 brug af nettet
     xvii.4.3.1             ved tilslutningen til nettet får bestilleren og dennes brugere
                            adgang og ret til brug af nettet via samtlige bestillerens
                            kontrolrum, terminaler og eventuelt tilsluttede applikationer.
     …
     xvii.4.3.3             bestilleren og dennes brugere er i henhold til denne aftale
                            kun berettiget til at bruge nettet til varetagelse af bestillerens
                            nød- og beredskabsopgaver. dog må hjemmeplejen
                            henholdsvis hjemmehjælpen, samt virksomheder indenfor
                            samfundsvigtig infrastruktur, herunder en privat virksomhed,
                            der varetager denne funktion, anvende nettet til brug for
                            løsning af alle opgaver i hjemmeplejen, henholdsvis
                            hjemmehjælpen, eller samfundsvigtig infrastruktur. be-
                                             - 155 -
                           stilleren har i bilag 1 angivet, hvilke opgaver nettet vil blive
                           brugt til.
     …
      xvii.9 vederlag
     xvii.9.1              tjenesteyderen er ikke berettiget til særskilt vederlag fra be-
                           stilleren i henhold til denne aftale, idet tjenesteyderens
                           vederlag alene reguleres af kontrakten.
     xvii.9.2              bestilleren skal betale kunden for tilslutning og brug af net-
                           tet, som nærmere beskrevet i vejledningen og/eller den
                           relevante lovgivning.”
endelig indeholdt udkast til bilag xix ”kredsen af potentielle bestillere” bl.a. følgende, idet
”kunden” er staten:
     ”                     xix.2           oversigt
     xix.2.1               nød- og beredskabsmyndigheder og –grenes, herunder pri-
                           vates, forsyningsvirksomheders og hjemmeplejens med
                           fleres adgang til anvendelse af de i kontrakten beskrevne
                           ydelser sker efter kundens godkendelse, jf. side 2 i dette
                           bilag.
                           nedenfor er foretaget en overordnet kategorisering af ho-
                           vedområder, typer mv. af bestillere, der vil kunne tilsluttes
                           nettet og købe terminaler mv. i henhold til denne kontrakt.
       •     nød- og beredskabsmyndigheder indenfor stat, regioner og kommuner
             herunder
                                        o beredskabsstyrelsen
                                        o det kommunale beredskab, herunder kommu-
                                            nale brandvæsen mv. og beredskaber under
                                            eller i tilknytning til det kommunale
                                            beredskab, fx frivillige brandkorps mv.
                                        o sygehus- og akutbredskabet/det amtskommu-
                                            nale beredskab
                                        o politiet
                                        o forsvaret
                                        o hjemmeværnet
                                        o private retssubjekter, der har eller måtte indgå
                                            aftale om løsning af beredskabspligter eller
                                            udførelse af opgaver af betydning for
                                            beredskabet
                                               - 156 -
         •      forsyningsvirksomheder og anden samfundsvigtig infrastruktur herunder
                                           o elværker
                                           o elforsyningsselskaber
                                           o vandværker
                                           o gasproduktion
                                           o gasforsyning
                                           o offentlige transportvirksomheder
         •      landets hjemmepleje, hjemmehjælp og lignende, jf. bilag xvii.2.10.2,
                herunder:
                                           o kommunal hjemmepleje, hjemmehjælp
                                           o privat hjemmepleje, hjemmehjælp
                                              kunden vil på baggrund af en konkret vur-
                                               dering afgøre, om en given myndighed,
                                               virksomhed mv. kan tilsluttes nettet.
                                              kunden vil i denne vurdering lægge vægt på
                                               om pågældende:
                                                     -er en myndighed, virksomhed mv.
                                                        indenfor eller i tilknytning til
                                                        beredskabsområdet, samfundsvigtig
                                                        forsyning eller hjemmepleje,
                                                        hjemmehjælp mv.
                                                     -løser opgaver eller lign., som er en
                                                        del af beredskabet eller for be-
                                                        redskabet samfundsvigtig forsyning,
                                                        eller hjemmepleje, hjemmehjælp mv.
                                             kunden vil derefter meddele tjenesteyderen, at
                                             den pågældende myndighed, virksomhed mv.
                                             udgør en bestiller i kontraktens forstand.
                                             tjenesteyderen skal udarbejde og løbende
                                             ajourføre en liste over tilsluttede myndigheder
                                             (bestillere) … ”
§ 1, stk. 5, i bekendtgørelse nr. 878 af 17. august 2006 om offentliggørelse af oplysninger om
radiodækningsplaner og eksisterende antennepositioner samt indberetning af oplysninger om
eksisterende antennepositioner, ”mastedatabekendtgørelsen”, som trådte i kraft den 31. august
2006, havde følgende ordlyd:
       ”stk. 5. justitsministeriet eller forsvarsministeriet kan indstille til it- og tele-
       styrelsen, at antennepositioner til konkrete radiotjenester undtages fra kravet i § 2
       om offentliggørelse af oplysninger om eksisterende og fremtidige placeringer af
       antenner. justitsministeriet eller forsvarsministeriet kan indstille, at undtagelsen
       af oplysninger om eksisterende og fremtidige placeringer af antenner skal gælde i
       hele danmark eller alene i et geografisk afgrænset område i danmark. ved
                                              - 157 -
      indstilling om undtagelse skal der lægges vægt på, at undtagelsen af radiotjenesten
      tjener statens sikkerhed og rigets forsvar. der skal endvidere være tale om
      radiotjenester, der anvendes eller påtænkes anvendt til kommunikation under krise
      eller krig samt katastrofer og andre ekstraordinære situationer i fredstid. der skal
      samtidig lægges vægt på sandsynligheden for, at den pågældende radiotjeneste vil
      blive anvendt til kommunikation under krise eller krig samt katastrofer og andre
      ekstraordinære situationer i fredstid.”
den 22. september og 9. oktober 2006 udsendte økonomistyrelsen reviderede udbudsdo-
kumenter.
i en e-mail af 7. september 2006 rettede damms salgsdirektør moritz hynkemejer henven-
delse til fuldmægtig bo morville schrøder i it- og telestyrelsen, idet han efter, at den nye
bekendtgørelse var trådt i kraft, ikke kunne finde oplysninger om tetranets antennepositioner
på mastedatabasen, som fortsat alene indeholdt antennepositioner etableret af tetrastar. han
forespurgte, om det betød, at it- og telestyrelsen havde modtaget indstilling fra
forsvarsministeriet eller justitsministeriet om fritagelse for offentliggørelsespligten af
tetranets antennepositioner og -planer. henvendelsen blev besvaret således i en e-mail af 29.
september 2006:
      ”fra: bo morville schrøder [mailto:bms@itst.dk]
      sendt: 29. september 2006 12:51
      til: moritz hynkemejer
      cc: peter m. madsen
      emne: sv: mastedatabase
      kære moritz
      indledningsvis skal jeg beklage det sene svar.
      det er korrekt, at der ikke findes oplysninger om tetranets antennepositioner på
      mastedatabasen.
      som bekendt viderefører bekendtgørelserne den generelle pligt om offentliggø-
      relse og indberetning a radiodækningsplaner og eksisterende antennepositioner.
      bekendtgørelserne indeholder som noget nyt, at justitsministeriet og for-
      svarsministeriet kan indstille til it- og telestyrelsen, at antennepositioner til
      konkrete radiotjenester undtages fra kravet om offentliggørelse af placering af
      eksisterende antenner og planlagt placering af antenner. ved indstilling om
      undtagelse skal der blandt andet lægges vægt på, at undtagelsen af radiotjenesten
      tjener statens sikkerhed og rigets forsvar.
                                             - 158 -
      i maj 2005 blev der første gang sendt udkast til ændrede bekendtgørelser i høring.
      i den forbindelse var der vedlagt et notat der redegjorde for baggrunden for
      høringen. dette notat er vedlagt. det fremgår heraf, at pet ikke finder at kunne
      afvise, at en offentliggørelse af mastepositioner og radiodækningsplaner vil kunne
      udgøre en fare for statens sikkerhed, hvis en række af de myndigheder med
      beredskabsmæssigt ansvar – og herunder selvfølgeligt navnlig de centralt
      placerede – måtte træffe beslutning om at basere fremtidige beredskabsmæssige
      kommunikationssystemer på tetranet.”
økonomistyrelsen beskrev i en redegørelse af 12. oktober 2006 fra vicedirektør henrik pin-
holdt til klagenævnet for udbud i en klagesag, som nethleas b.v. havde rejst mod øko-
nomistyrelsen i anledning af sine-udbuddet, baggrunden og processen for sine-udbuddet.
af redegørelsen fremgik blandt andet:
      ”vedr. anmodning om skriftlig redegørelse for udbudsforretning, jf. udbud
      nr. 2006/s 109-116975
      klagenævnet for udbud har i forbindelse med verserende klagesag mellem
      nethleas og økonomistyrelsen anmodet om en skriftlig redegørelse fra øko-
      nomistyrelsen, ved vicedirektør henrik pinholt, vedrørende baggrund og proces
      for udbud nr. 2006/s 109-116975.
      baggrund
      det danske nød- og redningsberedskab består af både statslige, kommunale,
      amtskommunale og private aktører som råder over mere end 100 forskellige
      kommunikationssystemer. de kommunikationssystemer, der i dag anvendes af de
      danske beredskabsmyndigheder, er gennemsnitligt omkring 15 år gamle og er
      kendetegnet ved, at de primært kan anvendes til intern kommunikation – og kun i
      mindre grad til kommunikation på tværs af beredskabsmyndighederne.
      siden 11. september 2001 er der, som følge af det ændrede trusselsbillede mod
      samfundsvigtige danske interesser, kommet et øget nationalt og internationalt pres
      for at etablere sikre og effektive kommunikationssystemer for de danske
      beredskaber. det ændrede trusselsbillede er på europæisk plan blandt andet
      aktualiseret ved terrorhandlingerne i madrid og londons metro.
      optakten til igangsættelsen af arbejdet i danmark med etablering af fælles ra-
      diokommunikation for beredskaberne er sket via arbejde i en række forskellige
      udvalg, samt gennem udarbejdelse af en række betænkninger og rapporter. det
      seneste udvalg var et tværministrielt udvalg i regi af rigspolitiet, også kaldet
      radioudvalget.
                                        - 159 -
radioudvalget har på baggrund af sit arbejde vurderet, at der er et behov for, at
beredskabsmyndighederne råder over egnede tværsektorielle kommunikati-
onsmidler til løsning af myndighedernes sektoropgaver i forbindelse med større
ulykker og hændelser, herunder terroranslag på dansk grund.
radioudvalget afsluttede sit arbejde i marts 2006 og har bl.a. konkluderet, at de
eksisterende radiokommunikationssystemer fungerer tilfredsstillende i tilfælde af
mindre ulykker, hvor en tværgående radiokommunikation ikke er af afgørende
betydning for opgaveløsningen. beredskaberne kan dog i dag ikke kommunikere
på tværs af organisatoriske skel.
udvalget har således anbefalet, at der anskaffes og etableres et fælles radio-
kommunikationssystem for det samlede beredskab. det vurderes i den forbin-
delse, at etablering af et nyt landsdækkende digitalt radiokommunikationssystem
vil medføre en styrkelse af det danske samfunds beredskab i tilfælde af en
terroraktion.
etableringen af et fælles radiokommunikationssystem fremgår endvidere af re-
geringsgrundlaget: ”nye mål” af 17. februar 2005, hvori det blandt andet fremgår:
” at for at sikre effektiv radiokommunikation i forbindelse med ekstraordinære
indsatser som følge af terrorisme, naturkatastrofer eller ulykker vil regeringen,
inden for rammerne af forsvarsforliget, sikre etablering af et effektivt
radiokommunikationsnet og anskaffelse af radioudstyr.”
i finanslovsaftalen for 2006 fremgår det endvidere i afsnittet om ”styrket indsats
mod terror”, at et nyt radiokommunikationssystem til beredskabet skal fremmes.
der er således fra politisk side et stærkt ønske om, så hurtigt som muligt, at
forbedre de danske beredskabers muligheder for at kunne koordinere større
indsatser på tværs af organisatoriske skel, såfremt danmark skulle blive ramt af et
terroranslag, eller en større ulykke, også selvom etableringen af et fælles ra-
diokommunikationssystem, som anslået i radioudvalgets rapport, vil udgøre en
betragtelig investering på op mod 2,1 mia. kr.
på ovenstående baggrund fik økonomistyrelsen ved beslutning i regeringens
økonomiudvalg i marts 2006 mandat til oprettelse af et forhandlingssekretariat,
som skulle forestå indgåelse af en fælles aftale med en privat operatør om
etablering og drift af et fælles beredskabsnetværk. derudover fik styrelsen mandat
til at forestå et fælles indkøb af terminaler og andet udstyr til brug for
beredskabsnetværket.
ved aktstykke nr. 168 af 22. maj 2006 tiltrådte folketingets finansudvalg orga-
niseringen og sikrede finansieringen af det videre arbejde med indgåelse af
kontrakt om et fælles radiokommunikationssystem.
ved etablering af et fælles radiosystem for nød- og beredskaber følger danmark
en række af sine nabolande, der enten har taget et fællessystem i brug eller er ved
at etablere et sådant net. dette gælder eksempelvis; norge, sverige, england og
tyskland.
                                         - 160 -
overvejelser om udbud
ved opstart af økonomistyrelsens arbejde var der udstedt to licenser hos it- og
telestyrelsen, som kunne være relevante ved etablering af det fælles radio-
kommunikationssystem til beredskaberne. en licens i 380-400mhz-frekvens-
båndet med titlen ”særligt til nød – og beredskabskommunikation”, og en licens i
410-430mhz-frekvensbåndet, med titlen ”civilbåndet”. begge licenser er baseret
på brug af tetra-teknologi.
økonomistyrelsen var umiddelbart af den opfattelse, at styrelsen var forpligtet til
at indlede forhandlinger med indehaveren af licensen i 380-400mhz-frek-
vensbåndet, som bar titlen ”særligt til nød – og beredskabskommunikation”
en nærmere analyse foretaget af styrelsens juridiske rådgivere af denne licens-
tilladelse førte imidlertid til den konklusion, at økonomistyrelsen ikke var retligt
forpligtet til at indgå aftale med denne licenshaver. som beskrevet i duplik af 22.
september 2006 til klagenævnet havde it- og telestyrelsen i forarbejderne til
licenstilladelserne og i selve licenstilladelserne netop tilstræbt konkurrence om
alle kundesegmenter mellem de to licenshavere.
økonomistyrelsen undersøgte herefter, om styrelsen var forpligtet til indgå aftale
med en af de to indehavere af licenserne i ovennævnte frekvensbånd. en analyse
heraf førte imidlertid til, at styrelsen hverken var forpligtet til at indgå aftale med
indehaveren af 380-400mhz-frekvensbåndet, ej heller med indehaveren af 410-
430mhz-frekvensbåndet.
på samme måde gennemførte styrelsens juridiske rådgivere en nøje gennemgang
af mulige internationale forpligtelser på området for beredskabskommunikation.
som behandlet i duplik af 22. september 2006 til klagenævnet har danmark ingen
internationale forpligtelser om anvendelse af et særligt frekvensområde, endsige
særlig teknologi, til at løse beredskabernes behov for kommunikation.
en teknisk analyse af markedet for nød- og beredskabskommunikation førte til
den konklusion, at det ikke kunne udelukkes, at opgaven med at etablere og drive
et fælles beredskabsnetværk kunne løses i andre frekvensbånd, end de allerede
udstedte frekvensbånd i 380-400mhz- og 410-430mhz-frekvensbåndet, samt af
andre teknologier end tetra.
endelig undersøgte økonomistyrelsen muligheden for at reservere ledige fre-
kvenser til brug for en kommende operatør af det fælles radiokommunikations-
system. styrelsen måtte imidlertid konstatere, at en operatør må ansøge om til-
ladelser hos it – og telestyrelsen, uafhængigt af økonomistyrelsens udbud, idet
it – og telestyrelsen er ressortmyndighed i relation til lov om radiofrekvenser.
opsamlende kunne økonomistyrelsen derfor konstatere at:
     1. trods titlen på licensen for frekvensområde i 380-400mhz frekvensbåndet,
         var der ikke tale om, at den pågældende virksomhed havde monopol på
         salg af radiokommunikationsydelser til beredskaberne, ligesom
         økonomistyrelsen ej heller var forpligtet til at indgå aftale med indeha-
         veren af licensen i 410-430mhz-frekvensbåndet.
                                       - 161 -
    2. danmark ikke internationalt var forpligtet til at anvende en særlig tekno-
        logi eller et særligt frekvensområde for beredskabernes radio-
        kommunikation.
    3. hverken de tekniske rådgivere, forudgående rapporter eller internationale
        erfaringer kunne udelukke, at andre teknologier end tetra ville kunne
        opfylde beredskabernes behov. tværtimod blev der i radioudvalgets
        rapport peget på en række teknologier, som muligvis ville kunne opfylde
        beredskabernes behov.
    4. styrelsen ikke har haft nogen mulighed for at reservere et særligt frek-
        vensbånd til brug for en kommende operatør af det fælles radiokommu-
        nikationssystem.
på den baggrund vurderede økonomistyrelsen, at det var bedst stemmende med
udbudsreglerne, at gennemføre et udbud, jf. udbudsbekendtgørelse nr. 2006/s
109-116975, som definerede de overordnede behov, som beredskaberne i
danmark ville have til et fælles radiokommunikationssystem.
økonomistyrelsen præciserede i udbudsbekendtgørelsen, at økonomistyrelsen
ønskede at indgå kontrakt om tilslutning til og brug af et landsdækkende radio-
baseret telekommunikationsnet, jf. bekendtgørelsens pkt. ii.1.5. herved ønskede
økonomistyrelsen at sikre, at både økonomiske aktører med et etableret netværk
og økonomiske aktører uden et etableret netværk, ville have mulighed for at stille
deres tjenesteydelser til rådighed for beredskabsmyndighederne.
ligeledes vurderede økonomistyrelsen, at det var bedst stemmende med ud-
budsreglerne at gennemføre udbudet teknologineutralt, således at økonomiske
aktører med andre teknologier end tetra ville have mulighed for at tilbyde deres
løsning.
endelig valgte økonomistyrelsen, selvom licenserne i 380-400mhz- og 410-
430mhz-frekvensbåndet blev udstedt af it- og telestyrelsen i oktober 2001, med
en varighed på henholdsvis 10 og 15 år, at forsøge at imødekomme løsninger i
andre frekvensbånd og andre teknologier ved at fastsætte en frist for
dokumentation af frekvensbånd til 7 dage efter afgivelse af endeligt tilbud, således
at dokumentationen ikke skulle foreligge allerede ved ansøgning om
prækvalifikation.
denne frist blev sat ud fra en afvejning af to hensyn:
        • at der fra regeringens side er et stort ønske om, at afslutningen af ar-
            bejdet med adgang til et landsdækkende radiobaseret telekommuni-
            kationsnet sker så hurtigt som muligt, under hensyn til nettets kvalitet
            og fremtidssikring, og
        • at en evt. tilbudsgiver uden licens skal have en rimelig frist til at er-
            hverve relevante frekvenser.
valg af udbudsform
selve udbudsformen, konkurrencepræget dialog, blev valgt ud fra den betragtning,
at kontrakten ville være så kompleks, både teknisk, juridisk og økonomisk, at der
ville være behov for en drøftelse af løsningsmulighederne med de enkelte
                                      - 162 -
tilbudsgivere. desuden vil nettet være af stor national og samfundsmæssig
betydning.
kompleksiteten understreges af, at økonomistyrelsen ved udbuddets start ek-
sempelvis ikke havde viden om:
        •  hvilke teknologier markedet ville tilbyde
        •  med hvilke radiofrekvenser markedet ville byde
        •  om der ville blive tilbudt adgang til et net, der allerede helt eller delvist
           var etableret
        •  i hvilket omfang nettet ville blive brugt til radiokommunikation af an-
           dre
        •  fra hvilket tidspunkt nettet ville kunne være klar til idriftsættelse.
hertil kommer:
        •  at nettet skal anvendes af mange forskellige brugere (politiet, de stats-
           lige, regionale og kommunale beredskaber, falck og lignende private
           virksomheder) samt eventuelt af forsyningsvirksomheder og anden
           samfundsvigtig infrastruktur m.v.
        •  at der skal tages hensyn til alle disse brugere og deres eksisterende
           (gamle) systemer ved udrulningen af nettet
        •  at der ikke kan opstilles absolutte krav om, at et radiokommunikati-
           onsnet skal give dækning på et givet sted til enhver tid; dækning kan
           kun udtrykkes ved en sandsynlighed for dækning, men kan optimeres
           gennem en iterativ proces mellem brugere og potentielle tjenesteydere
        •  at aftestning af om nettet opfylder krav til dækning m.v. er vanskeligt
        •  at omkostningerne til nettet skønnes at kunne beløbe sig til et milli-
           ardbeløb, og at den mest hensigtsmæssige finansiering heraf bør
           drøftes med de potentielle tjenesteydere
        •  at økonomistyrelsen skal være varsom med at stille mindstekrav, som
           kan være uforholdsmæssigt dyre at opfylde for enkelte potentielle
           tjenesteydere på grund af disses teknologivalg eller lignende.
endelig er det komplicerende:
        •  at nettets betydning for den nationale sikkerhed stiller særlige krav til
           hemmeligholdelse og fortrolighed
        •  at nettet i en længere årrække skal udgøre en sikker og tidssvarende
           facilitet for beredskabet
        •  at kontrakten må sikre, at tjenesteyderes eventuelle fremtidige økono-
           miske problemer ikke truer adgangen til nettet. hvorledes dette bedst
           opnås beror på den enkelte potentielle tjenesteyders konkrete
           økonomiske forhold m.m.
        •  at kontrakten må sikre, at kontrollen over nettet og tjenesteyderen
           (f.eks. gennem salg af aktier) ikke overgår til ejerkredse, der vil
           kompromittere den nationale sikkerhed. hvorledes dette bedst opnås
           beror på den enkelte potentielle tjenesteyders konkrete forhold m.m.
                                         - 163 -
         •   at det i særlig grad er vigtigt, at nettet også fungerer i situationer, der
             normalt betragtes som force majeure, og at det må bero på en konkret
             drøftelse med hver enkelt tilbudsgiver, i hvilket omfang det er
             nødvendigt, at politi og forsvar bistår med at beskytte den pågæl-
             dendes infrastruktur m.v.
ovennævnte førte til, at økonomistyrelsen ved udbud nr. 2006/s 109-116975
offentliggjorde udbudet, som konkurrencepræget dialog, den 8. juni 2006, med
frist for anmodning om prækvalifikation den 10. juli 2006.
inddragelse af brugerorganisation
i forbindelse med udbudet om adgang til et landsdækkende radiobaseret tele-
kommunikationsnet blev det ligeledes besluttet, at udarbejdelsen af krav til nettet
bl.a. skulle ske gennem tæt inddragelse af beredskabsmyndighederne.
som en del af udbudsprojektet blev der derfor nedsat to arbejdsgrupper, hen-
holdsvis en teknisk arbejdsgruppe og en konceptgruppe med deltagelse af re-
præsentanter fra de statslige, amtslige og kommunale beredskaber. ydermere blev
der etableret en fælles offentlig styregruppe med deltagelse af kl og re-
gionsforeningen, samt relevante ministerier.
den tekniske arbejdsgruppe har afklaret specifikke tekniske krav til nettet, mens
konceptgruppen har skullet deltage i den overordnede udarbejdelse af
udbudsmaterialet, primært gennem afklaring af særlige problemstillinger, af-
dækning og konkretisering af behov herunder eks. krav til dækning.
deltagerne i konceptgruppen er i fællesskab blevet udvalgt af økonomistyrelsen,
kl og amtsrådsforeningen, på tværs af beredskabsmyndighederne ud fra
hensynet om, at beredskabsmyndighederne skulle være bredt repræsenteret, både
opgavemæssigt, som geografisk.
arbejdet i grupperne er foregået på den måde, at økonomistyrelsen har udarbejdet
forskellige udkast til udbudsmaterialet, som herefter er blevet sendt i høring hos
deltagerne i de to arbejdsgrupper. deltagernes ændringsforslag til ud-
budsmaterialet er herefter forsøgt imødekommet af sekretariatet, under hensyn til
forslagenes økonomiske påvirkning af udbudet.
arbejdet i koncept- og teknikgruppen vil fortsætte gennem hele udbudsprocessen
for at sikre, at der er balance mellem brugernes behov og de tekniske løsninger
tilbudsgiverne vil bringe på banen.
økonomistyrelsens anvendelse af konsulenter
økonomistyrelsen er en del af finansministeriets ressort, hvorfor styrelsen ikke
selv har været i besiddelse af specifikke kompetencer på radiokommunikati-
onsområdet.
derfor blev det også ved overdragelse af mandatet fra regerings økonomiudvalg
præciseret, at der i forbindelse med indgåelse af ovennævnte aftale om adgang til
et landsdækkende radiobaseret telekommunikationsnet ville være brug for bistand
af eksterne konsulenter.
                                               - 164 -
      økonomistyrelsen valgte, efter at have undersøgt markedet for konsulentfirmaer
      med ekspertise indenfor radiokommunikation, at indgå kontrakt med kon-
      sulentfirmaet rovsing management a/s.
      begrundelsen for valget af dette firma var, at rovsing management a/s, ud fra
      opgavens karakter, bestred den største ekspertise indenfor radiokommunikation,
      herunder kommunikation via etablering af beredskabsnetværk.
      rovsing management a/s har gennem de sidste 10 år arbejdet for teleoperatører
      på det nordiske og det europæiske marked, bl.a. telia, motorola og dolphin
      telecommunications.
      det skal i den forbindelse bemærkes, at markedet for konsulenter med viden om
      etablering af radiokommunikation er begrænset, og at det ville have været praktisk
      umuligt at udpege konsulenter, som ikke i en eller anden form tidligere har
      rådgivet eller haft kontakt til økonomiske aktører i markedet.
      hertil skal lægges, at rovsing management a/s i aftalen med økonomistyrelsen
      har fraskrevet sig muligheden for at være rådgiver for nogen virksomhed, som
      kunne have interesse i den pågældende udbudssag, jf. bilag i, i svarskrift af 10.
      august 2006.
      udover bistand fra rovsing management a/s, benytter økonomistyrelsen sig af
      konsulentbistand fra gartner danmark aps, norske teleplan as, britiske mason,
      og juridisk bistand fra kammeradvokaten.
      økonomistyrelsen har fra starten af arbejdet været opmærksom på, at markedet,
      den samlede kontraktsum og ydelsernes karakter sætter særlige krav til de interne
      arbejdsgange vedr. håndtering af informationer m.v.
      derfor valgte økonomistyrelsen også fra starten af projektet at hæve sikker-
      hedsniveauet for de interne arbejdsgange i forhandlingssekretariatet.
      dette har blandt andet udmøntet sig ved, at alle projektdeltagere, herunder kon-
      sulenter, har skullet sikkerhedsgodkendes til ”hemmeligt” af politiets efterret-
      ningstjeneste (pet), samt at alle konsulenter personligt har skullet underskrive
      særlige erklæringer om tavshed og loyalitet.”
i den egentlige rapport fra teleplan af 18. oktober 2006 med titlen ”opmærksomhedspunkter
og risici til den videre proces” er i et afsnit om specielle opmærksomhedspunkter knyttet til
netelementer for så vidt angår radionettet nævnt bl.a.:
      ”11.      kunden må sikre seg muligheter for å kunne kontrollere og kvalitetsjekke
                tilbyderens radioplanlegging i den hensikt å forsikre seg om at tilbyderen
                oppfyller dekningskrav som er gitt i utbudsgrunnlaget. en
                overdimensjonering eller beregning av for lavt antall basestasjoner på
                                               - 165 -
               f.eks. 10% vil kunne utgjøre et avvik fra budsjette på ca… dkk 150 mill
               (basert på 1300 basestasjoner i danmark).
       teleplan viser til vår rapport datert 17. juli 2006 hvor vi har gitt forslag til kon-
       krete design input parametere for radionettet. dette for å kunne sammenlikne de
       forskjellige løsninger som bliver tilbudt og etablere en basis for å kunne
       kontrollere kvaliteten i de tilbudte radioløsninger.
       det er spesielt viktig at disse parametere dokumenteres og verifiseres for ra-
       dionettet, da disse inngangsverdier vil få konsekvenser for andre nettelementer i
       det totale nettverk.
       teleplan presiserer at disse kravene ikke er å instruere tjenestetilbyderne til å
       levere en spesiell løsning. men at disse radioparametere vil danne en basis for
       evaluering og kontroll med de tilbudte løsninger. dette vil igjen gjøre arbeidet
       med å sammenlikne tilbudene og analysere kvaliteten på de forskjellige tilbud
       enklere slik at prisøkende elementer kan unngås.”
efter at moritz hynkemejer i en e-mail af 31. oktober 2006 herefter havde rettet henvendelse
til chefkonsulent peter madsen i it- og telestyrelsen, modtog han ved e-mail af 17.
november 2006 følgende svar:
       ”det er korrekt, at der ikke er oplysninger om tetranets antennepositioner på
       mastedatabasen.
       i henhold til § 1, stk. 5, i bekendtgørelse nr. 878 af 17. august 2006 kan ju-
       stitsministeriet eller forsvarsministeriet indstille til it- og telestyrelsen, at
       antennepositioner til konkrete radiotjenester undtages fra kravet om offentlig-
       gørelse.
       oplysninger, der på den baggrund undtages fra kravet om offentliggørelse, vil
       ikke være at finde i mastedatabasen.
       såfremt der indgives ansøgning om undtagelse fra kravet om offentliggørelse,
       offentliggøres oplysningerne heller ikke, medens sagen er under behandling.”
efter fornyet henvendelse samme dag supplerede peter madsen, it- og telestyrelsen, moritz
hynkemejer med følgende vejledning:
       ”hvis tetrastar ønsker, at oplysningerne om tetrastars antennepositioner
       undtages fra kravet om offentliggørelse, bør tetrastar derfor rette henvendelse
       herom til justitsministeriet eller forsvarsministeriet. hvis it- og telestyrelsen
       modtager dokumentation fra tetrastar for, at selskabet har fremsendt ansøgning
                                             - 166 -
      om undtagelse, vil oplysningerne om tetrastars antennepositioner blive fjernet fra
      mastedatabasen, mens sagen er under behandling.”
eads secure networks oys foreløbige tilbud (oktober 2006) indeholdt følgende om fre-
kvensområde, idet frekvensadministratoren var it- og telestyrelsen:
      ”eads secure networks tilbyder tetra-produkter, der dækker flere forskellige
      frekvensbånd (380 mhz, 410 mhz, 450 mhz, 800 mhz osv.), og vi forhandler
      for øjeblikket med frekvensadministratoren og uafhængige frekvenslicenshavere
      om frekvensbrugen. eads er sikker på, at vi har en passende frekvenslicens til
      rådighed ved den anmodede deadline og senest syv dage efter indsendelse af det
      endelige tilbud.”
ved brev af 16. november 2006 anmodede justitsministeriet rigspolitiet om en udtalelse
vedrørende offentliggørelse af oplysninger om placeringen af antennerne i det kommende
fælles nationale nød- og beredskabsnet. i høringssvaret af 30. november 2006, der var under-
skrevet af vicerigspolitichef erik justesen, var bl.a. anført:
      ”rigspolitiet har ved tidligere lejligheder både overfor it- og telestyrelsen og
      finansministeriet fremhævet, at et landsdækkende netværk af den karakter, der nu
      er i udbud fra finansministeriets side, bør undtages fra kravet om offentliggørelse
      af mastepositioner for så vidt angår de etablerede master og for de kommende nye
      master.
      …
      rigspolitiet kan sammenfattende oplyse, at det kan være ødelæggende for
      nødradiosystemets brug i vanskelige situationer at offentliggøre positionerne for
      nødradiosystemets mastepositioner.”
eads secure networks oy trak sig fra udbuddet den 5. december 2006. selskabet indgav
siden hen klage til klagenævnet for udbud.
den 9. januar 2007 holdt økonomistyrelsen et dialogmøde med konsortiet. til brug for
drøftelserne af dagsordenens punkt 2. om dækning, havde økonomistyrelsen forud for mødet
udarbejdet følgende præsentation:
      ”2. dækning
                                              - 167 -
           •   drøftelse på baggrund af tilbudsgiver gennemgang af, hvordan antallet af
               sites er fremkommet, herunder hvor mange sites, der er nødvendige for
               opfyldelse af de forskellige dækningskrav.
           •   tilbudsgiver forklarer planning levels i linkbudget, og hvilken betydning
               de har (ii.3.2.3.7)
           …”
i den tilsvarende præsentation for økonomistyrelsens dialogmøde med motorola den 10. ja-
nuar 2007 indgik punktet om tilbudsgivers forklaring om planning levels i linkbudget og
disses betydning ikke.
konsortiet udarbejdede et referat af dialogmødet den 9. januar 2007, hvori bl.a. følgende var
anført, idet bent er bent christensen, jørgen er jørgen brodersen, anker er anker helsing og
vagn er vagn vestergaard:
      ”                                    sine – dialogmøde spor 2
      notater fra mødet den 9. januar hos økonomistyrelsen.
      …
      pinholt: spor 2 indledende kommentarer: det er et anderledes møde, men ikke
      nødvendigvis et lettere møde end juramødet. det vi skal drøfte i dag er kernen.
      den ydelse, der skal leveres. vi er opmærksomme på, at det er en ydelse vi køber.
      at den har den kvalitet den skal have, er jeres ansvar. i beslutter hvordan det skal
      se ud. i dag er således information til os, så vi kan forstå den tekniske løsning i
      beskriver. når vi skal vurdere tilbuddene, skal vi se på hvad vi får og
      leveringssikkerheden, og det kræver at vi ved, hvordan det er skruet sammen. vi
      kommer på et tidspunkt til at skulle skrive et notat til regeringen, som vil spørge
      om det virker! det er derfor vi skal igennem det her. det er ikke noget, vi skal
      blive enige om – det er for at vi forstår jeres løsning. i skal kunne stå inden for
      den.
      …
      herefter gik selve mødet i gang (pinholt deltog ikke i denne del).
      …
      anker: hvis vi relaterer til det vi kender. nmt 450 var et analogt mobilnet, uden
      digital signalering (slide nr. 4 i øs præsentationen). der var brugt 100-150 sites
      til dækning.
      politiet har et datasystem (slide nr. 5), det er analogt og digital signalering, ca.
      halv tetra-hastighed.
                                        - 168 -
basisstationsantal er 100 sites. der er dog huller i dækningen og ikke 96%
dækning.
hvis tidligere systemer med høje effekter, analoge effekter, skal bruge 100 sites,
og i siger 69, så har vi et forståelsesproblem.
jørgen og bent: hvad mener du?
anker: erfaringen siger, at der skal mere en 69 sites til at dække det. der skal
være mobildækning, som sidste fall-back-løsning, hvis alt falder ud. nuværende
systemer kræver mere end 100 sites.
olov: kender ikke deres konfiguration etc.
jørgen: hvis det her skal sammenlignes, skal man bygge på de samme parametre.
følsomhed, sendeeffekt, diversity etc. for at kunne sammenligne dem ligeligt.
anker: det kræver i dag over 100 sites for at få mobildækning. og så kan i nøjes
med 69!
vagn: vi har en fallback situation, og så skal nogle prioritet-sites køre og give
mobildækning i hele landet. og det siger i, at i kan gøre med 69 sites, hvor der i
dag bruges mere end 100. undrer os over at man med lavere sendeeffekt kan få
lige så god dækning.
esben: i tilbyder to net, de 388 sites og de 69 sites.
jørgen: vi kunne jo i givet fald udpege 31 andre sites (hvis 100 er det rigtige tal).
vagn: kan det være korrekt med 69? vi siger jo ikke at der skal bruges 100.
esben: dette var en ting vi undrede os over.
anker: (de næste to slides i øs præsentation). har set på de lande, der har tetra.
finland eksempelvis og norge har områder, der ikke bliver dækket. vi kan bedre
sammenligne os med holland og måske uk, samt belgien.
erik: det er interessant at se på carrier også. har betydning for kapacitet også.
vagn: gartner taler eks. kun om dækning og ikke kapacitet.
esben: de andre lande har lavere dækningskrav, og derfor undrer vi os.
…
lars: holland er baseret på gl. basisstationsteknologi. i uk er det også et ældre
net og ældre teknologi. og hvilke krav havde de præcist dengang, de fik sy-
stemerne. i danmark er det første gang, vi ser denne type krav.
bent: har belgien, holland og uk strengere krav til indendørsdækning?
jeppe: i danmark har vi de strengeste krav til dækning, og derfor ville man måske
forvente det største antal basisstationer. så hvordan kan vi få den bedste dækning
med færrest antal basisstationer?
vagn: hvorfor er jeres basisstationer så meget bedre end andres.
bent: er vi way off ift. vores konkurrenter? måske har vi lavet en fejl.
                                               - 169 -
       jeppe: vi kan ikke sammenligne jeres løsning med jeres konkurrents.”
i økonomistyrelsens diskussionsliste af 15. februar 2007 til 6. foreløbige tilbud var følgende
punkt indeholdt ad krav 3.2.2.6.:
       ”ii.3.2.2.6            økonomistyrelsen ønsker dækningen suppleret med inden-
       dørs håndholdt dækning i følgende områder (område med postnummer), … i
       nogle tilfælde kan den supplerende dækning tilbydes via flytning af planlagte
       sites, men det skal i så tilfælde sikres, at dette ikke medfører væsentlig forringelse
       af dækning i andre beboede eller befærdede områder. økonomistyrelsen vurderer,
       at det i hovedparten af områderne vil være nødvendigt med nye sites. tilbudsgiver
       bedes eventuelt vurdere, om den ændrede definition af yderområder giver
       mulighed for at reducere antallet af sites i yderområder.”
damm har fremhævet, at sidstnævnte sætning ikke var indeholdt i det tilsvarende diskussi-
onspunkt vedrørende motorola.
efter ansøgning herom meddelte it- og telestyrelsen i en afgørelse af 16. februar 2007
motorola undtagelse fra kravene om offentliggørelse af oplysninger om eksisterende og frem-
tidige placeringer af antenner og fra kravet om indberetning af oplysninger om placering af
eksisterende antenner. undtagelserne var gældende, indtil sine-udbuddet var afsluttet ved
indgåelse af kontrakt, dog højst 2 år fra undtagelsens meddelelse, idet undtagelserne kunne
forlænges på baggrund af en fornyet indstilling fra justitsministeriet eller forsvarsministeriet.
for så vidt angår tilslutningsloven fremsatte forsvarsministeren den 28. februar 2007 forslag
til lov om ændring af beredskabsloven (kommunalbestyrelsernes og regionsrådenes
anvendelse af et landsdækkende radiokommunikationsnet). lovforslaget havde til formål at
gennemføre tilslutningsforpligtelsen, som udbudsbekendtgørelsen hvilede på, således at også
alle ikke-statslige nød- og beredskabsmyndigheder og -grene ville blive forpligtet til at
anvende tjenesteyder, som økonomistyrelsen efter gennemførelse af udbudsforretningen
måtte indgå kontrakt med. lovforslaget indeholdt forslag til et nyt kapitel 6 om radiokom-
munikation med følgende bestemmelse:
                                            - 170 -
     ”§ 29. kommunalbestyrelsen og regionsrådet skal sikre, at det landsdækkende
     radiokommunikationsnet anvendes ved løsningen af egne og fælles bered-
     skabsmæssige opgaver.
             stk. 2. forsvarsministeren kan efter forhandling med vedkommende mi-
     nister fastsætte regler om, at andre, herunder private, end kommunalbestyrelserne
     og regionsrådene skal benytte, det i stk. 1 nævnte radiokommunikationsnet.
             stk. 3. forsvarsministeren kan fastsætte regler om anvendelsen af det
     landsdækkende radiokommunikationsnet, herunder om tilslutning og benyttelse.
     forsvarsministeren kan endvidere efter forhandling med finansministeren
     fastsætte regler om betaling for tilslutning til og brug af nettet.”
lovforslaget var ledsaget af bl.a. følgende almindelige bemærkninger:
     ”1. indledning og baggrund
     …
     af aftalen om forsvarets ordning 2005-2009, som blev indgået den 10. juni 2004
     mellem venstre, det konservative folkeparti, socialdemokraterne, dansk
     folkeparti, det radikale venstre og kristendemokraterne, fremgår det, at det er
     vurderingen, at beredskabsmyndighedernes radiosystem opfylder be-
     redskabsmyndighedernes daglige behov for kommunikation, men at der kan være
     behov for at styrke kommunikationen ved større katastrofer. forligspartierne var
     derfor enige om, at der skulle nedsættes et udvalg, som skulle udarbejde et oplæg
     til et nyt landsdækkende radiokommunikationssystem for det samlede beredskab.
     det fremgår endvidere af regeringsgrundlaget ”nye mål” fra 17. februar 2005, at
     regeringen vil sikre etableringen af et nyt effektivt radiokommunikationsnet.
     på den baggrund nedsatte regeringen i 2005 et tværministerielt udvalg – ra-
     dioudvalget – der fik til opgave at udarbejde forslag til et landsdækkende ra-
     diokommunikationssystem for det samlede beredskab.
     rigspolitiet var formand for radioudvalget, som endvidere havde deltagelse af
     forsvarsministeriet, finansministeriet, indenrigs- og sundhedsministeriet, mi-
     nisteriet for videnskab, teknologi og udvikling, justitsministeriet, it- og te-
     lestyrelsen og beredskabsstyrelsen.
     radioudvalget udarbejdede en række analyser af bl.a. beredskabsmyndighedernes
     behov for radiokommunikation, af andre landes valg af radioteknologi og af,
     hvilken radioteknologi der kunne understøtte de danske beredskabsmyndigheders
     behov for radiokommunikation.
     radioudvalget afsluttede i foråret 2006 sit arbejde og afgav et oplæg til regerin-
     gen. der var i udvalget enighed om at anbefale, at der etableres et fælles radio-
     kommunikationssystem for det samlede beredskab i danmark. det var ligeledes
     radioudvalgets vurdering, at etablering af et nyt landsdækkende digitalt
     radiokommunikationssystem vil medføre en styrkelse af det danske samfunds
                                        - 171 -
beredskab i tilfælde af en terroraktion, og at der i øvrigt er behov for at skabe de
bedste arbejdsbetingelser for beredskabsmyndighederne i en krisesituation.
det var radioudvalgets generelle vurdering, at der er et massivt behov for, at
beredskabsmyndighederne råder over egnede tværsektorielle kommunikati-
onsmidler til løsning af myndighedernes sektoropgaver i forbindelse med større
ulykker og hændelser, herunder terroranslag. denne vurdering skulle ifølge
radioudvalget ses i sammenhæng med, at beredskabsmyndighedernes radiosy-
stemer ikke kan kommunikere på tværs af sektorerne, og at de i meget betydeligt
omfang er teknologisk forældede, ligesom de eksisterende radiosystemer har en
stærkt varierende grad af sikkerhed. på den baggrund anbefalede radioudvalget
bl.a., at der etableres et fælles radiokommunikationssystem for det samlede
beredskab.
endeligt fremgår det af finanslovsaftalen for 2006 i afsnittet ”styrket indsats mod
terror”, at et nyt radiokommunikationssystem til beredskabet skal fremmes, li-
gesom det af aftalen om finansloven 2007 fremgår, at alle beredskabsmyndig-
heder skal anvende det nye radiokommunikationssystem.
…
3. lovforslagets indhold
lovforslaget er et led i udmøntningen af dels radioudvalgets indstilling om, at
der etableres et fælles radiokommunikationssystem for det samlede beredskab
med henblik på, at der kan drages optimal nytte af et nyt tværsektorielt radio-
kommunikationssystem, dels forpligtelsen i medfør af finansloven 2007. lov-
forslaget er afstemt med de beslutninger, der er truffet i relation til det aftale-
mæssige grundlag for samordningen af nød- og beredskabskommunikationen i
ovennævnte udbudsforretning. …
…
for at sikre, at det kommende landsdækkende radiokommunikationssystem an-
vendes af alle beredskabsmyndigheder, og at den nødvendige kommunikation på
tværs af beredskabet kan finde sted, er det således fundet hensigtsmæssigt ved lov
at forpligte kommunalbestyrelserne og regionsrådene til at benytte det
landsdækkende radiokommunikationsnet til løsningen af egne og fælles bered-
skabsmæssige opgaver.
kommunalbestyrelsernes og regionsrådenes forpligtelse til at benytte radio-
kommunikationsnettet til løsningen af egne og fælles beredskabsmæssige opgaver
gælder, uanset om private aktører måtte løse visse af de beredskabsmæssige
opgaver for myndighederne. i tilfælde af at en privat aktør løser bered-
skabsmæssige opgaver for en kommunalbestyrelse eller et regionsråd, skal
henholdsvis kommunalbestyrelsen og regionsrådet således sikre, at forpligtelsen
til at benytte radiokommunikationsnettet også overholdes af den private aktør. det
skal derfor indgå i kontrakten mellem parterne, at den private aktør er forpligtet til
på tilsvarende måde at benytte det landsdækkende radiokommunikationssystem.
                                                - 172 -
      det igangværende udbud af et landsdækkende radiokommunikationsnet foretages
      på vegne af alle statslige nød- og beredskabsmyndigheder, herunder forsvaret,
      hjemmeværnet, det statslige redningsberedskab og politiet. disse myndigheder er
      derfor allerede omfattet af tilslutningsforpligtelsen, hvorfor det ikke er nødvendigt
      ved lov at forpligte disse myndigheder til at benytte radiokommunikationsnettet.
      …
      med loven udvides ligeledes beredskabslovens dækningsområde til bl.a. også at
      omfatte ambulanceberedskabet i forbindelse med dettes anvendelse af radio-
      kommunikation.
      …
      8. forholdet til eu-retten
      lovforslaget indeholder ikke eu-retlige aspekter.”
folketingets behandling af dette lovforslag stod på indtil starten af juni 2007 og foregik
således sideløbende med udbudsprocessen.
under folketingsbehandlingen af tvangstilslutningsloven fremsendte brancheforeningen
dansk transport og logistik et høringsvar af 21. marts 2007 til forsvarsudvalget med bl.a.
følgende indhold:
      ”lovforslaget indeholder krav om, at kommunerne og regionerne skal benytte det
      landsdækkende radiobaserede telekommunikationsnet, som finansministeriet har
      udpeget ved forudgående udbud. dette gælder også for private virksomheder, der
      løser beredskabsmæssige opgaver for en offentlig myndighed.
      et sådant krav kan dtl acceptere, idet det vil tjene vores samfund bedst at have
      den bedst mulige kommunikation i beredskabsopgaver. problemet er blot, at det
      fælles radiokommunikationsnet, som er under udbud af finansministeriet, ser ud
      til at blive lagt ud til en privat virksomhed, som vil opnå et rendyrket monopol
      både på brugen af systemet og på det udstyr og de terminaler, der skal anvendes i
      systemet. en sådan monopolstilling harmonerer slet ikke med vore dages
      indstilling til dels konkurrence og dels styring af en vigtig myndighedsopgave.
      forholdet er nemlig, at den danske stat har bragt sig selv i en situation, hvor man
      mod alle advarsler har afskrevet sig muligheden af at selv at kunne bestemme
      over sine frekvensområder til både beredskabs og civil brug. dette skete, da min i
      2001 udbød og udstedte to mobiloperatørlicenser til landsdækkende tetra-net i
      den tro, at man så kunne opnå konkurrence på den pågældende
      radiokommunikation. de betingelser der var tilknyttet de pågældende licenser var,
      at der skulle ske en landsdækkende etablering af tetra-net, et for nød- og
      beredskabsområdet og et for mere privat anvendelse, begge på hele
                                            - 173 -
     konkurrencemæssige vilkår. i den mere beredskabsmæssige mobiloperatørlicens
     var der dog en passus om at frekvenserne kunne trækkes tilbage hvis fre-
     kvenssituationen blev en anden.
     dette, udbygningen og konkurrencen mv., skete imidlertid ikke, hvorfor man nu i
     forbindelse med den nye beredskabsplan har set sig nødsaget til at gå i udbud med
     kun ét landsdækkende tetra-net, selv om de oprindelige licenshavere stadig har
     rettighederne til frekvensområderne.
     som det ser ud er staten (it- og telestyrelsen og økonomistyrelsen) nu blevet
     fanget i udstedelsen af disse frekvenslicenser og er således bundet til at lade den,
     der har rettigheden på nød- og beredskabsfrekvenserne få kontrakten på etablering
     af det landsdækkende radiokommunikationsnet. hertil kommer, at det udstyr og
     de terminaler, der kan bruges til dette tetra-net ikke på alle områder overholder
     de internationale standarder for tetra, hvorfor den pågældende virksomhed
     også vil være den eneste, der kan levere udstyr og terminaler til systemet. dette
     forhold gør, at monopolet på systemet ikke blot er selve brugen af frekvenserne,
     men også købet af det udstyr, der kan bruges til det.
     dtl finder, at en sådan monopolisering er helt ude af trit med vore dages behov
     for fri konkurrence og især her, hvor det også gælder hele vort beredskabsområde,
     …”
ved brev af 22. marts 2007 ansøgte tetrastar om dispensation fra dækningskravet som følger:
     ”baseret på ovenstående har tetrastar hermed besluttet i stedet at søge dispen-
     sation og få accepteret den indrapporterede dækning som fyldestgørende. skulle
     dette ikke være muligt, skal vi alternativt søge om dispensation og få udskudt
     kravet til dokumentation af 70 % dækning til 15. oktober 2008.
     ovenstående ansøgning skal bl.a. ses i lyset af økonomistyrelsens igangværende
     udbudsforretning (sine), hvor tetrastar indgår som en del af de to til-
     bageværende prekvalificerede tilbudsgivere, og hvor afgørelsen forventes i juni i
     år.
     hvis tilbudsgiveren, hvori tetrastar indgår, vinder, vil nettet blive kraftigt ud-
     bygget og licensbetingelserne med sikkerhed være opfyldt per den nye dato.
     …
     hvis det af forsvarsministeren fremsatte lovforslag (l167) bliver vedtaget, kan vi
     konstatere, at den frie lige konkurrence på området vil være sat helt ud af kraft.
     damm koncernen har derfor ikke andre muligheder end at stoppe al yderligere
     investeringer i tetrastar, herunder omkostninger til dækningsberegninger og
     dækningsudbygning indtil ovenstående er afklaret.
                                               - 174 -
       der henvises iøvrigt til de gentagne dispensationer, som it- og telestyrelsen har
       udstedt til indehaveren af 380 mhz licensen, hvorfor tetrastar således forventer,
       at en dispensation som ansøgt, kan tildeles selskabet.”
tilbud og evaluering, herunder fem kategorier i relation til konkurrencepræget dialog
i et brev af 23. marts 2007 meddelte økonomistyrelsen, at udbuddets dialogfase var afsluttet,
og i april 2007 kom de endelige tilbud fra konsortiet og motorola. for så vidt angik
dialogfasen frem til afgivelsen af de endelige tilbud har parterne navnlig fremhævet følgende
5 kategorier til belysning af den konkurrenceprægede dialog i udbudsprocessen: rating, pant i
aktier, benchmark, force majeure samt kapacitet og dækning.
1) rating
om rating var var i økonomistyrelsens udkast til kontrakt/beskrivende dokumenter under
punkt vii.6. omhandlende krav til tjenesteyders økonomiske forhold bl.a. følgende anført,
idet kursiveret tekst angav vejledende tekst til tilbudsgiverne:
       ”vii.6.1                [tilbudsgiver skal redegøre for hvilken credit-rating, i
                               henhold til en rating fra dun & bradsreet eller tilsvarende,
                               tjenesteyder som minimum skal opnå]
                               [tilbudsgiver indsætter credit-rating samt rating samt bu-
                               reau] ”
i motorolas 1. foreløbige tilbud var ad punkt vii.6.1. om tilbudsgivers rating anført:
       ”credit rating for tjenesteyder skal som udgangspunkt være a. jf. dun &
       bradstreet definitioner og tjenesteyder vil bestræbe sig på at opnå credit rating aa
       fra dyn & bradstreet i størstedelen af kontraktperioden.
       tetranets nuværende credit rating er c fra dun & bradstreet. det skyldes, at
       selskabet alene har været i aktiv drift siden 2004 og selskabet fra dets start i 2001
       har haft omkostninger til opfyldelse af licens kravene i den af it- og te-
       lestyrelsens tildelte frekvenstilladelse af 16. oktober 2001.
       tetranet er ejet 99.4% af motorola inc, usa og 0.6% af zenitel denmark a/s.
       tilbudsgiver har modtaget kapitaltilførsler i perioden 2003 til 2006. det er ak-
       tionærernes ønske, at selskabet sikres den nødvendige kapital og likviditet i
                                             - 175 -
      fremtiden indtil selskabet er rentabelt og i stand til at genere den nødvendige
      likviditet.
      tetranet har fra moderselskabet motorola inc. modtaget tilsagn om at motorola
      koncernen vil stille de nødvendige tekniske og økonomiske ressourcer til
      rådighed. der henvises til den i faneblad 8 prækvalifikationsmaterialet fremsendt
      støtteerklæring. ”
i motorolas endelige tilbud af 23. april 2007 var herom anført:
      ”7.      tjenesteyders rating, insolvens-score og moder-
               selskabsgaranti
      tjenesteyder foranlediger, at tjenesteyders moderselskab motorola inc. ved
      kontraktens indgåelse stiller en uigenkaldelig moderselskabsgaranti, med et
      indhold der er identisk med det indhold der fremgår af underbilag 1 til kontrakt,
      for opfyldelse af tjenesteyders forpligtelser i henhold til kontrakten. denne
      moderselskabsgaranti bortfalder på det tidspunkt, hvor begge følgende betingelser
      er opfyldt: (i) tjenesteyder … opnår en credit-rating fra dun & bradstreet eller
      tilsvarende anerkendt credit-ratingbureau i rating kategorien, som er anført i bilag
      vii, og (ii) opfylder standard for insolvens-score, som er anført i bilag vii.
      moderselskabsgarantien bortfalder dog tidligst på overtagelsesdagen for nettet i
      hele landet.
      …
               [tjenesteyders credit rating skal være aa jf. dun & bradstreet defini-
               tioner. i perioden indtil tjenesteyder opnår credit rating aa har tje-
               nesteyders moderselskab motorola inc. afgivet en uigenkaldelig mo-
               derselskabsgaranti, med et indhold der er identisk med det indhold, der
               fremgår af underbilag 1 til hovedkontrakten, for opfyldelse af
               tjenesteyders forpligtigelser i henhold til kontrakten, jf. hovedkon-
               traktens pkt. 7.]”
i konsortiets 1. foreløbige tilbud var følgende anført om rating, idet ”newco” var et nyt
selskab med mulighed for at opnå en rating, hvilket ikke er muligt for et konsortium:
      ”7.      tjensteyders rating
      tjenesteyder skal til enhver tid have en credit-rating fra dun & bradstreet
      eller tilsvarende anerkendt credit-ratingbureau i rating kategorien, som er
      anført i bilag vii. denne forpligtelse gælder dog først 4 år efter oprettelse af
      driftsselskabet (”newco”), i de første 4 år er tjenesteyderen derimod forpligtet til
      at fremlægge halvårsregnskaber og årsrapporter. ”
                                              - 176 -
som et diskussionspunkt på diskussionslisten vedrørende konsortiets 1. foreløbige tilbud
anførte økonomistyrelsen, at tilbudsgiver anmodedes om at redegøre for, hvorledes kunden
kunne sikre, at tilbudsgivers økonomiske forhold var af en tilfredsstillende karakter, ek-
sempelvis garantier fra moderselskaberne. som svar blev på listen anført, at diskussions-
punktet ville blive imødekommet i 2. foreløbige tilbud.
i diskussionslisten vedrørende konsortiets 2. foreløbige tilbud var om punktet rating anført:
      ”punkt 7              tilbudsgiver anmodes om at redegøre for, hvorfor tilbudsgi-
                            ver ikke kan acceptere punktet om tjenesteyders rating. det
                            er afgørende for kunden, at tilbudsgivers økonomiske
                            stabilitet er sikret, og at kunden har det fornødne indblik heri
                            via creditratingen. creditrating kan ifølge d&b ikke
                            indhentes på konsortiet som sådan, men kan indhentes på
                            hver enkelt konsortiedeltager. bestemmelsen tilpasses dette.
                            ”
i konsortiets endelige tilbud udgik punkt 7 om rating og til erstatning herfor indsattes punkt 8
med bl.a.følgende indhold:
      ”7.     tjenesteyders rating udgår
      tjenesteyder skal til enhver tid have en credit rating fra dun & bradstreet eller
      tilsvarende anerkendt credit ratingbureau i rating kategorien, som er anført i bilag
      vii.
      8.      rapportering om og kontrol m.v. af tjenesteyde-
      rens saab ab’s og [service provider]’s økonomi
      tjenesteyder saab ab og [service provider] er hver for sig forpligtet til straks at
      orientere kunden om alle væsentlige ændringer i henholdsvis saab ab’s og
      [service provider]’stjenesteyderens økonomiske forhold. rapportering herom
      foretages i forbindelse med fremsendelse af kvartalsrapport for henholdsvis saab
      abgroup og [service provider] senest 3 uger efter kvartalets afslutning. [service
      provider] er herudover forpligtet til straks at orientere kunden om alle væsentlige
      ændringer i [service provider]’s økonomiske forhold, der har betydning for
      opfyldelse af kontrakten. denne forpligtelse gælder også for saab ab, såfremt
      dette ikke strider mod de til enhver tid gældende børsetiske regler. saab ab og
      [service provider]tjenesteyder skal hver for sig endvidere redegøre for, hvorledes
                                              - 177 -
       henholdsvis saab ab og [service provider] vil rette op på eventuelle økonomiske
       problemer. ”
2) pant i aktier
om pant i aktier var i økonomistyrelsens beskrivende dokumenter af 14. august 2006 anført
bl.a.:
       ”11.     pant i aktier
       11.1     pant i aktier
       kunden får samtidig med underskrivelsen af denne kontrakt håndpant i aktierne i
       tjenesteyder til sikkerhed for tjenesteyders opfyldelse af forpligtelserne i henhold
       til denne kontrakt.
       overdragelse af aktier i tjenesteyder kan ikke finde sted, ligesom tjenesteyder ikke
       må pantsætte aktierne yderligere. som overdraglse anses enhver overgang af
       aktier, herunder ved fusion og spaltning.
       …
       11.2     overtagelse af stemmeretten og retten til udbytte
       stemmeretten for aktierne og retten til udbytte forbliver hos tjenesteyder, dog
       således, at kunden kan vælge at overtage stemmeretten for aktierne og retten til
       udbytte, såfremt det må anses for bestyrket, at der foreligger væsentlig mislig-
       holdelse af kontrakten fra tjensteyders side, herunder anticiperet misligholdelse,
       jf. punkt 29 (anticiperet misligholdelse).”
i motorolas 1. foreløbige tilbud af 9. oktober 2006 var om dette punkt beskrevet følgende
alternativ:
       ”11. pant i aktierudskillelse af nøgleressourcer og
       insolvensscore
       11.1     pant i aktierudskillelse af nøgleressourcer
       tjenesteyder må ikke uden kundens samtykke udskille aktiver, kontrakter, ret-
       tigheder m.v. af betydning for driften af nettet (nøgleressourcer). som nøgleres-
       sourcer anses i den forbindelse alene de i bilag iii.3.1.5 anførte nøgleressourcer.
                                             - 178 -
      som udskillelse anses overdragelse eller anden overgang, herunder ved fusion og
      spaltning. ved sådan udskillelse gælder de i pkt. 10 indeholdte regler. ”
i diskussionslisten vedrørende motorolas 2. foreløbige tilbud blev motorola anmodet om at
redegøre for, hvorfor motorola ikke kunne acceptere punktet om pant i aktier samt udarbejde
en alternativ bestemmelse, som sikrede økonomistyrelsen i tilfælde af tilbudsgivers økonomi-
ske problemer. svaret var følgende:
      ”
            tilbudsgiver an-          såfremt aktierne i tjene-               sikkerheds-
      …     modes om at re-           steyder pantsættes, kan            … stillelse her-
            degøre for, hvor-         de ikke tjene som finan-                under hel- el-
            for tilbudsgiver          sieringsgrundlag for den                ler delvis mo-
            ikke kan accep-           investering, der skal fo-               derselskabsga-
            tere punkt 11 om          retages i forbindelse med               ranti ønskes
            pant i aktier samt        udbygning af nettet.                    drøftet i for-
            udarbejde en al-          dette vil således udgøre                bindelse med
            ternativ bestem-          en indskrænkning i de fi-               dialog.
            melse, der sikrer         nansieringsmuligheder,
            økonomistyrelsen          der står til rådighed for
            i tilfælde af til-        ejerkredsen bag tilbuds-
            budsgivers øko-           giver. det bemærkes her-
            nomiske proble-           ved, at etablering af nettet
            mer.                      er særdeles omkostnings-
                                      krævende.
                                      det er endvidere vurde-
                                      ringen, at økonomistyrel-
                                      sen er tilstrækkeligt sikret
                                      i tilfælde af tilbudsgivers
                                      økonomiske problemer.
                                      der henvises herved til
                                      hovedkontraktens pkt. 9,
                                      hvoraf fremgår, at der
                                      skal stilles forudbeta-
                                      lingsgaranti og ske sik-
                                      kerhedsstillelse for op-
                                      fyldelse af misligholdel-
                                      sesbeføjelser. hertil
                                      kommer et ganske om-
                                      fattende katalog af mis-
                                      ligholdelsesbeføjelser.
                                      der henvises også her til
                                      den af motorola inc. af-
                                      givne erklæring af 30.
                                      juni 2006 vedrørende til-
                                               - 179 -
                                          rådighedsstillelse af res-
                                          sourcer i forbindelse med
                                          projekt sine.
       ”
konklusionen på mødet blev, at sikkerhedsstillelse, herunder hel eller delvis modersel-
skabsgaranti, ønskedes drøftet i forbindelse med dialog.
i motorolas endelige tilbud af 23. april 2007 var punktet om pant i aktier udeladt og i stedet
var indsat en anden løsning, som motorola forestillede sig kunne være løsningen. herom var
bl.a. følgende anført:
        ”11. udskillelse af nøgleressourcer og insolvens-
       score
       11.1.    udskillelse af nøgleressourcer.
       …
       11.2     overtagelse af ledelsesret
       såfremt tjenesteyder væsentligt misligholder sine forpligtelser i henhold til
       kontrakten, er motorola inc. i henhold til erklæring i underbilag 2 til kontrakt
       udstedt af selskabet til den danske stat forpligtet til på kundens anfordring at
       indkalde til ekstraordinær generalforsamling i tjenesteyder og på denne gene-
       ralforsamling stille forslag om og med sin samlede aktiebesiddelse (herunder
       koncernforbundne selskabers eventuelle aktiebesiddelser) i tjenesteyder stemme
       for udskiftning af bestyrelsen, alt i overensstemmelse med kundens angivelser i
       anfordringen. tjenesteyder er i den udstrækning dette ikke strider mod
       ufravigelige regler i lovgivningen endvidere forpligtet til på kundens anfordring
       at udstede generalfuldmagt til kunden eller ordre med henblik på, at kunden eller
       ordre overtager ledelsen i tjenesteyder indtil ny bestyrelse er udpeget. kunden er
       berettiget til at foranstalte den nye bestyrelse og eventuel ny direktion, der måtte
       blive udpeget af bestyrelsen, registrere i erhvervs- og selskabsstyrelsen. kundens
       rettigheder i henhold til nærværende bestemmelse løber indtil misligholdelsen er
       bragt til ophør. ”
i konsortiets 1. foreløbige tilbud var om dette spørgsmål anført:
        ”11.    pant i overdragelse og stemmeretten for aktier
       11.1     pant i aktier overdragelse af aktier
                                               - 180 -
       kunden får samtidig med underskrivelsen af denne kontrakt håndpant i aktierne i
       tjenesteyder til sikkerhed for tjenesteyders opfyldelse af forpligtelserne i henhold
       til denne kontrakt.
       overdragelse af aktier i tjenesteyder kan alene ikke finde sted konsortiedeltagerne
       imellem, ligesom tjenesteyder må ikke må pantsætte aktierne yderligere. som
       overdragelse anses enhver overgang af aktier, herunder ved fusion og spaltning.
       …
       tjenesteyder må ikke uden kundens samtykke udskille aktiver, kontrakter og
       rettigheder m.v. af afgørende betydning for driften af nettet (nøgleressourcer).
       som nøgleressourcer anses de i bilag iii anførte nøgleressourcer, der er opført
       som nøgleressourcer omfattet af bestemmelsen.
       som udskillelse anses overdragelse eller anden overgang, herunder ved fusion og
       spaltning. ”
i diskussionslisten til dette 1. foreløbige tilbud bad økonomistyrelsen konsortiet om en
begrundelse for, hvorfor konsortiet ikke ville acceptere pant i aktier og om at fremkomme
med forslag til en alternativ bestemmelse, der sikrede, at økonomistyrelsen kunne gøre brug
af punkt 11.2 om overtagelse af stemmeretten og retten til udbytte i tilfælde af misligholdelse,
f.eks. i form af udstedelse af fuldmagt. som svar herpå anførtes:
       ”
       punkt 11        tilbudsgiver              det skal først           ....
                       bedes begrunde,           og fremmest
                       hvor tilbudsgi-           fremhæves, at
                       ver ikke vil ac-          tilbudsgiver er
                       ceptere pant i            sig bevidst om
                       aktier.                   bestemmelsens
                       tilbudsgiver              betydning for
                       anmodes endvi-            økonomistyrel-
                       dere om at                sen. tilbudsgi-
                       fremkomme                 ver er derfor
                       med forslag til           indstillet på at
                       en alternativ be-         frafalde forbe-
                       stemmelse, der            holdet og der-
                       sikrer, at øko-           med acceptere
                       nomistyrelsen             kravet om pant i
                       kan gøre brug af          aktier, såfremt
                       punkt 11.2 om             kontrakten vil
                       overtagelse af            blive indgået af
                       stemmeretten              selskabet
                       og retten til ud-         ”newco”, som
                       bytte i tilfælde          agtes oprettet af
                                             - 181 -
                     af mislighol-             konsortiedelta-
                     delse, fx i form          gerne. se her-
                     af udstedelse af          ved også besva-
                     fuldmagt.                 relsen af pkt. 2.
     ”
konsortiets endelige tilbud havde for så vidt angår spørgsmålet om pant i aktier bl.a. dette
indhold:
     ” 11.   pant i aktier
     11.1    pant i aktier
     kunden får samtidig med underskrivelsen af denne kontrakt håndpant i aktierne i
     tjenesteyder[service provider] til sikkerhed for tjenesteyders opfyldelse af for-
     pligtelserne i henhold til denne kontrakt.
     overdragelse af aktier i tjenesteyder[service provider] kan ikke finde sted,
     medmindre overdragelsen foretages internt hos tjenesteyder med respekt for
     kundens håndpant i aktierne i [service provider] og punkt 10 (change of control),
     ligesom tjenesteyder må ikke må pantsætte aktierne i [service provider]
     yderligere. som overdragelse anses enhver overgang af aktier, herunder ved
     fusion og spaltning.
     …
     11.2    overtagelse af stemmeretten og retten til udbytte
     stemmeretten for aktierne og retten til udbytte i [service provider] forbliver hos
     tjenesteyder, dog således, at kunden kan vælge at overtage stemmeretten for
     aktierne og retten til udbytte i [service provider], såfremt det må anses for
     bestyrket, at der foreligger væsentlig misligholdelse af kontrakten fra tjeneste-
     yders side, herunder anteciperet misligholdelse, jf. punkt 29 (anteciperet mis-
     ligholdelse).”
3) benchmark
om benchmark var i økonomistyrelsens beskrivende dokumenter af 14. august 2006 under
punkt vii.7.9 om prisregulering anført bl.a. følgende, idet der yderligere var beskrevet en
nærmere benchmarkmodel for tilpasning af priser på komponenter:
     ”       vii.7.9         prisregulering
                                               - 182 -
      vii.7.9.1              indeksregulering skal udelukkende foretages for timepriser i
                             forbindelse med både drift, optioner og yderligere ydelser
                             såsom rådgivning, konsulentbistand, komplette
                             uddannelsesforløb og kurser.
      vii.7.9.2              indekset der skal benyttes til regulering er danmarks stati-
                             stiks nettoprisindeks, …
      vii.7.9.3              komponenter har fast pris med mindre de benchmarks…”
motorola anførte i sit 1. foreløbige tilbud, at alle komponentpriser som udgangspunkt øn-
skedes at være genstand for prisregulering, og at relevant benchmarkøvelse ønskedes dis-
kuteret i dialogfasen med udgangspunkt i motorolas svar.
økonomistyrelsen fremkom siden i kontraktsudkast/beskrivende dokumenter med en ny
skemamodel for prisregulering.
i motorolas endelige tilbud af 23. april 2007 var i punkt vii.7.9 om prisregulering anført bl.a.:
      ”                      vii.7.9.        prisregulering
      ...
      vii.7.9.4              reguleringen af det årlige driftsvederlag sker på baggrund af
                             den, under pkt. vii.7.9.7 til og med pkt. vii.7.9.1.8, be-
                             skrevne model. tjenesteyder er compliant under hen-
                             synstagen til tjenesteyders bemærkning i krav vii.7.9.11,
                             vii.7.9.13 og vii.7.9.15.
      …
      vii.7.9.11             … dataindsamling og sammenlignelige priser skal være ba-
                             seret på sammenlignelige kontraktuelle, markedsmæssige,
                             teknologimæssige og forretningsmæssige forhold. der skal
                             være interval for kursdifferencer, forskelle i inflation og
                             andre markedsmæssige forhold, som i visse tilfælde kan
                             influere tjenesteyders pris til at være over markedsprisen.
      …
      vii.7.9.13             … efter benchmarkingøvelsen er færdiggjort og såfremt re-
                             sultatet er, at en ændring i prisen er påkrævet, skal tredjepart
                             udarbejde en rapport til tjenesteyder som indeholder
                                               - 183 -
                             forudsætningerne og resultaterne af benchmarkingen.
                             tjenesteyder og kunden har mulighed for senest 14 dage
                             efter rapporten er fremsendt skriftligt at anfægte resultaterne
                             i tilfælde af, at specifikke informationer eller forudsætninger
                             ikke er medtaget i benchmarkanalysen. tjenesteyder og
                             kunden skal i sin skriftlige fremstilling begrunde sin
                             anfægtelse af resultaterne.
       …
       vii.7.9.15            … tjenesteyder forbeholder sig retten til, at uafhængig
                             tredjepart skal underskrive aftale om konfidentialitet (non
                             disclosure agreement) med tjenesteyder og om nødvendigt
                             med tjenesteyders underleverandør motorola. ”
i konsortiets 1. foreløbige tilbud hed det under punktet om prisregulering bl.a., at konsortiet
pt. ikke havde fradraget nogen procentsatser, da den kommercielle og tekniske model var
forskellig fra det eksisterende net.
i diskussionslisten vedrørende konsortiets 1. foreløbige tilbud skrev økonomistyrelsen, at
tilbudsgiver anmodedes om at redegøre for, hvilken indeksregulering tilbudsgiver ønskede
benyttet, såfremt den af kunden forslåede model ikke kunne benyttes. endvidere bemærkede
styrelsen, at tilbudsgiver inden for de udstukne retningslinjer burde komme med et forslag til
en benchmarkingmekanisme.
i konsortiets 7. foreløbige tilbud var under punkt vii.7.9 om prisregulering efter underpunkt 5
om vederlag for optioner anført: ”vil blive uddybet yderligere i næste tilbud”, og i under-
punkt 9 om indekser havde konsortiet nævnt:
       ”indekser anvendes som beskrevet i tabellen i vii.7.9.8. mht. site-leje og
       transmission vil kunden få fuld indsigt i de udarbejdede aftaler, således der kan
       udarbejdes en indeksering baseret på vilkårene i disse aftaler. fra et proces-
       synspunkt vil samme proces som beskrevet i kravet vii.7.9.1 blive anvendt.”
i diskussionslisten vedrørende konsortiets 7. foreløbige tilbud anførte økonomistyrelsen, at
konsortiet havde taget forbehold for anvendelsen af benchmark som et element i prisregu-
leringen, hvilket af styrelsen vurderedes som uhensigtsmæssigt. endvidere medtog styrelsen
bl.a. følgende i diskussionslisten:
                                            - 184 -
    ” tilbudsgiver har taget forbehold for den mekansime de enkelte andele af
    driftsvederlaget reguleres efter således at benchmarking overhovedet ikke be-
    nyttes. i stedet benyttes for a) leje af sites (20%) – de aktuelle leasing aftaler, b)
    drift af transmissionsnet (12%) – de aktuelle transmissionsaftaler, c) elektricitet
    (5%) – nettoprisindekset for elektricitet 04.5.1, d) netværksinfrastruktur,
    reservedele, service og vedligehold (7%) – nettoprisindeks og e) andre
    omkostninger (56%) – nettoprisindeks. dette betyder at vederlaget i hele
    kontraktperioden udelukkende vil blive justeret i opadgående retning med
    nettoprisindekset. det vurderer økonomistyrelsen at være særdeles uhensigts-
    mæssigt.
    tilbudsgiver har anført at kunden vil få fuld indsigt i de site-leje og transmis-
    sionsaftaler med henblik på at der kan udarbejdes en indeksering baseret på
    vilkårene i disse. dette vurdere økonomistyrelsen ikke som hensigtsmæssigt idet
    der ønskes en så simpel reguleringsmekanisme som muligt og de af tilbudsgiver
    benyttede underleverandør må være en del af tilbudsgivers risiko. ”
konsortiets endelige tilbud indeholdt følgende om benchmarkanalyse og prisregulering:
    ”[i) hvis resultatet af benchmarkanalysen giver kunden ret til nedsættelse af
     en vederlæggelse til tjenesteyder, gælder dog følgende begrænsning i
     reguleringen: såfremt tjenesteyder godtgør, 1) at de af tjenesteyders om-
     kostninger eller dele heraf, der skal reguleres i henhold til benchmarka-
     nalysen, udgøres af vederlag, som tjenesteyder skal betale til tredjemand i
     henhold til en aftale med denne, og 2) at tjenesteyder ikke uden varsel er
     berettiget til at opsige aftalen eller kræve vederlaget nedsat, og 3) at aftalens
     vilkår således ikke tillader en umiddelbar ændring af tjenesteyders
     omkostninger, reguleres den til benchmark heraf hørende andel først fra det
     tidligste tidspunkt, hvor tjenesteyder enten ville kunne se sig løst uden
     misligholdelse fra aftalevilkårene ved opsigelse el.lign. eller har fået nedsat
     vederlaget ved genforhandling af aftalevilkårene med tredjemand.
     ii) hvis resultatet af benchmarkanalysen giver tjenesteyder ret til forhøjelse
     af en vederlæggelse fra kunden gælder dog følgende begrænsning i
     reguleringen: forhøjelse baseret på de af tjenesteyders omkostninger eller
     dele heraf, der skal reguleres i henhold til benchmarkanalysen, kan – såfremt
     omkostningen udgøres af vederlag, som tjenesteyder skal betale til
     tredjemand i henhold til aftale – tidligst kræves fra det tidspunkt, hvor
     tjenesteyder fra tredjemand måtte blive mødt med et i aftalen hjemlet krav
     om pris- eller indeksregulering af vederlaget. ]
     …
     [benchmark analysen betales af den part, som kræver benchmarken ud-
     ført.]”
                                                 - 185 -
4) force majeure
om force majeure var i økonomistyrelsens beskrivende dokumenter af 14. august 2006
angivet, hvad der kan sammenfattes som sædvanlige regler om force majeure vedrørende
nettet frem til overtagelsesdagen for hver etape, men efter ydelsens karakter særlige regler om
force majeure efter overtagelsesdagen for hver etape. med hensyn til øvrige ydelser, som
omfattede alt andet end selve nettet, indeholdt styrelsens dokument regler om sædvanlig
tilpasset force majeure. afsnit 31.1.2 om perioden efter overtagelsesdagen for hver etape
havde følgende indhold:
       ” 31.1.2                efter overtagelsesdagen for hver etape
       da nettet skal anvendes til nød- og beredskabskommunikation er det afgørende
       for kunden og brugerne, at nettet er tilgængeligt i overensstemmelse med kon-
       traktens krav i situationer, der ifølge afgrænsningen i punkt 31.1.1 (frem til
       overtagelsesdagen for hver etape), 1. afsnit ville udgøre force majeure.
       når nettet i en etape skal stilles til rådighed for brugerne frigøres parterne derfor
       ikke for forpligtelserne efter kontrakten i force majeure situationer, men
       forpligtelserne reguleres som nærmere angivet i bilag xv i de deri beskrevne
       force majeure situationer.
       tjenesteyderen skal dog ikke anses for ansvarlig over for kunden for så vidt angår
       forhold, der ifølge afgrænsningen i punkt 31.1.1 (frem til overtagelsesdagen for
       hver etape), 1. afsnit ville udgøre force majeure, såfremt forholdet i henhold til
       bilag xv for opretholdelse af tjenesteyderens forpligtelser forudsætter, at
       tjenesteyderen modtager bistand fra beredskabet eller forsvaret, og sådan bistand
       ikke måtte blive ydet. manglende bistand indebærer ikke, at tjenesteyderen i
       henhold til denne kontrakt opnår krav på erstatning for eventuelle tab. kundens
       forpligtelse til at yde betaling til tjenesteyderen bortfalder eller reduceres i det
       omfang ydelser udebliver eller forringes som følge af force majeure situationen.
       force majeure kan alene gøres gældende så længe force majeure situationen
       varer.”
i afsnittet om øvrige ydelser var bl.a. anført:
       ”hverken tjenesteyderen eller kunden skal i henhold til kontrakten anses for
       ansvarlig over for den anden part for så vidt angår forhold, der ligger uden for
       partens kontrol og som parten ikke ved underskrift af kontrakten burde have taget
       i betragtning og ej heller efterfølgende burde have undgået eller overvundet.
       forhold hos en underleverandør anses kun for force majeure, såfremt der for
                                               - 186 -
      vedkommende foreligger en hindring, der omfattes af 1. punktum, og som parten
      ikke burde have undgået eller overvundet.
      forsinkelse på grund af force majeure kan højst gøres gældende med det antal
      arbejd dage, som force majeure situationen varer. såfremt en tidsfrist for tjene-
      steyderen udskydes på grund af force majeure, udskydes de betalinger, der måtte
      knytte sig dertil, tilsvarende. kundens forpligtelse til at yde betaling til
      tjenesteyderen bortfalder eller reduceres i det omfang ydelser udebliver eller
      forringes som følge af force majeure situationen.
      force majeure kan kun påberåbes af en part, såfremt vedkommende har givet
      skriftlig meddelelse herom til den anden part senest 10 arbejdsdage efter, at force
      majeure er indtrådt.
      for så vidt angår leverancer af terminaler til beredskabet, reservedele dertil og
      udførelse af service og vedligeholdelse på sådanne terminaler gælder, at strejke og
      lockout ikke kan udgøre force majeure, idet tjenesteyderen skal sikre, at der ikke
      sker arbejdsnedlæggelser, som hindrer kontraktmæssig præstation af disse ydelser.
      ”
i kontraktsudkastets bilag xv, er om ekstraordinære forhold bl.a. anført:
      ” xv.1                  indledning
      dette bilag beskæftiger sig med de situationer, hvor der efter overtagelsesdagen
      for hver etape af nettet, overfor tjenesteyderen, vil indtræffe sådanne om-
      stændigheder, som under normale omstændigheder vil vanskeliggøre eller
      umuliggøre opfyldelse af kontrakten i en periode.
      karakteren af nettet gør imidlertid, at der ikke kan indtræde force majeure i
      traditionel forstand, dvs. tjenesteyderen vil ikke være frigjort for at levere sin
      ydelser.
      derimod vil der i dette bilag være beskrevet en række situationer, hvor leve-
      randøren i stedet for indtrædelse af force majeure kan få bestand fra bered-
      skabsmyndighederne i danmark.
      xv.2 situationer af ekstraordinære forhold
      xv.2.01.                bistand fra beredskabsmyndighederne vil kun kunne ind-
                              træde i helt særlige situationer, jf. 2.2-2.5. evt. bistand fra
                              beredskaberne vil på ingen måde afløfte tjenesteyder fra at
                              opfylde forpligtigelserne i kontrakten – tværtimod. i
                              ekstreme situationer er tjenesteyderen forpligtet til at gøre en
                              ekstra indsats for fortsat at kunne levere ydelserne.
      xv.2.02.                sker udfald af hele eller dele af nettet på baggrund af om-
                              stædigheder, som er omfattet af dette bilag, vil der dog efter
                              forholdets karakter, og efter rapportering til kunden om disse
                                    - 187 -
                   forhold og deres indflydelse på tjenesteyderens opfyldelse af
                   servicemålene, kunne ske undladelse fra opgørelse af
                   servicemål og ved for hele eller dele af udfald af nettet.
xv.2.03            bistand fra beredskabsmyndighederne vil kun kunne ind-
                   træde i nedenstående helt særlige situationer.
…
xv.2.2    ekstreme vejrforhold
…
….                 indtrædelse af ekstreme vejrforhold, jf. afsnit xv.2.2.1. fri-
                   tager ikke tjenesteyderen for opfyldelse af sine ydelser over
                   kunden på noget tidspunkt i kontraktens løbetid.
…
xv.2.3   naturkatastrofer og lignende
…
xv.2.3.2          indtrædelse af en naturkatastrofe eller lignende, jf. afsnit
                  xv.2.3.1. fritager ikke tjenesteyderen fra opfyldelse af sine
                  ydelser over kunden på noget tidspunkt i kontraktens løbetid.
…
xv.2.4   krig, terror, opstand eller oprør eller lign.
…
xv.2.4.2           indtrædelse af krig, terror, opstand eller oprør eller lignende,
                   jf. afsnit xv.2.4.1. fritager ikke tjenesteyderen fra opfyldelse
                   af sine ydelser over kunden på noget tidspunkt i kontraktens
                   løbetid.
…
xv.3     bistand fra beredskabet
xv.3.01            det vil være en af politiets kerneopgaver at beskytte den
                   landsdækkende infrastruktur for beredskabskommunikation.
xv.3.02            tjenesteyder vil kunne forvente, at politiet vil understøtte
                   beskyttelsen af især de driftskritiske faciliteter på baggrund
                   af de i afsnit xv.2.4.1 nævnte sikkerhedsniveauer, jf. afsnit
                   3.1.”
                                               - 188 -
i motorolas 1. foreløbige tilbud af 9. oktober 2006 hed det bl.a.:
      ” 31.   force majeure
      tjenesteyderen har noteret sig, at kunden har anført, at tjenesteyderens for-
      pligtelser i force majeure situationer overstiger, hvad der må anses for normalt.
      på det grundlag har tjenesteyderen foreløbig foreslået visse ændringer til pkt. 31
      og bilag xv, men herudover gælder, at tjenesteyderen finder, at det er nødvendigt,
      at gennemføre en grundigere drøftelse med kunden med udgangspunkt i kundens
      reelle behov for indsats i force majeure situationer, og tjenesteydernes mulighed
      for vurdering af de heraf følgende økonomiske risici og eventuelle yderligere
      behov for ændringsforslag. tjenesteyderen gør således opmærksom på, at de
      nævnte økonomiske risici ikke er indregnet i tjenesteyderens første foreløbige
      tilbud. ”
økonomistyrelsens beskrivende dokumenter, også kaldet den nye model fra økonomistyrel-
sen, havde i bilaget om ekstraordinære forhold bl.a. dette indhold:
      ” xv.2         situationer hvor der er sket skade på nettet
      xv.2.1.1               i følgende situationer, som har medført skade på nettet, vil
                             der ske regulering af tjenesteyderens forpligtelser, jf. krav
                             xv.2.1 – xv.2.4:
                                 1. tunnelulykker, som medfører fuldstændig sammen-
                                     styrtning af tunnelrør og medfølgende nedbrud af
                                     nettet i tunnelrøret.
                                 2. krigshandlinger og borgerlige uroligheder
                                 3. terrorangreb på nettet
                                 4. meteornedslag
      …
      xv.2.2.                krigshandlinger og borgerlige uroligheder
      xv.2.2.1               opstår der en situation, som nævnt i krav xv.2.1.1, pkt. 2,
                             og medfører en af disse situationer skade på nettet, skal
                             tjenesteyderen i nødvendigt omfang anmode om bistand fra
                             beredskabet, for med bistand fra beredskabet, at afhjælpe den
                             skade, som er opstået på nettet.
      xv.2.2.2               den form for bistand, som tjenesteyderen kan rekvirere i de
                             under krav xv.2.1.1, pkt. 2 nævnte situationer, er:
                             nødvendig bistand i form af terrængående materiel og
                             rydningsudstyr for at nå frem til den del af nettet, som er
                                  - 189 -
                 beskadiget, nødvendig bistand til bevogtning af det be-
                 skadigede netværk, tilvejebringelse af nødvendig el-for-
                 syning samt nødvendig fysisk beskyttelse af de medarbej-
                 dere, som skal udføre reparation på nettet.
xv.2.2.3         …
xv.2.2.4         såfremt tjenesetyderen ikke opnår nødvendig bistand fra be-
                 redskabet, og dette medfører, at tjenesteyderen ikke kan
                 opfylde kravene til servicemål i bilag vi, vil der ske und-
                 ladelse fra opgørelse af bod for det udfald af nettet, som
                 situationen har medført.
…
xv.2.3   terrorangreb på nettet
…
xv.2.4   meteornedslag
…
xv.3     situationer, som har vanskeliggjort udbedring af fejl og
         skader på nettet
xv.3.1           følgende situationer er omfattet af dette afsnit om situatio-
                 ner, hvor udbedring af fejl og skader på nettet er
                 vanskeliggjort:
                     1. giftudslip i atmosfæren
                     2. radioaktivt udslip i atmosfæren
                     3. udbryd af smitte i et større geografisk område af
                         landet
…
xv.3.1.2         den form for nødvendig bistand som tjenesteyderen kan re-
                 kvirere, i de under krav xv.3.1. nævnte situationer, er
                 nødvendig bistand til transportopgaver, og nødvendig
                 helbredsmæssig beskyttelse af medarbejdere, som skal
                 udføre reparation på nettet.
xv.3.1.3         manglende bistand medfører ikke, at tjenesteyderen opnår
                 krav på erstatning for eventuelle tab.
xv.3.1.4         såfremt tjenesteyderen ikke opnår nødvendig bistand fra be-
                 redskabet, og medfører udeblivelsen af bistand, at tje-
                 nesteyderen ikke kan udbedre fejl eller skader på nettet, vil
                 der ske undladelse fra opgørelse af bod, …
                                              - 190 -
      …
      xv.4           situationer, hvor tjenesteyderens forpligtelser ikke reguleres
      …
      xv.4.1.        klimatisk udløste situationer
                                  1. orkan, inkl. skypumper
                                  2. snestorm
                                  3. isslag/overisning
                                  4. slagregn, kraftige tordenbyger og hagl
                                  5. tåge og havgus
                                  6. lynnedslag
                                  7. sandflugt og jordfygning
      xv.4.2.        naturkatastrofer
      …
      xv.4.3         større ulykkestilfælde
      …
      xv.4.4         andre tilfælde
      …”
af motorolas endelige tilbud af 23. april 2007 fremgik, at alle kravene i kravspecifikationen
angående ekstraordinære forhold var opfyldt.
i konsortiets 1. foreløbige tilbud blev bestemmelsen om force majeure knyttet til en be-
stemmelse om forsikringsdækning, idet følgende anførtes:
      ”medmindre der foreligger sædvanlig forsikringsdækning for force majeure
      situationen, er tjenesteyderen ikke forpligtet til at udbedre eventuelle beskadig-
      selser af hele eller dele af nettet som følge af force majeure.”
i diskussionslisten vedrørende konsortiets 1. foreløbige tilbud bemærkede økonomistyrelsen,
at der var behov for drøftelse af dette spørgsmål. hertil svarede konsortiet:
      ”tjenesteyder ønsker ligeledes drøfte dette forhold yderligere med økonomi-
      styrelsen. en mulighed for begrænsning af forbeholdet i pkt. 31 kunne være, at
      forbeholdet skal finde anvendelse, såfremt der vil være tale om beskadigelser
                                             - 191 -
      forårsaget af en målrettet aktion mod nettet, herunder eksempelvis i en krigs-
      situation, en terrorhandling eller anden form for kriminel handling.”
af konsortiets endelige tilbud fremgik af punktet om force majeure bl.a. følgende:
      ” 31.1 nettet
      31.1.1 frem til overtagelsesdagen for hver etape
      …
      forsinkelse på grund af force majeure kan højst gøres gældende med det antal
      arbejdsdage, som force majeure situationen varer. såfremt en tidsfrist for tjene-
      steyderen udskydes på grund af force majeure, udskydes de betalinger, der måtte
      knytte sig dertil, tilsvarende.
      …
      … force majeure kan alene gøres gældende så længe force majeure situationen
      varer.
      …
      31.2    øvrige ydelser
      …
      forsinkelse på grund af force majeure kan højst gøre gældende med det antal
      arbejdsdage, som force majeure situationen varer. ...
      …
      … idet tjenesteyderen skal sikre, at der ikke sker arbejdsnedlæggelse, som hindrer
      kontraktmæssig præstation af disse ydelser. ”
5) kapacitet og dækning
om kapacitet og dækning, som var hovedydelsen i sine-udbuddet, var i økonomistyrelsens
beskrivende dokumenter af 14. august 2006 med det oprindelige kontraktsudkast og
kravspecifikation anført bl.a.:
      ”ii.3          netegenskaber
                                  - 192 -
…
ii.3.2.2.1        tjenesteyder skal levere ét sammenhængende net med in-
                  dendørs håndholdt dækning i bymæssig bebyggelse og
                  udendørs håndholdt dækning uden for bymæssig bebyggelse.
…
ii.3.2.3   landsdækkende udendørs håndholdt dækning
…
ii.3.2.4   indendørs håndholdt dækning
…
ii.3.2.8   måling af dækning
ii.3.2.8.1       det er som udgangspunkt tjenesteyder, der skal eftervise op-
                 fyldelse af dækningskrav. tjenesteyder skal dokumentere
                 dækningen ved hjælp af gennemførte beregninger med en
                 anerkendt radioudbredelsesmodel.
ii.3.2.8.2       tjenesteyder skal gennemføre måling af dækning i forbin-
                 delse med afholdelse af dækningsprøverne (jf. ix.3.3).
                 tjenesteyder skal her eftervise opfyldelse af dækningskra-
                 vene.
ii.3.2.8.3       tjenesteyder skal præsentere resultaterne af dækningsmålin-
                 ger ved hjælp af kort og talmateriale, der gør det enkelt at
                 vurdere opfyldelsen af dækningskravene.
ii.3.2.8.5       kunden udvælger på basis af oplæg fra tjenesteyder og tjene-
                 steyders dækningskort områder, defineret ved 2x2 km
                 kvadrater, hvor dækning skal måles, for indendørs håndholdt
                 dækning dog kun 1x1 km. det samlede område, som skal
                 analyseres, skal udgøre mindst 20% af området.
ii.3.2.8.6       prøverne skal kunne eftervise kravene til dækning.
…
ii.3.3.           kapacitetskrav
                 kravene til kapacitet er opgjort separat for talekommunika-
                 tion og datakommunikation, med krav til kapaciteten i 3
                 niveauer:
                 •     krav til kapacitet i et område på 10x10 km.
                                       - 193 -
                     •     krav til kapacitet i københavnsområdet (københavn
                           indenfor ring 3 plus københavns kommune på ama-
                           ger)
                     •     krav til kapacitet for hele landet
…
        ii.3.3.1      tilslutning
…
ii.3.3.1.1           nettet skal kunne have mindst 20.000 terminaler tilsluttet
                     samtidigt.
…
ii.3.3.1.4           nettet skal kunne have mindst 1.000 terminaler tilsluttet in-
                     denfor et område på 10x10 km samtidigt.
ii.3.3.1.5           i københavnsområdet skal nettet kunne have mindst 3.000
                     terminaler tilsluttet samtidigt.
        ii.3.3.2      talekommunikation
talekommunikationen opdeles i de forskellige former for opkald, som nettet skal
kunne håndtere.
         individuelle opkald
…
         gruppeopkald
…
         nødopkald
…
         telefonopkald
…
        ii.3.3.3      data
         statusbeskeder
…
         korte databeskeder
…
                                                 - 194 -
               lange databeskeder ”
i motorolas endelige tilbud af 23. april 2007 indgik i alt 448 sites (dvs. basisstationer).
i konsortiets 1. foreløbige tilbud indgik 252 sites.
i diskussionslisten vedrørende konsortiets 1. foreløbige tilbud bemærkede økonomistyrelsen i
relation hertil følgende:
       ”tilbudsgiver anmodes om at rekalkulere den tilbudte dækning. der kræves 96 %
       dækning, med et konfidens niveau på 90 %, i hele landet. tilbudsgiver har
       estimeret, at det kræver 3 sites overlap for at kunne opfylde kapacitetskravet i en
       10x10 km kvadrat. jf. dækningskortet i appendiks 7 så er der, ved visuel in-
       spektion, store områder der pt. ikke er dækket. det gøres i øvrigt opmærksom på
       at ”visuel inspektion” af dækningskort ikke er grundlag nok for at afgøre eks. den
       samlede procent landareal der er dækket. sådanne tal skal beregnes. som
       yderligere forudsætning har tilbudsgiver tilkendegivet, at der på hvert site er en
       secondary control channel. tilbudsgiver anmodes om at tilkendegive, om en
       sådan forefindes i det tilbudte net.”
som yderligere diskussionspunkt var anført:
       ”der er ikke stillet krav om, at max individuelle kald, max gruppekald og max
       telefoni skal kunne håndteres samtidig. det er vanskeligt at få tallene til at hænge
       sammen. der er forudsat, at 3 sites dækker området. det passer næppe med
       dækningskortet med 252 sites. de 2 celler, der forudsættes indgå i en
       gruppesamtale må i beregningerne forudsættes at ligge i hvert sit 10x10 km
       område?”
i diskussionslisten vedrørende konsortiets 2. foreløbige tilbud var som diskussionspunkt
noteret:
       ”en visuel inspektion af de udleverede dækningskort, …, giver indtryk af at der
       blandt andre er følgende radiodøde områder: … tilbudsgiver bedes anføre om
       dette er tilsigtet eller korrigere tilsvarende.”
som yderligere diskussionspunkt var nævnt:
                                             - 195 -
       ”tilbudsgiver har angivet at der skal etableres 57 greenfield sites. dette synes
       som et meget højt antal. tilbudsgiver bedes ikke mindst under hensynet til den
       samlede pris overveje, hvordan dette antal kan reduceres.”
konsortiets endelige tilbud var baseret på i alt 546 sites.
konsortiets endelige tilbud, som var dateret 23. april 2007 og fremsendt ved brev dateret 20.
april 2007, var et såkaldt ”mark up”, hvor ændringer fremstod markeret. motorola afleverede
ligeledes et endeligt tilbud inden for den fastsatte tidsfrist.
opgørelsen af konsortiets sites og carriers i de enkelte tilbud kan ses af følgende oversigt:
                dato:                   tilbud:         antal sites / carriers:
                9. oktober 2006            1                   274 / 1152
                7. december 2006           2                   409 / 1311
                9. januar 2007             3                   409 / 1311
                16. januar 2007            4                   409 / 1311
                30. januar 2007            5                   484 / 1513
                6. februar 2007            6                   484 / 1513
                27. februar 2007           7                   484 / 1513
udviklingen i motorolas antal sites og carriers er af økonomistyrelsen oplyst til at være
følgende:
                              dbk:           antal sites / carriers:
                           1. forelø-           553/ikke angivet
                           bige tilbud
                           2. forelø-               504/1080
                           bige tilbud
                           3. forelø-               504/1064
                           bige tilbud
                           4. forelø-               504/1064
                                              - 196 -
                             bige tilbud
                             5. forelø-              504/1359
                             bige tilbud
                             6. forelø-              504/1384
                             bige tilbud
                             7. forelø-              504/1384
                             bige tilbud
                              8. ende-               448/1323
                             lige tilbud
kammeradvokaten bedømte i et notat af 11. maj 2007, at de to indkomne bud var konditi-
onsmæssige.
det bevillingsmæssige grundlag for sine-nettet blev tilvejebragt ved finansudvalgets akt-
stykke af 16. maj 2007. i forelæggelsesskrivelsen af 7. maj 2007 havde finansministeren
anført, at ministeriet anmodede om finansudvalgets tilslutning til, at der inden for en samlet
økonomisk ramme på op til 2.718 mio. kr. blev etableret adgang til et nyt landsdækkende
radiokommunikationssystem til det samlede beredskab og om, at der inden for rammen kunne
indgås kontrakt frem til 2020 om etablering af adgang til og drift af et radio-
kommunikationsnet for et beløb på op til 1.925 mio. kr. i forelæggelsen var endvidere anført
bl.a.:
       ”det igangværende første udbud, der gennemføres efter reglerne om konkur-
       rencepræget dialog, vedrører indkøb af adgang til og drift af radioinfrastrukturen
       (nettet), hvor indkøb af terminaler indgår som en option.
       udbuddet er tilrettelagt således, at det vil være den private tjenesteyder, der ejer
       og driver nettet, jf. akt. 168 1/6 2006. henset til at radiokommunikationsnettet er
       af væsentlig national og samfundsmæssig betydning, vil der i kontrakten med den
       private tjenesteyder blive indført bestemmelser, som i behørigt omfang vil sikre
       staten og nød- og beredskabsbrugerne mod eventuelle økonomiske problemer hos
       den private tjenesteyder og mod dennes eventuelle hele eller delvise overdragelse
       af nettet til andre.
       udbuddet er forberedt og gennemført i et tæt samarbejde mellem beredskabs-
       myndighederne og forhandlingssekretariatet med henblik på at sikre, at radio-
       kommunikationsnettet så vidt muligt afspejler beredskabsmyndighederne behov.
       udbuddet forventes af sluttet ultimo juni 2007.
                                         - 197 -
…
forhandlingerne med de to tilbageværende tilbudsgivere blev afsluttet den 23.
marts 2007, hvor økonomistyrelsen udbad sig et endeligt tilbud, som tilbuds-
giverne afgav den 23. april 2007. i perioden herefter evalueres tilbuddene. det
forventes, at der kan indgås kontrakt med en af tilbudsgiverne ultimo juni 2007.
udrulningen af nettet forventes at løbe frem til 2010. udrulningen og idrift-
sættelsen af nettet sker først i et pilotområde, som omfatter lolland-falster. når
nettet er udrullet og godkendt til drift i dette område, hvilket på baggrund af
udbudsmaterialet forventes at være i maj 2008, udrulle og idriftsættes nettet
herefter etapevis i geografiske områder svarende til regionerne. tidsplanen for
den etapevise udrulning og idriftsættelse af nettet er forskellig tilbudsgiverne
imellem og kendes derfor ikke endeligt, før der er truffet valg af tilbudsgiver. når
alle etaper er idriftsat og hele nettet er godkendt, forventeligt i 2010, vil den
efterfølgende driftsperiode løbe i ti år frem til 2020.
økonomistyrelsen er begyndt opbygningen af den organisation, som skal starte
implementeringen af et nyt landsdækkende radiokommunikationssystem til be-
redskaberne, jf. akt. 103 12/4 2007. dvs. den organisation, som skal varetage det
offentliges overordnede implementeringsopgaver i forbindelse med udrulningen
af nettet m.v. økonomistyrelsen vil have ansvaret for denne organisation, frem til
nettet er godkendt i pilotområdet forventeligt i maj 2008. ved godkendelsen heraf
placeres myndighedsansvaret for radiokommunikationssystemet i rigspolitiet. i
forbindelse hermed overtager rigspolitiet ansvaret for
implementeringsorganisationen. for at sikre den nødvendige videnoverdragelse
vil økonomistyrelsen i en overgangsperioden forblive tilknyttet til implemente-
ringsorganisationen. rigspolitiet vil endvidere have ansvaret for den driftsor-
ganisation, som rigspolitiet etablerer med henblik på at varetage det offentliges
driftsopgaver i relation til driften af radiokommunikationssystemet.
det bemærkes, at det med aftale om finansloven for 2007 er forudsat, at alle
beredskabsmyndigheder skal anvende det nye radiokommunikationssystem. med
henblik på at sikre, at også alle de kommunale og regionale beredskaber lever op
til denne forudsætning, fremsatte forsvarsministeren den 28. februar 2007 forslag
til lov om ændring af beredskabsloven. hensigten med lovforslaget er, at
kommunalbestyrelserne og regionsrådene forpligtes til at sikre, at det
landsdækkende radiokommunikationssystem anvendes ved løsningen af egne og
fælles beredskabsmæssige opgaver.
endvidere bemærkes, at tilrettelæggelsen af udbudsprocessen vedrørende
etablering af adgang til og drift af et nyt landsdækkende radiokommunikationsnet
til det samlede beredskab har affødt en klage fra det hollandske firma nethleas til
klagenævnet for udbud. klageren har ikke fået medhold i klagenævnet og har nu
anlagt retssag ved byretten.
…
risikovurdering
                                        - 198 -
på trods af at dette radioprojekt ikke kan betegnes som et it-projekt, er det fundet
relevant at udarbejde en risikovurdering, idet internationale erfaringer med
tilsvarende projekter peger i retning af, at der er tale om et særdeles komplekst
projekt med en samlet set relativ høj risikoprofil.
gennemførelsen af radioprojektet vurderes til at have følgende samlede risiko-
profil, jf. finansministeriets ”vejledning om risikovurdering af it-projekter”,
hvor 1 er det laveste risikoniveau og 5 er det højeste.
                                                  risikoniveau
risikoområde                          1         2         3         4        5
organisatoriske forhold                                             x
tekniske løsninger                                                  x
leverandør                                                x
interessenter                                                                x
samlet vurdering                                                    x
det samlede risikoniveau er vurderet til 4, svarende til høj risiko. nedenfor er de
væsentligste risici i radioprojektet gennemgået, herunder initiativer til imø-
degåelse af risiciene på de enkelte områder.
overordnet skal det bemærkes, at centrale forudsætninger for at kunne imødegå
risici i projektet er væsentlig ledelsesmæssig fokus hos de enkelte myndigheder,
tæt koordination på tværs af myndighederne samt villighed hos de enkelte
myndigheder til at udvise fleksibilitet i løbet af hele projektfasen.
…
ad. tekniske løsninger
for så vidt angår de tekniske risici skal disse ses i sammenhæng med, at den
tekniske løsning er karakteriseret ved at have en høj grad af kompleksitet, hvilket
blandt andet skyldes det høje antal snitflader til andre systemer, høje krav til
sikkerhed og høje krav til pålidelig drift.
tiltag til begrænsning af tekniske risici:
     •   den tekniske løsning vil bygge på kendt teknologi med veldefinerede
         grænseflader, og leverandørerne vil have det totale ansvar for de samlede
         leverancer af de tekniske løsninger.
     •   der gennemføres et fælles offentligt indkøb af kontrolrumssoftware, såle-
         des at det sikres, at beredskaberne benytter samme kerneelementer i
         kontrolrumssoftwaren og dermed kan udnytte nettets funktionaliteter,
         herunder at kunne kommunikere på tværs af organisatoriske skel.
     •   blandt andet for at sikre at alle beredskabsmyndigheder anvender samme
         kerneelementer i kontrolrumssoftwaren, har forsvarsministeren fremsat
         forslag til lov om ændring af beredskabsloven.
…
                                             - 199 -
      ad. interessenter
      for så vidt angår interessentrisici peger internationale erfaringer i retningen af, at
      indførslen af et nyt landsdækkende radiokommunikationssystem er et komplekst
      og vanskeligt forandringsprojekt. dette skyldes bl.a., at mange forskellige
      myndigheder, herunder de statslige beredskabsmyndigheder, regionerne,
      kommunerne og private aktører, med forskellige opgaveprofiler og rammebe-
      tingelser skal implementere et nyt radiokommunikationsnet. hertil kommer at
      projektet må forventes at have en lang række interessenter ud over de direkte
      brugere og stor bevågenhed i offentligheden, herunder hos de virksomheder på
      markedet som ikke opnår andel i kontrakterne.
      tiltag til begrænsning af interessentrisici:
          • implementeringen og idriftsættelsen af nettet er tilrettelagt etapevis,
              hvormed der vil være mulighed for undervejs at lære af de første brugeres
              erfaringer og dermed håndtere eventuelle uhensigtsmæssigheder.
              tilrettelæggelsen sikrer endvidere, at beredskaberne i en overgangsperiode
              i vis udstrækning fortsat vil kunne kommunikere gennem de eksisterende
              systemer.
          • blandt andet for at sikre at alle beredskabsmyndigheder tilslutter sig nettet
              har forsvarsministeren fremsat forslag til lov om ændring af be-
              redskabsloven.
          • den ansvarlige driftsmyndighed vil løbende informere og inddrage de
              mange brugere og øvrige interessenter i en åben og direkte dialog.
          • den ansvarlige driftsmyndighed vil have et kontinuerligt fokus på samlet
              programstyring og koordinering af de lokale tilslutningsprojekter samt en
              løbende erfaringsopsamling og formidling heraf.
      udløses en af ovenstående risici trods de beskrevne foranstaltninger, vurderes
      konsekvenserne hovedsageligt at ramme tidsplanen og eventuelt økonomien. det
      bemærkes, at den samlede økonomiske ramme omfatter en reserve til at dække
      eventuelle uforudsete merudgifter i hele kontraktperioden frem til 2020.
      der arbejdes i projektet løbende og struktureret med at afdække og håndtere ri-
      sici.”
med hensyn til evalueringen af de indkomne to bud forelå notater af 30. maj 2007 fra
økonomistyrelsen for hvert af buddene. i notatet om evalueringen af konsortiets bud var i et
bilag anført bl.a.:
      ” bilag a til evaluering af endeligt tilbud fra fra damm cellular systems a/s,
      saab ab (publ) saab communication, saab danmark a/s, eltel
      networks a/s
      nærværende underbilag indeholder de overvejelser og skøn som ligger til grund
      for vurderingen i evalueringsnotat af 29. maj på elementniveau af 2. sætning
                                               - 200 -
       under underkriterium økonomi med tilhørende fodnote 6-10 jf. betingelser for
       konkurrencepræget dialog pkt. 3:
       der lægges samtidig vægt på kundens og de forventede bestilleres samlede,
       skønnede interne organisatoriske og tekniske omkostninger forbundet med den
       tilbudte løsning set over hele kontraktperioden.
       …
       under forudsætning af at alle de forventede bestillere uddanner 2 superbrugere og
       i den forbindelse anvender den af tilbudsgiver tilbudte uddannelse, svarer dette i
       alt til ca. 8 årsværks fravær til uddannelse, hvilket beløber sig til en omkostning
       på ca. 3 mio. kr. i hele kontraktperioden.
       …
       interne tekniske omkostninger
       …
       på baggrund af ovenstående skønnes de af kundens og de forventede bestilleres
       interne tekniske omkostninger at ligge på ca. 20 mio. kr.
       kundens og de forventede bestilleres samlede, skønnede interne organisatoriske
       og tekniske omkostninger vurderes at ligge på mellem ca. 273 og 298 mio. kr.,
       …”
i evalueringsnotatet om motorolas tilbud var det nævnt bl.a.:
       ”under forudsætning af, at alle de forventede bestillere uddanner 2 superbrugere
       og i den forbindelse anvender den af tilbudsgiver tilbudte uddannelse, svarer dette
       i alt til ca. 20 årsværks fravær til uddannelse, hvilket beløber sig til en omkostning
       på ca. 6 mio. kr. i hele kontraktperioden.
       …
       på baggrund af ovenstående skønnes kundens og de forventede bestilleres interne
       tekniske omkostninger at ligge på ca. 28 mio. kr.
       kundens og de forventede bestilleres samlede, skønnede interne organisatoriske
       og tekniske omkostninger vurderes at ligge på mellem ca. 281 og 306 mio. kr. …
       ”
i et yderligere notat af 30. maj 2007 sammenlignede økonomistyrelsen de to bud bl.a. så-
ledes:
                                         - 201 -
”i forbindelse med tildelingskriteriet ”det økonomisk mest fordelagtige tilbud”
lægges følgende underkriterier til grund (jf. de beskrivende dokumenters (ud-
budsmaterialets) ”betingelser for konkurrencepræget dialog”, pkt. 3 med tilhø-
rende fodnoter 1-10 og notat af 9. oktober 2006 omtalt i disse):
•        nettets og de optionelle ydelsers kvalitet (30%)
•        leveringssikkerhed (30%)
•        økonomi (30%)
•        tidsplan (10%)
…
endvidere bemærkes for en ordens skyld, at begge tilbud opfylder alle de væ-
sentlige krav, der er stillet til den funktionelle løsning, herunder de vigtige krav til
dækning, kapacitet og stabilitet. for begge gælder endda, at de på en række
punkter tilbyder mere end det krævede og hvad der typisk er tilbudt i andre lande.
…
…
sammenfattende vurdering
sammenfattende må det konstateres, at konsortiets tilbud er marginalt bedre end
tilbuddet fra dansk beredskabskommunikation a/s på underkriteriet, ”nettets og
de optionelle ydelser kvalitet”, der vægter 30% i den samlede bedømmelse.
imidlertid er tilbuddet fra dansk beredskabskommunikation a/s samlet set
markant bedre end konsortiets tilbud ved bedømmelsen i henhold til underkri-
teriet ”leveringssikkerhed”, der også vægter 30% i den samlede bedømmelse.
det er økonomistyrelsens vurdering, at den marginalt bedre kvalitet i konsortiets
tilbud ikke kan opveje den markant bedre leveringssikkerhed i dansk be-
redskabskommunikation a/s’ tilbud.
hertil kommer, at dansk beredskabskommunikation a/s’ tilbud vurderes at være
væsentligt bedre ved evalueringen i henhold til underkriteriet ”økonomi”, ligesom
tilbuddet er bedre end konsortiets ved vurderingen under underkriteriet
”tidsplan”.
da dansk beredskabskommunikation a/s således også klarer sig bedre end
konsortiet på disse to underkriterier, der vægter hhv. 30% og 10% i den samlede
bedømmelse, er det sammenfattende økonomistyrelsens klare vurdering, at dansk
beredskabskommunikation a/s har afgivet det økonomisk mest fordelagtige
tilbud. på den baggrund indstilles det, at ordren tildeles dansk be-
redskabskommunikation a/s.
…
1. nettets og de optionelle ydelsers kvalitet (30%)
                                          - 202 -
for så vidt angår underkriteriet nettet og de optionelle ydelsers kvalitet, som
vægter 30%, vurderes begge tilbud at ligge inden for rammerne af det tilfreds-
stillende. i sammenligningen af de to tilbud vurderes følgende forhold som væ-
rende de væsentligste:
       a.      …
       b.      …
       c.      begge tilbudsgivere tilbyder dækning, der ligger over det krævede.
               dog tilbyder dansk beredskabskommunikation a/s endnu mere
               yderligere dækning end konsortiet. …
       d.      begge tilbudsgivere tilbyder en meget tilfredsstillende stabilitet,
               herunder for centrale netværkskomponenter. dog tilbyder kon-
               sortiets løsning en endnu højere grad af stabilitet end dansk be-
               redskabskommunikation a/s’, …
       e.      konsortiets løsning vurderes på grund af det noget højere antal car-
               riers pr. site at kunne tilbyde en højere kapacitet end dansk
               beredskabskommunikation a/s’, hvilket er et væsentligt aspekt ved
               nettets kvalitet, da høj kapacitet er afgørende for, at nettet kan
               håndtere beredskabernes kommunikation, også ved store hændelser.
       f.      …
       g.      …
af disse forhold udgør især punkt c, d og e de udslagsgivende forskelle mellem
tilbuddene vedrørende underkriteriet. uanset at dansk beredskabskommunikation
a/s tilbyder mere dækning end konsortiet, må det konstateres, at stabilitet og
kapacitet også er vigtige for nettets kvalitet. konsortiets tilbud er på disse to
områder noget bedre end tilbuddet fra dansk beredskabskommunikation a/s. på
denne baggrund vurderes tilbuddet fra konsortiet for dette underkriterium samlet
set som værende marginalt bedre end tilbuddet fra dansk be-
redskabskommunikation a/s.
2. leveringssikkerhed (30%)
for så vidt angår underkriteriet leveringssikkerhed, som vægter 30%, vurderes
begge tilbud at ligge inden for rammerne af det tilfredsstillende. i sammenlig-
ningen af de to tilbud vurderes følgende forhold som værende de væsentligste:
       a.      …
       b.      dansk beredskabskommunikation a/s opfylder i al væsentlighed
               kravene vedrørende afprøvning på tilfredsstillende vis og leverer en
               præcis og detaljeret beskrivelse af fx gennemførsel af dæk-
               ningsprøve. konsortiet har derimod indført en række forbehold og
               uhensigtsmæssigheder vedr. afprøvning herunder særligt dæk-
               ningsprøve, hvilket blandt andet medfører en usikkerhedsmargin for
               dækningen. betydningen af omfattende afprøvning for leve-
               ringssikkerheden er stor, da det er kundens redskab til inden god-
               kendelsen at sikre, at den leverede ydelse svarer til kontraktens krav.
       c.      begge tilbudsgivere har taget forbehold for servicemålene og den
               bodsmodel der er knyttet hertil. dog vurderes konsortiets forrin-
               gelser at stille kunden markant dårligere end dansk beredskabs-
               kommunikation a/s’ forbehold, herunder ved at der ikke beregnes
                                           - 203 -
                bod for driftsforstyrrelser i driftsperioden for de to første etaper, før
                den tredje etape har bestået driftsprøven. det skal tilføjes, at
                servicemålene og bodsmodellen er meget vigtige for at opnå en høj
                leveringssikkerhed, idet de udgør dels et styringsredskab for kunden,
                dels et økonomisk incitament for tjenesteyder til at levere de i
                kontrakten fastsatte ydelser med den tilbudte kvalitet.
       d.       begge tilbudsgivere har taget visse forbehold vedr. kundens mislig-
                holdelsesbeføjelser. det vurderes dog, at konsortiets forbehold i
                noget højere grad end dansk beredskabskommunikation a/s’
                forbehold forringer kundens misligholdelsesbeføjelser. dette er
                centralt for leveringssikkerheden, fordi misligholdelsesbeføjelserne
                for det første er et incitament for, at tjenesteyder ikke kommer i
                leveringsproblemer, og for det andet fordi de sikrer kunden, såfremt
                tjenesteyder skulle komme i leveringsproblemer.
       e.       …
       f.       begge tilbudsgivere opfylder i al væsentlighed kravene til projekt-
                og implementeringsorganisation og driftsorganisation. dog fremstår
                den af dansk beredskabskommunikation a/s’ tilbudte projekt- og
                implementeringsorganisation og driftsorganisation klart mere
                gennemtænkt, velstruktureret og operationel end konsortiets,
                hvorved dansk beredskabskommunikation a/s’ løsning vurderes at
                give større grad af leveringssikkerhed. dette skal ses i lyset af, at
                tjenesteyders projekt- og implementeringsorganisation og
                driftsorganisation vil være grundlaget for levering af de i kontrakten
                specificerede ydelser.
       g.       …
       h.       …
       i.       begge tilbudsgiveres løsning vurderes at indeholde et tilstrækkeligt
                antal sites. konsortiets flere sites vurderes at give en større sikkerhed
                for at den tilbudte dækning kan efterleves med de planlagte sites.
                dette overskygges dog af, at konsortiets løsning på dette område er
                behæftet med en generelt større usikkerhed end dansk
                beredskabskommunikation a/s’, bl.a. fordi tilbuddet indeholder
                indikationer på, at flere sites skal etableres fra grunden. dette skal
                holdes op imod, at dansk beredskabskommunikation a/s i tilbuddet
                har anført en detaljeret og præcis radioplan med angivelse af
                placering af alle sites.
af disse forhold udgør især punkt b, d, d og f de udslagsgivende forskelle
mellem tilbuddene vedrørende underkriteriet leveringssikkerhed. det kan kon-
stateres, at tilbuddet fra dansk beredskabskommunikation a/s for alle disse fire
parametre er bedre end konsortiets. på denne baggrund vurderes tilbuddet fra
dansk beredskabskommunikation a/s for dette underkriterium samlet set som
værende markant bedre end tilbuddet fra konsortiet.
3. økonomi (30%)
for så vidt angår underkriteriet økonomi, som vægter 30%, vurderes begge tilbud
at ligge inden for rammerne af det tilfredsstillende. i sammenligningen af de to
tilbud vurderes følgende forhold som værende de væsentligste:
                                              - 204 -
               •  begge tilbudsgivere har i al væsentlighed prissat alle de elementer, der
                  indgår i evalueringen af priser.
               •  for en ordens skyld bemærkes, at den samlede pris i dansk bered-
                  skabskommunikation a/s’ tilbud på 1.938 mia. er 197 mio. kr. bil-
                  ligere end konsortiets samlede pris. for så vidt angår den gennem-
                  snitlige pris/år er dansk beredskabskommunikation a/s’s tilbud 9,3
                  mio. kr. billigere pr. år end konsortiets.
               •  kundens og de forventede bestilleres samlede, skønnede interne orga-
                  nisatoriske og tekniske omkostninger er stort set ens for begge tilbud.
                  omkostningerne vurderes således at ligge på henholdsvis ca. 281 –
                  306 mio. kr. for dansk beredskabskommunikation a/s og ca. 273-298
                  mio. kr. for konsortiet. omkostningerne skyldes primært
                  omkostninger til kundens projekt- og driftsorganisation samt ud-
                  dannelse af slutbrugere. for en ordens skyld bemærkes, at disse
                  omkostninger vurderes at ligge indenfor det forventede og acceptable.
      tilbuddet fra dansk beredskabskommunikation a/s vurderes derfor for dette
      underkriterium samlet set som værende væsentligt bedre end tilbuddet fra kon-
      sortiet.
      4. tidsplan (10%)
      for så vidt angår underkriteriet tidsplan, som vægter 10%, vurderes begge tilbud
      at ligge inden for rammerne af det tilfredsstillende. i sammenligningen af de to
      tilbud vurderes følgende forhold som værende de væsentligste:
             a.    begge tilbudsgivere har udarbejdet en detaljeret tidsplan med identifi-
                   kation af de vigtigste opgaver og en realistisk placering af milepæle.
             b.    dansk beredskabskommunikation a/s tilbyder den hurtigste imple-
                   mentering af nettet, idet godkendelse af den endelig driftsprøve vil ske
                   onsdag den 27. januar 2010, mens konsortiet tilbyder, at
                   godkendelsen vil ske tirsdag den 9. juni 2010.
      begge tilbudsgivere har udarbejdet realistiske og detaljerede tidsplaner dog til-
      byder dansk beredskabskommunikation a/s en hurtigere implementering af
      nettet, hvorfor tilbuddet fra dansk beredskabskommunikation a/s for dette
      underkriterium samlet set vurderes som værende bedre end tilbuddet fra kon-
      sortiet.”
rovsing udarbejdede en rapport af 30. maj 2007 til økonomistyrelsen vedrørende den tek-
niske evaluering af buddene. selve rapporten er ikke fremlagt, men i rovsings skriftlige
præsentation af rapporten var det bl.a. nævnt:
      ”det er rovsing managements opfattelse, at alle udbudsregler nøje er overholdt
      gennem den samlede udbudsproces.
      rovsing management er, med hensyn til det tekniske område, enig i den af ud-
      byder udarbejdede sammenfattende evaluering: der er overordnet tale om to gode
                                             - 205 -
      tilbud, der begge i alt væsentlighed dækker de givne behov. men dansk
      beredskabskommunikation a/s har samlet afgivet et mere tilfredsstillende tilbud
      end konsortiet, bestående af damm cellular systems a/s, saab ab (publ)
      saab communication, saab danmark a/s, eltel networks a/s
      ...
      konkurrencepræget dialog
      frem til det tidspunkt, hvor tilbudsgiverne blev bedt om at udarbejde det endelige
      tilbud, var der forløbet en hensigtsmæssig dialog efter reglerne for udbud med
      konkurrencepræget dialog. på det tekniske område blev der for hver tilbudsgiver
      afklaret en række tekniske forhold med opnåelse af, dels fra tilbudsgiver side en
      betydelig bedre forståelse for de omfattende behov, og dels fra udbyders side en
      indsigt i de tilbudte komplicerede tekniske løsninger. dialogen med
      tilbudsgiverne er blevet ført nøje efter udbudsreglerne, herunder med vandtætte
      skodder mellem dialogen med de enkelte tilbudsgivere.
      …
      evaluering af tilbudene
      rovsing management har evalueret den tekniske løsning med hensyn til kvalitet
      og leveringssikkerhed. først er begge tilbud nøje blevet evalueret på kravniveau.
      vurderingerne af de væsentligste forhold er dernæst blevet aggregeret på
      afsnitsniveau. evalueringen svarende til disse to niveauer er dokumenteret i et
      værktøj udviklet til formålet.
      på næste niveau er evalueringerne yderligere blevet aggregeret og mappet til de
      enkelte elementer i underkriterierne.
      endelig er de tekniske løsninger blevet evalueret samlet med hensyn til kvalitet og
      leveringssikkerhed.
      overordnet vurderet er der tale om to gode og i alt væsentlighed tilfredsstillende
      tilbud.
      rovsing management er med hensyn til det tekniske enig i den endelige vurdering
      og den deraf afledte indstilling om valg af ”preferred bidder”. dansk be-
      redsskabskommunikation a/s skiller sig på adskillige punkter ud og har dermed
      helt overordnet det for udbyder mest tilfredsstillende tilbud.”
ligeledes den 30. maj 2007 afgav gartner et notat om valg af tilbudsgiver og om dialog-
forløbet med bl.a. følgende indhold:
      ”…
      udbudsbekendtgørelse og udbudsmateriale
                                       - 206 -
…
projektgruppen har i tæt samarbejde med kammeradvokaten, rovsing mana-
gement og gartner udarbejdet et udbudsmateriale.
gartner ønsker at gøre følgende bemærkninger:
    …
    •   udbudsmaterialet er udarbejdet teknologi-neutralt.
    •   udbudsmaterialet er udarbejdet så tilbudsgiverne er blevet tvunget til at
        nedbryde deres prissammensætning på en måde der tillader sammenlig-
        ning med eksterne anonymiserede referencedata. denne metode har vist
        sig særdeles effektiv i dialogforløbet.
…
dialogforløbet
…
i forbindelse med dialogforløbet vil gartner gøre følgende bemærkninger:
    •   der er sket meget betragtelige forbedringer af de modtagne tilbud i dialog-
        fasen. den ene tilbudsgiver har sænket prisen med ca. ... mio. kr og
        samtidigt fået forbedret løsningen på en række punkter.
…
samlet vurdering af dialogforløbet
det er gartners samlede vurdering, at udbudsforløbet frem til modtagelsen af de
endelige tilbud rent faktisk følger ”best practice”, idet vi dog bemærker, at den
manglende involvering af den fremtidige driftsmyndighed stiller særlige krav til
overdragelse af aftalen. det er gartners vurdering, at forløbet har været fair
overfor alle tilbudsgivere.
vurdering af de to tilbud
…
samlet set vurderes det at dansk beredskabskommunikation a/s har afleveret det
samlet set mest økonomisk fordelagtige tilbud. gartner tilslutter sig denne
vurdering.
gartner ønsker i den forbindelse af bemærke følgende:
    •   det er gartners vurdering, at økonomistyrelsen står med to tilbud, der
        begge giver en teknologisk brugbar løsning på de formulerede behov.
    •   det er gartners vurdering, at man står med endelige tilbud der begge re-
        præsenterer ”fair market value”.
                                                - 207 -
            •  gartner vurderer at priserne fra begge tilbudsgivere – særligt dansk be-
               redskabskommunikation a/s – er attraktive og ligger under gartners
               estimat fra august 2006.
            •  gartner vurderer desuden, at de betingelser man har opnået på bl.a. ser-
               vicemål, prisregulering vurderes - særligt for dansk beredskabskom-
               munikation a/s’ vedkommende - at være attraktive i forhold til hvad
               gartner typisk oplever ved lignende kontrakter”.
tvangstilslutningsloven blev vedtaget i den fremsatte form og trådte som lov nr. 508 af 6. juni
2007 i kraft den 1. august 2007.
ved brev af 8. juni 2007 meddelte økonomistyrelsen de bydende, at man havde besluttet at
tildele ordren til motorola, og der blev herefter indgået en hovedkontrakt mellem økonomi-
styrelsen og motorola den 29. juni 2007.
den 8. juni 2007 indgav damm klage til klagenævnet for udbud mod økonomistyrelsen.
klagenævnet for udbud besluttede, at damms klage ikke skulle tillægges opsættende virk-
ning.
som svar på et brev af 9. juni 2007 fra koncerndirektør hans damm med klage over styrel-
sens frekvensadministration anførte it- og telestyrelsen i et brev af 19. juni 2007 bl.a.
følgende:
       ”for så vidt angår økonomistyrelsens udbud, er it- og telestyrelsen ikke bekendt
       med, at dette skulle være i strid med den lovgivning, som administreres af it- og
       telestyrelsen eller med de udstedte tetra-tilladelser. eventuelle klager i forhold
       til udbuddet skal rettes til klagenævnet for udbud.
       …
       it- og telestyrelsen kan herudover oplyse, at tilsynet på tetra-området sker i
       henhold til lovgivningen på området og de i medfør heraf to udstedte tilladelser,
       herunder tilladelsen til tetrastar.
       det er en del af grundlaget for begge indehaverne af tetra-tilladelser, at de som
       operatører selv har ansvaret for at ”hverve kunder” og dermed få tilstrækkelig
       trafik på nettet til at forrente investeringen, …
       for så vidt angår de fire punkter, hvor de stiller spørgsmål ved it- og telesty-
       relsens handleområde, bemærkes:
                                              - 208 -
      …
           •   it- og telestyrelsen har udelukkende bidraget til radioudvalgets arbejde
               med tekniske og faktuelle oplysninger.
           •   det har ikke været it- og telestyrelsens opgave at deltage i offentlig debat
               om forløbet af økonomistyrelsens udbud.
      it- og telestyrelsen må på baggrund af ovenstående afvise at have ageret ukor-
      rekt i forhold til nogen af de to tetra-tilladelsesindehavere. …”
ved brev af 4. juli 2007 henvendte koncerndirektør hans damm sig på ny til it- og telesty-
relsen på vegne af tetrastar. under påberåbelse af den ikke længere fri konkurrence på
området efter statsfinansieringen af opbygningen af motorolas net samt tvangstilslut-
ningsloven meddelte han, at tetrastar anså de nævnte forhold for en misligholdelse fra it- og
telestyrelsens side af den mellem dem indgåede aftale. tetrastar havde i den forløbne
periode ofret meget betydelige summer på etablering og markedsføring af nettet og havde
fortsat store driftsomkostninger, samtidig med at udsigten til kunder nu stort set var for-
svundet. hans damm meddelte derfor, at han samme dag havde truffet beslutning om at
påbegynde nedlæggelse af tetrastar nettet i danmark for at begrænse de fortsatte store
løbende omkostninger mest muligt. han tilkendegav samtidig, at tetrastar forventede, at
staten ville erstatte de afholdte udgifter og den manglende indtjening som følge af mislig-
holdelsen.
kravet blev afslået ved følgende brev af 17. juli 2007 fra it- og telestyrelsen:
      ”sagsfremstilling
      it- og telestyrelsen fører i henhold til § 38 i lov nr. 421 om radiofrekvenser, jf.
      lovbekendtgørelse nr. 680 af 23. juni 2004 med senere ændringer, tilsyn med
      overholdelse af vilkår fastsat i medfør af loven.
      på den baggrund anmodede it- og telestyrelsen ved brev af 6. oktober 2006
      tetrastar a/s om at fremsende dokumentation for selskabets opfyldelse af vil-
      kåret om udendørs geografisk dækning på 70 % i tetra-civiltilladelsen.
      …
      tetrastar a/s har ved brev af 22. marts 2007 principalt søgt om dispensation til at
      få accepteret den indrapporterede dækning eller subsidiært at få udskudt kravet
      om dokumentation for opfyldelse af dækningskravet på 70 % til den 15. oktober
      2008.
                                       - 209 -
..
tetrastar a/s bemærker i sit brev af 22. marts 2007, at ansøgningen om ud-
skydelse af kravet til dokumentation for 70 % dækning skal ses i lyset af, at
økonomistyrelsen på daværende tidspunkt var i gang med en udbudsforretning
(sine), hvor tetrastar a/s indgik som én af to tilbageværende prækvalificerede
tilbudsgivere. tetrastar a/s ønskede derfor at afvente udfaldet af dette udbud.
afgørelsen af, hvilken virksomhed der vandt udbuddet, blev truffet den 29. juni
2007. det bemærkes, at tetrastar a/s ikke vandt udbuddet.
tetrastar a/s har indgivet klage til klagenævnet for udbud over udbudsforret-
ningens forløb. …
…
it- og telestyrelsens vurdering
…
for så vidt angår anmodningen om at få udskudt kravet om dokumentation for
opfyldelse af dækningskravet bemærkes indledningsvis, at tetrastar a/s i for-
bindelse med udstedelsen af tetra-civiltilladelsen i 2001 ved brev af 22. juni
2001 fremkom med forslag til ændring af minimumskravene i tilladelsen. ved
brev af 7. september 2001 afslag styrelsen dette ændringsforslag med den be-
grundelse, at:
”da det ikke er muligt at udelukke, at potentielle interessenter netop har besluttet
ikke at byde på tetra civiltilladelsen på grund af det pågældende mi-
nimumskrav, vil det ikke være muligt for it- og telestyrelsen – på basis af den
gennemførte tetra-udbudsproces – at udstede en tilladelse til tetrastar a/s,
hvor der fraviges fra udkastet til frekvenstilladelsens bilag 1, idet tetrastar a/s
hermed vil blive urimeligt favoriseret i forhold til de øvrige potentielle tilbuds-
givere.”
it- og telestyrelsen lægger i den forbindelse vægt på, at tetrastar a/s’ tetra-
tilladelse som udgangspunkt omfatter civilnettet og ikke nød- og beredskabsnettet,
selvom tetrastar a/s ikke derved er udelukket fra at sikre sig nød- og
beredskabskunder.
tetrastar a/s har således blandt andet haft mulighed for at sikre sig disse kunder
ved deltagelse i økonomistyrelsens udbud vedrørende nød- og beredskabs-nettet.
som det fremgår, indgik minimumsvilkårene, herunder vilkåret om en bestemt
dækningsprocent på et bestemt tidspunkt i forudsætningerne for alle potentielle
tilbudsgivere ved udbuddet af tetrastar a/s’ tilladelse. endvidere har tetrastar
a/s selv ansvaret for at sikre sig det nødvendige kundegrundlag, der vil kunne
fremskaffes blandt civilkunder og nød- og beredskabskunder, it- og telestyrelsen
imødekommer derfor ikke tetrastar a/s’ subsidiære anmodning om at udskyde
kravet om dokumentation for opfyldelse af dækningskravet til 15. oktober 2008.
                                              - 210 -
       it- og telestyrelsen har ved behandlingen af tetrastar a/s’ anmodninger
       imidlertid lagt vægt på, at tetrastar a/s har indgivet klage til klagenævnet for
       udbud over udbudsforretningens forløb, og at denne klagesag endnu ikke er
       afgjort. …
       …
       afgørelse
       it- og telestyrelsen kan ikke imødekomme tetrastar a/s’ principale anmodning
       om dispensation til at få accepteret den indrapporterede dækning. endvidere
       imødekommes tetrastar a/s’ subsidiære anmodning om udskydelse af kravet om
       dokumentation for opfyldelse af dækningskravet til 15. oktober 2008 ikke. it- og
       telestyrelsen finder dog grundlag for at give tilladelse til, at tetrastar a/s’
       opfyldelse af tetra-civiltilladelsens vilkår om pr. 16. oktober 2006 at
       dokumentere at have opnået en udendørs geografisk dækning på 70 % udskydes
       til og med udgangen af november 2007.
       …
       hvis klagenævnet for udbud ikke ved udgangen af november 2007 har truffet
       afgørelse om, hvorvidt tetrastar a/s’ klage over udbudsforretningens forløb kan
       imødekommes, kan it- og telestyrelsen på tetrastar a/s’ foranledning tage
       fornyet stilling til udskydelse af kravet om fremsendelse af dokumentation for
       tetrastar a/s’ opfyldelse af dækningskravet.”
i et brev af 12. november 2007 meddelte hans damm på vegne af tetrastar, at der af de i alt
ca. 70 sites, tetrastar havde haft i drift, nu var 18 tilbage i funktion. 2 sites ville blive taget ud
af drift ultimo december, og for så vidt angik de resterende 16 sites var det besluttet at forsøge
at videreføre disse i regi af damm cellular systems a/s, og vedrørende disse ville en formel
ansøgning om frekvenser til videre drift blive fremsendt.
i et brev af 22. januar 2008 til it- og telestyrelsen skrev damms advokat følgende:
       ”i forlængelse af vort møde fredag den 18. januar 2008 vender jeg hermed tilbage
       til sagen.
       ...
       min klient har som nævnt på mødet modtaget et tilbud om overtagelse af fre-
       kvenserne og de under tetra-tilladelsen tildelte frekvenser. jeg noterede mig på
       mødet, at det ifølge it- og telestyrelsen ikke vil være muligt at foretage en sådan
       overdragelse i det omfang, frekvenserne skal bruges til andet end tetra-formål.
                                            - 211 -
      jeg lægger således til grund, at min klient dermed ikke har mulighed for at kunne
      begrænse sit tab ved overdragelse af frekvenserne til tredjemand, idet der min
      klient bekendt ikke er parter, som er interesserede i at overtage frekvenserne til
      tetra-formål...
      ...”
i økonomistyrelsens interne notat med overskriften ”kommentarer til dækning, 29.01.08”
var bl.a. anført:
      ”ii.3.2.3.10          [tilbudsgiver skal anvende følgende værdier i beregningen af
      link budget:
        parameter                              krævet værdi
        body loss                              8 db
        antenna gain for håndholdte            0 dbi
        terminaler
        sendestyrke for mobile                 3w
        terminaler
        sendestyrke for håndholdte             1w
        terminaler
        modtager følsomhed for                 -103dbm
        terminaler
      bemærkning: det var nødvendigt at specificere nogle parametre efter første fo-
      reløbige tilbud af sammenlignelses mæssige grunde. der var for stor spredning i
      de parametre som de forskellige tilbudsgivere benyttede. eksempelvis lå body
      loss mellem 4 og 11 db.
      der har på intet tidspunkt været udtrykt utilfredshed med disse værdier fra til-
      budsgivernes side.
      …
                                              - 212 -
       ii.3.2.6.9             [tilbudsgiver bør foreslå et uplift for de forskellige
                              tunnelafsnit, hvor der er togtrafik]
       økonomistyrelsen stillede ikke krav om ekstra dækning. tilbudsgiver kunne,
       såfremt denne ønskede det, flytte rundt på dækningen.”
i et brev af 25. marts 2008 indgav damm klage til europa-kommissionen med påstand om, at
der var ydet statsstøtte til motorola. efter at de danske myndigheder havde fremsat be-
mærkninger ved brev af 23. juli 2008, meddelte europa-kommissionen i et brev af 14.
december 2009, at man på grundlag af de foreliggende oplysninger havde draget den konklu-
sion, at der ikke var tilstrækkelig grund til at gå videre med sagen. ved brev af 21. maj 2010
rettede damm fornyet henvendelse til europa-kommissionen med supplerende materiale.
som svar herpå skrev europa-kommissionen i et brev af 3. februar 2011 bl.a. følgende:
       ”…
       based on this background information, the commission’s services consider that in
       the current case, the award of the sine contract awarded through an open tender
       procedure does not provide any economic advantage that the selected service
       provider would not receive under normal market conditions, taking into account
       the following considerations:
           •   the award of the contract is a pure procurement transaction: the danish
               government purchased services from the market in order to satisfy a
               clearly defined own public sector need4 – in the current case, the access to
               a nationwide radio communication network of emergency management
               purposes. this is clearly a different type of transaction when state aid is
               granted through an open tender procedure for electronic communication
               operators to build up their broadband network infrastructures that will be
               providing internet services to companies in the target region. the state aid
               broadband decisions and the broadband guidelines that codify the
               commission’s case practice in this area that you were referring to in your
               complaint clearly concern the latter category.
           •   according to the danish authorities, the service provider was selected
               through an open, non-discriminatory tender procedure, awarding the
               contract to the most economically advantageous tender, using criteria
               which corresponded to the objective of achieving best value for money.
           •   in addition, the commission also concluded that the contract did not give
               rise to extra advantages to the service provider beyond the scope of the
               contract. the users of the network were all part of the public ad-
                                              - 213 -
              ministration and exercise public functions and hence did not qualify as
              undertakings under the state aid rules.
      in view of the above, the commission’s services have come to the conclusion that
      the sine contract does not constitute state aid within the meaning of article 107
      (1) tfeu.
      if you want to raise issues on the conduct of the public procurement procedure, i
      would advise you to approach the relevant commission services – in this case dg
      internal market – that are in charge of examining potential breach of public
      procurement rules.
      hence, on the basis of the information available, the commission services con-
      clude that there are no sufficient grounds to carry out further investigation. should
      you become aware of any new and relevant information that might demonstrate
      the existence of an infringement of the state aid rules, i would be grateful if you
      would inform me within twenty working days of the receipt of this letter. such
      comments, as well as the present letter, will then be sent to the danish
      government for its observations. if we do not hear from you after this deadline,
      your complaint will be deemed to be withdrawn.”
ved brev af 3. april 2008 tilbagekaldte it- og telestyrelsen tetrastars tetra-tilladelser af
16. oktober 2001 til civilnettet. i afgørelsen var anført bl.a.:
      ”sagsfremstilling
      ...
      it- og telestyrelsen oplyste ved afgørelsen af 17. juli 2007 tetrastar a/s om, at
      havde klagenævnet for udbud endnu ikke truffet afgørelse i klagesagen ved
      udgangen af november 2007, kunne styrelsen på tetrastar a/s’ foranledning tage
      fornyet stilling til udskydelse af kravet om fremsendelse af dokumentation for
      tetrastar a/s’ opfyldelse af dækningskravet.
      det bemærkes, at tetrastar a/s i breve af 4. juli 2007 og 12. november 2007
      oplyste, at selskabet havde igangsat en nedlæggelse af selskabets net. it- og
      telestyrelsen svarede hertil ved breve af henholdsvis 19. juli 2007 og 21. no-
      vember 2007, at styrelsen forudsatte, at tetrastar a/s ville tilbagelevere sin
      tera-civiltilladelse, hvis selskabet fandt ikke at kunne overholde tilladelsens
      vilkår om dækning.
      idet it- og telestyrelsen ikke modtog en anmodning fra tetrastar a/s om
      yderligere udskydelse af dækningskravet, anmodede it- og telestyrelsen ved brev
      af 14. februar 2008 om, at tetrastar a/s fremsendte behørig dokumentation for,
      at selskabet opfylder tetra-civiltilladelsens vilkår om 70 % udendørs
      geografisk dækning.
      …
                                            - 214 -
     it- og telestyrelsens vurdering
     …
     i nærværende sag har tetrastar a/s oplyst, at selskabet har nedlagt sit net, og at
     selskabet ikke finder, at der er grundlag for at dokumentere opfyldelse af
     dækningskravet.
     på baggrund af en samlet vurdering af ovenstående, … , er det it- og telesty-
     relsens vurdering, at tetrastar a/s på nuværende tidspunkt hverken har vilje eller
     evne til at fremsende dokumentation for selskabets opfyldelse af vilkåret om
     udendørs geografisk dækning på 70 % i tetra-civiltilladelsen.
     herunder er det it- og telestyrelsens vurdering, at it- og telestyrelsen ikke
     gennem anvendelse af påbud eller tvangsbøder vil kunne formå tetrastar a/s at
     dokumentere opfyldelse af dækningskravet.
     endelig er det it- og telestyrelsens vurdering, at der forhold, at tetrastar a/s
     gennem en længere periode har forberedt og udført nedlæggelsen af sit net og
     således ikke finder, at der er grundlag for at dokumentere opfyldelse af dæk-
     ningskravet, indebærer, at selskabet groft og gentagne gange har overtrådt vil-
     kårene i tetra-civiltilladelsen.
     …
     afgørelse
     it- og telestyrelsen tilbagekalder hermed per dags dato i medfør af § 28 i lov
     om radiofrekvenser:
         •   tilladelse af 16. oktober 2001 til etablering og drift af et landsdæk-
             kende offentligt digitalt landmobilt radionet særligt til specifikke
             kommunikationsbehov på andre områder end nød- og beredskabs-
             kommunikation i danmark (civilnettet).
         •   tilladelse af 16. oktober 2001 til anvendelse af frekvenser til etable-
             ring og drift af et landsdækkende offentligt digitalt landmobilt ra-
             dionet særligt til specifikke kommunikationsbehov på andre områder
             end nød- og beredskabskommunikation i danmark (civilnettet).”
damm har i et notat af 25. februar 2009 om grundlaget for dækningsberegning i sine-ud-
buddet og konsekvenserne heraf anført bl.a.:
     ”hvis motorola havde brugt -106dbm som konsortiet ville konsortiet have haft
     et uplink budget der ville være 4.6 db bedre end motorola (0.6db mere
     antennegain, 2db sparet kabeltab, 2 db højere diversity gain). dette svaret til en
     reduktion af en mobilstations nødvendige udgangseffekt på en faktor 2.9 (fra
     2.9w to 1w).
                                                - 215 -
       motorola har dermed fået lov til at bruge et linkbudget der er 7.5db bedre end
       hvis parterne skulle have været ligestillet. dette svarer til en forøgelse af en
       mobilstations nødvendige udgangseffekt med en faktor 5.6 (fra 1w til over 5.6w).
       dette ville med sikkerhed – alt andet lige – have resulteret i et langt højere si-
       teantal for motorola end for konsortiet. alternativt ville konsortiet – alt andet
       lige – på grundlag af anvendelse af typisk modtagerfølsomhed for basisstationerne
       kunnet have fremkommet med et tilbud med anvendelse af langt under de 448
       sites, motorola har anvendt i det endelige tilbud.”
i udkast af 29. maj 2009 til bekendtgørelse om det frekvenspolitiske rammemandat anførtes
bl.a., at it- og telestyrelsen skulle sikre øget digitalisering i frekvensbåndet 410-430 mhz,
og at den endelige overgang til en ny kanalplan i frekvensbåndet burde ske fra 1. januar 2012.
om den af gartner udarbejdede rapport om tetranet som forhandlingsaktør, dateret 1. maj
2006, har økonomistyrelsen i et notat af 17. februar 2010 anført følgende:
       ”berigtigelse vedr. gartners notat om tetranet som forhandlingsaktør
       økonomistyrelsen oplyste i forbindelse med den mundtlige forhandling af sagen
       mod hans damm ved østre landsret i december 2009, at der ikke er udarbejdet et
       notat om tetranet som forhandlingsaktør. en netop gennemført, ny gennemgang
       af økonomistyrelsens akter på sagen har imidlertid vist, at dette ikke er korrekt.
       notatet blev udarbejdet, og det beror på en sagsbehandlingsfejl i
       økonomistyrelsen, at det tidligere er oplyst, at dette ikke er tilfældet.
       til orientering kan oplyses, at økonomistyrelsen bestilte notatet hos gartner den
       10. februar 2006. på det tidspunkt, hvor notatet blev bestilt hos gartner, var
       økonomistyrelsen af den opfattelse, at styrelsen var forpligtet til at indlede
       forhandlinger med tetranet, og at der altså ikke var grundlag for at sende op-
       gaven i udbud.
       først med kammeradvokatens foreløbige og endelige vurderinger af handle-
       muligheder af henholdsvis den 22. februar og den 3. april 2006 blev det klarlagt,
       at der ikke var en forpligtelse til at indgå en aftale direkte med tetranet.
       da det stod klart, at det var muligt at sende opgaven i udbud, var der således
       allerede indgået aftale med gartner om udarbejdelsen af notatet om tetranet som
       forhandlingsaktør. tetranet var en meget sandsynlig tilbudsgiver i det forestående
       udbud. økonomistyrelsen fandt derfor ikke anledning til at stoppe gartners
       arbejde med notatet, herunder fordi en beskrivelse af tetranet som virksomhed
       eventuelt kunne vise sig nyttig i dialogfasen i udbudsprocessen
       (konkurrencepræget dialog).”
                                             - 216 -
i sine-sekretariatets notat af 5. juli 2010 om dækning i forhold til brandstationer er anført:
      ”i forbindelse med udarbejdelsen af materialet, der dannede grundlag for 7. fo-
      reløbige tilbud sammenholdt økonomistyrelsen placeringen af landets brand-
      stationer med de dækningskort, der var modtaget med det 6. foreløbige tilbud for
      såvel konsortiet og som dansk beredskabskommunikation a/s.
      på denne led fremkom en liste over brandstationer, hvor der ikke var indendørs
      håndholdt dækning i de to fremsendte tilbud. denne liste blev derefter sorteret i
      forhold til indbyggertal således at brandstationer i byer med under 2.000 ind-
      byggere ikke blev taget med i den liste, der blev fremsendt til henholdsvis
      konsortiet og dansk beredskabskommunikation a/s.
      af denne liste fremgik, at der for konsortiets vedkommende var 29 brandstati-
      oner, hvor der ikke var indendørs håndholdt dækning på dækningskortet frem-
      sendt med 6. foreløbige tilbud og for dansk beredskabskommunikation a/s’
      vedkommende var 14 brandstationer, hvor der ikke var indendørs håndholdt
      dækning på dækningskortet fremsendt med 6. foreløbige tilbud.
      konsortiet indarbejdede disse positioner i det 7. foreløbige tilbud og dansk be-
      redskabskommunikation a/s indarbejdede de fremsendte positioner i det endelige
      tilbud.”
damm rettede herefter på ny henvendelse til europa-kommissionen ved brev af 23. februar
2011 med, hvad der må forstås som en anmodning om genoptagelse af sagen, og ved brev af
7. september 2011 erindrede damm europa-kommissionen om sagen. damm har efter det
oplyste intet yderligere modtaget fra europa-kommissionen.
sager i klagenævnet for udbud, øvrige klager under udbuddet m.v.
ved klageskrift af 6. juli 2006 til klagenævnet for udbud klagede nethleas b.v. klage over
økonomistyrelsen i anledning af sine-udbuddet. ved kendelse af 8. december 2006 bestemte
nævnet, at klagen ikke tages til følge. det er oplyst, at sagen - med en række yderligere krav
og indsigelser - verserer ved københavns byret.
den 27. juni 2007 traf teleklagenævnet afgørelse vedrørende eads secure networks oys
klage over afgørelse truffet af it- og telestyrelsen om afslag af 29. november 2006 på an-
                                             - 217 -
søgning om frekvenstilladelse i 380 mhz frekvensbåndet. klagen blev ikke imødekommet af
nævnet, som i sin afgørelse anførte bl.a.:
      ”…
      således er det nævnets opfattelse, at det må lægges til grund, at it- og telesty-
      relsen ved sin behandling af spørgsmålet om substituerbarhed og mulig fre-
      kvensknaphed i forbindelse med den indkomne frekvensansøgning fra eads i
      tilstrækkeligt omfang har foretaget de nødvendige vurderinger og afvejninger,
      som styrelsen som forvaltningsmyndighed på frekvensområdet er forpligtet til og i
      øvrigt har den fornødne indsigt til at foretage. nævnet lægger endvidere til grund,
      at frekvensknaphed i teknisk forstand efter frekvenslovens bestemmelser herom
      ikke nødvendigvis foreligger, allerede fordi en ønsket frekvens er optaget til
      anden side.
      teleklagenævnet har ved sin vurdering blandt andet lagt vægt på de oplysninger,
      som it- og telestyrelsen under sagens behandling ved nævnet er fremkommet
      med om de bagvedliggende overvejelser vedrørende mulig frekvensknaphed m.v.,
      som lå til grund for det af styrelsen meddelte afslag til eads. hertil kommer, at
      en afgørelse som den påklagede i et vist omfang må indeholde et element af skøn,
      hvorfor nævnet alene finder anledning til at anfægte en sådan afgørelse, hvis der i
      sagen ses at være forhold, der med afgørende vægt taler for, at it- og
      telestyrelsen i forbindelse med den trufne afgørelse ikke har uøvet sine
      skønsmæssige beføjelser på korrekt vis eller ikke har inddraget alle relevante
      forhold i sin vurdering. nævnet finder det ikke godtgjort, at sådanne
      omstændigheder skulle gøre sig gældende i nærværende sag.”
det er oplyst, at der vedrørende sine-udbuddet yderligere verserer retssagen cassidian, tidl.
eads secure networks s.a.s., mod henholdsvis økonomistyrelsen og it- og telestyrelsen,
som er berammet til hovedforhandling i østre landsret.
den 8. juni 2007 indgav damm som nævnt klage til klagenævnet for udbud mod økono-
mistyrelsen. klagenævnet afsagde herefter kendelse den 21. december 2007, hvorved kla-
gerens påstand 1 - 10 blev afvist. samtidig besluttede nævnet, at klagerens påstand 11 - 17
skulle ske på skriftligt grundlag. kendelsen vedrørende påstand 1 - 10 var bl.a. sålydende:
      "...
      klageren har nedlagt følgende påstande:
      påstand 1
                                      - 218 -
   klagenævnet skal konstatere, at indklagede har handlet i strid med
   udbudsdirektivets artikel 2 (ligebehandlingsprincippet) ved i udbuds-
   bekendtgørelsen i afsnit iii.2.3. »teknisk kapacitet« at have fastsat føl-
   gende betingelse, som virksomheder, der ønsker at blive prækvalificeret,
   skal opfylde, uagtet denne betingelse for så vidt angår relevant
   frekvensadgang tilgodeser den virksomhed, der allerede har fået tildelt
   frekvensadgang på 2 x 4,15 mhz i frekvensbåndet 380-400 mhz:
   »oplysninger og formaliteter, som er nødvendige for at vurdere,
   omkravene er opfyldt:
   5) en erklæring om, hvilket materielt og teknisk udstyr, herunder fre-
   kvensadgangen, jf. lov om radiofrekvenser, tjenesteyderen disponerer
   over til opfyldelse af kontrakten.«
   påstand 2
   klagenævnet skal konstatere, at indklagede har handlet i strid med
   udbudsdirektivets artikel 2 (ligebehandlingsprincippet) ved i udbuds-
   bekendtgørelsen i afsnit vi, 3 »yderligere oplysninger« at have fastsat føl-
   gende betingelse, som virksomheder, der ønsker at blive prækvalificeret,
   skal opfylde, uagtet denne betingelse for så vidt angår relevant
   frekvensadgang tilgodeser den virksomhed, der allerede har fået tildelt
   frekvensadgang på 2 x 4,15 mhz i frekvensbåndet 380-400 mhz:
   »oplysninger og formaliteter, som er nødvendige for at vurdere, om
   kravene      er     opfyldt:
3)                 »yderligere oplysninger« under nr. 4:
4)                 tjenesteydere, der ikke afgiver alle de [i] punkt iii.2 udbedte
   oplysninger, kan ikke forvente at blive udvalgt til at deltage i udbudsforret-
   ningen. ved sammenslutninger af tjenesteydere (konsortier) skal oplys-
   ningerne, der udbydes i punkt iii.2, afgives for samtlige tjenesteydere.«
   påstand 3
   klagenævnet skal konstatere, at indklagede har handlet i strid med
   udbudsdirektivets artikel 2 (ligebehandlingsprincippet) ved i udbuds-
   bekendtgørelsen i afsnit iv.1.2. »begrænsning af det antal økonomiske
   aktører, som vil blive opfordret til at afgive tilbud eller deltage« at have
   fastsat følgende betingelse, som virksomheder, der ønsker at blive præ-
                                      - 219 -
kvalificeret, skal opfylde, uagtet denne betingelse for så vidt angår relevant
frekvensadgang tilgodeser den virksomhed, der allerede har fået tildelt fre-
kvensadgang på 2 x 4,15 mhz i frekvensbåndet 380-400 mhz:
»objektive           kriterier for valg af det begrænsede antal kandidater:
4) karakteren af det materiel og tekniske udstyr, som tjenesteyderen di-
sponerer over, og som tjenesteyderen planlægger at anvende.«
påstand 4
klagenævnet skal konstatere, at indklagede har handlet i strid med
udbudsdirektivets artikel 2 (ligebehandlingsprincippet) ved i udbuds-
bekendtgørelsen i afsnit iv. 3) »yderligere oplysninger« at have fastsat
følgende betingelse, som virksomheder, der ønsker at blive prækvalificeret,
skal opfylde, uagtet denne betingelse for så vidt angår relevant frekvens-
adgang tilgodeser den virksomhed, der allerede har fået tildelt fre-
kvensadgang på 2 x 4,15 mhz i frekvensbåndet 380-400 mhz:
»7) det vil være en betingelse for tildeling af ordren, at tjenesteyder be-
sidder den efter lov om radiofrekvenser (lovbekendtgøreles nr. 680 af 23.
juni 2004) for udførelsen af tjenesteyderens påkrævede tilladelse. tilla-
delsen skal forligge senest 7 dage efter udløbet af fristen for afgivelse
af endeligt tilbud.«
påstand 5
klagenævnet skal konstatere, at indklagede har handlet i strid med
udbudsdirektivets artikel 2 (ligebehandlingsprincippet) ved i udbudsbe-
tingelsernes kravsspecifikationer at have fastsat følgende, uagtet dette krav
for så vidt angår relevant frekvensadgang tilgodeser den tilbudsgiver, der
allerede har fået tildelt frekvensadgang på 2 x 4,15 mhz i frekvensbåndet
380-400 mhz:
        »ii.6.1.1. frekvensområde«
ii.6.1.1.1)
tilbudsgiver skal oplyse om, hvilke frekvenser det foreslåede net skal
operere i. såfremt tilbudsgiver ikke har frekvenser til rådighed, skal
tilbudsgiver oplyse om, hvornår frekvenser er til rådighed samt hvilket
frekvensbånd, der vil være til rådighed.«
påstand 6
klagenævnet skal konstatere, at indklagede har handlet i strid med
udbudsdirektivets artikel 2 (ligebehandlingsprincippet) ved i udbuds-
betingelsernes kravsspecifikationer at have fastsat følgende, uagtet dette
krav for så vidt angår relevant frekvensadgang tilgodeser den tilbudsgiver,
                                      - 220 -
der allerede har fået tildelt frekvensadgang på 2 x 4,15 mhz i fre-
kvensbåndet 380-400 mhz:
»ii.3.2.7 dækning i luften
ii.3.2.7.1 tjenesteyder skal levere dækning for luftfartøjer for alle
højder op til 500 m over jordens overflade.
ii.3.2.7.2 dækningen skal give uplink og downlink tale- og dat
service til terminaler i luftfartøjet.
ii.3.2.7.3 tale- og data service skal være tilgængelige ved alle ha-
stigheder op til 240 km/t.
ii.3.2.7.4 tilbudsgiver skal specificere sin løsning for dækning for
luftfarttøjer og angive hvor mange sites, der er nødvendige for at levere
dækning til luftfartøjer.«
påstand 7
klagenævnet skal konstatere, at indklagede har handlet i strid med
udbudsdirektivets artikel 2 (ligebehandlingsprincippet) ved i udbuds-
betingelserne herunder »kravsspecifikationens« afsnit »ii.3.3. kapacitets-
krav« at have fastsat krav, som de virksomheder, der ønsker at få tildelt
kontrakten, skal opfylde, ved at have udvidet området for geografisk
dækning og samtidig fastholdt øgede krav vedrørende kapaciteten i nettet,
uagtet at disse krav for så vidt angår relevant frekvensadgang tilgodeser den
tilbudsgiver, der allerede har fået tildelt frekvensadgangen på 2 x 4,15
mhz i frekvensbåndet 380-400 mhz.
påstand 8
klagenævnet skal konstatere, at indklagede har handlet i strid med
udbudsdirektivets artikel 2 (ligebehandlingsprincippet) ved i udbuds-
bekendtgørelsen i afsnit ii.1.5. »kortfattet beskrivelse af kontrakten eller
indkøbet/ene« at have fastsat følgende betingelse, uagtet denne betingelse
for så vidt angår relevant frekvensadgang tilgodeser den virksomhed, der
allerede har fået tildelt frekvensadgang på 2 x 4,15 mhz i frekvensbåndet
3 80-400 mhz:
»nr. 2.
af hensyn til nettets væsentlighed for nød- og beredskabsbrugerne vil
økonomistyrelsen i udbuddet, der gennemføres som en konkurrence-
præget dialog, sikre:
2) at nettet kan integreres med danmarks nabolandes nød- og
beredskabsnet. dette med henblik på at muliggøre kommunikation
mellem beredskabsmyndigheder på tværs af grænser.«
påstand 9
                                     - 221 -
klagenævnet skal konstatere, at indklagede har handlet i strid med
udbudsdirektivets artikel 2 (ligebehandlingsprincippet) ved i udbuds-
betingelserne i afsnit ii.4.1.5. »integration af fremmed net« at have fastsat
følgende betingelserne, uagtet denne betingelse for så vidt angår relevant
frekvensadgang tilgodeser den tilbudsgiver, der allerede har fået tildelt
frekvensadgang på 2 x 4,15 mhz i frekvensbåndet 3 80-400 mhz:
»ii.4.1.5.1 nettet skal give mulighed for integration til de tilsvarnde
beredskabsnet i danmarks nabolande, herunder som minimum til
sverige og tyskland.«
påstand 10
klagenævnet skal konstatere, at indklagede har handlet i strid med
udbudsdirektivets artikel 2 (ligebehandlingsprincippet) ved i udbuds-
betingelserne (version 1.3.) at have fastsat følgende supplerende under-
kriterium vedrørende vurderingen af økonomien i tilbudene, uagtet dette
forhold favoriserer den tilbudsgiver, der allerede har fået tildelt de fre-
kvenser, der passer til det udstyr, som brugerne af nød- og
beredskabsnettet i forvejen råder over:
»i vurderingen af økonomi lægges vægt på den laveste, samlede pris for
etablering og drift af nettet og for optioner, ændringer og øvrige ydelser. der
lægges samtidig vægt på kundens og de forventede bestilleres samlede,
skønnede interne organisatoriske og tekniske omkostninger forbundet med
den tilbudte løsning set over hele kontraktperioden.
når der ved forventede skønnede interne organisatoriske og tekniske
omkostninger forstås følgende:
- de forventede bestillere er danske beredskab forstået som politiet, det
statslige, regionale og kommunale beredskab (blå blink).
- det fremhæves, at økonomistyrelsen vil anlægge et sagligt skøn over
de interne omkostninger, idet det ikke vil være muligt allerede i
tilbudsevalueringen at foretage en egentlig opgørelse af omkostningerne.
- organisatoriske omkostninger er især beredskabernes interne om-
kostninger til uddannelse og vejledning i brug af nettet og andre direkte
omkostninger forbundet med organisatoriske ændringer i beredskaberne
som følge af tilslutning til nettet mv.
- tekniske omkostninger er især de direkte omkostninger relateret til
migrering, parallel drift af eksisterende radiosystemer, tekst i forbindelse
med tilslutning til nettet, udvikling af snitflade til kommunikation med
nettet på eksisterende eller kommende applikationer og tilslutning af
kontrolrumssoftware eller andet software til kommunikation via nettet.«
påstand 11
klagenævnet skal konstatere, at indklagede har handlet i strid med
udbudsdirektivets artikel 2 (gennemsigtighedsprincippet) ved ikke i ud-
                                    - 222 -
budsbekendtgørelsen i relation til følgende bestemmelse i afsnit iii.2.3.
»teknisk kapacitet« at have stillet krav om, at de virksomheder, der ønsker
at blive prækvalificeret, med anmodning om prækvalifikation skal frem-
sende dokumentation for, at virksomheden har opnået frekvensadgang:
»oplysninger og formaliteter, som er nødvendige for at vurdere, om
      kravene er opfyldt:
5) en erklæring om, hvilket materielt og teknisk udstyr, herunder fre-
kvensadgangen, jf. lov om radiofrekvenser, tjenesteyderen disponerer
over til opfyldelse af kontrakten.«
påstand 12
klagenævnet skal konstatere, at indklagede har handlet i strid med
udbudsdirektivets artikel 2 (gennemsigtighedsprincippet) ved ikke i re-
lation til følgende bestemmelse i udbudsbekendtgørelsens afsnit iii.2.3. om
dækning og afsnit ii.3.3. om kapacitet at have anført klare og objektive
krav til dækning og kapacitet.
påstand 13
klagenævnet skal konstatere, at indklagede har handlet i strid med
udbudsdirektivets artikel 2 (gennemsigtighedsprincippet) ved ved vur-
deringen af tilbudene i relation til kravet i udbudsbetingelsernes afsnit
iii.2.3. om dækning og afsnit ii.3.3. om kapacitet ikke at have foretaget en
vurdering af tilbudene på en ensartet platform.
påstand 14
klagenævnet skal konstatere, at indklagede har handlet i strid med det eu-
udbudsretlige proportionalitetsprincip ved i udbudsbekendtgørelsen at have
fastsat følgende udvælgelseskriterium, der tilgodeser de virksomheder, der
allerede har frekvensadgang, uagtet frekvensadgangen kun har betydning
for den tilbudsgiver, der bliver indgået kontakt med:
»yderligere oplysninger« under nr. 7:
»det vil være en betingelse for tildeling af ordren, at tjenesteyder
besidder den efter lov om radiofrekvenser (lovbekendtgøreles nr. 680 af 23.
juni 2004) for udførelen af tjnesteyderens påkrævede tilladelse.
tilladelsen skal forligge senest 7 dage efter udløbet af fristen for
afgivelse af endeligt tilbud.«
påstand 15
klagenævnet skal konstatere, at indklagede har handlet i strid med det eu-
udbudsretlige proportionalitetsprincip ved ved beslutningen om, hvem der
                                   - 223 -
skulle indgås kontrakt med, at have lagt vægt på, om en tilbudsgiver
allerede har frekvensadgang, uagtet frekvensadgang ikke har betydning for
vurderingen af tilbudene, men kun har betydning for det efterfølgende
kontraktsforhold.
påstand 16
klagenævnet skal konstatere, at indklagede har handlet i strid med
udbudsdirektivets artikel 29, stk. 1, ved at gennemføre udbudet som »kon-
kurrencepræget dialog«, uagtet det ikke drejer sig om en særlig kompleks
kontrakt, hvor hverken anvendelse af offentligt udbud eller begrænset
udbud gør det muligt at indgå en kontrakt.
påstand 17
klagenævnet skal annullere indklagedes beslutning af 8. juni 2007 om at
indgå kontrakt med dansk beredskabskommunikation a/s.
indklagede har vedrørende påstand 7 påstået afvisning og har i øvrigt ved-
rørende påstand 1 - 17 nedlagt påstand om, at klagen ikke tages til følge.
klagenævnet besluttede den 3. december 2007 i første omgang alene at
behandle påstand 1 – 10.
udbudsbekendtgørelsen af 8. juni 2006 indeholder følgende:
» ii. 1.5.) kortfattet beskrivelse af kontrakten eller indkøbet/ene« øko-
nomistyrelsen ønsker på vegne af staten, og under forudsætning af op-
nåelse af fornøden mandat, ligeledes for amter/regioner og landets
kommuner, at indgå en kontrakt om tilslutning til og brug af et lands-
dækkende radiobaseret telekommunikationsnet (herefter benævnt
nettet). nettet skal benyttes af nød- og beredskabsmyndigheder in-
denfor stat, regioner og kommuner, samt af private retsssubjekter, der har
eller måtte indgå aftale om løsning af beredskabspligter elller
udførelse af opgaver af betydning for beredskabet. endvidere skal
nettet kunne benyttes af forsyningsvirksomheder og anden sam-
fundsvigtig infrastruktur. det er ydermere tanken, at nettet skal
kunne anvendes af landets hjemmepleje, hjemmehjælp og lignende,
såfremt priser og øvrige vilkår for adgangen til nettet også i forhold til
de alternative løsninger (f.eks. anvendelse af almindeligt udbredte
mobilteletjeneste), der består for disse, er økonomisk fordelagtige.
af hensyn til nettets væsentlighed for nød- og bereskabsbrugerne vil
økonomistyrelsen i udbudet, der gennemføres som en konkurren-
cepræget dialog, sikre:
                                         - 224 -
   1) at nettet, når det er fuldt udbygget, udgør et sammenhængende net, der
   giver fuld geografisk dækning af danmark (ekskl. færøerne og grønland),
   forstået som indendørs håndholdt dækning i byer og udendørs håndholdt
   dækning i landområder;
2) at nettet kan integreres med danmarks nabolandes nød- og be-
   redskabsnet. dette med henblik på at muliggøre kommunikation mellem
   bereskabsmyndigheder på tværs af grænser;
3) at nettet og tjenestyders organisation overholder en række sikkerheds-
   mæssige mindstekrav, der vil blive specificeret i de bekrivende
   dokumenter (udbudsmaterialet);
4) at driften af nettet lever op til en række mindstekrav til stabilitet og tilgæn-
   gelighed, der vil blive specificeret i de beskrivende dokumenter;
5) at der er adgang til et testnetværk parallelt med udrulningen og i forbindelse
   med migrering fra gamle systemer. nettet skal understøtte anvendelsen
   af udstyr baseret på digital og trunkeret teknologi. nettet skal opfylde
   en række af beredskabernes tekniske krav og funktionelle behov. disse
   omfatter blandt andet:
a) tale;
b) nødopkald;
c) gruppeopkald;
d) prioritering af opkald;
e) kryptering;
f) hurtig opsætning af opkald;
   g)      understøttelse af datakommunikation.
   i den konkurrenceprægede dialog vil navnlig de tekniske behov,
   funktionalitet, sikkerhed og stabilitet, særlige vilkår og varighed, drift-
   sorganissation og test, og de økonomiske forhold blive drøftet. ligeledes
   vil tidspunktet for åbning af nettet for beredskabernes tilslutning og
   eventuelle planer for udrulning af nettet til opfyldelse af krav til
   dækninggrad og kapacitet – såfremt nettet ikke allerede måtte opfylde
   disse – blive drøftet med tilbudsgiverne i den konkurrenceprægede
         dialog.
   ii.2.1) samlet mængde eller omfang (i givet fald inkl. alle delaftaler og
   optioner)
   nettet vil efter implementering skulle benyttes som et primært medium
   til kommunikation i det danske beredskab. politiet, det statslige,
   regionale og kommunale beredskab vil anvende nettet til både daglige
   indsatser og i forbindelse med større hændelser, svarende til ca.
   15000 terminaler i tilknytning til det daglige beredskab (blå-blink).
   såfremt forsyningsvirksomheder og anden samfundsvigtig infrastruktur
   sluttes til nettet vil dette forøge antallet af terminaler med op til ca. 5000
   stk. endvidere er der potentiale for op mod yderligere 40000 terminaler,
   såfremt brugerkredsen også kommer til at omfatte landets hj
   emmepleje, hjemmehjælp og lignende. herudover forventes til-
                                          - 225 -
   kobling af ca. 200 kontrolrumspladser for de danske beredskab, samt
   yderligere et mindre antal kontrolrumspladser ved eventuel tilslutning af
   forsyningsvirksomheder m.v.
   del iii. juridiske, økonomiske, finansielle og tekniske oplysninger iii.2)
   betingelser for deltagelse
   iii.2.3) teknisk kapacitet
   oplysninger og formaliteter, som er nødvendig for at vurdere om kravene
   er opfyldt:
   1)      liste over de betydeligste relevante ydelser, som tjenesteyderen
   har præsteret indenfor de seneste tre år indenfor services på tele-
   kommunikationsområdet.
   2)      oplysning om de faglige kvalifikationer hos tjenestyderen.
3) oplysning om, hvor stor en del af kontrakten tjenesteyderen eventuelt
   agter at give i underentreprise til underleverandører.
   4)      beskrivelse af det tekniske udstyr som tjenestyderen planlægger at an-
   vende.
   5) en erklæring om, hvilket materiel og teknisk udstyr, herunder fre-
   kvensadgang, jf. lov om radiofrekvenser, tjenesteyderen disponerer over
   til opfyldelse af kontrakten.
   iv. 1.2) begrænsning af det antal økonomiske aktører, som vil blive op-
               fordret til at afgive tilbud eller deltage
   planlagt       antal økonomiske aktører                3
                  objektive kriterier for valg af det begrænsede antal
   kandidater:
1)tjenesteyderens økonomiske soliditet og omsætning, herunder særligt om-
   sætningen inden for de ydelser, som kontrakten vedrører.
2)tjenesteyderens erfaringer med leverancer, der er sammenlignelige med
   de udbudte.
3)tjenestyderens faglige kvalifikationer.
4) karakteren af det materiel og teknisk udstyr, som tjenesteyderen disponerer
   over og som tjenesteyderen planlægger at anvende.
   vi.3)          yderligere oplysninger
                  4)tjenesteydere der ikke afgiver alle de punkt iii.2
   udbedte oplysninger kan ikke forvente at blive udvalgt til at deltage i
   udbudsforretningen. ved sammenslutninger af tjenesteydere (konsortier)
   skal oplysningerne, der udbedes i punkt iii.2, afgives for samtlige
   tjensteydere.
                                    - 226 -
7) det vil være en betingelse for tildeling af ordren, at tjenesteyder besidder
den efter lov om radiofrekvenser (lovbekendtgørelse nr. 680 af 23. juni
2004) for udførelsen af tjenestydelserne påkrævede tilladelse.
tilladelsen skal foreligge senest 7 dage efter udløbet af fristen for
afgivelse af endeligt tilbud.«
…
indklagede har i et afsluttende processkrift af 21. november 2006 under den
tidligere sag bl.a. anført følgende:
»kontraktens udførelse nødvendiggør anvendelse af radiofrekvenser i
danmark, og det følger af lov om radiofrekvenser, at tjenesteyderen kun må
anvende frekvenser her i landet, såfremt tjenesteyderen er i
besiddelse af en tilladelse. radiofrekevenser er en knap ressource, og der
består et samfundsmæssigt behov for at planlægge anvendelsen af de
tilgængelige frekvenser. navnlig på denne baggrund er fre-
kvensanvendelse baseret på det i lov om radiofrekvenser indeholdte
princip om, at anvendelse alene må ske i henhold til tilladelse udstedt af it-
og telestyrelsen, og hvor der i loven anvises procedurer til
fordelingen af frekvenser til enkelte operatører, herunder i tilfælde af
frekvensknaphed.
dette indebærer, at den økonomisk aktør, der ikke allerede besidder en
frekvenstilladelse i danmark, ikke har et retskrav på tildeling af
frekvenser.
en tilbudsgiver uden rådighed over en relevant frekvenstilladelse har
m.a.o. en risiko for, at vedkommende ikke opnår fornøden tilladelese
hos it- og telestyrelsen i henhold til lov om radiofrekvenser til
udførelse af de udbudte teleydelser. dette ville kunne føre til at til-
budsgiverens endelige tilbud måtte forkastes som uanvendeligt, da til-
budsgiveren ikke ville kunne udføre de udbudte teleydelser lovligt. derfor
må økonomiske aktører uden relevant tilladelse i forbindelse med en
prækvalifikation på dette punkt vurderes at være mindre egnede til at
udføre de udbudte ydelser end aktører, der allerede disponerer over en
relevant tilladelse.
det gøres på denne baggrund videre gældende, at det har været sagligt
begrundet og relevant i forhold til den udbudte kontrakt at tillægge
besiddelse af relevant frekvenstilladelse positiv betydning ved udvæl-
gelsen af det begrænsede antal deltagere i den konkurrenceprægede dialog.«
                                    - 227 -
ad påstand 1 - 10
klagerens anbringender:
klageren ønsker klagenævnets stillingtagen til spørgsmålet, om indklagede,
økonomistyrelsen, har handlet i strid med udbudsdirektivets artikel 2 (li-
gebehandlingsprincippet) ved under udbudet at have tilgodeset virksomhe-
der, der allerede har fået tildelt frekvensadgang på 2 x 4,15 mhz i frek-
vensbåndet 380-400 mhz, og klageren har gjort gældende, at overtrædelsen
er sket dels i forbindelse med prækvalifikationen (påstand 1 – 4 og 8), dels i
forbindelse med den resterende del af udbudsproceduren (påstand 5, 6, 7, 9
og 10).
klageren har nærmere gjort gældende, at det er i strid med ligebehandlings-
princippet, at staten først overdrager hovedparten af tetra-frekvenserne i
frekvensbåndet 380-400 mhz, til en privat virksomhed i danmark – nemlig
dansk beredskabskommunikation a/s, og derefter udbyder et nød- og be-
redskabsnet, som stiller den virksomhed, som allerede har frekvenstilladelse
på tetra-frekvensbåndet 380-400 mhz – nemlig dansk beredskabskom-
munikation a/s – bedre en andre tilbudsgivere. klageren har videre anført,
at den korrekte fremgangsmåde havde været, at frekvenstilladelserne først
var blevet givet efter, at det under et eu-udbud var konstateret, hvilken
virksomhed der kunne afgive det økonomisk mest fordelagtige tilbud, og
som der derfor skulle indgås kontrakt med, således at staten efterfølgende
skulle give de nødvendige frekvenstilladelser til den tilbudsgiver, som det
var besluttet at indgå kontrakt med.
klageren har gjort gældende, at anvendelse af tetra-frekvenserne 380-400
mhz på grund af en række nærmere angivne krav og vilkår i udbudsbe-
kendtgørelsen og i udbudsbetingelserne var den eneste mulige tekniske løs-
ning eller i det mindste den dominerende tekniske løsning, idet det ikke
ville være muligt at fremkomme med et konkurrencedygtigt tilbud uden at
anvende tetra-frekvenserne 380-400 mhz. klageren har i denne forbindel-
se understreget, at det i forhold til spørgsmålet om ligebehandling ikke er
afgørende, om tetra–teknologien og tetra-frekvenserne 380-400 mhz er
den eneste mulige tekniske løsning, eller det blot er den dominerende løs-
ning, idet det i begge tilfælde indebærer en overtrædelse af ligebehand-
lingsprincippet ved gennemførelsen af eu-udbudet, at staten i forvejen har
overdraget en bestemt virksomhed den relevante frekvensadgang.
klageren har endvidere vedrørende påstand 1 – 4 og 8 redegjort detaljeret
for de fordele, som den virksomhed, som allerede tidligere har fået tildelt
frekvensadgangen på 2 x 4,15 mhz i frekvensbåndet 380 – 400 mhz har i
forhold til virksomheder, der ikke har denne frekvensadgang, ligesom
klageren vedrørende påstand 5, 6, 7, 9 og 10 detaljeret har redegjort for den
                                    - 228 -
fordel, som den tilbudsgiver, som allerede tidligere har fået tildelt
frekvensadgangen på 2 x 4,15 mhz i frekvensbåndet 380-400 mhz har i
forhold til andre tilbudsgivere, der ikke har denne frekvensadgang.
klageren har herunder gjort gældende, at klagenævnet ikke allerede ved
kendelsen af 8. december 2006 har taget stilling til påstand 1 – 4.
indklagedes anbringender:
indklagede har vedrørende påstand 7 til støtte for påstanden om afvisning
gjort gældende, at påstand 7 er uklar, at klageren trods indklagedes
opfordring hertil ikke inden mødet den 13. december 2007 har foretaget en
præcisering af påstanden, at klageren dermed har afskåret indklagede fra at
forsvare sig vedrørende denne påstand, og at påstanden derfor skal afvises.
indklagede har til støtte for sin påstand om, at klagenævnet ikke skal tage
klagen til følge vedrørende påstand 1 – 4 i første række gjort gældende, at
klagenævnet allerede ved kendelsen af 8. december 2006 har taget
stilling til disse påstande, idet påstand 1 i denne sag svarer til påstand
1 i den tidligere sag, påstand 2 i denne sag svarer til påstand 3 i den tidligere
sag, påstand 3 i denne sag svarer til påstand 2 i den tidligere sag, og påstand
4 i denne sag svarer til påstand 4 i den tidligere sag.
indklagede har i anden række vedrørende påstand 1 – 4 og i øvrigt
vedrørende påstand 5 – 10 gjort gældende, at der hverken i udbuds-
bekendtgørelsen, i de oprindelige udbudsbetingelser eller ved de ændringer,
der under den konkurrenceprægede dialog blev foretaget af udbuds-
betingelserne, er sket nogen favorisering af den virksomhed / den
tilbudsgiver, som har fået tildelt frekvensadgang på 2 x 4,15 mhz i
frekvensbåndet 380-400 mhz, og indklagede har vedrørende hver af
påstandene detaljeret redegjort for, at der ikke foreligger nogen favorisering
og dermed ikke nogen overtrædelse af ligebehandlingsprincippet.
klagenævnet udtaler:
 ad påstand 1 – 10
den centrale beslutning, som efter klagerens opfattelse indebærer en over-
trædelse af det eu-retlige ligebehandlingsprincip, er den danske stats be-
slutning om på et tidspunkt at tildele en virksomhed tetra-frekvenser i
frekvensbåndet 380-400 mhz, forinden det ved gennemførelse af et eu-
udbud var blevet konstateret, hvilken virksomhed der kunne afgive det øko-
nomisk mest fordelagtige tilbud på en kontrakt om tilslutning til og brug at
et landsdækkende radiobaseret telekommunikationsnet, uanset at det allere-
de på dette tidspunkt var besluttet, at der skulle indgås en sådan kontrakt,
eller uanset at det lå klart, at der ville blive truffet beslutning om, at der
                                          - 229 -
      skulle indgås en sådan kontrakt. klageren har herved gjort gældende, at den
      korrekte fremgangsmåde havde været først under et eu-udbud vedrørende
      kontrakten om tilslutning til og brug af et landsdækkende radiobaseret tele-
      kommunikationsnet at konstatere, hvilken virksomhed der kunne afgive det
      økonomisk mest fordelagtige bud på denne kontrakt, dernæst at indgå kon-
      trakt med den pågældende tilbudsgiver om telekommunikationsnettet, og
      derefter at foranledige, at den pågældende tilbudsgiver fik tildelt de fre-
      kvenstilladelser, som var nødvendige, for at tilbudsgiveren som fremtidig
      kontraktspart kunne præstere den aftalte ydelse.
      en sådan eventuel tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet er imidlertid
      ikke en tilsidesættelse at det eu-udbudsretlige ligebehandlingsprincip, da
      den relevante beslutning ligger forud for iværksættelsen af det eu-udbud,
      som klagen vedrører, og da den relevante beslutning er truffet af andre dan-
      ske statsmyndigheder end den ordregivende myndighed økonomistyrelsen.
      efter lov om klagenævnet for udbud § 1 omfatter klagenævnets kompe-
      tence overtrædelser af fællesskabsretten, men som det fremgår til dels af
      § 1, og som det i øvrigt er fastlagt i klagenævnets praksis, omfatter klage-
      nævnets kompetence kun overtrædelser af fællesskabsretten, som sker i for-
      bindelse med indgåelse af offentlige konktakter.
      da påstand 1 – 10 som anført ikke vedrører overtrædelser af det eu-
      udbudsretlige ligebehandlingsprincip begået af en offentlig udbyder
      under et udbud, men derimod en påstået overtrædelse af den generelle eu-
      retlige ligebehandlingsprincip begået af den danske stat, afviser kla-
      genævnet påstand 1 – 10.
      herefter bestemmes:
      påstand 1 – 10 afvises.”
klagenævnet for udbud afsagde herefter kendelse af 14. april 2008 vedrørende påstandene 11
- 17 som følger:
      ”...
      klagenævnet udtaler: ad påstand 11
      der kan ikke af udbudsdirektivet eller eu-udbudsreglerne i øvrigt udledes
      noget krav om, at ordregivere, som beslutter at afkræve ansøgerne om præ-
      kvalifikation oplysninger som omhandlet i påstand 11, tillige i udbudsbe-
      kendtgørelsen skal stille krav om, at virksomhederne samtidig fremsender
                                    - 230 -
en nærmere angiven dokumentation for rigtigheden af disse oplysninger.
ordregiveren er således berettiget til at tilrettelægge proceduren ved en
prækvalifikation således, at der ikke vedrørende sådanne oplysninger skal
fremsendes særlig dokumentation, men at ordregiveren anser det for til-
strækkeligt, at virksomhederne i deres anmodning om prækvalifikation
fremkommer med de ønskede oplysninger. klagenævnet tager derfor ikke
denne påstand til følge.
ad påstand 13
klageren har ikke i påstanden præciseret, på hvilken måde indklagede har
handlet i strid med gennemsigtighedsprincippet, og klageren har heller ikke
ved sine processkrifter under sagens forberedelse givet en præcis
beskrivelse af den overtrædelse af gennemsigtighedsprincippet, som
klagerens påstand 13 dækker, og som klageren ønsker klagenævnets
stillingtagen til. klagenævnet har således været afskåret fra på forsvarlig
måde at behandle denne påstand, og klagenævnet afviser derfor påstanden.
ad påstand 14
den passus, som er anført i udbudsbekendtgørelsen som nr. 7 under »yder-
ligere oplysninger«, og som denne påstand vedrører, er ikke et »udvælgel-
seskriterium« i betydningen en betingelse, som virksomheder, der ønsker at
blive prækvalificeret, skal opfylde, for at indklagede kan prækvalificere
dem. den pågældende passus indeholder oplysning om en betingelse for, at
indklagede vil indgå kontrakt med den tilbudsgiver, som indklagede på
grundlag af den konkurrenceprægede dialog træffer beslutning om at indgå
kontrakt med. når indklagede imidlertid har medtaget denne oplysning ikke
blot i de udbudsbetingelser mv., som dannede grundlag for den konkurren-
ceprægede dialog med de prækvalificerede virksomheder, men også har
medtaget denne oplysning i udbudsbekendtgørelsen, har formålet været at
sikre, at en virksomhed, der – hvis virksomheden blev udvalgt som kon-
traktspart – ikke kunne eller ikke ville opfylde denne betingelse, kunne und-
lade at bruge ressourcer på overhovedet at anmode om at blive prækvalifi-
ceret. det følger af det anførte, at klagenævnet ikke tager denne påstand til
følge.
ad påstand 15
den passus, der er anført i udbudsbekendtgørelsen som nr. 7 under »yderli-
gere oplysninger«, er en betingelse, som virksomheder, der ønsker at indgå
kontrakt med indklagede, skal opfylde, før kontrakten indgås. det har der-
for ingen mening, at indklagede på grundlag af den konkurrenceprægede
dialog beslutter at indgå kontrakt med en tilbudsgiver, som ikke kan eller
                                    - 231 -
ikke vil opfylde denne betingelse. det følger heraf, at påstanden ikke
tages til følge.
ad påstand 16
klagenævnet har i sin kendelse af 8. december 2006 i sagen nethleas b.v.
mod økonomistyrelsen fastslået, at indklagede havde tilvejebragt et fuldt
forsvarligt teknisk grundlag for sin beslutning om, hvordan den udbudte
ydelse skulle beskrives i udbudsbetingelserne. klagenævnet har endvidere i
denne kendelse fastslået, at det var fuldt forsvarligt, at indklagede på det
tilvejebragte tekniske grundlag vurderede, at der må antages at findes andre
anvendelige tekniske systemer end tetø-systemet, og at indklagede
derfor besluttede at gennemføre udbudet teknologineutralt. på baggrund
heraf er det for klagenævnets vurdering af, om indklagedes beslutning
om at gennemføre udbudet som »konkurrencepræget dialog« er lovlig,
uden betydning, om det efterfølgende viste sig, at der i praksis ikke var
andre tekniske systemer end tetø-systemet, der var anvendelige
eller konkurrencedygtige, og om der under udbudet blev modtaget tilbud,
der byggede på andre tekniske systemer end tetø-systemet.
som det fremgår af klagenævnets kendelse af 21. december 2007 i denne
sag traf den danske stat på et tidspunkt beslutning om at tildele en virk-
somhed tetrafrekvenser i frekvensbåndet 380-400 mhz, forinden det ved
gennemførelse af eu-udbud var blevet konstateret, hvilken virksomhed der
kunne afgive det økonomisk mest fordelagtige tilbud på en kontrakt om til-
slutning til og brug af et landsdækkende radiobaseret telekommunikations-
net, uanset at det allerede på dette tidspunkt var besluttet eller i hvert fald lå
klart, at der skulle indgås en sådan kontrakt. denne disposition – der som
anført i kendelsen af 21. december 2007 ikke er omfattet af klagenævnets
kompetence – har haft afgørende indflydelse på det udbud, som økonomi-
styrelsen fik pålæg om at gennemføre, og som denne sag vedrører. at dette
er tilfældet, fremgår af de oplysninger om udbudet, der blev forelagt klage-
nævnet under sagen nethleas b.v. mod økonomistyrelsen, der blev afslut-
tet ved kendelsen af 8. december 2006, og af de oplysninger, der er forelagt
klagenævnet under denne sag.
den udbudte tjenesteydelse – » etablering af og tilslutning til og brug af et
landsdækkende radiobaseret telekommunikationsnet« – er som udgangs-
punkt ikke en tjenesteydelse, hvor det ikke på forhånd vil være muligt ob-
jektivt at præcisere de tekniske vilkår, der kan opfylde ordregiverens behov
og formål, og/eller hvor ordregiveren ikke vil være i stand til objektivt at
præcisere de retlige og/eller finansielle forhold i forbindelse med projektet.
den udbudte tjenesteydelse vil derfor som udgangspunkt ikke kunne udby-
des ved anvendelse af udbudsformen »konkurrencepræget dialog«, men
skal udbydes ved anvendelse af en af de øvrige udbudsformer.
                                      - 232 -
niels henriksen og ole bajda nielsen udtaler herefter:
i klagenævnets kendelse af 8. december 2006 i sagen nethleas b.v. mod
økonomistyrelsen blev der ikke taget stilling til påstanden som omhandlede
spørgsmålet »konkurrencepræget dialog«. klagenævnet har i kendelsen
alene ud fra de oplysninger, økonomistyrelsen fremkom med i sagen, vur-
deret, at der var tilvejebragt et fuldt forsvarligt teknisk grundlag for at gen-
nemføre udbudet teknologineutralt.
konkurrencepræget dialog – som defineret i direktivets artikel 1, stk. 11,
litra c – anvendes, hvor kontrakter er »særlig komplekse«, og når den or-
dregivende myndighed ikke er i stand til i overensstemmelse med artikel
23, stk. 3 litra b, c eller d, objektivt at præcisere de tekniske vilkår, der kan
opfylde deres behov og formål, og/eller ikke er i stand til objektivt at præci-
sere de retlige og/eller finansielle forhold i forbindelse med et projekt.
indklagede har i denne sag ikke sandsynliggjort, at der var grundlag for at
anvende »konkurrencepræget dialog«, idet indklagede kendte sine tekniske
behov og krav for udbudet, og indklagede har endvidere ikke gjort gælden-
de, at de retlige og/eller finansielle forhold gav anledning til problemer.
vi finder derfor ikke, at omstændighederne forud for gennemførelsen af
udbudet har givet indklagede tilstrækkeligt grundlag for at anvende udbuds-
formen »konkurrencepræget dialog«, da forholdene i det foreliggende til-
fælde ikke er opfyldt og da denne udbudsform – jf. præamblens betragtning
31 – må anses for at være en undtagelse, som kun kan anvendes, når andre
muligheder ikke er til stede.
disse medlemmer stemmer derfor for at tage påstanden til følge.
carsten haubek udtaler herefter:
ved afgørelsen må det tillægges betydning, at det forud for gennemførelsen
af de aktuelle udbud om det landsdækkende radiobaserede telekommunika-
tionsnet stod klart for økonomistyrelsen, at der på grund af den danske
stats forudgående tildeling af frekvenser i frekvensbåndet 380-400 mhz
under udbudet ville opstå helt specielle problemer ikke alene af teknisk ka-
rakter, men også af udbudsretlige karakter – først og fremmest problemer
med at gennemføre udbudet på en sådan måde, at det eu-udbudsretlige li-
gebehandlingsprincip også under de aktuelle særegne omstændigheder blev
overholdt, jf. udbudsdirektivets artikel 2. det har således ligget klart, at til-
budsgiverne ikke på grund af tilbudsgivernes egne forhold, men på grund af
den forudgående tildeling af radiofrekvenser under udbudet ville have me-
get forskellige vilkår at afgive deres tilbud på. på denne baggrund er det
dette medlems vurdering, at indklagede ikke har handlet i strid med
                                   - 233 -
ud-budsdirektivets artikel 29, stk. 1, ved at vælge at anvende
udbudsformen »konkurrencepræget dialog«, som den udbudsform, som
under de særegne omstændigheder gav indklagede den bedste mulighed for
under udbudet at give tilbudsgiverne en lige behandling.
der træffes afgørelse efter stemmeflertallet, og klagenævnet tager derfor
påstanden til følge.
ad påstand 12
under hensyn til det, der er anført ad påstand 16 vedrørende vilkårene for
det udbud, som indklagede fik påbud om at gennemføre, har klagenævnet
ikke grundlag for at fastslå, at udbudsbekendtgørelsen, som alene skulle
danne grundlag for virksomhedernes vurdering af, om de ville anmode om
prækvalifikation og for indklagedes beslutning om, hvilke virksomheder der
skulle prækvalificeres, ikke indeholder tilstrækkeligt klare og objektive
krav til dækning og kapacitet. klagenævnet tager derfor ikke påstanden til
følge.
ad påstand 17
der er ikke bl.a. hensyn til sagens forløb ved klagenævnet grundlag for at
annullere indklagedes beslutning af 8. juni 2007 om at indgå kontrakt med
dansk beredskabskommunikation a/s.
herefter bestemmes: påstand 16
indklagede har handlet i strid med udbudsdirektivets artikel 29, stk. 1,
ved at gennemføre udbudet som »konkurrencepræget dialog«, uagtet det
ikke drejer sig om en særlig kompleks kontrakt, hvor hverken anvendelse
af offentligt udbud eller begrænset udbud gør det muligt at indgå en
kontrakt.
påstand 11, 12, 14 15 og 17 tages ikke til følge.
påstand 13 afvises.
indklagede, økonomistyrelsen, skal i sagsomkostninger til klageren, damm
cellular systems a/s betale 25.000 kr., der betales inden 14 dage efter
modtagelsen af denne kendelse.”
                                              - 234 -
økonomistyrelsen anlagde herefter den 6. juni 2008 sag mod klagenævnet for udbud
med påstand om, at klagenævnet skulle anerkende, at nævnets kendelse af 14. april 2008 var
ugyldig for så vidt angik afgørelsen af påstand 16, som vedrørte konkurrencepræget dialog.
ved østre landsrets dom af 29. juni 2009 fik økonomistyrelsen medhold i sin påstand over
for klagenævnet. begrundelsen i dommen var sålydende:
      ” landsrettens begrundelse og resultat
      landsretten finder, at sætningen ”indklagede har endvidere ikke gjort gældende,
      at de retlige og/eller finansielle forhold gav anledning til problemer” ud fra en
      naturlig sproglig forståelse og den sammenhæng, hvori den indgår, må læses som
      vedrørende det forudgående valg af udbudsform og ikke det
       efterfølgende faktiske forløb af udbuddet. det er ikke ved erklæring fra kla-
      genævnet for udbuds medlemmer eller på anden måde antageliggjort, at klage-
      nævnets flertal tilsigtede at udtrykke andet.
      denne centrale præmis lider herefter af en fejl, da økonomistyrelsen ubestridt i
      såvel svarskrift 2 af 16. november 2007 som i det afsluttende processkrift af 8.
      februar 2008 havde gjort gældende, at de retlige og/eller finansielle forhold havde
      betydning for økonomistyrelsens valg af udbudsform.
      afgørelsen mangler derfor en tilstrækkelig konkret begrundet stillingtagen ved-
      rørende det afgørende spørgsmål om, hvorvidt økonomistyrelsen inden udbuddet
      var i stand til objektivt at præcisere de retlige og/eller finansielle forhold i
      forbindelse med projektet, hvilket er en nødvendig betingelse for at kunne afgøre,
      om økonomistyrelsen var berettiget til at anvende udbudsformen konkur-
      rencepræget dialog. den mangelfulde begrundelse udgør herefter en så væsentlig
      sagsbehandlingsfejl, at afgørelsen af påstand 16 er ugyldig.
      landsretten tager herefter økonomistyrelsens påstand til følge.
      under hensyn til sagens udfald, karakter og omfang skal klagenævnet for udbud i
      sagsomkostninger til økonomistyrelsen betale 25.000 kr., hvoraf 500 kr. er til
      dækning af retsafgift. der er ikke grundlag for at tilkende damm cellular systems
      sagsomkostninger fra økonomistyrelsen.”
klagenævnet for udbud traf herefter en ny afgørelse ved kendelse af 27. april 2010, som med
dissens nåede frem til samme resultat som i den første afgørelse som følger:
      ”...
             klagenævnet udtaler:
                                    - 235 -
generelt
indledningsvis bemærkes følgende vedrørende klagenævnets behandling af
påstand 16:
den afgørelse vedrørende påstand 16, som klagenævnet traf ved kendelsen
af 14. april 2008, byggede dels på de dokumenter, som parterne havde
fremlagt under den klagesag, og de dokumenter, som klagenævnet var i be-
siddelse af fra klagesagen nethleas b.v. mod økonomistyrelsen vedrøren-
de samme udbud, der blev afsluttet ved kendelsen af 8. december 2006, dels
på den forelæggelse af sagen, som parterne gennemførte på møderne den
16. august 2007 og 13. december 2007, og endelig på den skriflige procedu-
re, som fremgik af parternes processkrifter.
den afgørelse vedrørende påstand 16, som klagenævnet nu skal træffe,
bygger dels på de samme dokumenter, som den tidligere afgørelse byggede
på, suppleret med et større antal dokumenter, som hver af parterne har
fremlagt under den nye behandling af påstand 16, dels på den forelæggelse
af sagen, som parterne har foretaget på de møder, der blev gennemført den
1. december 2009 og den 20. og 21. januar 2010, og endelig på den proce-
dure, som parterne gennemførte på mødet den 21. januar 2010.
klagenævnet finder anledning til at præcisere, at det ligger uden for klage-
nævnets kompetence at tage stilling til, om indklagede forud for sin beslut-
ning om at gennemføre udbuddet som konkurrencepræget dialog
gennemførte en hensigtsmæssig sagsbehandling, herunder om indklagede
forud for beslutningen inddrog alle relevante omstændigheder eller inddrog
irrelevante omstændigheder. klagenævnet skal efter lov om klagenævnet
for udbud alene tage stilling til, om den beslutning, som indklagede endte
med at tage – nemlig at gennemføre udbuddet som konkurrencepræget
                 -
dialog – var i overensstemmelse med udbudsdirektivet eller var i strid med
         -
udbudsdirektivet.
ved det udbud, som indklagede skulle gennemføre, skulle beredskabernes
radiokommunikation i danmark før første gang samordnes ved anven-
delse af et radiobaseret telekommunikationsnet. det var i den forbindelse
indklagedes afgørelse, om der skulle gennemføres et udbud om den danske
stats indkøb af en sådant radiobaseret telekommunikationsnet, som kunne
opfylde de opstillede krav med hensyn til radiodækning, eller om der skulle
gennemføres et udbud om køb af en tjenesteydelse, som kunne opfylde de
opstillede krav med hensyn til radiodækning. indklagede valgt den sidste
løsning, og ved vurderingen af, om indklagede lovligt kunne gennemføre
udbuddet vedrørende denne tjenesteydelse som konkurrencepræget dialog,
er det uden betydning, hvordan et tænkt udbud vedrørende indkøb af et radio-
baseret telekommunikationsnet kunne have været gennemført.
                                      - 236 -
efter udbudsdirektivets artikel 43 skal en udbyder efter afslutningen af et
udbud udarbejde en udbudsrapport, og efter gennemførelse af en konkur-
rencepræget dialog skal denne rapport indeholde en redegørelse for om-
stændigheder, der berettigede til anvendelse af denne procedure, jf. artikel
29. klageren har i relation til udbudsrapporten i første række gjort gælden-
de, at klagenævnet ikke kan tillægge andre forhold end dem, der er omtalt i
udbudsrapporten, betydning ved sin afgørelse vedrørende påstand 16, og i
anden række gjort gældende, at klagenævnet ved sin afgørelse vedrørende
påstand 16, kun kan tillægge de begrundelser, som indklagede efterfølgende
under klagesagen er fremkommet med, begrænset betydning. klagenævnet
bemærker hertil, at det efter lov om klagenævnet for udbud påhviler kla-
genævnet at tage alle de oplysninger, som parterne under klagesagen har fo-
relagt klagenævnet, samt de oplysninger, som klagenævnet i overens-
stemmelse med det forvaltningsretlige officialprincip under klagesagen på
eget initiativ har tilvejebragt, i betragtning ved sin afgørelse vedrørende på-
stand 16, ligesom det påhviler klagenævnet at afgøre, hvilken vægt der skal
lægges på de enkelte oplysninger. klagenævnet er således ved sin afgørelse
ikke begrænset som anført af klageren.
klagenævnet bemærker endelig, at bevisbyrden for, at indklagede lovligt
kunne beslutte at anvende udbudsformen konkurrencepræget dialog, påhvi-
ler indklagede som ordregiver. dette indebærer, at klagenævnet – selvom
klagenævnet ikke er afskåret fra også at tage hensyn til andre forhold, og
klagenævnet har ved sagens afgørelse taget udgangspunkt i de anbringen-
der, som indklagede har gjort gældende til støtte for, at indklagedes beslut-
ning om at anvende konkurrencepræget dialog er lovlig, jf. a, b, og c.
ad klagerens anbringende 3
klagenævnet har tidligere – allerede ved skrivelse af 20. juli 2009 – i for-
bindelse med, at klagenævnet påbegyndte den fornyede behandling af på-
stand 16, meddelt klageren, at klagenævnet under den fornyede behandling
alene skulle behandle påstand 16, og at klageren, såfremt klageren ønsker
klagenævnets stillingtagen til andre overtrædelser end den overtrædelse,
der er beskrevet i påstand 16, skal indgive en ny klage til klagenævnet.
ad klagerens anbringende 4
ved sin vurdering af, om indklagede lovligt kunne beslutte at gennemføre
udbuddet som konkurrencepræget dialog, har klagenævnet inddraget kla-
gernes detaljerede gennemgang af de dokumenter, der viser, hvordan den
konkurrenceprægede dialog faktisk blev gennemført
ad a – tekniske forhold
                                    - 237 -
klagenævnet har i sin kendelse af 8. december 2006 i sagen nethleas b.v.
mod økonomistyrelsen fastslået, at indklagede havde tilvejebragt et fuldt
forsvarligt teknisk grundlag for sin beslutning om, hvordan den udbudte
ydelse skulle beskrives i udbudsbetingelserne. klagenævnet har fortsat
denne vurdering. klagenævnet har endvidere i kendelsen af 8. december
2006 fastslået, at det var fuldt forsvarligt, at indklagede på det tilvejebragte
tekniske grundlag vurderede, at der må antages at kunne findes andre an-
vendelige tekniske systemer end tetra-systemet, og at indklagede derfor
besluttede at gennemføre udbuddet teknologineutralt. på baggrund heraf var
det for klagenævnets vurdering af, om indklagedes beslutning om at gen-
nemføre udbuddet som konkurrencepræget dialog er lovlig, uden betydning,
om det efterfølgende viste sig, at der i praksis ikke var andre tekniske
systemer end tetra-systemet, der var anvendelige eller konkurrencedygtige,
og om der under udbuddet blev modtaget tilbud, der byggede på andre
tekniske systemer end tetra-systemet. klagenævnet har fortsat denne
vurdering.
niels henriksen og ole bajda nielsen udtaler herefter:
det fremgår af udbudsdirektivets artikel 29, stk. 1, at offentlige ordregive-
re, der mener, at det ikke er muligt at indgå kontrakt ved anvendelse af of-
fentligt eller begrænset udbud kan anvende udbudsformen konkurrencepræ-
get dialog.
anvendelse af denne udbudsform kræver, at der er tale om særligt kom-
plekse kontrakter, og af de i udbudsdirektivets præambel betragtning 31 vi-
ste eksempler fremgår, at der stilles store krav for, at en kontrakt med rette
kan anses for at være særlig kompleks.
hertil kommer, at den ordregivende myndighed, j f. udbudsdirektivets arti-
kel 1, stk. 11, c, for at anvende udbudsformen konkurrencepræget dialog
skal være ude af stand til objektivt at præcisere kontraktvilkårene for så vidt
angår de tekniske, de retlige og eller/finansielle forhold.
ordregiveren har bevisbyrden for, at betingelserne for anvendelsen af kon-
kurrencepræget dialog er opfyldt.
vi finder det afgørende, at den offentlige ordregivers subjektive forhold ik-
ke tillægges betydning ved bedømmelse af udbuddets lovlighed.
herefter bemærkes:
ad a - tekniske forhold
                                    - 238 -
indklagede har ikke godtgjort, at det var objektivt umuligt at beskrive de
tekniske vilkår, der kræves for opfyldelse af kontrakten.
indklagede kunne gennem angivelse af krav til funktionsdygtighed eller
funktionelle krav, jf. udbudsdirektivets artikel 29, stk. 1, på objektiv og
teknologineutral måde have beskrevet sine tekniske krav.
beskrivelsen af den udbudte ydelse afviger på dette punkt ikke fra de funk-
tionsudbud (totalentrepriseudbud), der almindeligt anvendes ved offentlige
eller begrænsede udbud inden for bygge- og anlægssektoren.
ad b - retlige forhold
indklagede har ikke godtgjort, at det var objektivt umuligt at beskrive de
retlige forhold, der kræves for opfyldelse af kontrakten.
indklagede har i udbudsbetingelserne ladet indgå en »fuldt færdig kon-
trakt«, som tilbudsgiverne i princippet blot skulle underskrive.
der er som led i den afholdte konkurrenceprægede dialog gennemført en
række forhandlingsrunder, uden at det har medført andet end uvæsentlige
ændringer i den af ordregiveren udarbejdede »fuldt færdige kontrakt.«
dette forløb viser, at indklagede i alt det væsentlige objektivt kunne have
beskrevet de retlige forhold, hvorfor anvendelse af udbudsformen konkur-
rencepræget dialog ikke var berettiget.
ad c - finansielle forhold
indklagede har ikke godtgjort, at det var objektivt umuligt at beskrive de fi-
nansielle vilkår, der kræves for opfyldelse af kontrakten.
forhold omkring finansiering og vederlag, benchmarking og omsætnings-
afgift er ikke af en så kompleks beskaffenhed, at det objektivt ville være
umuligt for ordregiveren at beskrive sine krav, hvorfor anvendelse af ud-
budsformen konkurrencepræget dialog ikke var berettiget.
det er herefter ikke aktuelt at tage stilling til klagerens anbringende 2, om
»egen skyld«
vi finder herefter, at indklagedes anvendelse af konkurrencepræget dialog
har været i strid med udbudsdirektivet, og stemmer derfor for at tage på-
stand 16 til følge.
                                     - 239 -
carsten haubek udtaler herefter:
 ad a - tekniske forhold
det var – som tidligere - klagenævnets vurdering, at det var fuldt forsvar-
ligt, at indklagede besluttede at gennemføre udbuddet teknologineutralt.
dette indebar som fremhævet af indklagede, at der ved tilrettelæggelsen af
udbuddet måtte tages højde for, at der ville blive afgivet tilbud fra tilbuds-
givere, der havde meget forskellige tekniske udgangspunkter for at afgive
deres tilbud. for det første måtte det antages, at der ville blive afgivet tilbud
af dansk beredskabskommunikation a/s med anvendelse af tetra-systemet
på grundlag af den licens i 380-400 mhz-frekvensen med betegnelsen »sær-
ligt til nød- og beredskabskommunikation«, som var meddelt i 2002. for
det andet måtte det anses for sandsynligt, at der ville blive afgivet tilbud
med anvendelse af tetra-systemet på grundlag af den licens i 410-430 mhz-
frekvensen med betegnelsen »civilbåndet«, som var meddelt i 2002. for det
tredje måtte det anses for muligt, at der ville blive afgivet tilbud med an-
vendelse af tetra-systemet på grundlag af licenser udstedt af telestyrelsen i
forbindelse med udbuddet. for det fjerde måtte det anses som muligt, at der
ville blive afgivet tilbud på grundlag af andre tekniske systemer end tetra-
systemet.
indklagede stod således over for at skulle gennemføre et udbud, hvor til-
buddene ville blive afgivet af tilbudsgivere med meget forskellige tekniske
udgangspunkter, og hvor tilbudsgivernes forskellige tekniske udgangspunk-
ter ikke skyldtes de økonomiske aktørers egne forhold, men derimod var en
følge af bl.a. det offentliges regulering af de knappe frekvenser og det of-
fentliges tidligere meddelte tilladelser vedrørende de knappe frekvenser.
gennemførelse at dette udbud som et offentligt udbud eller som et begræn-
set udbud ville udelukke muligheden for at gennemføre udbuddet på en så-
dan måde, at der under udbuddet blev taget hensyn til tilbudsgivernes meget
forskellige tekniske udgangspunkt, mens gennemførelse af udbuddet som
konkurrencepræget dialog derimod vil indebære, at flest mulige af de for-
ventede teknisk meget forskellige tilbud kan komme til at indgå i den ende-
lige vurdering af, hvilket af tilbudsgiverne der kunne afgive det økonomisk
mest fordelagtige tilbud.
vedrørende en tjenesteydelse som den aktuelle, hvor kontraktparten skal
stille et radiobaseret telekommunikationsnet, som skal opfylde nærmere
fastsatte tekniske krav, til rådighed, gælder det endvidere, at der ikke kan
opstilles et ubetinget krav om, at der på ethvert sted og til enhver tid skal
være radiodækning, men alene stilles krav om en sandsynlighed for dæk-
ning. som følge heraf skal der i forbindelse med vurderingen af tilbud på en
sådan tjenesteydelse foretages en vurdering på den ene side af den dækning,
                                     - 240 -
som tilbuddene antages at kunne give, og på den anden side af den påvirk-
ning af prisen, som forskellige krav til dækning medfører.
gennemførelse af et offentligt udbud eller et begrænset udbud med
bestemte ufravigelige krav til telekommunikationsnettets dækning ville
indebære en risiko for, at indklagede på grundlag af et sådant udbud ville
indgå en kontrakt, der ikke samfundsmæssigt var økonomisk forsvarlig.
som følge af det anførte er det dette medlems vurdering, at det ikke var mu-
ligt for indklagede på forhånd at fastsætte de tekniske vilkår for den pågæl-
dende tjenesteydelse, og at indklagede derfor var berettiget til efter ud-
budsdirektivets artikel 29, stk. 1, at gennemføre udbuddet som konkurren-
cepræget dialog.
ad b - retlige forhold - force majeure
det fremgår af udbudsbetingelserne, at det for indklagede forud for iværk-
sættelsen af udbuddet har ligget fast, at der ikke kunne indgås en kontrakt
med en sædvanlig kontraktsbestemmelse om »force majeure«, men at den
kommende kontrakt derimod skulle indeholde en bestemmelse, der præcise-
rede, at et almindeligt forbehold vedrørende »force majeure« ikke måtte
være gældende. det har endvidere ligget fast, at indklagede ikke blot i ud-
budsbetingelserne som et minimumskrav kunne fastsætte, at der ikke i til-
buddene måtte være nogen form for forbehold vedrørende »force majeure«
overhovedet, da det, som indklagede ønskede, var en kontrakt, hvorefter
enhver risiko ligger hos medkontrahenten, men som tillige skulle indeholde
bestemmelser, der som led i kontraktsforholdet pålægger økonomistyrelsen
en kontraktlig forpligtelse til via de centrale brugere af nettet med relevante
midler at begrænse virkninger af de udefrakommende omstændigheder, som
normalt fører til fritagelse for ansvar på grund af force majeure, og at denne
begrænsning skulle ske hurtigst muligt og i videst muligt omfang.
indklagede var som følge af disse helt særlige forhold ved den kommende
kontrakt ude af stand til i udbudsbetingelserne fuldt ud at fastlægge
kravene i kontrakten vedrørende risikoen for den kommende
kontraktspart og indklagedes pligt til at bistå med at begrænse virkningerne
af de udefra kommende omstændigheder som et minimumskrav, ligesom
»force majeure« heller ikke kunne indgå i udbudsbetingelserne som et
underkriterium eller et delkriterium til et underkriterium til til-
delingskriteriet »det økonomisk mest fordelagtige tilbud«. indklagede var
derfor berettiget til efter udbudsdirektivets artikel 29, stk. 1, at beslutte, at
udbuddet skulle gennemføres som konkurrencepræget dialog. som det
fremgår, indtager dette medlem på grundlag af den fornyede behandling af
påstand 16 på dette punkt et andet standpunkt end i kendelsen af 14. april
2008.
                                     - 241 -
ad b - retlige forhold - pant i aktier og overdragelse af stemmeretten og
retten til udbytte
efter beskaffenheden af de anførte krav i udbudsbetingelserne vedrørende
pant i aktier og overdragelse af stemmeretten og retten til udbytte havde
indklagede ikke mulighed for i udbudsbetingelserne at fastsætte »pant i ak-
tier« og »overdragelse af stemmeretten og retten til udbytte« som mini-
mumskrav, da det på forhånd måtte anses for sikkert eller næsten sikkert, at
ingen af de tilbud, der ville blive afgivet, ville opfylde sådanne minimums-
krav. efter beskaffenheden af de anførte krav var det endvidere ikke muligt
for indklagede at lade »pant i aktier« og »overtagelse af stemmeretten og
retten til udbytte« indgå som selvstændige underkriterier til tildelingskrite-
riet »det økonomisk mest fordelagtige tilbud«. det var endelig heller ikke
muligt for indklagede at lade »pant i aktier« og »overtagelse af stemmeret-
ten og retten til udbytte« indgå som delkriterier til et underkriterium til til-
delingskriteriet »det økonomisk mest fordelagtig tilbud«. det følger af det
anførte, at indklagede som følge af disse ønskede kontraktsbestemmelser
var berettiget til i medfør af udbudsdirektivets artikel 29, stk. 1, at vælge
udbudsformen konkurrencepræget dialog. som det fremgår, indtager dette
medlem på grundlag af den fornyede behandling af påstand 16 på dette
punkt et andet standpunkt end i kendelsen af 14. april 2008.
ad b - retlige forhold - credit rating
de krav med henblik på at sikre, at kontraktspartens økonomiske forhold i
kontraktens løbetid ikke kom til at indebære en driftsmæssig og dermed
sikkerhedsmæssig risiko for indklagede eller kom til at udgøre en økono-
misk risiko for indklagede, og de krav med henblik på at give indklagede
mulighed for løbende at føre kontrol hermed, som indklagede stillede til
den kommende kontrakt, er ikke krav af en sådan beskaffenhed, at det ikke
var muligt for indklagede at fastlægge og præcisere dem i udbudsbetingel-
serne. de krav vedrørende credit-rating, der skulle indgå i den endelige
kontrakt, kunne derfor ikke begrunde, at indklagede i medfør af udbudsdi-
rektivets artike1 29, stk. 1, besluttede at anvende udbudsformen konkurren-
cepræget dialog.
ad c - finansielle forhold
de finansielle forhold vedrørende den kontrakt, der skulle indgås på grund-
lag af udbuddet, som indklagede har påberåbt sig som begrundelse for, at
udbuddet ikke kunne gennemføres som offentligt udbud eller som begræn-
set udbud – finansiering og vederlagsmodel, benchmarking og omsæt-
ningsafgift – er ikke af en så kompleks beskaffenhed, at det var umuligt for
indklagede at udforme udbudsbetingelser vedrørende disse forhold, som var
                                     - 242 -
anvendelige ved gennemførelsen af et offentligt eller begrænset udbud med
henblik på indgåelse af den ønskede kontrakt.
ad klagerens anbringende 2 »egen-skyld«
de krav til den kommende kontrakt vedrørende de retlige forhold, som be-
rettigede indklagede til at anvende udbudsformen konkurrencepræget dialog
– »force majeure« og »pant i aktier og overdragelse af stemmeretten og ret-
ten til udbytte«, jf. b. retlige forhold – skyldes alene krav, som indklagede
som ordregivende myndighed, besluttede, at kontrakten skulle indeholde,
og der foreligger ikke forhold, som giver anledning til vedrørende disse
kontraktsbestemmelser at overveje spørgsmålet, om der foreligger »egen
skyld«, jf. udbudsdirektivets præambel betragtning 31. det følger heraf, at
indklagede allerede på grund af disse kontraktbestemmelser var berettiget
til at anvende udbudsformen konkurrencepræget dialog, og at det herefter af
hensyn til afgørelsen vedrørende påstand 16 er ufornødent at tage stilling
til, om der vedrørende den tredje begrundelse - »de tekniske vilkår«, jf. a –
foreligger »egen skyld«, som afskar indklagede fra at anvende konkurren-
cepræget dialog.
dette medlem finder dog anledning til at udtale, at betragtning 31 må for-
tolkes således, at »egen skyld« alene kan antages at omfatte den ordregi-
vende myndigheds forsætlige eller uagtsomme handlinger eller undladelser,
som direkte har været årsag til, at det var umuligt at anvende de sædvanlige
udbudsformer offentligt udbud eller begrænset udbud. de forhold, som var
årsag til, at også »de tekniske vilkår« berettigede indklagede til at gennem-
føre udbuddet som konkurrencepræget dialog, skyldtes ikke sådanne for-
hold hos den ordregivende myndighed – økonomistyrelsen. disse forhold
skyldes derimod en lang række faktiske og juridiske forhold i samfundet
bl.a. følgende: de begrænsede ressourcer vedrørende frekvensbånd, en af
lovgivningsmagten vedtaget lovgivning om radiofrekvenser og den måde,
hvorpå denne lov er administreret, hensynet til internationalt samarbejde,
den ønskede tjenesteydelses komplekse beskaffenhed, det forhold, at denne
tjenesteydelse skulle anskaffes for første gang m.m. der er derfor intet
grundlag for at overveje en anvendelse af reglen om »egen skyld« i relation
til, at indklagede tillige har begrundet sin anvendelse af konkurrencepræget
dialog med »de tekniske forhold«.
på baggrund af det anførte stemmer dette medlem for ikke at tage påstand
16 til følge.
der afsiges kendelse efter stemmeflertallet.
                                           - 243 -
       ved fastsættelsen af omkostningsbeløbet har klagenævnet taget hensyn til,
       at klageren under den fornyede behandling af påstand 16 i ikke ubetydeligt
       omfang har inddraget materiale, som er inddraget under en verserende sag
       ved østre landsret mellem hans damm research a/s og økonomistyrel-
       sen m.fl., men som er uden betydning for klagenævnets afgørelse vedrø-
       rende påstand 16.
       herefter bestemmes:
       påstand 16
       indklagede har handlet i strid med udbudsdirektivets artikel 29, stk. 1,
       ved at gennemføre udbuddet som »konkurrencepræget dialog«, uagtet det
       ikke drejer sig om en særlig kompleks kontrakt, hvor hverken anvendelse
       af offentligt udbud eller begrænset udbud gør det muligt at indgå en
       kontrakt.
       indklagede, økonomistyrelsen, skal i sagsomkostninger til klageren, damm
       cellular systems a/s, betale 75.000 kr., der betales inden 14 dage efter
       modtagelsen af denne kendelse.”
på det tidspunkt, da kendelsen blev afsagt, var nærværende sag allerede anlagt. de sagsøgte
myndigheder har inddraget kendelsen under retssagen. i den anledning har damm cellular
systems a/s ved en proceserklæring af 21. juni 2010 erklæret, at inddragelse af denne
kendelse af 27. april 2010 i nærværende retssag har samme virkning som indbringelse for
domstolene mod damm cellular systems a/s.
tabsopgørelse
damm har vedrørende betalingspåstanden i påstand 3 principalt gjort gældende, at konsortiet
ville have vundet sine-udbuddet, såfremt motorola ikke havde haft en utilladelig fordel ved
udbuddet, og at damm derfor har krav på positiv opfyldelsesinteresse (362.354.426 kr.),
subsidiært med et mindre beløb (232.910.000 kr.), idet damm skal stilles, som om sine-
udbuddet aldrig havde fundet sted, og tvangstilslutningsloven ikke var gennemført.
vedrørende betalingspåstanden har damm i anden række gjort gældende, at damm skal
stilles, som om damm-koncernen ikke havde investeret i tetrastar, hvorfor damm har krav
på negativ kontraktsinteresse (58.077.724 kr.), subsidiært skal damm stilles som om, at
                                              - 244 -
damm-koncernen ikke havde deltaget i konkurrencepræget dialog (6.063.889 kr.). endelig
har damm i relation til betalingspåstanden gjort gældende, at damm skal stilles, som om it-
og telestyrelsen havde tilladt damm overdragelse af frekvenstilladelsen, således at damm
havde kunnet begrænse sit tab i relation til beløbene opgjort under positiv opfyldelsesinteresse
(3.500.000 kr.).
damms tabsopgørelse er følgende:
      ”1 positiv opfyldelsesinteresse (…)
      mistet dækningsbidrag på
      leverancer til konsortiet (sine-udbuddet)
                                                                       db/beløb
      dsc leverancer iht. 8. endeligt afgivne tilbud
      dateret 2007-04-13                                             144.600.000
      leverance af 485 base stations og 1515 carriers
      samt opdatering og ændring af tetrastar 64 base stations
      og 207 carriers
      reservedele til brug for projekt                                 6.100.000
      uddannelse og træning                                                42.000
      projekt ledelse                                                  2.400.000
      service og vedligeholdelse i anlægs- og driftsperioden          12.000.000
      total                                                          165.142.000
      værdi mistede leasingindtægter
      (damm cellular systems a/s):                                    14.163.132
      (korrigeret for alle betalte leasingafgifter (kr. 5.554.004))
      mistet salg af tetrastar aktiver til konsortiet (sine-udbuddet)
      frequency license                                               43.242.000
      fixed assets (antenna positions and site erections)
      as per 2007.03.31                                                3.586.009
      accounts receivable as per 2007.03.31                            1.616.285
      estimated addition amount for equating taxation position         9.605.000
      i alt                                                           58.049.294
                                    - 245 -
tabt dækningsbidrag ved manglende salgsreference (tab af tetrastars net
som reference)
anslået beløb. dækningsbidrag for jordan projekt
 x 10 (afrundet)                                      125.000.000
____________________________________________________________
total – positiv opfyldelsesinteresse (…)              362.354.426
2 positiv opfyldelsesinteresse (…)
tabt dækningsbidrag ved manglende salgsreference
(tab af tetrastars net som reference)
anslået beløb. dækningsbidrag for
jordan projekt x 10 (afrundet)                        125.000.000
drift af tetrastar uden sine-udbuddet og
tvangstilslutningsloven (nutidsværdi af cash-flow)    107.910.000
____________________________________________________________
total – positiv opfyldelsesinteresse (…)              232.910.000
3 negativ kontraktinteresse (…)
sine positionering
ressource opgørelse for damm cellular systems a/s
i perioden 2003-2006
skønnet sine positionering
ressourcer:                                              beløb:
salgsdirektør                                           460.266
salgsansvarlig                                          307.145
adm. direktør                                         1.204.491
økonomichef                                             225.842
teknisk bistand                                       1.693.815
sekretær assistance                                      70.262
total                                                 3.961.821
tetrastar:
                                       - 246 -
siteleje (eventual forpligtelse – skyldig siteleje)              4.946.825
opgørelse af indfrielse af tetrsstar leasingforpligtelser      14.163.132
nedtagning tdc                                                     406.394
nedtagning bcd                                                     476.400
negativ årsregnskab før skat 1. juli 2007 til 30. juni 2008      2.034.306
tilrettet efter antal dage fra 01/07-07 til 15/02-08 (365/230)
negativ årsregnskab før skat 1. juli 2008 til 30. juni 2009         61.446
kun den negative bruttofortjeneste
negativ årsregnskab før skat 1. juli 2009 til 30. juni 2010     _   31.400
kun den negative bruttofortjeneste
i alt                                                          22.119.903
afholdte tetrastar investeringer:
investering i tetrastar a/s pr. 30. juni 2007                  31.996.000
_________________________________________________________
total – negativ kontraktinteresse (…)                          58.077.724
4 ressourcer – tab ved deltagelse i ulovlig
konkurrencepræget dialog (…)
prækvalifikation:
ressourcer:                                                         beløb
1 årsværk                                                         181.630
teknisk bistand                                                    21.509
sekretærassistance                                                 20.075
kontormaterialer                                                   16.667
i alt                                                             239.880
dialog- og tilbudsfase
ressourcer:                                                         beløb
3 årsværk                                                      3.532.425
adm dir dcs                                                       692.191
økonomichef                                                       138.438
                                            - 247 -
      teknisk bistand                                                 648.929
      advokat bistand                                                 600.989
      revisor bistand                                                 119.666
      sekretær assistance                                             161.511
      rejser mm                                                        67.000
      kontormaterialer                                              _ 20.000
      i alt                                                        5.981.149
      ________________________________________________________
      total:                                                        6.221.029
      kompensation fra økonomistyrelse                              -157.140
      (andel af 1 million (kr. 800.000 ekskl. moms))
      (800.000 kr. var til konsortiet – dcs fik denne andel ved at
      sende fakturaer til saab – fakturaer forefindes)
      total – tab ved deltagelse i ulovlig konkurrencepræget_________
      (…)                                                          6.063.889
      5 tab ved manglende overdragelse af frekvenstilladelse (…)
      tilbud fra nordisk mobiltelefon i/s                          3.500.000
      total – tab ved manglende overdragelse af         ________________
      frekvenstilladelse (påstand 4)                               3.500.000”
erklæringer om tavsheds- og loyalitetspligt
der er under sagen fremlagt erklæringer om tavsheds- og loyalitetspligt for rådgivere til-
knyttet økonomistyrelsen underskrevet af vagn vestergaard og anker helsing den 19. april
2004.
                                             - 248 -
endvidere er fremlagt erklæringer fra hans jørn nielsen og henrik zangenberg af 16.
september 2010 om, at de i forbindelse med deres bistand til økonomistyrelsen har under-
skrevet erklæring om tavsheds- og loyalitetspligt.
skønserklæringer
der er under sagen afgivet to sagkyndige skønserklæringer, dels erklæring af 21. december
2012 udarbejdet af professor preben e. mogensen, professor gert f. pedersen og lektor
troels b. sørensen, institut for elektroniske systemer, aalborg universitet, dels erklæring af
28. december 2012 afgivet af managing economist simen karlsen, copenhagen economics.
begge erklæringer er indhentet efter begæring af damm. baggrunden for den førstnævnte
udtalelse er, at damm har ønsket at få afklaret betydningen af, at økonomistyrelsen dels
undlod at fastlægge krav for tilbudsgiverne og at sikre sig, at parterne anvendte ensartede
tekniske parametre i relation til linkbalance til brug for tilbudsgivningen under sine-
udbuddet, dels undlod at sikre, at tilbudsgiverne anvendte identisk modelværktøj for
radioudbredelse. ved den anden udtalelse har damm ønsket at få fastlagt størrelsen af den
økonomiske fordel, som motorola fik via tildelingen af sine-kontrakten i forhold til (a) den i
forvejen gældende forpligtelse til at udbygge nettet efter tetra-tilladelserne, (b)
muligheden for at tilbyde tjenesteydelser til andre kunder end dem, der var omfattet af sine-
kontrakten, og (c) at motorola fik ejendomsretten til nettet og frit kunne benytte dette efter
kontraktophør.
af spørgsmål og svar fra erklæringen af 21. december 2012 udarbejdet af professor preben e.
mogensen, professor gert f. pedersen og lektor troels b. sørensen, institut for elektroniske
systemer, aalborg universitet, har damm fremhævet følgende:
      ”4.1 hvad forstås der i radiomæssig sammenhæng ved henholdsvis dækning og
      kapacitet i lmr/pmr-netværk?
               dækning, eller radiodækning, referer til den modtagne middelsignalstyrke
               (sædvanligvis udtrykt som feltstyrken ved modtageren i dbµv/m, eller
               alternativt som den effekt relativ til 1mw – i dbm – der afsættes i en
               tilpasset isotropisk modtagerantenne) og udtrykkes ofte som det
               forholdsmæssige fladeareal hvor signalstyrken overstiger en på forhånd
               fastlagt tærskelværdi. tærskelværdien, og dermed radiodækningen, kan
               eksempelvis vælges som den minimalt modtagne middelsignalstyrke der
               kræves for at kunne modtage (detektere) de af radiosystemet benyttede
                                         - 249 -
        kontrol- og signaleringskanaler, og dermed muliggøre modtagelse af
        indkomne kald: sædvanligvis er denne tærskel benævnt
        modtagerfølsomhed. der forudsættes normalt balance mellem de to
        transmissionsretninger (fra terminal til site, og fra site til terminal), således
        at radiodækning for én retning implicerer radiodækning også for modsatte
        retning.
        radiomodtagelse er under indflydelse af forskellige former for støj i
        modtagelsen og stokastiske variationer (fading) i forbindelse med ud-
        bredelse af radiosignalet.
        radiodækning er derfor ikke en deteministisk størrelse der kan bestemme
        om der på givet sted og i given situation er radiodækning. radiodækning
        skal derimod forstås som middel over det betragtede fladeareal og angiver
        det forholdsmæssige fladeareal hvor der kan forventes dækning
        (dækningsområdet).
        kapacitet refererer til de ressourcer der samlet tilbydes af radiosystemet.
        afhængig af teknologien anvendt i radiosystemet kan der være tale om
        forskellige former for ressourcer. eksempelvis vil der i et traditionelt
        lmr/pmr (fdma/tdma) radiosystem være tale om ressourcer der
        tildeles i form af en sammenhørende bærefrekvens (carrier) og et
        tidsinterval (slot) – samlet refereret som ’en kanal’. kapaciteten udtrykkes
        som det maksimale antal kanaler systemet reelt kan håndtere under hensyn
        til en oplevet tilgængelighed af kanaler (modsat den ’teoretiske kapacitet’
        der er det antal kanaler der samlet set er til rådighed for en bruger i
        dækningsområdet: man taler derfor også om kapaciteten ved et givet
        maksimalt belastningsniveau af systemet som er det reelle maksimale
        antal kanaler set i forhold til det teoretiske antal).
        i et radiosystem vil der pga. interferens mellem sites forekomme situa-
        tioner hvor radiomodtagelse ikke er mulig på trods af tilstrækkelig ra-
        diodækning. forudsættes det at der er anvendt et fornuftigt frekvens-
        genbrug i radiosystemdesignet (tilstrækkelig lav frekvensgenbrugsfaktor)
        vil signal til interferensforholdet (c/i) dog være godt i det meste af
        dækningsområdet og radiodækning kan derfor betragtes udelukkende ved
        den modtagne signalstyrke.
…
4.4 den sagkyndige bedes redegøre for, hvad der i radiomæssig sammenhæng
forstås ved linkbudget og linkbalance.
        linkbudget referer til en opregning af de faktorer der tilsammen be-
        stemmer det maksimalt tilladelige middeludbredelsestab mellem terminal
        og site under hensyntagen til den minimalt modtagne signalstyrke (jvf.
        forklaringen af dækning under punkt 4.1).
        linkbalance referer til at det maksimalt tilladelige middeludbredelsestab
        for henholdsvis transmissionsretningen fra terminal til site, og modsat fra
        site til terminal, er tilnærmelsesvis det samme (typisk indenfor 0,5 db);
        alternativt refereres der til forskellen i maksimalt tilladeligt
                                        - 250 -
        middeludbredelsestab mellem de to transmissionsretninger, med henblik
        på at kunne konstatere hvorvidt der er linkbalance.
4.5 hvad er formålet med at udarbejde linkbudget og linkbalance?
        formålet med at udarbejde et linkbudget er at opregne, og dermed kunne
        identificere, de faktorer der tilsammen bestemmer det maksimalt
        tilladelige middeludbredelsestab mellem terminal og iste.
        formålet med at udarbejde, eller konstatere, linkbalance er normalt at
        sikre sig at såfremt der er radiodækning for de af radiosystemet benyttede
        kontrol- og signaleringskanaler fra en given site, så er det også
        overvejende sandsynligt (jvf. forklaringen af dækning under punkt 4.1) at
        der er dækning mht. modtagelse af terminalens signaler på samme givne
        site.
…
4.7 hvad forstås normalt ved dynamisk modtagerfølsomhed?
        den dynamiske modtager følsomhed er den modtagne middelsignalstyrke
        der som minimum kræves for at kunne modtage (detektere) et signal under
        indflydelse af en dynamisk varierende kanal, en såkaldt ’fast fading’
        kanal. en fuldstændig specifikation kræver angivelse af de stokastiske
        tids- og frekvens-dispersive karakteristika af kanalen hvorunder den
        dynamiske modtagerfølsomhed er defineret, samt kravene til detektion
        (eksempelvis udtrykt ved frame erasure rate).
4.8 hvad forstås ved typisk modtagerfølsomhed?
        ordet ’typisk’ benyttes oftest i forbindelse med specifikation af udstyr og
        referer her til det faktum at der vil være en vis spredning i parametrene i
        henhold til den valgte kvalitetssikringsmetode: den typiske værdi er den
        hyppigst forekomne værdi, svarende til medianen af parameterfordelingen.
        den typiske modtagerfølsomhed udtrykker dermed den minimale
        modtagne middelsignalstyrke der hyppigst vil være gældende set over et
        stort styktal af udstyret, hvorunder modtageren kan modtage (detektere) et
        signal. den aktuelle modtagerfølsomhed for et givent stykke udstyr kan
        altså være både ringere eller bedre end den typiske værdi.
        tales der om modtagerfølsomhed i relation til standarder, vil ’typisk’
        oftest referere til den pågældende parameter under normale testforhold,
        dvs. nominel forsyningsspænding, temperatur, etc.
4.9. kan det bekræftes, at standardiseringsorganet etsi for tetra-standarder
har fastsat en minimal dynamisk modtager følsomhed?
        ja, …
…
                                         - 251 -
4.10 kan det bekræftes, at etsi har fastsat et sådant minimumskrav?
         kravet er fastsat for at sikre et minimum af performance for tetra
         udstyr, hvilket bl.a. sikrer inter-operabilitet mellem udstyr fra forskellige
         udstyrsleverandører.
…
4.18 er der den sagkyndige bekendt relevante organer/institutioner, der har fastsat
anbefalinger eller krav til, hvorledes de ovennævnte parametre anvendes ved
opstilling af linkbudget og linkbalance?
         fra national institute of standards and technology (nist) foreligger der
         et beregningsværktøj til udarbejdelse af linkbudget, heraf første version fra
         2002. værktøjet foreligger i form af et excel regneark.
         fra international telecommunications union (itu) er der i rekom-
         mendationerne itu-r m. 1225 ”guidelines for evaluation of radio
         transmission technologies for imt-2000”, 1997 og itu-r m. 2133,
         ”requirements, evaluation criteria and submission templates for the
         development of imt-advanced”, 2008 opregnet hvad der skal indgå i et
         linkbudget og hvorledes dette regnes sammen. mere specifikt fremgår
         oplysningerne for itu-r m. 1225 af annex 2, tabel 6 og for itu-r m.
         2133 af sektion 4.2.3.3 ”description template – link budget template”,
         tabel 1 til 6.
         i standardiseringsdokumenter omtales der tilsvarende skabeloner for
         linkbudget beregninger, eksempelvis ”updated link-budget template for
         1xev-dv evaluation”, c50-20010115-013, january 16, 2001 og ”link
         budget templates for different test environments”, rp-090746, september
         18, 2009 (henvist til i tr36.912 ”annex c2: link budget template”).
…
4.20 hvilken betydning har summen af linkbudgettet og linkbalancen i forhold til
opfyldelse af krav om dækning og dermed antallet af antal basisstationer, der skal
opstilles?
         linkbudgettet er af afgørende betydning for dækningen og dermed antallet
         af basisstationer. simplificeret kan det maksimalt tilladte udbredelsestab,
         som bestemt af linkbudgettet og linkbalancen, omsættes til den maksimale
         afstand mellem basisstation og terminal. den maksimale afstand
         fremkommer ved at omregne det maksimalt tilladte udbredelsestab for
         linken med det mindst favorable linkbudget til en tilsvarende maksimal
         afstand via den anvendte udbredelsesmodel. denne afstand kan benyttes til
         at bestemme det radiodækkede areal per site (med dækningssandsynlighed
         som inkluderet i linkbudget, jvf. punkt 4.6/4.19), og dermed antallet af
         basisstationer for et givet areal.
                                        - 252 -
4.21. kan den sagkyndige bekræfte sagsøgeres konklusion i balg 82 om, at havde
motorola anvendt den af etsi specificerede minimale følsomhed på -106dbm,
ville konsortiet have haft et uplinkbudget, der ville være 4,6 db bedre end
motorola (0.6 db mere antenna gain, 2 db sparet kabeltab, 2 db højere diversity
gain), hvilket ville svare til en reduktion af en mobilstations nødvendige
udgangseffekt på en faktor 2,9 (fra 2,9 watt til 2,1 watt)?
        anvendes den af etsi specificerede minimale dynamiske modtagerføl-
        somhed i linkbudgettet for motorola forværres motorola’s linkbudget med
        -106,0dbm – (-113,5dbm) = +7,5db, således at det maksimalt tilladte
        udbredelsestab går fra 144,0db til 136,5db (uden ’shadow fading’
        margen). til sammenligning er konsortiets maksimalt tilladte udbredel-
        sestab på 141,1db (uden ’shadow fading’ margen), og altså 141,1db –
        136,5db = 4,6db bedre end motorola’s. det større tilladte udbredelsestab i
        konsortiets linkbudget for retningen terminal til basisstation skyldes et
        kabeltab på basisstationen der er 0,0db – (-2,0db) = +2,0db bedre, et
        ’antenna gain’ for basisstationen der er 8,1dbi – 7,5dbi = 0,6db bedre og
        endelig et ’diversity gain’ på basisstationen der er 5,0db – 3,0db = +2,0db
        bedre (jvf. sammenstillingen af linkbudget for ’hrt to bs’ i bilag 81 og
        ’hh to bs’ i afsnit 4, bilag 82).
        såfremt udgangseffekten på terminalen ligger i reguleringsområdet for
        udgangseffekten, i dette tilfælde mellem +15dbm (jvf. subclause 6.4.1.2 i
        ets 300 392-2) og op til +30dbm vil en forbedring af basisstationens
        følsomhed modsvare en tilsvarende reduktion i terminalens
        middeludgangseffekt på 4,6db, svarende til en faktor 2,9 (eksempelvis fra
        1 w til 0,35w). det skal nævnes at der kun kræves en regulering af
        udgangseffekten i step af 5db ifølge standarden (jvf. subclause 6.4.5.2 i
        ets 300 392-2) og reduktion i middeludgangseffekten vil derfor ikke
        nødvendigvis gælde for den enkelte terminal.
…
4.23 såfremt sagsøgers konklusioner vedrørende faktiske forskelle i linkbudget
mellem motorola og konsortiet kan bekræftes, anmodes den sagkyndige om at
redegøre for betydningen af forskel i linkbudget i forhold til parternes dæk-
ningsberegning.
        den faktiske forskel i linkbudget er på 4,1 til 4,6db i flg. punkt 4.22-4.23
        afhængig af beregningsforudsætningerne. det fremgår af begge parters
        linkbudget at linkbalancen er sådan at regningen terminal til basisstation er
        begrænsende i forhold til maksimalt udbredelsestab.
        iflg. punkt 4.20 kan det maksimalt tilladelige udbredelsestab benyttes til at
        estimere det radiodækkede areal per site. estimatet vil bero på den
        anvendte udbredelsesmodel og dermed en række specifikke forhold,
        eksempelvis udtrykt via ’clutter loss’ faktorer som beskrevet under punkt
        4.28. for områder med et forventet højt antal brugere kan antallet af, og
        dermed afstanden mellem, sites desuden være bestemt i en kombination af
                                        - 253 -
        dæknings- og kapacitets-behov, afhængig af det tilgængelige antal
        bærefrekvenser per basisstation.
        forudsættes dæknings- snarere end kapacitets-begrænsninger kan der
        forsimplet anvendes udbredelsesmodellens afstandsafhængighed, den
        såkaldte ’slope factor’ 10µ (db per dekade) der angiver den logaritmiske
        ændring i udbredelsestab med den logaritmiske ændring i afstand: en
        forskel i linkbudget på a db kan omsættes til en ændring af den
        maksimale afstand r mellem basisstation og terminal med en faktor 10
        a/10n
              . for et regulært netværk hvor dækningsområdet kan approksimeres
        med heksagonale celler er det radiodækkede areal r2√3/4 per celle og vil
        således tilsvarende ændres med en faktor 102a/10n. alternativt, eller i
        kombination, kan forskellen i linkbudget omsættes til en ændring af
        antennehøjden, således at en forbedring i linkbudget tillader en reducering
        af antennehøjden; som grundregel vil en halvering af antennehøjden svare
        til ca. 6db øget udbredelsestab.
        det kan konkluderes at den faktiske forskel i linkbudget tillader et større
        maksimalt udbredelsestab i konsortiets linkbudget. dette betyder at der
        kan benyttes færre sites, evt. i kombination med sites med lavere
        antennehøjde. hvor mange færre sites dette i praksis giver anledning til
        beror dels på den korrektion som skal tage højde for at en del af forbed-
        ringen for nogle sites kan benyttes til at reducere antennehøjden, og dels
        de specifikke forhold der måtte gælde for udbredelsesforholdene ved et
        ændret netværk. eksempelvis opnås der typisk en mere ensartet dækning
        når antallet af sites per arealenhed forøges, og modsat vil en reducering af
        antallet af sites give en mindre ensartet dækning – begge forhold der
        vurderes at reducere forøgelsen henholdsvis reduktionen i antallet af sites.
4.24 den sagkyndige bedes oplyse, om vedkommende er enig i sagsøgers kon-
klusion om, at havde motorola anvendt samme parameter i linkbudgettet for
dynamisk modtagerfølsomhed som konsortiet, ville dette med sikkerhed – alt
andet lige – have resulteret i et langt højere antal sites for motorola end for
konsortiet, jf. bilag 82.
        havde motorola anvendt samme dynamiske modtagerfølsomhed i link-
        budgettet som konsortiet ville deres linkbudget forværres med +7,5db
        (jvf. punkt 4.21).
        benyttes betragtningen i punkt 4.23 under antagelse om fordrefleksi-
        onsmodellen med ’slope factor’ 40db per dekade vil den maksimale af-
        stand mellem basisstation og terminal reduceres med en faktor 1,5 og det
        radiodækkede areal med en faktor 2,4. jordrefleksionsmodellen er en god
        approksimation til udbredelse over fladt åbent land ved uhf frekvenser
        hvor det modtagne signal består af et direkte og et jordreflekteret signal
        (jvf. punkt 4,27); en ’slope factor’ på 40db per dekade ligger over hata’s
        model for ’urban’ område (35,7db per dekade), men under eksempelvis
        ibrahim’s model for ’urban’ område (47,5db per dekade). ’slope factor’
        over 40db per dekade ved uhf frekvenser ses typisk ved udbredelse i tæt
        bebyggelse og over skovområder. til sammenligning er
                                        - 254 -
        fritrumsudbredelse karakteriseret ved en ’slope factor’ på 20db per
        dekade.
        da det radiodækkede areal, pga. forringelsen i linkbudgettet, formindskes
        med en faktor 2,4 betyder dette altså umiddelbart at der skal anvendes 2,4
        gange flere sites, hvilket betyder at motorola’s oprindelige 448 sites (bilag
        aaak) forøges til 1075, mod konsortiets 546 sites (replik af 27. februar
        2009). denne forøgelse i antallet af sites skal betragtes som en øvre
        grænse, jvf. diskussionen under punkt 4.23, og vurderes i praksis at være
        mindre.
4.25 den sagkyndig bedes endvidere oplyse, om konsortiet alt andet lige ved
anvendelse af sin typiske modtagerfølsomhed og basisstationer jf. bilag 82 kunne
have fremkommet med et tilbud med anvendelse af et væsentligt lavere siteantal
end det faktisk tilbudte i sit endelige tilbud.
        havde konsortiet anvendt en typisk dynamisk modtagerfølsomhed på -
        113,0dbm ville konsortiets linkbudget forbedres med 07,0db (jvf. punkt
        4.22).
        benyttes betragtningen i punkt 4.23 under antagelse om jordrefleksi-
        onsmodellen med ’slope factor’ 40db per dekade vil den maksimale af-
        stand mellem basisstation og terminal kunne øges med en faktor 1,5 og det
        radiodækkede areal med en faktor 2,2. umiddelbart betyder dette at
        antallet af sites reduceres tilsvarende med en faktor 2,2. reduktionen i
        antallet af sites skal betragtes som en øvre grænse, jvf. diskussionen under
        punkt 4.23, og vurderes i praksis at være mindre.
4.26 i hvilket omfang er prisen for etablering (capex) drift og vedligehold
(opex) for et tetra-netværk proportional med antallet af opstillede basis-
stationer?
        i et tetra radionetværk vil basisstationerne typisk være forbundet med
        én central kontroller. baseret på erfaringer fra gsm netværk vil
        kontrolleren typisk udgøre 10-20% af de totale anlægsomkostninger
        (capex) og basisstationerne de resterende 80-90%. opex omkostninger
        for basisstationerne estimeres typisk som en procentdel af deres capex
        omkostninger. da basisstationerne således udgør hovedparten af
        omkostningerne er der tilnærmelsesvis proportionalitet mellem ca-
        pex/opex og antallet af opstillede basisstationer.
        ved en udbygning af antallet af basisstationer i et eksisterende netværk vil
        capex omkostningen for kontrolleren udgøre en forholdsvis mindre del,
        forudsat at kontrolleren fra starten er dimensioneret til at kunne håndtere
        et stort antal basisstationer.
…
                                        - 255 -
4.28 den sagkyndige bedes redegøre for, hvad der forstås ved udbredelsesmodel
og beregningsprogram (beregningsværktøj), og hvilke funktioner disse har i
forhold til beregning af dækning.
        den typiske udbredelsesmodel predikterer middel-udbredelsestabet (i db)
        som funktion af afstanden mellem terminal og site, heri indregnet en
        række afhængigheder såsom transmissionsfrekvens og antennehøjder. der
        anvendes typisk én af flere veldokumenterede empiriske modeller.
        derudover indregnes et antal stedspecifikke korrektioner der afhænger af
        sitepositionen (eller mere specifikt, udbredelsesvejen mellem terminal og
        site) og som udledes på baggrund af et topografisk kortmateriale. typiske
        korrektioner foretages for diffraktionstab (der er en betydelig
        udbredelsesmekanisme i uhf frekvensområdet) og/eller stedspecifikke
        tabsfaktorer (såkaldte ’clutter loss’ faktorer). som nævnt under punkt 4.6
        kan udbredelsesmodellen også inkludere en model for den stokastiske
        variation i signaludbredelsen der skyldes ’shadow fading’.
        beregningsprogrammet, eller beregningsværktøjet, er det stykke pro-
        grammel der integrerer oplysninger om sitepositioner, sitekonfiguration,
        udbredelsesmodel, topografisk materiale og de parametre som fremgår af
        linkbudgettet. programmets væsentligste funktion er at automatisere
        dækningsberegningen på baggrund af disse oplysninger, og kan til dette
        formål præsentere (sædvanligvis grafisk) forskellige per-
        formanceindikatorer til at vurdere resultatet. beregningsprogrammet
        benytter sædvanligvis optimeringsalgoritmer til automatisk at foreslå
        (optimale) sitepositioner. normalt vil to forskellige beregningsværktøjer
        benytte forskellige optimeringsalgoritmer hvilket giver anledning til
        forskelle i radiodækning og dermed antallet af sites. det vurderes dog at
        for den samme udbredelsesmodel vil der kun være moderate forskelle
        mellem antallet af sites i det endelige resultat som følge af forskellige
        optimeringer.
        selve realiseringen, eller implementeringen, af udbredelsesmodellen er
        som sådan en del af beregningsprogrammet. der er erfaring for at specielt
        implementeringen af korrektionerne kan variere mellem forskellige
        beregningsprogrammer: selv for den samme erklærede diffraktionsmodel
        kan implementeringen variere og tilsvarende kan de stedspecifikke
        tabsfaktorer indregnes på forskellig vis selvom der identificeres samme
        ’clutter loss’ kategorier og benyttes samme ’clutter loss’ faktorer.
        sædvanligvis omgås sådanne forskelle ved at kalibrere forskellige
        implementeringer på baggrund af statistiske fordelingskurver over ud-
        valgte performanceindikatorer for et givet scenarie. tilsvarende som for
        optimeringsalgoritmen, vurderes det at sådanne forskelle i implementering
        kun vil resultere i moderate forskelle mellem antallet af krævede sites for
        en given radiodækning.
4.29 det oplyses, at moderniseringsstyrelsen ikke har fastlagt krav om anvendelse
af samme udbredelsesmodel og beregningsværktøj for tilbudsgiverne; hvilken
betydning har dette i forhold til tilbudsgivernes dækningsberegning?
                                            - 256 -
              som anført under punkt 4.2 og 4.28 vurderes forskellige beregnings-
              værktøjer ikke at give anledning til væsentlige forskelle i antallet af sites
              for en given radiodækning. udbredelsesmodellen er derimod af væsentlig
              betydning som eksemplificeret under punkt 4.27.
      4.30 er resultaterne af to dækningsberegninger sammenlignelige, hvis der an-
      vendes to forskellige udbredelsesmodeller?
              nej, de to beregninger vil ikke være sammenlignelige, jvf. beskrivelsen af
              udbredelsesmodellen under punkt 4.28, indvirkningen af ’slope factor’ i
              punkt 4.23 og eksemplet under punkt 4.27.”
fra erklæringen af 28. december 2012 afgivet af managing economist simen karlsen, co-
penhagen economics, har damm fremhævet følgende:
      ”forord
      …
      baggrunden for, at jeg, sammen med mit team i copenhagen economics, kan
      besvare de frem spørgsmål, er, at jeg i 14 år har arbejdet med telekommunikation,
      herunder trådløse/mobile netværk fra et økonomisk og konkurrencemæssigt
      synspunkt. jeg er managing economist i copenhagen economics, hvor jeg har
      været service leader for copenhagen economics’ telegruppe de sidste fem år. jeg
      er nu service leader for copenhagen economics’ konkurrencegruppe. i den
      kapacitet har jeg arbejdet med mobiltelefoni og omkostningsberegninger. jeg har
      bistået en række offentlige myndigheder og private klienter. blandt andet har jeg
      bistået europaparlamentet med at fastsætte optimale og omkostningsorienterede
      priser på international roaming, deltaget i en tværministeriel ekspertgruppe for at
      vurdere adgang til mobilnet i norge og været sagkyndig i retten for en mobilaktør.
      jeg er uddannet nationaløkonom fra universitet i bergen.
      …
      spørgsmål 5.1
      hvilken omkostning skønnes motorola at ville have pådraget sig, såfremt
      motorola af egen drift – uden tildeling af sine-kontrakten – skulle have
      udbygget et tetra-netværk i overensstemmelse med vilkårene om de
      minimumskrav til dækning mv., som fremgår af den til motorola udstedte
      tetra-tilladelse og den givne dispensation?
      …
      2 besvarelse
                                         - 257 -
gartner estimerer, at de samlede etablerings- og driftsomkostninger for et
landsdækkende nød- og beredskabsnet baseret på tetra-teknologi med in-
dendørs dækning i byerne er 1,1-1,5 mia. kr. ved en 10-årig driftsperiode.
…
når jeg skal give et skøn for de omkostninger, motorola ville have haft, hvis de
havde udbygget og drevet et tetra-netværk i overensstemmelse med kravene i
frekvenstilladelsen, tager jeg udgangspunkt i gartners estimerede 1,1-1,5 mia. kr.,
men korrigerer for forskelle i omkostninger relateret til
        1.             indendørs dækning og
        2.             forskellige driftsperiode.
…
2.1 korrektion af indendørs dækning
...
trin 1: hvor mange sites i radioplanlægningen skyldes krav om indendørs
dækning i byerne?
…
da jeg ikke er teknisk tetra-ekspert, har jeg rådført mig med teknisk sagkyndig
troels bundgaard sørensen i forbindelse med det første trin i beregningen.
…
2.3 samlede omkostninger
de samlede omkostninger ved at etablere og drive et tetra-net, som opfylder
de krav, der blev stillet i frekvenstilladelsen til motorola og de efterfølgende
dispensationer, bliver ca. 670-820 mi. kr., (300-370 mio. kr. i etableringsom-
kostninger plus 370-450 mio. kr. i driftsomkostninger).
gartners estimat for de samlede omkostninger ved at drive et landsdækkende
tetra-net med indendørs dækning i byområderne tillægges en usikkerheds-
margin på 16 pct. da mit skøn er baseret på gartners estimat, skal det tillægges en
usikkerhedsmargin, der er mindst lige så stor som gartners, hvorfor mit skøn
lyder på 600-1.000 mio. kr.
3. konklusion
baseret på eksisterende materiale og oplysninger fra teknisk sagkyndig
troels bundgaard sørensen skønner jeg, at det ville have kostet motorola
mellem 600 og 1.000 mio. kr. at opføre og drive et net, som lever op til mi-
nimumskravene i frekvenstilladelsen og de efterfølgende dispensationer.
spørgsmål 5.2
                                     - 258 -
det oplyses, at sine-kontrakten har muliggjort fuldt finansieret udbygning
og vedligeholdelse af et netværk for motorola, som tillige opfylder kravene i
den til motorola udstedte tetra-tilladelse; hvori vil marginal-
omkostningerne normalt bestå ved at tilslutte og betjene yderligere én bruger
(forstået som et abonnement med en tilhørende terminal) via et sådant
netværk, såfremt det lægges til grund, at sine-nettets kapacitet er
tilstrækkelig hertil?
…
2 besvarelse
generelt er netværksindustrier kendetegnet ved, at alle signifikante marginal-
omkostninger knytter sig til udvidelse af netværket. det betyder omvendt, at
marginalomkostningerne sædvanligvis er forsvindende små, så længe den mar-
ginale kunde ikke udløser behov for udbygning af kapacitet.
…
3 konklusion
motorolas marginale omkostninger ved at servicere en ekstra bruger er små
– tæt på nul. når en ekstra bruger tilkobles, vil motorola skønnes til at kun
have begrænsede administrative omkostninger til help desk.
hvis der er tale om en bruger, som ikke kommer fra listen over potentielle
kunder, vil motorola desuden få en marginalomkostning til en omsæt-
ningsafgift.
spørgsmål 5.3
med udgangspunkt i den gennemsnitlige tilgængelige priser pr. bruger
(eksklusiv moms) for tjenesteydelser på lmr/pmr/pamr radioområdet
bl.a. oplistet i gartners rapport del 4-6 (bilag 34) bedes den sagkyndige
skønne, hvor stor en procentdel marginalomkostningerne ved at tilslutte en
bruger vil udgøre af disse priser, såfremt det lægges til grund, at sine-
nettets kapacitet er tilstrækkelig hertil.
1 baggrund
…
jeg har den 18/12-2012 modtaget bilag 220 og 221, som giver en indikation af
gennemsnitlige priser. jeg bemærker, at sagsøgte ikke anser disse priser for at
være tidssvarende eller fyldestgørende og bestrider, at de afspejler generelle
markedspriser.
...
2 besvarelse
…
                                      - 259 -
disse priser skal sammenholdes med marginalomkostningerne. min konklusion
på spørgsmål 5.2. var som nævnt at marginalomkostninger var meget små – tæt på
nu. marginalomkostningernes andel af prisen vil derfor også være tæt på nul.
det skal understreges, at givet, at marginalomkostningerne er meget små, er svaret
på spørgsmål 5.3 meget robust overfor de formodede gennemsnitspriser. hvis
gennemsnitspriserne afviger fra intervallet 2-5.700 kr. har det ikke stor betydning
for konklusionen, idet marginalomkostningerne alligevel er tæt på nul.
3 konklusion
jeg skønner, at for brugere fra kunder, som er omfattet af sine-kontrakten,
vil marginalomkostningerne ved at tilslutte en bruger udgøre tæt på nul
procent af prisen per bruger. dette er naturligt eftersom marginalom-
kostningerne ved at tilslutte en ekstra bruger til et net med ledig kapacitet er
meget små.
for brugere fra kunder, der ikke er omfattet af sine-kontrakten udgør
marginalomkostningerne en procentdel, der svarer til omsætningsafgiftens
andel af de skønnede gennemsnitlige priser. dvs. fraregnet omsætningsaf-
giften, vil stort set hele indtægten fra en ekstra bruger være profit. da om-
sætningsafgiften er fortrolig, kan jeg ikke vurdere, hvor stor procentdel af
prisen omsætningsafgiften udgør.
spørgsmål 5.4 og 5.5
når henses til aftalens løbetid, vil det af motorola etablerede netværk til brug
for sine-kontrakten skønnes at have en kommerciel og/eller økonomisk
værdi efter kontraktophør?
i bekræftende fald; hvori skønnes denne værdi af netværket at bestå?
…
2 besvarelse
på baggrund af en række skriftlige kilder konstaterer jeg, at flere eksperter mener,
at tetra ikke nødvendigvis er en konkurrencedygtig teknologi i 2020.
…
i en situation, hvor tetra teknologien ikke er konkurrencedygtig i 2020, vil
motorolas udstyr være teknologisk forældet og næppe have nogen værdi. til
gengæld vil motorola eje en række master, de vil også have lejekontrakter til den
jord masterne er placeret på og muligvis også eje nogle af mastepladserne. en del
af disse master og mastepladser vil kunne bruges i andre teknologier – fx lte-
netværk – og vil derfor kunne have en værdi.
3 konklusion
                                             - 260 -
       det af motorola etablerede netværk til brug for sine-kontrakten kan have
       kommerciel og/eller økonomisk værdi efter sine-kontrakten ophør.
       værdien afhænger af om tetra teknologien er konkurrencedygtig i 2020.
       hvis tetra teknologien fortsat er konkurrencedygtig, vil motorola have en
       omkostningsfordel i forhold til andre konkurrenter og vil derfor lettere
       kunne vinde og tjene penge på en ny sine kontrakt.
       hvis tetra teknologien ikke er konkurrencedygtig, vil værdien primært
       bestå i værdien af master og mastepladser, som kan bruges til andre net.”
forklaringer
der er afgivet forklaring af teledirektør jørgen abild andersen, afdelingschef henrik pinholt,
konsulent ole feddersen, vicedirektør jeppe juel-andersen, departementsråd i stats-
ministeriet jacob holbraad, partner henning zangenberg, ingeniør ole haslund, civilingeniør
vagn vestergaard, konsulent anker helsing, direktør bent kristensen, morten siem lynge,
direktør hans damm, salgs- og markedsdirektør moritz hynkemejer, skønsmand lektor
troels bundgaard sørensen, direktør bo wassberg, konsulent hans jørn nielsen, konsulent
kristian billeskov og fhv. vicerigspolitichef erik justesen.
teledirektør jørgen abild andersen har forklaret, at han er uddannet jurist og har været
teledirektør siden 1991 og har blandt andet haft frekvenslovgivningen under sig. it- og
telestyrelsens rolle på frekvensområdet er at administrere den knappe frekvensressource. der
er ikke uanede frekvensmængder til rådighed, og derfor gælder der et princip om, at man -
bortset fra enkelte frekvensbånd - skal have en tilladelse til benyttelse af et frekvensbånd. ved
fordeling af frekvensbånd, gælder som udgangspunkt ”først til mølle princippet”, men er der
flere interesserede og dermed frekvensknaphed, gennemføres et offentligt udbud. hvis der
kommer en ansøgning, kan de kun give en tilladelse, hvis der ikke er andre, som ønsker den
frekvens. hvis de ikke ved, om andre er interesserede, gennemfører de en høring.
han har overordnet kendskab til beslutninger truffet i cept (european conference of postal
and telecommunications) og erc (european radiocommunications committee), men han
har ikke deltaget i arbejdet. det er sædvanligt, at styrelsen implementerer beslutninger truffet
i cept. beslutninger i erc-regi træffes som udgangspunkt, fordi der er en fælles interesse i
                                               - 261 -
at komme frem til en fælles forståelse, så landene ikke forstyrrer hinanden radiomæssigt på
tværs af landegrænser.
forevist erc beslutning af 7. marts 1996 ”om det harmoniserede frekvensbånd, som skal
tildeles ved indførelsen af det digitale landmobilsystem til nødtjenesterne (erc/dec/
(96)01)”, har jørgen abild andersen forklaret, at den beslutning ikke betyder, at danmark
ikke kunne lægge frekvenser til nød- og beredskab andre steder end i frekvensbåndet 380-400
mhz. der findes også en anden beslutning, 04. der blev ved disse to beslutninger, tilsammen
afsat 4 slots, således at der var afsat 4 frekvensbånd til brug for tetra-teknologien, blandt
andet båndene 380-400 mhz og 410-430 mhz. de fire frekvensom-råder kunne bruges
nationalt til frekvenser, der anvender tetra-teknologien. det betød imidlertid ikke, at
danmark dermed var forpligtet til at lægge nød- og beredskab i frekvensbåndet 380-400
mhz. derfor blev det også i udbudsmaterialet specifikt anført, at nød og beredskab kunne
lægges i begge bånd. der var ikke eksklusivitet. efter hans opfattelse skulle nød- og
beredskabsbåndet end ikke placeres i et af de fire bånd, der var reserveret til tetra-
teknologien. man kunne også vælge et helt femte.
forevist samme erc beslutning hvoraf fremgår blandt andet: ”at der under hensyntagen til
nærværende beslutning skal bruges en enkelt, harmoniseret, digital landmobilstandard for
nødtjenester, som vedtaget af etsi, i de tildelte frekvensbånd”, har han forklaret, at etsi er
en standardiseringsorganisation. han mener, at der også findes andre standarder end tetra,
men han kan ikke sige, om de er godkendt af etsi. med ”harmonisering” går han ud fra, at
der tænkes på standardisering på europæisk plan.
forevist samme beslutning fra erc side 3, punkt k, hvoraf fremgår, at ”frekvensbåndene 380-
385 mhz og 390-395 mhz er blevet identificeret som værende de frekvensbånd, der kan
opfylde nødtjenesternes behov for digitale landmobile systemer”, har han forklaret, at han har
forstået det sådan, at beslutningerne i erc gik på at skabe mulighed for at afsætte frekvenser
til bestemte formål, men der lå ikke heri, at danmark var forpligtet til at udnytte frekvenserne
på et bestemt måde.
inden udbuddet blev sat i værk, var der blevet lavet en række rapporter, og hele processen op
til de politiske beslutninger og det efterfølgende lovgivningsarbejde var præget af stor gen-
                                              - 262 -
nemsigtighed. som han husker det, var beredskabsmyndighederne ikke afklaret med, hvad de
ønskede.
forevist telestyrelsens ”følgebrev til endeligt udbudsmateriale - tetra (nød- og bered-
skabsbåndet)” af 18. december 2000, side 5, hvoraf det om sikkerhed for kundegrundlag
blandt andet fremgår: ”der er i interessetilkendegivelsesrunden stillet krav om, at de po-
tentielle tilbudsgivere skal have sikkerhed for kundegrundlaget forud for etablering af nettet.
hertil skal telestyrelsen bemærke, at det ikke er sædvanligt, at en operatør har aftaler med
kunder forud for oprettelsen af et net. i forbindelse med udbudsforretningen må de kommende
tilbudsgivere vurdere det potentielle kundegrundlag samt forretningsmulighederne, og basere
deres tilbud herpå.”, og brev af 5. oktober 2001 fra t-cell til telestyrelsen, 1. afsnit, 3. pkt.,
hvoraf fremgår blandt andet: ”med hensyn til det fremadrettede er det vigtigt for t-cell, at
muligheden for at gennemføre den frie konkurrence omsættes til praksis. t-cell vil derfor
foreslå, at telestyrelsen eksplicit understreger at kravet om fri adgang til alle kunder både
fastholdes og udbygges i takt med den kommercielle og tekniske udvikling. t-cell vil derfor
anmode om, at dette præciseres i tilladelsen, eller – hvis dette af tidsmæssige grunde ikke er
muligt – i et separat brev...” samt brev af 16. oktober 2001 fra telestyrelsen til t-cell, 4.
afsnit, hvoraf fremgår: ”med hensyn til selskabets bemærkning om adgang til alle kunder skal
telestyrelsen i det hele henvise til styrelsens brev af 7. september 2001, hvoraf det fremgår, at
der ikke gælder begrænsninger i hvilke tjenester, tilladelsesindehaveren af tilladelse til
etablering og drift af tetra civil-nettet må udbyde. tilladelsesindehaveren kan derfor
tilbyde tjenester til både nød og beredskabsbrugere samt til civile brugere.”, har jørgen abild
andersen forklaret, at der ikke heri lå, at tilladelsesindehaverne var sikret et bestemt
kundegrundlag. det garanterer de aldrig, hvilket der heller ikke er lovhjemmel til. han kan
ikke huske, hvad der lå bag sætningen i følgebrevet til endeligt udbudsmateriale om, at
kundetilgangen var forudsat at skulle ske ved frivillig overgang.
forevist samme følgebrev til endeligt udbudsmateriale af 18. december 2000, side 5, ”sik-
kerhed for kundegrundlag”, har han forklaret, at meningen med det, der står om sikkerhed for
kundegrundlag, var, at styrelsen ville præcisere, at man ikke kunne tvinge nogen til at være
kunder. i den lovgivning, som de administrerer, er der ikke hjemmel til at tvinge kunder på
nettet. han erindrer ikke, om tvangstilslutning overhovedet blev drøftet, hvilket der heller
ikke var hjemmel til i frekvensloven.
                                              - 263 -
da interessetilkendegivelsesrunden stoppede, var der kun én interessent til hver frekvens. det
indebar, at evalueringskravene mistede deres betydning, da der ikke var konkurrence, og man
faldt derfor tilbage på minimumskravene.
vidnet blev forevist brev af 23. april 2003 fra damm til it- og telestyrelsen, hvoraf fremgår
blandt andet, at damm forudsætter, at ”hans damm research a/s i forbindelse med
overdragelse af licensen, vil kunne forventer at opnå samme mulighed for udskydelse af
dækningskrav jvf. licensen med 1 år, som er blevet tildelt indehaveren af tetra licensen i
nød- og beredskabsbåndet. der gøres dog opmærksom på, at hans damm research a/s
endnu ikke har truffet beslutning om, at ville gøre brug af en sådan mulighed” og it- og
telestyrelsens svar af 29. april 2003, hvoraf fremgår blandt andet: ”i forbindelse med, at det i
brevet af 23. april 2003 forudsættes, at hans damm research a/s vil kunne opnå mulighed
for udskydelse af dækningskravene i tilladelsen med 1 år, skal it- og telestyrelsen bemærke,
at styrelsen som udgangspunkt ikke har mulighed for at lempe på de vilkår, der er fastsat i et
selskabs tilladelse, medmindre det vil være åbenbart urimeligt at holde tilladelseshaver fast
herpå, fordi der efterfølgende er indtruffet omstændigheder eller foreligger forhold, som
tilladelsesindehaver er uden indflydelse på, og som har væsentlig betydning for opfyldelsen af
vilkårene.”. hertil har han forklaret, at it- og telestyrelsens brev ikke er et afslag på at give
en dispensation. det kan man for det første læse ud af, at brevet fra damm ikke har karakter
af en ansøgning om dispensation. dernæst fremgår det af svaret, at der skal en konkret
vurdering til, og endelig kan en virksomhed ikke forudsætte, at den vil få en bestemt
retsstilling. svaret til damm skal læses på den måde, at hvis virksomheden kunne pege på
konkrete forhold, så kunne styrelsen tage stilling hertil, men faktum er, at der aldrig kom en
egentlig ansøgning. hvis der var kommet en ansøgning, kunne der være givet en dispensation
efter samme principper som for motorola.
på erc plan er man på grund af den teknologiske udvikling i dag kommet så langt, at man
mere eller mindre har ophævet beslutningen om, at de fire frekvenser er reserveret til tetra-
teknologien.
forevist it- og telestyrelsens afgørelse af 17. juli 2007, hvor damm fik afslag på en an-
søgning om dispensation fra opfyldelse af dækningskrav pr. 16. oktober 2006, har han for-
                                             - 264 -
klaret, at han ikke var involveret i afgørelsen. der er den afgørende forskel mellem dette
afslag og den ansøgning, der udløste dispensation til motorola, at på det tidspunkt motorola
ansøgte, var der et ”beslutningstomrum”, som gjorde, at ingen vidste, hvad der ville ske. dette
”beslutningstomrum” var der ikke, da damm søgte flere år senere.
han kan ikke huske, om it- og telestyrelsen var involveret i radioudvalgets arbejde. da det
blev besluttet at gennemføre sine-udbuddet, gav det ikke anledning til bekymringer. de fik
ikke henvendelser fra økonomistyrelsen om ledige frekvenser, og de havde heller ikke
mulighed for at finde ledige frekvenser. hvis det skulle være gjort, måtte man have gået
lovgivningens vej. styrelsen kunne ikke blot tilbagekalde motorolas tilladelse, medmindre der
forelå særlige omstændigheder, hvilket krævede tungtvejende grunde. det var it- og
telestyrelsen, der administrerede mastedatabasen. styrelsen undtog ikke master ex officio,
men kun efter ansøgning. han kan ikke huske, om kammeradvokaten bistod, da de lavede
frekvensudbuddet i 2001, men det kan meget vel tænkes. kammeradvokaten bistod ved
dispensationen til motorola.
forevist it- og telestyrelsens tilbagekaldelse af tetrastars frekvenstilladelse af 3. april 2008,
har han forklaret, at han ikke konkret var involveret i tilbagekaldelsen, men det er muligt, at
han mundtligt er blevet orienteret om afgørelsen.
forevist rapport af 17. september 1997 udarbejdet af fischer & lorenz, har han forklaret, at
han ikke kan sige, hvorfor rapporten blev udarbejdet, men når der er mange interessenter med
stærke interesser på et område, har styrelsen en selvstændig interesse i at få en uafhængig
vurdering. det kan være forklaringen.
forevist samme rapport side 13, punkt 3.1, hvoraf fremgår, at tele danmark ønskede en
netværksoperatør-rolle i et landsdækkende tetra-net, har han forklaret, at han ikke kan
erindre, om styrelsen blev kontaktet af tele danmark.
forevist notat af 13. juli 1998 ”scenarier for anvendelsen af tetra i danmark” udarbejdet
af forskningsministeriet, har han forklaret, at han ikke kan huske, hvad de indstillede
vedrørende antal net.
                                              - 265 -
forevist udredningen ”ett tryggare sverige ett gemensamt system för mobil kommunikation”
har han forklaret, at han ikke kender den svenske løsning. i danmark var det ikke en option,
at staten skulle beholde frekvenserne.
forevist ”agreement between the telecommunications administrations of germany (regtp)
and denmark (nta)”, side 2, hvor fremgår blandt andet: ”repræsentanterne for tysklands og
danmarks telekommunikationsstyrelser har indgået nærværende aftale vedrørende
tildelingen af primære frekvenser i frekvensbåndene 380-385 mhz og 390-395 mhz, som er
beregnet til digitale landmobile systemer til nationale nød- eller beredskabsopgaver samt
opgaver på tværs af landegrænserne i henhold til erc-beslutning (erc/dec/(96) 01).”, har
han forklaret, at han ikke kender den konkrete aftale. inden for frekvenskoordinering foregår
der også nabolandekoordinering. det går ud på, at man tager hensyn til hinanden, så det
undgås, at lande generer hinanden. danmark skal sikre, at den indstråling, der finder sted hos
andre, ikke er skadelig.
forevist ”nye frekvenspolitiske initiativer” af 7. oktober 1999, har han forklaret, at det var en
politisk aftale mellem de sædvanlige telepolitiske partier, hvilket er de partier, der stod bag
liberaliseringen på teleområdet.
forevist spørgsmål 10, ”har ministeren undersøgt muligheden for at implementere tetra
efter modellen fra jernbanerne (banestyrelsen ejer infrastrukturen, dsb og andre benytter
skinnerne) ?”, stillet af folketingets forskningsudvalg den 6. december 1999 til forsk-
ningsministeren, har han forklaret, at han ikke kan huske, om den model blev overvejet.
de to tetra-tilladelser var ligestillet med hensyn til hvilke kunder, de måtte betjene, men
ikke for så vidt angår de vilkår, der gjaldt. staten havde ikke præferencer for den ene frem for
den anden.
forevist bekendtgørelse om det frekvenspolitiske rammemandat, hvoraf fremgår blandt andet,
at ”it- og telestyrelsens frekvensadministration skal være objektiv, transparent, ikke-
diskriminerende og forholdsmæssigt afpasset”, har han forklaret, at når der står objektiv,
transparent etc., så dækker det over sædvanlige og sunde principper for god forvaltning.
                                              - 266 -
forevist artikler i børsen af 3. og 7. januar 2003 har han forklaret, at han blev orienteret om,
at situationen var fastlåst, og at ingen ønskede at tegne kontrakt. det blev beskrevet som om,
at hele markedet var frosset. for alle var det en risiko, at man ikke kunne hverve kunder. de
gav derfor en dispensation, da årsagen til de manglende kunder, skyldtes det opståede
”beslutningstomrum”. alternativet havde været tilbagekaldelse af tilladelser og / eller
udstedelse af tvangsbøder. det var op til licensindehaveren selv at søge dispensation, men
afgørelser herom blev lagt åbent frem, så alle kunne se, hvad der skete. den anden
tilladelsesindehaver gjorde også indirekte opmærksom på, at de forventede at få en dispen-
sation.
forevist brev af 22. marts 2007 fra damm vedrørende ansøgning om dispensation og it- og
telestyrelsens afslag af 17. juli 2007, har han forklaret, at han ikke kender det konkrete forløb
omkring behandlingen af sagen, men afgørelsen er truffet efter sine-udbuddet, så det
”beslutningstomrum”, der begrundede, at tetranet tidligere havde fået en dispensation, var
ikke mere til stede.
forevist e-mail af 29. september 2006 fra bo morville schrøder til moritz hynkemejer om
ikke offentliggjorte oplysninger om tetranets antennepositioner, har han forklaret, at han
ikke ved på hvilket grundlag masternes positioner, før mastedatabekendtgørelsen trådte i
kraft, blev undtaget fra offentliggørelse.
forevist it- og telestyrelsens brev af 16. februar 2007, side 3, hvoraf fremgår blandt andet, at
ansøger er vejledt om, at undtagelser fra kravet om offentliggørelse af oplysninger om
eksisterende og fremtidige placeringer af antenner kan forlænges efter fornyet ansøgning, har
han forklaret, at it- og telestyrelsen prøver at yde vejledning til kunder i det omfang, at det
er i overensstemmelse med lovgivningen.
forevist e-mail af 21. september 2005 fra vicerigspolitichef erik justesen til ham vedrørende
de to tilladelser, der var udstedt, har han forklaret, at han ikke kan erindre henvendelsen. han
har formentlig ladet den gå videre ud i deres system, men de kan ikke finde henvendelsen,
hvilket undrer ham. han har ikke senere været involveret i det omtalte udredningsarbejde.
                                               - 267 -
forevist e-mail af 13. februar 2006 fra jeppe juel-andersen til morten toft lynge, hvor der
tilsyneladende omtales et møde med it- og telestyrelsen, har han forklaret, at han ikke er
bekendt med det møde, der omtales. han blev ikke orienteret om radioudvalgets arbejde.
forevist brev af 23. marts 2006 fra justitsministeriet til kammeradvokaten vedrørende be-
nyttelse af specielle radiofrekvenser, har han forklaret, at han ikke ved, om it- og telesty-
relsen blev kontaktet og spurgt om udbuddet kunne gennemføres teknologineutralt, men det
kan meget vel tænkes.
før liberaliseringen i 90´erne var der en stærk statslig styring af brugen af frekvenser, mens
der i dag er stor frihed til, hvad en licensindehaver må anvende en frekvens til. fre-
kvensauktionerne i 2006 og 2007 var eksemplar på teknologineutrale frekvensauktioner.
forevist notat af 19. maj 2006 om ”afklaring i forhold til frie frekvenser og udsendelse af
udbudsbekendtgørelsen”, side 2, ”inddragelse af frie licenser” har han forklaret, at it- og
telestyrelsen ikke blev involveret i at stille frie frekvenser til rådighed.
afdelingschef henrik pinholt har forklaret, at han er uddannet cand. polit. han var i 2006
vicedirektør i økonomistyrelsen og havde blandt andet ansvaret for statslige it-systemer.
økonomistyrelsen fik i januar 2006 via en henvendelse fra finansministeriet opgaven med at
lave et landsdækkende kommunikationssystem. i marts 2006 besluttede regeringens
økonomiudvalg, at der skulle oprettes et forhandlingssekretariat, og det kom til at ligge i
økonomistyrelsen. det var en stor opgave, da der er mange interessenter, der skulle hånd-
teres. han vil tro, at økonomistyrelsen blev valgt, fordi de havde erfaring fra lignende
komplekse opgaver, og de var en neutral part. finansministeriet var nok også bange for, at
hvis opgaven lå hos en interessent med for stor særinteresse, kunne det gøre projektet dyrere.
sine-projektet er det mest komplekse, han har været med til. som noget af det første læste
han radioudvalgets rapport og blev klar over, at der i danmark var ca. 100 gamle net, der
ikke kunne kommunikere sammen. på baggrund af terrorangrebene i usa, london og madrid
og ulykken i seest var opgaven at sikre danmark det bedste beredskab, som kunne
kommunikere på tværs af myndigheder.
                                              - 268 -
i 2006 var de af den opfattelse, at de skulle forhandle med tetranet, der havde den fre-
kvenstilladelse, der var afsat til nød og beredskab. det var en dårlig situation at skulle for-
handle med en monopolist. senere blev de klar over, at de ikke var bundet til at forhandle
med tetranet. de blev glade og besluttede, at opgaven skulle i udbud. da de ikke var bundet
til tetranet, havde økonomistyrelsen ingen interesse i kun at forhandle med tetranet.
økonomistyrelsen havde ikke forstand på radiokommunikation og havde derfor behov for
teknisk bistand. de undersøgte, hvilke firmaer i markedet der kunne hjælpe dem og fandt
frem til rovsing og gartner. firmaerne blev antaget, og der blev lavet loyalitetserklæringer,
og det er hans opfattelse, at de også undervejs var loyale.
det overordnede formål med udbuddet var at skaffe adgang til et landsdækkende radionet til
beredskabsopgaver. de valgte udbudsformen ” konkurrencepræget dialog”, fordi der var tale
om et meget kompliceret udbud, og tidligere erfaringer havde vist, at der ofte opstår
misforståelser. ”konkurrencepræget dialog” medfører også, at de endelige bud bliver bedre.
han kan vedstå redegørelse af 12. oktober 2006 fra økonomistyrelsen til klagenævnet for
udbud. kammeradvokaten så redegørelsen, inden den blev sendt til klagenævnet for udbud.
når de skrev, at økonomistyrelsen umiddelbart var af den opfattelse, at styrelsen var
forpligtet til at indlede forhandlinger med indehaveren af licensen i 380-400 mhz-frek-
vensbåndet, var det vel en opfattelse, de havde efter at have drøftet det med finansministeriet.
i radioudvalgets rapport nævnes det, at tetra er den bedste løsning for beredskaberne.
det var i markedet italesat, at man skulle bruge en bestemt frekvens, og at staten skulle indgå
aftale med tetranet, og derfor sagde de, at udbuddet var frekvens- og teknologi-neutralt. det
var netop for at vise, at det var et åbent udbud, hvilket det også var. for økonomistyrelsen var
hovedopgaven at få den bedste løsning til den billigste pris. de havde under ingen
omstændigheder lagt sig fast på forhånd.
forevist brev af 26. april 2006 fra damm og økonomistyrelsens svar af 4. maj 2006 har han
forklaret, at han kan vedstå svaret.
den ydelse, man købte i sine-kontrakten, var adgang til et landsdækkende kommunikati-
onsnet, men ikke selve nettet. leverandøren bar risikoen for, at der var den foreskrevne
                                             - 269 -
dækning. ved udvælgelsen var teknologien derfor ikke et af parametrene. de så derimod på,
om virksomhederne havde erfaring med beredskabskommunikation. det skriftlige materiale
blev sendt til tilbudsgiverne, og der blev holdt lige mange dialogmøder. på den måde sikrede
økonomistyrelsen, at tilbudsgiverne blev behandlet lige. der var ikke dele af
kravspecifikationen, som tilgodeså en af tilbudsgiverne. hvis man, som hævdet af damm,
havde lagt sig fast, hvorfor skulle staten så overhovedet gennemføre et meget kostbart udbud?
forevist notat af 9. januar 2006 fra finansministeriet om ”proces for indkøb af et radio-
kommunikationssystem”, side 3, hvoraf fremgår blandt andet, at økonomistyrelsen ved claus
juhl skulle løfte opgaven i samarbejde med et eksternt konsulentfirma, har han forklaret, at
claus juhl blev involveret i starten af april 2006, men han trådte hurtigt ud, da han blev
økonomidirektør i københavns kommune.
forevist sagsøgtes proceserklæring b, hvoraf fremgår: ”det vil derfor være betænkeligt at
indlede forhandlinger alene med tetranet. disse betænkeligheder bliver desto større, hvis
forhandlingsstrategien lægges an på, at økonomistyrelsen i forhold til tetranet udtrykkeligt
forbeholder sig adgangen til at afslutte forhandlingerne og i forlængelse heraf indlede nye
forhandlinger også med tetrastar”, har han forklaret, at forløbet var sådan, at før de fik
kammeradvokatens endelige responsum, var de af den opfattelse, at de skulle forhandle og
indgå aftale med tetranet. de lavede derfor en forhandlingsstrategi ud fra denne forud-
sætning. det var først, da kammeradvokaten fortalte, at de kunne gå i udbud, at de kom ud af
den vildfarelse.
forevist redegørelse af 12. oktober 2006 til klagenævnet for udbud har han forklaret, at de
fik en foreløbig redegørelse fra kammeradvokaten den 22. februar 2006, hvor det foreløbigt
blev konkluderet, at de formentlig ikke var forpligtet til at skulle forhandle med tetranet,
men at de kunne gå i udbud. den 3. april 2006 kom den endelige redegørelse, hvor det blev
slået fast, at de kunne gå i udbud. kammeradvokatens redegørelse af 3. april 2006
konkluderer også, at de eventuelt kunne indgå aftale med en helt tredje.
forevist e-mail af 13. februar 2006 fra jeppe juul-andersen til morten toft lynge, hvor
blandt andet nævnes gartners genbrugstese, og at it- og telestyrelsen mente, at det kunne
give problemer, hvis man henvendte sig til tetrastar, da den anden frekvens via europæisk
                                            - 270 -
samarbejde var reserveret til beredskaber, har han forklaret, at han ikke kan erindre e-mailen.
da de fik opgaven, lød den på at gå i forhandling med tetranet, og det fik dem til at gå i gang
med at undersøge, om de ikke havde andre muligheder, da det som nævnt ikke var godt at
skulle forhandle med en monopolist.
forevist notat af 16. februar 2006 ”presse i projekt om fælles radiosystem”, side 3: ”bilag 2:
presseberedskab og faq”, spørgsmål 3: ”hvorfor gennemføres projektet på nuværende
tidspunkt?”, spørgsmål 5: ”hvis i vælger, at skal være tetra, kommer i så ikke til at basere
det på en teknologi, der er forældet”, og spørgsmål 7: ” hvorfor skal en udenlandsk leve-
randør bestemmer over dansk sikkerhed?”, har han forklaret, at han godt kender anders
wester hansen, der har udarbejdet notatet. han vil tro, at de udarbejdede notatet for at til-
rettelægge en fornuftig orientering af pressen og for at vise, at alle muligheder var åbne.
spørgsmål 7 om udenlandske leverandører blev lavet, fordi man udbød infrastruktur, som
kunne ende på udenlandske hænder, hvilket nogen syntes ikke var hensigtsmæssigt.
forevist ”aktliste 046-82 ” fra finansministeriet og notat af 21. februar 2006 ”økonomi-
styrelsens forventede opgaver og organisering” fra økonomistyrelsen” med tilhørende
”opgavematrix”, har han forklaret, at han ikke vil tro, at de sendte notatet af 21. februar 2006
til ”ø-udvalget”, idet materiale til ”ø-udvalget” typisk produceres af departementet, men
økonomistyrelsen har nok haft kontakt med departementet. han tror ikke, at han har set
materialet, så han kan ikke svare på, om man ville indgå aftale med tetranet.
forevist notat af 21. februar 2006 fra rigspolitiet, 1. afsnit, hvoraf fremgår: ”rovsing oplyste,
at rovsing af økonomistyrelsen var blevet inviteret til møde torsdag den 23. februar 2006
angående den nærmere tilrettelæggelse af det videre arbejde i forbindelse med krav-
specifikation til det nye radiosystem mv.”, har han forklaret, at han mener, at det var senere –
formentlig april 2006 – at de indgik samarbejdet med rovsing.
beslutningen om at gå i udbud blev truffet efter 3. april 2006, men før 15. maj 2006, hvor
aktstykket blev sendt til finansudvalget. mødet i finansudvalget fandt sted den 22. maj 2006,
men materiale skal være i udvalget en uge før mødet.
                                              - 271 -
forevist brev af 9. marts 2006 fra rigspolitiet til justitsministeriet, hvoraf fremgår blandt
andet, at kammeradvokaten har vurderet, at radionetværket skal i udbud, har han forklaret, at
den første tilkendegivelse fra kammeradvokaten kom den 22. februar 2006. han kan ikke
forholde sig til, hvad erik justesen skrev til justitsministeriet. der er i øvrigt intet mystisk i
det beskrevne, idet processen med at orientere politikerne er en løbende proces.
den tekniske analyse, der nævnes på side 3, 5. afsnit i redegørelsen til klagenævnet for
udbud, blev lavet efter input fra rovsing og gartner, og det må være i april / maj 2006. den
tekniske rådgiver fortalte, at der var andre tekniske løsninger. de undersøgte ikke hvilke, men
tænkte, at markedet måtte fortælle, hvilke teknologier der kunne løse opgaven. deres
tankegang var, at leverandøren måtte komme at sige, at de kunne løse opgaven på den og den
måde. det er hele ideen med at sende opgaven i udbud. et udbud er en markedsprøvning, og
det var netop, hvad de ønskede. der var intet krav om anvendelse af en bestemt teknologi
eller en bestemt frekvens. det var et åbent udbud, idet det ikke kunne udelukkes, at der var
alternativer. man ønskede den bedste løsning, og udfaldet var ikke bestemt på forhånd.
forevist samme redegørelse til klagenævnet for udbud, side 4, punkt 4, hvoraf fremgår, at
styrelsen ikke har nogen mulighed for at reservere et særligt frekvensbånd til brug for en
kommende operatør af det fælles radiokommunikationssystem, har han forklaret, at de havde
drøftelser med kammeradvokaten herom. den optimale situation ville have været, hvis de
havde haft en ledig licens, som de kunne udbyde sammen med opgaven, men det blev de
belært om, at det kunne de ikke stille til rådighed.
forevist notat ”afklaring i forhold til frie frekvenser og udsendelse af udbudsbekendtgø-
relsen” af 19. maj 2006, 1. og 2. afsnit, hvoraf fremgår: ”forud for udsendelse af udbuds-
bekendtgørelsen for udbud af infrastruktur, har mulighederne for at inddrage yderligere
frekvenser været overvejet. udsendelsen af udbudsbekendtgørelsen har afventet denne
overvejelse. den præcise fremgangsmåde for en mulig inddragelse af yderligere frekvenser er
ikke fastlagt. det ligger dog på nuværende tidspunkt klart, at udbudsbekendtgørelsen ikke kan
kobles direkte til en aktivering af yderligere frekvenser”, har han forklaret, at det må være den
analyse, som han sigter til i det ovenfor nævnte punkt 4 i redegørelsen til klagenævnet for
udbud.
                                             - 272 -
forevist referat fra statusmøde af 10. maj 2006 med finansministeriets departement, punktet
”udbudsbekendtgørelse”, har han forklaret, at udbudsbekendtgørelsen først kom i juni 2006,
så han har nok været lidt optimistisk, når han skrev, at økonomistyrelsen håbede at kunne
udsende udbudsbekendtgørelsen den 11. maj 2006. beslutningen om udbud må derfor være
truffet tidligere. spørgsmålet om statsstøtte kom nok i foråret 2006, når det er nævnt i dette
referat. de drøftede muligheden for at få mandat fra amter og kommuner, så nettet kunne
dække alle beredskaber. det skulle enten ske ved en frivillig aftale eller gennem lovgivning.
de kom imidlertid hurtigt til den konklusion, at hvis det skulle fungere, skulle det ske ved
lovgivning.
forevist redegørelsen til klagenævnet for udbud, side 4, afsnittet ”valg af udbudsform” har
han forklaret, at norge købte et net. han ved ikke, hvad de gjorde i sverige. ydelsen under
sine-kontrakten var en tjenesteydelse – en adgang til et net. de købte ikke nettet, men kun
adgang til det, og det var leverandørens opgave at sikre en bestemt dækning. de købte en
ydelse, der skulle kunne anvendes i krig og under terrorangreb, og derfor kunne den ikke
beskrives på fem sider. det er helt urealistisk, og dem, der tror, at udbudsmaterialet kunne
være lavet på 5-10 sider, har ingen begreb om, hvad det drejede sig om. forhandlingerne viste
også, at opgaven var uhyre kompliceret. de havde for eksempel lange drøftelser med
leverandørerne om force majeure-klausulen, idet situationen var den modsatte af det normale,
nemlig at nettet netop skulle virke i disse situationer.
forevist cv´er for vagn vestergaard, anker helsing, hans jørn nielsen og ole feddersen
har han forklaret, at økonomistyrelsen grundigt overvejede, om de skulle bruge rovsing som
konsulenter, men de vurderede, at rovsing var de bedste, og at der ikke var mange med deres
ekspertise. endelig havde stort set alle eksperter arbejdet for potentielle leverandører. de
forsøgte at sikre eksperternes loyalitet ved at lade konsulenterne underskrive
tavshedserklæringer. økonomistyrelsen havde ikke selv teknisk indsigt. det var rovsing og
gartner, der tog sig af tekniske spørgsmål.
forevist e-mail af 28. april 2006 fra kristian billeskov, gartner, til jeppe-juul andersen og
gartners rapport af 28. april 2006 ”internationale erfaringer med beredskabsradio”, hvor
indførelse af et tetra-netværk omtales under ”vurdering og sammenfatning”, har han
forklaret, at han ikke ved, hvorfor gartner omtaler tetra som teknologien for beredskab.
                                              - 273 -
han vil tro, at myndighederne, da det var besluttet at gennemføre et udbud, straks orienterede
gartner og rovsing herom. i rapporten beskrev gartner tetra-projekter i andre lande. da
det var besluttet at lave et udbud, gik de efter at lave det frekvens- og teknologineutralt,
hvilket de også må have orienteret regeringens økonomiudvalg om. økonomiudvalget blev i
øvrigt løbende orienteret. i aktstykket til økonomiudvalget må det have stået, at det skulle
være frekvens- og teknologineutralt.
forevist justitsministeriets brev af 29. marts 2006 ”status vedrørende et nyt landsdækkende
radiokommunikationssystem til beredskabet”, 3. afsnit, hvor der står, at det endelige valg af
teknologi vil bero på det kommende udbud, har han forklaret, at når de lavede et
”forhandlingssekretariat” skyldtes det, at de i første omgang troede, at de skulle forhandle
med tetranet. havde de vidst, at de kunne gå i udbud, havde de nok kaldt det et ”udbuds-
sekretariat”. deres opfattelse skiftede den 22. februar 2006, da de modtog det foreløbige notat
fra kammeradvokaten.
forevist notat af 30. maj 2007 vedrørende valg af tilbudsgiver og dialogforløbet udarbejdet af
gartner, side 2, 4. punkt under ”udbudsbekendtgørelse og udbudsmateriale”, hvoraf fremgår:
”udbudsmaterialet er udarbejdet så tilbudsgiverne er blevet tvunget til at nedbryde deres
prissammensætning på en måde der tillader sammenligning med eksterne anonymiserede
referencedata. denne metode har vist sig særdeles effektiv i dialogforløbet” har han forklaret,
at dialogfasen gjorde tilbuddene bedre og billigere. den endelige evaluering var
økonomistyrelsens indstilling til finansministeriet. meget af det komplicerede var lagt ud til
leverandøren. det var f.eks. leverandørens ansvar, at de levede op til den lovede dækning. om
den lovede dækning reelt var der, var således ikke statens problem, men staten havde
selvfølgelig teknikere til at hjælpe med at vurdere, om kravene var opfyldt. han kan ikke
huske, om de var involveret i at designe konstruktionen med en ”bestiller”.
konsulent ole feddersen har forklaret, at han har arbejdet for christian rovsing a/s fra 1968
til 1984. derefter var han ansat hos storno a/s, hvor han var chef for en afdeling, der ud-
viklede mobiltelefoner. storno blev i slutfirserne solgt til motorola, som fyrede en masse
medarbejdere, herunder vidnet. fra 1989 til 1993 arbejdede han for det nystiftede rovsing
selskab, og siden 1993 har han arbejdet freelance. han har også varetaget opgaver i udlandet
af samme karakter som dem, han havde i forbindelse med sine-udbuddet. han stiftede
                                              - 274 -
bekendtskab med tetra-teknologien i slutningen af 90´erne. han deltog ikke i udbuddet af
beredskabsnettet i sverige, men han har rådgivet den svenske telestyrelse. han deltog i
rovsings arbejde for radioudvalget, hvor opgaven var at sikre politiet den nødvendige
tekniske viden, så politiets behov og interesser blev tilgodeset.
i hans team har de diskuteret, om andre teknologier kunne anvendes. det var tilfældet, hvilket
de også har fortalt økonomistyrelsen. de har derfor forholdt sig teknologineutralt til opgaven.
opgaven var nært knyttet til tetra-teknologien, da der var en eu standard. eu havde gjort
sig til talsmand for en fælles standard i hele europa. standarden er ikke et egentligt krav, men
en anbefaling. de fleste lande har fulgt standarden, men ikke alle.
det fremgår ikke af udbuddet, at der skulle benyttes tetra-teknologi, og alle, der arbejdede
med udbuddet, havde den holdning, at det skulle være teknologineutralt, hvilket de var meget
bevidste om. de har ikke forholdt sig til gartners rapport, der heller ikke dannede grundlag
for deres arbejde.
forevist ”fase 1 arbejdspakker” punktet ”funktionelle krav til netværket” underpunktet
”kritiske forudsætninger for aktiviteten”, hvor der står: ”kravene som defineret i gartners
fase 1 rapport v1.5. kendskab til hvorledes lignende systemer opererer i både ind- og ud-
land”, har han forklaret, at de havde kendskab til politiets ønsker, men gartner rapporten blev
ikke en del af udbudsmaterialet. han kan ikke udtale sig om gartner rapporten, da han ikke
har lavet den.
i sine-projektet var de med til at skrive tekniske og operationelle udbudskrav. han for-
mulerede krav til nettets stabilitet, robusthed, nødberedskab m.m., og han var med til at
evaluere de to tilbud på disse områder.
forevist notat af 30. maj 2007 om sammenligning af de endelige tilbud, har han forklaret, at
notatet er udarbejdet af økonomistyrelsen. han har ikke skrevet notatet eller været med til
det, men han har leveret input. økonomistyrelsen havde antaget ekstern bistand, da de ikke
følte sig klædt på til at løse opgaven. han tror ikke, at økonomistyrelsen besad den
nødvendige tekniske viden, for så havde styrelsen nok ikke rekvireret ekstern teknisk bistand.
økonomistyrelsen indhentede også en second opinion fra teleplan i norge.
                                              - 275 -
vicedirektør jeppe juel-andersen har forklaret, at han er vicedirektør i statens admini-
stration. i 2006 var han projektleder i økonomistyrelsen. senere blev han konsulent og
kontorchef. i januar 2006 kom han med på projektet. i starten var det kun vidnet, der var på
opgaven, men hurtigt kom der flere på, og de endte med at være 10-15 på opgaven. han
havde ingen konkret erfaring med radiokommunikation.
forevist notat af 9. januar 2006 ”proces for indkøb af et radiokommunikationssystem” fra
finansministeriet, side 3, 2. afsnit, hvoraf fremgår, at økonomistyrelsen skulle stå for op-
gaven, har han forklaret, at han ikke erindrer at have set notatet, men det er nok sendt til ham.
da opgaven startede, fik de overordnet at vide, at der skulle etableres et landsdækkende net
for nød og beredskab. han fandt hurtigt ud af, at motorola havde frekvenstilladelsen til nød
og beredskab, og så tænkte han, at det var dem, som økonomistyrelsen skulle forhandle med.
det var en stor og kompliceret sag, og derfor var der en tæt dialog med finansministeriet, som
økonomistyrelsen hører under.
forevist e-mail af 13. februar 2006 fra vidnet til morten toft lynge, har vidnet forklaret, at
han ikke kan huske det specifikke møde med it- og telestyrelsen, der tilsyneladende refe-
reres til, men de havde rigtig mange drøftelser og møder dengang. de mødtes også med
forskellige personer hos it- og telestyrelsen. ”gartners 50-pct. genbrugstese af master” som
omtales, gik på, at man kunne genbruge eksisterende master og på den måde spare penge. det
var masterne, der var registreret i mastedatabasen, de regnede med at kunne genbruge. de
hørte, at der var en binding i europæisk samarbejde om, at man skulle bruge en bestemt
frekvens, men det viste sig ikke at være rigtigt. i starten troede de imidlertid, at der forelå en
monopolsituation. med ordene ”kammer undersøger” mener han, at kammeradvokaten skulle
undersøge, hvordan indkøbet kunne tilrettelægges.
forevist ”aktliste 046-82” fra finansministeriet, side 2, har vidnet forklaret, at han ikke kan
huske, om notatet af 23. februar 2006 fra kammeradvokaten, som fremgår af listen, er det
notat, han omtaler i ovennævnte mail.
han ved ikke, om der i 2006 blev truffet en beslutning om at gå i udbud. han var involveret i
undersøgelsen af andre teknologier og læste derfor gartner rapporten og så på internationale
                                                - 276 -
erfaringer. han mener ikke, at de ikke spurgte konsulenterne, om andre teknologier kunne
løse opgaven. de internationale erfaringer viste, at andre lande benyttede andre teknologier,
men han kan ikke huske, hvad disse teknologier hed. det var hans vurdering, at han som
embedsmand skulle definere nogle behov, og så skulle markedet komme med den tekniske
løsning. de brugte rovsing og gartner som konsulenter. han så ikke noget problem i at bruge
rovsing, der tidligere havde forbindelse til motorola. de vurderede konsulenterne på faglige
kvalifikationer.
forevist e-mail af 22. maj 2006 til forsvaret, har han forklaret, at henvendelsen vedrørte
muligheden for at stille en frekvenstilladelse til rådighed for tilbudsgiver. de fandt imidlertid
ud af, at man ikke bare kunne dele ud af frekvenser. de ville dog gerne have nogle af
forsvarets frekvenser. major michael andersens bemærkning i e-mail af 22. maj 2006 om, at
nød og beredskab burde ligge i båndet, som nato havde frigivet, opfattede han som et
partsindlæg. det var ikke essentielt at kunne stille en frekvens til rådighed, men det ville de
rigtig gerne, for det ville lette prisen. it- og telestyrelsen havde vist ingen frie frekvenser.
forevist e-mail af 11. maj 2006 fra vidnet til morten toft lynge, hvor forrykkelse af tidsplan
og konsekvenserne heraf omtales, har han forklaret, at baggrunden for korrespondancen var
tidsplanen for udbudsbekendtgørelsen. de havde et stærkt ønske om at komme i gang og få et
net. de så, at det kunne blive svært at træffe beslutning om, hvem der skulle prækvalificeres,
hvis de nåede ind i juli. jo længere tid de ventede, jo sværere ville det blive. han nævnte tdc
og mærsk defence i mailen, men det var tilfældigt. det var blot for at eksemplificere, at de
ville komme til at smide store kendte virksomheder på porten, så finansministeriet var
forberedt på, at det ville blive en svær beslutning.
hans opgave med udbuddet var at styre projektet og sikre fremdrift. rovsing skulle primært
hjælpe med radiotekniske spørgsmål, og gartner skulle hjælpe med proces og økonomi.
mason var underrådgiver til gartner, og teleplan var underleverandør til rovsing. teleplan
gennemførte også et ”review” til udbudsmaterialet, da de ønskede det hele vurderet med
friske øjne.
                                               - 277 -
forevist teleplan rapport af 18. oktober 2006, side 13, punkt 11 om antallet af basisstationers
indflydelse på prisen, har vidnet forklaret, at teleplan blev valgt på deres tekniske og faglige
kompetencer.
forevist rapport af 17. juli 2006 fra teleplan ” innspill til økonomistyrelsen sine projektet
… erfaringer og momenter ved analyse av tjenestekjøp i norge” har han forklaret, at de lod
sig inspirere af de internationale erfaringer, herunder fra det norske nødnet, men danmark
købte en ydelse og ikke et net, og derfor var kravene til test af systemet meget vigtige. en del
af linkbudgettet handler blandt andet om, hvordan man tester systemet. de var ikke
interesseret i, hvordan nettet var skruet sammen, men hvad der kom ud af det. de udbød krav
og tilhørende behov, men det var tilbudsgivers opgave at finde den tekniske løsning. han kan
huske, at de på et tidspunkt testede betydningen af, hvor på kroppen man havde radioen. han
kan ikke specifikt erindre, at de drøftede sites, og han ved ikke, hvorfor motorola kunne
sænke antallet af sites i det sidste tilbud. han så på, hvad tilbudsgiverne leverede og ikke,
hvordan de gjorde det. om der var én eller 1 million sites var de ligeglade med. i det endelige
tilbud leverede motorola en bedre dækning end konsortiet. der, hvor de skulle måle
dækningen, skulle de selvfølgelig have nogle parametre at måle efter, men de var ligeglade
med, hvad der var ”inden i nettet”. tilbudsgiver skulle opfylde den specificerede dækning.
han deltog i tilbudsevalueringen.
forevist notat af 30. maj 2007 om sammenligning af de endelige tilbud, har han forklaret, at
det er frugten af et kæmpe arbejde. notatet er lavet af vidnets medarbejdere. der var den
arbejdsdeling ved evalueringen, at de, der vidste mest om det pågældende emne, også stod for
evaluering heraf. rovsing har bidraget med konkret viden, der blev holdt op mod de tekniske
kriterier, der var opstillet i udbuddet, men det er ikke rovsing, der foretog evalueringen.
modellen med, at overskud ved leje af nettet til tredjemand skulle deles, blev ikke evalueret.
konsulenternes adfærd gav ikke anledning til at betvivle deres loyalitet. udbuddet var
frekvens- og teknologineutralt. der var tale om et reelt udbud.
departementstråd i statsministeriet jacob holbraad har forklaret, at han var i statsministeriet
i 2005, og fra 1. januar 2006 var han kontorchef i finansministeriets 3. kontor. han er
uddannet cand. scient. pol. det var et budgetkontor, der havde med andre ministeriers bud-
getter at gøre. han blev straks inddraget i sine-projektet. det fremgik af regeringsgrundlaget
                                              - 278 -
fra 2005, at der skulle laves et beredskabsnet på tværs af beredskaberne. det var også skrevet
ind i forsvarsforliget. det var et stort projekt, der kunne blive dyrt, og derfor var det
interessant for finansministeriet.
forevist uddrag af finansministeriets interne notat af 5. december 2005, har han forklaret, at
det er skrevet, før han startede i finansministeriet, men han vil tro, at han har læst det efter
tilladelsen.
forevist e-mail af 23. januar 2006 fra morten toft lynge til claus juhl og vidnet, hvor der
omtales et internt ”f3-notat vedr. overvejelser om den fortsatte proces i relation til såvel
indkøb og finansiering af radiokommunikationsudstyr” og en rapport og et notat fra gartner,
har vidnet forklaret, at han ikke kan huske, hvad der skete i januar 2006.
forevist notat af 9. januar 2006 ”proces for indkøb af et radiokommunikationssystem” fra
finansministeriet, hvoraf fremgår blandt andet, at økonomistyrelsen skulle stå for opgaven,
og at man ville forhandle med tetranet, har han forklaret, at det med at forhandle med
tetranet formentlig var et første bud på, hvordan man kunne komme videre med projektet,
men han kan ikke huske det præcist. i starten var de af den fejlagtige opfattelse, at de var
tvunget til at forhandle med tetranet.
forevist samme notat, side 4, hvoraf fremgår, at der tilsyneladende var en stram tidsplan, har
vidnet forklaret, at de stod over for at skulle udskifte politiets og beredskabsmyndighedernes
systemer, og derfor var det hensigtsmæssigt, hvis man kom hurtigt i gang. de gik imidlertid
ikke bare i gang, men begyndte at gøre sig forskellige overvejelser. økonomistyrelsen fik
opgaven i foråret 2006, og det var finansministeriet og økonomistyrelsen, der i samarbejde
skulle præstere et beslutningsgrundlag for regeringens økonomiudvalg.
forevist brev af 10. februar 2006 fra motorola til finansministeriet vedrørende ”kontrakt-
grundlaget mellem dsb s-tog a/s og motorola a/s vedrørende leverance af tetra radio-
kommunikationsudstyr m.v.” har han forklaret, at han ikke kan huske henvendelsen til
motorola, og han kan heller ikke huske, hvorfor motorola rettede henvendelse.
                                               - 279 -
forevist ”aktliste 046-82” fra finansministeriet har han forklaret, at det på et tidspunkt blev
undersøgt, om man kunne gå i udbud, og det blev også konkluderet, at man kunne gå i udbud.
finansministeriet var tilfreds hermed, da det ville skabe konkurrence.
forevist sagsøgtes proceserklæring b, side 2, 2. afsnit, hvoraf fremgår, at det vil være be-
tænkeligt alene at indlede forhandlinger med tetranet, har han forklaret, at han ikke er
bekendt med, hvilken forhandlingsstrategi der omtales.
han har været til ét møde i radioudvalget, men han var ikke involveret i udvalgets arbejde,
der var startet lang tid før, at han kom til finansministeriet. i projektets styregruppe disku-
terede de ganske givet, hvordan tilslutning skulle ske.
forevist finansministeriets notat af 2. marts 2006 ”notat vedr. landsdækkende beredskab”,
side 1, 5. afsnit, hvoraf fremgår blandt andet, at der i radioudvalget længe havde været
enighed om, at den såkaldte tetra-teknologi var den bedste, har han forklaret, at han ikke
kan huske baggrunden for notatet.
partner henrik zangenberg har forklaret, at han er partner i zangenberg & company. han var
i 2006 ansat i gartner, hvor han arbejdede med salg af konsulentopgaver. han er uddannet
datalog og har beskæftiget sig med it-rådgivning. i starten af 90´erne rådgav han sonofon,
men han er ikke teleekspert. da gartner blev antaget af radioudvalget, havde han ingen
særlig viden om tetra-teknologien.
forevist ”delkontrakt finansministeriet og rigspolitiet analyser til forberedelse af et
landsdækkende radiosystem”, side 12, 1. afsnit, hvoraf under punktet ”forslag til forret-
ningsmodeller” fremgår: ”note: fasens endelige udformning vil afhænge af bl.a. kammer-
advokatens vurdering af beredskabets muligheder for udnyttelse af tetra.licenser”, har han
forklaret, at han ikke kan huske, hvorfor de indsatte den note. de skulle kigge på forskellige
måder at købe ind på. meningen med punktet ”fase 7 udarbejdelse af plan for overgang til nyt
system” i samme rapport var at lave en plan over fordelingen af de typiske omkostninger. de
7 faser var deres bud på løsning af det stillede problem. det er vidnet og christian billeskov,
der har skrevet rapporten, men med bidrag fra en lang række andre.
                                               - 280 -
han har tidligere lavet opgaver for finansministeriet, hvor han har beskæftiget sig med
politiets it-strategi. de lavede en række opgaver, der primært havde et budgetmæssigt sigte.
thor-systemet var ikke en central del heraf.
forevist gartners notat af 20. januar 2006 ”angående det videre forløb i forbindelse med
radioprojektet”, har han forklaret, at han ikke kan huske, om de blev bedt om at lave notatet,
eller om de gjorde det på eget initiativ. de havde den tilgang til opgaver, at hvis de stødte på
noget interessant, kunne de godt finde på at lave et notat af egen drift. om det er et sådant
notat, kan han ikke sige. hvis de var blevet bedt om at lave et notat, burde der være en eller
anden form for bestilling.
forevist notatet ”systematisk gennemgang internationale projekter mm”, side 3, afsnittet ”en
analyse af tetra som forhandlingsaktør”, har han forklaret, at han kan se, at opgaven er der,
men han kan ikke huske hvorfor.
gartner yder strategisk rådgivning ved store anskaffelser. i et sådant langt forløb opstår en
række problemer, og her er det almindeligt, at de bliver spurgt til råds. gartner forholdt sig til
den teknologiske og kommercielle side af sagen og ikke til, om man måtte gøre a eller b.
derfor er det ikke underligt, at de lavede et notat om tetranet. de forholdt sig kun til den ene
operatør, da det var det, som de var spurgt om.
forevist ”fase 1 rapport beredskabsmyndighedernes behov i forbindelse med et landsdæk-
kende radiosystem” af 9. marts 2006, side 13, punkt 4.2, hvor en række ”kritiske behov” er
opstillet, har han forklaret, at de gik i dialog med beredskabsmyndighederne for at finde ud af,
i hvilket omfang de kunne ”stå på skuldrene” af det allerede af accenture udførte arbejde. af
bilag b til rapporten kan man se, hvilke ting de byggede på fra accenture analysen fra 2003.
rovsing var ikke involveret i udarbejdelsen af gartner rapporten.
forevist ”fase 3 rapport”, bilag 2: ”scoring af teknologier mod brugerkrav”, har han for-
klaret, at de foretog en vurdering af, i hvilket omfang de mente, at teknologien opfyldte
kravene.
                                             - 281 -
forevist samme rapport, side 7, 1. afsnit, hvoraf fremgår, at gartner anbefaler tetra-
teknologien, har han forklaret, at tetra-teknologien ikke var den eneste anvendelige
teknologi, men det var den eneste teknologi, der kunne fungere i markedet, og som samtidig
opfyldte brugernes ”kritiske behov”. f.eks. var der et amerikansk system, der blev anvendt i
nordamerika, men det var ikke på markedet i europa og blev derfor ikke anbefalet. han har
ikke specifikt kendskab til tetrapol-teknologien. gsm og umts teknologierne blev fravalgt,
fordi de ikke opfyldte brugernes ”kritiske behov”. de talte krav op og opgjorde derefter,
hvilke krav der ikke var opfyldt i de enkelte teknologier. de holdt møder med forsvaret, der
gjorde sit endelige krav op, men det fik ikke gartner til at ændre konklusioner.
han kan ikke huske, om de var i kontakt med tetranet, og han mener ikke, at de var i kontakt
med tetrastar. de pegede på tetra-teknologien, og det fremgår tydeligt af rapporten, at der
var en række teknologier, der ikke opfyldte de ”kritiske behov”. hvis de var spurgt, om det
kunne udelukkes, at opgaven kunne løses ved anvendelse af andre teknologier, er svaret, at
det ikke kan udelukkes.
forevist 1. udkast til radioudvalgets rapport af marts 2006 vedrørende et nyt landsdækkende
radiokommunikationssystem for det samlede beredskab, har han forklaret, at han ikke kan
huske, om de så den rapport, inden den blev publiceret.
forevist gartners rapport af 28. april 2006 ”internationale erfaringer med beredskabsradio
økonomistyrelsen”, side 3 ”1. formål”, hvoraf fremgår: ”formålet med denne rapport er at
dokumentere en analyse af en række forhold ved andre landes tetra-projekter og operatør-
aftaler. der er tale om forhold, der skønnes at være relevante i forbindelse med forberedelsen
af det videre forløb for indkøb, udrulning og ibrugtagning af et radionetværk til beredskabet.”,
har han forklaret, at det var ganske fornuftigt at gennemføre denne øvelse i lyset af
anskaffelsens størrelse.
forevist samme rapport, side 5 ”vurdering og sammenfatning”, hvor der skrives om ”tetra-
netværk”, har han forklaret, at de talte om tetra-netværk, da det var, hvad der overvejende
var gennemført i de lande, der havde indført landsdækkende net. der kunne have stået
beredskabsnetværk, men i praksis var det tetra-netværk, og derfor brugte de dette ord.
                                              - 282 -
forevist gartners notat af 6. juni 2006 ”vedrørende sine krav og gartners tidligere om-
kostningsestimat”, hvoraf fremgår blandt andet: ”der er ændret en meget grundlæggende
forudsætning siden det første omkostningsestimat. det udbud som gennemføres er tekno-
logineutralt og begrænser sig derfor ikke til tetra-tekologien”, har han forklaret, at de nu
skulle se på tingene teknologineutralt. da de havde lavet den første rapport med ud-
gangspunkt i tetra-teknologien, spurgte de sig selv, om de kunne bruge disse beregninger.
de konkluderede, at de godt kunne bruge beregningerne.
under selve udbuddet rådgav de vedrørende forhandling og de kommercielle dele, og rov-
sing var rådgiver på tekniske forhold. dialogfasen var ikke en klassisk forhandling, men en
dialog under meget veldefinerede rammer. de var involveret i evalueringen af tilbuddene.
han kan ikke i detaljer huske, hvilke elementer de evaluerede.
forevist gartner rapport af 30. maj 2007 ”notat: valg af tilbudsgiver og dialogforløbet”, har
han forklaret, at det er det formelle notat.
forevist gartners rapport af 26. april 2006 ”analyse af sammenkoblede lokale tetra-
netværk” har han forklaret, at det primære problem med at sammenkoble lokale netværk var
sikkerheden, da den aldrig vil være større end i det svageste net. det andet store problem er
funktioner, hvor det også vil være det dårligste netværks kunnen, der sætter standarden. de
ville bestemt ikke anbefale et netværk, hvor man sammenkoblede lokale netværk.
udbuddet var teknologi- og frekvensneutralt, og det var ikke givet, at motorola skulle have
opgaven. det er det udbud, han har været med på, hvor der har været mest fokus på kor-
rekthed. der var bestemt ikke tale om et skinudbud.
det var et selvstændigt emne, hvordan nettet kunne kommunikere med andre landes netværk.
det er en af de ting, der taler for, at man brugte samme teknologi, men der var vist nogle
frekvens-udfordringer. de øvrige nabolande anvendte tetra-teknologien.
ingeniør ole haslund har forklaret, at han er projektleder hos eltel networks. han var di-
rektør i tetranet fra stiftelsen og frem til 2004. tidligere har han arbejdet 25 år for motorola.
han var ansvarlig for udbuddet, hvor tetranet fik en frekvenstilladelse. det var et vigtigt
                                              - 283 -
udbud, da tetra-teknologien og kundesegmentet ”totalforsvar og beredskab” var vigtige for
motorola. motorola ønskede at byde som en del af et konsortium, hvilket det også endte med.
motorola var den førende i konsortiet.
kommunikationen med it- og telestyrelsen i perioden op til, at de fik tilladelsen, foregik på
skriftligt grundlag. de var ikke blevet lovet et kundegrundlag. kunder skulle de selv skaffe.
de havde lavet en plan for, hvordan de ville gribe opgaven an, og den plan fulgte de. de
havde mange møder og markedsføringstiltag over for potentielle kunder.
motorola undrede sig over udbuddet af basisstationer, da de allerede i henhold til licensen var
forpligtet til at levere den del. problemet ”døde ud” i ingenting.
i 2003 var mængden af kunder langt fra den forventede, da de næsten kun havde kunder, der
brugte nettet til forsøg. økonomien var derfor anstrengt, da intet skete, idet alle sad og
ventede. det var baggrunden for diskussionen i det offentlige rum, herunder artiklerne i
børsen i starten af januar 2003.
forevist artikel af 7. januar 2003 i børsen har vidnet bekræftet, at en af de ting, de drøftede,
var, om de skulle trække sig. samlet forventede de at skulle investere 800 mio. kr. der var
ingen kontakter til it- og telestyrelsen før dispensationsansøgningen.
forevist it- og telestyrelsens afgørelse fra februar 2003 vedrørende motorolas ”ansøgning
om lempelse af udbygningskravene for nød- og beredskabsnettet”, har han oplyst, at han
deltog i et møde med styrelsen, men han kan ikke huske, hvornår det fandt sted. det der står i
2. afsnit, hvor det mere konkret beskrives, hvordan udbygningen skulle foretages – blandt
andet at udbygningskravet efter tetranets opfattelse burde lempes, således at udbygningen
skete i takt med efterspørgslen - var deres egen ide. beredskaberne var de primære kunder. de
rettede også henvendelse til potentielle kunder, der lå i periferien af beredskabs-segmentet,
f.eks. busselskaberne. når de beskrev, at kunderne var afventende, skyldes det, at kunderne
direkte sagde, at de ville vente at se, om beredskaberne blev kunder. hvis det ikke skete, anså
de øvrige kunder ikke selskabet for stabilt.
                                              - 284 -
der blev ved med at være nye undersøgelser, så situationen var fortsat uafklaret og var
afventende, da han forlod selskabet. de havde derfor store investeringer og ingen kunder. de
ønskede, at politiet skulle fortsætte som kunde, idet politiet allerede var kunde hos motorola,
men den gamle aftale og det nye blev ikke koblet sammen.
civilingeniør vagn vestergaard har forklaret, at han har været ansat i rovsing siden 1988 og
før det i forskellige it firmaer.
forevist sit cv af 9. februar 2006 har han forklaret, at da motorola indgav licensansøgningen
til it- og telestyrelsen, bistod rovsing med teknisk rådgivning. rovsing har ikke bistået
motorola med andre opgaver. han bistod rigspolitiet i 90´erne i forbindelse med indkøb af
thor-systemet, der blev leveret af motorola. dolphin telecomminications var et engelsk
selskab, der forsøgte at lave et offentligt net ved anvendelse af tetra-teknologien.
rovsing bistod også politiet i radioudvalget, idet politiet var bange for, at politiets behov
ikke blev tilgodeset. de deltog i nogle møder, hvor de fremførte politiets synspunkter. politiet
ønskede teknisk bistand, og derfor blev de antaget. han kan ikke huske, om motorolas
tetra-tilladelse indgik i drøftelserne.
forevist rigspolitiets notat af 21. februar 2006, 1. afsnit, hvor det omtales, at rovsing var
indkaldt til et møde i økonomistyrelsen, har han forklaret, at der var møder, hvor de drøftede
muligheden for, at rovsing kunne yde teknisk rådgivning i forbindelse med udbuddet.
forevist ”opgavematrix” udarbejdet til økonomistyrelsens notat ”økonomistyrelsens for-
ventede opgaver og organisering”, har han forklaret, at det ikke var noget, han var involveret
i, da det var jura, og vidnet var teknisk rådgiver.
forevist ikke underskrevet ”timepriskontrakt om konsulentbistand” ud-
arbejdet af statens & kommunernes indkøbs service a/s, har han forklaret, at det vist var i
første halvdel af april 2006, at de indgik aftale med økonomistyrelsen. de havde ikke kontakt
med finansministeriet, kun økonomistyrelsen.
                                             - 285 -
efter aftalen var indgået, fik de spørgsmålet, om de kunne udelukke, at andre teknologier
kunne løse opgaven. det kunne de ikke udelukke. de blev også af økonomistyrelsen spurgt,
om andre frekvenser kunne bruges til løsning af opgaven. det med teknologien var simpelt at
svare på, da det blot var at henvise til usa og frankrig, hvor der blev anvendt andre
teknologier. det konstaterede de, men de undersøgte ikke, hvordan disse teknologier opfyldt
”de kritiske behov”.
forevist radioudvalgets 1. udkast til rapport, side 6, 4. afsnit, hvoraf fremgår: ”endelig kan
det på baggrund af de hidtidige foretagne analyser og vurderinger entydigt konkluderes, at
kommunikationsopgaven mellem beredskabsmyndighederne kun kan løses ved anvendelse af
tetra-teknologien”, har han forklaret, at det udelukkende var gartner, der var pennefører
på den rapport. rovsing var ikke nede i konklusionen. så når der står: ”entydigt konkluderes,
at kommunikationsopgaven mellem beredskabsmyndighederne kun kan løses ved anvendelse
af tetra-teknologien ”, var det gartners formulering. gartner havde trukket på sine
internationale erfaringer.
forevist ”projekt sine april 2006”, side 3, punktet ”radiotekniske forhold”, hvoraf fremgår,
at der i videst muligt omfang skulle tages udgangspunkt i tetra-standarder, har han
forklaret, at da tetra var en brugbar teknologi og samtidig en europæisk standard, var det
deres antagelse, at det ville være den mest hensigtsmæssige teknologi, men de havde ikke
lavet en analyse heraf. det kunne således ikke uelukkes, at andre teknologier kunne bruges.
forevist dokument ”fase 1 arbejdspakker”, side 5, ”kritiske forudsætninger for aktiviteten”,
har han forklaret, at gartner havde lavet en behovsanalyse, som rovsing omsatte til tekniske
krav. det er normalt, at man siger, at vi ved, der er en standard, og at man så siger, at vi vil
have tetra eller lignende. i gartner rapporten er der behovsopgørelser, der er
teknologineutrale. det må stå for gartners regning, at de skriver, at tetra-teknologien var
den eneste egnede.
de modtog den norske ”kravspecifikation”, men den var ikke særlig brugbar. dels købte
nordmændene et helt net og ikke en ydelse, dels gik rapporten også ned i ligegyldige detaljer.
brugsværdien var derfor meget begrænset. de undersøgte også ”de frie frekvenser” og
konkluderede, at da der var tale om tetra-frekvenser, kunne de teknisk set bruges.
                                               - 286 -
forevist rapport af 17. juli 2006 fra teleplan ”innspill til økonomistyrelsens sine prosjektet”
punktet ”erfaringer og momenter ved analyse av tjenestekjøp i norge”, har vidnet forklaret,
at der var drøftelser med teleplan.
forevist samme rapport, side 4, punktet ”planleggingen”, har han forklaret, at det skrevne om,
at leverandørerne skulle låses til et omfattende sæt af værdier og parametre, var ligegyldigt i
relation til dækning, da danmark købte en ydelse og ikke et net. nettet var leverandørens op-
gave og ekspertise. danmark købte et dækningskort med 96% dækning – intet andet. det, der
står om linkbudgettet, viser præcist, at de ikke kunne stille krav her, da det er leverandøren,
der kender sit eget udstyr. ”body loss” var derimod uafhængigt af leverandøren, og derfor
stillede de krav for at have noget neutralt at sammenligne ud fra. når de fastsatte værdier i
linkbudgettet, var det for at sikre, at det virkede.
han kan huske, at de spurgte ind til antallet af antenner, men han tror ikke, at de har sat
spørgsmålstegn ved det, som konsortiet fortalte. de stillede kun spørgsmål for at få sikkerhed
for, at udstyret ville virke.
forevist damms sammenfattende processkrift side 161 ”notat om parametre til radioplan”,
hvoraf fremgår blandt andet: ”kravene skal sikre en sammenlignelighed i den radioplan-
lægning, som ligger til grund for 2. foreløbige tilbud.”, har han forklaret, at den sammen-
lignelighed, der nævnes, blandt andet vedrører ”body loss”. tilbudsgiver kunne ikke basere
sit tilbud på, at der blev anvendt en bestemt type terminal, da staten ønskede at stå frit i valget
af terminaler. der var tre typer terminaler med hver sin følsomhed, og tilbudsgiver kunne
således ikke antage, at staten kun anvendte de mest følsomme.
forevist linkbudget af 18. november 2006 i konsortiets endelige tilbud har han forklaret, at
han ikke husker det pågældende linkbudget, og området er ikke hans speciale. det er oplagt,
at de faktorer, der lægges ind i linkbudgettet, har stor betydning.
de spurgte ind til, hvordan konsortiet kunne underbygge/sandsynliggøre sin dækning, da kon-
sortiets tilbud alene var baseret på teori og ikke på beregninger. det var vigtigt, at de følte sig
sikre på, at det også ville virke i praksis.
                                              - 287 -
forevist internt referat lavet af konsortiet ”notater fra mødet den 9. januar hos økonomi-
styrelsen”, hvoraf fremgår, at der på et dialogmøde med konsortiet blev drøftet antallet af
sites, har han forklaret, at han godt kan huske dialogmødet. baggrunden for diskussionen var,
at konsortiet havde lavet et dækningskort, hvor de havde skønnet, at der ville være en
dækning på 96 %. de stillede spørgsmål, da de tvivlede på konsortiets skøn. hvorfor var
konsortiets udstyr så meget bedre? de ville gerne have en vis sikkerhed for, at det også ville
og kunne fungere i praksis. de kunne ikke opstille specifikationer, men de ville have
konsortiet til at sandsynliggøre, at det var troværdigt.
forevist opgørelse af konsortiets ”sites og carriers” i de enkelte tilbud, gengivet i sagsøgers
sammenfattende processkrift side 157, har han forklaret, at han ikke kan forklare, hvorfor
motorola kunne gå ned i antal sites, men motorola kom - i modsætning til konsortiet - ikke
med et skøn, men en beregning.
de gennemførte en teknisk vurdering af tilbuddene. økonomistyrelsen havde også selv en
tekniker tilknyttet, men rovsing var hovedkraften i vurderingen.
linkbudgettet skulle bruges til at se, om der var forbindelse begge veje. de ville være sikre
på, at staten fik den ønskede dækning. hvis tilbudsgiverne var dygtige nok, kunne man måske
have nøjedes med ét tilbud, men ideen var ”at lære hinanden at kende”. i praksis kunne det
næppe lade sig gøre med kun ét bud. udbudsformen ”konkurrencepræget dialog” førte til et
teknisk set bedre tilbud. han havde på ingen måde et ønske om at tilgodese en tilbudsgiver
frem for en anden.
konsulent anker helsing har forklaret, at han i 1977 blev ansat i storno, der senere blev købt
af generel electric, og som i slutningen af firserne blev solgt til motorola. der var han indtil
2005, hvor han blev fyret. i april 2006 blev han ansat hos rovsing, og fra 1. februar 2008 har
han arbejdet i sine-sekretariatet.
forevist sit cv af 9. februar 2006 har han forklaret, at hans opgave i forbindelse med det
hollandske politis indkøb var at bidrage med teknisk viden vedrørende funktionalitet. i
slutningen af perioden hos motorola samlede han krav ind fra alle tetra-projekter for at
                                              - 288 -
vurdere, hvilke krav motorola skulle satse på at udvikle. det er nemlig ikke muligt at opfylde
alle krav.
hans rolle i sine-projektet var at opstille de funktionelle krav til nettet. de diskuterede, om
andre teknologier kunne løse opgaven. efter hans opfattelse var der andre teknologier, der
kunne løse opgaven, og han har også arbejdet med andre teknologier. vagn vestergaard og
vidnet supplerede hinanden. han har ikke arbejdet sammen med ole feddersen. arbejdet med
sine-udbuddet skulle gå stærkt.
forevist rapport fra 17. juli 2006 fra teleplan: ”innspill til økonomistyrelsens sine
prosjektet” punktet ”erfaringer og momenter ved analyse av tjenestekjøp i norge”, har han
forklaret, at han ikke kan huske, om han har set dette materiale. han kan huske, at han har
drøftet sikkerhed med en mand fra teleplan. de brugte ikke anbefalingerne i rapporten.
forevist samme rapport side 4 punktet ”planleggingen”, har han forklaret, at det er to for-
skellige indkøb. danmark købte en serviceydelse, hvor det var leverandøren, der havde
ansvaret. de var derfor ligeglade med følsomhed etc. hvis tilbudsgiver tilbød ”tetra-stan-
dard”, så skulle tilbudsgiver også følge den. norge købte derimod et net og skulle derfor have
helt styr på det. han kan ikke erindre, at de har sat spørgsmålstegn ved tilbudsgivernes tal for
”diversity gain”.
forevist damms sammenfattende processkrift side 161 ”notat om parametre til radioplan”,
har han forklaret, at tilbudsgiverne i starten brugte forskellige følsomheder for blandt andet
”body loss”. da staten ønskede et net, hvor alle mulige terminaler kunne benyttes, var man
nødt til sikre, at begge tilbudsgivere tog udgangspunkt i den laveste fællesnævner.
forevist linkbudget af 17. november 2006 i konsortiets endelige tilbud, har han forklaret, at
værdien ”-106”, der blev anvendt, var en minimumsværdi. ”-106” er udtryk for hvor svage
signaler basisstationerne kunne modtage, og ”-103” er dårlige og ”-109” er bedre. han tog
tallet som udtryk for, at den ikke måtte være dårligere. han var godt klar over, hvilken be-
tydning det havde for antallet af basisstationer. han så tallet -106 og konstaterede, at stan-
darden blev fulgt. de var udmærket klar over, at hvis de spurgte ind til det, kunne det påvirke
prisen. det afgørende var imidlertid, at konsortiet var tryg ved -106, og det var så det.
                                               - 289 -
forevist ”link-budget” for håndholdte terminlaer i motorolas endelige tilbud, har han for-
klaret, at ”-113” er en mellemregning af det ovenfor anførte ”-113,5”, som er den dynamiske
følsomhed. motorola brugte ”-113,5”, og konsortiet brugte ”-106”. de så det igennem, men
da de købte en serviceydelse, ville de ikke sætte spørgsmålstegn ved de anvendte tal. hvis den
ene tilbudsgiver var mest tryg ved ”-106” og den anden ved ”-113,5”, så var det sådan. de
ville bare bagefter måle effekten.
forevist opgørelse af konsortiets ”sites og carriers” i de enkelte tilbud, gengivet i sagsøgers
sammenfattende processkrift side 157, har han forklaret, at de ikke undersøgte, hvorfor
motorola gik ned i antal sites, men det kunne skyldes flytning af sites. det undrer ham ikke, at
antallet af sites gik op for konsortiet, for på det sidste møde, spurgte konsortiet, om staten
ville teste dækningen om sommeren eller om vinteren. det var brodersen, der stillede
spørgsmålet. da spørgsmålet kom, troede han, at det var lyv. brodersen sagde, at det skyldtes,
at dækningen var bedre om vinteren, når der ikke var blade på træerne. de svarede, at de ville
teste både sommer og vinter, og så konkluderede konsortiet, at de nok måtte udbygge nettet. i
dag er der knap 500 sites, og han vil tro, at der er tilkøbt 10-15 sites.
han deltog i evalueringen af kravspecifikationen. det var en meget stringent proces, hvor de
hakkede af, om de enkelte punkter var opfyldt. som han husker det, kom de ud med samme
resultat. økonomistyrelsen forlod sig på deres vurdering. de fastsatte ikke tal for selve nettet,
da det var uden for tilbudsgivers kontrol. de købte en service og var derfor ligeglade med
antallet af sites.
vidnet har fået forevist ”sagkyndig udtalelse vedr. skønstema del 1” udarbejdet af professor
preben e. mogensen, professor gert f. pedersen og lektor troels b. sørensen, spørgsmål
4.24 ”den sagkyndige bedes oplyse, om vedkommende er enig i sagsøgers konklusion om, at
havde motorola anvendt samme parameter i linkbudgettet for dynamisk modtagerfølsomhed
som konsortiet, ville dette med sikkerhed – alt andet lige – have resulteret i et langt højere
antal sites for motorola end for konsortiet, jf. bilag 82”, og svaret hvoraf fremgår blandt
andet: ”da det radiodækkede areal, pga. forringelsen i linkbudgettet, formindskes med en
faktor 2,4 betyder dette altså umiddelbart at der skal anvendes 2,4 gange flere sites, hvilket
betyder at motorola´s oprindelige 448 sites (bilag aaak) forøges til 1075, mod konsortiets
                                               - 290 -
546 sites (replik af 27. februar 2009). denne forøgelse i antallet af sites skal betragtes som en
øvre grænse, jvf. diskussionen under punkt 4.23, og vurderes i praksis at være mindre.” hertil
har vidnet forklaret, at svaret på spørgsmål 4.24 er en ren matematisk øvelse. tallet ”1075
sites er helt ude i hegnet”, men at de måske skulle have brugt nogle flere, er der ikke tvivl om.
integrationskravet gik på, at der skulle være en eller anden form for sammenkobling, f.eks. på
øresundsbroen. de to tilbudsgivere tilbød i princippet den samme integrationsløsning, og
begge tilbudsgiveres løsning kunne økonomistyrelsen acceptere. løsningen gik på en
midlertidig ordning og en mere teknisk på længere sigt. i øjeblikket er der en sammenkobling
på peberholmen, hvor man i princippet har to telefonrør, ”der lytter til hinanden”. det ene
telefonrør lytter så til den svenske kommunikation og den anden til den danske, og på den
måde kan de to lande ”snakke sammen”. alle terminaler kører i dag bredbånd, der både
dækker 380-400 mhz og 410-430 mhz, så der er ikke noget problem. han har ikke haft
personlig interesse i, at motorola fik kontrakten. han har ingen præference for motorola, hvor
han blev fyret fra som 59-årig. udbuddet var reelt, og der blev ikke gjort forskel på de to til-
budsgivere.
man var ikke bundet til, at kommunikationen skulle ske i samme bånd. i udbudsfasen tilbød
konsortiet og motorola de samme terminaler, som kunne agere i begge frekvensbånd. i
udbudsmaterialet stod blot, at der skulle være integration, og at det godt måtte være en
primitiv løsning. begge tilbudsgiveres løsninger var konditionsmæssige.
forevist udbudsmaterialet punkt ii.4.1.5.2, hvoraf fremgår: ”tilbudsgiver skal redegøre for,
hvordan nettet kan integreres med nød- og beredskabsnettet i danmarks nabolande herunder
for, hvad der kræves, for at en terminal fra et fremmed net, herunder udlandet kan operere i
nettet i relation til teknologi, standard og frekvensbånd”, har han forklaret, at de fandt ud af, at
formuleringen ”operere i nettet”, var uklar, og derfor lavede de det om og beskrev det ønskede
mere indgående.
forevist udbudsmaterialet punkt ii.4.1.5.1, hvoraf fremgår: ”nettet skal give mulighed for
integration til de tilsvarende beredskabsnet i danmarks nabolande, herunder som minimum til
sverige og tyskland”, har han forklaret, at man gik fra den store forkromede løsning til nogle
mere simple mellemveje. alle tre tilbudsgivere klagede over dette punkt, og det førte til, at
                                             - 291 -
punktet blev ændret, og derefter opfyldte både motorola og konsortiet, det ønskede. den vifte
af muligheder, der omtales, er f.eks. ”anordningen” på peberholm. det er nødvendigt at have
en sådan anordning, idet det danske net og det svenske net begge er krypterede, og landene
har ikke udvekslet sikkerhedskoder. i stedet sker der på peberholm en dekryptering, så talen
fra sverige kommer over i det danske net og omvendt.
en form for roaming er mellem master i danmark, hvilket sker, når man bevæger sig rundt i
landet og ens mobiltelefon ”hopper” fra mast til mast. en anden form for roaming er, når man
bruger sin mobiltelefon i udlandet, så kobler mobiltelefonen sig på det udenlandske net og
skaber forbindelse til det danske net. roaming eksisterer ikke i tetra-systemet i dag, men
det var nok det, man reelt havde bedt om i første omgang i udbudsmaterialet, men som blev
blødt op efter protester fra alle parter.
direktør bent kristensen har forklaret, at han uddannet svagstrømsingeniør og direktør i wa-
westar. han var i 2006 ansat i mærsk data defense, som blev solgt til saab. han har
beskæftiget sig med radiosystemer i 30 år og har tidligere været distributør af motorola
produkter. saab gik med i konsortiet, da saab sverige havde haft en lignende opgave.
projektet var så stort, at det var nødvendigt at gå sammen med andre. saab havde ingen
frekvenser. frekvensen til beredskab lå hos motorola, mens damm havde civil-frekvensen.
det var baggrunden for, at de krævede og fik garanti for, at udbuddet var frekvensneutralt.
saab var leder af konsortiet og garant for, at konsortiet magtede opgaven. han brugte 14
måneder på tilbuddet, da det var et meget omfattende projekt. der var dialogmøder, og de tog
notater fra hvert enkelt dialogmøde. han ved en del om linkbudget og dækning. damm havde
en ny generation af basisstationer, som var udviklet specifikt til tetra-teknologien. de var
helt unikke, dels havde basisstationen to antenner, dels blev basisstationen monteret ved
antennen, og dermed undgik man kabeltab. på disse to punkter var modtagerne bedre end
motorolas. det betød, at de helt sikkert skulle bruge færre basisstationer end motorola.
forevist opgørelse af konsortiets ”sites og carriers” i de enkelte tilbud, gengivet i damms
sammenfattende processkrift side 157, har han forklaret, at de havde foretaget en beregning
via en simulator for at finde ud af, hvor mange sites de skulle have. de havde på dialogmøder
en voldsom diskussion med rovsings folk, idet blandt andre vagn vestergaard mente, at 274
                                               - 292 -
sites var alt for lidt. efter en lang diskussion blev de enige om, at de skulle anvende etsi
standardværdien for modtagernes følsomhed, -106. det var et afgørende punkt, og der blev
opnået fuldstændig klarhed om spørgsmålet. han sagde, at der skulle være lige vilkår for
begge tilbudsgivere, og det forsikrede økonomistyrelsen, at der var. han sikrede sig, at
økonomistyrelsen ville meddele dette til motorola, og det lovede pinholt. han var herefter
ikke bange for at hæve antallet af basisstationer, da konsortiets stationer var meget bedre. han
var overbevist om, at konsortiet ville vinde udbuddet, da deres udstyr var teknisk bedre.
referaterne fra økonomistyrelsen var ganske korte, og de beskrev ikke alt, hvad der blev
besluttet. det var en væsentlig beslutning, hvilke værdier de skulle anvende, men han har det
ikke på skrift, at der blev opnået enighed om at bruge en standard på -106. han stolede på
økonomistyrelsen og troede, at en aftale var en aftale.
da de ikke vandt, anbefalede han saab sverige at lægge sag an, men det ønskede ledelsen i
sverige ikke, idet man forhandlede med danmark om mulig levering af nye kampfly.
morten siem lynge har forklaret, at han er uddannnet cand. scient. pol. og var i 2005-2006
ansat i finansministeriet. han blev involveret i denne sag i starten af 2006, hvor han kom til
finansministeriets 3. kontor, hvor jacob holbraad var kontorchef. han skulle følge sagen for
finansministeriet og deltog i nogle af de sidste møder i radioudvalget.
forevist e-mail af 23. januar 2006 fra vidnet til blandt andre claus juhl, hvor der omtales et
internt ”f3-notat vedr. overvejelser om den fortsatte proces i relation til såvel indkøb og
finansiering af radiokommunikationsudstyr” og en rapport og et notat fra gartner, har han
forklaret, at han sandsynligvis var involveret i at udarbejde materiale til claus juhl. de
besluttede, at opgaven skulle ligge i økonomistyrelsen. meningen var, at der skulle laves et
udbud, for at få det billigst muligt. der var nogle problemer med nogle gamle udbud, men han
kan ikke huske præcis hvilke.
forevist e-mail af 13. februar 2006 fra jeppe juul-andersen til vidnet om blandt andet
”gartners 50-pct. genbrugstese af master” har han forklaret, at hans opgave var at holde styr
på økonomien, mens jeppe juul andersen havde den daglige kontakt med projektet. ”ø-
                                             - 293 -
udvalgsbeslutningen” vil han tro, var beslutningen om, at man skulle gå videre med projektet.
finansministeriet er sekretariat for regeringens økonomiudvalg.
forevist ”udkast: notat vedr. landsdækkende beredskab”, har han forklaret, at han helt
sikkert har været involveret i notatet, men han kan ikke huske det. alle i radioudvalget
pegede på, at tetra-teknologien var den bedste, men pludselig kom der en melding fra
forsvarsministeriet om, at det var de ikke enige i. det medførte diskussioner, men det endte
med, at forsvarsministeriet også syntes, at tetra-teknologien var den bedste løsning.
gartner undersøgte økonomi, og hvad man havde gjort i andre lande.
forevist e-mail af 11. maj 2006 fra jeppe juul-andersen til vidnet, har han forklaret, at der
ikke lå noget særligt i bemærkningen om at ”smide tdc eller mærsk defense på porten”. der
kunne lige så godt have stået damm, motorola eller en anden virksomhed. det kunne have
været hvem som helst. han stoppede i finansministeriet den 1. september 2006.
direktør hans damm har forklaret, at han er uddannet svagstrømsingeniør. han startede som
selvstændig i 1981. i 1982 etablerede han et anpartsselskab og senere et holdingselskab. han
har arbejdet med radiofrekvenser i mange år.
da han i 1984 havde solgt sit produkt til dancall, gik han over til at lave infrastruktur. han
begyndte ikke på gsm, da han mente, at virksomheden var for lille, men han har fulgt med i
udviklingen. i 90´erne solgte de primært nmt systemer. de mente ikke, at de var for små til
tetra-teknologien, og i slutningen af 90´erne begyndte de at lave tetra-basisstationer,
hvilket også i dag er deres primære produkt. i dag sælger de deres egne komplette systemer,
så de leverer ikke kun komponenter til andres systemer. de har mange kunder rundt om i
verden, blandt andet har de leveret radiosystemer til miner i australien og metrosystemet i
moska og beredskabet i sankt petersborg-området. omsætningen i danmark er i det samlede
billede ubetydelig.
forevist udateret ”bilag 1 tilladelsesindehaver” hvoraf fremgår, at damm ejer 40 % af t-cell
a/s, har han forklaret, at damm først og fremmest er udstyrsleverandør. før licensen skulle
”søges”, fik de en forespørgsel fra erik horning om at ”gå ind i kampen” for licensen. de
talte om, at damm skulle blive medejer. intentionen var, at de skulle blive medejer af t-cell,
                                             - 294 -
men de kunne ikke blive enige, og derfor blev det aldrig til noget. t-cell gik senere i
betalingsstandsning, da selskabets kapitalgrundlag var for lille. de fik da tilbudt at købe t-
cell, og de besluttede at investere en masse penge i et tetra-net. deres primære formål var
at få et referencenet i danmark, da det ville stille dem meget bedre i konkurrencen i udlandet.
i alle udbud er det nemlig et krav, at man skal vise, at man har leveret andre net og helst noget
svarende til det, som man byder på. t-cell blev senere omdøbt til tetrastar.
de var bibragt den opfattelse, at der skulle være konkurrence mellem de to frekvenser, og han
var ikke i tvivl om, at de kunne få en fornuftig forretning ud af det. det er svært at definere,
hvad der er beredskab. politi og ambulance er beredskab, mens en lang række andre kunder
ligger i en gråzone. de gik ud fra, at det var hele forudsætningen for de to frekvenser, at de
selv skulle (og kunne) hverve kunder, men det ændrede tilslutningsloven.
forevist brev af 23. april 2003 fra damm til it- og telestyrelsen, hvoraf fremgår blandt
andet, at damm forudsætter, at ”hans damm research a/s i forbindelse med overdragelse af
licensen, vil kunne forventer at opnå samme mulighed for udskydelse af dækningskrav jvf.
licensen med 1 år, som er blevet tildelt indehaveren af tetra licensen i nød- og bered-
skabsbåndet. der gøres dog opmærksom på, at hans damm research a/s endnu ikke har
truffet beslutning om, at ville gøre brug af en sådan mulighed”, har han forklaret, at det
primært var moritz hynkemejer, der skulle hverve kunder. t-cell havde påbegyndt en op-
bygning af nettet, men det måtte de erstatte med andet udstyr. de skulle ultimo oktober vise,
at de havde en dækning på 15 %. de var usikre på, om de kunne det. motorola havde fået
udsættelse med, hvornår kravene skulle være opfyldt. de forventede derfor, at de også kunne
få udskudt fristen for opfyldelse af dækningskravet, og det er det, de skriver til sidst i brevet.
svaret fra it- og telestyrelsen frustrerede ham, da han ikke kunne forstå, hvorfor motorola
kunne få dispensation, mens de ikke kunne få at vide, om de ville få en dispensation, hvis de
søgte. de vidste, at de kunne søge, hvilket de også gjorde senere, men da fik de afslag.
forevist brev af 30. marts 2004 fra it- og telestyrelsen til tetrastar, side 1, 2. afsnit, hvoraf
fremgår: ”ved brev af 18. marts 2004 sendte it- og telestyrelsen udkast til påbud vedrørende
overholdelse af vilkår for netudbygning og dækning i tetrastar a/s´ tetra-tilladelse af 16.
oktober 2001 i høring hos tetrastar a/s”, har han forklaret, at de kommunikerede med
                                             - 295 -
styrelsen, men pludselig fik de at vide, at de ville få dagbøder, hvis de ikke opfyldte
dækningskravet. på den baggrund besluttede de at opstille flere basisstationer for at opfylde
kravene i frekvenstilladelsen.
forevist brev af februar 2003 fra it- og telestyrelsen til motorola, side 2, 2. afsnit, hvoraf
fremgår: ”tetranet har ved brev af 13. februar 2003 fremsendt yderligere oplysninger, hvoraf
det fremgår, at det efter tetranets opfattelse har været et generelt træk, at kunderne ikke
ønsker at binde sig endeligt, før staten har afsluttet sine udredningsarbejder. tetranet har
oplyst, at dette ikke kun drejer sig om beredskabskunderne, men om alle kunder. baggrunden
herfor er, at de øvrige kunder har været afventende, da hovedkundegruppen (nød- og
beredskabsmyndighederne) har været afventende, hvilket har skabt for stor usikkerhed om
operatørens fremtid”, har han forklaret, at de i den første periode var travlt beskæftiget med at
opbygge nettet, så han fulgte ikke i detaljer med i, hvad der blev besluttet/skete på nationalt
plan. i 2004, da nettet var etableret, havde de et møde med sønderborg kommune og det
lokale beredskab, hvor de fortalte, hvad de kunne. på mødet fik de at vide, at det var
meningen, at beredskabet skulle bruge 380 mhz-båndet og ikke andet. de blev derfor afvist.
oplysningerne var meget frustrerende. de er ikke på noget tidspunkt blevet kontaktet af staten
i forbindelse med det udredningsarbejde, der løbende blev iværksat.
forevist brev af 22. marts 2007 fra tetrastar til it- og telestyrelsen, har han forklaret, at det
er deres dispensationsansøgning. de havde iværksat en kraftig udbygning for at komme op på
en dækning på 70 %, men it- og telestyrelsen ville ikke acceptere den beregnede dækning.
de var derfor til møde med styrelsen, der sagde, at den anvendte model var forkert, og at de
ikke opfyldte udbredelseskravet. de fik besked på at opsætte flere sites. det ville han ikke, og
de søgte i stedet dispensation. på det tidspunkt var de midt i sine-udbuddet. det var højst
besynderligt, at svaret blev forsinket i over 4 måneder. de personer, der rådgav staten om
afslaget på dispensation, rådgav også staten vedrørende sine-udbuddet. de havde altså to
kasketter på.
forevist brev af 26. april 2006 fra hans damm research til statsministeriet har han forklaret,
at han skrev til statsministeren, da han ikke vidste, hvor han ellers skulle henvende sig. de
kunne i radioudvalgets rapport se, at staten skulle skrive kontrakt med motorola, og de
konstaterede, at tetrastar kun var nævnt sporadisk. han var derfor frustreret. formålet med
                                              - 296 -
henvendelsen var at fortælle, at de var blevet urimeligt behandlet i radioudvalgets rapport.
svaret fra økonomistyrelsen gjorde dem nogenlunde trygge. selv om mange ting så
mærkelige ud, gik de med i udbuddet, da de ikke havde andre muligheder.
han har været med til to møder i københavn. det ene var, da de var blevet prækvalificeret, og
det andet var, da de havde afleveret deres første foreløbige tilbud. efter rovsings opfattelse
var der for få sites i det tilbud, som tetrastar kom med. det var vagn vestergaard, ”der kørte
rundt i det”. der blev særligt diskuteret ”body loss” og ”statistisk sikkerhedsmargin”. vagn
vestergaard mente, at de to parametre ikke kunne accepteres. ”diversity gain” blev ikke
diskuteret på mødet, men senere fik de at vide, at rovsing eller ikke ville acceptere dette tal.
rovsing mente, at de havde været alt for optimistiske. vagn vestergaard sagde direkte på
mødet, at parametrene skulle sættes op på samme måde, så de to bud var sammenlignelige.
det blev betonet, at staten ville købe bedst og billigst. de fremsendte en masse dokumentation
og hørte derefter ikke mere.
i linkbudgettet anvendte de tallet ”-106”, da de var af den opfattelse, at de skulle bruge dette
tal. han kan se, at det nok var en fejl. modtagerfølsomhed er også afhængig af vejret. hvis de
havde brugt -113 i stedet for de -106, kunne staten have sparet adskillige hundrede millioner
kr. de vidste ikke, hvilket linkbudget motorola havde. det var først i 2009, at det gik op for
dem, hvilket antal sites motorola faktisk havde. jørgen brodersen var direktør i tetrastar,
men han var ikke ekspert i radiokommunikation. blade på træerne har betydning for
dækningen. det ved alle, der beskæftiger sig med frekvenser, modtagerforhold etc. derfor
havde det betydning, hvornår på året måling af dækning ville blive foretaget.
de var meget bange for kravet om, at terminaler fra udlandet skulle kunne bruges i danmark.
de vidste, at det ville være et problem. i tyskland var nettet under udbygning. han anså det
for usandsynligt, at tysk politi ville købe dual-terminaler, der kunne kobles på forskellige
sites, da de var væsentligt dyrere. der var software under udvikling, som kunne gøre, at man
kunne tale sammen, men det var og er ikke færdigudviklet. ”peberholm-løsningen” var aldrig
en del af sine-udbuddet. ”perberholm-løsningen” indebærer, at en hvilken som helst svensk
tetra-mobil, som kobles på den svenske talegruppe, der er monteret på peberholm, kan
foretage et gruppekald og tale med en dansk tetra-mobil, som er koblet til den danske
talegruppe, der er monteret på peberholm. det er en hovsaløsning. en svensk terminal kan
                                               - 297 -
derimod ikke benyttes i danmark, medmindre man står så tæt på sverige, at man kan fange
dækningen fra den svenske side. det er ikke særlig sandsynligt, at man kan det. der er nemlig
frekvensknaphed i øresunds-regionen, så danmark og sverige har gjort, hvad der er muligt,
for at begrænse svensk signal på den danske side og omvendt. har han aldrig set dualband-
terminaler, der kunne køre både på 380 mhz og 450 mhz. de dualband-terminaler, der var til
rådighed, var væsentligt dyrere. hvis man ikke havde en dualband-terminal, kunne man ikke
opfylde det oprindelige integrationskrav.
han besluttede, at de skulle tage nettet ned, da de opfattede det, der var sket med tvangstil-
slutningsloven, som misligholdelse af deres sendetilladelse. de havde enkelte kunder, som
blev overdraget til damm cellular systems. de forsøgte senere at markedsføre tetra-nettet
i danmark, men det blev besværliggjort, fordi styrelsen ikke ville udstede frekvenstilladelser.
salgs- og markedsdirektør moritz hynkemejer har forklaret, at han er uddannet svag-
strømstekniker inden for telekommunikation og har arbejdet i telesektoren og p&t, inden han
startede hos damm. i 1998 besluttede de at gå tetra-vejen. de læste derfor de rapporter,
der kom, og fulgte de politiske drøftelser. hans opgave var primært salg og markedsføring og
at følge med i udviklingen på de forskellige markeder. han har haft et tæt samarbejde med
hans damm.
forevist udkast til bekendtgørelse om afgivelse af radiodækningsplaner og oplysninger om
eksisterende antennepositioner har han forklaret, at det var en sag, som han var ”inde over”.
det var vigtigt, at de sikrede sig, at de to udstedte licenser blev behandlet lige, hvilket også
var baggrunden for, at de skrev til it- og telestyrelsen.
forevist e-mail af 7. september 2006 fra vidnet til bo morville schrøder, hvoraf fremgår: ”nu
efter at den nye bekendtgørelse er trådt i kraft, kan jeg ikke finde oplysninger om tetranet
(dansk beredskab a/s/) antennepositioner på mastedatabasen. basen indeholder fortsat alene
antennepositioner etableret af tetrastar. betyder det, at it- og telestyrelsen har modtaget
indstilling fra forsvarsministeriet eller justitsministeriet om fritagelse for
offentligørelsespligten af tetranet´s antenneposotioner og planer?”, har han forklaret, at den
nye bekendtgørelse kom den 13. august 2006. han kunne se, hvad der stod i den, og gik ind i
mastedatabasen og konstaterede, at tetrastars master var registret, mens tetranets master
                                                - 298 -
ikke var i databasen. han fik det svar, at der ikke var offentliggjorte oplysninger om
tetranets mastepositioner. han kunne så læse, at man havde lavet nogle pet-undersøgelser,
og på den baggrund besluttet ikke at offentliggøre mastepositionerne. senere fandt han ud af,
at tetranet var meddelt fritagelse for kravet om offentliggørelse mastepositionerne.
tetrastars sites´ positioner var derimod fuldt tilgængelige, også selv om de indgik i sine-
udbuddet. han skrev derfor til it- og telestyrelsen og anmodede om, at deres mastepositioner
heller ikke blev offentliggjort. styrelsen svarede, at tetrastar skulle søge justitsministeriet
herom.
de havde ikke ret mange kunder blandt andet på grund af det beslutningsvakuum, der var
opstået. de havde enkelte transportkunder og holdt møder med potentielle kunder, men der
var ikke mange, der ville på nettet. de har ikke haft nogen nævneværdig omsætning.
forskellige virksomheder fulgte med i, hvad der skete, så de kom hurtigt i kontakt med saab
og eltel networks, og de blev enige om at stifte et konsortium. de havde ikke lang tid til at
stifte konsortiet. de havde hver deres kompetencer inden for området, og saab blev leder af
konsortiet. de var i tvivl om, hvorvidt udbuddet var reelt, men efter de udsagn, de havde fået,
var de sikre på, at de kunne vinde. de var overraskede over udbudsformen
”konkurrencepræget dialog”, da man ved andre lignende udbud havde lavet en
kravspecifikation.
udbuddet var en kæmpe opgave, og han brugte hovedparten af tiden på udbuddet. han deltog
i dialogmøder og spormøder, når disse vedrørte selve kontrakten. de havde i alt cirka 10
personer involveret i udbudsforretningen. på dialogmøderne skete der ikke grundlæggende
ændringer, som man ikke kunne have identificeret på forhånd. økonomistyrelsen vidste, hvad
de ville have. der var diskussioner om tekniske krav, force majeure etc. internt diskuterede de
fortsat, om det var et reelt udbud, men de havde fået forsikringer om, at det var reelt.
efterfølgende kan man sætte et stort spørgsmålstegn ved disse forsikringer. det afgørende i
dette udbud var antallet af sites, som var proportionalt med den endelige pris. sites er både
dyre i etablering og drift, og jo flere sites, jo længere tid skulle de bruge. når det drejede sig
om systemerne og teknikken, var rovsing styrende og drivende i dialogfasen. han har ikke
set gartner til dialogmøderne.
                                               - 299 -
hvis tetrastar ikke havde pillet nettet ned, skulle de have konkurreret på ulige vilkår, idet der
ikke var nogen kunder tilbage. det var et af de forhold, der fik dem til at stoppe. der er efter
hans opfattelse ikke tvivl om, at de ville have fået det dækningsbidrag, som de har beregnet
ved opgørelse af erstatningskravene.
forevist ”agreement between saab danmark a/s and tetrastar a/s concerning”, side 8,
har han forklaret, at de 43,2 mio. kr. nævnt i aftalen vedrører frekvenslicensen. den endte
med ikke at have nogen værdi, da den blev taget fra dem. de 3,5 mio. kr. vedrører sites og
antennekabler m.m., som ikke kunne genbruges. det forudbetalte beløb på sites på 1,6 mio.
kr. var værdiløst, da de gik ud af kontrakterne. de 9,6 mio. kr. var et skatteaktiv. han kan
ikke svare på, om det kunne genbruges.
hovedformålet med at gå med i udbuddet var at give damm en hjemmemarkedsreference. i
foråret i 2006 deltog de i et udbud i jordan, og det helt afgørende for, at de vandt ordren, var,
at de havde haft en delegation til danmark og vist dem, hvad damm kunne. i et udbud skal
man altid vise, at man har referencer. hvis de havde haft et referencenet i danmark, kunne de
have fået yderligere ordrer med et samlet dækningsbidrag på 125 mio. kr. de har mistet store
ordrer, fordi de ikke har haft et større net i danmark, som kunne vises frem. det, at de ikke
fik sine-kontrakten, indebærer, at de ikke har en chance på tilsvarende store systemer.
forevist opgørelse af tetrastars diskonterede cash flow uden sine-udbuddet og tvangstilslut-
ningsloven, hvoraf fremgår blandt andet, at tetrastar kunne have hvervet 15.000 kunder i
2011, har han forklaret, at de havde set, at der ville være et marked i danmark. hvis man
holder det op mod de potentielle kunder i nød- og beredskabsnettet, er de kommet frem til, at
de kunne have fået 15.000 kunder, hvis ikke tilslutningsloven var kommet. det ville have
givet en omsætning på 45 mio. kr. de har vedrørende tilladelsen forudsat, at den ville kunne
forlænges et par år mere. i beregningerne har de til sidst tilbageført beløbene til nutidskroner.
beregningerne er ikke valideret af en revisor, da revisorer vist kun validerer fakta og ikke
prognoser.
i perioden fra 2003 til 2006 udviklede de et projekt om, hvordan et system teknisk kunne
sættes op, og der blev afsat ressourcer til markedsbearbejdning. de folk, der indgik i dette
arbejde, kom også fra damm. de meget eksakte tal, der er fremkommet, dækker ikke over
                                              - 300 -
timeopgørelser, men er et kvalificeret skøn. de fører ikke timesags regnskab, så de kan ikke
komme skønnet nærmere.
ved opgørelsen af anvendte ressourcer i forbindelse med tabet ved deltagelse i den konkur-
renceprægede dialog har de ligeledes foretaget et kvalificeret skøn. de har lagt den timepris til
grund, som de normalt tager i markedet for en tilsvarende ressource. de frekvenser, som de
fik frataget, blev udbudt igen.
skønsmand lektor troels bundgaard sørensen har forklaret, at han er civilingeniør og ph.d.
inden for telekommunikation. preben e. mogensen er civilingeniør, ph.d. og professor i
mobilkommunikation, og gert f. pedersen er professor i antenneforhold. de har været enige
om besvarelsen. ålborg universitets forskere på dette område er anerkendte, også uden for
landets grænser, idet de har erfaring med kommunikationsteknologi siden 90´erne.
vidnet har vedstået og uddybet erklæringen og har blandt andet oplyst, at radiodækning først
og fremmest drejer sig om at tilvejebringe et tilstrækkeligt signalniveau hos modtageren,
hvilket blandt andet afhænger af afstanden. signalet falder med afstanden, og signalstyrken
kan variere vilkårligt. derfor handler det om at tilvejebringe et mindste middelsignal på et
givent sted. ”kapacitet” refererer til det antal ressourcer, der er til rådighed i en celle. i et
system som tetra udgøres frekvenserne af et antal slots, hvilket har betydning for, hvor
mange der kan sende på en gang.
et linkbudget er en slags husholdningsbudget, der viser det maksimale udbredelsestab, man
kan tillade. man kan dermed se, om der er ”overskud” eller ”underskud”. det er ligeværdigt
fra terminal til site og omvendt. det skal således være muligt både at sende og modtage signal
fra terminal til site. terminalen har en begrænset effekt modsat basen, og derfor bliver
terminalen den begrænsende del i systemet.
formålet med et linkbudget er at vise, hvad der er udbredelsestabet, og på den måde kan man
se, hvor langt man kan kommunikere. et linkbudget benyttes primært til at designe et system
og beregne, hvor mange basisstationer man har brug for.
                                              - 301 -
”den dynamiske modtagerfølsomhed” viser, hvordan systemet fungerer i praksis. der vil altid
kunne forekomme meget lave signalniveauer, men der skal være så få som muligt. man måler
på, hvor mange der ikke går igennem. jo større udsving der er, jo højere skal den dynamiske
modtagerfølsomhed være for at kunne tillade udsvingene. i radiokommunikation gælder - som
ved alt andet - at der er variation, og det vil der også være hos modtageren. den typiske
modtagerfølsomhed, som godt kan være under medianen, er en slags gennemsnitstal for, hvor
godt det fungerer.
etsi har fastsat visse minimumskrav til performance for tetra-udstyr for at sikre, at
udstyret overholder en bestemt minimum performance. dermed sikrer man, at køberne kan
regne med, at udstyret har en vis standard.
det, der står under spørgsmål 4.18, hvor der spørges til ”anbefalinger eller krav” til parametre
ved opstilling af linkbudget og linkbalance, er anbefalinger og ikke krav. anbefalingerne
gælder ikke specifikt for tetra, men for radiokommunikation generelt. linkbudget er et
generelt værktøj, men det udarbejdes specifikt til den enkelte teknologi. linkbudgettet viser,
hvor meget en celle, det vil sige en basisstation, kan dække. dermed kan man beregne, hvor
mange stationer man kan forvente at skulle bruge.
de udslagsgivende faktorer, der gør, at de to tilbudsgivere ikke står lige, er særligt: bedre
antenner på basisstationen samt minimering af kabeltab og benyttelse af flere antenner. jo
højere antennen er placeret, jo lavere er udbredelsestabet. hvis højden reduceres, får man
færre db at gøre godt med. hvis man omvendt har ”db i overskud”, kan man reducere an-
tennehøjden eller reducere antallet af basisstationer. det er udbredelsesmodellen, der afgør,
hvad man reelt kan omsætte det til. udbredelsesmodellen er den model, der bestemmer
sammenhængen mellem udbredelsestabet og afstanden. udbredelsesmodellen tager højde for
byer, bjerge, bakker etc. beregningsprogrammet er det program, der integrerer alle de
oplysninger, der skal benyttes. dvs. ud over implementeringen af modellen er der f.eks.
højden på antenner etc. linkbudget er et veletableret værktøj inden for radiokommunikation.
udgangspunktet er, at der kun skal en controller til pr. 5 basisstationer. controlleren er
intelligensen i netværket, og den styrer kald og opsætning af kald.
                                              - 302 -
de 1075 basisstationer er en øvre grænse, og der er tale om et estimat, hvor der ikke er taget
højde for lokale variationer. den egentlige beregning vil afhænge af et udbredelsesprogram.
hvis man skal tilføje sites, vil det typisk give overlap, som så eventuelt kan betyde, at andre
sites kan fjernes. valget af udbredelsesmodel kan påvirke antallet af sites i betydelig grad.
der findes flere udbredelsesmodeller.
direktør bo wassberg har forklaret, at han siden 2003 har været direktør i dansk bered-
skabskommunikation a/s, og før det var han ansat i motorola. da han kom til dansk bered-
skabskommunikation a/s, var der lige indgået en kontrakt med movia. aftalen med dsb s-
tog kom først i 2005. i 2004 søgte de om dispensation hos it- og telestyrelsen vedrørende
kravene om geografisk dækning, idet de kunne se, at der ikke rigtig var et marked. de var klar
over, at det kunne ende med, at de kunne få frataget deres tilladelse. de var ikke involveret i
radioudvalgets arbejde. da sine-projektet kom, etablerede de et projektteam, og de trak på
folk fra hele motorola koncernen, herunder folk fra udlandet. de brugte mange ressourcer på
at oversætte udbudsmaterialet til engelsk.
forevist opgørelse af konsortiets ”sites og carriers” i de enkelte tilbud, gengivet i sagsøgers
sammenfattende processkrift side 157, har han forklaret, at han ikke i detaljer kan forklare,
hvordan de kunne gå ned i antal sites, men der var ikke i udbudsmaterialet krav til antal sites.
der var krav til dækning, oppetid etc., og det har de forholdt sig til i tilbuddet. han deltog i
møder vedrørende økonomisporet og det juridiske spor. de har i dag ca. 500 sites og 21.500
brugere. langt den største del af deres kunder er beredskabet. der er meget få private brugere.
tidsplanen blev fulgt, og nettet stod klar i 2009 og blev taget i brug den 14. maj 2009. politiet
kom på det nye system successivt. de har ikke frit valg til markedet, da staten skal godkende
alle nye kunder. prisen fastsættes individuelt.
de vurderede ikke, at de havde en særlig beskyttet ret, fordi de havde tilladelsen til 380-400
mhz frekvensen, og de betragtede konsortiet som en reel konkurrent. i frekvenstilladelsen
står der, at den er forbeholdt nød og beredskab. da sine-udbuddet kom, og de mødte op i
økonomistyrelsen første gang, blev det dog helt klart for dem, at det var et teknologineutralt
udbud. der stod intet om teknologi og frekvenser i udbudsmaterialet. de kunne godt tro, at de
havde en fordel, men de fik udtrykkeligt at vide, at ingen havde forrang frem for andre. de
bød på kontrakten, da det var en kerneopgave. de vidste ikke på forhånd, hvem der ville blive
                                             - 303 -
konkurrenter. de ville have budt, uanset hvem der var konkurrenter. den
konkurrenceprægede dialog var nødvendig, da opgaven var meget kompleks, og listen over
krav og detaljeringsgraden var enorm. kravene var ikke så klare, at man kunne nøjes med ét
endeligt tilbud.
staten ville have et landsdækkende beredskabsnet. udbuddet var reelt, og de fik kamp til
stregen. motorola er på intet tidspunkt blevet lovet, at de ville få kontrakten. der var ikke
krav om sites, men krav om dækning. det var tilbudsgiver, der bar risikoen for antallet af
sites. de var ikke overraskede over kravene vedrørende ”body loss”. de bød ikke med -106
db, da der ikke står noget om, at de skulle gøre det. staten fastsatte fælles mål for terminaler,
men ikke for nettet.
omsætningen vedrørende ”ikke-beredskabskunder” er på ca. 850.000 kr., heraf udgør dsb og
movia 750.000 kr. nettet er opdelt i en krypteret og ikke krypteret del. der er ikke statsstøtte i
sine-kontrakten. den 14. maj 2010 blev nettet sat i drift. der er en stor risiko for, at
teknologien og nettet i 2020 vil være værdiløst.
konsulent hans jørn nielsen har forklaret, at han i 1990-2001 arbejdede for motorola, hvor
han stod for markedsføring og markedsudvikling af datateknologi. siden 2001 har han
arbejdet som selvstændig konsulent. han har tidligere været med til at indføre et radiosystem
for hur, og han var projektleder i thor-projektet. han har også deltaget i tilbudsgivning i
udlandet vedrørende tetra-projekter. i forbindelse med radioudvalgets arbejde
understøttede han rovsing i at hjælpe med at sikre, at politiets ønsker blev varetaget. hver
beredskabsmyndighed havde særlige krav, der skulle tages vare på. han blev koblet på sine-
projektet i april 2006, og hans opgave var at hjælpe med tilbudsgivningen. han tog sig blandt
andet af test-specifikationer, kapacitet og hvilket serviceniveau, nettet skulle kunne
opretholde. han bistod også ved evalueringen, men han stod ikke for den.
forevist dokument vedrørende ”fase 1 arbejdspakker”, side 5, har han forklaret, at han ikke
kan huske, om han har set dokumentet. da projektet startede, havde de travlt, hvilket er
sædvanligt ved et udbud. han var ikke involveret i linkbudget.
                                            - 304 -
han ved, at der er en installation på peberholm, men han kender ikke nærmere til den. han
ved ikke, om der er lignende installationer ved den dansk/tyske grænse. han har ikke haft et
personligt ønske om, at motorola skulle vinde udbuddet, og han har heller ikke foretaget sig
noget for, at det skulle ske. han mener ikke, at han er inhabil. man har faser i sit liv, hvor
man er ansat forskellige steder, og man loyal over for dem, som man er ansat hos på det
pågældende tidspunkt.
konsulent kristian billeskov har forklaret, at han er cand. mag. i informationsvidenskab og
teoretisk semantik og har en ph.d. i computermedier. han startede hos gartner i 2004 og blev
fastansat i 2006. han har særligt viden inden for telekommunikation og har rådgivet den
norske stat, den svenske stat og den engelske stat. i 2005 arbejdede han også med rapporten
for radioudvalget. han og henrik zangenberg arbejdede primært sammen om de 7
faserapporter, og vidnet var dybt involveret i alle rapporterne. han og zangenberg var ho-
vedforfattere på rapporterne, men de benyttede også ”underleverandører” på gartners del af
radioudvalgets rapport.
forevist ”delkontrakt finansministeriet og rigspolitiet” af 20. september 2005, side 12,
”fase 6: forslag til forretningsmodeller”, hvoraf fremgår blandt andet ”note: fasens endelige
udformning vil afhænge af bl.a. kammeradvokatens vurdering af beredskabets muligheder for
udnyttelse af tetra-licenser”, har han forklaret, at han ikke kan huske, hvorfor der er indsat
en note i kursiv. fase 7-rapporten var en del af gartners opgave, idet de skulle lave en
tidsplan.
forevist e-mail af 20. januar 2006 fra helle plaugmann, gartner, om fremsendelse af gartner-
notat har han forklaret, at han kan huske, at han har diskuteret nogle af tingene med henrik
zangenberg, men det var henrik zangenberg, der udarbejdede notatet.
gartner rådgiver om teknologiske og forretningsmæssige forhold. der var vist en diskussion
internt om, hvordan man bedst og billigst kunne skabe et netværk. de talte om udbud og om
at forhandle med dem, der allerede havde et net. han deltog i behovsvurderingen, og de
behov, man vurderede som relevante, var som udgangspunkt de samme behov, som
accenture rapporten havde opstillet. derudover drøftede de med beredskaberne, om der var
yderligere krav, hvilket var tilfældet.
                                             - 305 -
forevist fase 1-rapport af 9. marts 2006 udarbejdet af gartner, side 13, punktet ”kritiske
behov”, har han forklaret, at de behov, der afdækkes i den del af rapporten, var opdelt i tre
kategorier: ”kritiske behov”, ”nødvendige behov” og ”gode at have behov”. de tog som
nævnt udgangspunkt i de tidligere opstillede krav og justerede disse efter drøftelse med
beredskabet.
forevist fase 3-rapport af 9. marts 2006 udarbejdet af gartner, side 7, 1. afsnit, hvoraf
fremgår: ”gartner anbefaler beredskabsmyndighederne at basere deres fælles radiokom-
munikation på tetra teknologien. anbefalingen er baseret på den konkrete vurdering af de
enkelte teknologiers markedsposition og er desuden baseret på en vurdering af teknologiernes
opfyldelse af de behov, beredskabsmyndighederne har defineret”, har han forklaret, at gsm
og umts ikke kunne opfylde en række af de krav, som beredskaberne havde formuleret. de
opdelte teknologierne i tre kategorier. teknologier udviklet til beredskabsmyndighederne,
kommercielle mobiltelefonteknologier og nye radiosystemteknologier. den detaljerede
scoring, som de lavede i forhold til de opstillede behov, viste, at tetra-teknologien var den
eneste, der umiddelbart opfyldte alle behov. der er ikke lavet en detaljeret scoring vedrørende
andre beredskabsteknologier, herunder ”tetrapoll” og ”apco projekt 25”.
de kiggede også på gsm, og han kan huske, at forsvarsministeriet var inddraget heri, idet
ministeriet var en del af radioudvalget. han og zangenberg blev involveret i sine-projektet i
det tidlige forår 2006. det skete parallelt med, at den sidste del af radioudvalgets rapport blev
lavet. han er ikke blevet spurgt, om det kunne udelukkes, at andre teknologier kunne
anvendes. i forbindelse med radioudvalgets arbejde var der ikke et samarbejde med rovsings
folk, men rovsings folk var med som bisidder. i sine-projektet blev de ansat som
kommerciel rådgiver. rovsing var teknisk rådgiver, og kammeradvokaten var juridisk
rådgiver.
forevist rapporten ”internationale erfaringer med beredskabsradio” fra 28. april 2006 har han
forklaret, at de lavede rapporten, fordi økonomistyrelsen ønskede et katalog over in-
ternationale erfaringer med indkøb af tilsvarende netværk. de blev bedt om at undersøge en
række tetra-projekter internationalt. det var kun tetra-projekter, som de undersøgte.
                                             - 306 -
forevist samme rapport, side 5, punktet: ”vurdering og sammenfatning”, hvoraf fremgår
blandt andet: ”der findes ikke ét land, som syntes at kunne fungere som rollemodel for den
danske indførelse af tetra”, har han forklaret, at gartner blev bedt om at lave en rapport om
erfaringer med indkøb af tetra-projekter. som han forstod økonomistyrelsen, var det
styrelsens hensigt at købe et radiosystem til det danske beredskab, og blandt andet baseret på
gartners rådgivning var tetra den mest oplagte teknologi.
forevist ”innspill til økonomistyrelsen sine prosjektet master dokument – teleplan”, side 3,
vedrørende sammenkobling af lokale tetra-netværk, har han forklaret, at der var
interessenter, der var interesserede i at undersøge en mere decentral løsning. gartner vur-
derede, at en decentral løsning ville give en række problemer. dels var det aldrig set i praksis,
dels ville det give funktionsproblemer, idet laveste fællesnævner ville sætte standarden for
hele systemet, dertil kommer, at det kunne medføre styringsproblemer. da de blev antaget til
sine-projektet, var det primært henrik zangenberg, der stod for arbejdet.
forevist fase 3-rapport af 9. marts 2006 udarbejdet af gartner, side 5, hvor der under punktet
”sammenfatning” beskrives en række alternativer til tetra, har han forklaret, at de ikke
udelukkede, at andre teknologier kunne anvendes, allerede fordi det var et faktum, at andre
teknologier var anvendelige. i usa anvendtes f.eks. en anden teknologi. der var således
andre muligheder, men tetra var den bedste og mindst risikofyldte.
fhv. vicerigspolitichef erik justesen har - forevist notat af 28. november 2003 ”arbejds-
gruppen vedrørende effektiv radiokommunikation” - forklaret, at politiet i perioden 1993 - 96
implementerede et nyt radiokommunikationssystem, thor, der blev leveret af motorola. det
blev implementeret efter sædvanlige undersøgelser og valgt ved hjælp af konsulenter. thor-
systemet var alene for politiet. det blev valgt, da rigspolitiet vurderede, at det var det bedste.
købet blev senere undersøgt af rigsrevisionen, der fandt det i orden. thor-systemet havde
én mangel, nemlig at det ikke kunne kommunikere med andre systemer. man blev derfor op-
mærksom på, at de forskellige beredskabsmyndigheder opererede som små øer. det blev
særligt tydeligt efter seest ulykken i 2003. i 2003 fungerede thor-systemet, men det var
reelt teknisk nødlidende. krypteringsdelen var forældet, og politiet kunne ikke skaffe de
nødvendige dele for at holde systemet kørende. hertil kom kommunikationsproblemerne, og
                                              - 307 -
at det lå i kortene, at politiet skulle omorganiseres fra 52 kredse til ”noget mindre”. systemet
var kredsbaseret. alt dette medførte, at politiet var interesseret i at købe noget nyt.
han kan ikke huske, hvornår garantiperioden udløb. der var møder med motorola om emnet,
og han fik at vide, at motorola ikke kunne skaffe det, der skulle til for at holde systemet
gående. politiet skulle have en løsning, og det skulle være et nyt radiosystem. bernstein-
udvalget havde konkluderet, at det var nødvendigt med et nyt system. fra 1999 og hvert år
derefter gjorde politiet regeringen opmærksom på, at politiet skulle have et nyt system, men
politiets ønske fik ikke bevågenhed, og politiet kunne ikke selv finansiere det. efter
bernstein-udvalget sagde regeringen, at der skulle laves et nyt system. det blev også besluttet
at nedsætte radioudvalget med deltagelse af alle de ministerier, der var involveret. ingen
ønskede at være formand, da det var meget kompliceret. da politiet skulle have et
kommunikationssystem, blev han formand.
når man laver et så stort projekt, er det nødvendigt med konsulentbistand. rigspolitiet antog
derfor kammeradvokaten, gartner og rovsing. gartner havde også været konsulent tidligere.
de vidste, at gartner ikke var ekspert i dækningsproblemer, og derfor blev rovsing også
antaget. det var disse, der skulle danne rammen for det teknologivalg, der skulle træffes.
radioudvalget kom entydigt til, at det skulle være tetra-teknologien.
fase 7-rapporten fra gartner udgik, da de ikke fandt behov for den. det står beskrevet i
slutningen af radioudvalgets rapport. de ville ikke ”kloge sig på”, hvordan systemet skulle
implementeres i andre myndigheder, og de ministerier der deltog, herunder finansministeriet,
var enige heri. derfor blev denne del af rapporten udtaget.
forevist udateret brev fra rigspolitiet til justitsministeriet, hvoraf fremgår blandt andet:
”rigspolitiet skal i anledning af justitsministeriets henvendelse oplyse, at rigspolitiet ikke
har indgået aftaler med schengen-lande, eller andre lande uden for schengen, om benyttelse
af specielle radiofrekvenser til kommunikation mellem politimyndigheder. rigspolitiet er
ligeledes ikke fremkommet med tilkendegivelser om, at danmark vil reservere specielle
radiofrekvenser til brug for politi- og toldsamarbejdet i schengen eller uden for schengen”,
har han forklaret, at han spurgte ”kloge folk i huset, og han slog sikkert også op i
                                             - 308 -
dokumenter”, inden han svarede. han vidste, at rigspolitiet ikke havde bundet sig til noget, så
der var ikke en sådan forpligtelse.
forevist brev af 25. juli 2000 fra rigspolitiet til københavns politi, 2. sidste afsnit, hvoraf
fremgår blandt andet: ”at schengen politisamarbejdet forudsætter friholdelse af et bestemt
frekvensområde - emergencybåndet 380-400 mhz – blandt andet til brug for det lande-
grænseoverskridende politisamarbejde”, har han forklaret, at bemærkningen om, at schengen-
samarbejdet ”talte om”, at man skulle friholde bestemte frekvenser, er forkert. den sidste
sætning i brevet er således forkert, mens det, der blev sagt i det første brev, var korrekt.
vidnet blev forevist brev af 9. marts 2006 fra rigspolitiet til justitsministeriet, side 2,
”kammeradvokatens vurdering af licensbetingelserne”, de to sidste afsnit, hvoraf fremgår:
”kammeradvokaten har i den forbindelse vurderet, at tetranet, på baggrund af såvel lov-
forarbejderne som udbudsmaterialet og tilladelsens ordlyd, må være bibragt en klar for-
ventning om, at der ikke ville blive etableret et konkurrerende landsdækkende statsligt net,
idet et sådant net vil fjerne forretningsgrundlaget for tetranet. endvidere er det kammer-
advokatens vurdering, at tetranet, i den situation, hvor staten måtte etablere et konkurrerende
net, med rette vil kunne hævde, at de rettigheder, der er tillagt tetranet ved udbuddet, og som
tetranet har foretaget væsentlige investeringer i tillid til, er blevet krænket, og at staten sand-
synligvis vil ifalde et erstatningsansvar over for tetranet i denne situation, idet tetranet ikke
kan antages at have misligholdt vilkårene for sin tilladelse.” hertil har han forklaret, at han
ikke kan huske, hvorfor han nævnte det, men der var forskellige muligheder for at lave
kommunikationssystemer. en mulighed var, at staten købte og ejede et net. en anden mu-
lighed var, at staten alene købte dækningen, og det er med de to udgangspunkter, at han har
skrevet, som han har gjort.
forevist udkast til radioudvalgets rapport af marts 2006: ”rapport vedrørende et nyt
landsdækkende radiokommunikationssystem for det samlede beredskab”, side 5, 4. og 5.
afsnit, hvor tetranets forventninger om, at der ikke ville blive etableret et konkurrerende
landsdækkende statsligt net omtales, har han forklaret, at det ikke er ham, der har skrevet det,
men han har slettet det, da han skønnede, at det ikke var relevant. han var opmærksom på, at
det intet havde med kommissoriet at gøre, og derfor gled det ud af rapporten. han var bekendt
med, at tetrastar konkurrerede med tetranet.
                                              - 309 -
politiet, der kom på nettet efter hur, var den første statslige bruger af sine. vidnet havde
ikke noget at gøre med den del. thor-systemet fungerede indtil, at politiet kom på sine.
man opretholdt thor-systemet ved at ”kannibalisere” thor-radioer. der var intet, der an-
tydede, at rigspolitiet skulle have haft en interesse i, at motorola vandt. rigspolitiet havde
kun ét ønske, og det var at skaffe det bedst mulige system inden for de økonomiske rammer.
rigspolitiet var ikke involveret i selve udbuddet.
proceserklæringer
de sagsøgte myndigheder har under hovedforhandlingen i sagen afgivet to bindende pro-
ceserklæringer af 11. januar 2013 vedrørende kammeradvokatens udtalelser af henholdsvis 2.
november 2005 til rigspolitichefen og 3. april 2006 til økonomistyrelsen. den førstnævnte
proceserklæring, proceserklæring a, har følgende indhold:
      ”under sagens forberedelse og senest under hovedforhandlingen har sagsøgeren
      udtrykt ønske om at få belyst indholdet af et responsum (udtalelse) af 2. november
      2005 afgivet af kammeradvokat karsten hagel-sørensen til rigspolitiet.
      udtalelsen er fortrolig og kan ikke gøre til genstand for aktindsigt eller edition,
      hvorfor udtalelsens indhold alene indgår i sagen faktum i form af forskellige
      gengivelser og beskrivelser af udtalelsen og den konklusion.
      de sagsøgte myndigheder har i et støttebilag kort sammenfattet udtalelsens
      indhold og konklusion. da støttebilagets gengivelse af udtalelsens konklusion er
      bestridt af sagsøgeren, og da de sagsøgte myndigheder gerne bidrager med at få
      belyst udtalelsens konklusion, afgiver de sagsøgte myndigheder hermed følgende
      bindende proceserklæring:
      de sagsøgte myndigheder erklærer, at kammeradvokaten den 2. november 2005
      afgav en udtalelse til rigspolitiet med titlen ”etablering af radiokommu-
      nikationssystem til brug for beredskabsmyndighederne”.
      de sagsøgte myndigheder erklærer endvidere, at udtalelsen af 2. november 2005
      indeholder følgende konklusion på spørgsmål om, hvorvidt staten i lyset af det i
      200/2001 gennemførte frekvensudbud havde retlig mulighed for etablering af et
      statsligt net:
               ”jeg mener således, at tetranet på baggrund af såvel lovforarbejderne
               som udbudsmaterialet og tilladelsens ordlyd, må være bibragt en klar
               forventning om, at der ikke vil blive etableret et konkurrerende lands-
               dækkende statsligt net, idet et sådant net vil fjerne forretningsgrundlaget
               for tetranet. jeg lægger herved også vægt på, at der på forhånd var en
                                              - 310 -
              vis skepsis om, hvorvidt der var plads til 2 net. den efterfølgende
              udvikling og tetranets vanskelighed ved at tiltrække andre kunder end
              beredskabskunder illustrerer for mig at se, at et statsligt finansieret
              kommunikationsnet vil give tetranet en konkurrence, der gør det
              urealistisk for tetranet at fortsætte en udbygning af dækningsgraden.””
den sidstnævnte proceserklæring, proceserklæring b, vedrørende udtalelsen af 3. april 2006
har følgende indhold, idet erklæringens 2. og 3. afsnit er ligelydende med 2. og 3. afsnit i
proceserklæring a :
      ”under sagens forberedelse og senest under hovedforhandlingen har sagsøgeren
      udtrykt ønske om at få belyst indholdet af et responsum (udtalelse) af 3. april
      2006 afgivet af kammeradvokat karsten hagel-sørensen til økonomistyrelsen.
      …
      de sagsøgte myndigheder erklærer, at kammeradvokaten den 3. april 2006 afgav
      en 39 sider lang udtalelse til økonomistyrelsen med titlen ”nød- og be-
      redskabsnettet – udtalelse vedrørende forskellige handlemuligheder”.
      de sagsøgte myndigheder erklærer endvidere, at udtalelsen af 3. april 2006 blandt
      andet indeholder følgende konklusioner for så vidt angår spørgsmålene om,
      hvorvidt frekvenstilladelsen til tetranet forhindrede inddragelsen af tetrastar i
      konkurrence med tetranet og om konkurrenceudsættelse kunne ske ved et udbud
      efter det gældende udbudsdirektiv:
              1) ”efter at have gennemgået række af internationale dokumenter, eu-
                 akter og den nationale lovgivning på området samt telestyrelsens
                 materiale, korrespondancen med tetranet og tetrastar samt de ud-
                 stedte tilladelser og tillæg hertil er det på ovenanførte grundlag min
                 vurdering, at økonomistyrelsen ikke vil være retligt afskåret fra at
                 inddrage tetrastar i et forløb, der tager sigte på samordning af nød- og
                 beredskabskommunikationen ved etablering af en fælles tilslut-
                 ningsordning for beredskabsbrugerne i landet.”
              2) ”i kraft af det ovenfor anførte om overlappet mellem de to tilladelser og
                 udbudsdirektivets afgræsning af udbudspligtige ydelser er det min
                 opfattelse, at teleydelserne, som økonomistyrelsen påtænker at efter-
                 spørge, ikke i sin helhed kan antages at være undtaget fra udbuds-
                 pligten i henhold til det gældende udbudsdirektiv.
                 det vil derfor være betænkeligt at indlede forhandlinger alene med
                 tetranet. disse betænkeligheder bliver desto større, hvis forhand-
                 lingsstrategien lægges an på, at økonomistyrelsen i forhold til tetranet
                 udtrykkeligt forbeholder sig adgangen til at afslutte forhandlingerne og
                 i forlængelse heraf indlede nye forhandlinger også med tetrastar.”
                                           - 311 -
             3) ”en typisk og ud fra en udbudsretlig synsvinkel betryggende model til at
                konkurrenceudsætte de omhandlede teleydelser, vil på den anden side
                være at indlede en udbudsforretning i henhold til det gældende
                udbudsdirektiv, herunder med offentliggørelse af en udbuds-
                bekendtgørelse.”
procedure
damms procedure
damm har i det væsentlige procederet i overensstemmelse med sit påstandsdokument af 25.
januar 2013 med følgende anbringender:
1.1       it- og telestyrelsens frekvensadministration
          det gøres gældende, at it- og telestyrelsen er forpligtet til i sin frekvens-
          administration at handle aktivt, objektivt og ikke-diskriminerende.
          på trods af,
          at        begge de udstedte tetra-tilladelser forudsatte, at begge indehavere
                    af tetra-tilladelser kunne betjene kunder indenfor nød- og
                    beredskabsområdet,
          at        det i kjeldsen-udvalgets analyse netop var angivet, at de civile kun-
                    der for begge tilladelsesindehavere blev anset som et supplement til
                    beredskabskunderne, ”som i givet fald medvirke til at skabe
                    forrentning af investeringerne i nettet og ville i givet fald dermed
                    mindske de gennemsnitlige udgifter, som vil gøre det muligt at tage
                    lavere priser, end hvis der alene var beredskabskommunikation i
                    nettet”.
          at        styrelsen anerkendte eksistensen af et "beslutningsvakuum", som til-
                    lige påvirkede efterspørgslen fra civile kunder, jf. motorolas
                    bemærkninger herom i den første dispensationsansøgning fra 2003,
                                  - 312 -
at          it- og telestyrelsen gennem sin involvering i udvalgsarbejderne
            vidste, at beredskaberne ville overgå til ét fælles beredskabsnet inden
            for en kort tidshorisont, og
at          styrelsen i sine afgørelser over for motorola selv var opmærksom på
            kravene til sin frekvensadministration, hvorefter denne i henhold til
            den tidligere gældende radiokommunikationslovs § 1, stk. 2, som
            også til dels genfindes i de senere gældende frekvenspolitiske
            rammemandater, skal ske "gennem en aktiv, objektiv og ikke-
            diskriminerende frekvensadministration med henblik på at fremme
            reel konkurrence og effektiv udnyttelse af de samlede radiofre-
            kvensressourcer",
gav it- og telestyrelsen ikke af egen drift tetrastar en tilsvarende dispensation for
udbygningskravene.
ved ikke af egen drift at give dispensation til tetrastar i samme omfang, som
motorola fik det, handlede it- og telestyrelsen i første række i strid med reglerne
for sin frekvensadministration, som forudsætter, at frekvensadministrationen skal
være ”aktiv” og ikke-diskriminerende.
tetrastar havde allerede forud for overtagelsen af tetra-tilladelserne i 2003
tilkendegivet, at man ønskede at få mulighed for dispensation, hvilket blev afvist
fra it- og telestyrelsens side på trods af, at det under nærværende retssag gøres
gældende, at tetrastar kunne have fået en dispensation, såfremt der var blevet
ansøgt herom.
it- og telestyrelsen har dermed, på trods af direkte opfordring hertil, ikke lige-
stillet de to tetra-tilladelsesindehavere i forhold til dispensationer, men
tværtimod bibragt tetrastar den forståelse, at der ikke ville kunne opnås dispen-
sation. it- og telestyrelsen har således i anden række handlet ansvarspådragende
ved ikke – efter direkte at være opfordret dertil – at træffe afgørelse, som opfyldte
kravene om en ”objektiv og ikke-diskriminerende frekvensadministration”.
                                      - 313 -
    ved ikke at have overholdt vejledningspligten i forvaltningslovens § 7 har it- og
    telestyrelsen i tredje række handlet ansvarspådragende over for tetrastar.
    selskabet blev ikke vejledt i overensstemmelse med de gældende forvaltnings-
    retlige principper, som landsretten kan lægge til grund i sagen som værende
    ubestridte.
    ved ikke at meddele dispensation i 2007 – efter at have modtaget konkret
    ansøgning – i fjerde række handlet ansvarspådragende over for tetrastar ved
    at give afslag på dispensation i strid med kravet om objektiv og ikke-
    diskriminerende frekvensadministration.
    tetrastar blev nægtet muligheden for at overdrage sine frekvenser til tredjemand i
    en situation, hvor der ikke længere bestod noget marked for en alternativ tetra-
    operatør. it- og telestyrelsen har således i femte række handlet ansvarspådragende
    ved ikke at tillade overdragelse af frekvenserne til andet formål inden for
    frekvensplanens rammer. det oplyses i den forbindelse, at tetrastar havde
    modtaget et tilbud om betaling af kr. 3,5 mio. for overdragelse af frekvenserne.
    it- og telestyrelsen burde have tilbagetaget motorolas tetra-tilladelser i stedet
    for at meddele dispensationer. styrelsen har således i sjette række handlet
    ansvarspådragende over for sagsøger ved ikke i sin frekvensadministration ”aktivt”
    at have sikret sig ”objektive” vilkår for konkurrence i forhold til at tilbyde adgang
    til frekvenser i beredskabsbåndet til brug for et efterfølgende udbud.
1.2 fri konkurrence om alle kunder mellem de to indehavere af tetra-
    tilladelserne
    det gøres gældende, at tetra-tilladelserne til henholdsvis tetrastar og motorola
    blev givet med henblik på, at der kunne bestå en konkurrence mellem udbyderne af
    de to tetra-net i forhold til alle potentielle kunder, herunder nød- og
    beredskabskunder.
    i overensstemmelse med principaftalen fra september 1999 fravalgte it- og te-
    lestyrelsen en model med kun én landsdækkende operatør – en mulighed, som
                                     - 314 -
staten eksplicit havde forholdt sig til via fischer lorenz-rapporten og de scenarier,
som var opstillet af videnskabsministeriet i 1998 forud for afgivelse af rapporter fra
omnitele ltd. og pmr-dk. den daværende minister på området havde i
forbindelse med høringsprocesser konstateret, at det ville være for dyrt at etablere
et landsdækkende tetra-net udelukkende med den trafik, som nød- og
beredskabsbrugere kunne generere og ville være villige til at betale for. dette var
årsagen til, at ingen af indehaverne af tetra-tilladelserne fik eksklusiv ret til at
betjene henholdsvis segmentet for nød- og beredskabsbrugere og civile brugere.
det kan endvidere lægges til grund, at der imellem de rene nød- og beredskabs-
brugere og de rent private aktører er et stort segment bestående af aktører, som kan
indgå dels i civile sammenhænge og dels i nød- og beredskabssammenhænge. også
af den grund vil det være vanskeligt at foretage en egentlig sondring mellem nød-
og beredskabsbrugere på den ene side og civile brugere på den anden side.
i forhold til etablering og drift af net etableret i henhold til tetra-tilladelserne
kan det lægges til grund, at det var hensigten, at udbyderne selv skulle bære
etableringsomkostningerne og risikoen for disse investeringer. endvidere var det op
til udbyderne på de respektive tetra-net selv at hverve de fornødne kunder til at
forrente de foretagne investeringer.
i forbindelse med tetra-udbuddet i 2000/2001 redegjorde it- og telestyrelsen
på foranledning af motorola, som ønskede sikkerhed for kundegrundlaget, at det
fulgte af lovgrundlaget, at der skulle udstedes to tilladelser, og at udbyderne selv
måtte tilvejebringe det fornødne kundegrundlag. det blev endvidere anført, at
tilbudsgiverne var forpligtede til at opbygge og drive deres respektive net i fri
konkurrence i perioden.
i forarbejderne til lov om ændring af lov om radiokommunikation og tildeling af
radiofrekvenser og lov om offentlig mobilkommunikation (1999-ændringsloven)
blev det eksplicit anført at,
            (i)     "det har været overvejet og undersøgt, om det allerede i første
            fase ville være muligt, og om der fra brugers side ville være interesse
                                       - 315 -
           for at etablere en samlet landsdækkende, ikke-kommerciel, brugerejet
           tetra-infrastruktur som et alternativ til et net, der etableres og
           drives af en operatør, som udnytter de således tildelte frekvenser
           kommercielt og derigennem giver brugerne adgang til det ønskede
           produktudbud".
det blev fra videnskabsministeriets side videre anført i bemærkningerne, at de
relevante myndigheder ikke havde interesse i en sådan løsning, og at den
manglende interesse formentlig skyldtes fordelene ved en model baseret på
offentligt udbud med sigte på udpegning af en privat operatør/driftsherre, hvor
           (ii)    "operatøren bærer etableringsomkostning og risikoen [og]…
           også har ansvaret for at hverve kunder og dermed få tilstrækkelig
           trafik på nettet til at forrente investeringen".
det blev endelig anført, at en offentlig udbudsmodel hurtigere kunne sættes i
værk, end hvis man først skulle etablere
           (iii)   "enighed om en fælles investeringsbeslutning på tværs af en
           række     statslige,     amtskommunale      og   kommunale     nød- og
           beredskabsbrugere, og at man derved køber sig til den bedste tekniske
           ekspertise til at drive nettet teknisk og økonomisk optimalt".
at de to tetra-net skulle kunne konkurrere om alle kunder, herunder nød-
og beredskabskunder, er ligeledes stadfæstet ved ministerens besvarelse af
spørgsmål i forbindelse med lovforberedelsen og fra folketingets udvalg, i
udbudsmaterialet fra december 2000, it- og telestyrelsens forsikringer over
for t-cell, de rapporter, som blev afgivet i november 2002 og maj 2003, samt
af det første frekvenspolitiske rammemandat fra december 2002, som angiver,
at "der er dog fri adgang for alle typer kunder i begge net".
sammenfattende kan det således lægges til grund, at tetra-udbuddet fandt
sted på grundlag af,
at         lovgiver og de relevante myndigheder på tetra-området havde
           fravalgt en monopolløsning med kun ét net,
                                         - 316 -
      at          udbuddet af tetra-tilladelserne skulle ske i overensstemmelse med
                  principaftalen, således at der ville være fri konkurrence om kunderne
                  mellem de to landsdækkende tetra-net,
      at          en samlet landsdækkende, ikke-kommerciel brugerstyret tetra-in-
                  frastruktur, som alternativ til et net drevet af én kommerciel udbyder,
                  blev fravalgt under henvisning til, at (i) udbyderen skulle bære
                  etableringsomkostningerne og risikoen, og at operatøren også
                  samtidig derved ville have ansvaret for at "hverve kunder" og få
                  tilstrækkelig trafik på nettet til at forrente investeringen, og (ii) en
                  sådan fælles investeringsbeslutning ville kræve enighed på tværs af
                  en række statslige, amtskommunale og kommunale nød- og
                  beredskabsbrugere.
1.3   etableringen af ét fælles radionet til danmarks beredskaber og vedtagelse af
      tvangstilslutningsloven er et brud på vilkårene for tetra-tilladelserne
1.3.1 sine-udbuddet
      allerede i november 2003 blev det på administrativt plan – på trods af vilkåret om
      fri konkurrence mellem to landsdækkende og et eller flere eventuelle lokale
      tetra-netværk – administrativt besluttet, at der skulle etableres ét fælles radionet
      til nød- og beredskabskommunikation i danmark. beslutningen blev bekræftet
      politisk ved forsvarsforliget indgået juni 2004.
      gartner, som har assisteret radioudvalget, anbefalede i overensstemmelse hermed
      en model, hvor der indgås en samlet central aftale mellem beredskabsmyn-
      dighederne og operatøren om indkøb af infrastruktur, således at hver myndighed
      betaler i forhold til antal brugere på netværket efter et såkaldt "flat fee" princip. af
      rapporten fremgår det endvidere, at de økonomiske konsekvenser primært vedrører
      omkostninger til køb, etablering og drift af infrastrukturen samt køb af
      radioterminaler og andet udstyr. ifølge gartner kan 60 % af de anslåede infra-
                                - 317 -
strukturomkostninger henføres til den løbende drift, mens ca. 40 % kan henføres til
egentlige etableringsudgifter.
af radioudvalgets anbefalinger fremgår det, at radioudvalget anbefaler, at der
anskaffes og etableres et fælles radiokommunikationssystem for det samlede
beredskab baseret på tetra-teknologien. radioudvalget foreslog tre
forretningsmodeller for radiosystemet, hvor
1. staten finansierer etableringen og forestår driften af systemet (driften og
    vedligeholdelsen finansieres ved hjælp af brugerbetaling), eller
2. staten finansierer etableringen af systemet og udliciterer driften til en pri-
    vat leverandør (hvor beredskabsmyndighedernes udgifter til drift af
    systemet bases på abonnementsordninger), eller
3. en kommerciel model, hvor en privat leverandør forestår etableringen og
    driften af systemet (hvor de enkelte beredskabsmyndigheder betaler for
    systemydelserne via abonnementsordninger).
radioudvalget påpegede, at de ikke så sig i stand til at pege på en bestemt
model, men at udvalget så det som en fordel, at en privat aktør påtog sig ri-
sikoen for etableringen af den nødvendige infrastruktur og den løbende
vedligeholdelse af systemet.
det gøres gældende, at staten valgte model nr. 2 beskrevet af radioudvalget.
udbudsbekendtgørelsen fra sine-udbuddet angiver, at udbuddet vedrører en
tjenesteydelse omfattet af tjenesteydelseskategorien nr. 05 (teletjenester).
uanset denne angivelse i udbudsbekendtgørelsen fremgår det af det udar-
bejdede kontraktgrundlag til brug for sine-udbuddet, at kontrakten over-
ordnet betragtet omfatter følgende hovedydelser:
                                    - 318 -
•      etablering (såfremt nettet ikke allerede er etableret) og udrulning af net-
       tet.
•      tilrådighedstillelse af nettet i forhold til brugerne.
•      sikring, drift og vedligeholdelse af nettet1.
kontrakten er i den forbindelse struktureret på den måde, at tjenesteyderen skal
stille nettet til rådighed for "enhver bruger, der i henhold til en indgået tilslut-
ningsaftale skal have adgang til nettet", jf. kontraktens punkt 19.1. ifølge kon-
traktens punkt 19.2 skal den der ønsker tilslutning af brugere indgå aftale om til-
slutning til og brug af nettet.
berettigede til at indgå tilslutningsaftaler er de parter, der er opregnet i kredsen af
potentielle bestillere, der – hvis kunden (det vil sige økonomistyrelsen (senere
rigspolitiet)) beslutter dette – har adgang til at agere som bestiller under
kontrakten, jf. definitionen af "bestiller". ved bruger forstås i henhold til defini-
tionsafsnittet enhver fysisk eller juridisk person eller enhed inden for en juridisk
person, der i henhold til en tilslutningsaftale skal have adgang til at anvende nettet
på de i kontrakten angivne vilkår.
det kan således lægges til grund, at nettet ikke er "født" med brugere, men at disse
først kommer på nettet, når den pågældende beredskabsvirksomhed (bestiller)
indgår en tilslutningsaftale, som tillader dens brugere at benytte nettet.
af bilag vii til kontrakten er angivet, at der ved den samlede kontraktsum forstås
kontraktsum for etablering og drift af nettet, jf. punkt vii 2.6. under punkt vii 3.1
er der ønsket en nedbrydning af priserne på henholdsvis etablering og drift,
herunder ved nedbrydning på regionsniveau. under punkt vii 7.1 er det anført, at
betalinger fra kunden for etablering af nettet er at "betragte som forudbetalinger for
adgang til nettet". ifølge kontrakten er tjenesteyderen forpligtet til i sine
leveringsvilkår over for tredjemand at medtage bestemmelser om, at tjene-
steyderens opfyldelse af kontrakten går forud for opfyldelse af leveringsaftaler
                                     - 319 -
indgået med tredjemand. ligeledes er tjenesteyderen forpligtet til at prioritere
opfyldelse af kontrakten.
det er endvidere et krav efter kontraktens punkt 11, at der gives håndpant i akti-
erne i tjenesteyderen til sikkerhed for dennes opfyldelse af forpligtelserne i
henhold til kontrakten, og tjenesteyderen må ikke foretage selskabsretlige di-
spositioner, herunder udskillelse af aktiver, kontrakter og rettigheder mv. af be-
tydning for nettet (nøgleressourcer). kunden kan, hvis det må anses for bestyrket, at
der foreligger væsentlig misligholdelse fra tjenesteyderens side overtage
stemmeretten for aktierne og retten til udbytte.
tjenesteyderen er i henhold til kontrakten berettiget til at disponere over nettet til
brug for levering af ydelser til tredjemand uden for kontrakten. dette kan dog alene
ske, såfremt det ikke på nogen måde forringer tjenesteyderens muligheder for at
opfylde denne over for kunden og brugeren omfattet af kontrakten.
som led i aftalen er der indføjet vilkår om betaling af en såkaldt "omsætningsafgift"
under kontraktens punkt 28.4, hvorefter tjenesteyderen skal betale en afgift til
kunden ved tilslutning eller levering af ydelser til tredjemand uden for kontrakten.
uanset at sine-udbuddet formelt er søgt tilrettelagt som et udbud vedrørende
tjenesteydelser, er der i realiteten tale om, at staten finansierer etablering af in-
frastruktur i form af et net, som skal opfylde en række specifikationer stillet af
staten.
dette fremgår da også af kravspecifikationens ii.6.2, der under punktet om kon-
trolrum angiver, at
           (iv)
           (v)     "kontrolrum er ikke en del af infrastrukturkontrakten, men der
           skal tages højde for tilkobling af kontrolrum" [min understregning].
i modsætning til det, som var forudsat i bemærkningerne til radiokommunikati-
onsloven, ministerens svar til udvalg og folketing, udbudsgrundlaget for tetra-
udbuddet i 2001, redegørelserne i rapporterne fra november 2002 og maj 2003, it-
                                      - 320 -
og telestyrelsens afgørelser vedrørende dispensationer til motorola og endelig i
radioudvalgets rapport, er der ikke tale om, at operatøren eller udbyderen under
kontrakten påtager sig risikoen for etableringen af den nødvendige infrastruktur og
hvervning af kunder.
som det ses, er den valgte model i kontrakten tværtimod uafhængig af antallet af
faktiske tilslutninger, både for så vidt angår statslige og kommunale/regionale
kunder og for de kunder, for hvilke der skal erlægges omsætningsafgift. selvom
ejerskabet til nettet formelt er hos tjenesteyderen i kontraktperioden, er der indlagt
så væsentlige og usædvanlige begrænsninger i råderetten over tjenesteyderen (og
aktierne i denne), at modellen reelt modsvarer en "go-co-model" snarere end den
"co-co-model", som staten besluttede at indføre ved vedtagelse af
radiokommunikationsloven i 1999, og som blev lagt til grund ved udstedelsen af
tetra-tilladelserne i 2001.
at der i realiteten er tale om en løsning svarende til den ovenfor som model 2
skitserede løsning beskrevet af radioudvalget, understøttes af aktstykket forelagt
for finansudvalget den 16. maj 2007, hvoraf det under punktet økonomi fremgår,
at
            (vi)    "den samlede økonomiske ramme vil omfatte omkostninger til
            infrastrukturen, jf. udbuddet om etablering af adgang til og drift af
            radiokommunikationsnettet".
omkring fordeling af omkostninger er yderligere anført, at
            (vii)   "for så vidt angår finansiering af etableringsomkostningerne
            (master m.v.), er det i forbindelse med aftale om finansloven for
            2007 aftalt, at disse primært finansieres ved salg af statslige aktiver".
staten overvejede forud for iværksættelse af tetra-udbuddet i 2000/2001 nøje,
om der skulle etableres et landsdækkende tetra-net, hvilket beredskabsstyrelsen
i sit notat bilagt fischer lorenz-rapporten havde gjort gældende. endvidere blev et
tilsvarende monopol overvejet som et af de mulige scenarier i rapporten udarbejdet
                                           - 321 -
      af omnitele ltd. staten fravalgte imidlertid en monopolløsning, idet
      konkurrencehensynet blev prioriteret højere end hensynet til at opnå ét net.
      det gøres i lyset af ovenstående gældende, at selve iværksættelsen af sine-ud-
      buddet (og tvangstilslutningsloven) således afgørende bryder med det vilkår om fri
      konkurrence på beredskabsområdet under hvilke tetra-tilladelserne blev udstedt
      i 2001, idet sine-udbuddet (sammen med tvangstilslutningsloven) har en
      ekskluderende/eliminerende effekt over for den tilladelsesindehaver, som ikke
      tildeles kontrakten.
      klagenævnet for udbud deler den opfattelse, at etableringen af ét fælles be-
      redskabsnet var et fravalg af den hidtil anvendte model, idet klagenævnet i et
      svarskrift i den sag som økonomistyrelsen anlagde ved landsretten mod klage-
      nævnet vedrørende sagsbehandlingsfejl, blandt andet har anført følgende:
                 (viii) "som beskrevet i stævningen, side 2-3, besluttede den danske
                 stat i 2006 at etablere et fælles radiokommunikationssystem.
                 beslutningen var udtryk for, at modellen forudsat i 1999 ved tildeling
                 af radiofrekvenser til nød- og beredskabsformål – hvorefter private
                 aktører selvstændigt skulle opbygge kommunikationsnet – blev
                 forladt."
1.3.2 tvangstilslutningsloven
      som det fremgår af udbudsbekendtgørelsen for sine-udbuddet, skete øko-
      nomistyrelsens udbud tillige på vegne af landets amter/regioner og kommuner
      "under forudsætning af opnåelse af fornødent mandat". under punktet
      yderligere oplysninger er det under punkt 9 anført, at
                 (ix)    "med       sigte     på     samordning     af      nød-     og
                 beredskabskommunikation m.v. stiles der mod gennemførelse af en
                 tilslutningsforpligtelse, således at også alle ikke-statslige nød- og
                 beredskabsmyndigheder og -grene forpligtes til at anvende den
                 tjenesteyder,   som     økonomistyrelsen   efter  gennemførelsen    af
                 nærværende udbudsforretning indgår kontrakt med".
                                           - 322 -
      økonomistyrelsen opnåede imidlertid ikke dette mandat, hvilket var bag-
      grunden for, at tvangstilslutningsloven blev vedtaget. af bemærkningerne til
      loven fremgår det, at
                 (x)     "det     igangværende      udbud     af     et     landsdækkende
                 radiokommunikationsnet foretages på vegne af alle statslige nød- og
                 beredskabsmyndigheder, herunder forsvaret, hjemmeværnet, det
                 statslige redningsberedskab og politiet. disse myndigheder er derfor
                 allerede omfattet af tilslutningsforpligtelsen, hvorfor det ikke er
                 nødvendigt ved lov at forpligte disse myndigheder til at benytte
                 radiokommunikationsnettet."
      tvangstilslutningsloven indebar, at ikke blot kommunale og regionale myn-
      digheder blev forpligtet til at tilslutte sig sine-nettet. også de private aktører,
      som bistår myndighederne, eller som ved forøget beredskab kan tilpligtes at
      bistå statslige, kommunale og regionale myndigheder, kan blive tilpligtet at
      benytte sine-nettet.
      som det fremgår af bemærkningerne til radiokommunikationsloven, ministerens
      svar til udvalg og folketing, udbudsgrundlaget for tetra-udbuddet i 2000, re-
      degørelserne i rapporterne fra november 2002 og maj 2003, it- og telestyrelsens
      afgørelser vedrørende dispensationer til motorola, var det forudsat, at operatøren
      selv skulle hverve kunder til sit net. ingen kunder skulle "tvangsudskrives".
      tvangstilslutningsloven bryder således afgørende med denne betingelse, idet
      kommuner og regioner, samt de private aktører der bistår staten, kommuner og
      regioner bliver forpligtede til at tilslutte sig nettet.
1.3.3 de frekvensretlige forpligtelser, som staten har påtaget sig, forudsætter
      opretholdelse af konkurrencen mellem de to indehavere af tetra-tilladelser
      af motorolas tetra-tilladelser følger, at der gives
                 "tilladelse til anvendelse af radiofrekvenser til etablering og drift af et
                 landsdækkende offentligt digitalt landmobilt radionet særligt til nød-
                 og beredskabskommunikation i danmark."
                                    - 323 -
af punkt 1, stk. 2, i tilladelsen udstedt til motorola i henhold til lov om mobil-
kommunikation følger, at
            "tilladelsesindehaveren    skal    etablere   og    drive   nød-   og
            beredskabsnettet  med    sigte  på    særligt  at  varetage  nød-  og
            beredskabskommunikation i danmark. tilladelsesindehaveren kan
            som supplement hertil anvende nød- og beredskabsnettet til specifikke
            kommunikationsbehov       på    andre     områder    end    nød-   og
            beredskabsformål, f.eks. til at sikre forbedrede kommunikations-
            muligheder    for  transport-   og    forsyningsvirksomheder."   [min
            understregning]
ses der i øvrigt på vilkårene i motorolas tetra-tilladelser, er det evident, at
kravene til det net, der skal opbygges, er fastsat med henblik på imødekommelse af
nød- og beredskabsbehov.
af de frekvensregulatoriske beslutninger, herunder ikke mindst ecc-beslutningen
(96)01 om udpegning af beredskabsbåndet til nød- og beredskabsformål og
beslutningerne om dmo og aga, som befæster (96)01-beslutningen, følger, at
beredskabsbåndet skal kunne anvendes til nød- og beredskabsformål. formule-
ringen i mobiltilladelsen ovenfor, hvorefter der "som supplement" kan betjenes
civile kunder, er således ikke tilfældigt valgt, men valgt med henblik på at over-
holde beslutning (96)01. dette følger endvidere af de eu-retlige regler, herunder
tilladelsesdirektivet (2002/20), som også finder anvendelse på allerede udstedte
tilladelser.
sine-udbuddet og tvangstilslutningsloven indebærer, at den af de to indehavere af
tetra-tilladelser, som ikke fik kontrakten under sine-udbuddet de jure og de
facto er afskåret fra at betjene nød- og beredskabskunder.
antages det hypotetisk, at motorola ikke havde vundet sine-udbuddet, ville
motorola fortsat have haft sine tetra-tilladelser, men ville ikke have kunnet
betjene nød- og beredskabskunder. en sådan afskæring af retten til at betjene nød-
og beredskabskunder i beredskabsbåndet (380-400 mhz) ville være i strid med
                                    - 324 -
frekvensplanen, som har implementeret ecc-beslutning (96)01 og som ifølge
frekvensplanen selv er "normerende for retstilstanden". motorola har ved accept af
tetra-tilladelserne i beredskabsbåndet og påtagelse af de deraf følgende
forpligtelser rimeligvis handlet i tillid til danmarks implementering af de nævnte
beslutninger, herunder anerkendelsen af behovet for beslutningen, hvorefter
           "manufacturers and operators must be given the confidence to make
           the necessary investment in a new pan-european radiocommunication
           standard."
ved en beslutning om tildeling af sine-kontrakten til andre end motorola, ville
motorola i forhold til tetra-tilladelserne være afskåret fra at udbyde de tjenester,
som tilladelserne efter deres ordlyd vedrører – motorola ville i givet fald være
nødsaget til kun at betjene "supplementet" (i det omfang, sådanne slutkunder vel at
mærke kan siges at være rent civile).
det gøres gældende, at motorola - på grundlag af ovenstående analyse - utvivlsomt
ville have været berettiget til (i) erstatning for brud på vilkårene i tetra-
tilladelserne, og (ii) fuld erstatning som følge af ekspropriation, såfremt motorola
ikke havde vundet sine-udbuddet.
i forhold til tetrastar må det for det første lægges til grund, at tetrastar – på
trods af ordlyden af tetrastars tilladelser – har en retsposition, der ikke
afviger fra motorolas. dette følger af, at begge tetra-tilladelsesindehavere
var tilsikret ligestilling i forhold til at betjene nød- og beredskabskunder.
med den løsning staten havde valgt ved tildeling af tetra-tilladelserne i
2001, var det ikke muligt at gå fra en flernetsmodel til en model med kun ét
net uden at misligholde tilladelsesvilkårene for mindst én af de to indehavere
af tetra-tilladelser.
det gøres derfor gældende, at tetrastar – var sikret samme rettigheder til at
betjene nød- og beredskabskunder som motorola – og dermed lige så utvivl-
                                         - 325 -
      somt er berettiget til erstatning for brud på vilkårene i tetra-tilladelserne og
      fuld erstatning som følge af ekspropriation.
1.3.4 it- og telestyrelsens tilsynsansvar
      it- og telestyrelsen er i henhold til frekvensloven pålagt en tilsynspligt og er
      i henhold til det frekvenspolitiske rammemandat forpligtet til at sikre en
      objektiv, transparent og ikke-diskriminerende frekvensadministration. sty-
      relsen skal i den forbindelse som minimum sikre, at der sker håndhævelse af
      de rettigheder, som er tildelt tilladelsesindehavere i frekvenstilladelser, og at
      indehavere behandles ligeligt – navnlig i de sammenhænge, hvor it- og
      telestyrelsen selv indgår. it- og telestyrelsen har deltaget i de udvalgsar-
      bejder, som har ligget til grund for beslutningen om sine-udbuddet, herunder
      radioudvalget, uden at håndhæve de vilkår, under hvilke tetra-tilladelserne
      blev givet, og i tillid til hvilke tetrastar blev tvunget til at udbygge sit net.
      det gøres gældende, at it- og telestyrelsen på dette grundlag har handlet
      ansvarspådragende.
1.3.5 misligholdelse af vilkårene for tetra-tilladelserne
      det gøres gældende, at tetra-tilladelserne må anses for at være koncessi-
      oner, og dermed en kontraktmæssig relation mellem det offentlige og en privat
      part. indehaverne af tetra-tilladelserne har således modtaget enerettigheder
      til brug af de tildelte frekvenser til tetra-formål mod at påtage sig en
      forpligtelse   til   at    udbygge    et  tetra-net     efter     nærmere    fastsatte
      udbygningskrav.
      såvel sine-udbuddet som tvangstilslutningsloven indebærer, at kunde-
      grundlaget for det af tetrastar etablerede net blev elimineret, idet tetrastar er
      afskåret fra at betjene offentlige beredskabsmyndigheder, samt private aktører
      der bistår disse. som beskrevet ovenfor vil der ikke med de trufne beslutninger
      være et kundegrundlag for tetrastar, hvilket også bekræftes af, at it- og
                                    - 326 -
telestyrelsen ikke genudbød tetrastars tilladelser efter at have tilbagetaget
dem.
private aktører med kendskab til markedet vil være bekendt med, at staten har
valgt at finansiere etableringen af sine-nettet og lade offentlige myndigheder
tilslutte sig dette net, således at der ikke hersker samme sikkerhed for, at
alternative udbydere kunne opretholde et forretningsgrundlag inden for
tetra-området. dette bekræftes tillige af motorolas motivering af den første
dispensationsansøgning, hvor det netop anføres, at det opståede be-
slutningsvakuum i 2002-2005 påvirkede tilgangen af civile kunder, hvilket it-
og telestyrelsen anerkendte ved sin meddelelse om dispensation.
også statens egen rådgiver (gartner) har i sin analyse af motorola, foretaget før
iværksættelse af sine-udbuddet anførte følgende:
           (xi)    "der er ikke eksempler på tetranetværk andre steder i
           verden, der har været i stand til at tiltrække betydelige indtægter fra
           det civile marked. i england henter airwave langt den overvejende del
           af sin omsætning fra aftaler med politi, ambulance og brand. de har
           ikke væsentlige indtægter fra andre parter. dette skyldes en række af
           de forhold gartner beskriver i fase 5 rapporten til radioudvalget:
           "øvrige brugere" – primært den relativt høje pris og lave båndbredde
           på data-delen."
staten kunne som alternativ til den foretagne udbudsforretning, hvor der i
realiteten blev indgået aftale om etablering af ét radiokommunikationsnet
(tilvejebringelse af infrastruktur snarere end aftale om køb af tjenester pro-
duceret på grundlag af et sådant net), have foretaget et udbud af tjeneste-
ydelser, hvor staten indgik rammeaftaler med en eller flere udbydere af te-
tra-net med henblik på tilslutning til sådanne net i form af indgåelse af
abonnementsaftaler baseret på antallet af brugere, som tilslutter sig nettet, jf.
radioudvalgets forslag til model.
staten valgte imidlertid en løsning, som i realiteten svarer til den løsning, som
blev afvist forud for iværksættelsen af tetra-udbuddet i 2001, idet staten
                                       - 327 -
      dog har måttet acceptere, at en privat udbyder var i besiddelse af de relevante
      frekvenser, som var nødvendige for etablering af sine-nettet, og at det derfor
      var nødvendigt at lade en privat operatør stå som den formelle ejer af nettet.
1.3.6 sammenfatning
      sammenfattende gøres det gældende, at staten ved effektuering af sine-
      udbuddet og vedtagelsen af tvangstilslutningsloven på afgørende vis har
      misligholdt de vilkår og forudsætninger, på hvilke tetra-tilladelserne blev
      givet, derved
      at        staten har påtaget sig at finansiere etablering og udrulning af ét ra-
                diokommunikationsnet, og dermed har fraveget vilkåret om, at der
                skulle etableres en situation med konkurrence mellem de to
                tilladelsesindehavere,
      at        den valgte model i realiteten modsvarer den monopolløsning, som
                udtrykkeligt blev overvejet og fravalgt forud for tetra-udbuddet i
                2001 som følge af, at beredskabsmyndighederne ikke selv ønskede at
                påtage sig opgaven med at etablere et net,
      at        staten har tvangsudskrevet kommuner og regioner som kunder på
                trods af, at det udtrykkeligt fremgik som et vilkår for tetra-til-
                ladelserne, at tilladelsesindehaverne selv skulle hverve egne kunder,
      at        staten indirekte har forpligtet private virksomheder som kunder til
                det af staten finansierede net, idet private aktører, som bistår
                kommuner og regioner på nød- og beredskabsområdet, kan gøres
                forpligtede til at benytte sine-nettet,
      at        de trufne beslutninger vedrørende sine-udbuddet og tvangstilslut-
                ningsloven efterlader tetrastar som alternativ udbyder uden et reelt
                kundegrundlag, da kunderne kun kan være rent civile kunder – et
                                     - 328 -
               kundegrundlag, som ikke kan give kritisk masse til at forrente de
               nødvendige investeringer i nettet,
    at         beslutningerne vedrørende sine-udbuddet og tvangstilslutningslo-
               ven udgør et brud på den frekvensregulatoriske ligestilling, som
               tetrastar var blevet lovet ved tildelingen af tetra-tilladelserne,
    at         tetra-tilladelserne må anses for dels at være koncessioner og der-
               med et aftaleretligt forhold mellem det offentlige og de private
               tilladelsesindehavere,
    at         tetrastar har udbygget nettet i henhold til de udbygningskrav, som
               var fastlagt i tetra-tilladelserne i tillid til de oprindeligt fastlagte
               vilkår,
    at         de af staten foretagne handlinger konstituerer misligholdelse af te-
               tra-tilladelserne, som er ansvarspådragende for staten,
    at         staten derfor er forpligtet til at udrede erstatning over for sagsøger,
               opgjort principalt som positiv opfyldelsesinteresse og subsidiært som
               negativ kontraktinteresse.
1.4 tvangstilslutningsloven er en ekspropriationslov, der berettiger sagsøger til
    fuld erstatning efter grundlovens § 73 og artikel 1 i tillægsprotokol 1 til
    emrk
    det gøres gældende, at tvangstilslutningsloven i forhold til tetrastar er en
    afståelse af "ejendom", som alene kan ske ved lov og mod fuldstændig er-
    statning. indgrebet i ejendomsretten er samtidig en krænkelse af artikel 1 i
    tillægsprotokol til den europæiske menneskerettighedskonvention ("emrk").
    det er i litteratur og retspraksis antaget, at koncessioner er en rettighed, som er
    beskyttet af grundlovens § 73 og emrk art. 1. det må anses for ubestridt, at
    tetra-tilladelserne udgør en beskyttet ejendomsret.
                                     - 329 -
      det gøres endvidere gældende, at tvangstilslutningsloven er et indgreb i
      tetrastars ejendomsret efter de kriterier, der ifølge litteratur og retspraksis
      normalt lægges til grund i forhold til om der foreligger en afståelse:
         •   indgrebets generelle/konkrete karakter,
         •   indgrebets begrundelse (causa-kriteriet),
         •   indgrebets karakter af overførelse af rettigheder contra eliminering af
             rettigheder,
         •   indgrebets intensitet.
1.4.1 indgrebets generelle/konkrete karakter
      uanset, at indgrebet er generelt formuleret, er der i realiteten tale om en
      foranstaltning, der alene rammer én (juridisk) person, nemlig tetrastar som
      den eneste anden indehaver af en tetra-tilladelse. ved tvangstilslut-
      ningsloven forhindres tetrastar i – uden afholdelse af udbud – at betjene alle
      kommunale og regionale kunder inden for nød- og beredskabsområdet.
      endvidere afskærer loven tetrastar fra at betjene private aktører i det omfang,
      sådanne aktører betjener eller forventer at skulle betjene offentlige
      myndigheder ved løsning af beredskabsmæssige opgaver, da sådanne aktører
      kan blive forpligtet at tilslutte sig sine-nettet ved løsning af opgaver for
      kommuner og regioner.
      det har i denne forbindelse ingen betydning, at tetrastar ikke er tvangstil-
      slutningslovens adressat, idet det afgørende er tvangstilslutningslovens reelle
      konsekvenser set i forhold til den rettighed, som skal vurderes i forhold til
      indgrebet.
                                      - 330 -
1.4.2 indgrebets begrundelse
      der er ikke i lovforslaget redegjort nærmere for, hvorfor det er fundet "hen-
      sigtsmæssigt"2 at forpligte kommuner og regioner til at benytte sine-nettet,
      for at den nødvendige kommunikation på tværs af beredskabet kan finde sted.
      det skal i den forbindelse tages i betragtning, at kontrakten indeholder
      bestemmelser om, at staten skal have en omsætningsafgift for tilsluttede
      brugere af nettet, som ikke er statslige bestillere i henhold til kontrakten. i
      litteraturen og praksis er causa-kriteriet ikke noget klart og anvendeligt
      kriterium, idet de forskellige begrundelser for indgreb i ejendomsretten kan
      forekomme i en række kombinationer.3 når henses til konsekvenserne af lov-
      givningen, den manglende begrundelse for dette, samt de pekuniære per-
      spektiver for staten ved indførelse af loven, gøres det derfor gældende, at
      begrundelsen ikke kan retfærdiggøre indgrebet.
      de eventuelle hensyn til sikkerhed, som måtte blive fremdraget til støtte for
      valg af løsningen, blev også vurderet i 2000/2001 og gav ikke anledning til at
      fravælge en flernetsmodel med fri konkurrence. disse hensyn kan derfor ikke
      bringes i forsvar for indgrebets berettigelse.
1.4.3 indgrebets karakter af overførelse af rettigheder contra eliminering af
      rettigheder
      ved vurdering af, om der foreligger et indgreb, tillægges det normalt væsentlig
      betydning, om indgrebet indebærer, at der sker overførelse af ejendomsretten,
      eller om denne blot elimineres. i forhold til tvangstilslutningsloven er der i
      realiteten tale om, at kundesegmentet, bestående af kommuner og regioner,
      samt kundepotentiale i form af private aktører, som betjener eller kan
      forventes at betjene staten, kommuner og regioner, fra at være et potentiale,
      der kunne realiseres af to udbydere, nu alene er et potentiale, der kan realiseres
      én udbyder, nemlig den valgte operatør på sine-nettet. selve formålet med
                                       - 331 -
      tvangstilslutningsloven har således været at overføre radiokunderne til ét net,
      hvilket sker på bekostning af udbyderen af det andet tetra-net.
1.4.4 indgrebets intensitet
      som følge af, at tvangstilslutningsloven i realiteten begrænser det potentielle
      kundegrundlag i en sådan grad, at der ikke er kritisk masse til at forrente
      investeringerne i et tetra-net, må indgrebet anses for at være særdeles
      intensivt. indgrebets intensitet understreges yderligere af, at damm koncernen
      umiddelbart efter, at det blev konstateret, at situationen omkring sine-
      udbuddet ikke kunne afhjælpes, påbegyndte en afvikling af sit netværk.
      endvidere valgte it- og telestyrelsen ikke at genudbyde tetrastars tetra-
      tilladelser, hvilket også understreger indgrebets intensitet.
1.4.5 emrk artikel 1 i 1. tillægsprotokol
      i forhold til artikel 1 i 1. tillægsprotokol til den europæiske menneskeret-
      tighedskonvention gøres det gældende, at tvangstilslutningsloven og sine-
      udbuddet, som gennemførtes uden erstatning, udgør et indgreb i tetrastars
      ejendomsret, som i henhold til praksis fra menneskerettighedsdomstolen ikke
      kan opretholdes i medfør af de udtømmende undtagelser til indgreb i den fri
      ejendomsret, der er opregnet i artikel 1 i 1. tillægsprotokol til emrk – også
      henset til proportionaliteten i indgrebet. med indgrebet er der således sket en
      krænkelse af 1. tillægsprotokols artikel 1 til emrk, der berettiger sagsøger
      til erstatning.
1.4.6 sammenfatning
      det gøres sammenfattende gældende,
      at         tetra-tilladelserne udgør en rettighed, som er beskyttet af grund-
                 lovens § 73 og art. 1 i tillægsprotokol 1 til emrk,
                                     - 332 -
    at         tvangstilslutningsloven udgør et indgreb i denne rettighed, idet
               tvangstilslutningsloven i realiteten medfører en overførelse af
               muligheden for at betjene et segment af potentielle kunder til én
               operatør,
    at         indgrebet er særdeles intensivt,
    at         at tvangstilslutningsloven ikke indeholder bestemmelser om erstat-
               ning til tetrastar, hvorfor loven er grundlovsstridig og i strid med
               emrk,
    at         sagsøgte 3, forsvarsministeriet, derfor er forpligtet til at svare fuld
               erstatning i henhold til grundlovens § 73, stk. 3, for de indgreb, der
               er foretaget,
    at         staten derfor er forpligtet til at udrede erstatning over for tetrastar,
               opgjort principalt som positiv opfyldelsesinteresse, og subsidiært
               som negativ kontraktinteresse,
    at         denne erstatning skal opgøres som en forholdsmæssig andel af det
               krav, som sagsøger har opgjort.
1.5 tvangstilslutningsloven udgør en overtrædelse af ef-traktatens bestemmelse
    om fri udveksling af tjenesteydelser og om enerettigheder
    princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, som indeholdt i ef-traktatens
    art. 49, omfatter enhver foranstaltning, der indebærer en restriktion i
    muligheden for, at tjenesteydere fra andre medlemsstater kan udføre en tje-
    nesteydelse i danmark, hvilket også gælder ikke-diskriminerende foran-
    staltninger. det gøres gældende, at tvangstilslutningsloven udgør en af
    traktatens art. 49 omfattet restriktion, og at det ikke er godtgjort, at denne
    restriktion er i overensstemmelse med den harmoniserede sekundære fælles-
    skabsret eller i øvrigt retfærdiggjort.
                                - 333 -
det er på trods af omfattende forarbejder til tvangstilslutningsloven ikke klart,
hvilke hensyn der bærer loven for så vidt, som denne indebærer et krav om
tilslutningspligt i modsætning til den tidligere valgte løsning med flere
parallelle net, der i konkurrence med hinanden og andre net kan tilbyde sine
ydelser til beredskabsformål og/eller private kunder. forarbejderne angiver
alene, at etablering af en fælles net anses for "hensigtsmæssigt". det gøres
foreløbig gældende, at det eller de påberåbte hensyn kan varetages ved mindre
indgribende      foranstaltninger,   hvorfor    indgrebet      ikke    overholder
proportionalitetskravet.
tvangstilslutningsloven må opfattes som en eneret (koncession) meddelt en
enkelt virksomhed (motorola) til at betjene et vist kundesegment, og vil som
sådan også være omfattet art traktatens art. 86, stk. 1. det er af ovenanførte
grunde ikke påvist, at eneretten er nødvendig for, at tjenesteyderen (motorola)
kan opfylde sine forpligtelser efter kontrakten, jf. herved traktatens art 86, stk.
2.
det gøres sammenfattende gældende,
at         tvangstilslutningsloven udgør en restriktion i tjenesteydelsernes frie
           bevægelighed i henhold til ef-traktatens art. 49,
at         denne restriktion ikke kan retfærdiggøres som varetagende anerken-
           delsesværdige hensyn i medfør af ef-traktatens art. 49,
at         tvangstilslutningsloven – såfremt den anses for en eneret (konces-
           sion) meddelt én enkelt virksomhed (motorola) til at betjene et vist
           kundesegment – vil være en foranstaltning omfattet af art ef-
           traktatens art.  86, som ikke er retfærdiggjort som nødvendig til
           beskyttelse af anerkendelsesværdige hensyn,
                                       - 334 -
    at        staten derfor er forpligtet til at udrede erstatning over for tetrastar,
              opgjort principalt som positiv opfyldelsesinteresse, og subsidiært
              som negativ kontraktinteresse,
    at        denne erstatning skal opgøres som en forholdsmæssig andel af det
              krav, som sagsøger har opgjort.
1.6 statens finansiering af sine-nettet er statsstøtte
    det gøres gældende, at staten ved sin finansiering af sine-nettet har ydet
    ulovlig statsstøtte, der ikke er forenelig med fællesmarkedet jf. ef-traktatens
    art. 87. der er tale om anvendelse af statsmidler til ydelse af en fordel, der er
    selektiv og som forvrider konkurrencen på en måde, der kan påvirke handlen
    mellem medlemsstaterne.
    af mødereferatet fra statusmøde den 10. maj 2006 fremgår, at henrik pinholt
    redegjorde for tre områder, der havde været særligt udfordrende i udar-
    bejdelsen af udbudsbekendtgørelsen. disse forhold relaterede sig til de
    spørgsmål om statsstøtte og tvangstilslutning. af mødereferatet fremgår blandt
    andet som et væsentligt problem
              (xii)   "spørgsmålet om statsstøtte, hvis kontraktvinder kan antage
              kommercielle abonnenter på et net, som i vid udstrækning er
              finansieret af staten. kammeradvokaten har konkluderet, at dette kan
              håndteres senere i forløbet, men spørgsmålet om adskillelse af
              offentlige brugere og private brugere kan blive problematisk."
    finansieringen af etableringen af infrastrukturen for den valgte operatør af
    sine-nettet indebærer for det første, at staten finansierer etableringsom-
    kostningerne for et aktiv, som – med de restriktioner der følger af kontrakten
    – er og forbliver tjenesteyderens ejendom. dette er i sig selv et vilkår, som
    ikke svarer til, hvad der ville være blevet aftalt i en normal kommerciel
    handel, ligesom det afviger fra de vilkår, der fandtes normale ved udbuddet at
    tetra-tilladelserne.
                                - 335 -
dernæst er finansieringsformen usædvanlig derved, at finansieringen er
uafhængig af antallet af brugere på nettet og det antal tredjemandsbrugere, for
hvilke der skal betales omsætningsafgift til staten. ved på denne måde at
fjerne risikoen ved investering i den valgte operatørs net, har staten ved hjælp
af statsmidler ydet en støtte, som fordrejer eller truer med at fordreje
konkurrencevilkårene ved at begunstige den valgte operatør, og dermed
handlet i strid med ef-traktatens art. 87. tetrastar ville som alternativ udbyder
– såfremt selskabet havde valgt at tage konkurrencen op med sine-nettet –
således stå over for en operatør, som var ejer af et net, for hvilket operatøren
ingen økonomisk risiko havde.
idet støtten ikke er anmeldt til europakommissionen, og ikke er omfattet af en
gruppefritagelse, er det ikke relevant, om støtten i givet fald ville kunne
erklæres forenelig med fællesmarkedet, jf. ef-traktatens art. 87, stk. 2 og 3.
det forhold, at de statslige nød- og beredskabsmyndigheders tilslutning til
sine-nettet er bragt i udbud, kan ikke i sig selv, og specielt ikke under de
foreliggende omstændigheder, udelukke, at der foreligger statsstøtte.
statsstøtten kan heller ikke forsvares med, at der er tale om støtte til en tje-
nesteydelse af almindelig økonomisk interesse, jf. princippet i dom af 24. juli
2003 i sag c 280/00 (altmark trans), allerede fordi der i den valgte model er
en iboende risiko for overkompensation, da finansiering af nettet og betaling
som sådan er uafhængig af den faktiske brug af nettet. dertil kommer, at de
kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, ikke er blevet
fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde, idet det har været op
til deltagerne i sine-udbuddet selv at definere vilkårene og indholdet af en
"gainshare"-model.
såfremt det alligevel lægges til grund, at betingelserne for at yde støtte til
tjenesteydelser af almen økonomisk interesse var opfyldt, og udbuddet under
denne forudsætning var valgt for at neutralisere statsstøtteelementet, gøres det
gældende, at der ved gennemførelse af udbuddet er sket en tilsidesættelse af
                                - 336 -
lighedsprincippet, idet der ikke reelt har været et ensartet grundlag for
konkurrence (level playing field).
som skadelidt ved den ydede statsstøtte har sagsøger krav på erstatning for det
lidte tab.
det gøres sammenfattende gældende,
at         den foretagne finansiering af etableringen af sine-nettet med stats-
           midler udgør ulovlig statsstøtte, idet finansieringen omfatter et
           privatejet net og sker uafhængigt af, hvor mange brugere der
           tilknyttes nettet,
at         den økonomiske risiko forbundet med etablering af sine-nettet så-
           ledes er elimineret, og dermed fordrejer eller truer med at fordreje
           konkurrencevilkårene ved at begunstige den valgte operatør på
           bekostning af tetrastar som alternativ udbyder,
at         den foretagne finansiering af nettet er en foranstaltning, som har gi-
           vet den valgte operatør en økonomisk fordel, som denne ikke ville
           have opnået på sædvanlige markedsvilkår, idet modydelsens karakter
           ligger uden for, hvad der normalt præsteres i et forretningsforhold på
           sædvanlige markedsvilkår
at         den ydede støtte ikke er forenelig med fællesskabsretten,
at         sine-udbuddet ikke kan neutralisere statsstøtteudbuddet og i øvrigt
           er afholdt på en måde, som har givet en utilladelig fordel for en af de
           deltagende parter,
at         staten derfor er forpligtet til at udrede erstatning over for tetrastar,
           opgjort principalt som positiv opfyldelsesinteresse, og subsidiært
           som negativ kontraktinteresse.
                                         - 337 -
1.7     sine-udbuddet er afholdt i strid med udbudsreglerne
        sine-udbuddet ses ikke at være et normalt køb af en specificeret
        tjenesteydelse til en nærmere specificeret køber, og som sådan ej heller direkte
        omfattet af udbudsdirektivet, jf. herved direktivets art. 13 og art. 17.     da
        økonomistyrelsen imidlertid har valgt at følge udbudsformen, uanset om der
        har været pligt dertil, er økonomistyrelsen også forpligtet af udbudsreglerne,
        hvilket ikke er bestridt i sagen.
1.7.1   betydningen af præferencen for motorola
1.7.1.1 årsagen til præferencen
        det gøres gældende, at der forud for sine-udbuddets iværksættelse var en
        hensigt om og en præference for, at motorola skulle tildeles kontrakten under
        udbuddet. denne præference er dokumenteret ved beskrivelsen af hæn-
        delsesforløbet og blev fastholdt også efter, at beslutningen om iværksættelse af
        sine-udbuddet blev truffet. præferencen må antages at være funderet i, at (i)
        motorola var i besiddelse af frekvenserne i beredskabsbåndet, (ii) alle andre
        lande i europa anvendte tetra (nogle få lande dog tetrapol) i
        beredskabsbåndet (iii) tetra var den eneste teknologi, der opfyldte be-
        redskabernes kritiske behov, og (iv) danmark havde ved implementering af
        internationale frekvensbeslutninger forpligtet sig til at anvende beredskabs-
        båndet til nød- og beredskabskommunikation. udover disse forhold er det også
        sandsynligt, at motorolas varsling af sagsanlæg mod staten har haft betydning
        for præferencen.
        præferencen er i sig selv i strid med ligebehandlingsprincippet.
1.7.1.2 det afholdte udbud var et "skin-udbud"
        der skete reelt set ingen undersøgelse af, om andre teknologier end tetra
        kunne opfylde myndighedernes behov og ej heller nogen undersøgelse af, om
                                         - 338 -
        det ud fra de frekvensretlige regler var muligt at anvende andre frekvenser end
        frekvenserne      i   beredskabsbåndet.      rådgivernes      arbejde  vedrørende
        specifikation af nettet til sine-udbuddet blev da også aftalt på grundlag af
        gartner-rapporten, som entydigt lagde til grund, at der skulle ske imple-
        mentering via motorolas tetra-tilladelser i beredskabsbåndet.
        økonomistyrelsen var dog fuldt ud opmærksom på, at de udstedte tetra-
        tilladelser udgjorde et problem i forhold til at afholde et udbud og forsøgte
        derfor at koordinere en "ukoordineret" indsats med henblik på at bringe frie
        frekvenser i spil for kunstigt at udvide universet af mulige tilbudsgivere.
        at sine-udbuddet var et skin-udbud bekræftes yderligere af, at økonomistyrelsen i
        sine interne drøftelser med finansministeriet allerede inden udbuddets
        iværksættelse åbenlyst drøftede, hvornår i udbudsprocessen visse forventede til-
        budsgivere skulle "smides på porten".
        sagsøger (som ikke havde kendskab til det, som er blevet afdækket under
        denne retssag) deltog på trods af ovennævnte i sine-udbuddet ved at indgå i
        konsortiet, da myndighederne forinden havde tilkendegivet, at alle deltagere
        ville blive behandlet lige, og at udbuddet ville være teknologineutralt og
        frekvensneutralt.
        sagsøger måtte efter udbuddets gennemførelse på trods af myndighedernes
        forsikringer om det modsatte imidlertid konstatere, at der ikke var sket en
        ligelig behandling af deltagerne, og at udbuddet i øvrigt ikke var blevet
        gennemført på en for deltagerne gennemsigtig måde. udbuddet fremstod alene
        som værende gennemført for at retfærdiggøre en på forhånd truffet beslutning
        om tildeling af kontrakt til det selskab, som havde rådighed over frekvenserne
        i beredskabsbåndet.
1.7.1.3 motorola havde en utilladelig fordel i strid med ligebehandlingsprincippet
                                          - 339 -
        uanset den faktisk konstaterede præference gøres det gældende, at den ope-
        ratør, som har haft adgang til frekvenserne i beredskabsbåndet (380-400 mhz)
        i sig selv har haft en utilladelig fordel i forhold til de øvrige deltagere i
        udbuddet, og at denne fordel har været i strid med ligebehandlingsprincippet i
        udbudsdirektivets artikel 2.
1.7.1.4 bevisbyrde
        i lyset af den faktiske præference for motorola og den utilladelige fordel, som
        motorola havde ved at besidde frekvenserne i beredskabsbåndet, er der
        indiceret en meget stærk motivation for staten til at nå til det resultat, at
        motorola skulle tildeles sine-kontrakten. i en sådan situation, hvor staten har
        haft til hensigt at indgå aftale med motorola, påhviler bevisbyrden for, at der
        på trods af disse forhold har været reel lige mulighed for de bydende for at
        fremsætte konkurrencedygtigt tilbud, økonomistyrelsen, såvel i forhold til
        kravspecifikationen som opstilling og behandling af tildelingskriterierne.
        økonomistyrelsen har ikke løftet denne bevisbyrde, men har tværtimod ved sin
        ageren i sagen yderligere bekræftet, at præferencen ikke blev forladt indadtil.
1.7.2   udbuddet       blev      ikke      gennemført       i     overensstemmelse     med
        gennemsigtighedsprincippet og ligebehandlingsprincippet
        det gøres endvidere gældende, at sine-udbuddet er tilrettelagt og gennemført på
        en sådan måde, at gennemsigtighedsprincippet i udbudsdirektivets artikel 2 ikke er
        overholdt, derved, at der ikke i udbudskravene om dækning og kapacitet er anført
        klare og objektive krav. den manglende gennemsigtighed har blandt andet været
        medvirkende til, at konsortiets tilbud indeholdt flere sites end motorolas og
        dermed ikke blev anset som økonomisk mest fordelagtigt.
1.7.3   inhabilitet på rådgiversiden
                                         - 340 -
      de rådgivere, som økonomistyrelsen benyttede i form af rovsing management
      a/s, var inhabile grundet deres nære tilknytning til motorola. især i en situation
      som den foreliggende, hvor der uomtvisteligt var hensigt om at indgå aftale med
      motorola, var det i strid med ligebehandlingsprincippet, at økonomistyrelsen antog
      rovsing management a/s.
      konsulenterne fra rovsing management a/s spillede en afgørende i rolle i forhold
      til dels den manglende fastlæggelse af parametre i linkbudgettet og ensartet (som
      var årsagen til at konsortiets siteantal var væsentligt højere end motorolas) og dels
      evaluering af tilbuddene, hvorfor inhabiliteten har været konkret væsentlig.
1.7.4 nabointegrationskravet
      økonomistyrelsen har handlet i strid med ligebehandlingsprincippet i udbudsdi-
      rektivets artikel 2, herunder ved i udbudsbekendtgørelsen af 8. juni 2006 og i
      udbudsmaterialet (de beskrivende dokumenter) at stille krav om nabolandsinte-
      gration og ved efterfølgende at ændre kravet om nabointegration i udbudsmaterialet
      til fordel for den vindende tilbudsgiver (motorola), der allerede havde adgang til
      frekvenserne i beredskabsbåndet.
1.7.5 dmo
      i forhold til dmo gøres det gældende, at kravet om, at terminalerne skulle kunne
      fungere som "walkie talkie's", jf. kravspecifikationens punkt 3.4.1.1.11, stillede
      andre ringere end motorola, da dmo skulle ske på de allokerede frekvenser i
      beredskabsbåndet.
      da dualband-terminaler alt andet lige er dyrere end singleband-terminaler, har
      andre tilbudsgivere ikke været ligestillet med motorola på dette punkt.
1.7.6 den konkurrenceprægede dialog blev anvendt på en måde, som har gjort, at
      udbudsdirektivets ligebehandlingsprincip ikke har været overholdt
                                          - 341 -
      som det fremgår af sagsfremstillingen ovenfor, muliggjorde anvendelsen af
      den konkurrenceprægede dialog, at økonomistyrelsen – i strid med den råd-
      givning, økonomistyrelsen i øvrigt fik fra sin norske rådgiver teleplan –
      kunne fastsætte forskellige vilkår for de to tilbudsgivere i forhold til de pa-
      rametre, der var udslagsgivende for antallet af sites, som de to tilbudsgivere
      tilbød. det fremgår samtidig af gartner-rapportens fase 4 rapports side 9, at
                "et af de helt centrale udgangspunkter for modellen er […] antallet af
                antennepositioner og sendere/modtagere på disse antenner, der har en
                meget stor indvirkning på den samlede pris."
      at der kunne opstå så stor forskel i antallet af sites i de to tilbudsgiveres til-
      bud, og at udviklingen i antallet af sites, specielt i forbindelse med afgivelse af
      det 8. og endelige tilbud, har været så forskellig, skyldes alene, at (i)
      økonomistyrelsen har blandet sig i tilbudsgivernes forudsætninger for ra-
      diodækning, men har undladt at sikre sig entydige og samme parametervalg for
      de to tilbudsgivere, og (ii) økonomistyrelsen ikke på uvildig og kvalificeret
      vis har verificeret parametervalg og radiodækningsplan.
      det gøres derfor gældende, at økonomistyrelsens anvendelse af udbudsformen
      konkurrencepræget dialog ikke resulterede i en lige behandling af til-
      budsgiverne under de "særegne omstændigheder", som sine-udbuddet foregik
      under, jf. mindretallets votum i klagenævnets kendelse af 14. april 2008.
      tværtimod har anvendelsen af konkurrencepræget dialog medført brud på
      ligebehandlingsprincippet, hvorfor udbuddets faktiske forløb under ingen
      omstændigheder kan tages til indtægt for, at konkurrencepræget dialog var
      nødvendig for at sikre ligebehandling.
1.7.7 sammenfatning
      sammenfattende gøres det gældende,
      at        sine-udbuddet er i strid med ligebehandlingsprincippet i udbudsdi-
                rektivets artikel 2, da det ikke er påvist, at tilbudsgiverne har været
                                        - 342 -
                eller kunne være stillet lige på trods af præferencen for motorola og
                de fordele, som valg af indehaveren af tetra-tilladelse for
                frekvensbåndet 380-400 mhz ville indebære for staten,
      at        udbuddet er i strid med gennemsigtighedsprincippet og ligebehand-
                lingsprincippet i udbudsdirektivets artikel 2 ved ikke præcist at have
                fastsat krav om dækning og kapacitet og ved at have fået konsortiet
                til at forhøje sit siteantal,
      at        tilbudsgiverne ikke har været ligestillet i forhold til at afgive tilbud
                som følge af kravene til nabointegration og dmo, som skulle ske i
                beredskabsbåndet,
      at        de rådgivere, som økonomistyrelsens benyttede i form af rovsing
                management a/s, var inhabile grundet deres tætte tilknytning til
                motorola,
      at        der ikke har været grundlag for at gennemføre udbuddet efter reg-
                lerne om konkurrencepræget dialog, og anvendelsen af denne ud-
                budsform har været medvirkende til at ligebehandlingsprincippet
                ikke blev overholdt.
1.8   det var ulovligt at anvende udbudsformen konkurrencepræget dialog
1.8.1 det var på forhånd muligt objektivt at præcisere de tekniske vilkår, der kan
      opfylde ordregiverens behov og formål
      som lagt til grund i klagenævnets kendelse af 14. april 2008 og gentaget i
      kendelsen fra 27. april 2010 var den udbudte tjenesteydelse (som i realiteten er
      et udbud vedrørende infrastruktur) en ydelse, hvor det vil være muligt på
      forhånd objektivt at præcisere de tekniske vilkår, der kan opfylde ordregive-
      rens behov og formål. udbuddet har i realiteten været et tetra-udbud, idet
      der ikke foreligger nogen form for dokumentation for, at andre teknologier end
      tetra kunne opfylde alle de kritiske behov, som var opstillet i forbindelse
                                         - 343 -
      med etablering af grundlaget for sine-udbuddet. de tekniske specifikationer
      kunne således være affattet enten med henvisning til tetra-standarden eller
      som    angivelse      af    funktionsdygtighed        eller   funktionelle      krav, jf.
      udbudsdirektivets artikel 23, stk. 3.
      at ydelsen teknisk set kunne præciseres, fremgår endvidere af det faktum, at
      nabolandenes tilsvarende udbud har kunnet finde sted uden anvendelse af
      konkurrencepræget dialog.
1.8.2 det ville være muligt objektivt at præcisere de retlige og/eller finansielle
      forhold i forbindelse med levering af tjenesteydelsen
      det gøres gældende, at der ikke er fremlagt nogen form for dokumentation, der
      indicerer, at de retlige og/eller finansielle forhold ikke på forhånd skulle kunne
      fastlægges. dette understøttes da også af, at det var muligt at udarbejde og
      fremlægge en fuldt færdig kontrakt, som tilbudsgiverne i princippet blot kunne
      underskrive. de forhold, som er nævnt af økonomistyrelsen vedrørende rating,
      pant i aktier, benchmarking, force majeure har på ingen måde en sådan
      karakter, at kravene hertil ikke på forhånd kunne fastlægges. endvidere er de
      fremdragne krav ikke væsentlige, når henses til hovedydelsen og de øvrige
      kontraktvilkår.
1.8.3 grundlaget for anvendelse af konkurrencepræget dialog er betinget af statens
      egen skyld
      som det fremgår af udbudsdirektivets præambel, betragtning 31, er forud-
      sætningen for, at ordregivende myndigheder i det hele taget kan anvende
      konkurrencepræget dialog, at der er tale om særligt komplekse projekter, hvor
      myndigheden
                "uden egen skyld [kan] befinde sig i en situation, hvor det er umuligt
                objektivt at fastlægge de vilkår, der kan opfylde deres behov, eller at
                vurdere, hvad markedet kan tilbyde af tekniske og/eller finansielle og
                juridiske løsninger."[min understregning og indsættelse]
                                      - 344 -
      de forhold som er fremdraget vedrørende rating, pant i aktier, benchmarking
      og force majeure, er alle foranlediget af, at staten forud for sine-udbuddet
      havde udstedt tetra-tilladelserne, hvorfor staten ikke selv kunne optræde i
      rollen som ejer af netværket.
      det bemærkes endvidere, at staten ved implementering af de relevante
      erc/ecc-beslutninger i cept-regi havde forpligtet til at sikre, at nød- og
      beredskabskommunikation kunne finde sted i de fastlagte dele af bered-
      skabsbåndet (380-400 mhz). dette ville ikke være muligt, såfremt andre end
      dansk beredskabskommunikation a/s (motorola) fik tildelt kontrakten under
      sine-udbuddet.
      da staten, ved it- og telestyrelsens handlinger, selv har bragt sig i en situ-
      ation, hvor (i) staten ved implementering af internationale frekvensbeslut-
      ninger havde forpligtet sig til at sikre, at nød- og beredskabskommunikation
      skulle kunne finde sted i beredskabsbåndet, og (ii) tetra-tilladelserne
      allerede var udstedt inden afholdelse af sine-udbuddet, kan økonomistyrelsen
      ikke, som begrundelse for anvendelse af konkurrencepræget dialog, henvise til
      juridiske og/eller finansielle problemer, der var foranlediget af, at staten var
      nødsaget til at indgå aftale med en privat operatør. de hævdede problemer er
      således opstået ved statens "egen skyld", da de forhold, som tilsyneladende
      gav grundlag for anvendelse af konkurrencepræget dialog, var foranlediget af
      statens egne tidligere beslutninger.
1.8.4 der er ikke dokumenteret efterfølgende problemer under udbuddet som følge
      af   kontraktens    kompleksitet,    som   kan  retfærdiggøre   anvendelse    af
      konkurrencepræget dialog
      det bestrides, at der har foreligget efterfølgende problemer under udbuddet,
      som kan retfærdiggøre anvendelse af konkurrencepræget dialog. det er således
      ikke klagers opfattelse, at de fremdragne forhold vedrørende rating, pant i
      aktier, benchmarking og force majeure gav anledning til væsentlige problemer,
      og konsortiet har i al fald ikke taget forbehold og lignende, som har
                                      - 345 -
    umuliggjort eller vanskeliggjort indgåelse af kontrakt. det gøres endvidere
    også i denne sammenhæng gældende, at de nævnte forhold under alle
    omstændigheder er af en sådan marginal karakter, at de ikke kan påberåbes
    som dokumentation for opfyldelse af kravene vedrørende anvendelse af
    konkurrencepræget dialog.
    hvis økonomistyrelsen ønsker at gøre de pågældende forhold gældende til
    støtte for anvendelse af konkurrencepræget dialog, må det forudsætte, at disse
    emner sættes ind i konteksten af den samlede tilbudsgivning. landsretten må
    se bort fra en argumentation, der alene baseres på udvalgte dele ("cherry
    picking") af de afgivne tilbud.
1.9 konsortiet ville have vundet sine-udbuddet, såfremt udbudskriterierne havde
    været    fastlagt   i   nøje     overensstemmelse       med ligebehandlings og
    gennemsigtighedsprincippet
    det gøres gældende, at konsortiet ville have vundet udbuddet, såfremt dette
    var blevet gennemført uden mangler. havde konsortiet afgivet et tilbud ba-
    seret på det antal sites, som dansk beredskabskommunikation a/s anførte,
    ville konsortiet have været bedst på kriterierne økonomi og tidsplan.
    de fire evalueringskriterier var som følger:
        •   nettets og de optionelle ydelsers kvalitet (30 %)
        •   leveringssikkerhed (30 %)
        •   økonomi (30 %)
        •   tidsplan (10 %)
    på grundlag af ovenstående må det antages, at konsortiet ville have vundet
    udbuddet, hvis vurderingen af radiodækningen var sket på et objektivt veri-
    ficerbart grundlag. havde konsortiet vundet sine-udbuddet, havde dette
    resulteret i et dækningsbidrag for damm cellular systems a/s.
                                             - 346 -
          dertil kommer, at tetrastar som forudsat af sagsøgers koncern kunne have
          fortsat med at anvende det etablerede net som referencenet.
          sammenfattende gøres det gældende
          at         konsortiet ville have vundet sine-udbuddet, såfremt dette havde
                     været tilrettelagt uden, at der var indrømmet motorola (dansk be-
                     redskabskommunikation a/s) en utilladelig fordel,
          at         damm cellular systems a/s ville have realiseret et positivt dæk-
                     ningsbidrag,
          at         sagsøger har krav på en erstatning, som stiller sagsøger, som om
                     konsortiet havde vundet kontrakten, og derfor tillige skal have
                     erstattet tabet ved ikke at kunne anvende tetrastars net som refe-
                     rencenet.
damm har vedrørende påstand 1 og over for de sagsøgte myndigheders påstand om afvisning
af denne påstand yderligere gjort gældende, at damm har en selvstændig retlig interesse i
påstand 1. erstatning i sig selv bringer nemlig ikke damm tilbage i uskadet position; det gør
kun erstatning og motorolas tilbagebetaling af den ydede statsstøtte, hvilket kan ske ved en
overdragelse af ejendomsretten til nettet til staten.
damm har til brug for rettens bedømmelse af spørgsmålet om sagsomkostninger fremlagt et
omkostningsbilag, hvoraf fremgår, at damm i advokatsalærer til egen advokater har betalt
7.530.025 kr.
de sagsøgte myndigheders procedure
de sagsøgte myndigheder har i det væsentlige procederet i overensstemmelse med deres på-
standsdokument af 21. december 2012 med følgende anbringender:
                                             - 347 -
afvisningspåstanden
til støtte for den nedlagte principale afvisningspåstand gøres det gældende, at damms på-
stand 1 og 2 er anbringender til støtte for de af damm nedlagte erstatningspåstande 3-4.
damm har ikke angivet nogen interesse i særskilt påkendelse af påstand 1 og 2. disse to
påstande er således reelt alene anbringender til støtte for de nedlagte erstatningspåstande og
bør derfor ikke tages under særskilt påkendelse, jf. eksempelvis ufr 2008, side 489 h.
frifindelsespåstanden
overordnede anbringender
det gøres overordnet gældende, at damm ikke har godtgjort, at der er grundlag for at give
damm medhold i de nedlagte påstande. det gøres endvidere overordnet gældende, at be-
visbyrden påhviler damm, og at denne bevisbyrde ikke er løftet.
det påhviler således ikke de sagsøgte myndigheder at føre bevis for, at der ingen fejl over-
hovedet er blevet begået i det mere end 10 år lange forløb, som damm problematiserer.
damm har ikke på noget tidspunkt ført bevis for, at der er begået fejl, magtfordrejning eller i
øvrigt er udvist adfærd, som kan begrunde annullation eller erstatning.
det gøres endvidere overordnet gældende, at de sagsøgte myndigheder alle har handlet sagligt
og lovligt, for så vidt angår de forhold, hvorpå damm støtter sine påstande. lovligheden af
myndighedernes handlinger må nødvendigvis bedømmes ud fra den såvel retlige som
tidsmæssige kontekst, der gjorde sig gældende, da love og beslutninger blev vedtaget eller
truffet.
det gøres i tilknytning hertil gældende, at der for så vidt angår en række af de handlinger og
beslutninger, som de sagsøgte myndigheder har foretaget, herunder eksempelvis øko-
nomistyrelsens valg af udbudsform samt it- og telestyrelsens administration af frekvens-
tilladelser, er overladt de pågældende myndigheder lovhjemlede skønsbeføjelser. damm har
                                             - 348 -
ikke godtgjort, at disse konkret udøvede skøn skal tilsidesættes som ulovlige og/eller usaglige,
eller at de udøvede skøn har ført til åbenbart urimelige resultater.
andre beslutninger – eksempelvis beslutningen om at vælge et landsdækkende radiokom-
munikationssystem – er politiske beslutninger baseret på almene hensyn til den nationale
sikkerhed. sådanne beslutninger kan ikke tilsidesættes af domstolene, medmindre de er i strid
med grundloven. det bestrides at være tilfældet.
damm har heller ikke godtgjort, at de sagsøgte myndigheder har handlet ansvarspådragende. i
den forbindelse gøres det overordnet gældende, at uanset om staten hæfter som en enhed for
statslige myndigheders ansvarspådragende adfærd, beror selve vurderingen af, om den enkelte
myndighed konkret har handlet ansvarspådragende ved sine afgørelser, beslutninger eller
handlinger på det retlige grundlag for myndighedens udøvelse af sin kompetence. damm har
ikke godtgjort, at de sagsøgte myndigheder hver især eller kollektivt skulle have handlet
ansvarspådragende.
i fortsættelse heraf gøres det gældende, at damm tillige har forsømt at godtgøre, at der er
årsagssammenhæng, at der foreligger et erstatningsberettiget tab, og at damm i givet fald er
skadelidt eller på andet grundlag er rette sagsøger i nærværende sag.
endelig gøres det for fuldstændighedens skyld overordnet gældende, at de sagsøgte myn-
digheder loyalt har medvirket til at oplyse sagen, ligesom myndighederne ikke har forholdt
damm oplysninger, herunder i forbindelse med damms adskillige aktindsigtsbegæringer hos
diverse myndigheder. damm har haft adgang til de alle dokumenter, der efter offent-
lighedsloven kan gøres til genstand for aktindsigt.
tetra-frekvenstilladelserne
udstedelsen af frekvenstilladelserne
de sagsøgte myndigheder gør overordnet gældende, at de tilladelser der i oktober 2001 af
telestyrelsen (nu erhvervs- og vækstministeriet) blev udstedt til tetranet (db a/s) og til
tetrastar (til hhv. 380-400 mhz og 410-430 mhz), blev udstedt og administreret i over-
                                               - 349 -
ensstemmelse med frekvenslovens regler og under overholdelse af alle relevante eu-retlige
regler og principper.
frekvenstilladelserne blev udbudt offentligt, jf. bekendtgørelse nr. 326 af 8. maj 2000 fast-
satte rammerne for gennemførelse af de to offentlige udbud med sigte på etablering af to
landsdækkende net benævnt henholdsvis beredskabsbåndet og civilbåndet.
bekendtgørelsen fastsatte, at der skulle gennemføres dels et udbud af en tilladelse inden for
380-400 mhz-båndet (beredskabsbåndet) til etablering af et net, der skulle drives således, at
det var i stand til særligt at varetage nød- og beredskabskommunikation, og dels et udbud af
en tilladelse inden for 410-430 mhz-båndet (civilbåndet) til etablering af et net, der skulle
drives således, at det var i stand til særligt at varetage specifikke kommunikationsbehov på
andre områder end nød- og beredskabskommunikation, jf. bekendtgørelsens § 2, stk. 2 og § 4,
stk. 3.
bekendtgørelsen indeholdt de nærmere regler for gennemførelse af interessetilkendegivel-
sesrunden og den endelige tilbudsrunde for hver af de to udbudte tilladelser samt kriterier for
udpegning af tilladelsesindehavere.
det følger af bekendtgørelsens § 11, at evalueringen af de indkomne tilbud skulle opdeles i to
faser, således at der først skulle foretages en evaluering af tilbuddene ud fra en række
minimumskrav.
minimumskravene kunne vedrøre en række forhold, som var fælles for de to tilladelser, og
herudover skulle tilladelsen særligt til nød- og beredskabsformål opfylde en række mini-
mumskrav med sigte på opfyldelse af bredere samfundsmæssige behov på nød- og bered-
skabsområdet. de sidstnævnte yderligere minimumskrav skulle fastsættes med udgangspunkt
i et forslag udarbejdet af nød- og beredskabsmyndighederne. jf. bekendtgørelsens § 12.
ved tilbudsfristens udløb den 2. april 2001 havde telestyrelsen alene modtaget ét tilbud på
hver af de to tilladelser … udbuddet af tetra-frekvenstilladelserne blev herefter indstillet,
hvilket skete med hjemmel i frekvenslovens § 6 a, stk. 3.
                                              - 350 -
grundlaget for at indstille en udbudsforretning var efter bestemmelsen i frekvenslovens § 6a,
stk. 3, at telestyrelsen konstaterede, at den samlede efterspørgsel efter radiofrekvenser til den
pågældende tjeneste eller det pågældende system ikke var mere omfattende, end at den kunne
imødekommes inden for det antal tilladelser, der var afsat til gennemførelse af
udbudsforretningen. der var altså ikke frekvensknaphed, og de to frekvenstilladelser kunne
tildeles de eneste to virksomheder, der havde udtrykt interesse for at anvende de relevante
frekvensbånd.
det skulle ses i sammenhæng med, at frekvenslovgivningens udgangspunkt var og fortsat er,
at tildeling af frekvenstilladelser sker efter et "først-til-mølle” princip, således at tilladelser til
anvendelse af frekvenser udstedes i den rækkefølge, hvori ansøgninger modtages.
offentligt udbud kan imidlertid anvendes som tildelingsmetode, hvis der er en knapheds-
situation for radiofrekvenser til en given tjeneste eller et givent system, forstået som en
situation, hvor den samlede efterspørgsel på radiofrekvenser til de pågældende formål ikke
kan imødekommes, jf. frekvenslovens § 6.
i den situation er "først-til-mølle" princippet af lovgiver ikke blevet anset for velegnet til at
sikre effektiv anvendelse af knappe frekvensressourcer, jf. de almindelige bemærkninger til
lovforslag l 193 af 4. april 2002 til lov om ændring af lov om radiofrekvenser (folke-
tingstidende 2001-02, tillæg a, side 5183).
ved et offentligt udbud opstilles kriterier eksempelvis vedrørende nettets udbygning og
dækning, som danner grundlag for evalueringen af tilbuddene fra deltagende virksomheder
med det formål at opnå den mest effektive anvendelse af de knappe frekvensressourcer. de
derved meddelte tilladelser skal herefter administreres i overensstemmelse med frekvens-
lovens regler suppleret med almindelige forvaltningsretlige regler og principper.
tildeling af frekvenstilladelser efter gennemførelse af et offentligt udbud indebærer ikke, at
staten på aftaleretligt grundlag afstår eller tildeler en rettighed til den "vindende" tilbudsgiver.
                                             - 351 -
offentligt udbud anvendes derimod med hjemmel i frekvenslovgivningen som en tilde-
lingsmetode, der danner grundlag for den forvaltningsafgørelse, hvorved der meddeles til-
ladelse til anvendelse af frekvenser.
det gøres gældende, at der ikke er noget grundlag for at tilsidesætte afgørelsen om tildeling
eller anvendelse af frekvenstilladelser, og damm har ikke løftet sin bevisbyrde i relation til
påstanden om, at it- og telestyrelsen skulle have udøvet ulovlig frekvensallokering,
administreret og udøvet tilsyn i strid med frekvenslovgivningen eller i øvrigt at have tilladt
eller accepteret ulovlig frekvensanvendelse.
for så vidt angår tilladelsernes indhold henvises der til tilladelserne af 16. oktober 2001 …,
it- og telestyrelsens redegørelse af 24. april 2008 …, og det endelige udbudsmateriale for
frekvensudbuddet af 18. december 2000 …
for så vidt angår it- og telestyrelsens administration i relation til sagsøgers opfyldelse af
dækningskrav i henhold til frekvenstilladelsen henvises til ekstrakten side 1637ff, ekstrakten
side 1644ff, og for så vidt angår tilbagekaldelsen af tetrastars frekvenstilladelse henvises til
…
it- og telestyrelsens ageren i relation til disse forhold er lovlig og rigtig. det gælder også for
så vidt angår de dispensationer (de tidsmæssige forskydninger af de geografiske dæk-
ningskrav), der blev meddelt db a/s, jf. nedenfor.
det er en overordnet påstand i damms processkrifter, at såvel den historiske udvikling
vedrørende tilladelser til hhv. 380-400 mhz og 410-430 mhz som it- og telestyrelsens
konkrete handlinger i relation til frekvensanvendelsen samlet set skulle udgøre en del af et
komplot rettet mod blandt andet damm med det (ulovlige) formål at begunstige db a/s.
denne påstand bestrides af de sagsøgte myndigheder som forkert, udokumenteret og
grundløs.
det bestrides endvidere, at staten ved udstedelsen af tetra-frekvenstilladelserne skulle
have afskåret sig fra at foretage udbud eller træffe beslutning om og gennemføre indkøb af et
samlet beredskabsnet …, ligesom det bestrides, at tildelingen af tilladelserne skete på
                                              - 352 -
koncessionsvilkår eller i øvrigt på et grundlag, der kunne give anledning til en retsbeskyttet
forventning om et vist kundegrundlag relateret til udnyttelsen af frekvenserne.
der henvises i den forbindelse til de almindelige bemærkninger til lovforslag l 103 af 25.
november 1999 til lov om ændring af lov om radiokommunikation og tildeling af radiofre-
kvenser og lov om offentlig mobilkommunikation og til endeligt udbudsmateriale fra fre-
kvensudbuddet …
det gøres gældende, at økonomistyrelsen ikke havde hjemmel til at lade sine-udbuddet
indeholde en "ledig frekvens", og at økonomistyrelsen således ikke kunne have rådet over
radiofrekvenser omfattet af frekvenslovgivningen.
ændring af vilkår for frekvenstilladelser
det gøres gældende, at it- og telestyrelsens afgørelser fra henholdsvis februar 2003 … og
februar 2005 … om udskydelse af tidspunktet for tetranets opfyldelse af kravet om geo-
grafisk dækning er lovlige og korrekte, og at der ikke er grundlag for at tilsidesætte afgø-
relserne.
det bestrides, at it- og telestyrelsen på usagligt grundlag skulle have forskelsbehandlet
tetrastar eller i øvrigt ikke har foretaget en saglig og lovlig administration af frekvenstil-
ladelserne.
det bestrides også, at it- og telestyrelsen har handlet ansvarspådragende ved behandlingen
af tetrastars anmodning om overdragelse af frekvenserne omfattet af tetra civiltilladelsen
til anvendelse til andet end tetra-formål …
på tidspunktet for anmodningen (januar 2008) var tilladelsen ikke tilbagekaldt, og frekven-
sernes anvendelse til tetra-formål fulgte dermed af grundlaget for tilladelsen. først efter
tilladelsen var tilbagekaldt, regulerede den ikke længere anvendelsen af de frekvenser, som
havde været omfattet af tilladelsen. hvis frekvenserne herefter skulle være anvendt til andet
formål, skulle en frekvenstilladelse udstedes efter reglerne i frekvensloven.
                                             - 353 -
vejledningspligt
det bestrides, at erhvervsstyrelsen (tidligere it- og telestyrelsen) på ansvarspådragende vis
skulle have tilsidesat en forvaltningsretlig vejledningspligt efter forvaltningslovens § 7 i
relation til damms mulighed for at opnå dispensation fra vilkårene i tetra-frekvenstilladelsen.
it- og telestyrelsens afgørelser fra henholdsvis februar 2003 (ekstrakten side 1603), og
februar 2005 …, hvor der blev meddelt dispensation til tetranet vedrørende kravet om
geografisk dækning, blev offentliggjort på it- og telestyrelsens hjemmeside. her kunne
tetrastar orientere sig om dispensationernes indhold og eventuelt på denne baggrund indgive
en tilsvarende anmodning om dispensation.
sagsøger var bekendt med tetranets dispensation, hvilket fremgår af sagsøgers brev af 23.
april 2003 … endvidere blev sagsøger i brev af 29. april 2003 fra it- og telestyrelsen …
gjort bekendt med, at en dispensation forudsatte en konkret vurdering.
på trods heraf valgte sagsøger ikke at ansøge om dispensation. damm bærer konsekvensen og
den medfølgende risiko af denne beslutning.
tetrastar fremsendte i stedet og fik godkendt dokumentation for opfyldelse af tilladelsens
krav om dækning pr. henholdsvis oktober 2003 og oktober 2004, jf. it- og telestyrelsens
notat af 8. maj 2008 …
tetrastars adfærd og henvendelser til it- og telestyrelsen gav således ikke anledning til, at
styrelsen skulle være underlagt en pligt til at vejlede yderligere om muligheden for at indgive
en dispensationsanmodning.
det bestrides, at offentlige myndigheder i medfør af offentlighedslovens § 7 er pålagt en
forpligtelse til løbende at orientere virksomheder og andre, der i henhold til offentligretlig
regulering af pålagt visse forpligtelser, om muligheden for at ansøge om dispensation fra disse
forpligtelser, jf. fob 1973.50.
                                             - 354 -
under alle omstændigheder vil tilsidesættelsen af en sådan meget vidtrækkende og ulov-
hjemlet forpligtelse ikke have en karakter, der vil kunne føre til et ansvarsgrundlag for
myndigheden.
inddragelse af frekvenstilladelser
det gøres gældende, at it- og telestyrelsen på intet tidspunkt har haft hjemmel eller an-
ledning til at hverken tilbagekalde eller inddrage tetranets frekvenstilladelse efter reglerne i
frekvenslovens dagældende §§ 25 og 28.
tilbagekaldelse efter den dagældende frekvenslovs § 28 forudsætter, at tilladelsesindehaveren
groft og gentagne gange overtræder loven, eller de i medfør heraf fastsatte regler og vilkår for
tilladelsen. en sådan situation har på intet tidspunkt gjort sig gældende i forhold til tetranet.
inddragelse af en frekvenstilladelse som følge af anvendelse af frekvensadministrative
metoder forudsætter, at der er frekvensknaphed, og at de tildelte frekvenstilladelser inddrages
med henblik på at anvende dem til et andet formål. disse forudsætninger var ikke opfyldt i
forhold til tetranets tilladelser. inddragelse ville i givet fald være sket med det formål at
frigive frekvenserne til damm eller eads og dermed til det præcist samme formål.
dermed var forudsætningen om anvendelse af frekvenser til et andet formål ikke opfyldt, og
det var derfor ikke nødvendigt at foretage en vurdering af, hvorvidt der var frekvensknaphed,
eller i øvrigt foretage en vurdering af, om de andre forudsætninger var opfyldt.
det gøres gældende, at frekvenslovens bestemmelser om anvendelse af frekvensadmini-
strative metoder ikke har konkrete ansøgere som beskyttelsessubjekt, hvorfor hverken damm
eller andre ikke kan påberåbe sig bestemmelserne til støtte for, at frekvenstilladelserne skal
udstedes til dem. i øvrigt ville en inddragelse af frekvenstilladelser som nævnt forudsætte
frekvensknaphed, hvorfor tilladelsen efterfølgende ville skulle udstedes efter afholdelsen af
offentligt udbud eller auktion.
mastedatabekendtgørelsen
                                               - 355 -
det gøres gældende, at it- og telestyrelsens afgørelse af 16. februar 2007 (ekstrakten, side
1679) om undtagelse af tetranets antennepositioner fra kravet om indberetning og offent-
liggørelse er lovlig og i overensstemmelse med reglerne i bekendtgørelse nr. 878 af 17. august
2006.
afgørelsen blev truffet på grundlag af en indstilling fra justitsministeriet af 23. januar 2007
… og en udtalelse fra rigspolitiet af 30. november 2006 ... der er ikke grundlag for at an-
fægte rigtigheden af hverken justitsministeriets indstilling eller rigspolitiets udtalelse.
det bestrides, at der påhvilede it- og telestyrelsen eller andre myndigheder en pligt til ex
officio at tage initiativ til, at tetrastars mastepositioner ikke blev offentliggjort. en afgørelse
om undtagelse fra kravet om indberetning og offentliggørelse forudsætter en ansøgning herom
fra indehaveren af frekvenstilladelsen, og hverken mastedatabekendtgørelsen eller
frekvenslovgivningen i øvrigt pålægger myndighederne en særskilt forpligtelse til at træffe
afgørelser uden en forudgående ansøgning.
det fremgår i øvrigt af mailkorrespondancen mellem tetrastar og it- og telestyrelsen …, at
tetrastar var bekendt med bekendtgørelsens regler, og at tetrastar korrekt blev vejledt om
fremgangsmåden ved ansøgning om undtagelse fra kravet om indberetning og offentliggørelse
af mastepositioner. det beror således alene på tetrastars egne forhold, at dispensation fra
mastedatabekendtgørelsens regler ikke blev opnået.
europæisk frekvensharmonisering
det gøres overordnet gældende, at den danske stat ikke er retligt forpligtet til at anvende
bestemte radiofrekvensbånd eller teknologier i forbindelse med nød- og beredskabskom-
munikation, og at tildelingen af sine-kontrakten således kunne ske til enhver tilbudsgiver,
der måtte have afgivet det økonomisk mest fordelagtige tilbud og samtidig rådede over en
relevant frekvenstilladelse.
det bestrides, at den danske stat har indgået aftaler med schengen-lande eller andre lande
uden for schengen om at benytte specielle radiofrekvenser eller teknologier til kommuni-
kation mellem politimyndigheder.
                                               - 356 -
det bestrides endvidere, at den danske stat er fremkommet med tilkendegivelser over for
andre lande om, at staten vil anvende specielle radiofrekvenser eller teknologier til brug for
politi- og toldsamarbejdet i schengen eller uden for schengen.
der henvises i denne sammenhæng til, at justitsministeriets vurdering af eventuelle inter-
nationale forpligtelser blev indhentet i marts 2006, jf. justitsministeriets skrivelse af 23. marts
2006 … og rigspolitiets skrivelse af 27. marts 2006 …
justitsministeriet svarede i overensstemmelse med ovenstående:
       (1)   at den danske stat ikke har indgået aftaler med schengen-lande eller andre lande
             uden for schengen, om benyttelse af specielle radiofrekvenser til kommunikation
             mellem politimyndigheder.
       (2)   at den danske ressortmyndighed (rigspolitiet) ej heller er fremkommet med til-
             kendegivelse over for andre lande om, at staten vil reservere specielle radio-
             frekvenser til brug for politi- og toldsamarbejdet i schengen eller uden for
             schengen.
       (3)   at den danske stat ej heller har påtaget sig forpligtelser til at anvende en bestemt
             teknologi (eksempelvis tetra-standard) til nød- og beredskabskommunikation.
det bestrides, at schengenkonventionens artikel 44, stk. 2, litra d, indeholder en forpligtelse
for den danske stat til at benytte eller reservere specielle radiofrekvenser.
der henvises til, at det fremgår af schengen-konventionens artikel 44, stk. 2, litra d, at de
kontraherende parter "navnlig [skal] undersøge mulighederne for: […] d) samordning af
deres indkøbsprogrammer for kommunikationsudstyr med henblik på at installere standar-
diserede og kompatible kommunikationssystemer", jf. bilag 1 til lov nr. 418 af 10. juni 1997
om danmarks tiltrædelse af schengenkonventionen.
det bestrides endvidere, at den danske stat skulle være forpligtet til at benytte eller reservere
specielle radiofrekvenser i medfør af schengen-katalogets, bind 4.
                                             - 357 -
det følger direkte af teuf artikel 288 (tidligere tef artikel 249), at henstillinger og ud-
talelser ikke er bindende for medlemsstaterne. schengen-katalogets bind 4 - "eu schengen-
katalog. bind 4. politisamarbejde: henstillinger og bedste praksis. juni 2003" -
indeholder netop sådanne henstillinger, der derfor ikke er retligt bindende.
det bestrides, at den danske stat i henhold til en række ecc/erc-beslutninger skulle være
forpligtet til at anvende bestemte frekvensbånd til nød- og beredskabskommunikation.
det følger ikke af ecc/erc-beslutninger, at nød- og beredskabskommunikation i for ek-
sempel danmark skal placeres i frekvensbåndet 380-400 mhz og kun må udføres i dette
frekvensbånd, og det bestrides derfor som urigtigt, at en tildeling af netkontrakten til anden
leverandør end db a/s ville være i strid med ecc/erc-beslutninger.
anvendelsen af radiofrekvenser koordineres globalt inden for rammerne af fn-organet den
internationale telekommunikationsunion (itu) og på europæisk plan af cept (european
conference of postal and telecommunications administrations, som er den europæiske
telestyrelse bestående af en konference af nationale telestyrelser), samt inden for eu, hvor der
på frekvensområdet er vedtaget en række kommissionsbeslutninger og enkelte direktiver.
gennemførelse af itu- og cept-beslutninger sker på frivillig basis, og landene er således
ikke retligt forpligtede til at gennemføre de pågældende beslutninger. en ecc/erc-be-
slutning er således ikke retligt forpligtende.
da nato havde frigivet frekvensbåndene 380-385 mhz og 390-395 mhz til nød- og be-
redskabskommunikation, vedtog cept i 1996 en beslutning (erc/dec/(96)01) om at
afsætte de nævnte frekvenser til nød- og beredskabskommunikation.
erc-beslutning (96) 01 blev implementeret i danmark i 1997. implementeringen indebar, at
den danske stat ville stille frekvensbåndene 380-385 mhz og 390-395 mhz til rådighed for
digitale landmobile systemer til nød- og beredskabskommunikation. dette betød, at staten
sikrede mulighed for - hvis nogen måtte ønske det - at frekvensbåndene 380-385 mhz og
390-395 mhz kunne anvendes til det nævnte formål.
                                                - 358 -
implementeringen indebar imidlertid ikke, at de pågældende frekvenser ikke samtidig kunne
stilles til rådighed for andre frekvensanvendelser, ligesom implementeringen heller ikke
indebar, at det var udelukket at anvende frekvenser andre steder i frekvensspektret til digitale
landmobile systemer til nød- og beredskabskommunikation.
endelig indebar erc-beslutning (96) 01 heller ikke, at de enkelte lande dermed forpligtede
sig til at opbygge egentlige kommunikationssystemer eller i øvrigt at udbyde relevante tje-
nester.
sammenfattende gøres det således gældende, at der ikke påhvilede den danske stat inter-
nationale forpligtelser, hvorefter nød- og beredskabskommunikation i det hele eller for en dels
vedkommende skulle udføres i frekvensbåndet 380-400 mhz.
økonomistyrelsen og den danske stat i øvrigt har derfor med rette lagt til grund, at den danske
stat ikke var internationalt forpligtet til at anvende en særlig teknologi eller et særligt
frekvensområde for beredskabernes radiokommunikation, og det bestrides på denne
baggrund, at økonomistyrelsen skulle have udøvet magtfordrejning i forbindelse med for-
muleringen af udbudsbetingelserne.
tilslutningsloven er ikke i strid med grundlovens § 73
det gøres gældende, at lov nr. 508 af 6. juni 2007 om ændring af beredskabsloven (tilslut-
ningsloven) ikke indebærer et indgreb i rettigheder beskyttet efter grundlovens § 73.
tetrastars rettigheder i henhold til tetra-frekvenstilladelsen bestod i en rettighed til at
anvende radiofrekvenser til et landsdækkende radiokommunikationsnet. der er således ikke
tilknyttet nogen rettighed til at udbyde tjenester til bestemte kundegrupper eller til at opnå
eller fastholde kunder overhovedet.
en frekvenstilladelse indeholder således ikke en berettiget eller beskyttet forventning om et
kommercielt forretningsgrundlag og dermed en økonomisk aktivitet. dermed adskiller en
frekvenstilladelse sig væsentligt fra egentlige erhvervsrettigheder, der hviler på offentlig
tilladelse, jf. eks. ufr 1997, side 157 h.
                                              - 359 -
selv om tilslutningsloven måtte have haft som konsekvens, at konsortiet ville have sværere
ved at afsætte ydelser til potentielle aftagere, har tilslutningsloven grundet frekvenstilladel-
sens karakter af en "nøgen" tilladelse uden dertil knyttede økonomiske rettigheder ikke
afskåret konsortiet fra at udøve eller fortsætte med at udøve en økonomisk aktivitet, og
tilslutningsloven udgør således ikke et indgreb i en form for ejendomsret omfattet af
grundlovens § 73.
konsortiets adgang til at udnytte frekvenstilladelsen til en økonomisk aktivitet er i realiteten
ikke påvirket af tilslutningsloven. der er således principielt intet til hinder for, at konsortiet
baserede sit forretningsgrundlag på andre end beredskabsmyndighederne. havde tetrastar
udbygget nettet i overensstemmelse med kravene om geografisk dækning, ville tetrastar
således kunne have tilbudt adgang til nettet til kommercielle brugere, hvilket næppe ville have
været påvirket af det efterfølgende sine-udbud.
det gøres gældende, at det forhold, at staten som "storkunde" kan trække øvrige kunder med
sig, i sagens natur ikke kan medføre, at statens indkøb betragtes som handlinger af
ekspropriativ karakter. en sådan begrænsning ville indebære særdeles uhensigtsmæssige
bindinger i relation til statens indkøb af varer og tjenesteydelser.
eksempelvis vil staten være afskåret fra - efter gennemførelsen af lovpligtige udbudspro-
cedurer - at placere store ordrer hos enkelte leverandører med heraf afledte økonomiske
fordele for staten som helhed. en sådan retsstilling er åbenbart uholdbar og ikke støttet af
hverken dansk ret eller eu-ret.
selv hvis det antages, at tilslutningsloven måtte udgøre et indgreb i en rettighed, som damm
måtte udlede af frekvenstilladelsen udstedt til tetrastar, er der ikke tale om, at til-
slutningsloven specifikt fratager konsortiet kunder eller på anden måde begrænser udøvelsen
af en specifik økonomisk aktivitet.
tilslutningslovens generelle karakter indebærer således, at der ikke er tale om afståelse af
ejendom i grundlovens § 73s forstand, og at der er tale om almindelig erstatningsfri regule-
                                             - 360 -
ring. der er ikke med tilslutningsloven sket en overførsel af rettigheder eller værdier fra en
virksomhed til en anden eller fra en virksomhed og til staten.
domstolene har hidtil udvist tilbageholdenhed ved prøvelsen af loves ekspropriative karakter,
og det gøres gældende, at der ikke er grundlag for at fravige denne praksis. det gælder
navnlig, når de relevante bestemmelser i tilslutningsloven ikke indebærer overførsel af
ejendom fra én virksomhed til en anden men derimod reguleringen af offentlige myn-
digheders anvendelse af et kommunikationssystem indført med henblik på at tilgodese den
nationale sikkerhed.
det gøres gældende, at en eventuel afledt økonomisk virkning af statens valg af udbyder af et
radiokommunikationsnet til beredskabet ikke kan udgøre et ekspropriativt indgreb. det ligger
således fast, at beslutninger om, at offentlige myndigheder foretager udbud med henblik på
indkøb af varer eller tjenesteydelser - herunder beslutninger om, at en række offentlige
myndigheder foretager fælles udbud og indkøb - ikke udgør et indgreb omfattet af
grundlovens § 73.
i modsat fald ville offentlige myndigheders muligheder for at foretage indkøb være begrænset
af de konsekvenser, som sådanne indkøb nødvendigvis vil have for de leverandører, som ikke
bliver tildelt ordren, og som dermed vil blive berørt derved, at de i aftalens løbetid ikke har
mulighed for at betjene de offentlige kunder, som er omfattet af aftalen.
gennemføres eksempelvis et landsdækkende statsligt udbud af indkøb af koppevacciner, vil
den vindende tilbudsgiver kunne levere vacciner i kontraktens løbetid, hvilket givetvis vil
styrke virksomhedens position i forhold til det private marked, ligesom den vindende
tilbudsgiver vil afskære andre virksomheder fra at levere vacciner til staten.
de ovenfor anførte anbringender gøres tillige gældende i relation til artikel 1 i tillægsprotokol
nr. 1 til emrk.
det gøres herudover særskilt gældende, at såfremt landsretten måtte finde, at der er tale om et
indgreb i ejendomsretten i henhold til emrk, er dette indgreb begrundet i samfundets
interesse og proportionalt i forhold til den berørte rettighed.
                                              - 361 -
tilslutningsloven udgør ikke en hindring for den fri bevægelighed
det gøres gældende, at tilslutningsloven ikke udgør en hindring for den fri bevægelighed, jf.
teuf artikel 56.
det følger af teuf artikel 57, stk. 3, og den dertil knyttede retspraksis, at erhvervsdrivende,
der er etableret i én medlemsstat, har ret til midlertidigt at præstere tjenesteydelser i andre
medlemsstater på samme vilkår, som gælder for værtslandets erhvervsdrivende.
anvendelsen af bestemmelserne i teuf om den fri bevægelighed for tjenesteydelser for-
udsætter et grænseoverskridende element (præstationen af tjenesteydelser i en anden med-
lemsstat). et sådan grænseoverskridende element eksisterer ikke i denne sag, idet tilslut-
ningsloven hverken har til formål eller som resultat at regulere grænseoverskridende tjene-
steydelser.
tilslutningsloven regulerer udelukkende hvilket radionet (som nødvendigvis må være fysisk
placeret i danmark), som relevante myndigheder og beredskabsoperatører skal være tilsluttet i
forbindelse med udøvelsen af opgaver omfattet af det nationale beredskab, jf.
beredskabsloven. tilslutningsloven har således karakter af lovgivning, der alene regulerer
interne myndigheders forhold i danmark. en sådan lovgivning berøres ikke af reglerne om fri
bevægelighed for tjenesteydelser.
det gøres gældende, at tilslutningspligten i beredskabsloven ikke berører aktørernes adgang
til markedet, og at der også af den grund ikke foreligger en restriktion i traktatens forstand.
det gøres ligeledes gældende, at et vilkår, der ikke begrænser markedsadgangen, men blot
fastsætter de generelle vilkår for udbuddet og den konkrete udførelse af tjenesteydelsen, ikke
udgør en restriktion i traktatens forstand.
det gøres på denne baggrund gældende, at damm ikke kan påberåbe sig beskyttelsen af den
fri bevægelighed for tjenesteydelser, allerede fordi der ikke foreligger et grænseoverskridende
                                              - 362 -
element, og fordi damm derfor ikke er afskåret fra at præstere tjenesteydelser i en anden
medlemsstat end danmark.
de forhold, som damm påberåber sig, falder således helt åbenbart uden for anvendelses-
området af eu-retten.
de sagsøgte myndigheder henviser i den forbindelse til den righoldige praksis på området:
eksempelvis sag c-134/95, ussl/inail, saml 1997 i-195 (anvisning af arbejdskraft), sag c-
17/94, gervais, saml 1995 i-4353 (dyrlæger), sag c-41/90, höfner, saml 1991 i-1979
(arbejdsformidling), sag c-330/90 og sag c-331/90, brea og palacios, saml 1992 i-323
(ejendomsmæglere), sag c-108/98, ri. san, saml 1999 i-5219, vedr. kommunal affalds-
indsamling og sag c-97/98, jägerskiøld, saml 1999 i-7319, vedrørende lystfiskeri.
selv hvis der måtte være tale om et grænseoverskridende element, gøres det gældende, at
tilslutningsloven ikke udgør en hindring for den fri bevægelighed for tjenesteydelser og
således ikke er en restriktion i traktatens forstand.
tilslutningsloven er et generelt markedsvilkår for alle aktører på markedet for radiokom-
munikationstjenester, og det er således et almindeligt vilkår for såvel den vindende til-
budsgiver som for alle andre, at alle beredskabsmyndigheder er forpligtede til at anvende
samme net uanset, hvem der måtte drive dette net.
det forventede lovkrav om tilslutning udgjorde således et af vilkårene ved tilbudsafgivelsen,
som indgik i tilbudsgivernes vurdering af forretningsmodellen og prissætningen af de udbudte
tjenesteydelser. et sådant vilkår udgør ikke en restriktion i traktatens forstand men må
betragtes som et generelt vilkår på det danske marked i forbindelse med udbuddet.
samtlige økonomiske aktører i eu kunne således i relation til udbuddet af sine-kontrakten
afgive tilbud på baggrund af vilkårene i udbudsbetingelserne, forslag til beredskabslovens §
29 og den øvrige lovgivning. der var således ikke tale om, at nogen af tilbudsgiverne havde
en bedre forhandlingssituation eller kunne drage særlig fordel af tilslutningspligten i
beredskabslovens § 29, jf. sag c-250/06, united pan-europe communications, præmis 33.
                                             - 363 -
det gøres gældende, at en eventuel hindring er begrundet i tvingende almene hensyn, nemlig
hensynet til den nationale sikkerhed, herunder behovet for interoperabilitet mellem de
forskellige beredskabsmyndigheder i danmark. der henvises i den forbindelse til forar-
bejderne til lov nr. 508 af 6. juni 2007 (l 167, ft 2006/2007, tillæg a, side 5743ff).
teuf artikel 52, jf. artikel 62, anerkender udtrykkeligt, at reglerne om fri bevægelighed for
tjenesteydelser ikke udelukker anvendelsen af love eller administrativt fastsatte bestemmelser,
der er begrundet i hensynet til den offentlige sikkerhed, jf. også sag c-431/99, sea-land
service, saml. 2002, side i-5233.
det gøres videre gældende, at tilslutningsloven er en egnet og nødvendig foranstaltning, der
har til formål og som konsekvens, at sikre, at det nationale beredskab er effektivt.
det gøres ligeledes gældende, at ingen anden foranstaltning på samme vis ville kunne sikre, at
samtlige beredskabsmyndigheder ville, kunne og skulle anvende et fælles radio-
kommunikationssystem.
tilslutningspligten afskærer ikke kommunerne fra at anvende private leverandører. det er blot
et krav, at de private leverandører vil skulle anvende "infrastrukturen, dvs. selve ra-
diokommunikationsnettet, samt specifikt udpegede typer af terminaler og kontrolrumssoft-
ware", jf. de specielle bemærkninger til nr. 1. såfremt en beredskabsoperatør har terminaler
m.v., som er kompatible med nettet, vil der ikke være pligt til at anskaffe andet udstyr.
det følger samtidig af forarbejderne, at "betaling for tilslutning til og brug af nettet m.v. ikke
vil overstige de omkostninger, der er forbundet med at have brugere tilsluttet nettet, herunder
en forholdsmæssig fordeling af de samlede driftsomkostninger, som vil være forbundet med
nettet, jf. de almindelige bemærkninger (punkt 5) i lovens forarbejder.
loven er som sådan en proportional foranstaltning, der ikke afskærer muligheden for at
anvende supplerende kommunikationssystemer, idet sådanne systemer dog ikke må hindre,
besværliggøre eller forringe kommunikationen, jf. § 2, stk. 4, i bekendtgørelse nr. 262 af 22.
april 2008 om tilslutning til og anvendelse af det landsdækkende radiokommunikationsnet.
                                              - 364 -
det bestrides, at tilslutningsloven kan opfattes som en eneret eller en koncession meddelt db
a/s, og at tilslutningsloven som konsekvens heraf skulle være i strid med teuf artikel 106.
heller ikke frekvenstilladelserne udstedt til tetrastar (t-cell) og tetranet havde karakter af
koncessioner, ligesom sine-kontrakten heller ikke er en koncessionskontrakt.
sine-kontrakten indebærer ikke statsstøtte
det gøres gældende, at sine-kontrakten ikke indeholder statsstøtte, således som dette begreb
er fortolket af eu-domstolen, jf. teuf artikel 107, stk. 1.
statsstøtte forudsætter i henhold til traktatens ordlyd og fast praksis fra kommissionen og
eu-domstolen, at fire betingelser er opfyldt; (1) der skal være tale om støtte, som ydes ved
hjælp af statsmidler, (2) støtten skal kunne påvirke samhandlen mellem medlemsstaterne, (3)
støtten skal give modtageren en økonomisk fordel, og (4) støtten skal fordreje eller true med
at fordreje konkurrencen.
de sagsøgte myndigheder gør gældende, at ingen af de ovenfor nævnte fire betingelser er
opfyldt. følgelig er der ikke tale om statsstøtte i eu-retlig forstand.
det gøres gældende, at det forhold, at kontrakten er blevet tildelt på baggrund af en ud-
budsprocedure, hvorved den vindende tilbudsgiver har afgivet det økonomisk mest fordel-
agtige tilbud, indebærer, at kontrakten er indgået på markedsvilkår, og at enhver form for
selektiv økonomisk fordel derfor er ikke-eksisterende.
det vederlag, som db a/s modtager i henhold til sine-kontrakten modsvares således direkte
af markedsværdien af de ydelser, som db a/s skal præstere i forhold til den danske stat.
myndigheders synspunkt vedrørende statsstøtte er støttet af kommissionen, der på baggrund
af damms klager har haft lejlighed til at udtale, at damms klage ikke giver grundlag for at
påbegynde en undersøgelse inden for rammerne af statsstøttereglerne, jf. ekstrakten, side
5732, og ekstrakten, side 5737. damm står således alene med sin opfattelse af, at der skulle
være tale om statsstøtte.
                                            - 365 -
om betydningen af udbuddet og de konkrete vilkår i sine-kontrakten gøres følgende gæl-
dende:
det forhold, at sine-kontrakten blev tildelt på baggrund af en forudgående udbudsprocedure
indebærer, at der ikke kan foreligge statsstøtte i traktatens forstand.
prisen for den samlede tjenesteydelse er således fastsat på baggrund af et lovligt og korrekt
gennemført udbud med objektive og gennemsigtige tildelingskriterier (kvalitet, leverings-
sikkerhed, økonomi og tidsplan), og vederlaget svarer derfor til markedsprisen i et fast og
åbent marked. en sådan fremgangsmåde for statslige indkøb af tjenesteydelser fører til en
stærk formodning for, at der ikke kan forekomme statsstøtte. til støtte herfor henvises til eu-
domstolens dom i sag c-280/00, altmark trans, saml. 2003, side 7747, præmis 93,
modsætningsvis.
det bestrides særskilt, at sine-kontraktens vederlagsmodel skulle udgøre en fordel, der kan
karakteriseres som statsstøtte i euf-traktatens forstand.
det forhold, at kontraktens betalingsbestemmelser indeholder dels en forudbetaling og dels et
løbende driftsvederlag, indebærer ikke en selektiv økonomisk fordel for db a/s. havde
damm vundet udbuddet og var blevet tildelt kontrakten, ville samme betalingsmodel finde
anvendelse i forhold til damm.
vederlagsmodellen er begrundet i det forhold, at staten med fordel kunne tilbyde en forud-
betaling med behørig sikkerhedsstillelse, idet det samlet set ville være billigere for staten at
købe adgang til nettet via en forudbetaling, når tjenesteyderen ikke skulle bære finansie-
ringsomkostninger i forbindelse med etablering af nettet.
ligeledes er vederlagsmodellen konstrueret med henblik på at sikre, at økonomiske aktører
uden eksisterende net ikke af likviditetsmæssige årsager var afskåret fra at afgive tilbud.
muligheden for forudbetaling er således indført med henblik på at begrænse statens samlede
udgifter vedrørende adgang til nettet og med henblik på at sikre den størst mulige
konkurrence ved tilbudsafgivelsen.
                                            - 366 -
det bestrides, at muligheden for at anvende nettet til andre – kommercielle – aktiviteter end
de, der følger af sine-kontrakten, indebærer, at db a/s derved er givet en selektiv
økonomisk fordel.
tværtimod indeholder sine-kontraktens pkt. 28.4 bestemmelser, der pålægger den vindende
tilbudsgiver at betale en omsætningsafgift til staten, såfremt muligheden for kommerciel
udnyttelse anvendes. dermed nedbringes prisen for staten, og størrelsen af den nævnte
omsætningsafgift indgik således som et moment ved vurderingen af, hvilket tilbud, der var det
økonomisk set mest fordelagtige. omsætningsafgiften hindrer tillige, at indkøbet af statens
tjenesteydelser påvirker konkurrencen i negativ henseende.
det gøres i øvrigt gældende, at såfremt staten skulle have afskåret db a/s fra at udnytte en
eventuel restkapacitet på nettet på kommerciel vis til andre kunder, ville statens betaling for
adgang til nettet have været betydeligt højere, hvilket ville være en unødvendig udgift for
staten, når en supplerende udnyttelse af nettet samtidig ville kunne anvendes til at nedbringe
de statslige omkostninger for adgang til nettet.
for så vidt angår den økonomiske og kommercielle risiko i forbindelse med etableringen af
det landsdækkende radiokommunikationsnet, henvises der til, at db a/s bærer den kom-
mercielle risiko for driften og vedligeholdelsen af nettet. db a/s bærer f.eks. risikoen for
skade på nettet, indkøb fra underleverandører, reservedele, forældelse af udstyr m.v. db a/s
bærer også den betragtelige kommercielle risiko, der er forbundet med kontraktens
misligholdelsesbeføjelser, jf. sine-kontraktens pkt. 9.2.
det bestrides, at det forhold, at db a/s forud for gennemførelsen af sine-udbuddet var i
besiddelse af en frekvenstilladelse i 380-400 mhz frekvensbåndet, skulle kunne udgøre
statsstøtte. udbuddet var frekvens- og teknologineutralt, og der er ingen sammenhæng
mellem tildelingen af tetra-frekvenstilladelser ved auktion i 2001 og tildelingen af sine-
kontrakten.
der henvises endvidere til, at db a/s i medfør af frekvenstilladelsen var indehaver af en ret,
og ikke en forpligtelse.
                                              - 367 -
til denne tilladelse/ret var der knyttet en række vilkår, som db a/s skulle opfylde, hvis db
a/s ønskede at gøre brug af denne ret. jf. tilladelsens punkt 2, jf. lov om radiokommunikation
og tildeling af frekvenser § 14 ff. hvis db a/s ikke ønskede at benytte tilladelsen eller at
opfylde vilkårene, kunne db a/s have tilbageleveret tilladelsen.
sine-udbuddet var ikke i strid med udbudsreglerne
generelt
det er gøres overordnet gældende, at sine-udbuddet var lovligt og i overensstemmelse med
udbudsdirektivet og dertil knyttede principper om ligebehandling, gennemsigtighed og
proportionalitet.
det gøres herunder særligt gældende, at økonomistyrelsen ikke har handlet i strid med
ligebehandlingsprincippet eller diskriminationsforbuddet ved i forbindelse med prækvalifi-
kationen at anmode om oplysning om, hvorvidt de økonomiske aktører på tidspunktet for
anmodning om prækvalifikation disponerede over en frekvenstilladelse, der ville kunne
anvendes ved udførelsen af kontrakten, jf. udbudsbekendtgørelsens punkt iii.2.3) nr. 5 og
punkt vi.3), nr. 4.
det er ubestridt, at radiofrekvenser er en begrænset ressource. en tilbudsgiver uden rådighed
over en relevant frekvenstilladelse ville således have en risiko for, at vedkommende ikke ville
kunne opnå den lovpligtige tilladelse hos it- og telestyrelsen i henhold til lov om
radiofrekvenser. dette ville kunne føre til, at tilbudsgiverens endelige tilbud måtte forkastes
som uanvendeligt.
derfor måtte økonomiske aktører uden rådighed over relevant tilladelse i forbindelse med en
prækvalifikation på dette punkt vurderes at være mindre egnede til at udføre de udbudte
ydelser end aktører, der allerede disponerede over en relevant tilladelse.
såfremt økonomistyrelsen ikke havde opstillet det i udbudsbekendtgørelsens punkt vi.3), nr.
7 omhandlede krav, måtte sagsøgte basere sig på, at den vindende tjenesteyder - hvis ikke
                                              - 368 -
frekvenstilladelse lykkeligvis allerede måtte foreligge - efter ordretildeling rent faktisk ville
opnå fornøden tilladelse. imidlertid ville der som følge af, at radiofrekvenser ubestridt er en
begrænset ressource, ikke være nogen sikkerhed herfor.
det gøres gældende, at den omstændighed, at en statslig myndighed (it- og telestyrelsen)
med hjemmel i lovgivningen havde udstedt frekvenstilladelser, der i sagens natur giver
tilladelsesindehaverne en særlig dispositionsret til de af tilladelserne omfattede frekvenser,
ikke afskærer en anden myndighed (økonomistyrelsen) fra på et senere tidspunkt at kon-
kurrenceudsætte anskaffelse af teleydelser, som bl.a. ville kunne leveres af tilladelsesinde-
haverne ved anvendelse af omhandlede tilladelser, ligesom denne omstændighed ej heller
overflødiggør konkurrenceudsættelse af offentlige anskaffelser af teleydelser.
en sådan retsstilling vil stride mod forvaltningsretlige specialitetsprincipper og i øvrigt være
nyskabende og uhjemlet.
det gøres endvidere gældende, at økonomistyrelsen ikke har haft hjemmel til i sit udbud at
disponere over ledige frekvenser med henblik på at tilgodese den ene eller den anden øko-
nomiske aktør i markedet, herunder eksempelvis vinderen af økonomistyrelsens eu-udbud.
det særskilte spørgsmål om valg af udbudsform (konkurrencepræget dialog) behandles under
pkt. 3 nedenfor.
gennemsigtighedsprincippet
det gøres gældende, at sine-udbuddet blev gennemført i overensstemmelse med gennem-
sigtighedsprincippet, og at alle relevante oplysninger om den udbudte kontrakt, udbudsbe-
tingelser og de valgte tildelingskriterier var tilgængelige for de prækvalificerede tilbudsgi-
vere.
valget af udbudsformen konkurrencepræget dialog indebar, at damm og db a/s ved afgi-
velsen af det endelige tilbud havde et dybdegående kendskab til de behov, som sine-kon-
trakten skulle dække.
                                             - 369 -
kontraktens vilkår havde været genstand for omfattende drøftelser, og alle relevante vilkår
kunne afdækkes i dialogfasen, såfremt der måtte have været uklarheder. disse drøftelser er
sket på baggrund af de foreløbige tilbud og efter udsendelse af diskussionslister. drøftelserne
er gennemført i overensstemmelse med ligebehandlingsprincippet, jf. nedenfor.
det forhold, at dækningsberegningen, herunder angivelsen af antallet af basisstationer skulle
angives af tilbudsgiverne indebærer ikke, at udbuddet ikke var gennemsigtigt. kravene til
geografisk dækning og nettes kapacitet var absolutte og direkte angivet i udbudsmaterialet og
kunne i øvrige diskuteres i dialogfaserne efter afgivelsen af hvert af de foreløbige tilbud. der
er i øvrigt ikke forhold i udbudsmaterialet, der skulle begrænse udbuddets gennemsigtighed.
ligebehandlingsprincippet
det gøres overordnet gældende, at sine-udbuddet er gennemført i overensstemmelse med det
udbudsretlige ligebehandlingsprincip, og at alle tilbudsgivere er blevet behandlet ens.
videre gøres det gældende, at udbudsbekendtgørelsens krav om, at tjenesteyderen rådede over
en frekvenstilladelse senest 7 dage efter udløbet af fristen for afgivelse af endeligt tilbuds,
ikke udgjorde en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet.
heller ikke krav om, at nettet skulle kunne integreres med nabolandenes nød- og be-
redskabsnet, hvilket indebar kommunikation på tværs af grænser, udgjorde en tilsidesættelse
af ligebehandlingsprincippet. damms forslag til integration opfyldte således kravet, og der var
ikke tale om, at kravet kun kunne opfyldes af en tjenesteyder med en frekvenstilladelse til
380-400 mhz-båndet.
sine-udbuddet var således både teknologi- og frekvensneutralt, og der var ikke tale om, at
kontrakten alene kunne tildeles en tjenesteyder, der baserede sit tilbud på tetra-teknologi
eller en bestemt frekvenstilladelse. heller ikke krav om dmo (direct mode) eller andre krav
til teknisk funktionalitet indebar forskelsbehandling.
                                               - 370 -
tilbudsgiverne afgav således tilbud på samme grundlag, og der var ikke tale om, at krav-
specifikationen var tilpasset én enkelt tilbudsgiver, ligesom kravene var uafhængige af
specifikke teknologier eller producenter.
det forhold, at db qua frekvenstilladelsen til 380-400 mhz-båndet og det opbyggede ra-
diokommunikationsnet havde indrettet sig således, at virksomheden havde gode muligheder
for at afgivet et tilbud, der dels opfyldte kravene til nettet og dels var økonomisk fordelagtigt,
indebærer ikke, at virksomheden dermed var givet en utilbørlig fordel frem for andre
tilbudsgivere.
det er derimod sædvanligt forekommende, at enkelte økonomiske operatører på et givet
marked har udvist rettidig omhu og forberedt virksomheden på fremtidige forretningsmu-
ligheder. dermed adskiller sine-udbuddet sig ikke fra eksempelvis et taxa-udbud eller et
vaccine-udbud, hvor der i sagens natur vil være et begrænset antal virksomheder, der vil have
en særlig gunstig udgangsposition grundet deres tidligere dispositioner og investeringer.
en virksomhed, der inden udbuddets gennemførelse har indhentet de fornødne tilladelser og
godkendelser og optimeret virksomheden i relation til den udbudte ydelse vil således være
bedre rustet til at afgive et tilbud, der kan matche de udbudte ydelser og kravet om det
økonomisk mest fordelagtige tilbud.
damms tabsopgørelse
damms tabsopgørelse bestrides overordnet som udokumenteret og urigtig. kravene er ikke
opgjort som damm-koncernens samlede tab, men som datterselskaberne tetrastars og damm
cellular systems' individuelle tab.
tabsopgørelsen er inddelt i fem punkter efter det påståede ansvarsgrundlag:
det første punkt relaterer sig til anbringendet om, at konsortiet ville have vundet sine-
udbuddet, hvis tilbudsgiverne var blevet behandlet lige. kravet er opgjort som de omhandlede
selskabers positive opfyldelsesinteresse.
kravet er sammensat af to poster:
                                              - 371 -
mistet dækningsbidrag på sine-kontrakten                                    kr. 242.908.430
mistet dækningsbidrag som følge af mistet reference                                      kr.
                                                                                125.000.000
i opgørelsen af det mistede dækningsbidrag på sine-kontrakten indgår yderligere 3
poster:
dækningsbidrag fra damm cellular systems' leverancer til
konsortiet                                                                  kr. 146.566.170
tetrastars salg af aktiver til konsortiet                                    kr. 58.049.294
damm cellular systems' leasingindtægter fra allerede etable-
rede sites                                                                   kr. 19.717.136
opgørelsen af dækningsbidraget fra damm cellular systems' leverancer til konsortiet be-
strides ikke. det er imidlertid ikke dokumenteret, at dækningsbidraget faktisk kunne være
realiseret med det opgjorte beløb.
opgørelsen af tabet ved manglende aktivsalg til konsortiet hviler på den forudsætning, at
aktiverne efter det tabte udbud var værdiløse. dette bestrides som udokumenteret og
usandsynligt. opgørelsen af mistede leasingindtægter bestrides ikke.
de tre poster lagt sammen giver kun kr. 224.332.600 og udgør således under alle omstæn-
digheder ikke dokumentation for et tab på kr. 242.908.430.
opgørelsen af det mistede dækningsbidrag som følge af mistet reference bestrides ikke, men
at der med sine-kontrakten som reference kunne være indtjent et dækningsbidrag af den
størrelse er rent spekulativt og bestrides derfor som utilstrækkeligt dokumenteret.
det andet punkt i tabsopgørelsen relaterer sig til den påståede ekspropriation af tetrastars
tetra-tilladelse. kravet er opgjort som tetrastars positive opfyldelsesinteresse, såfremt
vilkårene i tilladelsen var overholdt og tilslutningsloven ikke var gennemført.
tabet er opgjort til i alt kr. 232.910.000 og består af følgende to poster:
                                             - 372 -
nutidsværdien af det diskonterede cash-flow
ved drift af tetrastars netværk                                            kr. 107.910.000
mistet dækningsbidrag ved reference                                        kr. 125.000.000
det må konstateres, at damm har opgivet at dokumentere, at budgetforudsætningerne for
perioden 2003/4 - 2010/11 kunne forventes opfyldt, og værdien af cash-flow ved drift af
netværket bestrides derfor som udokumenteret.
med hensyn til tabet ved mistet reference henvises til det oven for anførte.
det tredje punkt i tabsopgørelsen relaterer sig til tetrastars forgæves udbygning af tetrastars
net. kravet er opgjort som tetrastars negative kontraktinteresse og udgør i alt kr. 67.617.106
fordelt på 5 poster:
investeringer i tetrastar frem til 30. juni 2007                             kr. 14.163.132
afvikling af leasingforpligtelser                                            kr. 31.996.000
afviklingsomkostninger - sites                                                kr. 5.829.619
yderligere omkostninger påløbet i perioden 1. juli 2007-
30. juni 2010                                                                 kr. 7.628.355
positionering sine                                                            kr. 8.000.000
det fastholdes, at de to sidste poster i ovenstående opgørelse er udokumenterede.
det fjerde punkt i tabsopgørelsen relaterer sig til påstanden om, at anvendelsen af konkur-
rencepræget dialog ikke har været berettiget. kravet er opgjort som damm cellular systems'
interne omkostninger til deltagelse i udbuddet på i alt kr. 6.221.029.
det fastholdes, at disse omkostninger er udokumenterede.
det femte og sidste punkt i tabsopgørelsen angår tetrastars påståede tab ved ikke at kunne
overdrage sine frekvenstilladelser. tabet er opgjort til 3.500.000, som svarer til et modtaget
tilbud på køb af tilladelserne. tilbuddet er dokumenteret ved den som bilag 136 fremlagte e-
                                                - 373 -
mail af 11. oktober 2007 fra nordisk mobiltelefon (ekstrakten, side 5475). det bestrides ikke,
at tetrastar modtog dette tilbud.
intet ansvarsgrundlag for staten som enhed
det bestrides, at de sagsøgte myndigheder hver især skulle have handlet ansvarspådragende.
det bestrides ligeledes, at de sagsøgte myndigheder kollektivt skulle have handlet
ansvarspådragende i forhold til damm, og at summen af de sagsøgte myndigheders hand-
linger og undladelser skulle kunne udgøre et ansvarsgrundlag.
selv om staten i statsretlig henseende betragtes som én enhed, kan der således ikke etableres
et kollektivt ansvarsgrundlag på baggrund af brudstykker af flere myndigheders isolerede og
ikke-ansvarspådragende handlinger og undladelser i en periode fra 1997 til tildelingen af
sine-kontrakten næsten 10 år senere.
konstateringen af et ansvarsgrundlag forudsætter således som minimum én ansvarspådra-
gende handling eller undladelse, og damm har ikke godtgjort, at der skulle foreligge en sådan
handling eller undladelse.
påstanden vedrørende konkurrencepræget dialog
det gøres overordnet gældende, at moderniseringsstyrelsen ikke har handlet i strid med
udbudsreglerne ved i udbudsbekendtgørelsen … at have valgt udbudsformen konkurren-
cepræget dialog.
det gøres gældende, at moderniseringsstyrelsen havde hjemmel til at gennemføre sine-
udbuddet som en konkurrencepræget dialog i henhold til udbudsdirektivets artikel 29, jf.
artikel 1, stk. 11, litra c). der er således tale om en særlig kompleks kontrakt for så vidt angår
såvel de tekniske vilkår, de finansielle forhold som de retlige forhold, hvor hverken
anvendelse af offentligt eller begrænset udbud gjorde det muligt at indgå en kontrakt.
                                              - 374 -
det gøres endvidere gældende, at de udbudte ydelser vedrørende adgang til et landsdækkende
radiokommunikationsnet for beredskabsmyndighederne besidder netop de særlige
karakteristika, der er beskrevet i udbudsdirektivets præambel, betragtning 31.
det tilkommer i den forbindelse den ordregivende myndighed – her moderniseringsstyrelsen
– et skøn, jf. udbudsdirektivets artikel 29, stk. 1, 1. led, og der er ikke grundlag for at
tilsidesætte det af moderniseringsstyrelsen udøvede skøn.
vurderingen af sine-udbuddets kompleksitet blev foretaget forud for og i forbindelse med
udarbejdelsen af udbudsbekendtgørelsen og baserer sig på de forhold vedrørende teknisk,
retlig og finansiel kompleksitet, der er beskrevet i moderniseringsstyrelsen redegørelse til
klagenævnet for udbud …
der henvises endvidere til aktstykke g … og aktstykke 168 (ekstrakten, side 2535), hvor de
komplekse forhold vedrørende sine-udbuddet tillige er beskrevet.
for så vidt angår teknisk kompleksitet gøre det gældende, at et radionets geografiske dækning
er et teknisk komplekst område, der – navnlig set i forhold til de vidtgående krav til dækning i
hele landet – udgør et teknisk komplekst område, der i sig selv kan begrunde udbudsforment
konkurrencepræget dialog.
hertil kommer, at en fastlæggelse af hensigtsmæssige procedurer til - i kontraktforløbet - at
kontrollere, hvorvidt dækningskravene er opfyldt vurderedes alene at kunne opnås i en iterativ
proces med hver tilbudsgiver, hvor der var mulighed for at drøfte de løsninger, som den
enkelte tilbudsgiver bragte i forslag i relation til afprøvning og kontrol.
hvad angår finansiel/økonomisk kompleksitet gøres det gældende, at en optimal distribution
af risici og finansieringsomkostninger nødvendiggjorde drøftelser med tilbudsgiverne om
mulige tilpasninger i deres løsningsforslag med henblik på at sikre, at kontrakten ikke
indeholdt vilkår, der udelukkede modtagelsen af anvendelige tilbud og/eller udelukkede
enkelte tilbudsgivere fra at afgive konkurrencedygtige tilbud. også denne form for kom-
pleksitet kan i sig selv begrunde udbudsformen konkurrencepræget dialog.
                                             - 375 -
det gøres særligt gældende, at optimal distribution af risici og finansieringsomkostninger
nødvendiggør drøftelser med tilbudsgiverne om følgende mulige tilpasninger i deres løs-
ningsforslag:
1) fastlæggelse af optimale garanterede service-niveauer fra en tilbudsgiver forudsætter et
indgående kendskab til tilbudsgivers forretning og risikoprofil i forhold til bl.a. underleve-
randører.
uden en dialogfase ville økonomistyrelsen risikere at slutte kontrakt med betydelige over-
prissætninger for visse garanterede service-niveauer, mens andre service-niveauer kunne have
været fastsat til mere ambitiøse niveauer uden væsentligt større omkostninger. en optimal
sammensætning af service-niveauer kunne således kun opnås gennem en dialogfase i den
konkurrenceprægede dialog.
2) forskellige tjenesteydere ville have forskellige behov for finansiering af den investering,
som foretages ved en etablering af et fuldt udbygget net. nogle tilbudsgivere havde eventuelt
allerede afholdt en del af disse omkostninger i etablerede infrastrukturer, mens andre måske
agtede at basere sig på etablering fra grunden.
det har derfor været væsentligt at have mulighed for i dialog med tilbudsgiverne at fastlægge
en vederlagsmodel, som kunne sikre en optimal balance mellem risiko og finansie-
ringsomkostninger. udgifter til finansiering og prissætning af risici er forskelligt for den
danske stat og en privat økonomisk aktør på markedet. en dialogfase ville således kunne
placere risici, hvor prisen (risikofølsomheden) er lav og modvirke unødige finansierings-
omkostninger ved at udnytte statens adgang til likvider.
endelig for så vidt angår juridisk kompleksitet skal det særligt fremhæves, at nødvendige
kontraktbestemmelser om begrænsningen af force majeure, overdragelse af rettigheder under
kontrakten til tredjemand med risiko for kompromittering af den nationale sikkerhed samt
sikkerhedsstillelse i relation til bestemmelserne om forudbetaling forudsatte drøftelser om
disse vilkår med de prækvalificerede tilbudsgivere med henblik på bedst muligt at
imødekomme statens behov.
                                             - 376 -
det gøres gældende, at udbuddets forløb, herunder de syv foreløbige tilbud og de væsentlige
ændringer, der blev foretaget i såvel udkastet til kontrakt som i tilbudsgivernes tilbud, i sig
selv dokumenterer, at udbuddet havde en særlig høj grad af kompleksitet, der således opfyldte
betingelserne for anvendelse af udbudsformen konkurrencepræget dialog.
udviklingen under dialogfasen viste, at begge tilbudsgivere havde væsentlige forbehold, og at
det var nødvendigt at afholde en række dialogmøder og at afgive syv foreløbige tilbud, før
tilbudsgiverne kunne tilbyde løsninger, der nogenlunde opfyldte statens behov (ekstrakten,
side 2635).
havde der ikke været gennemført en dialogfase, hvor tilbudsgiverne kunne tilpasse deres
tilbud til de komplicerede juridiske, tekniske og økonomiske forhold, ville der være en øget
risiko for enten ukonditionsmæssige tilbud eller tilbud, der i økonomisk henseende ville være
ugunstige for staten.
det må endvidere tillægges vægt, at det med sine-udbuddet var første gang, at beredska-
bernes kommunikation blev samordnet i danmark, og at der ikke forud for forberedelsen og
gennemførelsen af udbuddet forelå et egnet erfaringsgrundlag, der kunne begrænse den
betydelige kompleksitet, der var forbundet med udbuddet.
ovenanførte eksempler på særlig teknisk, økonomisk og juridisk kompleksitet udgjorde såvel
hver for sig som tilsammen det fornødne grundlag for økonomistyrelsens valg af
udbudsformen "konkurrencepræget dialog".
det gøres gældende, at selvom enkelte af disse temaer eventuelt måtte rumme økonomiske
aspekter, er der ikke herved tale om en ukompliceret økonomisk forhandling.
det gøres endvidere gældende, at de komplekse forhold ikke skyldtes økonomistyrelsens -
eller for den sags skyld statens - egne forhold. reguleringen af f.eks. force majeure lod sig
således ikke løse alene ved en økonomisk regulering, ligesom problemstillingen herom ville
være til stede uanset ejerforholdet til sine-nettet.
                                            - 377 -
det gøres endvidere gældende, at økonomistyrelsen ikke anvendte - og ej heller med mening
kunne have anvendt - udbudsmateriale fra andre landes myndigheder som skabelon for sit
udbud.
det gøres i forlængelse heraf gældende, at uanset hvilke erfaringer andre lande måtte have
gjort sig om understøttelse af beredskabskommunikation, er dette ikke et erfaringsgrundlag,
som i sig selv kunne have muliggjort gennemførelse af økonomistyrelsens udbud som et
offentligt eller begrænset udbud.
de dispositioner, som ordregivende myndigheder i norge eller sverige måtte have foretaget i
forhold til eventuelt beslægtede ydelser, udgør selvsagt heller ikke et relevant fortolk-
ningsbidrag til forståelsen af udbudsdirektivets artikel 29.
sagsomkostninger
såfremt de sagsøgte myndigheder måtte få medhold i én eller flere af de nedlagte påstande,
skal myndighederne tilkendes sagsomkostninger. størrelsen af disse sagsomkostninger skal
fastsættes under behørig hensyntagen til sagens helt specielle karakter og usædvanligt store
omfang. det bemærkes i den forbindelse, at fastsættelsen af sagsomkostninger nødvendigvis
må fastsættes ud fra en skønsmæssig vurdering, idet sagen ikke kan indeholdes inden for
rammerne af landsrettens vejledning til fastsættelse af sagsomkostninger i civile sager.
af de momenter, der efter de sagsøgte myndigheders opfattelse skal indgå ved fastsættelsen af
sagsomkostninger kan nævnes sagsgenstanden, omfanget af skriftvekslingen, processtoffet og
bevisførelsen samt omfanget af processuelle spørgsmål behandlet under sagens særdeles
langstrakte forberedelse.
det forhold, at sagen vedrører tre myndigheder, og at damms synspunkter vedrører forhold
helt tilbage fra 1997 må nødvendigvis også tillægges vægt, idet disse forhold har øget sagens
omfang betragteligt og for størstedelens vedkommende unødvendigt.
efter de sagsøgte myndigheders opfattelse vil fastsættelsen af sagsomkostninger i størrel-
sesordenen kr. 15-20 mio. kr. være rimeligt hensynet til ovennævnte forhold.
                                              - 378 -
de sagsøgte myndigheder har med hensyn til damms erstatningskrav yderligere gjort gæl-
dende, at damm er gået ind i udbuddet med åben pande, idet damm på intet tidspunkt under
processen er kommet med nogen indsigelser. efter praksis fra klagenævnet for udbud kan
damm derfor ikke kræve negativ kontraktinteresse, idet der ikke er årsagsforbindelse.
biintervenienten, it-branchen, har til støtte for de sagsøgte myndigheder for så vidt angår
den del af sagen, der drejer sig om konkurrencepræget dialog, gjort gældende, at økonomi-
styrelsen ikke har handlet i strid med udbudsreglerne ved i udbudsbekendtgørelsen punkt
iv.1.1 at have valgt proceduren konkurrencepræget dialog. it-branchen har til støtte herfor
henholdt sig til de af de sagsøgte myndigheder anførte anbringender.
it-branchen har ikke fremsat begæring om tildeling af sagsomkostninger.
landsrettens begrundelse og resultat
damms sagsanlæg mod de sagsøgte myndigheder hviler grundlæggende på den opfattelse, at
staten har krænket damms rettigheder, og at denne krænkelse medfører, at myndighederne
har pådraget sig erstatningsansvar over for damm. dette støtter damm overordnet på to
hovedsynspunkter.
det ene hovedsynspunkt angår sine-udbuddet og går ud på, at gennemførelsen af udbuddet i
2006 – 07, som damms konsortium deltog i, men ikke vandt, indebar en krænkelse af damms
rettigheder ifølge de meddelte tetra-tilladelser af 2. april 2001, herunder misligholdelse af
vilkårene, samt krænkelse af udbudsreglerne og eu-traktatens forbud mod statsstøtte.
det andet hovedsynspunkt angår tilslutningsloven og går ud på, at der ved tilslutningsloven i
2007 skete en krænkelse af damms rettigheder ifølge tetra-tilladelserne derved, at loven
dels indebar et ekspropriativt indgreb i tilladelserne, dels en misligholdelse af disses vilkår,
samt derved at loven var i modstrid med eu-traktatens princip om fri bevægelighed for tjene-
steydelser.
                                            - 379 -
før disse spørgsmål kan tages under behandling, må der tages stilling til, hvorvidt de tidligere
afgørelser fra klagenævnet for udbud fører til, at nævnet herom har truffet en endelig afgø-
relse, som ikke nu kan gøres til genstand for prøvelse ved domstolene.
om de tidligere klagenævnsafgørelsers betydning for prøvelsesadgangen under denne sag
de sagsøgte statsmyndigheder har gjort gældende, at de foreliggende afgørelser fra klage-
nævnet for udbud ikke er indbragt for domstolene af damm. prøvelsesadgangen under denne
retssag er derfor undergivet begrænsninger. landsretten kan kun efterprøve afgørelserne på
det punkt, der er indbragt af myndighederne (udbudsformen), mens afgørelserne i alle andre
henseender er endelige og dermed skal lægges uprøvede til grund (retskraft).
denne retssag blev anlagt den 15. februar 2008. forud herfor havde damm indgivet klage til
klagenævnet for udbud med 17 påstande. ved nævnets kendelse af 21. december 2007 var
der sket afvisning af påstand 1–10, og ved kendelse af 14. april 2008 skete der ligeledes
afvisning af påstand 13. klagenævnet foretog således ingen prøvelse af disse påstande.
allerede af denne grund kan nævnets afgørelser ikke være til hinder for, at de spørgsmål, som
disse påstande rejste, nu kan tages under pådømmelse ved domstolene under denne sag.
ved kendelsen af 14. april 2008 - der således først forelå efter sagsanlægget - tog nævnet
yderligere de resterende påstande 11–12 samt 14–17 under påkendelse i realiteten. i et
supplerende processkrift af 6. juni 2008, der blev indgivet af damm i anledning af nævnets
kendelse og modtaget i retten inden udløbet af den gældende frist på 8 uger for indbringelse af
afgørelsen for domstolene, angav damm, at damm hermed indbragte afgørelsen. dette skete
ifølge processkriftet for ikke at afskære damm fra at inddrage de dele af kendelsen, der var
gået damm imod, under den verserende retssag, og yderligere for at damm kunne påberåbe
sig de anbringender, der genfandtes i de realitetspåkendte påstande, til støtte for de påstande,
som damm allerede havde nedlagt under retssagen.
selv om damm ikke samtidig nedlagde en særskilt påstand om, at nævnets afgørelse kendtes
uforbindende, fremgik det således tydeligt, at damm tilsigtede en domstolsprøvelse af
afgørelsen. fraværet af en særskilt påstand herom – hvilket de sagsøgte først har påberåbt sig
hen ved 5 år senere under proceduren ved afslutningen af den langvarige hovedforhandling –
                                                 - 380 -
kan derfor ikke nu bevirke, at nævnets afgørelse ikke anses for indbragt til domstolsprøvelse
og derfor skal lægges uprøvet til grund, og at damm i denne udstrækning skal være afskåret
fra at få sine anbringender bedømt.
nævnsafgørelserne begrænser dermed ikke landsrettens prøvelse af spørgsmålet, om de
sagsøgte statsmyndigheder er erstatningspligtige over for damm.
dette er i første række et spørgsmål, om der foreligger det fornødne ansvarsgrundlag.
ansvarsgrundlag
damm har påstået staten dømt til at betale en erstatning på 362.354.426 kr., subsidiært et
mindre beløb. under den subsidiære påstand har damm i prioritetsrækkefølge opgjort fire
mindre krav på henholdsvis 232.910.000 kr., 58.077.724 kr., 6.063.889 kr. og 3.500.000 kr.
baseret på de indledningsvis nævnte to hovedsynspunkter går damms argumentation i det
væsentlige ud på, at staten har handlet culpøst over for damm, og at det fornødne ansvars-
grundlag dermed er til stede. damm har nærmere uddybet dette synspunkt og har herved
påberåbt sig, at ansvarsgrundlaget foreligger i otte forskellige henseender, der yderligere er
påberåbt i forskellige kombinationer til støtte for de opgjorte principale og subsidiære er-
statningskrav. hvert af disse otte forhold udgør ifølge damm et selvstændigt ansvarsgrundlag
og er i sig selv tilstrækkeligt til, at staten har pådraget sig erstatningsansvar over for damm.
de enkelte ansvarsgrundlag, som damm nærmere har henvist til, må herefter bedømmes hver
for sig.
1. om tilslutningsloven var ekspropriativ
damm har for det første anført, at tilslutningsloven var ekspropriativ. kernen i damms
argumentation på dette punkt er, at tetra-tilladelserne var en af grundlovens § 73 og art. 1
i tillægsprotokollen til emrk beskyttet koncession, hvorved damm erhvervede en eneret
mod samtidig at påtage sig en udbygningsforpligtelse. imidlertid blev damm ved tvangstil-
                                              - 381 -
slutningsloven uden afholdelse af udbud berøvet adgangen til at betjene alle kommunale og
regionale kunder inden for nød- og beredskabsområdet. derved blev det potentielle kunde-
segment i realiteten flyttet fra de to operatører, hvoraf damm var den ene, til staten. dette var
et ekspropriativt indgreb og medfører derfor erstatningspligt.
tetra-tilladelserne, som telestyrelsen udstedte til damm i 2001, var en tilladelse til at
operere her i landet på hele telekommunikationsmarkedet med det tildelte frekvensområde
(det såkaldte civilbånd) og i konkurrence med andre operatører med andre frekvensområder.
tilladelsen var ikke begrænset til og blev ikke udstedt med henblik på damms betjening af et
bestemt marked eller markedssegment inden for telekommunikation, navnlig ikke nød- og
beredskabstjenester, og det var op til damm selv, hvor – og hvorvidt – man til enhver tid
kunne finde sine kunder. damm bar således selv den kommercielle risiko for, om det ville
være muligt i tilladelsens løbetid med den til enhver tid gældende markedssituation –
herunder således som denne var reguleret ved lovgivning – at forrente den betydelige
investering, som damm efter det oplyste har foretaget til etablering og udbygning af nettet i
overensstemmelse med de vilkår, som damm påtog sig ved tilladelsen.
tilslutningsloven i 2007 var udslag af lovgivningsmagtens sagligt begrundede ønske om
generelt at etablere et fælles, landsdækkende kommunikationsnet for alle nød- og bered-
skabstjenester og var ikke til hinder for, at damm i øvrigt fortsat kunne operere på markedet
for telekommunikation på grundlag af tilladelsen. ved tilslutningsloven mistede damm efter
det oplyste ingen aktuelle kunder inden for nød- og beredskabsområdet.
den omstændighed, at damm ved tilslutningsloven – som konsekvens af, at damm tabte
konkurrencen ved sine-udbuddet – fremover blev berøvet muligheden for at kunne få kunder
fra den del af markedet, som nød- og beredskabet udgjorde, kan herefter ikke føre til, at loven
kan anses for ekspropriativ. det forhold, at damms markedsføring af civilbåndet
tilsyneladende i altovervejende grad var begrænset til netop den målgruppe på markedet for
telekommunikation, som nød- og beredskabstjenesterne udgjorde, fulgte ikke af tetra-
tilladelserne, men beroede på damms egne kommercielle valg og kan derfor ikke føre til
andet resultat.
                                              - 382 -
landsretten finder således, at ekspropriationssynspunktet ikke kan føre til at fastslå, at der
foreligger det fornødne ansvarsgrundlag for staten.
2. om tilslutningsloven og sine-udbuddet indebar misligholdelse af damms rettigheder i
henhold til tetra-tilladelserne
damm har dernæst anført, at staten ved tilslutningsloven og sine-udbuddet misligholdt
damms rettigheder ifølge tetra-tilladelserne og derved ifalder erstatningsansvar. kernen i
damms argumentation på dette punkt går ud på, at tilladelserne hvilede på en forudsætning
om, at der var fri adgang til at hverve kunder inden for nød- og beredskabsområdet i kon-
kurrence med andre operatører, men at denne adgang for damms vedkommende bortfaldt ved
tilslutningsloven og sine-udbuddet i og med, at damm tabte udbuddet.
det er et faktum, at damms adgang til fremover at betjene nød- og beredskabskunder ophørte
ved tilslutningsloven og sine-udbuddet i 2007 som konsekvens af, at damm ikke vandt
udbuddet. hovedspørgsmålet er derfor, om damm ved tetra-tilladelserne i 2001 blev
tilsagt en af retsordenen beskyttet retsposition og dermed erhvervede et retskrav, som gik ud
på, at det marked, der potentielt bestod på tilladelsestidspunktet, ikke kunne begrænses i
tilladelsens løbetid.
efter bevisførelsen må der gives damm medhold i, at de tilkendegivelser og planer, der forelå
fra politisk side dengang, da tilladelserne blev meddelt damm, gik ud på, at det skulle være
muligt for damm at konkurrere med andre operatører på markedet om at erhverve kunder
inden for nød- og beredskabsområdet. det må imidlertid følge af det, som landsretten ovenfor
har anført om ekspropriation, at damm ikke herved erhvervede retskrav på, at denne
markedssituation blev opretholdt uforanderligt i hele tilladelsens løbetid, og ikke erhvervede
beskyttelse mod, at adgangen til dele af markedet blev undergivet offentligretlig regulering i
samme tidsrum. staten kan ikke anses for at være afskåret fra senere at træffe bestemmelse
om tilslutningspligt for alle statslige nød- og beredskabstjenester til et bestemt,
landsdækkende kommunikationssystem og dettes private operatør, således som det skete ved
sine-udbuddet, og fra at træffe bestemmelse om samme tilslutningspligt for andre offentlige
og private nød- og beredskabstjenester, således som det skete ved tilslutningsloven. damm
havde i den forbindelse adgang til ved udbuddet at konkurrere om nød- og
                                              - 383 -
beredskabskunderne, og det forhold, at damm mistede adgangen til disse kunder, var alene en
konsekvens af, at damm tabte dette udbud.
landsretten finder således, at heller ikke misligholdelsessynspunktet kan føre til at fastslå, at
der foreligger det fornødne ansvarsgrundlag for staten.
3. om sine-kontrakten indebar ulovlig statsstøtte
damm har herom anført, at staten ved sine-kontrakten har ydet ulovlig statsstøtte i strid med
forbuddet i eu-traktaten (dengang art. 87, nu art. 107). kernen i damms argumentation på
dette punkt er, at staten har finansieret sine-nettet. staten udbød formelt en tjenesteydelse,
men efterspurgte reelt en infrastruktur og ville stilles, som om staten ejede nettet. staten købte
et net uden at få ejendomsretten hertil. den valgte leverandør ifølge sine-kontrakten
(motorola) har fået finansieret etableringsomkostningerne for et aktiv – sine-nettet – som er
og forbliver dennes ejendom, alene med de restriktioner, der fremgår af kontrakten. herved
har operatøren opnået en række fordele. staten har således fjernet risikoen ved investering i
den valgte leverandørs net. ifølge skønserklæringerne vil marginalomkostningerne ved at
tilslutte en yderligere bruger være tæt på nul, og hele indtægten fra den supplerende
kommercielle udnyttelse af sine-nettet, som er tilladt for leverandøren ifølge kontrakten, vil
dermed være avance. ved kontraktens ophør og næste udbud omkring 2020 – 21 vil
leverandøren stå i en gunstigere udgangsposition end alle andre ved – som en nærmest
uoverstigelig fordel – at have ejendomsretten til et allerede eksisterende net. selv hvis
kontrakten ikke vindes på ny, vil sine-nettet til den tid ifølge skønserklæringerne stadig
kunne repræsentere en økonomisk restværdi, som tilfalder leverandøren. på alle disse punkter
er der ved finansieringen af nettet anvendt statsmidler til ydelse af en fordel, der er selektiv,
og som endvidere er konkurrenceforvridende ved at begunstige den valgte operatør, ligesom
den kan påvirke handlen mellem medlemsstaterne.
det centrale led i denne argumentation er udsagnet om, at staten har finansieret sine-nettet,
og at statsstøtten består heri. grundlaget for damms udsagn på dette punkt er bestemmelserne
i sine-kontraktens afsnit vii.8 om vederlag. heraf fremgår, at der indgår to elementer i det
samlede vederlag, der ydes af staten. efter en nærmere angivet beregningsnøgle består det
samlede vederlag dels af vederlag for etablering, dels af vederlag for drift.
                                               - 384 -
sine-kontrakten blev udbudt som en aftale om en tjenesteydelse. denne tjenesteydelse
bestod i, at leverandøren skulle stille et landsdækkende, radiobaseret telekommunikationsnet
til rådighed for alle nød- og beredskabstjenester mv. i en periode på 10 år med mulighed for
forlængelse med 1 år. for denne tjenesteydelse ville den valgte leverandør modtage et
vederlag, hvis størrelse endeligt skulle fastlægges gennem udbuddet, men som med betydelig
usikkerhed på forhånd blev skønnet til et beløb på mellem 1,1 og 2,1 mia. kr. ekskl. moms.
det er en økonomisk nødvendighed og derfor også sædvanligt, at vederlaget for en
tjenesteydelse, der kræver anvendelse af driftsudstyr eller driftsmateriel, som tjenesteyderen
selv skal stille til rådighed, har en sådan størrelse, at det tillader tjenesteyderen at afholde de
for præstationen af tjenesteydelsen fornødne anskaffelses- og etableringsomkostninger samt at
forrente denne investering, ligesom vederlaget yderligere skal levne tjenesteyderen en
passende driftsherreløn eller avance. det forhold, at anskaffelsen i denne forstand kan siges
indirekte at være sket for ordregiverens midler, kan ikke i sig selv føre til, at der dermed i en
situation, hvor ordregiveren er staten og hvor størrelsen af vederlaget blev fastsat ved et
offentligt udbud, foreligger statsstøtte i eu-traktatens forstand.
ligeledes har vederlagsordningen været nødvendig for at sikre, at adgangen til at deltage i
udbuddet ikke reelt blev begrænset til de få operatører, der i forvejen rådede over et etableret
og udbygget kommunikationsnet.
den valgte model for udbuddet – hvorefter staten ikke selv skulle stå som operatør og drive
radionettet, men i stedet mod betaling have dette stillet til rådighed af den tjenesteyder, der
blev valgt som leverandør – har som konsekvens, at leverandøren vil have ejendomsretten til
nettet. leverandøren vil derfor efter almindelige regler kunne råde over sit net og vil således,
når andet ikke er aftalt, have adgang til i kontraktens løbetid at udnytte eventuel
overskudskapacitet kommercielt til anden side. det kan imidlertid lægges til grund, at
kontrakten i pkt. 28.4 indeholdt en klausul (gainshare-model), der i væsentlig grad begræn-
sede leverandørens muligheder for at opnå fortjeneste herved, og det må i øvrigt efter bevisfø-
relsen lægges til grund, at udsigterne til anden kommerciel udnyttelse økonomisk set var uden
betydning. heller ikke denne begrænsede udnyttelsesmulighed kan i sig selv bevirke, at der
foreligger statsstøtte, blot fordi staten er ordregiver. det samme gælder det forhold, at
                                               - 385 -
leverandøren ved kontraktens udløb vil kunne disponere over det aktiv, som nettet måtte
repræsentere, hvis det til den tid har nogen restværdi.
til det anførte kommer, at eu-kommissionen på foranledning af en klage fra damm hidtil
ikke har fundet, at der forelå statsstøtte.
på denne baggrund finder landsretten, at der ikke ved sine-kontrakten blev ydet konkur-
renceforvridende, økonomiske fordele, der begunstigede den valgte operatør, og der findes
således intet grundlag for at fastslå, at der blev ydet ulovlig statsstøtte. det fornødne an-
svarsgrundlag er dermed ikke til stede på dette punkt.
4. om tilslutningsloven krænkede eu-traktatens princip om fri bevægelighed for tjeneste-
ydelser
damm har yderligere påberåbt sig, at tilslutningsloven udgjorde en overtrædelse af eu-
traktatens forbud mod restriktioner for den frie bevægelighed af tjenesteydelser (dengang art.
49, nu art. 56). damms argumentation går på dette punkt nærmere ud på, at damm opererer
internationalt og grænseoverskridende og således ikke blot på hjemmemarkedet her i landet,
men også på eksportmarkederne i udlandet, herunder eu. hjemmemarkedet har imidlertid
væsentlig betydning for den position, som en telekommunikationsvirksomhed som damm kan
opnå på markedet i resten af eu. ved tilslutningsloven blev damm helt udelukket fra det
danske marked og blev derved berøvet muligheden for at få et referencenet, som damm
kunne henvise til ved markedsfremstød i udlandet. ligeledes blev damm berøvet muligheden
for at kunne levere ydelser til nød- og beredskabsbrugere i tyskland ved at kunne tilbyde dem
at roame på et net her i landet til nød- og beredskabsbrugere. disse begrænsninger, hvorved
damm i realiteten blev lammet på hjemmemarkedet, har væsentlig negativ indvirkning på
damms markedsposition i resten af eu og udgør derfor restriktioner i den betydning, hvori
udtrykket anvendes i art. 49. efter de hensyn, der anerkendes i ef-domstolens praksis, er
restriktionerne imidlertid ikke tilladelige, og damm er berettiget til at påberåbe sig dette
under et søgsmål mod staten.
                                                - 386 -
hovedspørgsmålet er således, om tilslutningsloven udgjorde en restriktion i traktatens for-
stand for ydelse af grænseoverskridende tjenesteydelser på fællesskabets marked for tele-
kommunikation.
ved sine-kontrakten blev der indgået kontrakt om en tjenesteydelse, der bestod i etable-
ringen af et landsdækkende radiokommunikationsnet til nød- og beredskabstjenester i
danmark. kontrakten indebar, at alle statslige nød- og beredskabstjenester blev forpligtet til
at anvende dette net. tilslutningsloven indebar, at alle øvrige nød- og beredskabstjenester her
i landet ligeledes blev forpligtet til at anvende det samme net.
leverandøren af dette net blev valgt efter et offentligt udbud. pligten til at afholde et udbud
således, at enhver udbyder i fællesskabet kunne deltage uanset hjemsted, fulgte netop af art.
49 samt forbuddet mod diskrimination, og udbuddet fandt sted i henhold til de nærmere
fællesskabsretlige regler herom i udbudsdirektivet. prækvalifikationen var derfor åben for
enhver, uanset hvor den pågældende tilbudsgiver var hjemmehørende i fællesskabet. når
udenlandske udbydere fra andre dele af fællesskabet således kunne byde på lige fod med
danske udbydere, og når udbuddet og tilslutningsloven ikke var til hinder for, at damm kunne
byde på tilsvarende udbud i resten af fællesskabet, må det være udgangspunktet, at
tilslutningsloven ikke indeholdt restriktioner for den frie, grænseoverskridende udveksling af
tjenesteydelser i fællesskabet og derfor ikke krænkede art. 49 om fri bevægelighed for
tjenesteydelser.
spørgsmålet er herefter, om de forhold, som damm særligt har fremhævet, kan føre til et
andet resultat. som ovenfor nævnt har damm nærmere anført, at damm som følge af til-
slutningsloven blev undergivet begrænsninger. disse begrænsninger bestod i, at damm blev
afskåret fra dels at kunne henvise til et referencenet på hjemmemarkedet, dels at kunne tilbyde
nød- og beredskabsbrugere i tyskland at roame på et tilsvarende net i danmark, hvilket under
ét svækkede damms stilling på eksportmarkederne i fællesskabet.
landsretten finder, at sådanne begrænsninger ikke var en følge af tilslutningsloven, men
derimod var en konsekvens af, at damm tabte sine-udbuddet. der er derfor ikke grundlag
for at fastslå, at der fra statens side ved tilslutningsloven i strid med fællesskabsretten blev
indført restriktioner for den frie bevægelighed for tjenesteydelser.
                                             - 387 -
damms synspunkter om krænkelse af art. 49 kan således ikke føre til, at det fornødne an-
svarsgrundlag foreligger.
5. om sine-udbuddet var fiktivt
damm har dernæst gjort gældende, at sine-udbuddet var et skin-udbud. dette anbringende
må forstås som et udsagn om, at sine-udbuddet i 2006 - 07 fandt sted pro forma, og at
afgørelsen om at vælge tetra-teknologi og at tildele kontrakten til motorola i virkeligheden
var truffet på forhånd. anbringendet må således være udtryk for det synspunkt, at der forelå
magtfordrejning.
det kan lægges til grund, at den daværende it- og telestyrelse i 2000 havde afholdt en
udbudsrunde, hvor der blev udbudt to landsdækkende tilladelser til etablering og drift af
offentlige, digitale, landmobile radionet baseret på tetra-teknologi. det ene net var belig-
gende i frekvensområdet 380 – 400 mhz og blev betegnet som nød- og beredskabsbåndet.
det andet net var beliggende i frekvensområdet 410 – 430 mhz og blev betegnet som
civilbåndet. udbuddet førte til, at der kun fremkom to interesserede parter, motorola og
damm, og var derfor i 2001 resulteret i, at motorola havde fået tilladelsen vedrørende nød- og
beredskabsbåndet, hvorimod damm havde fået tilladelsen vedrørende civilbåndet.
i henhold til politisk beslutning ved forsvarsforliget i 2004 blev der iværksat et udvalgsar-
bejde med det formål at udarbejde oplæg til et nyt og landsdækkende radiokommunikati-
onssystem, som skulle omfatte det samlede beredskab. dette førte til radioudvalgets rapport i
2006.
under hovedforhandlingen er der afgivet forklaring af en række centrale og højt placerede
embedsmænd fra de forskellige myndigheder, der i 2006 – 07 var involverede i forløbet
vedrørende sine-udbuddet, herunder de sagsøgte. efter disse embedsmænds forklaringer var
det oprindelig den almindelige opfattelse, at staten ville være nødsaget til at kontrahere med
motorola, der i forvejen besad tetra-tilladelsen fra 2001 til nød- og beredskabsbåndet i
frekvensområdet 380 – 400 hmz. de pågældende embedsmænd har yderligere forklaret, at
der imidlertid definitivt blev brudt med denne opfattelse, da kammeradvokaten i begyndelsen
                                               - 388 -
af 2006 fremkom med et responsum. ifølge dette responsum kunne og skulle opgaven gives i
udbud, og staten var dermed efter udbudsreglerne ikke bundet til motorola – hverken som
medkontrahent eller af dennes teknologi (tetra) eller af dennes frekvensområde (380 – 400
mhz). kammeradvokatens konklusion blev mødt med tilfredshed hos de berørte
myndigheder, som vurderede, at konkurrencen ved et udbud ville medvirke til, at staten både
teknologisk og økonomisk opnåede den gunstigste løsning, som markedet kunne tilbyde.
udbuddet blev derfor gennemført som teknologi- og frekvensneutralt.
forklaringerne fra de berørte embedsmænd peger således ikke på nogen måde i retning af, at
udbuddet var fiktivt og blot et dække for, at der allerede forinden var truffet bestemmelse om
– eller dog en udslagsgivende præference for – at vælge motorola og dennes tekniske
løsninger.
i den forbindelse må det efter bevisførelsen ligeledes lægges til grund, at tetra-systemet
ikke var den eneste mulige teknologi til løsning af den udbudte opgave med etablering af et
fælles beredskabsnet. det forhold, at det imidlertid efter oplysningerne om tetra-systemets
udbredelse og tekniske formåen muligt har været anset som mest sandsynligt, at dette system
ved evalueringen af de indkomne tilbud ville vise sig at være den mest overbevisende
teknologi, kan ikke føre til at fastslå, at der ikke forelå et teknologineutralt udbud.
til støtte for, at der på forhånd var en udslagsgivende præference for motorola, har damm
yderligere henvist til, at den danske stat var folkeretligt forpligtet af erc-beslutningen af 7.
marts 1996 (erc/dec/(96)01). det fulgte ifølge damm af denne beslutning, at staten
frekvensregulatorisk var forpligtet til at anvende en tetra-løsning i frekvensområdet 380 –
400 mhz – som kun motorola i kraft af den meddelte tilladelse kunne tilbyde - til det udbudte
nød- og beredskabsbånd, når der kun skulle være ét enkelt landsdækkende net.
damm har ikke bestridt, at udbuddet var i overensstemmelse med den dagældende fre-
kvensplan som fastlagt ved bekendtgørelse. damms anbringende må derfor reelt gå ud på, at
det var i strid med danmarks folkeretlige forpligtelser i henhold til erc-beslutningen, når
frekvensplanen muliggjorde, at ét enkelt landsdækkende nød- og beredskabsnet som det
udbudte ikke behøvede at være placeret i frekvensområdet 380 – 400 mhz, men også kunne
placeres i andre frekvensbånd.
                                             - 389 -
spørgsmålet, om frekvensplanen på dette punkt eventuelt måtte være i strid med en folkeretlig
forpligtelse, der påhvilede staten ifølge erc-beslutningen, kan imidlertid ikke prøves under
denne sag, da damm ikke er påtaleberettiget. det samme gælder, såfremt damms
anbringende i stedet skal forstås således, at det var selve udbuddet, der var i modstrid med den
folkeretlige beslutning, for så vidt som udbuddet forudsatte, at ét enkelt landsdækkende nød-
og beredskabsnet ville kunne placeres uden for frekvensområdet 380 - 400 mhz.
damms anbringende om, at sine-udbuddet var fiktivt, kan herefter ikke føre til, at det
fornødne ansvarsgrundlag foreligger.
6. om de udbudsretlige indsigelser
til underbygning af anbringendet om, at sine-udbuddet var et skin-udbud, har damm
yderligere fremført en række rent udbudsretlige indsigelser, hvorefter udbuddet blev afholdt i
strid med udbudsreglerne. disse indsigelser går ud på, at det var uberettiget at anvende
udbudsformen konkurrencepræget dialog, at principperne om ligebehandling og
gennemsigtighed blev krænket, herunder vedrørende linkbudgettet, og at der forelå inhabilitet.
særligt om berettigelsen af udbudsformen konkurrencepræget dialog
damm har herved nærmere gjort gældende, at anvendelse af udbudsformen konkurrence-
præget dialog var uberettiget, men muliggjorde – og af de sagsøgte myndigheder blev brugt til
at sikre – at staten kunne kontrollere udbudsprocessen og få opfyldt sin præference for
motorola.
landsretten forstår damms synspunkt således, at damm reelt gør gældende, at der forelå
magtfordrejning, fordi staten valgte udbudsformen konkurrencepræget dialog til trods for, at
betingelserne herfor udbudsretligt ikke var opfyldte, og at dette skete med det ulovlige formål
at forfølge sin præference for motorola.
betingelserne for udbudsformen konkurrencepræget dialog fremgår af art. 29 i direktiv
2004/18/ef af 31. marts 2004 (udbudsdirektivet). efter bestemmelsen kan denne udbudsform
                                               - 390 -
anvendes, når der foreligger en særligt kompleks kontrakt, og de ordregivende myndigheder
finder, at det ikke er muligt at anvende udbudsformerne offentligt udbud eller begrænset
udbud. ved art. 1, nr. 11, litra c, er det foreskrevet, at en kontrakt anses for at opfylde
betingelsen om kompleksitet, når den ordregivende myndighed ikke er i stand til enten at
præcisere de tekniske vilkår, der kan opfylde dens behov og formål, eller objektivt at
præcisere de retlige/finansielle forhold ved projektet – eller begge dele i kombination. disse
betingelser er nærmere omtalt i direktivets præambel under nr. (31). her er det anført, at
udbudsformen har de tilfælde for øje, hvor de ordregivende myndigheder ”uden egen skyld
(kan) befinde sig i en situation, hvor det er umuligt objektivt at fastlægge de vilkår, der kan
opfylde deres behov, eller at vurdere, hvad markedet kan tilbyde af tekniske … løsninger”.
det fremgår videre, at betingelserne for anvendelse af den omtalte udbudsform navnlig kan
være opfyldt ved vigtige integrerede transportinfrastrukturprojekter og store edb-net, hvis
finansielle og juridiske forhold ikke kan fastsættes i forvejen.
gennemførelse af sine-projektet krævede, at det offentlige afholdt en meget betydelig
udgift, der ved udbuddet blev skønnet til mellem 1,1 og 2,1 mia. kr. ekskl. moms. det var
første gang, at der skulle etableres et fælles, landsdækkende kommunikationsnet for alle dele
af beredskabet, og der forelå derfor ikke tidligere erfaringer, der kunne trækkes på ved den
nødvendige analyse af de tekniske og juridiske aspekter, som et sådant system måtte give
anledning til. forud for beslutningen om at udbyde projektet var der gået et flerårigt og
grundigt forberedende arbejde, der ikke blot involverede flere centrale myndigheder, men
også nødvendiggjorde antagelse af ekstern, sagkyndig konsulentbistand på den tekniske og
den juridiske side. i forbindelse med iværksættelsen af udbuddet traf regeringen samtidig
beslutning om at nedsætte et tværministerielt forhandlingssekretariat til at varetage
udbudsprocessen. udbuddet stillede ikke krav om anvendelse af en bestemt teknisk løsning
eller af et bestemt teknisk system, og det er ovenfor lagt til grund, at udbuddet både formelt
og reelt var teknologineutralt, hvilket gjorde det vanskeligere på forhånd at opstille den
tekniske kravspecifikation. hertil kom, at udbudsmaterialet også ville kræve udformning af
afsnit om vanskelige juridiske forhold såsom force majeure, som havde en helt særlig
betydning, idet der var tale om et nød- og beredskabsnet, der netop skulle fungere – også i
tilfælde af force majeure.
                                             - 391 -
det var herefter fuldt berettiget og i overensstemmelse med udbudsdirektivet, når udbuds-
formen konkurrencepræget dialog blev taget i anvendelse med henblik på, at de deltagere, der
blev udvalgt ved prækvalifikationen, i en dialog med myndighederne kunne udvikle en eller
flere løsninger, der kunne opfylde behovet for et landsdækkende kommunikationsnet på
beredskabsområdet, og danne grundlag for den endelige tilbudsgivning. der er intet grundlag
for at antage, at der herved blev forfulgt ulovlige hensyn, herunder varetaget en præference
for en bestemt deltager eller løsning.
særligt om principperne om ligebehandling og gennemsigtighed blev krænket vedrørende
linkbudgettet
overordnet går damms synspunkt ud på, at damm tabte sine-udbuddet som følge af, at
udbuddet krænkede principperne om ligebehandling og gennemsigtighed, navnlig vedrørende
link budgettet. damm har herved nærmere anført, at motorola og damm fik lov til at afgive
bud på grundlag af et link budget, der ikke var baseret på den samme modtagerfølsomhed for
udstyret. motorolas – vindende – bud var baseret på motorolas egen opgørelse af sit udstyrs
typiske følsomhed. derimod var damms – tabende – bud baseret på den følsomhed, som var
fastsat ved den internationale etsi-standard. imidlertid undlod staten ikke alene at sikre sig,
at buddene blev afgivet på et fælles grundlag, men tillod ligefrem denne uensartethed, som
betød, at de afgivne bud ikke var sammenlignelige på et punkt, der var af væsentlig
økonomisk betydning for budgivningen. herefter foretog staten den endelige evaluering af
tilbuddene med viden om, at damms tilbud ville have været det økonomisk mest fordelagtige,
hvis damm ligeledes havde anvendt den typiske følsomhed for sit eget udstyr. herved skete
der krænkelse af princippet om ligebehandling og i hvert fald af princippet om
gennemsigtighed. i den forbindelse har damm yderligere anført, at bevisbyrden under de
konkrete omstændigheder i denne sag bør vendes om, således at det påhviler de sagsøgte at
godtgøre, at de nævnte principper blev respekteret.
i art. 2 i udbudsdirektivet, som er det relevante retsgrundlag, fastslås det generelt, at den
ordregivende myndighed skal overholde principperne om ligebehandling og ikke-forskels-
behandling og skal handle på en gennemsigtig måde. efter art. 29, nr. 3, gælder dette også for
udbudsformen konkurrencepræget dialog. ifølge pkt. (46) i præamblen indebærer lige-
handlingsprincippet, at tildelingskriterierne skal gøre det muligt at sammenligne tilbuddene
                                             - 392 -
og vurdere dem objektivt. endvidere ligger heri pligt til gennemsigtighed, for at alle til-
budsgivere kan være rimeligt informeret om de kriterier og regler, der anvendes til afdækning
af det økonomisk mest fordelagtige tilbud. det følger af art. 23, nr. 1, at de tekniske
specifikationer, der kræves, skal anføres i udbudsdokumenterne. dette kan ske på flere måder
og bl.a. ved angivelse af funktionsdygtighed eller funktionelle krav, jf. nr. 3, litra b.
ved sine-udbuddet blev der udbudt en kontrakt om en tjenesteydelse vedrørende tilslutning
til og brug af et landsdækkende, radiobaseret telekommunikationsnet til nød- og be-
redskabsmyndigheder m.v. dette udbud stillede en række krav til det net, som skulle leveres,
herunder dækningskrav for håndholdt dækning både udendørs og indendørs i nærmere
angivne områder. i den forbindelse skulle tilbudsgiver vedlægge et dækningskort, der viste,
hvorledes tilbudsgiver ville opnå den nødvendige dækning, ligesom der skulle redegøres for,
hvilket radioplanlægningsværktøj der blev benyttet til beregning af dækningen. endvidere
skulle tilbudsgiver vedlægge sit linkbudget, der skulle omfatte mobildækning, udendørs og
indendørs håndholdt dækning, samt de målbare tal, herunder for modtagerfølsomhed, der var
nødvendige for eftervisning af dækning.
som fastslået ovenfor, stillede udbuddet ikke krav om, at der skulle anvendes en bestemt
teknologi. både damm og motorola afgav imidlertid bud, der var baseret på tetra-tekno-
logi, og de var begge blandt de tre, der blev udtaget ved prækvalifikationen til at indgå i den
konkurrenceprægede dialog og til at afgive tilbud.
dækningsberegningen i tilbuddet fra damm opererede med et antal sites, der var beregnet på
grundlag af en modtagerfølsomhed for basisstationer på -106,0 dbm svarende til etsi-
standarden. derimod indeholdt tilbuddet fra motorola en dækningsberegning, hvor antallet af
sites var beregnet på grundlag af den typiske modtagerfølsomhed, der var angivet til
 - 113, der ifølge anker helsing var - 113,5.
efter besvarelsen af spørgsmål 4.9 – 4.11 i skønserklæringen af 21. december 2012 må
landsretten lægge til grund, at etsi-standarden ikke opstiller et absolut krav, men alene
mininumskrav, der skal sikre, at tetra-udstyrs ydeevne overholder et vist mindste niveau.
der var således ikke efter standarden noget til hinder for, at damm i sit tilbud kunne have
valgt at anvende en højere følsomhed – således som motorola gjorde.
                                             - 393 -
landsretten må ligeledes lægge til grund, at udbudsmaterialet ikke indeholdt krav, der afskar
damm fra at anvende en højere følsomhed, hvis det måtte ønskes.
spørgsmålet er herefter, om der på andet grundlag gjaldt et krav om, at etsi-standarden
skulle anvendes. med henvisning til forklaringen fra konsortielederen, direktør bent kri-
stensen, har damm herved gjort gældende, at der på et dialogmøde blev indgået aftale herom,
og at dette også skulle gælde for motorola. dette støttes imidlertid ikke af forklaringerne fra
de øvrige deltagere i dialogen. navnlig har konsulent anker helsing, der for rovsing skulle
opstille de funktionelle krav i sine-projektet, bestridt, at en sådan aftale blev indgået. ifølge
sin forklaring gav han alene udtryk for, at et tilbud, der var baseret på tetra-teknologi, også
måtte overholde etsi-standarden herfor. på denne baggrund er det ikke godtgjort, at der
forelå en mundtlig aftale med et krav, der afskar damm fra i lighed med motorola at anvende
en højere værdi for følsomheden end krævet efter standarden. som følge heraf findes det ikke
godtgjort, at forløbet vedrørende linkbudgettet indebar brud på ligheds- og
gennemsigtighedsprincippet. der er heller ikke grundlag for på dette punkt at vende
bevisbyrden om.
særligt om princippet om ligebehandling blev krænket ved inhabilitet
damm har yderligere gjort gældende, at staten også har krænket ligebehandlingsprincippet
derved, at der forelå inhabilitet på rådgiversiden. herved har damm nærmere anført, at
rovsing havde virket som rådgiver for radioudvalget, hvor det indtil meget sent i forløbet lå
som en forudsætning, at der skulle indgås en aftale med motorola. forud herfor havde nogle
af konsulenterne arbejdet for motorola og havde herfra fuldt kendskab til motorolas system,
ligesom en af dem i sin tid som dengang ansat i motorola havde bistået denne med at få sin
tetra-tilladelse. derefter blev rovsing ligeledes antaget af økonomistyrelsen som rådgiver
i udbudsfasen. under hensyn til den indflydelse, som rovsing derved fik på fastlæggelsen af
parametre i linkbudgettet sammenholdt med præferencen for motorola, var rovsing inhabil til
at udføre rådgivningsopgaven. antagelsen af rovsing indebar derfor brud på
ligebehandlingsprincippet og har konkret været væsentlig.
                                             - 394 -
landsretten lægger til grund, at rovsing sammen med gartner blev antaget som rådgiver for
radioudvalget. rovsing deltog i radioudvalgets arbejde stort set fra begyndelsen i 2005 og
blev ligeledes medlem af udvalgets styregruppe med direktør vagn vestergaard og
chefkonsulent hans jørgen nielsen som repræsentanter. ved indgangen til 2006 var det
forventningen, at der skulle indgås aftale om motorolas system, tetranet, og dette fremgik
såvel af finansministeriets notat af 9. januar 2006 som af gartners notat af 20. januar 2006.
på udvalgets 3. møde den 3. marts 2006, hvori også deltog direktør vagn vestergaard,
konstaterede formanden, vicerigspolitichef erik justesen, at tetra var den teknologi, som
gartner entydigt anbefalede i sin rapport til løsning af beredskabsmyndighedernes behov, og
dette svarede til konklusionen i den rapport, som udvalget afgav i marts 2006.
i direkte fortsættelse af denne rapport og afslutningen af radioudvalgets arbejde blev rovsing
i april 2006 antaget af økonomistyrelsen til at bistå med udarbejdelse af udbudsmaterialet til
det samtidigt besluttede udbud, herunder behovsbeskrivelse til prækvalificerede tilbudsgivere.
efter gennemførelsen af sine-udbuddet afgav rovsing den 30. maj 2007 en rapport om den
tekniske evaluering af de indkomne tilbud.
landsretten må herefter lægge til grund, at rovsing har haft væsentlig indflydelse på ud-
formningen af udbudsmaterialet og bedømmelsen af de afgivne tilbud.
det forhold, at rovsing har virket som rådgiver først for radioudvalget og i fortsættelse heraf
for økonomistyrelsen om samme spørgsmål, kan ikke i sig selv bevirke inhabilitet, da det
offentlige i den sammenhæng må anses for en enhed, selv om der var tale om forskellige
offentlige organer.
spørgsmålet er dernæst, om konklusionen i radioudvalgets rapport fra marts 2006 var så klar,
at rovsing ikke også kunne fremstå som uvildig rådgiver ved evalueringen i maj 2007 af det i
mellem tiden afholdte udbud, når dette udbud var teknologineutralt. radioudvalget angav i sin
rapport, at det ”entydigt (kan) konkluderes, at kommunikationsopgaven mellem
beredskabsmyndighederne kun kan løses ved anvendelse af tetra-teknologien.” landsret-
ten finder, at denne konklusion var egnet til at vække tvivl, om rovsing ville være uvildige
ved vurderingen af tilbud, der var baseret på tetra-teknologi, over for tilbud, der var
baseret på andre teknologiske løsninger. imidlertid var damms tilbud baseret på tetra-
                                             - 395 -
teknologi. der er derfor ikke påviselig grund til at antage, at dette forhold kan have haft
konkret betydning til skade for damm ved evalueringen af damms tilbud. der har dermed
ikke på dette grundlag foreligget inhabilitet i forhold til damm.
tilbage står spørgsmålet, om de personer, som varetog rådgivningsopgaven for rovsing,
havde en sådan tidligere forbindelse til motorola, der vandt udbuddet, at rovsing af denne
grund ikke kunne fremstå som uvildig i forhold til damm, når motorola var den eneste anden
deltager i udbuddet. landsretten lægger herom til grund, at ole feddersen, der virkede som
selvstændig konsulent for rovsing, havde været ansat i storno som afdelingschef, men blev
afskediget, da motorola i slutningen af 1980’erne opkøbte generel electric, der tidligere
havde erhvervet storno. hans jørn nielsen havde virket som selvstændig konsulent siden
2001, men havde i perioden fra 1990 til 2001 været ansat i motorola og havde herunder været
projektleder på det tidligere thor-system til politiet. anker helsing var ansat i storno, der
blev købt af generel electric, som senere blev købt af motorola, og blev efter en årrække
afskediget herfra i 2005. han var ikke tilknyttet rovsing management a/s under arbejdet for
radioudvalget, men deltog først ved løsningen af opgaven for økonomistyrelsen. navnlig
under hensyn til det således oplyste om deres afskedigelse og det forløbne tidsrum finder
landsretten ikke belæg for at antage, at der konkret er forekommet favorisering af motorola
eller har været risiko herfor.
sammenfattende er det således landsrettens opfattelse, at det fornødne ansvarsgrundlag ikke
foreligger i damms udbudsretlige indsigelser.
7. om damm burde være meddelt dispensation
på dette punkt har damm gjort gældende, at staten har pådraget sig erstatningsansvar over for
damm ved sin diskriminerende frekvensadministration, fordi motorola fik udsættelse med
opfyldelse af de udbygningskrav, der gjaldt ifølge tetra-tilladelserne til nød- og be-
redskabsbåndet, hvorimod damm ikke fik en tilsvarende dispensation fra udbygningskravene
i sine tilladelser til civilbåndet. damm blev derfor påført betydelige, nytteløse omkostninger,
skønt it- og telestyrelsen ved sin frekvensadministration netop skulle sikre, at der ikke gik
kapitalværdier tabt. damm har i den forbindelse nærmere anført, at frekvensadministrationen
ifølge loven om radiofrekvenser og bekendtgørelsen om det frekvenspolitiske rammemandat,
                                              - 396 -
begge fra 2002, skulle være aktiv, objektiv og ikke-diskriminerende. allerede i skrivelsen af
23. april 2003 tilkendegav damm en forventning om at opnå samme udsættelse med
dækningskravet, som var indrømmet motorola. for så vidt angår tiden frem til damms
formelle dispensationsansøgning i 2007, var det uberettiget og i strid med vejledningspligten
efter forvaltningslovens § 7, når it- og telestyrelsen i svaret af 29. april 2003 tilkendegav en
afvisende holdning til damms henvendelse og i øvrigt forholdt sig passiv i tiden derefter.
dette svar medførte, at damm blev holdt fast i en vildfarelse - som damm aldrig blev bragt
ud af – hvorefter det ville være nytteløst at søge dispensation. styrelsen burde tværtimod i de
følgende år aktivt og af egen drift have meddelt damm udsættelse med opfyldelse af
udbygningskravene i samme omfang, som motorola fik udsættelse. hvad dernæst angår tiden
fra damms udtrykkelige dispensationsansøgning af 22. marts 2007, var det ligeledes
uberettiget, når damm den 17. juli 2007 – og først efter sine-udbuddets afholdelse - fik
afslag i modstrid med kravet om objektiv og ikke-diskriminerende frekvensadministration.
i sin skrivelse af 23. april 2003 til it- og telestyrelsen tilkendegav damm en forventning om
at kunne opnå samme mulighed for udskydelse af udbygningskravene, som motorola allerede
havde fået. imidlertid tilkendegav damm samtidig, at det endnu ikke var besluttet, hvorvidt
damm ønskede at gøre brug af en sådan mulighed, og damm fremkom herefter ikke med en
ansøgning om udsættelse eller dispensation før i 2007.
på denne baggrund har styrelsen ikke haft pligt til forud for ansøgningen i 2007 at forholde
sig til, hvorvidt damm kunne opnå udsættelse af tidsplanen for udbygningskravene i tilla-
delsen til civilbåndet. hverken indholdet af damms skrivelse af 23. april 2003 eller de ud-
sættelser, der forud herfor og senere blev meddelt motorola, kan føre til at fastslå, at styrelsen
uden ansøgning, men på eget initiativ skulle have taget spørgsmålet om en tilsvarende
udsættelse til damm op til overvejelse.
allerede i sit svar af 29. april 2003 havde styrelsen vejledt damm om dispensationspraksis,
og der er ikke grundlag for at fastslå, at denne vejledning har været åbenbart urigtig.
landsretten finder herefter, at styrelsen ikke efter forvaltningslovens § 7 eller på andet
grundlag har haft pligt til i perioden frem til 2007 af egen drift at gøre damm yderligere
opmærksom på adgangen til at søge udsættelse med opfyldelse af udbygningskravene. den
                                            - 397 -
omstændighed, at damm ikke i årene 2003 - 07 fik udsættelse med opfyldelse af udbyg-
ningskravene, kan således ikke tilskrives et ansvarspådragende forhold fra statens side.
hvad dernæst angår damms dispensationsansøgning af 22. marts 2007, tog styrelsen stilling
hertil den 17. juli 2007. hverken sagsbehandlingstiden i sig selv eller det forhold, at sine-
udbuddet i mellemtiden blev afgjort den 8. juni 2007, kan føre til at fastslå, at styrelsen på
ansvarspådragende vis har tøvet med at fremme sagen behørigt. ved afgørelsen af 17. juli
2007 blev ansøgningen om udsættelse delvis imødekommet, idet damm, der havde ansøgt om
udsættelse til den 15. oktober 2008, fik udsættelse til udgangen af november 2007 og samtidig
blev vejledt om adgangen til at indbringe afgørelsen for teleklagenævnet. damm har ikke
godtgjort, at der ved denne afgørelse er sket en ansvarspådragende tilsidesættelse af
princippet om objektiv og ikke-diskriminerende frekvensadministration eller på anden måde
udvist et ansvarspådragende forhold.
den omstændighed, at damm (i 2007) i modsætning til motorola (i 2003) ikke fik udsættelse
med opfyldelsen af udbygningskravene, kan således ikke tilskrives et ansvarspådragende
forhold fra statens side.
8. om damm blev forhindret i at begrænse sit tab
damm har endelig gjort gældende, at staten har forhindret damm i at begrænse sit tab, og at
dette udgør et selvstændigt ansvarsgrundlag. dette synspunkt har damm nærmere uddybet
derhen, at damm den 11. oktober 2007 modtog et tilbud fra nordisk mobiltelefon om køb af
damms frekvenstilladelse for 3,5 mio. kr. det fulgte af § 18, stk. 1, i loven om radio-
frekvenser, at en tilladelse kunne overdrages med it- og telestyrelsens godkendelse.
imidlertid tilkendegav it- og telestyrelsen på et møde den 18. januar 2008, at det ikke ville
være muligt at overdrage frekvenserne i det omfang, hvori de skulle bruges til andet end
tetra-formål. herved blev damm forhindret i at begrænse det betydelige tab, som damm
blev påført, da damm i konsekvens af sine-udbuddets udfald og tilslutningsloven så sig
nødsaget til at nedlægge sit net. frekvenserne blev senere på en auktion udlagt til nordisk
mobiltelefon. styrelsen har således nægtet at godkende den ønskede overdragelse uden lovlig
grund. det er ansvarspådragende at hindre overdragelse af frekvenser – ikke mindst i den
situation, som staten havde bragt damm i. staten må derfor i hvert fald være
                                               - 398 -
erstatningsansvarlig for at have forhindret damm i at begrænse sit tab med det beløb på 3,5
mio. kr., som overdragelse af frekvenstilladelsen kunne have indbragt.
således som sagen på dette punkt er forelagt og procederet, må landsretten lægge til grund, at
damm ikke i anledning af tilbuddet fra nordisk mobiltelefon indgav formel ansøgning om
godkendelse af en overdragelse af frekvenstilladelsen, men blot på mødet med styrelsen den
18. januar 2008 forhørte sig om mulighederne for at opnå en sådan godkendelse, og at
styrelsen orienterede damm om udsigterne. på denne baggrund er det ikke godtgjort, at der
fra styrelsens side er truffet en afgørelse, der indebar et afslag. allerede af denne grund er der
ikke udvist et ansvarspådragende forhold.
landsrettens samlede konklusion om ansvarsgrundlaget og fuldbyrdelsespåstandene
efter det ovenfor anførte er det landsrettens samlede konklusion, at der ikke foreligger det for
damms forskellige erstatningskrav fornødne ansvarsgrundlag. landsretten tager derfor den
frifindelsespåstand til følge, som de sagsøgte myndigheder har nedlagt over for damms
fuldbyrdelsespåstande (påstand 3).
anerkendelsespåstandene
damms anerkendelsespåstande
som det er fremgået ovenfor, har damm nedlagt nogle fuldbyrdelsespåstande og har til støtte
for de sagsøgte myndigheders betalingspligt blandt andet påberåbt sig, at sine-kontrakten
indebar ulovlig statsstøtte efter eu-traktaten, og at tilslutningsloven var ekspropriativ. de
anerkendelsespåstande, som damm har nedlagt (påstand 1 og 2), er således identiske med
disse anbringender. på denne baggrund må der gives de sagsøgte myndigheder medhold i, at
damms anerkendelsespåstande ikke selvstændigt kan tages under pådømmelse. landsretten
afviser derfor disse påstande.
sagsøgtes anerkendelsespåstand
                                             - 399 -
til støtte for de principale og subsidiære fuldbyrdelsespåstande (påstand 3) har damm blandt
andet påberåbt sig, at sine-udbuddet var fiktivt, og i den forbindelse, at den anvendte
udbudsform, konkurrencepræget dialog, ikke var lovlig. de sagsøgte myndigheder har
anfægtet rigtigheden af dette anbringende og har blandt andet med henvisning hertil bestridt
erstatningspligten. de sagsøgte myndigheder har derfor på deres side påstået frifindelse og
har blandt andet støttet denne påstand på, at udbudsformen var lovlig.
også for moderniseringsstyrelsens vedkommende gælder således, at den anerkendelsespå-
stand, som styrelsen ønsker selvstændig dom for, er identisk med et anbringende til støtte for
den påstand om frifindelse, som er nedlagt over for fuldbyrdelsespåstandene. selv om
sagsøgte ikke på dette punkt er blevet mødt med en afvisningspåstand – i modsætning til,
hvad der er tilfældet for damms vedkommende – finder landsretten tilsvarende, at sagsøgtes
anerkendelsespåstand ikke selvstændigt kan tages under pådømmelse. landsretten afviser
derfor denne påstand.
sagsomkostninger
sagens værdi er opgjort til 362.354.426 kr. sagsomkostninger i en sag om så stort et beløb må
fastsættes skønsmæssigt efter en vurdering af, hvad der kan anses for rimeligt, også under
hensyn til sagens omfang og karakter. det er utvivlsomt, at behandlingen af sagen har været
langvarig og særdeles arbejdskrævende for de sagsøgte myndigheder, og at dette i det
væsentlige skyldes damms forhold.
forberedelsen har efter sit forløb været overordentlig omfattende og har blandt andet omfattet
2 formalitetsprocedurer af samlet 3 retsdages varighed. hovedforhandlingen har haft en
varighed af 13 retsdage, og kammeradvokaten har under hele hovedforhandlingen været
repræsenteret af 3 advokater. damm har selv oplyst, at selskabet har anvendt 7.530.025 kr.
eksl. moms på egne advokater under sagen.
efter en samlet vurdering af det ovenfor anførte kan beløbet til dækning af de sagsøgte
myndigheders udgifter til advokatbistand passende fastsættes til 10 mio. kr. inkl. moms.
                                              - 400 -
landsretten finder ikke grundlag for at tillægge biintervenienten, som ikke har fremsat be-
gæring herom, omkostninger.
                                    thi kendes for ret:
de sagsøgte, erhvervsstyrelsen, moderniseringsstyrelsen og forsvarsministeriet, frifindes for
de fuldbyrdelsespåstande, som sagsøgeren, hans damm research a/s, har nedlagt under
denne sag.
de anerkendelsespåstande, som hans damm research a/s og moderniseringsstyrelsen har
nedlagt, afvises.
inden 14 dage skal hans damm research a/s betale 10 mio. kr. i sagsomkostninger til er-
hvervsstyrelsen, moderniseringsstyrelsen og forsvarsministeriet under ét med tillæg af renter
i henhold til rentelovens § 8 a, til betaling sker.
