从联合国会费看中美外交角力
联合国秘书长古特雷斯近日通过发言人发表声明表示，由于会员国拖欠会费，联合国遭遇近10年来最严重的资金危机。到10月底，联合国将面临“耗尽其流动资金储备、拖延支付员工薪资和供应商费用的风险”。
联合国旗帜 截至10月10日，193个成员国中，全额缴纳本年度会费的国家数目为131个。将近三分之一的国家拖欠会费至今，其中拖欠额最高的国家是联合国经费的最大贡献国——美国，累计拖欠超过10亿美元。 自2019年起，中国超越日本，成为联合国第二大预算资金缴纳国。虽然分摊的联合国会费大幅提高，但中国已于今年5月3日缴清本年度会费。 表面上看，美国与中国在联合国会费缴纳问题上的态度不同，但有专家认为有关作法殊途同归，两国都希望借会费一事提升其在联合国的影响力，使联合国的运作更符合其利益的心态近似。 联合国大会会场 联合国秘书长发言人杜加里克10月8日表示，截至9月底，成员国仅支付了联合国2019年经常预算总分摊费用的70%，而在去年同期，该数字达78%。联合国出现现金缺口达2.3亿美元。 如同许多国际多边组织一样，联合国通过分摊会费获得资金，以维持运作与提供服务。联合国会费的常规预算分摊比例，一般而言是根据各国的经济实力每三年决议修改一次，计算标准包括国民总收入（GNI）以及各成员国支付能力。 在计算中，联合国会对发展中国家的分摊份额加以减轻，并由发达国家作出更多贡献进行弥补。 联合国负责财务和预算的助理秘书长拉马纳坦（Chandramouli Ramanathan）列出了今年的欠费情况：“其中有7个国家占到欠费总额的97%以上——包括美国、巴西、阿根廷、墨西哥、伊朗、以色列和委内瑞拉，剩下的58个国家加在一起，占到欠费总额的大约2.5%左右。” “故意”拖欠？ 美国作为世界最大经济体，也是联合国会费和维和费用的最大贡献国。根据美国国会研究处，美国承担了22%的常规预算以及28.47%的维和预算。但如今该国拖欠的会费最多，今年拖欠6.74亿美元，累计拖欠约10.55亿美元。 根据联合国年鉴记载，1990年代，美国就曾因迟交、少交会费而“引发众怒”。1995年联合国大会上，马来西亚代表表示，任何单方面减少会费支付数额的决定都是“非法且完全不可接受的”，澳大利亚代表也强调“绝对不能接受会费的最大贡献国不遵守《联合国宪章》，这将威胁到联合国的稳定运转。” 根据《联合国宪章》第十九条：“凡拖欠本组织财政款项之会员国，其拖欠数目如等于或超过前两年所应缴纳之数目时，即丧失其在大会投票权。大会如认拖欠原因，确由于该会员国无法控制之情形者，得准许该会员国投票。” 拉马纳坦表示，这是针对欠款问题唯一可用的“惩罚性”措施。2016年，包括委内瑞拉、巴林、利比亚和马里在内的15个国家曾因欠费丧失投票权。2017和2018年，委内瑞拉和利比亚又两度“上榜”，同一时期因欠费而丧失投票权的国家还有苏丹、中非共和国和赤道几内亚等。 美国目前拖欠的费用未及两年所应缴纳数目，仍可以正常行使投票权。 尽管有“惩罚性”措施，新加坡国立大学政治系助理教授庄嘉颖向BBC表示，联合国没有一个机制强迫性地要求会员国缴纳会费，这对任何一个国家都一样。 “美国最近十几、二十年跟联合国的关系起起落落比较多，有时候和联合国摩擦比较大，关系比较紧张的时候，往往就不肯交出会费。”他说。“现任美国政府对整个联合国机制有比较大的保留，所以他们比较不愿意交出会费。” 特朗普政府上台以来，一直在向联合国施加压力，要求削减美国分摊的联合国预算经费。2017年4月，特朗普曾表示：“我们美国只是联合国193个成员国中的一个，却负担22%的联合国常规预算和近30%的联合国维持和平费。这不公平。” 1990年代，美国颁布法律，规定美国承担的联合国维和经费比例不得超过25%。但国会应联邦政府的请求，每年都破例批准高于该上线的预算。 2018年3月，时任美国驻联合国大使妮基·黑莉（Nikki Haley）在联合国关于维和改革的高级别辩论会上表示，美国今后承担联合国与维和相关费用的份额将不超过25%。该比例与美国原本应承担的28.5%相差3.5个百分点。 同年6月19日，黑莉与美国国务卿迈克·蓬佩奥（Mike Pompeo）在新闻发布会上宣布，美国退出联合国人权理事会（United Nations Human Rights Council），称该组织存在“政治偏见”，未能有效捍卫人权。 庄嘉颖说，冷战过后，美国国内对联合国的看法存在一定争议，注重“美国优先”的政治人物，例如前总统布什和现任总统特朗普，他们偏向于认为联合国给美国造成的障碍多于为其外交政策带来的帮助，因此更希望自己主导行动达到外交目标，而不是经过联合国的协调架构来跟其他国家合作。 除此以外，由于美国应缴会费的比重最高，其拖欠会费严重影响联合国运作，拒缴会费也是美国牵制联合国、扩大自身影响力的一种手段，以促使联合国的决议更符合其利益需要，庄嘉颖说。 中国官方媒体《环球时报》发表外交学院教授高飞的评论，其中指出：美国于2018-2019财年削减联合国经费预算，“从形式上看，是美国对联合国机构臃肿、办事低效、改革停滞表达不满；但实质上，是因为联合国倡导的多边协商、全球共治不符合‘美国优先’的政治和利益需要。” 中国外交部称，已足额缴清了今年的联合国会费（图为中国外交部长王毅在联合国大会发言）。 “积极”付费 与正在逐步削减联合国维和经费份额的美国不同，中国正通过增加缴纳联合国会费寻求更多影响力。 据联合国新闻报道，中国继2016年至2018年联合国会费与维和比额期成为第二大维和经费出资国之后，在2019年至2021年联合国会费与维和比额期中又在常规预算分摊比例上超过日本，成为名副其实的联合国第二大预算资金缴纳国，仅次于美国。 中国承担的常规预算分摊比例由原来的7.92%升至12.01%，维和预算分摊比例由原来的10.24%升至15.22%。 对此，中国常驻联合国代表团参赞傅道鹏承认：“对于拥有约十四亿人口的发展中国家而言，这是一笔不小的支出。” 中国外交部发言人耿爽在10月11日例行记者会上表示：“作为联合国第二大会费国和负责任国家，中国认真履行对联合国的财政义务，已足额缴清了今年的联合国会费。” 耿爽补充说：“美国作为联合国第一大会费国，长期拖欠会费，累积拖欠约10.55亿美元，占全部欠费总额的76%，许多国家对此表达了严重关切。我们敦促各成员国切实履行财政义务，解决联合国财政困难。” 位于美国纽约的联合国总部大楼 庄嘉颖认为，中国积极缴纳会费，虽然与美国拖欠会费不同，但两者希望借会费一事扩大其在联合国的影响力，心态是类似的。美国是以拒缴会费的方式牵制联合国；而中国则是以足额缴纳的方式鼓励联合国做出符合其利益的事情。 因为会费将被用于联合国不同计划的预算，中国缴纳的高额会费为其他国家所需的发展项目提供预算，中国通过这样的方式，鼓励这些国家在投票时选择符合中国利益的一边，他解释道。 “其实联合国就变成中美之间博弈的棋子，”庄嘉颖说，“双方都希望影响到联合国的政策方向。在联合国不同的计划下，最后会是谁胜出，这会是比较长期的博弈。现在是互动的进行中，最后谁会胜出还很难说。”