观点：‘依法治国’能让中国更好吗？
十八届四中全会提出了中国要加强依法治国。从国家治理的角度看，依法治国一般可有两种解读。
随着中国改革的不断深入，地方官员滥用行政立规权的问题也越来越突出。 第一个解读是指法是由社会形成的一种对人们行为约束的公共契约，这种契约是一个社会或国家对人们行为规范的基本准则。在这个准则下，大家知道什么事可以做，什么事不能做，什么事在什么条件下可以做，在什么条件下又不可以做，法官是衡量断定天下之事是否有违公共契约的最高权威。在这种含义下，法就是社会的一个‘天花板’，人们可以修改‘天花板’，但不能越过‘天花板’，不能破坏公共契约或在契约之上去行为。凡是具有所谓‘普世价值’的民主国家，其依法治理的基本特征就是法就是天，只要不违背社会公共契约，你爱干什么都可以。这就是以契约为纲而依法治国的一种解读。 依法治国的另外一种解读是法则是为维持一个社会或国家的最高统治权威或让权威能够更有效的统领及管理社会而制定的人们行为规范的基本准则。 这个准则有别于社会公共契约，它是统治权威由上或‘顶层’单方集中制定的为体现权威意志而规范人们行为的基本约束，这种约束可以以‘基本法准’的形式体现，也可以以权威的‘圣旨’体现，比如国家领导权威的批示，政府的文件规定等都是现代版的权威‘圣旨’。 在权威主义治理的社会里，人们通常有两个束缚自身行为的准则，一个是以‘基本法准’形式体现的常规准则，一个是因发展需要而由权威推出的与时变化及俱进的准则，尽管这两类行为准则或规范都是由权威顶层或顶层的代理制定，但基本法准比较固化透明，法规里包容的民意会较多，因为在立法时可能会有个‘先民主再集中’的过程，即立法时有个与社会广泛咨询征求意见的过程。 所以，即使是顶层设计，制定或修改常规准则会是个较长的时间过程。与之相比，与时变化及俱进的准则是统治权威针对社会出现的新问题或因经济政治发展需要或因强化权威需要而对社会提出的新规范，这种规范立约时间短，改变行为快，效率高，但有时引起的社会争议也会较大，最典型就是政府利用行政立约权或行政规制权所推出的规范要求，这种规范出台快而针对性强。尽管这里所述的两种社会行为准则对规范社会有着各自不同的作用，但它们的共同特点是它们对统治权威缺乏束缚力，统治权威在社会准则规范之上，统治权威制定准则，终极统治权威或其权威代理的官吏拥有解释行为准则应用的最终权力，因为社会行为准则规范是为权威服务的工具，工具是不能控制工具的使用者。 显然，在权威主义社会里，依法治国的实质是以统治权威为纲的依法治国，终极统治权才是真正的天。 “在中国权威比法律更有效，党就是中国的统治权威，党中央书记就是领导全社会的终极权威。” 中国是个权威主义国家，在其2千多年的历史里，尽管换了不少帝王朝代，但以终极统治权威为基础的治理制度却被转承至今，使中国成为世界上非常罕有的具备跨越2千年历史的稳定治理构架：终极权威主义治理制度。 由此，以统治权威为纲的依法治国也是中国历史及文化延伸的惯性选择。中国文化接受权威，中国人遇有社会麻烦，第一想到就是通过关系找到能解决问题的权威官吏，因为权威比法律更有效。中国全社会都信奉这种权威主义文化，中国的权力精英目前更是无意去扭转这个历史形成的文化习惯现象，无意去打造或引入以契约为纲的依法治理制度的理念，乃坚持用党来领导法治，党就是中国的统治权威，党中央书记就是领导全社会的终极权威，就是中国的天。 在终极权威主义治理制度下谈依法治国，其意义又何在哪？首先，不要有超越中国历史及文化的任何期望或臆想，中国就是个统治权威高于法理的国家，如果党就是代表着当今中国统治权威的话，就不存在什么党大还是法大的问题，我们根本不用问，同时也由不得国民喜欢或不喜欢，在目前的终极权威治理制度下，再怎么谈依法治国，法都是统治权威下的治理工具，而不是对全社会公民行为约束的具有平等意义的公共契约。 再次，中国目前强调依法治国的具体现实意义主要是整治官吏，就是对官吏在代理终极权威行使治理时而获有的行政规制权力进行约束。目前，这个权威代理群体不但比较庞大，从部门官吏到省地官吏都可打着统治权威的旗号对社会制定新的行为准则或要求，同时，行政立规的自主权也较高。 据报道，近些年来，全中国打着统治权威或政府名号向社会要求做这做那的地方‘红头文件’，成千上万，“如果把这些文件用一张A4纸连起来，长度可达566公里，厚度相当于50层高楼”。官吏们滥用行政规制权给社会提出的各种要求已到了泛滥的程度。在这些规制要求中，有些是符合终极权威的旨意或统治意志；有些是官吏自作主张，歪曲或违背了顶层的原意；有些是官僚主义的胡作非为，完全脱离实际；有些是官吏徇私舞弊，为自己或利益团体牟利而制定。 十八届四中全会提出了中国要加强依法治国。 为减少中央对地方及职能部门的过度集权治控，发挥官吏们的改革创新积极性，改革开放授予了作为权威代理人的官吏极高的行政立规自主权，提升这一自主权在早期改革有着进步意义，中国改革所取得的巨大成就离不开官吏们对制度的创新尝试及作为。但随着改革的不断深入，官吏滥用行政立规权的问题也越来越突出，尤其是各地’红头文件‘对社会所提出的规制要求，有时到了荒诞的地步，社会搞不清这是终极权威的意愿，还是官吏们的自我发挥。 比如，最近顶层为防腐提了个局级领导一年出国只许一次的规定，这一规定到了地方，有些官吏们又自作主张，利用手头的规制权，把这一要求再放大一下，延伸到担任处级职位的领导，受到新规定影响的社会群体一下扩大好几倍。谁是处级领导，就是为统治权威在第一线冲锋陷阵打江山的’连长‘，在大学，就是学科带头人的学院院长；在国企，就是做事的部门经理或厂长。在高度国际化的今天，不让这个处级群体按需决定出国，就像’连长‘在战斗中不能按战场需要决定冲出战壕与敌人拼刺刀的次数。没有密切的国际商务交往，中国怎么能被世界所接受或去影响世界。限制业务主管出国次数，是一种很荒唐的以反腐为由而实对生产力起破坏作用的规定。 再比如，国内某个大城市，有个自主的行政规定，凡成人但未满21岁的个体要注册公司，需父亲或母亲一起前往工商局注册。这算哪家的规定，中国公司法明明规定，只要是成人，没有犯案记录，都有权注册个体公司，世界上没有一部公司法要求父母协同一起注册作为青年开办公司的前提。像这类违背现有法律或倒退生产力或不合社会发展的行政规定，在中国比比皆是，否则中国社会也不会有这么多人要到北京寻求更高的权威去上访申述，寻求正理。 中国有许多地方官员滥用行政规制的自主权力。 国内的确有许多地方官吏滥用行政规制的自主权力，定了许多违理，违情，违科学，违实况，违生产力发展，甚至还有违与‘基本法准’的行政规定。基本法准是统治权威为治理国家而给社会活动设定的’基本规范准则‘。目前许多行政规定与之直接冲突矛盾，给社会治理带来了极大的混乱，削弱了权威主义为维护自身统治权力所需的法理权威。如果让此状况继续泛滥下去，中国的终极权威主义治理制度迟早会被这帮滥用行政规制权的官吏所葬送掉。难怪十八届四中全会明确提出要清理及撤销和纠正违宪违法的行政规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件，行政机关不得法外设定权力，推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间等措施，这是打响整治官吏滥用行政规制权的第一枪。 显然，中国目前开展的以统治权威为纲的‘依法治国‘的实际意义是在反腐之外再给官吏整治运动开出第二幅猛药：收紧压缩官吏使用行政规制权的自主空间，规范行政自规权的使用，让社会的治理更加一体化，更加有效的体现终极权威对社会治理的权威统领作用。 在此意义上，‘依法治国’还是有它让人憧憬的一面；希望以此为名而吹起的对官吏的新整治，能清除那些荒唐的行政规制，大力削减官吏利用行政规制权去设租寻租的空间，让社会更加顺畅，让中国更加透明。不过世上没有免费的午餐，削减了行政自主规制权，官吏的制度创新空间也会收到压缩，由此会导致行政管理体系整体改革创新力的下降，这一下降对社会发展力的影响会是为展开整治而付出的代价，如何减少代价，平衡削减行政规制权与提升创新的确是‘依法治国’面临的一个新挑战。 (责编：董乐) 本文不代表BBC的立场和观点，网友如要发表评论，请使用下表：