Разам з тым Беларуская Народная Рэспубліка была дзяржаўным утварэннем у стадыі фарміравання. Хоць БНР абвяшчалася ў межах этнаграфічнага рассялення беларусаў, але юрысдыкцыю на гэтай тэрыторыі не ажыццяўляла. Не было арміі, паліцыі, адсутнічала фінансавая сістэма. Сфарміраваная ўлада на месцах абмяжоўвалася прадстаўніцтвам пры акупацыйных уладах. Весці гутарку аб гарантыі правоў беларускага насельніцтва ва ўмовах акупацыі наогул немагчыма.