synopsis: O modelo de desenvolvimento implantado no Brasil a partir do início do século XXI situa-se em um contexto de crise do ideário neoliberal e retomada do pensamento desenvolvimentista. O ideário neoliberal, hegemônico no contexto mundial a partir da década de 1980, apresentou, no final dos anos 90, sinais claros de esgotamento: altas taxas de desemprego, ampliação das desigualdades, concentração de renda, baixos índices de crescimento econômico, entre outros. A construção de alternativas exigiu repensar as relações entre o mercado, o Estado e as diferentes organizações da sociedade civil. No caso brasileiro, a proposta que se tornou hegemônica retomou princípios desenvolvimentistas de uma ação mais incisiva do Estado, tanto como planejador e articulador, quanto como financiador e agente direto em processos econômicos e sociais com vistas ao desenvolvimento. Este novo modelo incita muitas reflexões para compreender suas características e repercussões nos cenários locais e regionais.
text: O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras
  décadas do século XXI
  aportes para o debate
  
  Edemar Rotta
  Herton Castiglioni Lopes
  Neusa Rossini
  (orgs.)
  
  SciELO Books / SciELO Livros / SciELO Libros
  ROTTA, E., LOPES, H. C., and ROSSINI, N., eds. O modelo de
  desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI: aportes para
  o debate [online]. Chapecó: Editora UFFS, 2018, 410 p. ISBN: 978-85-6490582-5. https://doi.org/10.7476/9788564905832.
  
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  SUMÁRIO
  APRESENTAÇÃO.......................................................................................... 5
  PREFÁCIO...................................................................................................... 15
  PARTE I – SITUANDO O CENÁRIO NACIONAL E INTERNACIONAL E
  OS CONDICIONANTES DO MODELO BRASILEIRO
  A TRAJETÓRIA BRASILEIRA DE REFLEXÃO SOBRE O
  DESENVOLVIMENTO REGIONAL E A VISÃO DAS POLÍTICAS
  PÚBLICAS SOCIAIS...................................................................................... 30
  Edemar Rotta
  CRISES FINANCEIRAS EM MINSKY E OS NEOSCHUMPETERIANOS:
  CONVERGÊNCIA TEÓRICA E IMPLICAÇÕES PARA O BRASIL........... 86
  Felipe Micail da Silva Smolski
  Gilson Braz do Amaral
  Herton Castiglioni Lopes
  PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS: APONTAMENTOS SOBRE
  AS LIMITAÇÕES EM PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO......................... 118
  Andréia Fröhlich Justen
  Mariângela Brum Frota
  NOVA DIVISÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO E
  TERCEIRIZAÇÃO: DA CENTRALIDADE DA CATEGORIA TRABALHO À
  FLEXIBILIZAÇÃO DOS DIREITOS DOS TRABALHADORES................ 141
  Ângelo Felipe Zuchetto Ramos
  Josnei Machry Weber
  
  FINANCIAMENTO EM ESTADOS NEOCORPORATIVISTAS................ 165
  Ivan Jacson Preuss
  Jerson Vicente Fontana
  CRISES FINANCEIRAS: UMA ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE A
  BOLHA ESPECULATIVA JAPONESA DE 1989 E A CRISE DOS ESTADOS
  UNIDOS DA AMÉRICA DE 2008................................................................. 183
  Abel Eduardo Auth
  Gentil Corazza
  Lidiane Kasper
  SUBPRIME: A PRIMEIRA CRISE MUNDIAL DO SÉCULO XXI.............. 208
  Carlos Thomé
  Neusa Rossini
  POLÍTICAS SOCIAIS NO CONTEXTO EUROPEU: A NOVA GERAÇÃO DE
  POLÍTICAS SOCIAIS COM BASE NA ATIVAÇÃO E COESÃO SOCIAL... 229
  Ana Sabina Mantey
  Laisa Sales Ribeiro
  PARTE II – CARACTERÍSTICAS E MANIFESTAÇÕES DO MODELO
  BRASILEIRO: ALGUMAS REFLEXÕES
  A INOVAÇÃO E O FORTALECIMENTO DOS ENCADEAMENTOS
  PRODUTIVOS NO DESENVOLVIMENTO DO BRASIL........................... 246
  Aline Barbosa Dias Engelmann
  Felipe Ghisleni Freitas
  DESIGUALDADE E POBREZA NO BRASIL............................................... 255
  Ana Carla França Ribas Zanini
  Cleoci Werle Rockenbach
  O MERCOSUL, O BRASIL E A FAIXA DE FRONTEIRA DO ESTADO DO
  RIO GRANDE DO SUL.................................................................................. 272
  Francisco Angst
  Jorge Adalberto Schommer
  Letiane Peccin Ristow
  Micheli dos Santos
  
  AS NOVAS EMPRESAS ESTATAIS NO CONTEXTO DO PRIMEIRO
  GOVERNO DILMA ROUSSEFF................................................................... 290
  Carla Inês Dillenburg
  Leandro Alexandre da Silva
  DIREITOS FUNDAMENTAIS E POLÍTICAS PÚBLICAS: A
  ILEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DA DÍVIDAPÚBLICA
  FEDERAL................................................................................................313
  Andreia Filianoti Gasparini
  Leandro Godois
  VINTE ANOS DO PRONAF: O FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA
  FAMILIAR NO PERÍODO RECENTE E O DESENVOLVIMENTO........... 337
  Luís Henrique Teixeira Franqui
  Miriel Carine Giordani
  POLÍTICAS PÚBLICAS MUNICIPAIS DE EMPREGO, TRABALHO E
  RENDA: UM PANORAMA DO INVESTIMENTO NOS MUNICÍPIOS DO
  NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL............................. 356
  Ângela Mattiazzi
  Rodrigo Severo
  ANÁLISE DO COMPORTAMENTO DO DESENVOLVIMENTO
  ECONÔMICO E SOCIAL DOS MUNICÍPIOS QUE COMPÕEM O
  COREDE MISSÕES NA DÉCADA DE 2000................................................. 379
  Francisco Angst
  Jorge Adalberto Schommer
  Letiane Peccin Ristow
  Micheli dos Santos
  AUTORES....................................................................................................... 401
  
  APRESENTAÇÃO
  O Programa de Mestrado em Desenvolvimento e Políticas Públicas
  da UFFS, Campus Cerro Largo, possui em sua Matriz Curricular o componente denominado “Seminário em Desenvolvimento e Políticas Públicas”. Na primeira vez que este componente curricular (CCR) foi ofertado,
  no primeiro semestre de 2016, apresentou uma proposta, que foi aprovada pelo Colegiado do Curso, cujo tema principal é “análise do modelo de
  desenvolvimento implantado no Brasil a partir do governo de Luís Inácio
  Lula da Silva”.
  Para impulsionar o estudo selecionou-se o trabalho elaborado no
  âmbito do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) denominado
  “Presente e futuro do desenvolvimento brasileiro”, organizado por André
  B. Calixtre, André M. Biancareli e Marcos A. M. Cintra. O texto consta de
  16 capítulos, elaborados por diversos pesquisadores conhecidos e renomados no cenário acadêmico brasileiro que abordam temas essenciais no
  debate atual sobre desenvolvimento e políticas públicas. A partir desses
  textos os discentes foram instados a preparar uma apresentação, a estudar
  temas conexos e a elaborar um artigo final, que não repetisse a reflexão do
  texto de referência, mas avançasse para uma articulação com seus temas
  de pesquisa e com o cenário regional.
  Os estudos foram realizados pelos discentes, de forma que se chegou
  a 15 artigos finais, agora capítulos deste livro, aos quais se adicionou um
  artigo inicial, que procura realizar uma retrospectiva histórica da trajetória
  brasileira dos “modelos” de desenvolvimento e a consequente compreensão das políticas públicas (de forma especial as sociais), a partir do início
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  6
  
  do século XX. A intenção deste texto inicial, elaborado pelo professor
  Edemar Rotta (um dos professores coordenadores do CCR Seminários)11,
  foi relembrar a trajetória brasileira dos “modelos implantados”, a fim de
  contextualizar e introduzir o debate principal, que foi o modelo implantado a partir da “Era Lula”, como por muitos passou a ser denominado.
  A Parte I do livro contém um conjunto de oito textos que situam o
  cenário nacional e internacional, assim como os condicionantes do modelo brasileiro. A Parte II é composta por sete textos que realizam reflexões
  sobre as características e manifestações do modelo brasileiro.
  O primeiro texto, portanto, realiza esta retrospectiva histórica, mesmo
  sabendo das limitações de uma abordagem sintética que procurou focar
  nas características básicas de cada período, evidenciando que as opções
  tomadas estiveram sempre ligadas ao jogo de forças que se estabelecia internamente e na sua relação com o cenário internacional. Considera-se
  que as concepções dominantes, em termos de governo federal, representam as relações de força existentes na sociedade e tendem a orientar as
  compreensões nas demais esferas da federação, mesmo que diante de suas
  especificidades e desafios locais e regionais.
  O segundo texto, elaborado pelos discentes Felipe Micail da Silva Smolski, Gilson Braz do Amaral e pelo professor Herton Castiglioni Lopes, ressalta que o estudo da economia brasileira não
  pode deixar de observar as questões macroeconômicas. O modelo
  adotado pelo Brasil após 1999 priorizou três variáveis-chave: o câmbio flutuante, o sistema de metas para a inflação e o objetivo de superavit primário. No entanto, esse modelo pouco discute as relações financeiras entre os
  agentes, bem como o impacto das inovações e das revoluções tecnológicas
  sobre o desenvolvimento dos países. Por isso, sentiu-se a necessidade de
  1
  
  O Componente Curricular (CCR) Seminário em Desenvolvimento e Políticas Públicas foi coordenado pelos
  professores Edemar Rotta e Herton Castiglioni Lopes e contou com a participação de outros professores do Programa que foram convidados, pelos discentes ou pelos coordenadores, para realizar intervenções pontuais, de
  acordo com suas temáticas de pesquisa ou de trabalho prioritário na Universidade. Além disso, a participação
  dos demais docentes do Programa sempre era livre.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  7
  
  trazer para o debate as contribuições de Hyman Minsky sobre a sua Hipótese da Instabilidade Financeira, junto com o subsídio das inovações e
  rodadas de desenvolvimento, elaboradas por Schumpeter e Carlota Perez,
  relacionando ambas com os aspectos fundamentais do modelo ortodoxo
  do tripé macroeconômico, para a estabilidade instalada no caso brasileiro.
  O terceiro texto, elaborado pelas discentes Andréia Fröhlich Justen e
  Mariângela Brum Frota, chama a atenção para o fato de que o processo de
  planejamento e de construção de políticas públicas, em países desenvolvidos e em desenvolvimento, apresenta diferenças expressivas, demonstrando que os segundos têm maior tendência a adversidades econômicas,
  técnicas e culturais do que os primeiros. O texto apresenta apontamentos
  sobre essa questão, na tentativa de evidenciar os aspectos que corroboram
  essa diferenciação. Com base na revisão de literatura, traz, primeiramente,
  uma parte conceitual sobre planejamento e políticas públicas, seguido de
  algumas considerações sobre suas limitações em países em desenvolvimento, especialmente o caso do Brasil.
  O quarto texto, elaborado pelos discentes Ângelo Felipe Zuchetto Ramos e Josnei Machry Weber, ressalta a centralidade da categoria trabalho
  na construção do pensamento sociológico contemporâneo e como, a partir disso, o processo de globalização e rearticulação do modelo capitalista
  influenciou na divisão social do trabalho, resultando na flexibilização e
  na terceirização. Na sociedade capitalista, essa flexibilização apresenta-se
  como uma condição específica, à medida que a produção de mercadorias
  assume papel central, sofrendo, assim, processo contínuo de especialização e diversificação, o que potencializa, consequentemente, a divisão social
  (e internacional) do trabalho. Essa, portanto, é a realidade do mundo do
  trabalho que ora se vivencia: intensificação da exploração do trabalhador, desemprego, flexibilização das relações de trabalho, precarização das
  relações de trabalho, desregulamentação dos direitos trabalhistas, entre
  tantos outros aspectos nefastos dessa dura realidade que assola a classe
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  8
  
  operária e que acaba por provocar a exclusão social de uma crescente
  massa de trabalhadores.
  O quinto texto, elaborado pelos discentes Ivan Jacson Preuss e Jerson
  Vicente Fontana, reflete a busca do Brasil pela independência financeira a
  fim de que possa entrar em rota sustentada de desenvolvimento socioeconômico. Referencia-se no texto “Financiamento Interno de Longo Prazo”,
  de Fernando Nogueira da Costa (2014b), e dialoga com outros autores
  para debater sobre o financiamento interno de longo prazo da economia
  brasileira. Aborda alguns aspectos históricos das últimas décadas na economia e reflete sobre quais podem ser as fontes financiadoras e como seriam formuladas as políticas para o setor.
  O sexto texto, produzido pelos discentes Abel Eduardo Auth e Lidiane
  Kasper, em parceria com o professor Gentil Corazza, analisa as experiências
  japonesa e norte-americana no contexto das transformações do sistema
  financeiro global, pós-colapso da bolha especulativa. Entende-se que estas
  duas “bolhas especulativas” foram as mais marcantes da economia mundial, a partir dos anos 1980. A primeira está relacionada aos mercados de
  ações e de imóveis no Japão e seus efeitos ficaram basicamente restritos à
  economia deste país. Já a segunda, que detonou a crise de 2008 nos Estados Unidos, se deu com o estouro de uma bolha imobiliária no mercado
  de ações, mas seus reflexos, além de afetarem fortemente a economia e
  os bancos dos Estados Unidos, também se disseminaram para os demais
  mercados, como foi o caso da economia europeia e, também, do Brasil.
  O sétimo texto, produzido pelos discentes Carlos Thomé e Neusa
  Rossini, volta seu foco para o estudo da crise dos subprimes, desencadeada em 2008, nos Estados Unidos. Considerada a mais severa desde o fim
  da II Guerra Mundial, por sua intensidade e durabilidade, impactou a
  economia mundial, repercutindo em questões sociais, financeiras e produtivas. Muito mais que uma crise provocada pelo setor imobiliário ou
  pelas inovações tecnológicas ou financeiras, autores brasileiros a embasam
  a partir de um novo ideário implantado com o rompimento do Acordo
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  9
  
  de Bretton Woods, em 1971. Este estudo bibliográfico reúne as causas
  que contribuíram para desencadear a crise de 2008, com uma leitura que
  vai além do que se convencionou na literatura, trazendo também apontamentos de estudiosos das tendências observadas, para os quais os novos rumos podem estar convergindo. As aspirações do mercado para o
  aumento incessante dos lucros e a quebra do Lehman Brothers, em 2008,
  evidenciou a proporção dos riscos assumidos em negociações financeiras
  no sistema capitalista neoliberal, em que o Estado passa a ser diminuído
  sob a justificativa de que os mercados são eficientes e autorreguláveis. Os
  esforços para compreender como acontecimentos macroeconômicos se
  desencadeiam juntam-se ao exercício de reflexão de como a economia de
  um país pode ser afetada por eventos externos (a exemplo desta crise, que
  gerou desemprego, incertezas, perdas e pânico mundial) e nos ajudam a
  entender como a autonomia dos mercados financeiros, que, ao agirem
  sem cautela, podem afetar estruturalmente países.
  O oitavo texto, elaborado pelas discentes Ana Sabina Mantey e Laisa Sales Ribeiro, aborda a nova geração de políticas sociais criadas pela
  Comunidade Europeia, a partir do processo de integração da União Europeia. A partir de pesquisa bibliográfica e documental, apresentam-se
  considerações sobre a nova geração de políticas sociais europeias, com
  base nas concepções do workfare, da ativação e da coesão social. Tais concepções preocupam-se em demasia com o emprego, creditando somente
  a ele a possibilidade de inclusão social e tornando a empregabilidade um
  atributo pessoal que, muitas vezes, pode comprometer uma visão mais
  complexa do problema.
  O nono texto abre a Parte II do livro, que traz reflexões sobre as características e manifestações do modelo brasileiro. O texto, que foi produzido pelos discentes Aline Barbosa Dias Engelmann e Felipe Ghisleni
  Freitas, reflete sobre a estratégia brasileira, durante o governo Lula, de utilizar a inovação e o fortalecimento dos encadeamentos produtivos como
  meios capazes de alavancar o desenvolvimento. O texto referencia-se nas
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  10
  
  reflexões de Bielschowsky (2014), procurando elucidar o conceito teórico desses fatores, bem como verificar sua utilização no desenvolvimento
  brasileiro. As reflexões feitas neste capítulo reafirmam a importância da
  inovação e do fortalecimento das cadeias produtivas, entretanto também
  destacam a necessidade de novos investimentos capazes de fortalecer o
  desenvolvimento nacional.
  O décimo texto, elaborado pelas discentes Ana Carla França Ribas
  Zanini e Cleoci Werle Rockenbach, trata da problemática da desigualdade e da pobreza no Brasil, trazendo a abordagem de diversos autores que
  apresentam as causas desse problema e apontam caminhos para sua superação. Entre as causas da desigualdade e da pobreza são apontados o
  modelo econômico concentrador e excludente, o livre mercado, a enorme
  diversidade étnica e cultural brasileira, o nível educacional, os salários, as
  aposentadorias e pensões dos funcionários públicos e, por fim, apresenta-se a visão de Meneghetti (2004), para quem as raízes da pobreza estão
  no próprio sistema que enaltece, valoriza e gratifica os pobres, tornando-os dependentes da sociedade. Os caminhos para a superação do problema, conforme os autores, são diversos. Destaca-se o papel do Estado e
  da sociedade, no sentido de oportunizar a cada cidadão experiências de
  desenvolvimento de capacidades que possibilitem a geração de renda e a
  superação da pobreza.
  O décimo primeiro texto, elaborado pelos discentes, Francisco Angst,
  Jorge Adalberto Schommer, Letiane Peccin Ristow e Micheli dos Santos,
  reflete sobre o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), enquanto espaço
  de fortalecimento das relações entre os países-membros, diante do crescente processo de megaintegrações regionais ao redor do globo. Após 25
  anos do seu marco de fundação, através da assinatura do Tratado de Assunção, faz-se necessário averiguar o quê, ao longo desta história, já se firmou nesse processo e como o Brasil tem desempenhado seu papel perante
  os países-membros e a comunidade internacional. Para além disso, dada
  a dimensão e diversidade do território brasileiro, não se pode deixar de
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  11
  
  fazer uma análise como os estados se portam nesse processo e, para isso,
  o trabalho aborda a integração da fronteira do Rio Grande do Sul com a
  Argentina e Uruguai, países que são membros do bloco.
  O décimo segundo texto, produzido pelos discentes Carla Inês Dillenburg e Leandro Alexandre da Silva, visa compreender a criação e manutenção de algumas empresas estatais, estratégicas no decorrer do primeiro governo da presidente Dilma Rousseff, entre os anos de 2011 e 2014.
  Busca-se compreender o surgimento e desenvolvimento do fenômeno do
  estado empresário, bem como oferecer um breve conceito e uma breve
  história sobre a empresa estatal no Brasil. A título de objeto de análise escolheram-se duas empresas estatais atuantes em áreas estratégicas para o
  desenvolvimento do país: a Empresa de Planejamento e Logística (EPL),
  na área de planejamento e logística; e o Centro Nacional de Tecnologia
  Eletrônica Avançada (CEITEC), na área de microeletrônica e semicondutores. Compreender a atuação dessas estatais exige entender a lógica do
  modelo de atuação estatal adotada pelo Governo Dilma Rousseff, modelo que se pautou no fortalecimento da atuação do Estado, inclusive como
  empreendedor e, nesse ponto, se constituiu na continuidade do último
  governo de Luís Inácio Lula da Silva. Outro aspecto de destaque foi a intenção do Governo Dilma de levar o Estado a empreender em áreas nas
  quais historicamente existem “nós” que atravancam o desenvolvimento
  brasileiro. Por diversos motivos a iniciativa privada não conseguiu ocupar
  essas áreas, gerando um deficit de investimento nos setores de planejamento e logística e desenvolvimento de tecnologia microeletrônica.
  O décimo terceiro texto, elaborado pelos discentes Andreia Filianoti
  Gasparini e Leandro Godóis, analisa em que medida o fundamentalismo
  do superavit primário afeta a concretização dos direitos fundamentais
  sociais. A hipótese que serve de norte à análise é a de que o Estado brasileiro está estruturado para propiciar lucro ao capital financeiro e não
  para garantir a concretização dos direitos fundamentais sociais previstos na Constituição Federal de 1988. Para tanto, sob uma perspectiva de
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  12
  
  prioridade econômica e fiscal, buscou-se mensurar o impacto das despesas
  com o serviço e o refinanciamento da dívida pública no Orçamento Geral
  da União, confrontando-as com os gastos em saúde, educação e assistência
  social. A conclusão possível é a de que, independentemente da concepção ideológica do governo, o Estado brasileiro se encontra capturado pelo
  capital financeiro, prejudicando seriamente a concretização dos direitos
  fundamentais sociais. O objetivo é incitar o debate sobre a dívida pública
  brasileira a partir de um enfoque interdisciplinar, demonstrando, a partir
  de elementos econômicos e fiscais, o descumprimento do compromisso
  social estatuído na Constituição Federal.
  O décimo quarto texto, elaborado pelos discentes Luís Henrique
  Teixeira Franqui e Miriel Carine Giordani, reflete sobre o crescimento do
  segmento agropecuário brasileiro, com ênfase na agricultura familiar na
  década de 2000. Analisa a questão do crédito rural, principalmente o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF),
  política agrícola que acaba de completar 20 anos, e os desdobramentos decorrentes desse modelo de financiamento no desenvolvimento econômico
  e social dos pequenos produtores rurais, em regime de economia familiar.
  Busca identificar possíveis relações entre as políticas públicas dirigidas à
  agricultura familiar e a melhoria nas condições de vida no campo, entendendo o PRONAF enquanto instrumento de inclusão social, gerador de
  renda e emprego, indo ao encontro da premissa determinada quando de
  sua criação, que é promover o desenvolvimento sustentável dos agricultores familiares.
  O décimo quinto texto, elaborado pelos discentes Ângela Mattiazzi
  e Rodrigo Severo, destaca que um dos maiores desafios da Administração Pública, em especial a municipal, é promover políticas públicas que
  cumpram o papel do Estado como instituição comprometida com o bem
  comum. Nessa direção, o capítulo visa compreender, a partir dos dados de
  investimento dos municípios, que prioridades as políticas municipais de
  emprego, trabalho e renda possuem diante das demais políticas públicas.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  13
  
  Inicia apresentando as características do processo de concepção, aprovação
  e implementação de políticas públicas, bem como sua importância para
  o gerenciamento dos processos. Ao longo do texto, são evidenciadas a esfera pública municipal e as políticas geradas nesse espaço, direcionando
  para a importância da promoção de políticas que contemplem o mercado
  de trabalho. Metodologicamente foram utilizados dados secundários, coligidos dos PPAs e balanços contábeis dos municípios de Cruz Alta, Ijuí,
  Santo Ângelo e Santa Rosa, no período de 1991 a 2000. E para apurar a
  prioridade utilizaram-se os balanços contábeis do período de 1991, 2000 e
  2010. O texto conclui que as políticas de emprego, trabalho e renda ainda
  são muito incipientes no âmbito municipal, em razão dos baixos investimentos nesse tipo de políticas, embora se verifique o papel importante
  dessas políticas no mercado de trabalho nos municípios.
  O décimo sexto texto, elaborado pelos discentes Jorge Adalberto
  Schommer, Letiane Peccin Ristow, Micheli dos Santos e Francisco Angst,
  realiza uma análise socioeconômica dos municípios que fazem parte do
  COREDE Missões, no contexto das políticas desenvolvimentistas nacionais da década de 2000. Década caracterizada por uma série de políticas
  públicas em nível nacional que proporcionaram mudanças socioeconômicas com crescimento econômico e distribuição de renda e que foram
  caracterizadas por alguns autores como desenvolvimentistas. Para a elaboração do texto utilizaram-se os dados do Produto Interno Bruto (PIB)
  e do Valor Adicionado Bruto (VAB), dos segmentos agropecuária, indústria, administração pública e serviços, no período de 2000 a 2010. Para o
  estudo da distribuição de renda, utilizaram-se como referência o Índice
  de Gini e a evolução dos percentuais da população em situação de pobreza e em extrema pobreza. Por fim, analisou-se o comportamento do
  Índice de Desenvolvimento Humano Municipal no período. Através das
  análises realizadas, verificou-se que as políticas desenvolvimentistas não
  resultaram em mudanças significativas nas estruturas produtivas e econômicas dos municípios, mas, nessa análise preliminar, constatou-se que
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  14
  
  houve crescimento econômico, melhor distribuição de renda e melhorias
  nas condições de vida da população dos municípios do COREDE Missões.
  
  PREFÁCIO
  De uma maneira ou de outra, nas universidades, principalmente nos
  programas de formação em nível de Pós-Graduação, a produção de conhecimento materializa-se no estreitamento das relações entre professores e
  alunos e/ou orientadores e orientandos. Isto porque, ao longo do processo
  de construção de conhecimentos, as aproximações vão desde os aspectos
  técnico-científicos até os emocionais e, ao final, normalmente resultam
  em uma afetuosa relação de amizade, admiração e respeito.
  Assim sendo, não me restam dúvidas de que foi essa regra que impulsionou a motivação do Edemar Rotta, dos professores e dos discentes
  autores desta publicação à formulação do convite para que eu escrevesse
  o prefácio de seu livro “O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do Século XXI: aportes para o debate”.Indo por esta linha
  de raciocínio, o Edemar e seu grupo, por certo, foram generosos, porém
  pouco prudentes. Generosos porque, mais do que ninguém, sabem que,
  no Brasil atual, aos velhos professores pouco resta senão o reconhecimento de seus pares e ex-alunos. Pouco prudentes porque, envolvido por uma
  agenda pessoal e profissional bastante atribulada, eu poderia dedicar pouco
  tempo e, por consequência, não atender suas expectativas no desempenho
  da missão. Assim, investido desta consideração e restringido por minhas
  limitações de tempo, procurei me empenhar na execução de um texto que
  atendesse ao propósito de um prefácio de um livro tão rico em conteúdo.
  ••
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  16
  
  A literatura de história, ciência política, economia e das demais ciências
  da área de sociais aplicadas tem registrado volume expressivo de estudos
  e análises sobre o processo histórico de evolução do modo de produção
  capitalista, bem como da economia brasileira. Dessa literatura se observa
  a ocorrência de alterações no ordenamento e na dinâmica do modo de
  produção capitalista à medida que ele se desenvolve. Um primeiro exemplo
  dessa manifestação é o que ocorre a partir do momento em que as bases
  materiais e subjetivas de sustentação dos argumentos teóricos do liberalismo econômico passa a mostrar sinais de esgotamento. Tal ocorrência
  se apresentou nos primeiros decênios do século XX, ocasião na qual o livre jogo das forças de mercado não mais se manifestou com eficácia para
  o funcionamento do mercado na lógica do capitalismo de livre mercado
  (HOBSBAWN, 1995).
  Esse esgotamento foi decorrente de processos político-econômicos,
  como o crescimento do movimento operário – que passou a ocupar espaços políticos importantes, forçando a burguesia empresarial a reconhecer
  direitos de cidadania política e social cada vez mais amplos para os diferentes segmentos do operariado – e a concentração e centralização do
  capital – que desmontou a utopia liberal do indivíduo empresário, orientado por sentimentos morais.
  O reconhecimento desse esgotamento de orientação liberal clássica,
  que demarca os limites do livre mercado, teve como seu maior expoente
  o economista inglês John Maynard Keynes, que questionou alguns dos
  pressupostos clássicos e neoclássicos da teoria econômica e para o qual
  não havia mais espaço para a autorregulação do mercado. Na perspectiva
  de Keynes, a economia é uma ciência moral, não natural, e, sendo assim,
  ele considerava insuficiente a Lei de Say, Lei dos Mercados, segundo a qual
  a oferta cria sua própria demanda. Provavelmente a grande mudança no
  pensamento econômico trazida por Keynes foi mostrar teoricamente que
  o Estado tinha legitimidade para intervir nas atividades produtivas e sociais e na regulamentação do mercado (REIS, 1997).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  17
  
  É de fundamental importância destacar alguns detalhes do cenário
  de crise no qual as ideias de Keynes vão ter espaço e concretizar-se como
  uma nova alternativa de pensamento teórico econômico. Pois bem, o
  contexto econômico dos anos 1920 mostrava: um mercado liderado por
  poderosos monopólios e oligopólios; dado o porte, a criação de empresas
  passa a depender de um significativo volume de capitais; uma expressiva
  proliferação de créditos, fato que acentua a articulação entre o capital financeiro e o industrial. Isso mostra que “A concorrência intercapitalista
  feroz entre grandes empresas de base nacional ultrapassou as fronteiras e
  se transformou em confronto aberto” (BEHRING, 2000, p. 25).
  Por outro lado, não foi somente com as guerras que as elites políticas
  e econômicas passaram a reconhecer os limites do mercado, mas também
  com a crise de 19291. Na sequência, o período Pós-Segunda Grande Guerra
  Mundial é marcado por uma ampla expansão da economia capitalista sob
  a liderança do capital industrial articulado com o modelo de organização
  do trabalho taylorista/fordista, que resultou em ganhos de produtividade
  por um lado e, por outro, em um reconhecimento do poder sindical da
  classe operária.
  Nesse período, o Estado, já fundamentado no referencial teórico keynesiano, teve o papel de impulsionador do crescimento econômico, canalizando o fundo público para o financiamento do capital e para a reprodução da força de trabalho, embasado na lógica de que, para impulsionar
  a produção, há necessidade de ampliar mercados e preservar um certo
  poder aquisitivo da população, a fim de viabilizar o consumo de mercadorias e dinamizar a economia. Assim, no cerne das ideias de Keynes está
  a intervenção estatal por meio de um conjunto de medidas anticíclicas.
  1
  
  “Crise de 1929/33 – Esse período também é conhecido como Grande Depressão. Foi a maior crise econômica
  mundial do capitalismo até aquele momento. Uma crise que se iniciou no sistema financeiro americano, a partir
  do dia 24 de outubro de 1929, quando a história registra o primeiro dia de pânico na Bolsa de Nova York. A crise
  se alastrou pelo mundo, reduzindo o comércio internacional a um terço do que era até então. Com ela instaura-se a desconfiança de que os pressupostos do liberalismo econômico poderiam estar errados.” (SANDRONI
  apud BEHRING, 2000, p. 25).
  
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  18
  
  É nesse contexto que as políticas sociais públicas passam a ter expressão. Num primeiro momento, as formulações e as implantações passam
  a ocorrer nos países desenvolvidos e, posteriormente, proliferam-se nos
  países em desenvolvimento. Assim, de um modo geral, a implementação
  dessas políticas tem início no contexto do capitalismo monopolista estatal – como meio de enfrentamento da questão social, buscando combinar
  o atendimento de necessidades decorrentes das demandas do desenvolvimento capitalista e as pressões de lutas de classes.
  O capitalismo, no início do século XX, passou por profundas modificações no seu ordenamento e na sua dinâmica econômica, que se refletiram nas estruturas sociais e nas instâncias políticas das sociedades envolvidas. Nesse período histórico, o mercado capitalista concorrencial foi
  substituído pelo mercado capitalista de monopólios e oligopólios, sendo
  que muitos desses monopólios eram estatais.
  A constituição da organização monopólica tinha como objetivo primeiro2 “o acréscimo dos lucros capitalistas através do controle dos mercados” (NETTO, 1992, p. 16). Nessa organização, o sistema bancário e
  creditício também redimensionou seu papel econômico-financeiro, bem
  como comportou níveis e formas diferenciados, que iam desde acordos
  de cavalheiros à fusão de empresas.
  A intervenção estatal mudou funcional e estruturalmente no capitalismo monopolista. Anteriormente a esse advento, o Estado atuava como
  zeloso guardião das condições externas da produção capitalista. Somente
  ia além da fronteira de garantidor da propriedade privada e dos meios de
  2 A organização monopólica para além de seu objetivo principal, introduz na dinâmica da economia capitalista
  um leque de fenômenos “(a) os preços das mercadorias (e serviços) produzidas pelos monopólios tendem a
  crescer progressivamente; (b) as taxas de lucros tendem a ser mais altas nos setores monopolizados; (c) a taxa
  de acumulação se eleva, acentuando a tendência descendente da taxa média de lucro (MANDEL apud NETTO,
  1992) e a tendência ao subconsumo; (d) o investimento se concentra nos setores de maior concorrência, uma
  vez que a inversão nos monopolizados torna-se progressivamente mais difícil (logo, a taxa de lucro que determina a opção do investimento se reduz); (e) cresce a tendência a economizar trabalho “vivo”, com a introdução
  de novas tecnologias; (f) os custos de venda sobem, com um sistema de distribuição e apoio hipertrofiado – o
  que, por outra parte, diminui os lucros adicionais dos monopólios e aumenta o contingente de consumidores
  improdutivos (contra-arrestando, pois, a tendência ao subconsumo)” (NETTO, 1992, p. 16-17).
  
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  produção em situações precisas – em que era necessária uma intervenção
  emergencial, episódica ou pontual. Nesse período, entretanto, essa intervenção fazia parte da organização e da dinâmica econômica de forma
  contínua e sistemática.
  A necessidade de uma nova modalidade de intervenção do Estado
  decorre primariamente [...], da demanda que o capitalismo monopolista tem de um vetor extra econômico para assegurar seus objetivos
  estritamente econômicos. O eixo da intervenção estatal na idade do
  monopólio é direcionado para garantir os superlucros dos monopólios – e, para tanto, como poder político e econômico, o Estado
  desempenha uma multiplicidade de funções (NETTO, 1992, p. 21).
  
  Dentre as funções econômicas que o Estado desempenha, existem as
  diretas e as indiretas. Como funções econômicas diretas “[...] a sua inserção como empresário nos setores básicos não rentáveis, [...] a assunção
  do controle de empresas capitalistas em dificuldade, [...] a entrega aos
  monopólios de complexos construídos com fundos públicos, os subsídios imediatos aos monopólios e a garantia explícita de lucro pelo Estado”
  (NETTO, 1992, p. 21). Quanto às funções indiretas, destacam-se “[...] as
  encomendas/compras do Estado aos grupos monopolistas, [...] os investimentos públicos em meios de transporte e infraestrutura, a preparação
  institucional da força de trabalho requerida pelos monopólios e [...] os
  gastos com investigação e pesquisa [...]” (NETTO, 1992, p. 21-22).
  A relação do Estado com os proprietários de fatores de produção, no
  capitalismo monopolista, dá-se de forma a proporcionar as condições necessárias à acumulação e à valorização do capital. Para exercer esse papel,
  o Estado deve legitimar-se politicamente, incorporando outros protagonistas sociopolíticos. Isso serve como base de sustentação e de legitimação
  sociopolítica, mediante a generalização e a institucionalização de direitos
  e garantias cívicas e sociais, permitindo-lhe organizar um consenso que
  assegure seu desempenho.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  20
  
  No tocante à exploração da força de trabalho, também chamam atenção as diferenciações entre o capitalismo concorrencial e o capitalismo
  monopolista. No primeiro, a intervenção do Estado sobre as sequelas da
  exploração da força de trabalho respondia básica e coercitivamente às
  lutas dos trabalhadores explorados ou à necessidade de preservar o conjunto de relações pertinentes à propriedade privada como um todo. No
  capitalismo monopolista, todavia, a preservação e o controle contínuos
  da força de trabalho, ocupada e excedente, passam a ser função prioritária do Estado, que começa a instrumentalizar mecanismos gerais que
  garantam a sua mobilização e a sua alocação frente às necessidades e aos
  projetos do mercado.
  A transição ao capitalismo monopolista ocorreu paralelamente a um
  aumento da organização das lutas do proletariado e do conjunto dos trabalhadores. “[...] as demandas econômico-sociais e políticas imediatas
  postas por todo este processo reivindicativo e organizativo macroscópico
  não vulnerabilizaram a modelagem da ordem econômica do monopólio,
  ainda que a tenham condicionado em medida considerável [...]” (NETTO, 1992, p. 23).
  O capitalismo monopolista, em função de sua dinâmica e de suas contradições, cria condições que fazem com que o Estado por ele capturado,
  ao buscar legitimação política, responda positivamente às demandas das
  classes subalternas, atendendo a interesses e a reivindicações imediatas.
  Nesse processo, há tensionamentos pelas exigências da ordem monopólica
  e também pelos conflitos que ela dinamiza em toda a sociedade.
  No capitalismo monopolista, a funcionalidade essencial da política
  social do Estado se expressa nos processos referentes à preservação e ao
  controle da força de trabalho ativa, o que se dá mediante a regulamentação das relações capitalistas com trabalhadores, através do sistema de
  seguro social.
  Sendo assim, a importância das políticas sociais é notável, no sentido de assegurar as condições necessárias ao desenvolvimento, e, em nível
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  21
  
  político, elas atuam como um vigoroso suporte da ordem sociopolítica,
  oferecendo respaldo efetivo à imagem do Estado como social, como mediador de interesses conflitantes.
  Quando a regulação por parte do Estado atende aos interesses do
  trabalho, interferindo, de certa forma, nas demais ações reguladoras em
  benefício do capital, aceleram-se as reclamações dos capitalistas. Nos momentos de crise fiscal, quando aumentam as demandas sobre o orçamento
  público e há diminuição de recursos para serem investidos, as disputas em
  torno do destino dos recursos públicos torna-se cada vez mais acirrada.
  É nesse contexto que começa a surgir uma reação histórica e política
  ao keynesianismo e ao Estado de Bem-Estar:
  [...] inicia-se a reinvenção do liberalismo promovida pelos neoliberais no final dos anos 70 e 80, expandindo-se na década de 90,
  em todo o mundo. Em 1944, Friedrich Von Hayek [...] afirmava
  que a limitação dos mecanismos de mercado pelo Estado ameaçava a liberdade econômica e política (ANDERSON apud SADER;
  GENTILI, 1995, p. 8).
  
  Os argumentos em defesa de um capitalismo livre de regras emergiram no período de crescimento mais rápido do capitalismo, no intervencionismo estatal – período que vai de 1945 até o final dos anos 60. A
  argumentação de Hayek e de seus seguidores era de que o novo igualitarismo, promovido pelo Estado de Bem-Estar, destruía a liberdade dos
  cidadãos e a vitalidade da concorrência, a qual estava ligada diretamente
  à prosperidade de todos. As teses do neoliberalismo ficaram repousando
  nos livros durante 20 anos.
  O final dos anos 60 e o início dos anos 70 trouxeram consigo o fenômeno de estagflação para o conjunto dos países capitalistas, que experimentaram uma nova situação: baixas taxas de crescimento, com altas
  taxas de inflação. Nesse momento, entraram em cena os paradigmas teóricos neoliberais, que atribuem à crise, dentre outros elementos, o poder
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
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  excessivo dos sindicatos e o movimento operário, os quais haviam corroído
  as bases da acumulação capitalista com suas reivindicações salariais e os
  gastos sociais do Estado, o que desencadeava a destruição dos lucros das
  empresas e a inflação (SADER; GENTILI, 1995).
  Na realidade brasileira a luta pela democratização e pela ampliação
  de direitos está associada à construção democrática do Estado e da sociedade. Essa dinâmica se insere nos processos econômicos e sociais ligados,
  por exemplo, à crise brasileira da década de 80.
  [...] entendemos a crise brasileira como expressão particular de uma
  crise de natureza mais geral do capitalismo, cujos traços particularizantes são dados pelos modos e formas da inserção do Brasil
  na ordem capitalista mundial, consideradas as características históricas da formação econômica e social brasileira; isto é, sua base
  econômico-produtiva, a constituição das classes sociais e do Estado
  (FERNANDES, 1995, p. 23).
  
  Tendo como referência as mudanças que ocorreram a partir da desagregação do Estado autoritário no Brasil, percebe-se a interpenetração de
  duas dinâmicas societárias que explicam a crise iniciada nos anos 1970 e
  sua expansão nos anos 1980: as complexas mediações de elementos políticos – determinados pela crise do autoritarismo – e os determinantes
  econômico-sociais. No Brasil, a crise do Estado desenvolvimentista e o ressurgimento do paradigma teórico neoliberal estão ligados ao Consenso de
  Washington e têm reflexos na crise do modelo nacional desenvolvimentista,
  diante da emergência de reorganização docapitalismo em escala mundial,
  que demanda que os países considerados de Terceiro Mundo cumpram as
  exigências das determinações oriundas da nova ordem mundial.
  O objetivo do encontro denominado informalmente de Consenso
  de Washington era proceder a uma avaliação das reformas econômicas empreendidas nos países da América Latina. Nessa avaliação, houve
  ampla concordância sobre a importância de haver reformas na região, e
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  23
  
  ratificou-se a proposta neoliberal que as organizações financeiras internacionais vinham recomendando como condição para conceder cooperações
  financeiras externas, bilaterais ou multilaterais. No encontro foi registrado,
  com aprovação, o grau de efetivação das políticas já recomendadas, em
  diferentes momentos, por diferentes agências.
  A mensagem neoliberal que o Consenso de Washington registraria
  vinha sendo transmitida, vigorosamente, a partir do começo da Administração Reagan nos Estados Unidos, com muita competência
  e fartos recursos humanos e financeiros, por meio de agências internacionais e do Governo norte-americano. Acabaria cabalmente
  absorvida por substancial parcela das elites políticas, empresariais e
  intelectuais da região, como sinônimo de modernidade, passando
  seu receituário a fazer parte do discurso e da ação dessas elites, como
  se de sua iniciativa e de seu interesse fosse (BATISTA, 1994, p. 100).
  
  Isso foi encaminhado de tal forma que, aparentemente, a grave crise
  econômica que enfrentava a América Latina não tinha raízes externas, devendo-se apenas a fatores internos, às equivocadas políticas nacionalistas
  adotadas e às formas autoritárias de governo nelas disseminadas, passando
  a impressão de que a solução residiria em reformas neoliberais.
  As ideias neoliberais tiveram um marketing tão bem-feito que, além
  de serem identificadas com a modernidade, permitiram incluir, no Consenso de Washington, a afirmativa de que as reformas realizadas na América Latina se deram pela capacidade de visão, de iniciativa e de coragem
  dos seus novos líderes.
  As discussões sobre a crise do Estado tornaram-se públicas, sendo
  veiculadas nos meios de comunicação, e se passou a admitir abertamente
  a tese da falência do Estado, visto como incapaz de formular política macroeconômica, e a conveniência de transferir-se a responsabilidade a organismos internacionais, o que levou, então “[...] a [se] admitir como premissa que o Estado não estaria mais em condições de exercer um atributo
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
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  essencial da soberania, o de fazer política monetária e fiscal” (BATISTA,
  1994, p. 105).
  No Consenso de Washington, a democracia e a economia de mercado
  estavam presentes como objetivos que se complementam e se reforçam,
  porém “[...] revela-se implicitamente a inclinação a subordinar, se necessário, o político ao econômico” (BATISTA, 1994, p. 105). A democracia
  não estava colocada como um meio para chegar ao desenvolvimento econômico e social, mas como um subproduto do neoliberalismo econômico.
  As expressões da questão social, como educação, saúde, distribuição de
  renda e eliminação da pobreza, não foram tratadas no encontro, pois eram
  vistas como decorrência natural da liberalização econômica. Diante disso,
  [...] deverão emergir exclusivamente do livre jogo das forças da
  oferta e da procura num mercado inteiramente auto-regulável, sem
  qualquer rigidez tanto no que se refere a bens quanto ao trabalho,
  um mercado, enfim, cuja plena instituição constituiria o objetivo
  único das reformas (BATISTA, 1994, p. 108).
  
  Preocupada com a possibilidade de perder o controle do processo
  de reformas na América Latina, a burocracia internacional, sediada em
  Washington, passou a considerar conveniente incorporar novos elementos
  de natureza política e social aos de ordem econômica. Foi isso que levou
  o Banco Mundial a dedicar o seu World Economic Report de 1990 exclusivamente ao tema da miséria no Terceiro Mundo.
  Nas palavras do ex-diretor do Centro para o Desenvolvimento da
  OCDE e atual assessor da Presidência do BID [Louis Emmerij],
  para levar a cabo as reformas sociais de que necessita a América
  Latina, não se voltaria, porém, a confiar no Estado. Muito pelo
  contrário. Tratar-se-ia de descentralizar ao máximo o setor público,
  pela municipalização dos recursos oficiais e pela mobilização das
  organizações não-governamentais, sabidamente estrangeiras em sua
  maioria. [Ele sustenta ainda que], para garantir a governabilidade e
  as reformas liberais, seria necessário, nada menos, nada mais, que
  `desagregar o Estado´. Esta seria, na sua opinião, a única maneira
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  25
  
  de superar as burocracias nacionais, entendidas como obstáculo por
  excelência à modernidade [...] (BATISTA, 1994, p. 109).
  
  As áreas abrangidas pela avaliação realizada no Consenso de Washington foram: “1. Disciplina fiscal; 2. Priorização dos gastos públicos; 3. Reforma tributária; 4. Liberalização financeira; 5. Regime cambial; 6. Liberalização comercial; 7. Investimento direto estrangeiro; 8. Privatização; 9.
  Desregulamentação; 10. Propriedade intelectual” (BATISTA, 1994, p. 118).
  Essas propostas convergem para dois objetivos básicos: “[...] de um
  lado, a drástica redução do Estado e a corrosão do conceito de nação; por
  outro, o máximo de abertura à importação de bens e serviços e à entrada de capitais de risco” (BATISTA, 1994, p. 119). Isso tudo regulado pelo
  princípio da soberania absoluta do mercado autorregulável nas relações
  econômicas internas e externas.
  Nessa perspectiva, a América Latina converteu-se em um grande
  laboratório em que as burocracias internacionais, baseadas no Consenso
  de Washington, testam, em nome de uma pretensa modernidade, teorias
  e doutrinas que não têm ressonância nos próprios países desenvolvidos
  onde procuram inspiração.
  O paradigma teórico neoliberal tem como receita para sair da crise as
  seguintes proposições básicas: manter um Estado forte, a fim de romper
  com o poder dos sindicatos e controlar a moeda, contudo mínimo nos gastos sociais e nas regulamentações econômicas; buscar permanentemente
  a estabilidade monetária como meta suprema do governo; praticar forte
  disciplina orçamentária contendo gastos sociais e restaurando a taxa natural de desemprego, traduzindo-se em desemprego estrutural3; efetivar
  reforma fiscal, reduzindo impostos sobre os rendimentos mais altos e sobre
  3
  
  Desemprego estrutural – Origina-se de mudanças na tecnologia de produção ou nos padrões de demanda dos
  consumidores. Em ambos os casos, um grande número de trabalhadores fica em situação de desemprego, enquanto uma minoria especializada é beneficiada (SANDRONI apud BEHRING, 2000, p. 90). Considerando a
  corrida tecnológica permanente que demarca esse período do capitalismo, o desemprego estrutural torna-se um
  componente da vida contemporânea (BEHRING, 2000, p. 35).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  26
  
  as rendas; aumentar a desigualdade; efetivar desmonte dos direitos sociais,
  com quebra da vinculação entre a política social e os direitos – parte do
  pacto político do Estado de Bem-Estar.
  Da crise global que atinge a sociedade capitalista contemporânea
  resultam movimentos importantes, como a reestruturação produtiva e a
  globalização das economias e dos mercados. Esses movimentos rebatem
  diretamente as formas de regulação do Welfare State, principalmente nos
  países que mais avançaram na implantação de sistemas de seguridade social.
  A globalização do capital e dos mercados trouxe fortes repercussões
  aos países do Terceiro Mundo, em especial àqueles que possuem um complexo parque industrial em consolidação, como é o caso do Brasil.
  De fato, desde o início da formulação de políticas econômicas fundamentadas no recorte teórico neoliberal, verifica-se, do ponto de vista
  social, o crescimento da pobreza, do desemprego e da exclusão social, ao
  mesmo tempo em que há uma imensa concentração de renda e riqueza
  no mundo (BERING, 2000). Já do ponto de vista político, o que se constata é o esvaziamento das instituições democráticas como reflexo de uma
  lógica economicista, autoritária e tecnocrática, assumida pelos Poderes
  Executivos, e, no campo da cultura, constata-se o aprofundamento do individualismo, do consumismo e do pensamento único.
  Com a aceleração do conjunto do processo de produção/reprodução
  capitalista, acontece o aumento do desemprego, que se configura em desemprego estrutural. O crescimento do setor de serviços absorveu parte
  dessa mão de obra, entretanto, em proporção ao número de trabalhadores
  que perderam seu emprego, essa absorção torna-se insuficiente.
  Na crise de superprodução, poderia haver reações em cadeia, mas
  elas foram amortecidas pelo seguro-desemprego, que não permite que caia
  bruscamente o consumo nos períodos de desemprego estrutural. Apenas
  o respaldoda seguridade social não assegura, todavia, o efeito anticíclico.
  Ao longo desta reflexão, buscou-se demonstrar que a política social
  brasileira ocupa posição residual no contexto da formulação da política
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  27
  
  econômica a partir do período histórico de vigência do modo de organização do trabalho fordista e com o modelo de desenvolvimento keynesiano. Percebe-se, também, que o significado da política social não pode ser
  analisado nem exclusivamente pela sua inserção objetiva no mundo do
  capital, nem apenas pela luta de interesses dos sujeitos que se movem na
  definição de tal ou qual política, mas, historicamente, pela relação desses
  processos na totalidade. O entendimento da luta no terreno do Estado –
  espaço contraditório, mas com hegemonia do capital – requer clareza sobre
  as múltiplas determinações que integram o processo de definição das políticas sociais, o que pressupõe qualificação teórica, ético-política e técnica.
  Assim, nesse contexto, com a efetivação de políticas que resultam em
  possibilidades políticas, econômicas e públicas segregadas, a questão social
  coloca-se como objeto de políticas sociais. Portanto, é através da política
  social que o Estado, no capitalismo, procura administrar as expressões
  da questão social, buscando atender às demandas. Os reflexos da questão
  social – a fome, o desemprego, etc. – são recortados como sendo problemáticas particulares e dessa forma enfrentados.
  É nesse contexto de transformações societárias, portanto, que as contribuições deste livro se fazem presentes, pois, ao reunir diferentes temas
  com abordagens tanto históricas, econômicas e sociais, o conjunto adquire
  uma significativa importância acadêmica e social. Acadêmica na medida em que permite mostrar a relevância dada pela academia às temáticas
  econômicas e sociais da contemporaneidade. E social na perspectiva da
  criação e do desenvolvimento dos diferentes temas, tendo a vigorosa participação de discentes e docentes.
  Por fim, espero ter atendido às expectativas do Edemar e de sua trupe de autores, discentes e docentes, que me confiaram a honraria de prefaciar este livro.
  Porto Alegre, abril de 2017.
  Carlos Nelson dos Reis, Doutor em Economia.
  Professor Titular Permanente do PPGSS/PUCRS.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  28
  
  REFERÊNCIAS
  BATISTA, Paulo Nogueira. O consenso de Washington: a visão neoliberal
  dos problemas latino-americanos. In: LIMA SOBRINHO, Barbosa et al. Em
  defesa dos interesses nacionais: desinformação e alienação do patrimônio
  público. São Paulo: Paz e Terra, 1994.
  BEHRING, Elaine Rossetti. Principais abordagens teóricas da política social
  e da cidadania. Capacitação em Serviço Social e Política social. Módulo 3.
  Brasília: UNB, 2000.
  FERNANDES, Ana Elizabete da. Cultura da crise e seguridade social: um
  estudo sobre as tendências da previdência e da assistência social brasileiros
  anos 80 e 90. São Paulo: Cortez, 1995.
  HOSBSBAWN, Eric J. Era dos Extremos: o breve século XX 1914-1991. São
  Paulo: Cia das Letras, 1995.
  NETTO, José Paulo. Capitalismo Monopolista e serviço social. São Paulo:
  Cortez, 1992.
  REIS, Carlos Nelson dos. A Relação Estado Sociedade: o desmonte das
  instituições públicas e a exclusão social. Análise. Revista da Faculdade de
  Ciências Políticas e Econômicas, v. 8, n. 2. Porto Alegre: EDIPUCRS, 1997.
  SADER, Emir; GENTILI, Pablo. (Org.) Pós-neoliberalismo: as políticas
  sociais e o estado democrático. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1995.
  
  PARTE I – SITUANDO O
  CENÁRIO NACIONAL E
  INTERNACIONAL E OS
  CONDICIONANTES DO
  MODELO BRASILEIRO
  
  A TRAJETÓRIA BRASILEIRA DE REFLEXÃO
  SOBRE O DESENVOLVIMENTO REGIONAL E A
  VISÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOCIAIS
  Edemar Rotta
  
  1 INTRODUÇÃO
  O objetivo deste texto introdutório é fazer uma retrospectiva histórica
  de como se tem tratado, no Brasil, o tema do desenvolvimento regional e
  das políticas públicas sociais, especialmente na esfera do governo federal.
  Tem-se presente que as concepções dominantes em termos de governo
  federal representam as relações de força existentes na sociedade e tendem
  a orientar as compreensões nas demais esferas da federação. Também há
  ciência dos limites desta abordagem, até mesmo diante da imensidão da
  pretensão estabelecida. Porém, ela torna-se importante para situar o tema
  dos demais capítulos deste livro que visam analisar o “modelo de desenvolvimento” adotado no Brasil a partir do início da década de 2000, com
  a ascensão ao governo federal de forças políticas de centro-esquerda, a
  partir da gestão de Luís Inácio Lula da Silva.
  O Brasil é um país de dimensões continentais e que apresenta uma
  diversidade muito grande em termos de ocupação do território e de organização de formações sociais específicas. Essa diversidade se fez presente,
  de forma intensa, nos embates em torno da construção do projeto de Nação, decorrente do processo de independência, acompanhou o período
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  31
  
  imperial e se renovou na discussão da República. Foi um embate marcado
  por movimentos revolucionários regionais, debates parlamentares acalorados e a produção de uma vasta literatura de caráter regional (IANNI, 1994).
  O texto aqui proposto centra seu foco na trajetória brasileira a partir do século XX, especialmente pelo fato de seu início ser compreendido
  como o momento no qual a temática regional alcança dimensão nacional.
  A crise do modelo agrário exportador e a necessidade de sua redefinição
  exigem que o Brasil seja pensado em sua organização nacional para além
  de uma simples soma ou aglutinação de diversas regiões com características próprias e até mesmo autônomas, que se uniam em uma federação
  pouco consistente e articulada.
  O texto é organizado em seis partes. A primeira busca situar a crise
  do modelo agrário exportador e evidenciar como a temática regional é
  alçada à dimensão de um dos grandes desafios postos à Nação brasileira,
  na construção de um projeto de desenvolvimento. A segunda visa refletir sobre o projeto desenvolvimentista, apresentado como alternativa ao
  projeto nacionalista no enfrentamento das desigualdades regionais. A
  terceira reflete sobre os dilemas da proposta desenvolvimentista diante
  das opções de avançar no enfrentamento das desigualdades regionais e
  sociais ou afirmar-se como um projeto que articulasse os interesses do
  empresariado nacional e internacional. Na quarta parte do texto, são analisados os rumos da proposta desenvolvimentista a partir de uma opção
  política autoritária e seu ocaso com a reestruturação capitalista da década
  de 1980. A quinta parte repõe novamente o debate: avançar em direção
  à construção de propostas alternativas de desenvolvimento com democracia e inclusão social ou reconstruir saídas para garantir a reprodução
  e a valorização do capital. A última parte do texto aborda a experiência
  neoliberal de alinhamento do Brasil ao processo de reestruturação capitalista, bem como seus questionamentos e perspectivas de redefinição a
  partir dos problemas evidenciados.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  32
  
  2 A CRISE DO MODELO AGRÁRIO EXPORTADOR E
  A EMERGÊNCIA DA QUESTÃO REGIONAL COMO
  TEMA NACIONAL
  O estudo da questão regional não é novidade no Brasil. Na tradição
  das ciências humanas, sociais e sociais aplicadas, encontra-se uma consolidada reflexão sobre as diversidades regionais, as desigualdades e os
  dilemas enfrentados na construção de um projeto de Nação1. Estes estudos demonstram, com evidência, que a compreensão do regional, dominante no Brasil até o início do século XX, passa a modificar-se a partir da
  primeira década, em razão de um conjunto de fatores internos e externos,
  que passam a influenciar as decisões dos agentes envolvidos nos processos
  econômicos, políticos, culturais e sociais.
  O modelo agrário-exportador, hegemônico no Brasil até o início do
  século XX, é abalado profundamente pela conjuntura criada com a eclosão da primeira Guerra Mundial e a posterior crise de 1929. A primeira
  Guerra Mundial praticamente interrompeu as exportações de café (o produto conjuntural que sustentava o modelo agrário-exportador brasileiro
  no momento) e as importações de produtos industrializados, forçando
  o Brasil a repensar sua economia que estava essencialmente voltada ao
  mercado externo (PRADO JUNIOR, 1998).
  A crise de 1929 manifestou o esgotamento do regime de acumulação extensiva, centrado na reprodução ampliada de bens de produção. A
  generalização gradual de novas formas de organização do trabalho (Taylorismo e Fordismo) gerou ganhos de produtividade sem precedentes
  nas economias centrais do capitalismo. Esses ganhos de produtividade,
  1
  
  Como referências essenciais destes estudos podem ser citadas as obras “Os Sertões” (Euclides da Cunha), “Casa
  Grande e Senzala” (Gilberto Freyre), “A Geografia da Fome” (Josué de Castro), “Cangaceiros e Fanáticos” (Rui
  Facó), “O Povo Brasileiro” (Darcy Ribeiro), “Raízes do Brasil” (Sérgio Buarque de Holanda), “Coronelismo,
  Enxada e Voto” (Victor Nunes Leal), “Os Donos do Poder” (Raimundo Faoro), “Formação do Brasil Contemporâneo” (Caio Prado Júnior), “A Revolução Burguesa no Brasil” (Florestan Fernandes), “As Metamorfoses do
  Escravo” (Octávio Ianni), “Capitalismo e Escravidão no Brasil Meridional” (Fernando Henrique Cardoso), “O
  Mito do Desenvolvimento Econômico” (Celso Furtado), entre outros.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  33
  
  contudo, não foram acompanhados por acréscimos de demanda, gerando
  uma grande crise de superprodução no final da década de l920 (LIPIETZ,
  l988). Essa crise de superprodução afetou drasticamente os países com
  economias essencialmente alicerçadas no mercado externo, no caso do
  Brasil, tanto pela queda generalizada dos preços dos produtos exportados, quanto pela necessidade de repensar a situação de dependência em
  relação a esses mercados.
  A opção por um novo modelo que substituísse a matriz produtiva
  tradicional não ocorreu de uma hora para outra e não se fez sem conflitos e novas articulações2 entre os agentes econômicos, políticos e sociais,
  presentes na realidade brasileira. A “Revolução de 1930”, de certa forma,
  representou o momento de ruptura com o modelo anterior e a vitória de
  uma nova proposta comprometida com a incipiente burguesia industrial
  e com as camadas médias urbanas. Essa ruptura, entretanto, não foi tão
  radical, pois a inspiração positivista que orientou o novo governo apostava
  na transição negociada, na conciliação de interesses e na mudança gradual
  e sem grandes conflitos. O positivismo representou uma versão capitalista
  bem mais aceitável para as elites locais, pois seu projeto de “modernidade
  e reforma social” efetivava uma modernização econômica e cultural, sem
  grandes alterações na estrutura de classes e de poder presentes no Brasil
  (LARA, 1988).
  Através de uma ativa participação do Estado, se produziu um novo
  “arranjo” (BRUM, 1993) de interesses, que permitiu: estabelecer uma política de proteção à indústria nacional contra a concorrência externa; mobilizar recursos que o empresariado nacional não possuía para criar uma
  infraestrutura adequada ao desenvolvimento industrial; apoiar a expansão
  do setor privado, através de subsídios creditícios e incentivos fiscais; criar
  uma legislação trabalhista e previdenciária que atraísse mão de obra do
  2 Esses conflitos e novas articulações são bem retratados por uma farta literatura, onde destacamos os trabalhos
  de Prado Júnior (1945 e 1967) Fernandes (1973, 1974 e 1975), Furtado (1979), Oliveira (1981), Tavares (1983),
  Brum (1993), entre outros.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  34
  
  meio rural para os centros urbanos; reordenar a estrutura agrária, incentivando a produção de alimentos a baixos custos para os trabalhadores urbanos e buscando novas inserções no mercado externo; realizar uma série
  de investimentos na indústria de base, fundamental para a alavancagem
  de um processo efetivo de industrialização; ampliar a diversificação econômica; desenvolver os meios de transporte; incorporar gradativamente o
  proletariado à sociedade; fortalecer uma camada média de proprietários,
  imbuídos de um sentimento patriótico de amor ao trabalho e de respeito às leis estabelecidas; introduzir novas técnicas capazes de aumentar a
  produtividade do trabalho. Para implementar essa política utilizavam-se
  estratégias que alternavam coerção, consenso e “autonomia controlada”
  (KLIEMANN,1986; BRUM, 1993; DRAIBE, 1985).
  A consolidação desse novo modelo também passava por uma nova
  forma de integração das diversidades regionais em torno de um projeto
  único3 de nacionalidade, o que demandava o rompimento, ao menos em
  parte, do poder das oligarquias regionais e a superação dos regionalismos
  (OLIVEIRA, 1977). A inspiração positivista que orientava o novo governo
  concebia o poder centralizado como um dos instrumentos fundamentais
  para efetivar as transformações que o país necessitava, para efetivar-se como
  um “Brasil Moderno” no cenário internacional (IANNI, 1994). Com esse
  objetivo, o governo Vargas passou a criar e acionar mecanismos capazes
  de diminuir o poder das oligarquias regionais, superar os regionalismos e
  produzir diagnósticos mais claros das diversidades regionais, capazes de
  subsidiar a ação governamental.
  No sentido de subsidiar a elaboração de diagnósticos mais claros, a
  respeito das diversas regiões do país, foi criado o Instituto Brasileiro de
  Geografia e Estatística (IBGE), em 1936. O Instituto passou a reunir os
  3
  
  A Revolução de 1930 deu um passo importante na implantação de um projeto de Estado Nacional unificado, ao
  acabar com as barreiras alfandegárias presentes entre os estados e instituir um imposto de consumo sobre todas
  as mercadorias produzidas no país. Também começa a estabelecer um mercado nacional unificado, a partir da
  imposição, em escala nacional, do equivalente geral da economia da região de São Paulo (OLIVEIRA, 1977).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  35
  
  dados estatísticos já disponíveis nas diferentes esferas e repartições públicas e a coordenar pesquisas científicas, capazes de traçar um perfil das
  diferentes regiões, para orientar políticas de intervenção do Estado, quer
  no sentido de fomentar a produção (café, açúcar, borracha, mate, pecuária, indústria, etc.) ou a ação de planejamento regional (VAINER, 1995).
  No projeto positivista de progresso, as políticas públicas sociais constituíram-se em importantes estratégias para efetivar mecanismos de controle dos conflitos sociais. Como o projeto visava uma mudança gradativa na estrutura econômica e social do país, os conflitos aflorariam e seria
  necessário ativar mecanismos de controle. A opção pelo viés legalista deu
  a tônica de um Estado social autoritário, que buscava sua legitimação em
  medidas de cunho regulatório e assistencialista, gerando um sistema de
  proteção social de tipo conservador ou meritocrático-particularista, com
  fortes marcas corporativas e clientelistas, na consagração de privilégios e
  na concessão de benefícios (COUTO, 2004, p. 96). Emerge daí um “modelo de proteção social de feição corporativista”, por estar fundado em
  relações pessoais, de cooptação e favores, em vez de estar na garantia da
  cidadania (FALEIROS, 2000).
  Esse viés legalista, clientelista e corporativista pode ser percebido no
  conteúdo e na forma como foram implementados os principais direitos
  sociais, garantidos no período. As medidas implantadas e o caminho utilizado para a sua consolidação deixam evidente que os direitos sociais foram utilizados como mecanismos de gestão governamental dos conflitos
  e das aspirações da população, com o objetivo claro de criar as condições
  para a implantação de um projeto de industrialização, que atendia aos interesses da nova articulação de forças, que conquistou o poder a partir da
  Revolução de 1930 (COUTO, 2004).
  O projeto implantado no Brasil, com a Revolução de 1930, produziu
  certo grau de articulação entre as distintas regiões do país, em um sistema
  com um mínimo de integração, no qual o mercado interno assumiu um
  papel importante, como fator determinante do nível de renda, embora as
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  36
  
  disparidades regionais de renda tenham aumentado notoriamente e a industrialização tenha intensificado as desigualdades regionais (FURTADO, 1979).
  As desigualdades regionais transformaram-se em tema de interesse
  mundial, no Pós-Segunda Guerra Mundial, dando origem a organizações internacionais4 e a programas de investigação ligados ao fenômeno.
  O interesse por estudos de base regional expandiu-se de forma muito
  rápida, a tal ponto que, em 1957, só nos Estados Unidos já eram cerca
  de 140 universidades que desenvolviam estudos na área. O interesse pela
  compreensão dos problemas regionais, tanto internos aos países quanto
  no cenário mundial, também tomou conta dos governos, que passaram
  a preocupar-se com a adoção de políticas de aproveitamento integral do
  território, com vistas ao crescimento econômico e a recuperação dos efeitos causados pela Guerra (LOPES, 2001).
  No Brasil, a década de 1950 pode ser vista como o período em que a
  “questão regional” aflora definitivamente à consciência nacional (CANO,
  1990). Além do cenário internacional favorável ao debate da temática,
  tem-se também uma conjuntura interna que apresenta elementos desafiadores, tais como a retomada do processo democrático, o embate entre
  propostas políticas nacionalistas e internacionalistas, a divulgação das
  Contas Nacionais e Regionais do Brasil, que evidenciam as desigualdades
  regionais e a concentração do desenvolvimento econômico, a divulgação
  de um conjunto de estudos5 sobre as duas regiões brasileiras que apresentavam as maiores desigualdades, o Nordeste e a Amazônia, os estudos
  feitos a partir da Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL)6 a
  4
  
  Entre as mais significativas desse período temos o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional, criados
  em 1944; A Organização das Nações Unidas, criada em 1945; o Acordo Geral de Tarifas e Comércio (antigo
  GATT e atual OMC), criado em 1947; importante organismo da ONU, tais como a FAO (criada em 1945), a
  UNESCO (criada em 1946), a OIT (criada em 1919, mas que passa a integrar a ONU em 1946), a OMS (criada
  em 1946) e a CEPAL (criada em 1948).
  
  5 Entre os estudos destacam-se Duque (1953), Almeida (1953), Singer (divulgado em 1953 e publicado oficialmente em 1962); GTDN (1959), entre outros.
  6 A Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL) foi criada pela Resolução nº 106, de 25 de fevereiro
  de 1948, do Conselho Econômico e Social das Nações Unidas (ONU), com o objetivo de reunir pesquisadores
  capazes de assessorar as economias Latino-americanas, em seus processos de compreensão da realidade e pla-
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  37
  
  respeito das desigualdades e da dependência vivida pelas diferentes sociedades latino-americanas e a emergência da questão migratória, manifesta,
  de forma especial, do Nordeste para o Sudeste do país.
  Diante dessa realidade e movido pela ideia dominante na época, que
  cabia ao Estado a condução do processo de desenvolvimento, o Governo
  Vargas (1951-54) criou o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), em 1952, para financiar programas de desenvolvimento
  e a Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia
  (SPVA), em 1953, na tentativa de tratar o problema específico do norte do
  país (ALBUQUERQUE e CAVALCANTI, 1976). Porém, foi no Governo
  de Juscelino Kubitschek de Oliveira (JK) que medidas mais amplas foram
  tomadas para enfrentar as desigualdades regionais.
  
  3 O GOVERNO JUSCELINO KUBITSCHEK DE OLIVEIRA
  (JK) E O PROJETO DESENVOLVIMENTISTA
  Eleito em meio a um conturbado processo político, que transcorreu
  após o suicídio de Vargas, Juscelino Kubitschek propõe substituir o nacionalismo getulista pelo desenvolvimentismo (DIAS, 1996; CARDOSO,
  1977). Uma proposta mais concreta e atraente para a burguesia em expansão, na medida em que propunha uma aliança entre o Estado, a iniciativa
  privada nacional e o capital internacional, para alavancar o processo de
  industrialização do país. Mais atraente para os trabalhadores, pois sinalizava com maiores possibilidades de emprego e melhores salários. Mais
  atraente até mesmo para as Forças Armadas, em que se situavam importantes focos de oposição ao governo, pois o desenvolvimento econômico é considerado importante para a defesa nacional. Até mesmo para os
  
  nejamento de iniciativas capazes de dar conta dos problemas vividos. A partir de 1984, a CEPAL passa também
  a tratar do Caribe, sendo modificada sua denominação para Comissão Econômica para a América Latina e o
  Caribe.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  38
  
  grupos mais à esquerda significava uma proposta bem mais aprazível do
  que a alternativa udenista (BRUM, 1993).
  O núcleo central da proposta de desenvolvimento apresentada por
  Juscelino foi o Plano de Metas (1956-1960). Um plano alicerçado em 30
  metas7 que, em termos gerais, podem ser sintetizadas em duas grandes
  linhas de suporte ao processo de industrialização: na primeira, estão situados os investimentos governamentais em infraestrutura e em energia,
  a serem executados diretamente pelo governo federal ou através de empresas estatais; na segunda, está um extenso conjunto de projetos voltados para a instalação, ampliação e modernização do setor secundário, de
  equipamentos e de insumos, que dispunham de vários tipos de incentivos
  creditícios e cambiais (DIAS, 1996, p. 50).
  Para garantir a implantação do Plano de Metas, Juscelino organizou
  um conjunto de iniciativas, visando superar as dificuldades políticas no
  Congresso e a burocracia pública, minada pelo clientelismo. No Congresso, ele negociou uma coalizão de centro-esquerda (PSD, PTB e PSP), a
  partir da constituição do seu ministério, capaz de dar sustentação ao governo e garantir a aprovação de seus projetos fundamentais. Em termos
  de administração pública, Juscelino criou garantias capazes de assegurar
  o funcionamento das empresas estatais e constituiu uma estrutura de administração paralela, capaz de dar agilidade e integração nas decisões e
  medidas a serem tomadas. “Nesta nova institucionalidade, a execução do
  Plano de Metas teria como núcleo básico do mecanismo planejador e gerencial a associação concretizada entre o BNDE e o Conselho de Desenvolvimento” (DIAS, 1996, p. 36).
  
  7 Para o conhecimento das 30 metas, pode-se consultar Dias (1996). Ele descreve pormenorizadamente as 30
  metas e faz uma análise do que foi cumprido em cada uma dessas metas durante o governo de Juscelino. Ressalta que, “setorialmente, a produção de energia, basicamente petróleo e eletricidade, foi a principal beneficiada,
  cabendo-lhe mais de 43% dos investimentos previstos. Em seguida, vinha o setor de transportes, com cerca de
  30% do total, e as chamadas indústrias de base, com 20%. Aos setores de agricultura, alimentação e de educação
  estariam destinados apenas 3,2% e 3,4%, respectivamente” (DIAS, 1996, p. 50-51).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  39
  
  O Conselho de Desenvolvimento8 foi transformado no principal
  responsável pelo detalhamento e articulação dos vários componentes do
  Plano de Metas. Cabia a ele aprovar a concessão dos vários tipos de incentivos previstos e mobilizar a administração pública, para a implementação
  das decisões tomadas. Para a execução dessas tarefas, o Conselho poderia
  lançar mão dos instrumentos formais já existentes ou criar dispositivos
  informais, tais como a constituição de grupos de trabalho ou grupos executivos (DIAS, 1996).
  É no âmbito desse Conselho que é criado o Grupo de Trabalho para o
  Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), em 14 de dezembro de 1956, com
  o objetivo de realizar um diagnóstico da situação da região, demonstrar
  as causas do desenvolvimento desigual e apontar perspectivas de solução.
  Sob a coordenação de Celso Furtado, o Grupo de trabalho realizou “o mais
  completo e sistemático diagnóstico da economia nordestina, até aquele
  momento”, apoiando-se nas ideias da CEPAL e nos estudos de Myrdal
  (TAVARES, 2002, p. 236; FGV, 2003).
  O documento final apresentado pelo GTDN, em 1959, intitulado
  “Uma Política de Desenvolvimento Econômico para o Nordeste”, apontava
  que o problema nordestino não residia apenas nas questões de natureza
  e de clima, pois o governo já havia provido a região de um farto serviço
  de energia, infraestrutura e rede de açudes para a irrigação, além do suporte institucional do Departamento Nacional de Obras Contra as Secas
  (DNOCS), da Comissão do Vale do São Francisco (CVSF) e do Banco do
  Nordeste. O trabalho situa o problema do Nordeste em termos de atraso
  relativo, salientando: as tendências de concentração da renda no Centro-Sul, durante a fase de desenvolvimento brasileiro, compreendida entre
  1947 e 1956; a relação desigual de troca que a região estabelecia com o
  8 Criado pelo Decreto 38.906, de 15 de março de 1956, logo após a posse do presidente da República. Era composto por todos os ministros de Estado, pelos chefes dos Gabinetes Civil e Militar e pelos presidentes do Banco
  do Brasil e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE). A Secretaria Executiva do Conselho
  era ocupada pela Presidência do BNDE, instituição-chave para a elaboração, gerenciamento e financiamento do
  Plano de Metas (DIAS, 1996).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  40
  
  Centro-Sul, onde prevalecia uma lógica centro-periferia; a ineficiência
  dos recursos públicos investidos, que acabavam favorecendo as elites locais; a escassez relativa de terras aráveis; a inadequada precipitação pluviométrica; a extrema concentração de renda na economia açucareira, o
  que dificultava o desenvolvimento de um mercado interno consistente; a
  predominância do setor de subsistência na agropecuária do interior semiárido; a menor proporção da população economicamente ativa na população total, em comparação ao Brasil; a menor acumulação de capital;
  os prejuízos causados pela política cambial brasileira; a ineficiência dos
  programas de transferência de renda; e a incapacidade da economia local,
  por si só, de alavancar o processo de industrialização (ALBUQUERQUE
  e CAVALCANTI, 1976; OLIVEIRA, 1977).
  Por outro lado, o documento também aponta possíveis elementos dinâmicos da economia nordestina, situando a “excepcional força de recuperação” que caracteriza o sistema econômico local. No entanto, deixado por
  si só, esse sistema econômico não apresentava condições de acompanhar
  o processo que estava ocorrendo em termos de país. Era preciso um plano regional de desenvolvimento, capaz de corrigir os problemas locais9 e
  ligar a economia da região com o restante da economia do país, a partir de
  relações mais assimétricas. Ou seja, era fundamental uma integração do
  grande espaço geoeconômico do Nordeste, para, em seguida, integrá-lo à
  região Centro-Sul. Para implementar esse plano, era necessário reformular a estrutura administrativa do Governo Federal presente no Nordeste.
  Com esse objetivo foi criada a Superintendência de Desenvolvimento do
  Nordeste (SUDENE), em 15 de dezembro de 1959.
  Visava o novo órgão, em primeiro lugar, garantir a unidade de direção
  do papel de liderança do Governo Federal na promoção do desenvolvimento do Nordeste, evitando a ação fragmentada anterior. Em segundo
  lugar, subordinar a ação coordenada às linhas mestras de um programa
  9 Para o conhecimento dessas medidas, sugeridas pelo documento apresentado pelo GTDN, pode-se consultar
  Albuquerque e Cavalcanti (1976, p. 67 a 70).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  41
  
  regional de desenvolvimento, que disciplinasse o uso de recursos fiscais,
  elevando-lhes a eficiência, cujas diretrizes de política caberia à SUDENE
  formular. E, em terceiro lugar, visava reestruturar o aparelho administrativo, a fim de capacitá-lo para o desempenho da política prescritiva,
  dando-lhe, nesse sentido, consciência da relação entre os “efeitos reprodutivos” e o “custo real” dos investimentos públicos (ALBUQUERQUE e
  CAVALCANTI, 1976, p. 70-71).
  Os três objetivos estão diretamente relacionados à ideia de que a superação das desigualdades regionais passava pela ação do Estado, quer
  através do planejamento ou através de incentivos diretos. Ideia essa muito presente nas orientações da CEPAL e no próprio pensamento de Celso
  Furtado, o coordenador do GTDN, como lembra Bielschowsky (2000). O
  Estado passa a usar produtivamente os impostos arrecadados para financiar
  o processo de reprodução do capital, e a SUDENE cumpre essa função de
  levar o “Estado Produtor” para o Nordeste, quer pela criação de empresas
  estatais ou pelo incentivo à constituição de empresas mistas, combinando capital da União, dos Estados e do setor privado (OLIVEIRA, 1977).
  A SUDENE, embora não isenta de problemas, foi a experiência brasileira de planejamento regional mais significativa, tanto pelo apoio que
  teve da população local quanto pela inovação que apresentou em termos
  de desempenho dos poderes públicos, não apenas em escala regional, mas
  também nacional, pois sua prática diferiu largamente do que era habitual
  na administração pública brasileira (TAVARES, 2002).
  A significativa experiência da SUDENE, as tentativas feitas com a SPVA
  e as demais medidas previstas no Plano de Metas não foram suficientes para
  conter o processo de concentração econômica que se realizava no Centro-Sul do país. Para Cano (1990), o próprio Plano de Metas beneficiou São
  Paulo, ao introduzir, nesse Estado, os compartimentos mais modernos da
  indústria. O projeto desenvolvimentista de Juscelino, implantado através
  da aliança entre o Estado, o capital nacional e o capital internacional, acelerou o processo de industrialização e modernização do país, mas deixou
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  42
  
  cada vez mais claros os limites de um projeto de “desenvolvimento dependente”. Tanto assim que, ao final da década de cinquenta e início dos anos
  sessenta, a problemática da dependência tornou-se assunto prioritário nas
  universidades brasileiras e latino-americanas (IANNI, 1989).
  O Governo JK representou o momento final de um processo que havia se iniciado em 1930, que marca a plena formação das bases técnicas,
  indispensáveis à autodeterminação da acumulação capitalista no Brasil.
  Consolida-se, então, o processo de transformação das bases econômicas,
  tecnológicas, sociais, psicoculturais e políticas, necessárias para a implantação do capitalismo no Brasil. Transformações que retêm, simultaneamente,
  tanto as características gerais de todo e qualquer desenvolvimento capitalista, bem como aquelas específicas, próprias de um capitalismo que se
  constituiu na etapa monopolista do capitalismo mundial e que tem, como
  ponto de partida, um passado colonial (DRAIBE, 1985).
  No projeto desenvolvimentista de JK, as políticas públicas sociais passaram a receber uma nova configuração, diferente do projeto populista em
  que elas tinham sido usadas para “mobilizar controladamente as massas
  urbanas”, a fim de obter a base de sustentação para o novo projeto social
  que se buscava construir no país (FEE, 1983). A viabilidade do projeto
  econômico desenvolvimentista passava pelo aumento da taxa de exploração da força de trabalho e pela adoção de uma política de transferência
  de renda da sociedade como um todo, para os setores mais dinâmicos da
  economia. Essas medidas implicavam a perda do apoio político dado ao
  governo por parte da classe trabalhadora. Com isso, o governo começa a
  lançar mão do processo inflacionário, para tentar articular os interesses da
  classe trabalhadora com os interesses da classe dominante. O governo passou a utilizar as políticas públicas sociais como mecanismos para garantir
  a implantação do novo modo de vida exigido pelo modelo econômico e
  para suprir as necessidades advindas do aprofundamento da concentração urbana, especialmente relacionados à previdência, saúde, habitação
  e educação (FEE, 1983).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  43
  
  A “questão social”, entretanto, não foi preocupação central do governo JK, pois o Plano de Metas estava centrado nos aspectos econômicos
  (COUTO, 2004). A leitura das metas deixa evidente que os aspectos sociais
  apareciam como complementares ou decorrentes das metas econômicas a
  serem implementadas. A visão de desenvolvimento dominante na época
  entendia que o crescimento econômico por si só traria melhorias generalizadas nas condições de vida da população. Por isso dispensavam-se
  as metas sociais.
  Apenas a educação aparece como a última meta do plano. Muito mais
  por influência política10 do que por concepção de desenvolvimento presente
  na equipe que elaborou as metas. Posta no plano, a educação foi utilizada
  como instrumento para a difusão da ideologia dominante, especialmente
  junto à classe trabalhadora (CARDOSO, 1977). A educação assumiu um
  papel estratégico no projeto desenvolvimentista de JK, pois cabia a ela
  responder às necessidades de qualificação profissional, especialmente na
  área tecnológica de nível médio e superior, contribuir para a elevação do
  padrão médio de escolaridade da população e formar uma mentalidade
  receptiva ao processo de modernização exigido pela estrutura econômica.
  “Via-se como necessário o rompimento com as concepções tradicionais
  que impunham ‘resistências à mudança’, de modo não só a criar uma nova
  mentalidade, como também novos comportamentos compatíveis com o
  ‘progresso social’” (FEE, 1983, p. 214).
  
  10 No Plano de Metas, a educação ocupou a meta de número 30. Nela estão descritas as prioridades e os investimentos previstos. Na proposta inicial do Plano de Metas, a educação não estava incluída, pois o Plano era
  eminentemente econômico. Por influência do Ministro da Educação, Clóvis Salgado, a educação foi anexada
  como meta de número 30 e posta como essencial, para viabilizar a formação de mão de obra e a criação de um
  ambiente favorável ao projeto desenvolvimentista. A educação foi incluída no Plano de Metas como uma rubrica de “educação para o desenvolvimento”, demonstrando com clareza o seu objetivo básico (DIAS, 1996).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  44
  
  O crescimento econômico11 gerado pelo Plano de Metas não conseguiu reduzir as diferenças regionais12 e nem produzir melhorias generalizadas nas condições de vida da população brasileira como um todo13. No
  período final de seu governo, Juscelino passa a ter seu plano questionado
  pela população em geral (especialmente pela perda do poder aquisitivo
  dos salários, que passam a ser corroídos pela inflação)14 e pelos grupos
  políticos vinculados à União Democrática Nacional (UDN), que acusam
  o governo de favorecer a corrupção.
  
  4 A CRISE DA PROPOSTA DESENVOLVIMENTISTA:
  AVANÇOS OU RETROCESSOS –
  INTERESSES DIVERGENTES?
  Aproveitando-se do desgaste do governo JK, a UDN elege Jânio Quadros como presidente, nas eleições de 03 de outubro de 1960, a partir de
  uma campanha centrada no combate à corrupção. Sem ter um programa
  claro de governo (FICO, 2000) e com atitudes nem sempre compreendidas
  por seus próprios apoiadores, Jânio acaba renunciando antes de completar sete meses de mandato, alegando que “forças ocultas” não o deixavam
  11 De 1957 a 1961, o PIB brasileiro cresceu 7% ao ano, em média. A renda per capita cresceu 3,8% ao ano, em média.
  Enquanto nos dez anos anteriores a taxa média anual tinha sido de 5,2% e 2,5%, respectivamente. A produção industrial, núcleo básico do Plano de Metas, cresceu 80% (em preços constantes) entre 1955 e 1961, com destaque
  para as indústrias de aço (com crescimento de 100% no período), as indústrias mecânicas (125%), as indústrias
  elétricas e de comunicação (380%) e as indústrias de equipamento de transporte (600%) (BRUM, 1993).
  12 Durante o período acentuou-se a concentração econômica nas regiões sul e sudeste, que, representando 18%
  da superfície do país e 61% da população, são responsáveis, em 1970, por 92% da produção industrial e 80% da
  renda nacional (BRUM, 1993). Da mesma forma, deterioram-se ainda mais as relações de troca entre as regiões,
  com vantagens expressivas para a região sudeste, que passa a centralizar os setores mais dinâmicos e com maior
  poder de acumulação de capital. Nos meios oficiais do governo JK, acreditava-se que era possível realizar o
  desenvolvimento do país a partir de um centro único, no caso, São Paulo. A partir desse centro, em círculos
  concêntricos, cada vez mais amplos, o desenvolvimento irradiar-se-ia progressivamente para as outras áreas e
  regiões do país (BRUM, 2003). Acentuam-se também a influência do capital estrangeiro e a dependência em
  relação ao capital financeiro (BRUM, 1993; FURTADO, 1972).
  13 “Em 1960, mais de 40% de todos os brasileiros eram pobres, ou seja, ganhavam menos do que o necessário para
  a satisfação de suas necessidades básicas” (SINGER, 1998, p. 91).
  14 A taxa anual de inflação que, em 1957, era de 7% ao ano, atinge 24% em 1958, 39,5% em 1959, 30,5% em 1960 e
  47,7% em 1961 (BRUM, 1993).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  45
  
  governar. Após um tumultuado processo de embates ideológicos e discussões legislativas, o então vice-presidente, João Goulart, assume a Presidência (BRUM, 2003).
  João Goulart (Jango) procurou enfrentar a crise política e econômica
  em que o país estava mergulhado e criar as condições para restabelecer
  o presidencialismo, e assim imprimir sua proposta de governo (BRUM,
  2003). O Plano Trienal (1963-1965), elaborado sob a coordenação de Celso
  Furtado e San Tiago Dantas, após uma consistente análise da situação do
  país, procurava traçar um conjunto de propostas para enfrentar os problemas que o país atravessava.
  [...] o plano indicava dois momentos na estratégia de sua implementação: primeiro, uma fase de ordenamento da vida do país – “pôr
  ordem na casa” – que permitisse ao governo assumir o controle
  da economia e das finanças públicas; e, segundo, a fase de implementação de reformas estruturais (reformas de base) que abrissem perspectivas reais para viabilizar uma expansão da economia
  na linha de um desenvolvimento autônomo com equidade social
  (BRUM, 2003, p. 268).
  
  As medidas indicadas para a primeira fase contemplavam as exigências
  do FMI quanto à política monetária e fiscal e incluíam um rígido controle
  dos gastos públicos e dos salários, a fim de restaurar as finanças públicas,
  controlar a inflação e alcançar a estabilidade econômica e financeira. Por
  serem medidas impopulares, acabaram atraindo a oposição de setores do
  próprio partido de sustentação do governo (PTB) e das forças sociais que
  o apoiavam. Esses setores passaram a exigir a implantação das “reformas
  de base”15 sem passar, necessariamente, pela fase intermediária. Com isso
  15 Sob a denominação de “Reformas de Base”, incluía-se um conjunto de medidas consideradas necessárias (Reforma Agrária, Reforma Urbana, Reforma da Empresa, Reforma Partidária e Eleitoral, Reforma Administrativa,
  Reforma Fiscal e Tributária, Reforma Bancária, Reforma Cambial, Reforma Educacional, Reforma da Consciência Nacional), pelas esquerdas e pelos progressistas, para superar o atraso histórico da crise global em que
  a nação estava mergulhada, de maneira a integrar as populações marginalizadas na vida nacional e encaminhar
  o país rumo ao desenvolvimento. Na ótica do governo, significava viabilizar o desenvolvimento capitalista brasileiro numa linha independente. As reformas não chegavam a constituir-se num plano de governo estruturado,
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  46
  
  o Plano Trienal foi abandonado pelo próprio governo, que se viu “empurrado pelas lideranças mais radicais do PTB e das organizações populares”,
  para a adoção das “reformas de base”. Com isso o governo aprofundou o
  confronto com os interesses multinacionais e seus associados internos e
  com os setores conservadores em geral. Preparou-se o clima para o golpe
  militar de 1964 (BANDEIRA, 1983; BRUM, 2003).
  Durante o período que governou o país, quer sob o Parlamentarismo
  ou sob o Presidencialismo, Jango adotou uma postura política e econômica que visava: impor limites à atuação do capital estrangeiro; fortalecer a
  presença do Estado na economia; descentralizar o crescimento econômico; fortalecer o mercado interno; estimular a pequena e média empresa
  nacional; destinar uma parcela crescente de recursos públicos para a área
  social, especialmente para a saúde, a educação, a habitação e o transporte coletivo; melhorar os salários e buscar maior equidade na distribuição
  de renda. Ao adotar essa postura, o governo assumiu um viés mais social,
  de compromisso com a classe trabalhadora, procurando negociar com os
  movimentos sociais, sindicatos, estudantes e instituições que reivindicavam melhores condições de vida para toda a população brasileira. Essa
  postura atraiu a oposição dos setores mais conservadores, que defendiam
  os privilégios das minorias.
  Em termos de compreensão do desenvolvimento regional, o governo
  Jango demonstrou forte preocupação com a centralização do desenvolvimento que estava ocorrendo no Sudeste e procurou estabelecer estratégias
  para sua descentralização. Ao designar Celso Furtado para ocupar o cargo
  de Ministro Extraordinário do Planejamento e um dos coordenadores da
  elaboração do Plano Trienal, Jango eleva a preocupação regional para o
  nível nacional (BIELSCHOWSKY, 2000). A experiência de Celso Furtado
  como havia sido o Plano de Metas de JK. Também não se operacionalizavam em propostas práticas a serem
  implementadas, com metas e prazos definidos. Era sim um conjunto de ideias que vinha sendo cultivada nos
  setores progressistas da sociedade e dos partidos políticos desde a década de 1950. Essas reformas transformaram-se no centro do debate nacional nos primeiros anos da década de 1960 e foram a motivação essencial para
  a definição dos rumos do país a partir do confronto de 1964 (BRUM, 2003).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  47
  
  na SUDENE o capacitava a conceber estratégias para a desconcentração
  econômica e para o desenvolvimento mais equilibrado do país. No Plano
  Trienal (entendendo os seus dois momentos), ficavam claros: a liderança
  do Estado na promoção do desenvolvimento, através de investimentos em
  setores e regiões estratégicas e via planejamento; a limitação da ação do
  capital estrangeiro a setores não estratégicos e submetidos ao controle do
  Estado; a submissão da política monetária e cambial à política de desenvolvimento; e o compromisso com as reformas de cunho social (tributação
  progressiva, desconcentração regional, reforma agrária e melhor distribuição de renda em nível pessoal e regional). (BIELSCHOWSKY, 2000).
  O golpe militar foi a forma que as forças conservadoras encontraram
  para reverter o jogo a seu favor e abortar as reformas de base, que poderiam consolidar um projeto social, com melhor distribuição de renda e
  redução das desigualdades regionais. Com ele, as forças conservadoras
  reassumiram o controle do governo e reprimiram as organizações sociais
  que representavam uma ameaça ao seu poder. Caçaram os direitos políticos e civis de lideranças que eram contrárias ao seu projeto, expulsando
  muitas delas do país, assassinando ou fazendo desaparecer outros tantos.
  Em nome do restabelecimento da democracia e da ordem interna, produziram um regime de exceção, que garantiu a consolidação dos interesses do
  capital internacional e dos seus aliados, em nível interno (BRUM, 2003).
  
  5 O DESENVOLVIMENTISMO DE VIÉS CONSERVADOR
  E AUTORITÁRIO: O REGIME MILITAR
  Os governos militares que se sucederam16, entre 1964 e 1985, adotaram uma política econômica centrada em dois objetivos básicos: retomar
  16 General Humberto de Alencar Castelo Branco (15 de abril de 1964 a 15 de março de 1967); General Arthur da
  Costa e Silva (15 de março de 1967 a 31 de agosto de 1969); Junta militar, composta pelos ministros do Exército,
  da Marinha e da Aeronáutica (31 de agosto de 1969 a 30 de outubro de 1969); General Emílio Garrastazu Médici
  (30 de outubro de 1969 a 15 de março de 1974); General Ernesto Geisel (15 de março de 1974 a 15 de março de
  1979); General João Batista Figueiredo (15 de março de 1979 a 15 de março de 1985).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  48
  
  a estabilidade econômica e promover um crescimento acelerado da economia. A condução da política econômica foi entregue a técnicos civis,
  de reconhecida competência na área17, porém comprometidos com o
  ideário das forças conservadoras que sustentavam o governo. Para dar
  conta do primeiro objetivo, Castelo Branco lançou o Programa de Ação
  Econômica do Governo (PAEG, 1964-1966), visando corrigir as principais
  distorções da economia, sanear as finanças públicas, realinhar os preços
  dos bens e serviços públicos, recuperar a capacidade de investimento das
  empresas estatais, renegociar a dívida externa, aumentar a participação
  do Brasil no comércio mundial, reequilibrar a balança de pagamentos,
  restabelecer a confiança e a credibilidade do Brasil no exterior, controlar
  a inflação e criar as condições para a retomada do crescimento econômico (BRUM, 2003).
  Para dar conta do segundo objetivo, foram editados os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND)18, a partir de 1970. Esses planos buscavam criar e assegurar as condições para um crescimento econômico acelerado, consolidar o sistema capitalista no país, aprofundar a integração
  da economia brasileira no sistema capitalista internacional e transformar
  o Brasil numa potência mundial (BRUM, 2003). Esse ambicioso projeto
  de crescimento econômico acelerado estava centrado na expansão do desenvolvimento industrial, na modernização da agricultura e na efetivação
  de um setor de serviços, capaz de dar conta das necessidades decorrentes
  dos dois outros setores, e da integração do país na “moderna economia
  capitalista mundial” (SKIDMORE, 1988).
  A implantação desse projeto requeria a utilização de recursos substanciais que o Brasil não dispunha – sobretudo capital e tecnologia –, nem
  em volume, nem em qualidade suficiente (BRUM, 2003). Os governos
  
  17 A exemplo de Otávio Gouveia de Bulhões, Roberto Campos e Antônio Delfim Netto.
  18 O I PND (1970-1974), o II PND (1975-1979) e o III PND (1980-1985). Para a condução desses planos foi designado o economista Antônio Delfim Netto.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  49
  
  militares foram buscar esses recursos atuando em duas frentes: em nível
  interno e externo.
  Em nível interno, procuraram: ampliar o sistema público de arrecadação tributária; promover a poupança; fortalecer e ampliar o mercado de
  ações; estabelecer uma rígida política de controle dos salários, de forma a
  expropriar os trabalhadores e garantir a apropriação privada do trabalho
  coletivo; utilizar o recurso inflacionário para transferir renda do trabalho
  ao capital e inviabilizar qualquer política de distribuição de renda; lançar
  mão do endividamento público interno, desviando recursos substanciais
  do investimento produtivo para a especulação financeira (BRUM, 2003).
  Em nível externo, buscou-se capital e tecnologia para a realização de
  obras na infraestrutura econômica e na indústria básica e para a expansão e
  modernização do parque e da produção industrial. Os recursos19 entraram
  no Brasil sob a forma de empréstimos e financiamentos, para o governo
  e para as empresas privadas, como investimentos diretos na ampliação
  das multinacionais que já operavam no país, para a instalação de novas
  empresas estrangeiras, para a compra de empresas nacionais por grupos
  transnacionais ou, ainda, para a associação de empresas estrangeiras com
  empresas nacionais. Com isso, “aprofundou-se o entrelaçamento e a dependência financeira do país em relação aos centros do capitalismo internacional e aumentou a participação do capital internacional nos setores
  mais modernos e dinâmicos da economia brasileira” (BRUM, 2003, p. 331).
  A política adotada pelo Regime Militar consolidou um modelo de
  desenvolvimento “periférico-associado-dependente” em relação ao exterior e “elitista-concentrador e excludente” no plano interno (BRUM, 2003).
  Nesse modelo, a questão do desenvolvimento regional foi tratada a partir
  da estratégia dos “polos de desenvolvimento”, que se opõe à ideia de equilíbrio da escola neoclássica, pois afirma que o desenvolvimento é desequilibrado. O mundo econômico não é composto de unidades econômicas
  19 A dívida externa bruta brasileira saltou de 3,5 bilhões de dólares, em 1965, para 91 bilhões de dólares, em 1984
  (BRUM, 2003, p. 331).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  50
  
  independentes que concorrem entre si num ambiente de concorrência
  perfeita. Ao contrário, as grandes empresas exercem efeitos de dominação
  sobre as outras e efeitos de difusão sobre o ambiente ao seu redor, favorecendo o surgimento de inovações que, por sua vez, dão origem a novas
  empresas (TAVARES, 2002).
  O desenvolvimento também é desequilibrado porque o crescimento
  econômico não ocorre em toda parte e ao mesmo tempo. Ele se manifesta em pontos ou polos de crescimento, com intensidades variáveis, difundindo-se por diversos canais e com efeitos variáveis sobre o conjunto
  da economia. O polo de crescimento é representado por uma indústria
  motriz que, devido a seu elevado dinamismo, exerce efeitos de impulsão
  sobre certo número de indústrias ou empresas, sob sua influência e sobre
  o ambiente. Na compreensão de Perroux, esse efeito de polo de crescimento também poderia ser representado por uma aglomeração urbana. Ele
  também deixa claro que o polo é um instrumento de política e que cabe
  ao Estado controlar o processo para acentuar os efeitos positivos e evitar
  os efeitos negativos (apud TAVARES, 2002).
  As possibilidades de aplicar a teoria dos polos de crescimento no
  Brasil começaram a ser discutidas no Instituto de Pesquisa Econômica
  Aplicada (IPEA), órgão do Ministério do Planejamento, conjuntamente
  com o IBGE, em 1965-1966 (TAVARES, 2002). O Ministério do Planejamento, através da SUDENE, promoveu uma pesquisa sobre os polos de
  desenvolvimento no Nordeste e, no segundo semestre de 1966, em Recife,
  realizou um evento nacional para discutir a implantação dessa estratégia
  por todo o país. Buscou-se estudar a organização espacial brasileira para
  definir um processo de regionalização e criar as condições de gestão do
  Estado sobre o processo de desenvolvimento das diferentes regiões. Os resultados desse trabalho fizeram parte do Plano Decenal20 e as estratégias
  20 O Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e Social foi elaborado no final do governo de Castelo Branco,
  sob a coordenação do recém-criado Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Ele traçava um roteiro
  de desenvolvimento para o período 1967-1976.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  51
  
  de operacionalização foram detalhadas no Primeiro e no Segundo Plano
  Nacional de Desenvolvimento (PND).
  No I PND (1970-1974), foi dada prioridade à implantação de polos de
  tipo agrícola-industriais no Sul e no Nordeste e de tipo agrícola-minerais,
  no Planalto Central e na Amazônia. No II PND (1975-1979), definiu-se a
  instalação do Polo Petroquímico do Nordeste (Camaçari), do Complexo
  Mineral-Petroquímico Regional (no eixo Salvador-Aracaju-Maceió), do
  Complexo de Fertilizantes do Nordeste, do Complexo Metal-Mecânico
  do Nordeste, do Polo Petroquímico no Rio Grande do Sul (Triunfo), do
  Projeto Grande Carajás na Região Norte e da expansão da agricultura mecanizada na região do Brasil Central. Além desses novos polos, buscou-se
  fortalecer os polos industriais tradicionais, principalmente de confecções
  e calçados, especialmente no Sul e no Nordeste. Essas estratégias buscavam integrar as demais regiões, de forma complementar, ao grande polo
  do núcleo São Paulo – Rio de Janeiro – Belo Horizonte, visando uma política de “integração nacional”.
  Durante o Regime Militar houve certa “desconcentração do desenvolvimento”, com a região Sudeste perdendo terreno na composição do
  PIB do país21. Acentuou-se, no entanto, a dependência das demais regiões
  em relação ao Sudeste, especialmente por suas economias terem caráter
  complementar ao centro dinâmico ali concentrado. De forma semelhante, os polos de desenvolvimento acabaram produzindo uma concentração
  21 Em 1970, a região Norte representava 2,2 % da produção total do país, 1,1% da produção industrial e possuía
  3,9% da população. Em 1985, passou a representar 4,1% do produto total, 4,1% da produção industrial e 6,9%
  da população. A região Nordeste, em 1970, representava 11,6% da produção total, 7,0% da produção industrial
  e 30,2% da população. Em 1985, o Nordeste passou a representar 13,6% do produto total, 12,2% da produção
  industrial e 28,9% da população. A Região Sudeste representava, em 1970, 65,5% do produto total, 79,1% da
  produção industrial e 42,8% da população. Em 1985, passou a representar 59,1% do produto total, 65,8% da
  produção industrial e 42,7% da população. A região Sul representava, em 1970, 16,7% do produto total, 12%
  da produção industrial e 17,7% da população. Em 1985, passou a representar 17,1% do produto total, 15,7%
  da produção industrial e 15,1% da população. A região Centro-Oeste, em 1970, representava 3,9% do produto
  total, 0,9% da produção industrial e 5,4% da população. Em 1985, o Centro-Oeste passou a representar 6,0%
  do produto total, 2,4% da produção industrial e 6,4% da população (GUIMARÃES NETO, 1995, p. 374). Para
  mais detalhes acerca desse processo de concentração/desconcentração, pode-se consultar Diniz (1991 e 1995),
  Guimarães Neto (1995), Cano (1985 e 1995), Negri (1996), Pacheco (1998), entre outros.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  52
  
  intrarregional, criando, nas diferentes regiões, áreas privilegiadas pelo crescimento econômico e áreas completamente marginalizadas e dependentes
  desses centros dinâmicos regionais. Criou-se uma escala de dependência
  interna que reproduzia, em nível de país, uma situação semelhante à criada
  pela nova divisão internacional de trabalho, que se produziu no pós-guerra.
  O modelo implantado durante o Regime Militar ampliou ainda mais
  o processo de concentração de renda22 em favor da classe dominante, acentuando as desigualdades sociais.
  O processo de marginalização e exclusão social no Brasil ampliou e
  agravou velhos problemas sociais, como: favelização, criminalidade,
  prostituição, mendicância, desemprego, subemprego, desnutrição,
  debilitamento da saúde pública, menores abandonados ou carentes, condições de higiene e habitação precárias, comércio e uso de
  drogas, desagregação familiar, promiscuidade, baixa ou nenhuma
  escolaridade e outros.
  Em termos sociais, o Brasil, sob certos aspectos, caminhou na contramão da história e do desenvolvimento humano, ao longo do ciclo
  militar. Em vez de avançar no sentido da construção da cidadania e
  da Nação, ampliou a massa dos marginalizados, despossuídos e excluídos (BRUM, 2003, p. 354).
  
  A compreensão de política pública social presente nos diversos governos militares contribuiu muito mais para o agravamento dos “velhos
  problemas sociais” do que para a construção da cidadania e do desenvolvimento humano. O entendimento da política pública social como uma simples consequência da política econômica, como um meio de contribuir no
  processo de acumulação de riquezas ou como instrumento de legitimação
  22 “No período de 1960 a 1980, os 10% da População Economicamente Ativa (PEA) mais ricos aumentaram de
  menos de 40% para mais de 50% sua participação relativa na renda nacional. Os 10% da PEA intermediários
  permaneceram aproximadamente na mesma posição, com uma participação relativa um pouco acima de 15%.
  Os 80% da PEA mais pobres, por sua vez, sofreram perdas substanciais na sua participação proporcional na
  renda produzida, uma vez que sua fatia foi reduzida de 44,8% para apenas 33,7%. Os ricos ficaram proporcionalmente mais ricos e os pobres relativamente mais pobres” (BRUM, 2003, p. 348). A parcela de 1% dos mais
  ricos representava, em 1980, 16,9% da renda, enquanto os 50% mais pobres possuíam 12,6% da renda (BRUM,
  2003, p. 348).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  53
  
  do regime (PEREIRA, 2002a) fez com que se articulassem e/ou alternassem estratégias de repressão, controle, assistência e concessão (SPOSATI,
  1998; COUTO, 2004) no trato das diversas manifestações da questão social.
  As estratégias de repressão buscavam desmobilizar e desarticular os
  instrumentos de pressão e de defesa das classes populares em relação aos
  direitos já conquistados ou por conquistar, na relação de forças com a classe
  dominante (SPOSATI, 1998). Os Atos Institucionais, os Atos Adicionais,
  os Decretos-Lei, a Lei de Segurança Nacional, as Medidas de Emergência
  e o Estado de Emergência foram transformados em instrumentos legais
  de cassação de direitos, contenção das manifestações contrárias ao regime
  e eliminação dos focos de resistência (DREIFUS, 1981; VIEIRA, 2000).
  As estratégias de controle visavam “manter a população sob a guarda dos instrumentos técnicos e burocráticos do governo” (COUTO, 2004,
  p. 132). Isso se fez pela “desqualificação” dos demais interlocutores na
  compreensão e no tratamento das diversas manifestações da questão
  social, pois se acentuou o viés do tratamento técnico e do planejamento
  como resposta a elas. Também se efetivou um processo de centralização,
  excluindo qualquer representação dos trabalhadores nos organismos de
  gestão das políticas públicas sociais e reorganizando os fundos sociais e
  os programas de assistência, de forma a mantê-los sob o controle da esfera
  federal (SPOSATI, 1998).
  Ao recriar programas assistenciais, os governos militares buscaram
  obter apoio ao regime, criar formas de mediação entre o Estado e a sociedade e despolitizar a organização dos trabalhadores. Esses programas não
  utilizaram as técnicas populistas presentes no trato da política pública social
  brasileira, desde a década de 1930, mas, sim, de uma nova compreensão
  do papel do Estado e dos instrumentos a sua disposição. “Usando do planejamento como técnica de consenso social e do técnico como conhecedor das necessidades e interesses das classes subalternizadas”, os governos
  militares transformaram essas classes em objeto passivo dos “benefícios”
  que ilusoriamente lhe ofereciam, como antecipação a suas necessidades
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  54
  
  (SPOSATI, 1998, p.49). Ao mesmo tempo, abriram novos campos de investimento aos setores empresariais que se especializaram na produção
  de serviços e preservaram as condições possibilitadoras da acumulação
  capitalista, com generosa intervenção do Estado (SPOSATI, 1998).
  A ideia de direitos como concessão do Estado, do governante, de lideranças, de amigos ou de políticos influentes é tradição na história social
  brasileira (CARVALHO, 2002). Os militares utilizaram-se muito bem dessa
  tradição ao centralizarem a administração dos fundos e programas sociais
  na esfera federal e ao delegarem as decisões para pessoas de sua inteira
  confiança. Também utilizaram os meios de comunicação social para produzir uma imagem de que a manutenção da “ordem social” era vital para
  o desenvolvimento do país e que os manifestantes contra essa ordem instituída eram “inimigos do país”. Passavam uma imagem dos governantes
  militares como os “defensores dos interesses da Nação”, os “guardiões da
  moralidade” e os “defensores dos direitos dos cidadãos de bem”. A farta
  concessão de subsídios às atividades econômicas auxiliava na consolidação
  da imagem de que o governo apoiava quem estava disposto a “trabalhar
  para o desenvolvimento da Nação” (PINTO, 1980; PARES, 1990).
  Fagnani (1996, p. 60-61), ao analisar a política pública social brasileira
  durante o Regime Militar, caracteriza-a como de “estratégia conservadora”
  e possuidora de “cinco traços estruturais, presentes, com especificidades,
  em cada um e no conjunto dos setores que foram objeto da ação governamental entre 1964-85”:
  1º Regressividade dos mecanismos de financiamento: a restrita utilização de recursos de natureza fiscal e a prevalência das fontes autossustentáveis e parafiscais;
  2º Centralização do processo decisório: centralização no Executivo Federal, com ausência de controle social e exclusão da participação dos governos subnacionais. Marcada pelo autoritarismo, pelo debilitamento dos
  mecanismos democráticos tradicionais de representação, pelo cerceamento
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  55
  
  dos direitos civis e políticos e pela utilização de mecanismos coercitivos
  próprios do regime de exceção;
  3º Privatização do espaço público: a fragilização dos mecanismos democráticos de controle e representação facilitou o acesso de setores identificados com interesses particulares, empresariais e clientelistas nas arenas
  de decisão da política pública social;
  4º Expansão da cobertura: expansão quantitativa da oferta de bens e
  serviços na totalidade dos setores, levando a uma ampliação da capacidade de intervenção do Estado no campo social;
  5º Reduzido caráter redistributivo: em função do baixo valor dos benefícios, da limitada cobertura, da qualidade dos serviços, da destinação
  dos recursos, dos resultados insatisfatórios, entre outros.
  Ao final da década de 1970, acentuaram-se as contradições do modelo adotado pelos militares e a sua manutenção tornou-se insustentável,
  abrindo-se um período – conhecido como “abertura política” ou “redemocratização” – que vai preparar o retorno dos civis ao poder. Os governos
  do ciclo militar basearam sua legitimidade no desempenho positivo da
  economia, a partir do qual justificavam a repressão, a abertura ao capital
  internacional, a contenção dos salários, os subsídios, a falta de investimentos na área social e o controle dos gastos públicos. No entanto, quando as taxas de crescimento econômico começaram a declinar e depois se
  tornaram negativas23, deteriorou-se rapidamente o grau de legitimidade
  dos governos militares (BRUM, 2003, p. 392).
  A perda da legitimidade interna ocorreu num período de intensas
  mudanças na conjuntura internacional, agravando o quadro de dificuldades. A retomada24 da mobilização das organizações da sociedade civil dava
  23 Como no caso do período de 1981 a 1983, que apresentou uma taxa média negativa do PIB de – 2,1%. A inflação
  saltou para 77,2% em 1979, para 110%, em 1980, e para 223,8%, em 1984 (BRUM, 2003, p. 389).
  24 Elas não haviam sido aniquiladas totalmente durante o Regime Militar. Muitas delas mantiveram-se, quer na
  clandestinidade, ao abrigo da Igreja Católica ou na oposição moderada ao Regime. Entre o final da década de
  1970 e durante quase toda a década de 1980, a sociedade brasileira retoma e afirma um processo de reorganização que vai preparar as bases para o confronto do novo momento, que se desenha na história do país a partir
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  56
  
  o tom da necessidade de mudanças profundas na sociedade brasileira, a
  partir do fim do Regime Militar. Por outro lado, as elites dominantes se
  mobilizaram para preparar uma “transição pelo alto” (FERNANDES, 1974),
  ou seja, uma passagem do Regime Militar para um governo democrático,
  sem fazer grandes rupturas, quer na estrutura econômico-social ou nas
  relações de poder. O desfecho da transição garantiu, mais uma vez, o que
  já era tradição na história brasileira, a “conciliação”, o “jeito”, o “arranjo”
  para evitar grandes mudanças.
  As “conciliações” ou as “transações”, como se queira, têm composto a base dos continuísmos e da inércia de cada momento da vida
  política e social do Brasil, encobertos pela voragem das “reformas
  necessárias” e das “modernizações obrigatórias”, que à custa de
  enorme sacrifício da maioria da população mudam substancialmente muito pouco ou quase nada, conforme se pode verificar no
  período compreendido entre o golpe de 1964 e a redemocratização
  brasileira do Congresso Constituinte de 1987 (VIEIRA, 2000, p. 215).
  
  A transição negociada pelo alto garantiu que se jogasse uma “pá de
  cal” sobre desmandos, escândalos, corrupções e violações dos direitos
  humanos, cometidos durante o Regime Militar, a partir de uma “anistia
  ampla, geral e irrestrita” como justificativa para que o Brasil pudesse entrar em uma nova fase de sua história. Uma fase de democracia, efetivação
  de direitos e melhoria das condições de vida de sua população. Essa era
  a nova promessa que se fazia a toda a população que almejava mudanças
  profundas na realidade em que vivia.
  
  do final do Regime Militar. Existe uma farta literatura que aborda essa questão, como Skidmore (1988), Fausto
  (1995), Gohn (1995), Netto (2000), Raichelis (2000), entre outros.
  
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  57
  
  6 A RETOMADA DA DEMOCRACIA: NOVOS RUMOS
  PARA O PROJETO DE DESENVOLVIMENTO?
  A “Nova República” nasce nesse clima de transição negociada, mobilização das diversas forças sociais e esperança de mudanças, prometendo
  a implantação de um Estado de Direito Democrático e o lançamento das
  bases de um novo ciclo de expansão econômica e correção dos desequilíbrios sociais (BRUM, 2003). A morte inesperada do presidente eleito,
  Tancredo Neves, antes mesmo de sua posse, fez com que seu vice, José
  Sarney, assumisse a missão de reconduzir o Brasil rumo à democracia
  (KOUTZII, 1986).
  José Sarney enfrentou um primeiro ano de governo bastante conturbado. Embora tenha conseguido aprovar, no Congresso Nacional, um
  conjunto de leis que garantia a restauração da democracia, encaminhava
  eleições diretas em todos os níveis e elaboração de uma nova Constituição
  para o país, não conseguiu dar uma solução a contento para o problema
  da inflação (BRUM, 2003). A mudança na equipe econômica e a edição do
  Plano Cruzado, em 28 de fevereiro de 1986, buscavam controlar a inflação,
  reorientar a economia, recompor a base de sustentação do governo no
  Congresso e reconquistar a credibilidade e o respaldo popular. Os efeitos
  imediatos do plano fizeram com que o presidente alcançasse os maiores
  índices de aprovação e popularidade de toda a história republicana do
  país (BRUM, 2003) e que o PMDB conquistasse “estrondosa” vitória25 nas
  eleições gerais de novembro de 1986. As deficiências do Plano, contudo, já
  se fizeram sentir ao final do mesmo ano, e o governo passou a corrigi-las
  com a edição de novos planos econômicos (Cruzado II, Plano Bresser e
  Plano Verão), sem conseguir solução (BRUM, 2003).
  
  25 O PMDB elegeu 22 dos 23 governadores (o outro foi do PFL, também Partido da base de sustentação do governo). Fez 44 das 49 cadeiras do Senado e 260 Deputados Federais. Além de fazer a maioria em quase todas as
  Assembleias Legislativas Estaduais (NADAI; NEVES, 1989, p. 284).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  58
  
  De acordo com Brum (2003), o governo Sarney não foi capaz de
  identificar que o problema enfrentado pelo país não era apenas a inflação,
  mas sim o esgotamento de um “projeto de desenvolvimento” que estava
  centrado na industrialização por substituição de importações, no Estado
  como o principal agente indutor do desenvolvimento e no financiamento
  desse desenvolvimento por parte do Estado e do capital externo. No final
  da década de 1970, haviam se esgotado as possibilidades de sustentação
  da expansão econômica do país, dentro dos padrões vigentes até então,
  fundamentalmente em razão do esgotamento da matriz industrial, da crise da dívida externa, do redirecionamento do capital internacional e da
  falência financeira do Estado Brasileiro. Por outro lado, as forças sociais
  e políticas estavam excessivamente fragmentadas e não foram capazes de
  gerar um novo projeto nacional em substituição àquele que se esgotara.
  As forças sociais e políticas estavam excessivamente fragmentadas.
  A limitação cultural das elites em geral e da maioria dos políticos
  dificultava-lhes a compreensão adequada da crise. A fraqueza da
  sociedade civil e a fragilidade dos partidos políticos brasileiros
  incapacitava-os para a formulação de propostas consistentes de
  médio e longo prazos e também para dar-lhes a imprescindível sustentação político-parlamentar. A ação de uns e de outros em geral
  estiolava-se na retórica e nos interesses político-eleitorais imediatos,
  sem visão histórica de longo alcance. O necessário entendimento
  nacional esbarrava na desconfiança e nos interesses políticos e econômicos das principais lideranças dos vários segmentos que dele
  deveriam participar. A necessidade de razoável consenso em torno
  de um projeto global chocava-se também com o personalismo e
  com interesses locais, regionais ou setorializados de várias lideranças (BRUM, 2003, p. 438-9).
  
  Essa situação fez com que se “marcasse passo” também na construção
  de propostas capazes de dar conta das disparidades do desenvolvimento
  entre as diversas regiões do país. Contrariando as expectativas criadas, o
  presidente Sarney, profundo conhecedor das disparidades regionais, dá
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  59
  
  início a um processo de abdicação da ideia do planejamento centralizado
  e afirmação da descentralização, transferindo aos estados e municípios a
  atribuição de buscar solução para os seus problemas.
  A estratégia da descentralização, como forma de enfrentar as disparidades regionais, vinha se afirmando nos países do capitalismo central
  a partir da crise econômica mundial da década de 1970. Entre as razões
  da afirmação da estratégia de descentralização, Tavares (2002) destaca: o
  abalo ocorrido nas bases fiscais dos governos centrais em decorrência da
  crise econômica; a crise das indústrias tradicionais que sustentavam os
  “polos de desenvolvimento”; as fortes pressões sociais pela descentralização
  do poder nos países de regime unitário (França e Espanha, por exemplo);
  a política adotada pela União Europeia de apoio às regiões menos desenvolvidas; a compreensão de que o desenvolvimento possuía fortes condicionantes que partiam das bases locais (desenvolvimento endógeno); as
  novas reflexões teóricas que afirmavam a importância e a primazia dos
  espaços locais e regionais na configuração do novo padrão econômico,
  marcado pela dinamicidade e pela flexibilização.
  Ao transferir aos estados e municípios a responsabilidade de buscar
  solução para as disparidades regionais, o governo federal, por um lado,
  abria espaço para que os atores regionais se tornassem protagonistas do
  processo de análise da sua realidade, do planejamento e da viabilização de
  soluções para os problemas que enfrentavam; por outro, poderia significar
  um “lavar as mãos” diante dos problemas vividos pelas regiões. Durante o
  governo Sarney, assistiu-se muito mais a essa segunda assertiva.
  O governo Sarney foi marcado por uma forte contradição no trato da
  questão social. Chegando ao poder a partir de uma promessa de mudanças profundas na sociedade brasileira, após 21 anos de regime de exceção
  e pressionado por uma intensa mobilização da sociedade civil, o governo
  precisava avançar na garantia de direitos e na melhoria das condições de
  vida da população. Por outro lado, pressionado pelas forças conservadoras
  (das quais o próprio Sarney tinha sido líder durante boa parte da ditadura
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  60
  
  militar) e pelas elites alinhadas ao capital internacional, era conveniente que
  se fizesse uma “mudança de governo e não de regime” (PEREIRA, 2002a).
  Com o lema “tudo pelo social”, o governo Sarney reconhecia, nos documentos e planos oficiais, a enorme dívida social que assolava o país e a
  fragilidade dos direitos sociais, comprometendo-se formalmente a produzir expressivos avanços nessa área. Entre as estratégias previstas para
  alcançar os objetivos sociais, estavam medidas de caráter emergencial,
  especialmente contra a fome, o desemprego e a pobreza, e medidas de
  caráter estrutural, que priorizavam o crescimento econômico sustentado
  (a partir do qual seria possível ampliar a oferta de postos de trabalho, aumentar o salário real, melhorar a distribuição de renda, garantir seguro-desemprego e a reforma da legislação trabalhista e sindical) e a reforma
  agrária (FAGNANI, 1996; PEREIRA, 2002a).
  Possibilitando a retomada da mobilização da sociedade civil, as eleições livres e diretas em todos os níveis e o funcionamento da Assembleia
  Constituinte, o governo Sarney contribuiu para que a sociedade brasileira
  avançasse na discussão da questão social, da efetivação de direitos e das
  possibilidades de uma sociedade democrática, com maior justiça social.
  Grande parte desses avanços foram consolidados na “Constituição Cidadã”,
  promulgada em 05 de outubro de 1988 (DALLARI, 2000).
  A luta política na Constituinte foi árdua – “uma longa travessia”,
  como diria Ulysses Guimarães – mas desembocou na Constituição
  de 1988. Lendo a Carta, a única derrota significativa é a reforma
  agrária. Ali estava a maior parte das propostas da agenda reformista, como direitos trabalhistas, a autonomia sindical e a lei de greve.
  Na previdência social, a equiparação dos direitos dos trabalhadores rurais com os urbanos e a vinculação da aposentadoria com o
  salário-mínimo. Introduziu-se o princípio da seguridade social e o
  orçamento da seguridade social. Destacam também a definição de
  fontes de financiamento para o seguro-desemprego, a reorganização
  da assistência social e a reforma urbana. Os defensores da escola
  pública obtiveram boas vitórias, como o reforço à vinculação de
  recursos para a educação. O SUS foi outra conquista extraordinária,
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  61
  
  que rompeu com a política privatista na saúde que vigorava na ditadura (FAGNANI, 2005b, p. 06).
  
  No campo dos direitos sociais, a Constituição consolidou um conjunto de categorias-chave que nortearam a elaboração de um novo padrão
  de política pública social a ser adotado no País, onde todo o cidadão brasileiro é titular de um conjunto de direitos sociais, independente de sua
  capacidade de contribuição para o financiamento dos benefícios e serviços implícitos nesses direitos. Destacam-se os conceitos de “direitos sociais”, “seguridade social”, “universalização”, “equidade”, “descentralização
  político-administrativa”, “controle democrático”, “mínimos sociais”, entre
  outros (PEREIRA, 2002a).
  As inovações trazidas pela Constituição de 1988 geraram uma sensação, especialmente nos movimentos sociais que haviam pressionado
  pela conquista de direitos, de que já estava “assegurada a implantação
  de uma sociedade democrática, com a garantia de liberdade e igualdade
  para todos e correção das injustiças sociais históricas” (DALLARI, 2000,
  p. 478). Com isso diminuiu a mobilização popular para garantir que os
  direitos consolidados fossem realmente efetivados na prática. Por outro
  lado, as inovações assustaram os adeptos da “ortodoxia liberal no Brasil”
  (PEREIRA, 2002a), que passaram a mobilizar-se intensamente para que
  esses direitos não fossem regulamentados e efetivados na prática (NADAI;
  NEVES, 1989).
  A reação à efetivação de direitos que já se fez sentir durante o próprio
  governo Sarney, especialmente a partir do final de 1987, intensificou-se
  após a aprovação da Constituição, quando se organizou um movimento de
  “desconstrução do sistema formalmente esboçado na Constituição de 88”26.
  Essa reação se apresentou de forma clara na elaboração do Orçamento da
  26 Uma verdadeira “operação desmonte”, orquestrada pelos setores conservadores da elite brasileira e pelos grupos aliados ao capital internacional que defendiam a implantação, no Brasil, de políticas de recorte neoliberal,
  seguindo uma tendência dominante no cenário internacional (FAGNANI, 2005a). Tratou-se de uma “contrarreforma” impulsionada pelas forças políticas conservadoras (VAZQUEZ et al., 2004).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  62
  
  União para 1989, na ação direta do Executivo27 e na elaboração da regulamentação complementar à Constituição (FAGNANI, 2005a). Esse movimento de “contrarreforma” (VAZQUEZ et al., 2004) foi também respaldado nas orientações do Consenso de Washington28, que propunha como
  alternativa para os países saírem da crise e ingressarem em um novo ciclo
  de desenvolvimento uma ampla abertura da economia, uma forte disciplina fiscal, o controle da inflação e uma redução drástica da presença do
  Estado na economia e na sociedade (incentivando o processo de privatização e a contenção de direitos). A reação contou ainda com um cenário
  internacional favorável à contenção de direitos (FIORI, 1991; PEREIRA,
  2002a; COUTO, 2004).
  O final do governo Sarney foi marcado: por um quadro de profunda frustração de amplos setores da sociedade brasileira, com o primeiro
  governo civil após 21 anos de Regime Militar; por um caos interno ocasionado pela hiperinflação – perda da capacidade fiscal do Estado de agir
  compensatoriamente, estagnação econômica, requisitos da dívida externa
  e a mais completa falta de governo (FIOIRI, 1991); por uma forte “reação
  conservadora”; e por um contexto internacional favorável à contenção
  de direitos. “Foi neste espaço e neste tempo que avançaram no Brasil as
  27 Para verificar as medidas tomadas pelo Executivo que mais afetaram a área das políticas públicas sociais, pode-se consultar Pereira (2002b, p. 182-3).
  28 Termo empregado pelo economista inglês John Williamson durante a preparação de uma conferência organizada pelo Institute for International Economics (IIE), realizada em novembro de 1989, em Washington, com a
  finalidade de avaliar as reformas econômicas realizadas na América Latina. A conferência reuniu economistas
  de renome internacional, funcionários do governo norte-americano e dos organismos financeiros internacionais sediados nos Estados Unidos (FMI, Banco Mundial e BID). Para relatar as experiências dos países latino-americanos foram convidados economistas desses países. As conclusões desse encontro é que receberam,
  posteriormente, a denominação de “Consenso de Washington” (PEREIRA, 2002b; BATISTA, 1994). O encontro,
  embora com formato acadêmico e sem caráter deliberativo, acabou se revestindo de uma significação simbólica
  maior do que muitas reuniões oficiais no âmbito dos foros multilaterais regionais. Ele acabou ratificando, como
  condição para que os países latino-americanos obtivessem cooperação financeira externa, a adoção da proposta
  neoliberal que o governo norte-americano vinha seguindo desde o governo Reagan. Em 1999, por iniciativa de
  John Willianson e Pedro-Pablo Kuczynski, parte desse grupo voltou a se reunir para fazer uma avaliação dos 10
  anos do “Consenso de Washington” e ver como haviam sido implementadas as reformas na América Latina e os
  problemas que enfrentavam e preparar uma nova agenda. Os encontros ocorreram entre 2001 e 2002. Em 2003
  foi publicado o novo material sob o título “After the Washington Consensus: Restarting Growth and Reform in
  Latin América”. O texto foi traduzido para o Brasil em 2004, sob o título “Depois do Consenso de Washington:
  retomando o crescimento e a reforma na América Latina”.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  63
  
  ideias neoliberais que acabaram ocupando um papel central na plataforma
  vitoriosa de governo do futuro presidente Collor” (BRUM, 2003; FIORI,
  1991, p. 117).
  As eleições diretas para a Presidência da República, em 1989, evidenciaram com maior clareza o processo de decepção e de crise em que o país
  estava mergulhado. Apresentaram-se para a disputa, em primeiro turno,
  22 candidatos, demonstrando a fragilidade do quadro partidário brasileiro
  que havia sido construído na saída do Regime Militar. Superando políticos
  tradicionais e cujas candidaturas eram respaldadas por grandes partidos,
  passaram para o segundo turno dois candidatos sem tradição na vida política brasileira e respaldados por partidos de pequena expressão eleitoral
  (BRUM, 2003). De um lado, Fernando Collor de Mello, do Partido de Renovação Nacional (PRN), que representava as forças centro-conservadoras.
  De outro, Luiz Inácio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores (PT),
  que representava as forças de esquerda e centro-esquerda (BRUM, 2003).
  A primeira experiência de eleições em dois turnos na história política do país deixou evidente que as elites possuíam mais força de articulação e mobilização do que os trabalhadores. Ao não ter seus candidatos
  na disputa do segundo turno, os maiores setores representativos da elite
  brasileira não hesitaram em mobilizar-se rapidamente para evitar que um
  líder sindical chegasse à Presidência da República (DREIFUS, 1989). Fernando Collor de Mello elegeu-se29 presidente com base num discurso de
  moralização, austeridade e modernização, que foi embalado pelos apoios
  recebidos, especialmente dos meios de comunicação de massa.
  A vitória de Collor não pode ser entendida sem relacioná-la ao fracasso da proposta reformista, posta em prática durante o governo Sarney,
  especialmente nos três primeiros anos de mandato (FIORI, 1991). “[...]
  os reformistas tentaram avançar gerindo instrumentos e impondo novas
  responsabilidades a um Estado que já estava extremamente fragilizado”
  29 Obtendo 42,75% dos votos (35.089.998 votos) contra 37,86% (31.076.364 votos) de Lula. Entre nulos, brancos e
  abstenções, somaram-se 19,38% dos votos (NADAI; NEVES, 1989, p. 291).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  64
  
  (FIORI, 1991, p. 119). Com isso aplainaram o caminho para o avanço das
  ideias neoliberais e a consagração da candidatura “inorgânica” de Collor de
  Mello, assentada em duas convicções que se generalizaram a partir de então:
  1) o fracasso das ideias econômicas partidárias de um desenvolvimento
  orgânico e distributivista, coordenado pelo Estado; 2) a insustentabilidade
  fiscal das ideias sociais consagradas pelo poder constituinte, favoráveis à
  universalização dos direitos sociais e cidadãos (FIORI, 1991, p. 119).
  Respaldado por mais de 35 milhões de votos, Collor assumiu a Presidência e passou a implementar um conjunto de medidas30 que visava
  “promover a passagem de um capitalismo tutelado pelo Estado para um
  capitalismo moderno, baseado na eficiência e na competitividade”, em
  que a função de motor central do desenvolvimento deixava de ser do Estado e passava a ser exercida pelo setor privado nacional e internacional
  (BRUM, 2003).
  Para levar adiante esse plano, era essencial construir uma base parlamentar majoritária que lhe desse apoio e uma estrutura de sustentação
  do governo nos estados e municípios. Para isso ele apostou forte no Plano
  Collor I e nas eleições de outubro de 1990, utilizando a política pública
  social como estratégia eleitoral, segundo os métodos mais tradicionais do
  paternalismo e do clientelismo (FIOIRI, 1991). Com o fracasso do Plano e
  a derrota nas eleições, a resposta do governo foi o Projeto de Reconstrução
  Nacional31. Nesse momento o Governo Collor abandonou a ambiguidade32 de seu programa eleitoral e optou de forma nítida por uma política
  30 Essas medidas estavam centradas num plano de combate à inflação, na Reforma Administrativa e na Reforma
  Constitucional. Para mais detalhes sobre essas medidas, pode-se consultar Brum (2003, p. 475-478), Fiori (1991,
  p. 120-126), entre outros. Para implantar grande parte dessas medidas, o presidente Collor não vacilou em usar
  as “Medidas Provisórias”, alegando um quadro inflacionário e de dificuldades fiscais crescentes para justificá-las
  (PEREIRA, 2002b).
  31 Lançado por ocasião da comemoração do seu primeiro ano de mandato, em 14 de março de 1991. Tinha como
  principais objetivos a desregulamentação da economia, a abertura da economia brasileira ao processo de concorrência internacional, a atração de investimentos internos, a redução do tamanho e da presença do Estado
  na economia, tornar as exportações brasileiras mais competitivas e promover o equilíbrio das contas públicas
  através de uma reforma tributária e de um ajuste fiscal (BRUM, 2003).
  32 Collor de Mello elegeu-se apresentando uma proposta eleitoral de viés social-democrata, mas, quando assumiu
  o governo, acabou se transformando no moderno precursor do desmonte do modelo nacional desenvolvimen-
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  65
  
  pública social de tipo seletiva e focalizada, segundo o figurino neoliberal
  (FIOIRI, 1991).
  O governo Collor passou de uma política pública social pouco
  imaginativa, descoordenada, praticamente inercial e totalmente
  submetida, durante 1990, aos ditames de sua política econômica
  de estabilização e da sua estratégia eleitoral, para uma outra política de corte cada vez mais nitidamente liberal, agora em linha de
  convergência com a política econômica, mas em linha de enfrentamento crescente com a sociedade e com os poderes Legislativo e
  Judiciário (FIOIRI, 1991, p. 126).
  
  O enfrentamento com a sociedade se fazia sentir no confisco da poupança, levado a efeito no Plano Collor I, no achatamento salarial e na reiterada ideia de suprimir direitos garantidos na Constituição de 1988. O
  confronto com o Congresso foi percebido na aprovação da Lei Orgânica
  da Saúde, na Lei de Custeios e Benefícios da Previdência Social, no Plano
  de Organização e Custeio da Seguridade Social, na regulamentação da Lei
  Orgânica da Assistência Social, na Lei Complementar do Seguro-Desemprego e na discussão da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.
  Com o Judiciário, o maior centro de confronto foram as questões relacionadas aos direitos dos trabalhadores e aposentados, afetados pelos planos
  econômicos. Pode-se afirmar que os direitos sociais constituíram-se em
  motivos centrais desses confrontos (FIORI, 1991; FAGNANI, 1996).
  Em termos de políticas de desenvolvimento regional, o governo Collor
  foi completamente inoperante. Mesmo sendo conhecedor das disparidades
  regionais do país, pouco fez para solucioná-las. Ao adotar uma política
  de desmantelamento do Estado Nacional e de vários órgãos regionais, a
  abertura indiscriminada da economia brasileira à concorrência externa e a
  manipulação de fundos públicos em benefício dos aliados políticos, o governo Collor acabou incentivando a disputa entre os estados para a atração
  tista e da inserção do Brasil no processo de internacionalização da economia, sob o ideário neoliberal (PEREIRA, 2002b).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  66
  
  de investimentos e a inserção direta das próprias regiões na dinâmica da
  economia internacional (GUIMARÃES NETO, 1997). Com isso teve-se
  um período de inflexão da desconcentração espacial e o acirramento da
  competição entre os estados, a partir de condições extremamente desiguais.
  O fim melancólico do Governo Collor, atingido por um processo de
  impeachment ao final de 1992, não apenas desorganizou o Estado e tornou
  intolerável a corrupção escancarada, mas, principalmente, teve a função
  de deixar clara para a burguesia a necessidade de um projeto orgânico e
  menos imediatista e de definir quem pudesse implementá-lo, no governo,
  com aceitação popular e dos amplos setores da burguesia (RODRIGUES,
  2000; NETTO, 2003).
  Num clima de instabilidade política e de mobilização social, Itamar
  Franco (vice-presidente eleito) assumiu a Presidência, com a missão de restabelecer a normalidade do processo democrático e constituir um governo
  de coalizão entre as forças que lutaram pelo impeachment. Governo esse
  capaz de encaminhar a solução dos graves problemas que o país enfrentava, especialmente o descontrole da inflação33 e a estagnação econômica34.
  O governo transitório de Itamar Franco teve dificuldades políticas
  para estruturar-se e para funcionar. Não teve êxito na tentativa de formar
  um governo de ampla coalizão. A equipe que integrou o primeiro escalão
  do governo era muito heterogênea, refletindo-se em contradições internas
  e frequentes mudanças nos ministérios, especialmente no da economia.
  O governo possuía uma insegura maioria parlamentar num Congresso
  envolvido em Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs), pressões da
  sociedade e processos de cassação. A instabilidade35 do próprio presidente
  contribuía para agravar o quadro. A realidade demonstrava que o país estava mergulhado numa profunda crise econômica e moral (BRUM, 2003).
  33 Nos quatro primeiros meses de 1993 chegou a 130,33% (RODRIGUES, 2000, p. 265).
  34 Em 1991, o PIB teve um crescimento de apenas 0,3%. Em 1992, apresentou um resultado negativo de – 0,8%
  (BRUM, 2003, p. 478).
  35 Além do comportamento instável, Itamar Franco havia hesitado em assumir a Presidência e, por várias vezes,
  teria cogitado com amigos a possibilidade de renúncia (RODRIGUES, 2000; BRUM, 2003).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  67
  
  “O governo adquiriu razoável consistência a partir de maio de 1993,
  com a ascensão de Fernando Henrique Cardoso ao comando do Ministério
  da Fazenda, o qual passou a exercer, na prática, funções de primeiro-ministro” (BRUM, 2003, p. 479). As negociações políticas36 que definiram o
  ingresso do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), ao qual era
  filiado o novo Ministro da Fazenda, na base de sustentação do governo,
  proporcionaram uma maioria parlamentar, capaz de aprovar um plano de
  estabilidade econômica em longo prazo. Durante o segundo semestre de
  1993 foram implementadas uma série de medidas37, no sentido de criar
  as condições para a efetivação de um plano de estabilização econômica
  e de sensibilizar a opinião pública em favor dele. Em 07 de dezembro de
  1993 foi anunciado o Plano Real, como sendo o plano capaz de produzir
  a estabilidade econômica que o Brasil necessitava para voltar a crescer e
  solucionar os “graves problemas sociais” que o país enfrentava.
  Diferente dos planos anteriores, o Plano Real foi anunciado com antecedência, teve ampla divulgação, foi discutido com o Congresso e com
  os principais agentes econômicos, não continha surpresas e apresentava
  uma proposta de implantação gradual (BRUM, 2003). Com isso, o Plano
  tornou-se “palatável à opinião pública”, por não ser autoritário como os
  anteriores (SINGER, 2003). O Plano estava estruturado em três fases gradativas e complementares entre si. Partia de um “ajuste fiscal” que buscava
  o equilíbrio das contas públicas, especialmente através da utilização, pelo
  governo federal, do mecanismo de “desvinculação de receitas”. O segundo
  36 A vitória do Presidencialismo no Plebiscito de 21 de abril de 1993 praticamente antecipou o debate da eleição presidencial de 1994 e sepultou a ideia do Parlamentarismo defendida pelo PSDB. Nesse debate, cada vez
  mais se afirmava a polarização entre as candidaturas de Lula e Maluf. Nenhum desses dois representava uma
  alternativa consistente para o encaminhamento do projeto da burguesia aliada ao capital internacional. É neste
  momento que começa a articular-se a candidatura de uma “terceira via”, em torno de uma aliança entre o PSDB
  e o Partido da Frente Liberal (PFL). A composição da equipe do Ministério da Fazenda representou um ensaio
  desse processo. Detalhes podem ser consultados em Rodrigues (2000).
  37 Entre elas destacam-se o abandono da política recessiva do período Collor, a redução do deficit público, o
  aumento das reservas cambiais, a renegociação da dívida externa, a obtenção de saldos positivos na balança comercial, a redução das alíquotas de importação de vários produtos, o realinhamento das tarifas e preços públicos
  e o incentivo à livre negociação entre as partes no caso de reajustes de salários, evitando que os reajustes fossem
  repassados aos preços dos produtos (BRUM, 2003).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  68
  
  passo foi a implantação de um indexador único da economia, a Unidade
  Real de Valor (URV), que visava promover o alinhamento de preços, valores
  e contratos. O terceiro foi a implantação do Real como “moeda forte” e de
  poder aquisitivo estável, capaz de servir de referência básica das relações
  econômicas num processo de estabilidade (BRUM, 2003; SINGER, 2003).
  
  7 A PROPOSTA DE DESENVOLVIMENTO A PARTIR DO
  IDEÁRIO NEOLIBERAL
  O sucesso, ao menos aparente, do Plano Real fez com que Fernando
  Henrique Cardoso (FHC) se credenciasse como candidato à Presidência
  da República nas eleições de 1994, por uma aliança entre o PSDB e o PFL,
  aglutinando forças de “centro-direita”. Utilizando-se dos resultados do
  Plano Real, de um expressivo apoio financeiro do empresariado e habilmente manipulando e apropriando-se de bandeiras históricas da esquerda (RODRIGUES, 2000), Fernando Henrique se elegeu38 presidente já no
  primeiro turno das eleições de 03 de outubro de 1994.
  Vitorioso no primeiro turno, FHC rapidamente deu efetividade ao
  projeto político do grande capital: sua base parlamentar, articulada
  fisiologicamente e reunindo as velhas e novas oligarquias, garantiu-lhe precisamente a inviabilização do projeto social contido na
  Constituição de 1988 – sob pretexto da “modernização do país”, do
  “ingresso no Primeiro Mundo” e coisas que tais, e sustentado por uma
  unanimidade da mídia que nem a ditadura forçosamente obteve, o
  primeiro governo FHC operou eficientemente contra a alternativa
  social proposta na Constituição em dois planos: no plano jurídico,
  dando forma a uma reforma/revisão constitucional que acabou por
  retirar da Carta elementos fundamentais (neste sentido a “reforma
  da previdência” é emblemática); e, substancialmente, no plano prático-concreto, dando curso a um “modelo de desenvolvimento” que
  
  38 Entre os oito candidatos que disputaram as eleições, FHC obteve 54,28% dos votos válidos (RODRIGUES, 2000).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
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  subtraiu as bases de sustentação econômico-financeiras para uma
  eventual implementação daquela alternativa (NETTO, 2003, p. 79).
  
  A reação conservadora que havia se iniciado na segunda metade do
  Governo Sarney e prosseguido, com alguns percalços, durante os governos
  de Collor e Itamar, veio a consolidar-se com o Governo FHC. A agenda
  das reformas orientadas para o mercado, para o Estado mínimo e para a
  desregulamentação, finalmente chegou ao poder em condições de viabilidade política. O Governo FHC efetivou uma ampla hegemonia (apoio
  econômico, apoio político e sustentação ideológica) em torno do projeto
  neoliberal, como alternativa para o Brasil sair da crise e ingressar em uma
  nova fase de desenvolvimento (RODRIGUES, 2000).
  Para o ingresso nessa nova fase de desenvolvimento apresentou-se
  como absolutamente necessária a “modernidade supostamente virtuosa da
  desregulamentação da concorrência e da globalização financeira internacional” (MATTOSO, 2003, p. 115). Essa “modernidade geraria uma nova
  dinâmica na economia internacional, favorecendo o surgimento de um
  novo Renascimento, como uma nova era de avanços da razão e da técnica”
  (MATTOSO, 2003, p. 115). Para ingressar nessa modernidade bastava integrar rapidamente o país na dinâmica da economia internacional através
  da abertura econômica e financeira, da drástica redução da intervenção do
  Estado na economia, da eliminação de qualquer política de defesa da produção nacional, da estabilização monetária e da utilização da taxa de juros
  como forma de controlar o consumo e conter a inflação (MATTOSO, 2003).
  Nesse projeto de desenvolvimento com base em políticas de recorte
  neoliberal, os direitos sociais apareciam como vilões a serem combatidos,
  pois oneravam o capital e dificultavam a competitividade das empresas
  brasileiras no cenário da concorrência internacional.
  Ora apresentados como “privilégios”, ora grosseiramente mistificados como “injustiças”, e, sobretudo, postos como “financeiramente insustentáveis”, os direitos sociais foram objeto de mutilação,
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  70
  
  redução e supressão em todas as latitudes onde o grande capital
  impôs o ideário neoliberal; o Brasil de FHC, quanto a isto, apenas
  reiterou a receita: a governabilidade do país, conforme a equipe de
  FHC, dependia fundamentalmente da flexibilização desses direitos
  (NETTO, 2003, p. 81).
  
  Essa flexibilização foi implementada através de uma política macroestrutural que manuseava instrumentos de intervenção em áreas específicas
  de forma a cortar direitos, desestimular a luta pela manutenção deles e
  inibir a reivindicação de novos direitos. Segundo Lesbaupin (2003), uma
  frente de combate foi em relação à Constituição de 1988, que foi completamente “desfigurada”. “A Constituição – nossa Lei maior – se tornou
  uma lei ordinária, mudada a torto e a direito, de acordo com os interesses
  do governo” (2003, p. 11). Enquanto os direitos dos trabalhadores iam
  sendo sistematicamente flexibilizados, novos direitos eram concedidos
  às empresas, num verdadeiro esforço regressivo em matéria de cidadania.
  A estratégia macroeconômica implantada com o Plano Real teve um
  impacto “devastador” sobre o mercado de trabalho, percebido pela concentração de renda, pelo aumento do desemprego e da informalidade
  (GONÇALVES, 2003; MATTOSO, 2003; FAGNANI, 2005a). Em 1990,
  60% dos trabalhadores brasileiros possuíam carteira de trabalho assinada,
  enquanto que em 2002 esse percentual cai para apenas 40% (FAGNANI,
  2005b). Considerando que a carteira de trabalho assinada representa a possibilidade de acesso aos direitos ligados ao trabalho, tem-se um violento
  retrocesso. Da mesma forma, considerando que grande parte dos recursos
  destinados aos programas sociais provém de contribuições diretamente
  vinculadas ao trabalho formal, tem-se uma contração na possibilidade de
  financiamento desses programas (VAZQUEZ et al., 2004).
  A estratégia macroeconômica implantada também destruiu as bases
  financeiras e institucionais do Estado, reduzindo sua capacidade de intervenção na área social (VAZQUEZ et al., 2004). Os incentivos concedidos
  à instalação de empresas privadas significaram explicitamente renúncia
  
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  71
  
  de arrecadação e, com isso, de capacidade de investimento. O processo
  de privatização significou a venda de patrimônio público, na maioria das
  vezes financiado pelos próprios fundos públicos, e a redução da capacidade de ação do Estado em setores estratégicos para o desenvolvimento
  do país e para a implantação de programas sociais.
  O modelo de ajuste fiscal implementado pelo governo FHC reduziu
  a capacidade de atuação do Estado na área social (GONÇALVES, 2003).
  Em nome do equilíbrio das contas públicas para o combate à inflação, o
  governo utilizou-se do mecanismo da “desvinculação de receitas” para
  reduzir os investimentos em educação, saúde, trabalho, previdência e
  assistência, e para desviar recursos dessas áreas, caracterizando uma verdadeira e intencional “sabotagem” às políticas públicas sociais (NETTO,
  2003). O modelo de ajuste gerou um comprometimento ainda maior dos
  recursos públicos com o pagamento de juros da dívida externa e interna,
  além de ampliar o endividamento39. Resulta disso um “brutal crescimento
  do montante de juros pagos pelo setor público e a consequente imposição
  do ajuste fiscal permanente, com metas de superavit primário superiores
  a 4,5% do PIB” (FAGNANI, 2005b, p. 06). O ajuste fiscal acabou se transformando num dos principais “motores” na ofensiva contra os direitos
  sociais (FAGNANI, 1999).
  Os recursos que o governo FHC cortou dos fundos públicos para as
  políticas e programas sociais foram remanejados e investidos em áreas
  de direto interesse do capital (NETTO, 2003). Isso torna evidente que a
  política pública social esteve inteiramente subordinada à orientação macroeconômica estabelecida segundo os ditames do grande capital.
  A plena subordinação da política pública social estatal à estratégia
  macroeconômica do grande capital a situa, naturalmente, nos parâmetros mercantis: ela se torna função da participação contributiva
  dos seus usuários, cancelando qualquer pretensão de universalidade
  39 “A dívida líquida total que era de 152 bilhões de reais em 94 (30% do PIB), passou para 881 bilhões em 2002
  (55% do PIB)” (FAGNANI, 2005b, p. 06).
  
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  72
  
  com a remissão a critérios de base meritocrática. Daí que sua marca
  evidente seja a segmentação dos usuários, determinando igualmente
  a qualidade das prestações: para os que mais contribuem, prestações
  qualificadas; para os que menos contribuem, prestações desqualificadas – ou como já se observou, “para pobre, uma política pública
  social pobre” (NETTO, 2003, p. 87).
  
  A segmentação dos usuários era justificada pelo argumento da focalização, pela demonstração do fato de que o gasto social do Estado não tem
  chegado, historicamente, aos setores mais pobres da população brasileira.
  Por isso, se fazia necessário redirecionar esses gastos, concentrando-os nos
  setores de maior pobreza (VAZQUEZ et al., 2004), considerados vulneráveis no conjunto da sociedade (SILVA, 2001). A concepção de focalização que orientou a ação do governo FHC pode ser inserida naquela que
  orientou a reforma dos programas sociais na América Latina a partir do
  ideário neoliberal, tendo como objetivo:
  [...] apenas atenuar ou mascarar a pobreza crescente oriunda do
  ajuste estrutural que, centrando-se no corte de recursos para programas sociais, volta-se tão-somente para criar condições de inserção
  do país na competitividade da economia globalizada. Trata-se de
  uma concepção que se pauta pelo corte de recursos dos programas
  sociais. Centrada em programas emergenciais/assistencialistas, insuficientes, descontínuos, direcionados para populações em extrema pobreza, condutora da desresponsabilização social do Estado
  que transfere para a sociedade, sob o apelo da “solidariedade” e da
  “parceria”, o dever da proteção social inerente ao Estado moderno
  (SILVA, 2001, p. 14).
  
  A partir do argumento da “solidariedade” e da “parceria” entre o Estado, a sociedade civil e o mercado, o governo FHC acabou contribuindo
  para ampliar uma tendência já presente no trato das políticas públicas
  sociais desde o regime militar, a privatização. Justificada na ideia de que
  o Estado gastava mal os recursos escassos e não possuía instrumentos eficazes de controle social desses gastos, seria mais eficiente a realização de
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  73
  
  “parcerias” com a sociedade civil, que se incumbiria de constituir “redes
  de proteção social” ou “instituições de solidariedade social” encarregadas
  da prestação dos serviços sociais (NETTO, 2003). Essa forma de entender
  e gestar a política pública social contribui para a corrosão da ideia dos
  direitos sociais como direitos do cidadão e pode levar a um processo de
  refilantropização, como destaca Yazbek (1995).
  A tendência de descentralização, presente desde a Constituição de
  1988, teve continuidade com o governo FHC. Porém, a descentralização
  seguiu uma lógica de transferir obrigações aos estados e municípios, sem
  o repasse de recursos correspondentes para atendê-los. A utilização do
  mecanismo da “desvinculação de receitas” e a Lei Kandir acabaram centralizando arrecadação na esfera federal e prejudicando os estados e municípios na efetivação de programas sociais:
  [...] esta política vitimou diretamente os setores mais carentes da
  sociedade, que dependem crucialmente de serviços prestados pelo
  poder público, sobretudo em nível estadual e municipal. Hoje, a
  grande maioria das escolas públicas de primeiro e segundo grau
  assim como os postos de saúde, hospitais e prontos-socorros públicos são mantidos e operados pelos estados e municípios. O governo
  FHC, desde o primeiro dia de mandato, reduziu as receitas de estados e municípios e os obrigou a destinar uma parcela importante do que sobrou à amortização de suas dívidas. Não resta dúvida
  de que o resultado foi não só um aumento do deficit de estados e
  municípios, [...], mas uma deterioração dos serviços sociais – de
  saúde, educação, assistência social e outros – prestados por estados
  e municípios (SINGER, 2003, p. 39).
  
  Os programas sociais40 implantados pelo governo FHC, em seus
  dois mandatos, tendo como “carro-chefe” o Programa Comunidade Solidária, seguiram a lógica do ideário neoliberal que orientou a reforma
  40 Comunidade Solidária, instituído em 1995; Comunidade Ativa, em 1999; Projeto Alvorada, em 2000; Bolsa
  Escola, em 2001; Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, em 1996; Benefício de Prestação Continuada,
  entre outros. Para mais detalhes a respeito desses programas, consultar SILVA (2001).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  74
  
  dos programas sociais na América Latina, especialmente a partir do final
  de década de 1980. Essa lógica estava fundada num tripé expresso pelos
  princípios da focalização, da parceria e da descentralização (SILVA, 2001).
  Em termos de políticas de desenvolvimento regional, o governo FHC
  “ensaiou” retomar o tratamento da questão regional (TAVARES, 2002).
  Como primeiro passo, introduziu no Orçamento Plurianual de 1996-1999
  um conjunto de projetos na área de transportes, buscando aumentar a integração das regiões brasileiras. Esses projetos visavam consolidar os “eixos
  de desenvolvimento”, baseados no pressuposto de que a “concentração e a
  coordenação das intervenções em determinadas regiões provocam impactos
  mais positivos sobre o restante do sistema econômico nacional e regional
  do que a atuação dispersa e generalizada” (TAVARES, 2002, p. 245). No segundo mandato, deu-se sequência a essa política dos eixos de “integração
  e desenvolvimento”, criando um ministério para tratar da questão regional,
  o Ministério da Integração e Desenvolvimento Regional, e extinguindo os
  órgãos regionais como a SUDENE e a SUDAM (TAVARES, 2002).
  No âmbito do novo ministério foi gestado o “Programa das Mesorregiões Diferenciadas”41, que propunha um novo recorte e um novo tratamento da questão regional no Brasil (FGV, 2003). O programa criou 13
  mesorregiões como instâncias intermediárias entre as macro e as microrregiões, tendo por objetivo elevar a qualidade de vida da população por
  meio da implementação de fóruns e de projetos de desenvolvimento local integrado e sustentável, mediante a gestão eficaz e eficiente das ações,
  a capacitação de técnicos e especialistas e os estímulos à estruturação de
  cadeias e investimentos produtivos (FGV, 2003).
  Esse programa trazia uma “mudança paradigmática” na compreensão
  das políticas de desenvolvimento regional (FGV, 2003). O governo Federal
  não assume mais a posição de proeminência no processo de planejamento e execução da política. No entanto, reconhece que: seu papel é atuar
  41 Uma análise mais detalhada desse programa que foi incluído no Plano Plurianual 2000-2003, dividindo o território brasileiro em 13 mesorregiões, pode ser encontrada em FGV (2003).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  75
  
  como órgão de coordenação das diversas políticas que contribuem para
  a integração e o desenvolvimento regional; a participação ativa da sociedade local é essencial para o sucesso de qualquer processo de desenvolvimento; a inaplicabilidade das macrorregiões em função de sua extensão,
  dispersão, falta de vínculos e instituições de agregação e coordenação; a
  incapacidade do Estado atual em agir como efetivo injetor de recursos
  como o fizera em outros tempos; o desenvolvimento não pode ser compartimentado, pois a pobreza, as desigualdades e a estagnação econômica são fenômenos nacionais e requerem a nacionalização das políticas de
  desenvolvimento (FGV, 2003).
  Para além dos louváveis objetivos, do reconhecimento das dificuldades
  do governo Federal em atuar no desenvolvimento das regiões e da importância da articulação com os atores locais, o Programa das Mesorregiões
  avançou muito pouco. Avançou mais onde as próprias mesorregiões assumiram a coordenação do processo através da organização da sociedade
  civil. Em muitos casos, o programa se resumiu à preparação de um “portfólio de oportunidades de investimento para o setor privado”, incentivando empresas, majoritariamente de capital multinacional, voltadas para a
  exportação, a se instalarem nas “regiões deprimidas”, aproveitando-se de
  financiamentos públicos generosos (TAVARES, 2002).
  As políticas de desenvolvimento regional presentes nos Programas
  “Brasil em Ação” (do primeiro mandato: 1995-1998) e “Avança Brasil” (do
  segundo mandato: 1999-2002) continham elevado número de planos e
  projetos, mas seus resultados foram parciais. Não tiveram como objetivo
  a articulação produtiva nacional, mas a ampliação da competitividade
  das exportações brasileiras, através da “desobstrução de gargalos”, com
  a redução de custos de transporte e de armazenamento. A obsessão da
  equipe econômica pela obtenção de superavit primário deixou de lado os
  projetos ou postergou sua conclusão, tornando pífios os seus resultados
  (CAIADO; RIBEIRO; AMORIM, 2004).
  
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  76
  
  O desgaste produzido pelas políticas de recorte neoliberal implementadas nos dois mandatos de FHC42, conjugadas com o cenário internacional
  de críticas cada vez mais constantes a esse ideário43, fortaleceu um discurso de oposição, liderado por forças de centro-esquerda que derrotaram o
  candidato do governo44 nas eleições presidenciais de 2002.
  A eleição de um líder sindical, com uma história de lutas em favor da
  classe trabalhadora, gerou expectativas de transformações profundas na
  estrutura de posse e distribuição da riqueza gerada pelo trabalho coletivo,
  nas relações de poder político e na estrutura social brasileira. Mudanças
  reivindicadas para longo prazo e parte de uma “agenda democrática”. É
  compreensível que, com a posse de Lula, em janeiro de 2003, um misto de
  confiança e desespero tenha tomado conta do país (NOGUEIRA, 2004).
  Confiança por parte daqueles que haviam lutado pelo fim do Regime Militar e pela consolidação de uma sociedade democrática e com justiça social. Desespero por parte daqueles que sempre defenderam os privilégios
  de uma pequena minoria.
  O novo governo defrontou-se com um cenário econômico interno e
  externo problemático (NOGUEIRA, 2004). As circunstâncias herdadas de
  governos anteriores, as impostas pelo próprio sistema político e administrativo brasileiro ou as derivadas da estrutura econômica e financeira do
  
  42 Uma análise consistente do resultado das políticas implementadas por FHC pode ser encontrada em Lesbaupin
  (2003) e Pochmann (2004), entre outros.
  43 Em pouco mais de duas décadas as propostas de solução para a crise do capitalismo e do socialismo com base
  em estratégias de recorte neoliberal expandiram-se pelo mundo e demonstraram que a tão propalada alternativa não solucionava os problemas para os quais se propunha, mas, em muitos casos os agravava. As propostas
  levaram a “um desempenho econômico medíocre do crescimento como um todo; um alto (e incontrolável) grau
  de volatilidade financeira; uma fraqueza exacerbada das instituições públicas internacionais; e uma contínua
  deterioração da distribuição da renda em nível global” (SUNKEL, 1999, p. 175). “No que tange ao controle e à
  redução da inflação, uma das metas mais perseguidas pelos neoliberais, com suas políticas monetárias e fiscais,
  os resultados foram exitosos, porém socialmente perversos” (PEREIRA, 2002a, p. 38). As promessas de benefícios globais não foram cumpridas (STIGLITZ, 2003). O que parecia consenso rapidamente deixou de sê-lo.
  Suas concepções equivocadas cada vez mais são percebidas e criticadas em lugares muito variados onde foram
  implementadas, nos diferentes continentes e nas mais diversas formações sociais (SANTOS, 2002).
  44 José Serra perdeu as eleições presidenciais de 2002 para Luiz Inácio Lula da Silva. Lula acabou recebendo 61%
  dos votos válidos, no segundo turno das eleições.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  77
  
  capitalismo globalizado, sem uma sólida maioria no Congresso Nacional,
  fizeram o presidente Lula optar pelo caminho da prudência.
  Sua opção pela prudência foi, assim, acima de tudo uma demonstração de respeito para com a realidade. Escolheu-se não entrar em
  atrito com o país real, buscando estabelecer com ele uma relação
  “amigável”, à espera da abertura de um ciclo mais favorável, no qual
  se fariam possíveis a retomada do desenvolvimento e a adoção de
  políticas eficazes para equacionar e superar o deficit social. Seria
  dada continuidade a muitas orientações anteriores simplesmente
  porque, se se tentasse mudar, ocorreria ainda mais turbulência e
  tensão. Passou-se a admitir que o governo teria de fazer concessões
  e de derivar para proposições conservadoras (como a reforma da
  previdência) porque precisava driblar uma correlação de forças
  francamente desfavorável. Foi uma opção pela cautela e pela governabilidade, mas também um gesto simbolicamente forte, que
  representou, antes de tudo, o ingresso do PT no universo da esquerda não revolucionária: da esquerda que deseja justiça, democracia
  e reformas graduais, não mais o fim do capitalismo (NOGUEIRA,
  2004, p. 27-8).
  
  O governo Lula procurou fazer alguns ajustes na política econômica
  de forma a retomar o controle sobre a inflação, o deficit público, a política industrial e agrícola (BOITO, 2005). Adotou uma política agressiva de
  exportações, centrada no agronegócio e nos produtos industriais de baixa
  densidade tecnológica e implementou as medidas cambiais, creditícias e
  outras necessárias para manter essa política. Com isso angariou o apoio
  de parcela considerável da burguesia interna, que se mostrava descontente
  com os rumos da política econômica do governo FHC. A política adotada não descontentou o capital financeiro e os setores ligados ao capital
  internacional, pois garantia superavit necessário para o pagamento dos
  encargos das dívidas interna e externa (BOITO, 2005) e não mexia no
  limite da remessa de lucros ao exterior, algo sempre temido pelo capital
  externo que atua em outro país.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
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  A retomada de uma ação mais ativa do Estado através da ação direta
  das empresas e organismos estatais, de financiamentos via bancos públicos, do uso de técnicas de planejamento e orientação de investimentos e
  da articulação com os atores regionais envolvidos demonstrou-se como
  o diferencial em relação ao governo anterior. O Estado retoma a perspectiva do planejamento do desenvolvimento regional, de longa tradição no
  país. Essa nova postura do governo se fez sentir no caso da política de
  desenvolvimento regional, ao afirmar-se que o Brasil necessitava de uma
  “política nacional” e de uma “ação ativa” do Estado na busca de soluções
  para as disparidades inter e intrarregionais, que caracterizam o perfil socioeconômico do país (BRASIL, 2005).
  A PNDR precisa ser uma Política Nacional, envolvendo iniciativas do Congresso Nacional, dos diversos entes da federação, das
  universidades, de entidades do setor produtivo (empresários, trabalhadores, autônomos, cooperados etc.), de ONG’S, dentre outros. O Governo Federal tem, no entanto, papel estratégico em sua
  concepção e implementação. As iniciativas locais e sub-regionais
  precisam se articular e encontrar nexo na Política Nacional. Num
  país continental, heterogêneo e desigual como o Brasil, a ênfase em
  soluções localistas isoladas não é recomendável, pois pode ampliar
  os riscos de fragmentação. Daí a importância de políticas nacionais
  capazes de assegurar consistência às iniciativas locais e garantir a
  integração nacional (BRASIL, 2005, p. 14, grifo do autor).
  
  Na Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) se fez
  um amplo diagnóstico das diferentes regiões do país e propôs-se a criação
  
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  79
  
  de um conjunto de programas45, ações estratégicas46 e instrumentos47 capazes de operacionalizar o planejamento proposto. A intenção expressa
  nessa política é a retomada do crescimento econômico, a diminuição das
  desigualdades inter e intrarregionais e a melhoria da qualidade de vida da
  população brasileira como um todo (BRASIL, 2005).
  Análise detalhada do projeto implantado no Brasil a partir do governo Lula é desenvolvida na sequência dos textos que integram este livro,
  a partir dos estudos e debates realizados na disciplina “Seminários”, do
  Programa de Mestrado em Desenvolvimento e Políticas Públicas, da UFFS
  – Campus Cerro Largo, no primeiro semestre de 2016.
  
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  45 Os programas básicos definidos foram: “Programa de Sustentabilidade dos Espaços Sub-Regionais” (PROMESO); “Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentável do Semi-Árido” (CONVIVER); “Programa de
  Promoção e Inserção Econômica de Sub-Regiões” (PROMOVER); “Programa de Desenvolvimento da Faixa de
  Fronteira” (FAIXA DE FRONTEIRA); “Programa de Organização Produtiva de Comunidades” (PRODUZIR);
  “Região Integrada de Desenvolvimento do Pólo de Petrolina (PE) e Juazeiro (BA)” (RIDE) (BRASIL, 2005).
  46 A articulação entre os ministérios e secretarias de governo (através da Câmara de Política de Integração Nacional), o diálogo com as organizações da sociedade e com os agentes produtivos regionais, a articulação entre o
  governo federal, os estados e os municípios e a proposta de criação de um Fundo Nacional de Desenvolvimento
  Regional.
  47 A criação de novas instituições de desenvolvimento (SUDENE, SUDAM, SUDECO e Secretarias de Programas
  Regionais) capazes de coordenar a ação dos diferentes órgãos de governo presentes em cada região.
  
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  CRISES FINANCEIRAS EM MINSKY E OS
  NEOSCHUMPETERIANOS: CONVERGÊNCIA
  TEÓRICA E IMPLICAÇÕES PARA O BRASIL
  Felipe Micail da Silva Smolski
  Gilson Braz do Amaral
  Herton Castiglioni Lopes
  
  1 INTRODUÇÃO
  Que os países em desenvolvimento são mais vulneráveis às crises
  econômico-financeiras não é novidade na literatura econômica. Contudo, sua configuração macroeconômica é fundamental, tanto para evitar
  as crises como para superá-las de forma mais rápida, evitando as drásticas flutuações de renda e emprego decorrentes. No caso brasileiro, o tripé
  macroeconômico – câmbio flutuante, metas de inflação e superavit primário – tem sido um dos principais entraves às políticas macroeconômicas anticíclicas, dificultando a superação dos problemas de crescimento
  observados recentemente e aumentando a vulnerabilidade da economia
  às oscilações do mercado mundial.
  Nesse contexto, a proposta deste trabalho é, primeiramente, apresentar a complementaridade de interpretação das crises financeiras, a partir
  de uma integração entre os trabalhos de Hyman Minsky e Carlota Perez.
  Minsky formula a hipótese da instabilidade financeira, demonstrando
  que as relações entre os agentes e o sistema financeiro são peças-chave no
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  87
  
  processo de financiamento dos investimentos, ao passo que as mudanças
  de cenário podem revelar estruturas de passivos mais fragilizados, levando
  à deflação de ativos e à crise. Perez, por seu turno, buscou compreender a
  dinâmica capitalista, estudando a relação entre inovações, capital financeiro
  e sociedade, em ondas de desenvolvimento (oleadas de desarrollo). A autora
  argumenta que, no processo de transformação produtiva, a implementação
  das revoluções tecnológicas interfere e é afetada diretamente pelo mercado
  financeiro. Em um segundo momento, o trabalho procura demonstrar que
  crises financeiras acabam sendo agravadas por estar em vigor, no Brasil, um
  tripé macroeconômico que dificulta a ação anticíclica do Estado.
  Este trabalho foi dividido de forma a trazer, em um primeiro momento, os principais aspectos teóricos da Hipótese da Fragilidade Financeira de Minsky e também os pressupostos teóricos do comportamento
  do capital financeiro nos ciclos econômicos de Perez. Posteriormente o
  trabalho apresenta uma caracterização das bases que sustentam o tripé
  macroeconômico brasileiro. Em seguida, é feita uma discussão entre a
  ação discricionária do Estado, dentro dos limites do tripé macroeconômico e sobre a convergência das teorias de Minsky e Perez, apresentando
  uma conclusão na subseção seguinte.
  
  2 MINSKY E A HIPÓTESE DA
  FRAGILIDADE FINANCEIRA
  Na teoria econômica, torna-se cada vez mais necessária uma análise
  aprofundada das relações financeiras, das crises e suas repercussões econômicas e sociais. Isto porque, com a sofisticação dos sistemas monetários, os
  estudos sobre o movimento do capital financeiro, relacionados aos ciclos de
  negócios,ganham relevância significativa. Diante da importância do sistema
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  88
  
  financeiro, Hyman P. Minsky1 traz elementos de suma importância para a
  compreensão da instabilidade, das crises financeiras e suas repercussões.
  Os aspectos empíricos trazidos pelo autor emanam da verificação
  histórica da recorrência das crises financeiras a que estão sujeitas as economias capitalistas, bem como a perplexidade das autoridades com os aspectos não explicados por uma teoria padrão de supremacia dos mercados.
  Como coloca Minsky2, “mainstream economics does not help because
  systemic situations that force interventions, [...], are not possible system
  states whitin standart theory”(MINSKY, 1986, p. 2).
  A premissa fundamental de uma economia capitalista moderna é a
  importância do setor financeiro para os investimentos produtivos. Isto porque se revela pelo processo de troca de dinheiro presente (representando
  a compra de recursos para efetivar a sua produção) e pelo dinheiro futuro
  (representado pela contrapartida dos lucros que os empresários esperam
  dos ativos de capital). Ou seja, os estoques de capital são financiados pela
  geração de passivos (dívidas/compromissos), que predeterminam uma
  série de pagamentos posteriores aos emprestadores – setor financeiro. Por
  consequência, os verdadeiros donos dos ativos, que são os financiadores
  dos empréstimos, não os possuem na forma de recursos reais, mas sim na
  forma de créditos ou em dinheiro. Minsky (1992) considera que uma parte
  considerável do investimento produtivo fora financiada pelo setor financeiro.
  O ponto-chave do relacionamento entre os agentes emprestadores e
  tomadores são os fluxos de dinheiro3, que estão conectados com financiamentos através do tempo como forma de depositadores-bancos-firmas
  e na contrapartida como firmas-bancos-emprestadores, demonstrando a
  importância da formação de expectativas para o investimento produtivo
  1
  
  O autor concebe o sistema capitalista como propenso a instabilidades constantes, característica inerente a sua
  própria dinâmica interna (MINSKY, 1986).
  
  2 Ao enfocar a intervenção do Estado revelam-se, na teoria de Minsky, influências da interpretação da Teoria Geral de Keynes, mais precisamente de um keynesianismo financeiro, bem como da visão do crédito e do dinheiro.
  3
  
  No mundo moderno, além dos empresários, as famílias, os governos e outras instituições internacionais possuem relações financeiras com o setor bancário. Para análise deste texto, será evidenciado exclusivamente o
  recorte acerca do comportamento do empresário ou das firmas.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  89
  
  (visão keynesiana). Isto porque, como resposta a boas expectativas de lucros futuros, os empresários apostam na criação de passivos (realização de
  empréstimos/financiamentos) para o investimento na produção de mercadorias/serviços. O posterior retorno do dinheiro aos bancos se dá pela
  realização dos lucros dos investimentos efetuados pelas firmas.
  Os fluxos de caixa das firmas tomam lugar principal no estudo de
  Minsky(1992), assim como a estrutura de dívidas que uma firma detém.
  Como relata Minsky acerca do investimento: “Some years ago I describe
  Keynes’ theory as an investment theory of business cyrcles and a financial
  theory of investment. The intergating idea I subsequently appropriated
  shifts the emphasis to the determinants of business profits and libiality
  estructures” (MINSKY,1986, p. 9).
  A estrutura de débitos das firmas assume as mais diferentes formas. A
  partir dela, Minsky estrutura sua hipótese de instabilidade financeira, que
  permite o entendimento do impacto dos débitos (estrutura de passivos)
  sobre o sistema econômico. A composição dos passivos em cada agente
  pode ser avaliada, de acordo com Minsky (1992), como relações de dívidas
  hedge, especulativa e Ponzi. Uma estrutura financeira denominada hedge,
  ou uma unidade com financiamento hedge, é aquela que pode cumprir
  com todos os seus compromissos, tranquilamente, pelo seu fluxo de caixa.
  É o que afirmam as palavras de Minsky (1992, p. 7): “Hedge financing units
  are those which can fulfill all of their contractual payment obligations by
  their cash flows: the greater the weight of equity financing in the liability
  structure, the greater the likelihood that the unit is a hedge financing unit.”
  As firmas que se caracterizam como unidades especulativas enfrentam
  obstáculos maiores, em seu fluxo de caixa, para pagar o principal de suas
  dívidas. Como descreve Minsky (1992, p. 7): “[...] are units that can meet
  their payment commitments on “income account”on their liabilities, even
  as they cannot repay the principle out of income cash flows. Such units
  need to “roll over” their liabilities: (e.g. issue new debt to meet commitments on maturing debt).” Segundo Deos et al.(2008, p. 12), “para alguns
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  90
  
  períodos, os compromissos financeiros são maiores que a renda esperada”.
  Para Corazza(1994, p. 114), o “fluxo de caixa esperado não é suficiente
  para pagar as dívidas, mas apenas os seus juros”.
  As posturas denominadas Ponzi são aquelas em que os fluxos de caixa não são suficientes nem para pagar os juros, muito menos o principal
  da dívida. “For Ponzi units, the cash flows from operations are not sufficient to fulfill either the repayment of principle or the interest due on
  outstanding debts by their cash flows from operations” (MINSKY,1992,
  p. 7). Nessa situação, as firmas podem realizar mais empréstimos para o
  enfrentamento da situação – aumentando seu passivo/endividamento e o
  compromisso dos lucros futuros – ou até mesmo desfazer-se de um ativo
  para gerar recursos. Importante notar que, nesta estrutura, a firma reduz
  fortemente a margem de segurança que é oferecida aos titulares de seus
  débitos, que são, na maioria dos casos, os bancos credores.
  A fragilidade no sistema está na passagem de uma economia em que
  predominam unidades hedge, para especulativa e, por fim, Ponzi. “It can
  be shown that if hedge financing dominates, then the economy may well
  be an equilibrium seeking and containing system. In contrast, the greater the weight of speculative and Ponzi finance, the greater the likelihood
  that the economy is a deviation amplifying system” (MINSKY,1992, p. 7).
  Dois fatores possuem importância neste processo: a) os regimes de financiamento podem passar de regimes estáveis para instáveis; b) as relações financeiras do sistema podem passar de estáveis (em que operam na
  maioria unidades hedge) para instáveis (grande peso de unidades Ponzi)
  (MINSKY,1992). Fatores econômicos como uma política contracionista
  podem influenciar fortemente a fragilidade do sistema e a iminência de
  crises financeiras. Aumentos de juros, ciclos de negócios e restrições de
  crédito, após períodos de crédito farto, podem induzir as firmas à insuficiência de fluxo de caixa quando em posições Ponzi, gerando venda de
  ativos para pagamento de obrigações financeiras e, até mesmo, colapso
  nos valores dos ativos.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  91
  
  A evolução de uma fase no ciclo de negócios, com maior proporção
  de unidades Ponzi durante o “boom”, colapsando quando no ciclo de baixa,
  tem efeitos sobre as falências das empresas (CHIARELLA, GUILMI,2013).
  As unidades especulativas e Ponzi dependem também das condições do
  mercado financeiro para honrar suas dívidas, as quais derivam de um
  cenário anterior de ganhos de capital crescente e da especulação na economia (MARCATO, 2014). A teoria da fragilidade financeira, estudada
  por Minsky, defende que o modelo da economia capitalista não depende
  necessariamente de choques exógenos para gerar ciclos de negócios de
  diversos tipos de gravidades e consequências (MINSKY,1992). Assim sendo, os ciclos de negócios seriam compostos pela própria dinâmica interna
  das economias capitalistas, mas os sistemas de intervenções e regulações
  seriam fundamentais para manter uma economia operando dentro de
  certos limites desejáveis4.
  Portanto, os estudos das crises e dos ciclos de negócios, na visão de
  Minsky, precisam partir das relações financeiras. Partindo da interpretação keynesiana de expectativas, os fluxos de investimentos das firmas
  determinam sua estrutura de endividamento, porque os financiamentos
  para ampliação da capacidade produtiva são importantes na economia
  contemporânea. Com expectativas de lucros, as firmas compram ativos
  (bens de capital, estoque, etc.) por meio da geração de uma obrigação consequente, fazendo com que parte dos lucros seja comprometida no futuro
  com o fluxo de caixa para pagamento da dívida.
  Com as mudanças do cenário econômico, de tempos de bonança
  para dificuldades financeiras, as condições de financiamento da economia se alteram, bem como a estrutura de passivos das firmas. Isto pode
  fazer, portanto, as estruturas financeiras fragilizarem-se, gerando crises
  4
  
  Como evidenciado na experiência dos Estados Unidos no Pós-Segunda Guerra Mundial, a ausência de uma
  recessão mais séria naquele país nos 40 anos seguintes foi consequência de uma atuação de seu Banco Central
  como emprestador de última instância. Somado a isso, a execução de uma política de deficit do governo para
  sustentar os lucros privados (MINSKY, 1986).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  92
  
  sistêmicas. As decisões das empresas agora estão sendo realizadas em economias que podem ser rapidamente fragilizadas5. O papel das políticas
  macroeconômicas adotadas neste cenário é fundamental para o entendimento da função que o Estado vem desempenhando, frente aos desafios
  do desenvolvimento econômico.
  
  3 CARLOTA PEREZ: A DINÂMICA ENTRE A INOVAÇÃO
  E O CAPITAL FINANCEIRO
  A percepção das frequentes crises ocorridas no seio da dinâmica capitalista levanta diversos questionamentos acerca do detalhamento dos
  fatores que influenciam ou definem suas interações. As bases teóricas
  que sustentam as estratégias econômico-sociais dos governos e suas instituições são conduzidas basicamente por expectativas. No entanto, ainda
  existe uma carência de instrumentos e ferramentas que podem ajudar na
  ampliação da previsibilidade das crises, assim como interpretar a complexa interação entre atores, como o capital financeiro e os fatores de produção. Nessa perspectiva, Perez (2004) desenvolveu um modelo histórico/
  analítico, para estudo da dinâmica capitalista, a partir das relações entre
  inovações, capital financeiro e sociedade.
  Schumpeter, em 1939, identificou que a dinâmica capitalista poderia
  comportar-se em forma de ciclos econômicos irrompidos, de períodos em
  períodos, em torno de grandes inovações. Esses fatos – denominados por
  Perez de revoluções tecnológicas – têm como características principais a
  combinação entre novos produtos, processos e indústrias, com as condições já preexistentes, redefinindo os arranjos produtivos. É intrínseco de
  5 Muito se discute sobre o papel dos governos centrais nas crises: na sustentação do investimento privado via
  deficit maiores quando a expectativa de lucros cai ou quando a demanda agregada murcha; ou no papel regulatório para o contingenciamento de crises que, segundo o autor, tendem a se tornar endogenamente recorrentes.
  Em ambos os casos o papel do governo nesses cenários encontra entraves quanto à capacidade de regulação em
  meio ao pensamento do mainstream econômico, cooperação para enfrentamento entre os mais diversos bancos
  centrais nas mais diversas situações e capacidade fiscal pública para a sustentação dos investimentos.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  93
  
  uma revolução tecnológica a promoção de um reajuste estrutural da economia, ocorrendo uma recombinação articulada em saltos tecnológicos,
  que é incorporada de maneira a influenciar toda a organização socioeconômica, promovendo novas oportunidades de lucratividade. Assim, além
  de criar setores, as novas tecnologias subsidiam a renovação das indústrias
  preexistentes, produzem alterações na organização social, nos padrões de
  investimento e também demandam mudanças jurídicas e institucionais,
  dando nova identidade às relações de mercado. Esse processo é chamado por Schumpeter de “destruição criadora” (NELSON; WINTER, 2005).
  Tomando como base a ideia dos ciclos econômicos de Schumpeter,
  Perez identificou que nos últimos dois séculos a sociedade transitou por
  cinco grandes eventos, nos quais ordinariamente estiveram presentes um
  poderoso conjunto de tecnologias, novos produtos, novas indústrias e novas relações de mercado. Segundo a autora, é possível identificar em seus
  estudos que cada etapa de crescimento econômico é reconhecida segundo
  as tecnologias mais notáveis de sua época: era da revolução industrial; era
  do vapor e das ferrovias; era do aço, da eletricidade e da engenharia pesada;
  era do petróleo, do automóvel e da produção em massa; era da informática
  e da sociedade do conhecimento (PEREZ, 2004). Assim, as relações entre
  inovações, capital financeiro e sociedade, no processo capitalista, ocorrem
  em um movimento de ondas de desenvolvimento (oleadas de desarrollo),
  a partir do surgimento de revoluções tecnológicas6.
  Desse modo, como resultado de processos inovadores, as revoluções
  tecnológicas acabam tendo uma relação estreita com o comportamento do crédito e dos investimentos, isto é, com o mercado financeiro de
  forma global. Schumpeter, em seu livro Business Cycles (1939), afirma
  que, no sistema capitalista, a ruptura com o estado estacionário se dá por
  6 Conforme Perez, “[…] Cada revolución tecnológica ha llevado al remplazo masivo de un conjunto de tecnologías por otro, bien por sustitución del bien o por modernización del equipamiento, los procesos y las formas
  de operar existentes. Cada una supuso profundos cambios en la gente, las organizaciones y las habilidades, cual
  un huracán que barre con los hábitos existentes. Cada una condujo a un período de explosión en los mercados
  financieros […]” (PEREZ, 2004, p. 46).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  94
  
  intermédio das inovações, e que, ao introduzi-las, os empresários acabam
  criando expectativas de lucros, as quais norteiam o comportamento dos
  agentes econômicos, iniciando uma nova onda de investimentos, que é
  baseada na primeira. Em outras palavras, os empreendedores inovadores, movidos pelas expectativas de lucratividade geradas pela inovação,
  acabam promovendo mudanças na organização da produção, sendo essa
  inovação o motor fundamental que aciona e mantém o sistema capitalista em movimento. Não obstante, Schumpeter (1997) completa que, não
  sendo o empreendedor detentor de poupança, a oferta de crédito passa
  a ser fator de suma importância para a viabilização do processo de investimento na inovação. Segundo ele, “[...] a função essencial do crédito
  consiste em habilitar o empresário a retirar de seus empregos anteriores
  os bens de produção de que precisa, ativando uma demanda por eles e,
  com isso, forçar o sistema econômico para dentro de novos arranjos [...].
  (SCHUMPETER,1997, p. 110).
  Apoiando-se na estreita relação entre processo de inovação, crédito e
  expectativas dos agentes, pode-se descrever em dois períodos a dinâmica
  do sistema financeiro: o período de instalação (instalación) e o período
  de desenvolvimento (despliegue). Dentro do primeiro período ocorrem as
  fases de irrupção e de freenesi; já no segundo, ocorrem as fases de sinergia
  e madurez, todas sucessivamente. Entre os dois períodos, há ainda um
  evento de reajustes (intervalo de reacomodo). A fase de irrupção ocorre
  imediatamente após o “big-bang” inicial da revolução tecnológica. Essa
  fase é caracterizada pelo respaldo oferecido pelo capital financeiro aos novos produtos e tecnologias, supondo que eles demonstrem potencial de
  lucratividade futuro, ainda que nascentes no interior do paradigma que
  será substituído. Na segunda fase, de frenesi, o capital financeiro, impulsionado pela experiência dos empreendedores pioneiros e por expectativas
  de ainda melhores taxas de lucratividade, é amplamente direcionado para
  o entorno da nova tecnologia, desenvolvendo-a intensamente.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  95
  
  A expectativa de melhores taxas de lucratividade, assim como a diversificação das formas de investimento em torno da revolução tecnológica
  indicada pela fase de irrupção, acaba dando início à fase de frenesi do capital
  financeiro, respaldada pela ampla aceitação pela sociedade de uma forma
  geral. Ocorre então um grande aumento nas tensões estruturais entre o
  antigo paradigma e o paradigma que está se estabelecendo no sistema socioeconômico, devido ao surgimento de novas alternativas mais rentáveis
  ao capital financeiro e à inércia das práticas habituais existentes, criando
  um ambiente de tensão entre interesses e expectativas. Com isso, o capital
  financeiro acaba se desprendendo do capital produtivo do velho paradigma
  e se conduz para diversas aplicações de maior risco relacionadas ao novo.
  Essa desvinculação do capital financeiro, como suporte do capital produtivo, é motivada pela orientação da economia a favorecer a multiplicação
  de capital para dar suporte à nova revolução tecnológica (PEREZ, 2004).
  O sistema financeiro também acompanha a dinâmica da revolução
  tecnológica e inova os seus instrumentos de alavancagem (engenharia financeira), abrindo espaço para que financistas encontrem a possibilidade
  de artificializar a economia, criando dinheiro em cima de dinheiro, e agravando a “financeirização” do sistema. Isso faz com que surja um ambiente
  favorável à especulação, que se caracteriza por grandes índices de inflação
  dos ativos e de crescimento econômico, concomitantemente a um grande
  aumento das desigualdades sociais. Isso porque poucos atores conseguem
  reproduzir o arranjo “ótimo” dos fatores, e a grande disponibilidade de
  capital financeiro força o aumento dos preços (PEREZ, 2004).
  Após o início da corrida alvoroçada do capital financeiro, temos uma
  série de instabilidades estruturais estabelecidas. Devido à transição ao
  novo paradigma, temos fragilidade nos setores relacionados ao velho paradigma e também dificuldades da inserção de entes menos apoderados
  no paradigma que se inicia. A velocidade com que o capital financeiro se
  aloca e se multiplica, em sua busca gananciosa pela obtenção de lucros,
  modifica o arranjo econômico preexistente. Entretanto, a velocidade de
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  96
  
  retorno da economia real não é tão rápida quanto a demandada pelo capital financeiro. Isso tudo aumenta as tensões entre um mercado financeiro
  inflado e o mercado produtivo (economia real) desequilibrado (PEREZ,
  2004). Além disso, parte do capital financeiro é direcionada a riscos advindos de investimentos tecnológicos aventureiros, em pequenas modas
  (chamadas por Perez de manías) inerentes ao processo de construção do
  novo paradigma. Conforme Perez (2004, p. 353), “[…] llámense manías
  financieras las burbujas de finales del frenesí […] son estructuralmente
  insostenibles […] envuelven a toda la economía del país […] en realidad
  son simplemente un gran engaño, una fantasía autorreforzada […]”. Um
  exemplo de investimento especulativo aventureiro recente é a crise produzida pelas empresas “.com”, no início dos anos 2000.
  Sem uma regulamentação clara e adequada, a expectativa de ganhos
  acaba por gerar um círculo vicioso nas decisões de investimento e também
  na estrutura econômico-financeira. Nesse cenário predominam tensões
  estruturais que fragilizam o sistema econômico e automaticamente impossibilitam a continuidade do processo de frenesi: tensões entre a riqueza de papel e a riqueza real, tensões entre o perfil da demanda e da oferta
  existentes e as tensões produzidas a partir das desigualdades sociais. Tais
  tensões são retroalimentadas pelas flutuações de mercado (interações de
  oferta e demanda) e intervenções do Estado a partir de políticas fiscais,
  monetárias ou que afetem a renda (expansionistas ou recessivas). As tensões demandam ajustes estruturais que acabam por colapsar uma bolha
  econômica, de maior ou menor intensidade (PEREZ, 2004).
  A partir do colapso de uma bolha financeira, se estabelece um período
  de forte recessão, em que, lentamente, se inicia um processo de reorganização do arcabouço econômico, o qual busca descentralizar a dinâmica econômica da lógica estritamente financeira e especulativa. Essa nova
  fase é chamada Intervalo de Reacomodação. Ocorre entre os períodos de
  instalação e desenvolvimento das ondas de desenvolvimento. Essa fase
  é assim chamada porque reacomoda as tensões estruturais, por meio de
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  97
  
  um evento reorganizador. Nessa fase, normalmente são feitas importantes mudanças regulatórias por parte do Estado, de maneira a estabilizar
  os mercados (PEREZ, 2004).
  Em suma, percebemos que durante a fase de frenesi temos: dissociação entre o mercado financeiro e o mercado real; agravamento das disparidades sociais; há inflação de ativos a partir da especulação feita pela
  riqueza antiga; consequentemente, há crise nos atores mais vulneráveis
  da economia global; o capital financeiro é seduzido por novas janelas de
  oportunidade, para dar um salto de desenvolvimento; a partir daí, ocorre
  um “sobre investimento” nas indústrias revolucionárias, promovendo “manias financeiras” e a competição frenética; no ambiente fragilizado ocorrem concentração de poder por meio de fusões e criação de oligopólios,
  e essa situação promove um abrandamento da ética e da transparência.
  
  4 O REGIME MACROECONÔMICO
  BRASILEIRO RECENTE
  O tripé macroeconômico representa uma política instalada no ano de
  1999 e que vem perpassando vários mandatos presidenciais. Após a abertura comercial e financeira do Brasil da década de 1990 e a estabilização
  de preços de 1994 com o Plano Real, o país entrou no que Bresser-Pereira
  (2013) chama de “Novo Consenso Econômico”: uma política ortodoxa dominante originada nos Estados Unidos daquela época e encabeçado por
  economistas derivados daquelas escolas. Paiva e Cunha(2008)argumentam
  que ocorreu uma tendência de implantação deste modelo nas principais economias em desenvolvimento naquele tempo, no período posterior às crises
  cambiais7 observadas na segunda metade dos anos 1990. Henriques (2011)
  
  7 “[…] crises cambiais, resultantes de ataques especulativos contra o valor externo das moedas que forcem sua
  desvalorização ou que obriguem as Autoridades Monetárias a vender reservas e/ou elevar fortemente as taxas
  de juros para defender uma paridade estabelecida” (PAIVA; CUNHA, 2008).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  98
  
  caracteriza o segundo governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) como
  o marco da implantação de um modelo neoclássico-neoliberal-ortodoxo.
  Os defensores do tripé macroeconômico justificam que se essas condições e metas fossem mantidas e atingidas ao longo dos anos, poderiam
  então criar as condições para um desenvolvimento econômico no futuro,
  apresentando inflação reduzida e equilíbrios externo e fiscal (GIAMBIAGI
  etal., 2011).Também se observa que a mola propulsora de alastramento
  dessas ideias se deveu ao experimento monetarista ocorrido na economia
  americana em 19798, quando a desinflação ocorreu via política monetária,
  sem a necessidade de ações no âmbito fiscal (TEIXEIRA; MISSIO, 2011).
  Já os estudiosos que o contestam explicam que o referido tripé não consegue libertar a economia brasileira da prática das mais altas taxas de juros reais do mundo, da apreciação constante da taxa de câmbio real e de
  um crescimento constantemente baixo (NASSIF, 2015). Como demonstra
  Bresser-Pereira (2013), a política macroeconômica ortodoxa não leva em
  conta o fator produção nos países, isto é, se eles produzem bens primários
  ou industrializados. Isso porque a política macro não considera se suas
  diretrizes podem acarretar um processo de desindustrialização, como
  efeito colateral.
  Conforme Teixeira e Missio (2011), o novo consenso macroeconômico é composto por elementos das correntes de pensamento econômico
  denominadas Novo Clássico, Novo Keynesiano e da Real Business Cycle
  (esta retomada pelos monetaristas, em que a ênfase está na condução do
  processo econômico pela esfera e instrumentos monetários). A principal
  função dos bancos centrais está na prevenção da inflação (está sendo um
  fenômeno essencialmente monetário), tendo como objetivo secundário a
  mitigação de flutuações cíclicas, ambas com políticas monetárias via taxas
  de juros em detrimento de políticas fiscais. Com isso, a política monetária
  administraria a demanda agregada e também a expectativa dos agentes
  8 Liderados por Paul Volcker como presidente do Federal Reserve (TEIXEIRA; MISSIO, 2011).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  99
  
  (pois tanto as ações para a política corrente como a esperada possuem
  influências sobre a demanda agregada). A sistemática de aumentos nas
  taxas de juros afeta a demanda agregada, que possui impactos na inflação,
  colocando-a dentro da meta.
  A crítica heterodoxa parte da negação da pressuposição de um único
  equilíbrio geral na síntese neoclássica, sendo possível então a economia
  operar em equilíbrios múltiplos. Adicionalmente, a crítica entende que
  os choques de curto prazo (ciclos econômicos) causam movimentos persistentes no longo prazo (tendência do produto), alterando as interpretações sobre as causas das flutuações ao longo do tempo. E também que
  a suposição sobre os agentes econômicos racionais da teoria clássica são
  insuficientes para explicar as flutuações de curto prazo no produto, acerca dos efeitos macroeconômicos (TEIXEIRA; MISSIO, 2011; NELSON;
  WINTER, 2005; FREEMAN, 1988).
  Não há evidências de que sejam suficientes para seguir argumentando que uma adoção de sistemas de metas consiga reduzir a inflação, bem
  como o viés altista dos juros: se realça que as taxas de juros não descem
  tanto quando a inflação baixa, com a mesma intensidade que elas sobem
  quando a inflação aumenta. A taxa natural de crescimento para os heterodoxos é não só definida pela taxa de crescimento da força de trabalho
  e da produtividade, mas também pela influência da demanda. É possível
  também que as restrições da demanda operem antes do que da oferta,
  fazendo a economia operar abaixo do pleno emprego, com crescimento
  menor que o potencial (TEIXEIRA; MISSIO, 2011).
  Além disso, a interação entre as três variáveis-chave do tripé (câmbio,
  inflação e dívida pública) ainda não esgotaram as discussões acadêmicas.
  Uma das prioridades do modelo é a manutenção da inflação dentro da
  meta, sendo que os aumentos de juros são acionados pelas autoridades monetárias para enquadrá-la quando assim demandar. Ocorre que no Brasil
  o aumento de preços parece estar mais relacionado com os componentes
  do custo de produção do que com o aquecimento da demanda agregada.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  100
  
  Mesmo assim, o fator câmbio apreciado é também utilizado para este fim,
  visto que aumentos de juros reais geram incrementos de fluxos de capitais
  especulativos, apreciando mais ainda o câmbio e freando uma inflação de
  custos de produtos importados (SILVA; LOURENÇO, 2014).
  A chamada política do tripé macroeconômico foi constituída pelas
  diretrizes a serem seguidas quanto: (i) ao regime de câmbio flutuante com
  livre circulação de capitais; (ii) às metas para a inflação; (iii) à política de
  obtenção de superavit primários.
  4.1 Câmbio flutuante
  O regime de câmbio flutuante deveria servir para o amortecimento
  dos choques externos e a promoção de um ajuste automático no balanço
  de pagamentos (NASSIF, 2015). No entanto, tem levado o Brasil – com
  uma economia extremamente aberta para o fluxo internacional de capitais – a uma situação de tendência cíclica de apreciação da taxa de câmbio
  em termos reais. Quando há correção da taxa de câmbio, se faz abruptamente pela incursão do próprio mercado. O autor também enfatiza que o
  Banco Central tem perdido oportunidades – em contrapartida dos países
  asiáticos desde a crise de 1997 – de intervir no câmbio para deixá-lo no
  nível competitivo.
  A taxa de câmbio brasileira opera de forma flutuante desde 1999, com
  a instalação do tripé macroeconômico, e a menor interferência do governo no câmbio é uma premissa. Argumenta-se que a flutuação cambial
  opera na tendência de estabilizar a taxa de câmbio real em um patamar
  de equilíbrio dos preços domésticos em comparação aos internacionais,
  e as variações no câmbio respondem às mudanças na produtividade entre as economias. Adicionalmente, outro argumento ortodoxo para um
  câmbio livre (sem intervenções do governo) é que são condizentes com
  correções automáticas e contínuas, ajustando distorções antes das crises.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  101
  
  A alta volatilidade cambial seria resultado de instabilidades nas políticas
  e alterações nos fundamentos e/ou políticas econômicas equivocadas
  (ROSSI, 2014).
  A necessidade de uma política ativa de intervenção no câmbio é muito debatida na literatura econômica. Em países exportadores de commodities, é grande o impacto dos ciclos nesses produtos, pois os produtores
  industriais não conseguem manejar os preços como os exportadores de
  produtos primários. Tem-se, portanto, uma alta volatilidade dos preços
  em países agroexportadores, que é transmitida à taxa de câmbio, repassada ao restante da economia, necessitando, então, de política cambial.
  (ROSSI, 2014). A entrada de capitais financeiros voláteis é facilitada pela
  globalização financeira, em busca de altos juros reais exibidos em um país
  influenciando fortemente na taxa de câmbio (NASSIF, 2015).
  Sobre o setor financeiro, adicionalmente, este não leva a taxa de
  câmbio ao nível de equilíbrio, pois ocorrem excessos que causam alta volatilidade do câmbio, exibidos pelos capitais de curto prazo em busca de
  alta rentabilidade de investimentos financeiros, bem como com as operações de carry trade – investimento intermoedas (ROSSI, 2014). Ainda
  há o problema da falha de mercado denominado “doença holandesa”, que
  contribui para a apreciação de longo prazo da taxa de câmbio em países
  abundantes em recursos naturais e baratos. Isso faz com que uma taxa de
  câmbio competitiva não seja possível ao setor industrial, considerando a
  não interferência do governo, sendo fortemente apontada como uma das
  causas de desindustrialização nos países em desenvolvimento (BRESSER-PEREIRA; VIANA; CUNHA, 2016).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  102
  
  4.2 Inflação
  A inflação9 teve uma participação perversa na história econômica
  brasileira. Na década de 1980, muitos teóricos afirmaram que a estagnação brasileira se deveu ao próprio quadro de crise financeira e à inflação
  elevada (BRESSER-PEREIRA, 2013). Castro e Ribeiro (2009) destacam
  que as décadas de 1980-1990 foram marcadas pela prioridade macroeconômica de combate à inflação em detrimento do crescimento, que teve
  como consequência o declínio da geração de emprego sustentada. Todavia, a discussão sobre as origens da inflação ainda levanta debates fervorosos. O argumento de que a inflação estrutural é persistente nos países
  em desenvolvimento caiu por terra com os teóricos da macroeconomia
  estruturalista10.
  A instalação do regime de metas para a inflação11 baseia-se no fato de
  que o Banco Central12 deve conduzir a estabilidade de preços como única
  regra para a condução da política monetária. Seus defensores acreditam
  que ela não pode afetar o investimento nem mesmo a atividade econômica (HENRIQUES, 2011).
  Estudos empíricos comparados sobre o regime de metas para a inflação brasileira mostram que, apesar de conseguir-se o impacto pretendido
  9 O BACEN (2016) detalha o histórico da instalação do sistema de metas para a inflação pela Resolução 2.615 do
  Banco Central em 1999, bem como as normas posteriores, a meta de inflação definida em cada período e a inflação observada de 1999 a 2015. Define que a meta será auferida pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo
  (IPCA), calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Os limites superior e inferior são
  considerados intervalos de confiança.
  10 “O principal ponto de estrangulamento do lado da oferta que causava inflação estrutural era o da produção de
  bens agrícolas para consumo interno cuja oferta não respondia com a rapidez necessária as variações na demanda e nos preços. Outra fonte de inflação estrutural era o setor externo” (BRESSER-PEREIRA; GALA, 2010).
  11 Analisando rapidamente de forma isolada os resultados do sistema de metas para inflação (BACEN, 2016), a
  partir da sua instalação (de 1999 a 2015), constata-se que em 17 anos obtiveram-se 13 observações dentro do
  intervalo de tolerância superior, sendo que em quatro delas se localizaram no centro da meta. Em outras quatro
  observações, porém, ficou-se aquém do planejado: duas vezes no período FHC (2001 e 2002), em 2003, no
  primeiro ano do mandato Lula, e no governo Dilma, em 2015.
  12 A importância do Banco Central como condutor da política de enquadramento da inflação nas metas é ressaltada no Decreto nº 3.888 de 2009 do BACEN, pois caso ocorra descumprimento deve formular uma carta aberta
  informando: “I - descrição detalhada das causas do descumprimento; II - providências para assegurar o retorno
  da inflação aos limites estabelecidos; e III - o prazo no qual se espera que as providências produzam efeito” (BACEN, 1999).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  103
  
  (estabilizar nível de preços), países que não o adotam também podem apresentar experiências de controle de inflação. No caso do Brasil, apresenta-se
  um crescimento econômico relativamente baixo com inflação controlada,
  mas ligeiramente alta (ARESTIS; PAULA; FERRARI-FILHO, 2009).
  O enfoque proposto por Mendonça (2007) ressalta o poder que os
  preços administrados possuíram, apresentando variações superiores à
  taxa de inflação oficial no período de 1999 a 2004. Questiona, portanto,
  a política de neutralização via aumento indiscriminado da taxa de juros
  básica da economia, a SELIC, justificando a capacidade de as empresas
  aumentarem seus preços quando a demanda está fraca.
  Ainda atual no debate macroeconômico, a curva de Philips relaciona
  negativamente os indicadores de inflação com o nível de desemprego das
  nações. Portanto, a queda na inflação poderia ser explicada com o aumento do desemprego (enfoque na demanda). O importante levantamento de
  Sachsida (2013) sobre a produção nacional, investigando o caso do Brasil,
  demonstra que embora os estudos se mostrem sensíveis a cada período
  analisado, trazem resultados que aumentam as dúvidas sobre a adequação
  desse modelo para explicar a dinâmica brasileira.
  4.3 Superavit primário
  A política de superavit primários, a ser adotada pelos governos no
  tripé macroeconômico, constitui-se em uma política fiscal, com objetivo
  de reduzir/manter o estoque da dívida pública para que alcance níveis
  relativamente baixos e estáveis. A justificativa é que esta seria a forma de
  combater o crescimento do endividamento público. No entanto, o problema é que ainda não sesabe determinar pela literatura disponível qual seria
  este nível ótimo “baixo e sustentável” da dívida (NASSIF, 2015).
  Na mesma visão, para Bresser-Pereira (2013), a meta de superavit primário – que é alcançada na medida que iguala os juros reais a serem pagos
  sobre a dívida pública, diminuindo a taxa de crescimento do PIB – permite
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  104
  
  manter a relação dívida pública/PIB constante, sendo elemento fundamental para a liquidez do sistema financeiro nacional. Apesar de defender a
  responsabilidade fiscal,Bresser-Pereira; Viana; e Cunha (2016) ressaltam
  que a política de superavit deixa de lado a questão da poupança pública
  para financiar investimentos públicos, bem como torna a dívida pública
  – altos juros – o principal instrumento dos ganhos rentista-patrimoniais
  (BRESSER-PEREIRA, 2013).
  4.4 A convergência teórica entre as análises keynesianas de Minsky
  e neo-schumpeteriana de Carlota Perez
  Como apresentado até agora, muito se tem discutido sobre os pressupostos da política denominada do tripé macroeconômico em questão
  de sua efetividade no cenário brasileiro. Adicionalmente, é relevante a
  análise dos indicadores macroeconômicos resultantes desta política econômica, inclusive para a análise da convergência das teorias de Minksy e
  Perez, como é proposto nesta subseção.
  No cenário brasileiro recente, a julgar pela análise pós-implantação
  da política do tripé, voltam-se as atenções para os indicadores do período
  1999-2015. Sob o prisma do orçamento federal (Apêndice A), muito embora partindo de uma participação da Receita Total de 19,2% do PIB em
  1999, chegando a 23,6% em 2010, houve arrefecimento da atividade pela
  crise econômica e política em 2014 e 2015, reduzindo as receitas federais
  para 21,1% neste ano. É importante notar que o Brasil sempre efetuou
  grandes esforços para honrar sua meta de superavit primário, a observar
  que a média para o período de 1999-2015 foi de economia anual em 1,6%
  do PIB, aumentando para 2,3% em 2001-2005 e 2,0% em 2006-2010. Com
  o efeito das dificuldades financeiras observadas pelo deficit primário em
  2014 e 2015, o período 2011-2015 foi aquele em que o país menos economizou (0,6%). Em contrapartida, o pagamento de juros nominais passou
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  105
  
  de 4,5% do PIB em 1999 para 6,7% em 2015, com média no período analisado em 4,3%.
  Pelo lado da demanda, observa-se que o período posterior a 1999
  foi alavancado pela evolução do consumo das famílias e do governo na
  economia – variação percentual de 2,7% e 2,1%, respectivamente. Adicionalmente, buscou-se a agregação desses indicadores no período de crise
  internacional posterior a 2009, para manutenção da demanda agregada
  (de 2006-2010 cresceram 4,2% e 3,4%, respectivamente). Nota-se que nesse referido quinquênio o Brasil obteve um crescimento do PIB (em média
  4,5%) superior ao PIB mundial (3,94%).
  Com exceção do ano de 200313 e da implosão da crise econômica e
  política no biênio 2014-2015, o Brasil praticou uma política de câmbio
  valorizado na maioria dos anos aqui analisados. Isso justificou a preocupação dos autores quanto à questão da doença holandesa no país, em vista de que foram períodos de altos preços internacionais de commodities.
  Quanto aos juros, muito embora o país tenha chegado a um patamar em
  torno dos 7% em 2012, no período 1999-2015 foi observada uma taxa
  média de 14,29% anuais. Voltou-se a praticar políticas altistas de juros em
  2015, muito embora o histórico anterior de sucessivos superavit primários
  fossem realizados pelo governo.
  Assim, embora o Brasil tenha mostrado continuidade no esforço em
  preservar o compromisso de efetuar um superavit primário no período
  posterior a 1999, este não foi suficientemente aceito pelos investidores para
  manter as expectativas com relação à manutenção do crescimento da economia. Apesar de uma política de enquadramento da inflação dentro da
  banda superior da meta (com exceção ao ano de 2015), o pagamento de
  juros nominais continuou a crescer, bem como a política de aumento da
  taxa de juros (SELIC) voltou a vigorar. Essas evidências do funcionamento do tripé macroeconômico neoclássico voltam a requerer preocupações
  13 É verdade que no ano de 2003 a entrada de um novo presidente da república foi entendida como maior risco
  pelos investidores, influenciando fortemente na taxa de câmbio, devido à saída de capitais do país.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  106
  
  quanto ao papel que este modelo pode desempenhar no desenvolvimento
  econômico de um país.
  Voltando-se ao campo teórico, importante ressaltar que as ferramentas neoclássicas para a análise da dinâmica econômica apresentam uma
  série de problemas, em especial nas análises que contemplam complexidade entre os diversos processos (DOSI et al.,1988, p. 121). Segundo
  essa teoria, os processos de mercado agem como uma seleção de agentes
  econômicos maximizadores e não necessariamente um ambiente de seleção e competitividade, estando incompleta ao seguir uma lógica path-independent ou behaviour-independent. Duas são as propostas que vêm
  sendo construídas com viés de integração e assimilação da complexidade
  do arranjo econômico: a da escola neo-schumpeteriana, assim como a
  de origem keynesiana, neste trabalho representadas por Carlota Perez e
  Hyman Minsky, respectivamente.
  Embora o pensamento neo-schumpeteriano contemple uma teoria do
  ciclo baseada nos impactos de um conjunto de inovações, a sua visão não
  reconhece os efeitos dinâmicos da demanda efetiva e nem os efeitos relacionados ao desenvolvimento complexo do sistema financeiro em torno das
  inovações (POSSAS,1981). Por outro lado, em vias keynesianas é possível
  compreender-se a lógica das oscilações da atividade econômica a partir
  da lógica financeira, mas não há uma teoria do ciclo. Ela é desenvolvida
  posteriormente por Minsky, a partir da rede de intermediação financeira,
  da importância da aquisição de passivos para o investimento produtivo e
  da inerente fragilidade do sistema. A análise dos sistemas financeiros por
  meio de Minsky, tanto do ponto de vista das firmas (buscando funding)
  quanto do ponto de vista do investidor (procurando as melhores oportunidades de retorno) ajudam a identificar fontes potenciais da instabilidade no contexto de economias monetárias de produção, particularmente
  associadas às mudanças tecnológicas radicais, que conforme Schumpeter
  é capaz de conduzir as expectativas (CÂMARA,1991, p. 149).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  107
  
  Em seus estudos, Freeman e Perez (1988) acrescentam que, de forma
  genérica, os investimentos e o crédito possuem um papel fundamental
  nos ciclos econômicos. E os fatores que motivam o nível de volatilidade
  e flutuação dos investimentos são: a) inovação tecnológica; b) dinâmica
  do crescimento da população e do território; c) flutuação do estado de
  confiança e o “animal spirit”, no qual a especulação possui significativa influência. Já o crédito está atrelado à capacidade de poupança, assim como
  à atratividade de fluxos de capital financeiro externo.
  Os estados de euforia e frenesi do capital financeiro acabam afetando as mais diversas esferas da economia. O fluxo de capitais em busca de
  taxas de lucratividade em âmbito global faz com que a economia se torne
  instável. Cabe ressaltar também que níveis diferenciados de desenvolvimento tecnológico afetam diretamente a balança comercial e os níveis de
  preços. As teorias da instabilidade financeira de Minsky e de Carlota Perez
  sobre o comportamento do capital financeiro durante as ondas de desenvolvimento defendem uma regulação do Estado para conter os estados
  de euforia e frenesi da dinâmica do mercado financeiro e produtivo (que
  de forma negligente normalmente só ocorre a posteriori de um colapso
  financeiro), assim como estabelecer diretrizes para o funcionamento saudável do mercado financeiro, de maneira mais abrangente à que a teoria
  neoclássica se propõe.
  Minsky chama atenção para o fato de que as crises financeiras sempre tendem a retornar, pois a instabilidade é endógena na economia. Isso
  porque, após períodos de bonança, as relações financeiras ficam mais fragilizadas, pois as empresas continuam a buscar maior rentabilidade, mesmo que sob mais contração de dívidas, as quais, nesses períodos, são mais
  acessíveis. Um regime de metas para a inflação – que no caso brasileiro
  propõe altos juros reais para combater uma inflação que nem sempre é de
  demanda – agrava a fragilidade das empresas. O encurtamento do crédito
  de forma brusca, somado ao agravamento nas condições de demanda, que
  derivam de juros mais altos,fragilizam o setor produtivo, que é altamente
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  108
  
  vinculado ao financiamento bancário. Schumpeter também enfatiza o
  papel preponderante do crédito na economia para o financiamento das
  inovações que impulsionam o desenvolvimento.
  É intrínseco à dinâmica capitalista vicissitudes que afetam e são afetadas pelo capital financeiro. Nessa conjuntura, quaisquer ações discricionárias do Estado acabam exercendo influência acerca das expectativas
  dos agentes organizados nos mercados. Um Estado com viés de aprimoramento da gestão nacional busca métodos que contemplem medidas de
  incentivo ou desmotivação aos atores econômicos.
  Nesse sentido, apoderando-se das teorias de Minsky e Perez, é possível interpretar o tripé econômico neoclássico em sua atual configuração como sendo um instrumento insuficiente de políticas públicas. Isso
  é especialmente devido à inflexibilidade (sob os aspectos de estímulos)
  das metas fiscais e de inflação em relação aos diferentes cenários impostos dentro dos ciclos econômicos, além do comprometimento monetário
  que se torna subjugado ao capital, com interesse especulativo no cenário
  global. Dentro da interpretação de Perez e Minsky, se faz imprescindível
  a presença de um Estado capaz de regular a atividade financeira em momentos de euforia do capital. A teoria do comportamento do capital nos
  ciclos econômicos procura esclarecer quais fatores promovem o frenesi
  do capital financeiro na busca de maiores lucratividades proporcionadas
  a partir das revoluções tecnológicas, produzindo, consequentemente, um
  ambiente insustentável, a partir do descolamento do capital financeiro ao
  capital produtivo. Já a hipótese da instabilidade procura explicar como a
  alocação do capital financeiro em ambientes desregulamentados e eufóricos acaba produzindo crises financeiras. Tal instabilidade é devida à supremacia das relações de mercado, em que expectativas de melhores taxas de
  lucro, associadas à engenharia financeira em busca de multiplicar o capital
  para alavancagem, fazem com que seja comprometida a capacidade dos
  agentes em honrar seus compromissos financeiros.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  109
  
  Dentro da proposta de comportamento do capital financeiro nos ciclos
  econômicos de Perez, é relevante compreender que o nível de desenvolvimento tecnológico e de inserção do país na revolução tecnológica corrente é fundamental para explicar o desenvolvimento econômico alcançado
  ou pretendido. Assim, o tripé econômico como instrumento de política
  monetária brasileira deve estar alinhado com as estratégias nacionais de
  desenvolvimento e inserção no paradigma socioeconômico existente. O
  ambiente socioeconômico global é complexo, apresentando diversas flutuações a partir da demanda e da oferta global, dos níveis de investimento nos
  diversos países, dos níveis de apropriação tecnológica e, também, devido
  às diversas intervenções socioeconômicas promovidas pelos governos de
  cada país. Para tal, o tripé econômico auxilia na pretensão de estabilidade;
  contudo, no Brasil se faz necessária uma maior flexibilização das metas
  estabelecidas, de maneira que o país possa readequar-se às condições de
  mercado impostas em períodos mais curtos. Como as metas são estabelecidas de maneira anual, o país perde sua capacidade de adaptar-se às
  oscilações de mercado, que na atual sociedade da informação vêm ocorrendo em espaços de tempo menores. Dessa forma, a economia interna
  deixaria de ser tão vulnerável às oscilações globais e menos subjugada aos
  interesses do capital financeiro, podendo, de maneira especial, promover
  estratégias de catching-up tecnológico, o que daria condições de acompanhar o surgimento de uma nova revolução tecnológica.
  Durante períodos de frenesi do capital financeiro, o Estado deve agir
  de maneira a orientar atividades financeiras puramente especulativas.
  Essa intervenção é necessária para que não ocorra um descolamento entre o capital financeiro e o capital produtivo. Dessa forma, o surgimento
  de bolhas financeiras é diminuído em âmbito interno. Adicionalmente, o
  caráter instável das relações financeiras entre os agentes deve ser levado
  em consideração, em um cenário no qual uma nação busca a consolidação
  das relações produtivas associadas aos processos de inovação tecnológica
  como combustível para o desenvolvimento econômico.
  
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  110
  
  5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
  O objetivo deste trabalho foi elencar as contribuições sobre a hipótese da instabilidade financeira de Minsky, juntamente às considerações
  teóricas acerca da inovação e das rodadas de desenvolvimento de Schumpeter e Perez, sob o pano de fundo da implantação do modelo ortodoxo
  do tripé para a estabilidade macroeconômica instalado no caso brasileiro.
  Verificou-se que a atuação discricionária do governo afeta as variáveis macroeconômicas, interferindo nos ciclos econômicos e também na dinâmica
  do mercado financeiro.
  Em outro direcionamento, Perez atenta para o fato de que nas fases
  de frenesi da instalação de um novo paradigma tecno econômico, o capital financeiro tende a descolar-se do setor produtivo nas economias. Com
  um mundo com livre circulação de capitais, eles podem causar abruptos
  deslocamentos, incorrendo em crises financeiras em países em desenvolvimento com fragilidades de balanço de pagamentos. Como nessa fase a
  busca por inovações se afasta de fatores mais ponderados das expectativas
  de lucratividade, criam-se bolhas financeiras nas atividades semelhantes
  àquelas da revolução tecnológica. Isso dificulta o controle das autoridades,
  ao mesmo tempo em que deixa o sistema mais instável à crise, que decorrerá
  posteriormente, podendo causar estragos em diversas economias. Ainda
  há a dificuldade das economias periféricas em atrair capitais financeiros
  para as atividades produtivas inovativas, uma vez que os produtos decorrentes de inovações são catalisadores do desenvolvimento na economia.
  Os juros reais altos como medida para enquadrar a inflação têm demonstrado como consequência uma forte atração de capitais financeiros
  especulativos de curto prazo em busca da rentabilidade dos títulos públicos
  – capital rentista – o que reforça o descolamento do capital financeiro do
  capital produtivo. Com um câmbio flutuante, esse fluxo desencadeia uma
  maior apreciação cambial que, somada aos efeitos da doença holandesa,
  contribui para piorar a competitividade do setor industrial exportador
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  111
  
  brasileiro. Muito se discute a necessidade de política com alta nos juros
  para combate da inflação, uma vez que ela pode não ser de demanda, e
  existem casos em que países controlaram a inflação não adotando o regime de metas. E, ainda, dificulta o investimento do empresariado local,
  uma vez que encurta o crédito e direciona os recursos para aplicações financeiras em títulos do tesouro.
  Embora a maioria dos autores concorde que seja necessário disciplina
  fiscal para manter o nível da dívida pública em equilíbrio, não há consenso sobre as formas de realizar-se tal prática e sobre a rigidez da meta de
  superavit em momentos de crise. Tem-se visto que, por um lado, a relação do tamanho da dívida é fundamental para a segurança dos investidores; por outro, questiona-se a sustentabilidade desse mecanismo que tem
  promovido a dívida pública brasileira como um dos investimentos com
  maior prêmio, promovendo altos ganhos rentista-patrimoniais. A rigidez
  da meta fiscal também é questionada quanto à capacidade da poupança
  pública em direcionar investimentos para o desenvolvimento, bem como
  para o suporte às inovações.
  Uma política de câmbio totalmente flexível – sem intervenção do
  governo – pode ser prejudicial, uma vez que a taxa nem sempre gira em
  torno de um equilíbrio que deixe o país competitivo internacionalmente com seu setor industrial. Embora utilizada muitas vezes para ajudar a
  controlar a inflação interna, ainda assim é refém dos fluxos de capitais
  internacionais em busca de rentabilidade, que nem sempre se destinam
  diretamente a investimentos produtivos. Em países exportadores de commodities, muitos autores defendem uma taxa de câmbio competitiva ao
  nível industrial, para que não ocorra uma desindustrialização. Para isso
  é necessário um governo forte (capacitado) e que gerencie os fluxos de
  capitais. Ao adotarmos um câmbio flutuante (mesmo que “sujo”), abre-se
  mão de uma política monetária forte, capaz de transbordar seus reflexos
  sobre as condições endógenas e exógenas da concorrência nacional.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  112
  
  As contribuições de Schumpeter e de Perez são importantes, pois sustentam que, em primeiro lugar, as inovações alicerçam o desenvolvimento
  econômico. Em segundo lugar, as alterações nos paradigmas tecno econômicos, que decorrem das profundas alterações das economias inovadoras,
  demonstram que é crucial para um país desenvolver-se a absorção da tecnologia da revolução vigente. Mas para isso depende de ação consciente,
  nada trabalhada na teoria ortodoxa de estabilização econômica, representada pelo tripé de controle de inflação, superavit primário e câmbio
  flutuante. As condições para que isso ocorra vão além do controle econômico pela taxa de juros ou pelo ajuste fiscal. A teoria vigente não abarca
  tal perspectiva, uma vez que o desenvolvimento se dá automaticamente
  em uma economia estabilizada.
  Tampouco pode-se dizer que a perspectiva do estudo da fragilidade
  financeira consta no referencial ortodoxo. Chama atenção que, embora
  a economia se constitua em relações produtivas dadas pelo emaranhado
  de relações financeiras dos agentes, ainda não se contempla na teoria-padrão as causas de crises financeiras exibidas pelas empresas quando
  ocorrem os ciclos econômicos. O aporte de Minsky e Perez foi de alertar
  que a economia silenciosamente tende a ficar instável, pois as relações de
  financiamento se alteram com o tempo. O capital financeiro, muitas vezes
  em busca de altas rentabilidades, desconsidera os riscos crescentes. Com
  a alteração de cenários, os estouros das bolhas dos ativos ocorrem, e as
  crises têm efeitos negativos nas economias, também criando obstáculos
  para o desenvolvimento dos países.
  
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  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
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  42, 2011.
  
  Apêndice A – Indicadores Selecionados
  1999
  
  2000
  
  2001
  
  2002
  
  2003
  
  2004
  
  I. RECEITA TOTAL
  
  19,2%
  
  19,6%
  
  20,6%
  
  21,5%
  
  20,7%
  
  21,4%
  
  II. TRANSF. POR REPARTIÇÃO DE RECEITA
  
  2,8%
  
  3,1%
  
  3,3%
  
  3,5%
  
  3,3%
  
  3,3%
  
  III. RECEITA LÍQUIDA (I-II)
  
  16,4%
  
  16,5%
  
  17,3%
  
  18,0%
  
  17,4%
  
  18,1%
  
  IV. DESPESAS
  
  14,6%
  
  14,8%
  
  15,6%
  
  15,9%
  
  15,1%
  
  15,6%
  
  RESULTADO FISCAL DO GOVERNO CENTRAL (% PIB)*
  
  V. FUNDO SOBERANO DO BRASIL
  
  0,0%
  
  0,0%
  
  0,0%
  
  0,0%
  
  0,0%
  
  0,0%
  
  VI. PRIMÁRIO GOVERNO CENTRAL
  
  1,9%
  
  1,7%
  
  1,7%
  
  2,1%
  
  2,3%
  
  2,5%
  
  VII. AJUSTE METODOLÓGICO 1
  
  0,0%
  
  0,0%
  
  0,0%
  
  0,0%
  
  0,0%
  
  0,1%
  
  VIII. DISCREPÂNCIA ESTATÍSTICA
  
  0,2%
  
  -0,0%
  
  0,0%
  
  0,0%
  
  -0,0%
  
  0,0%
  
  IX. RESULTADO PRIMÁRIO DO GOVERNO CENTRAL (VI + VII +
  VIII) 2
  
  2,1%
  
  1,7%
  
  1,7%
  
  2,1%
  
  2,3%
  
  2,7%
  
  X. JUROS NOMINAIS 2
  
  -4,5%
  
  -3,8%
  
  -3,6%
  
  -2,8%
  
  -5,9%
  
  -4,1%
  
  XI. RESULTADO NOMINAL DO GOVERNO CENTRAL (IX + X) 2
  
  -2,4%
  
  -2,1%
  
  -1,9%
  
  -0,7%
  
  -3,6%
  
  -1,4%
  
  Consumo final
  
  0,6
  
  2,6
  
  1,0
  
  2,2
  
  Consumo final - Adm. Pública
  
  0,3
  
  -0,0
  
  0,5
  
  0,9
  
  0,2
  
  0,8
  
  Consumo final - famílias
  
  0,2
  
  2,6
  
  0,4
  
  1,2
  
  -0,5
  
  2,4
  
  Capital - formação bruta
  
  -3,5
  
  0,2
  
  -1,8
  
  -3,3
  
  -1,7
  
  0,5
  
  Importações - bens e serviços
  
  1,3
  
  -1,2
  
  -0,2
  
  1,6
  
  0,2
  
  -1,6
  
  Exportações - bens e serviços
  
  0,4
  
  1,2
  
  1,0
  
  0,9
  
  1,5
  
  2,3
  
  DEMANDA AGREGADA - PIB - VAR (%)**
  
  INDICADORES***
  
  -0,2
  
  3,2
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  116
  
  Inflação - IPCA - (% a.a.) 3
  
  8,94
  
  5,97
  
  7,67
  
  12,53
  
  9,30
  
  7,60
  
  Meta Inflação - Limites Sup/Inf5
  
  6-10
  
  4-8
  
  2-6
  
  1,5-5,5
  
  1,25-6,5
  
  1,25-8
  
  Selic - Copom - (% a.a.) 5
  
  19,00
  
  15,75
  
  19,00
  
  25,00
  
  16,50
  
  17,75
  
  Taxa de câmbio - R$ / US$ 6
  
  R$ 1,81
  
  R$ 1,83
  
  R$ 2,35
  
  R$ 2,92
  
  R$ 3,08
  
  R$ 2,93
  
  Mundial - PIBpm - var. real anual7
  
  3,60
  
  4,8
  
  2,5
  
  3
  
  4
  
  5,4
  
  1,39
  
  3,05
  
  1,14
  
  5,76
  
  Brasil PIBpm: var. real anual8
  2011
  
  2012
  
  2013
  
  2014
  
  2015
  
  I. RECEITA TOTAL
  
  22,6%
  
  22,1%
  
  22,2%
  
  21,5%
  
  21,1%
  
  II. TRANSF. POR REPARTIÇÃO DE RECEITA
  
  3,7%
  
  3,6%
  
  3,4%
  
  3,5%
  
  3,5%
  
  III. RECEITA LÍQUIDA (I-II)
  
  18,9%
  
  18,5%
  
  18,7%
  
  18,0%
  
  17,7%
  
  IV. DESPESAS
  
  16,7%
  
  16,9%
  
  17,3%
  
  18,3%
  
  19,6%
  
  RESULTADO FISCAL DO GOVERNO CENTRAL (% PIB)*
  
  V. FUNDO SOBERANO DO BRASIL
  
  0,0%
  
  0,3%
  
  0,0%
  
  0,0%
  
  0,0%
  
  VI. PRIMÁRIO GOVERNO CENTRAL
  
  2,1%
  
  1,8%
  
  1,4%
  
  -0,3%
  
  -1,9%
  
  VII. AJUSTE METODOLÓGICO 1
  
  0,0%
  
  0,0%
  
  0,0%
  
  0,0%
  
  0,1%
  
  -0,0%
  
  -0,1%
  
  -0,0%
  
  -0,1%
  
  -0,1%
  
  2,1%
  
  1,8%
  
  1,4%
  
  -0,4%
  
  -2,0%
  
  X. JUROS NOMINAIS 2
  
  -4,1%
  
  -3,1%
  
  -3,5%
  
  -4,4%
  
  -6,7%
  
  XI. RESULTADO NOMINAL DO GOVERNO CENTRAL (IX + X) 2
  
  -2,0%
  
  -1,3%
  
  -2,1%
  
  -4,8%
  
  -8,7%
  
  2,8
  
  2,6
  
  2,0
  
  VIII. DISCREPÂNCIA ESTATÍSTICA
  IX. RESULTADO PRIMÁRIO DO GOVERNO CENTRAL (VI + VII +
  VIII) 2
  
  DEMANDA AGREGADA - PIB - VAR (%)**
  Consumo final
  Consumo final - Adm. Pública
  
  0,4
  
  0,7
  
  0,4
  
  Consumo final - famílias
  
  2,4
  
  1,9
  
  1,6
  
  Capital - formação bruta
  
  0,6
  
  -1,6
  
  1,4
  
  Importações - bens e serviços
  
  -1,2
  
  -0,0
  
  -1,2
  
  Exportações - bens e serviços
  
  0,5
  
  0,1
  
  0,3
  
  INDICADORES***
  Inflação - IPCA - (% a.a.) 3
  
  6,50
  
  5,84
  
  5,91
  
  6,41
  
  10,67
  
  Meta Inflação - Limites Sup/Inf5
  
  2,5-6,5
  
  2,5-6,5
  
  2,5-6,5
  
  2,5-6,5
  
  2,5-6,5
  
  Selic - Copom - (% a.a.) 5
  
  11,00
  
  7,25
  
  10,00
  
  11,75
  
  14,25
  
  Taxa de câmbio - R$ / US$ 6
  
  R$ 1,67
  
  R$ 1,95
  
  R$ 2,16
  
  R$ 2,35
  
  R$ 3,33
  
  Mundial - PIBpm - var. real anual7
  
  4,1
  
  3,4
  
  3,3
  
  2,61
  
  2,46
  
  Brasil PIBpm: var. real anual8
  
  3,91
  
  1,92
  
  3,01
  
  0,5
  
  -3,84
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  117
  
  Média
  1999-2015
  
  Média
  2001-2005
  
  Média
  2006-2010
  
  Média
  2011-2015
  
  I. RECEITA TOTAL
  
  21,7%
  
  21,3%
  
  22,8%
  
  21,9%
  
  II. TRANSF. POR REPARTIÇÃO DE RECEITA
  
  3,5%
  
  3,4%
  
  3,7%
  
  3,5%
  
  III. RECEITA LÍQUIDA (I-II)
  
  18,2%
  
  17,9%
  
  19,1%
  
  18,3%
  
  IV. DESPESAS
  
  16,6%
  
  15,7%
  
  17,0%
  
  17,8%
  
  V. FUNDO SOBERANO DO BRASIL
  
  -0,0%
  
  0,0%
  
  -0,1%
  
  0,1%
  
  VI. PRIMÁRIO GOVERNO CENTRAL
  
  1,6%
  
  2,2%
  
  1,9%
  
  0,6%
  
  VII. AJUSTE METODOLÓGICO 1
  
  0,0%
  
  0,0%
  
  0,1%
  
  0,0%
  
  VIII. DISCREPÂNCIA ESTATÍSTICA
  
  -0,0%
  
  0,0%
  
  -0,0%
  
  -0,1%
  
  IX. RESULTADO PRIMÁRIO DO GOVERNO CENTRAL (VI + VII + VIII) 2
  
  1,6%
  
  2,3%
  
  2,0%
  
  0,6%
  
  X. JUROS NOMINAIS 2
  
  -4,3%
  
  -4,5%
  
  -4,1%
  
  -4,4%
  
  XI. RESULTADO NOMINAL DO GOVERNO CENTRAL (IX + X) 2
  
  -2,6%
  
  -2,2%
  
  -2,1%
  
  -3,8%
  
  Consumo final
  
  2,7
  
  1,8
  
  4,2
  
  2,5
  
  Consumo final -Adm. Pública
  
  0,6
  
  0,6
  
  0,7
  
  0,5
  
  Consumo final - famílias
  
  2,1
  
  1,2
  
  3,4
  
  2,0
  
  Capital - formação bruta
  
  -0,6
  
  -1,6
  
  0,5
  
  0,1
  
  Importações - bens e serviços
  
  -0,8
  
  -0,2
  
  -1,8
  
  -0,8
  
  Exportações - bens e serviços
  
  0,8
  
  1,4
  
  0,3
  
  0,3
  
  6,87
  
  8,56
  
  4,74
  
  7,07
  
  Selic - Copom - (% a.a.) 5
  
  14,29
  
  19,25
  
  11,55
  
  10,85
  
  Taxa de câmbio - R$ / US$ 6
  
  R$ 2,27
  
  R$ 2,74
  
  R$ 1,94
  
  R$ 2,29
  
  Mundial - PIBpm - var. real anual7
  
  3,75
  
  3,96
  
  3,94
  
  3,17
  
  Brasil PIBpm: var. real anual8
  
  2,84
  
  2,91
  
  4,50
  
  1,10
  
  Resultado Fiscal do Governo Central (% PIB)*
  
  Demanda Agregada - PIB - var (%)**
  
  Indicadores***
  Inflação - IPCA - (% a.a.) 3
  Meta Inflação - Limites Sup/Inf5
  
  * - Tesouro Nacional (https://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/246449/Anexos+RTN+Set+2016.xlsx/a6fbd940-caf4-4f0a-af89-eeba9864f595)
  1 - Recursos transitórios referentes à amortização de contratos de Itaipu com o Tesouro Nacional.
  2 - Pelo critério “abaixo-da-linha”, sem desvalorização cambial. Fonte: Banco Central do Brasil.
  **- Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Sistema de Contas Nacionais Referência 2000 (IBGE/SCN 2000 Anual) - SCN_CTCR
  3 - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Sistema Nacional de Índices de Preços ao Consumidor (IBGE/SNIPC) - PRECOS_IPCAG
  4 - Histórico de Metas para a Inflação no Brasil - (http://www.bcb.gov.br/Pec/metas/TabelaMetaseResultados.pdf)
  5 - Banco Central do Brasil, Boletim, Seção mercado financeiro e de capitais (Bacen/Boletim/M. Finan.) - BM366_TJOVER366
  6 - Comercial - compra – média
  *** - IPEADATA (http://www.ipeadata.gov.br/)
  7 - Para 2014 e 2015, estimativas do Banco Mundial (http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG?end=2015&start=1997)
  8 - Para 2014 e 2015, estimativas IBGE (ftp://ftp.ibge.gov.br/Contas_Nacionais/Contas_Nacionais_Trimestrais/Tabelas_Completas/Tab_Compl_CNT.zip) e BCB (http://www.bcb.gov.br/
  pec/Indeco/Port/ie1-51.xls).
  
  PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS:
  APONTAMENTOS SOBRE AS LIMITAÇÕES EM
  PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO
  Andréia Fröhlich Justen
  Mariângela Brum Frota
  
  1 INTRODUÇÃO
  As discussões acerca de políticas públicas tornam-se cada vez mais
  importantes para o aperfeiçoamento das ações do Estado e para a melhoria da qualidade de vida da população. Igual importância deve ser dispensada ao planejamento governamental, a fim de elucidar as ações desde a
  proposição da agenda até a sua avaliação.
  Dadas as características peculiares do Brasil, por ser um país com
  marcantes diferenças geográficas, culturais e econômicas, muitas vezes
  se torna difícil ou até mesmo impossível realizar planos ou programas
  nacionais, sem levar em conta a heterogeneidade do país.
  A herança histórica brasileira aponta que o Estado brasileiro era caracterizado pelo seu caráter conservador, centralizador e autoritário. Segundo
  Bacelar (2003), “Não era um Estado de Bem-Estar Social e sim um Estado
  disposto a promover o desenvolvimento única e exclusivamente pela industrialização”. O grande objetivo econômico em detrimento do social deu
  ao Estado um status de fazedor e não de regulador de Políticas Públicas.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  119
  
  O modo de fazer políticas públicas em países em desenvolvimento,
  principalmente no Brasil, se dá de maneira conservadora e centralizadora,
  pois na maioria das vezes as decisões são tomadas em gabinete e poucas
  vezes busca-se reconhecer a realidade local, onde serão implantadas essas
  políticas públicas.
  Outro fato que deve ser levado em conta, nesta análise, é que o Brasil
  é um país essencialmente burocratizado, e a falta de diálogo entre os setores envolvidos dificulta ainda mais o processo de formulação de agendas
  públicas. A rivalidade entre setores cruciais para o planejamento acabam
  engessando as possibilidades, isso porque um pensa em fazer, mas o outro
  impõe barreiras para que o projeto não avance. Portanto, sendo o Estado um campo de interesses diversos, por vezes deflagra conflitos entre os
  atores envolvidos (partidos políticos, representações regionais, setoriais
  e população em geral).
  No Brasil, segundo o que a bibliografia indica, as primeiras ações de
  planejamento governamental surgiram nos anos 30, no período da grande crise de 1929, com o objetivo primeiro de criar condições de superar
  as dificuldades econômicas e sociais que se apresentavam naquele momento. Desde então, vários planos foram elaborados. Observa-se que a
  maioria deles é de cunho econômico, deixando a desejar quanto a ações
  e resultados sociais.
  Os anos 80 são considerados como a década de declínio das ações
  de planejamento, em decorrência das graves crises mundiais e nacionais,
  tornando desacreditado o poder do Estado, como planejador e regulador
  da máquina estatal. A partir daí (1980), alguns planos entraram em pauta,
  como o Plano Plurianual, que permanece ativo, servindo de base para o
  planejamento, principalmente orçamentário, tanto da nação, quanto dos
  estados e dos municípios.
  No intuito de trazer subsídios para o debate acadêmico, o presente capítulo se propõe a realizar uma análise sobre as particularidades do planejamento
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  120
  
  governamental em relação às políticas públicas no Brasil, fazendo menção a
  alguns dos planos implementados e suas principais características.
  
  2 POLÍTICAS PÚBLICAS
  As políticas públicas surgem nos Estados Unidos como área de conhecimento e disciplina acadêmica, sem estabelecer relações com as bases
  teóricas sobre o papel do Estado, passando direto para a ênfase nos estudos
  sobre a ação dos governos, diferenciando-se da tradição europeia de estudos e pesquisas nessa área, que estavam concentradas na análise do Estado
  e suas instituições. Assim, na Europa, a área de política pública começa
  como um desdobramento de trabalhos baseados em teorias sobre o papel
  do Estado e do governo, produtor, por excelência, de políticas públicas.
  A herança histórica brasileira, contada a partir de 1920, aponta que
  o Estado brasileiro era caracterizado como conservador, centralizador e
  autoritário. Era um Estado que buscava a promoção do desenvolvimento
  única e exclusivamente pela industrialização, deixando de lado o bem-estar
  social. O grande objetivo econômico em detrimento do social conferiu
  ao Estado um status de fazedor e não de regulador de políticas públicas.
  Para Souza (2006), as políticas públicas são um ramo da ciência política que permite entender como e por que os governos optam por determinadas ações. A autora referencia Lynn (1980), Dye (1984), Peters
  (1986) e Mead (1995), cujas definições sobre políticas públicas se aproximam da ideal, já que não existe uma única ou melhor. Sinteticamente, as
  políticas públicas seriam como um campo dentro do estudo da política,
  que analisa o governo à luz de grandes questões públicas, e um conjunto
  de ações do governo que produzirá efeitos específicos, além da soma das
  atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação
  e influenciam a vida dos cidadãos. Ou “o que o governo escolhe fazer ou
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  121
  
  não fazer”, isto é, as definições enfatizam o papel das políticas públicas na
  solução de problemas.
  O crescimento da importância do campo das políticas públicas, de
  acordo com Souza (2002), deu-se, principalmente, a partir de três fatores:
  o primeiro foi a adoção de medidas restritivas de gastos, impostas pelos
  governos, dominando a agenda da maioria dos países em desenvolvimento; o segundo diz respeito às novas visões sobre os papéis dos governos
  (hegemonia e políticas keynesianas); e o terceiro refere-se ao desenho de
  políticas públicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econômico
  e a inclusão social.
  A política pública reflete na economia e nas sociedades e fundamenta
  as inter-relações entre Estado, política, economia e sociedade. É o campo
  do conhecimento que busca “colocar o governo em ação” e analisar essa
  ação, além de sugerir mudanças no curso dessas ações. A elaboração de
  políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e
  ações, que produzirão resultados ou mudanças no mundo real (SOUZA,
  2006). Seu ciclo constitui-se das seguintes etapas: definição de agenda,
  identificação de alternativas, avaliação das opções, seleção das opções,
  execução e avaliação.
  Dentre os principais elementos das políticas públicas, pode-se destacar o seu potencial de distinguir entre o que o governo tenciona fazer e
  o que realmente faz; não se restringe, em nível de participação, somente
  a governos, pois é abrangente e engloba diversos atores e níveis de decisão; constitui-se numa ação proposital, com objetivos a serem alcançados.
  Embora tenha resultados de curto prazo, é uma política de longo prazo.
  A política pública pode assumir quatro formas, conforme Souza (2006):
  a primeira é a das políticas distributivas – decisões tomadas pelo governo e geram impactos mais individuais do que universais, privilegiando
  certos grupos sociais ou regiões, em detrimento do todo; a segunda é o
  das políticas regulatórias – mais visíveis ao público, envolvem burocracia,
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  122
  
  políticos e grupos de interesse; a terceira é a das políticas redistributivas –
  atinge maior número de pessoas e impõe perdas concretas no curto prazo,
  para certos grupos sociais, e ganhos incertos e futuro para outros: são as
  políticas sociais universais, o sistema tributário, o sistema previdenciário;
  a quarta é a das políticas constitutivas – lidam com procedimentos, são as
  normas e os procedimentos sobre as quais devem ser formuladas e implementadas as demais políticas públicas. Cada uma dessas políticas públicas
  vai gerar pontos ou grupos de vetos e de apoios diferentes, processando-se,
  portanto, dentro do sistema político de forma também diferente.
  O processo de formulação de políticas públicas pode ser compreendido a partir de três vertentes teóricas, conforme Lobato (2007). A primeira é a Pluralista, produzida a partir da experiência americana, que
  “tem como base teórica a noção de que a formulação de políticas é dada
  segundo o jogo de forças empreendido por diferentes grupos de interesses
  que, atuando junto ao governo, procuram maximizar benefícios e reduzir
  custos” (LOBATO, 2007 p. 290). Dessa forma, os indivíduos se organizariam para interceder pelos seus direitos e lograriam êxito pela habilidade de tornarem-se politicamente mais resistentes do que os grupos com
  interesses opostos. Assim, a forma de intervir e evitar o excesso de poder
  político pelos grupos com maior poder econômico seria o processo eleitoral; a estabilidade seria dada pela competição plural, garantido o acesso de
  todos à vida política. No Brasil, essa vertente não se aplica, tendo em vista
  a necessidade de um sistema político-democrático e plural. O Neocorporativismo, outra vertente, é contrário ao Pluralismo, pois a intermediação
  é institucionalizada, com vistas a não ordenar a sociedade ou conduzir a
  economia, referindo-se a um arranjo político. Nesse modelo, os grupos
  institucionalizados (sindicatos, partidos) também são responsáveis pela
  idealização da política, tendo assim uma visão sistêmica.
  A terceira vertente, a Marxista, em diálogo com o corporativismo,
  tem buscado superar a visão clássica de que o estado capitalista representa
  unicamente os interesses da classe dominante, admitindo a complexidade
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  123
  
  do papel do Estado, com a existência de interesses distintos. Desse modo,
  percebem-se os diferentes padrões de relacionamento Estado/sociedade,
  gerando formas diferentes de emergência de políticas públicas, o que torna
  complexa uma análise que dê conta de explicá-las em suas especificidades.
  O processo de formulação de políticas públicas possui diversas vertentes, mas em todas elas há a necessidade de planejamento das ações, seja
  por parte dos governos, dos estados e/ou dos agentes políticos envolvidos.
  Nesse sentido, torna-se importante conhecer os diferentes tipos de planejamento, bem como aqueles que foram implantados no Brasil desde a
  década de 1930.
  
  3 PLANEJAMENTO
  As organizações, tanto públicas quanto privadas, não trabalham com
  base na improvisação, o que não devem mesmo fazer se pretendem atingir
  seus objetivos com eficácia, eficiência e efetividade. Suas ações devem ser
  planejadas. O planejamento começa com a determinação dos objetivos e
  posteriormente detalha os planos necessários para atingi-los da melhor forma
  possível. Planejar é definir os objetivos e escolher antecipadamente o curso
  de ação para alcançá-los. O planejamento define onde se pretende chegar,
  o que deve ser feito, quando, como e em que sequência. No sentido amplo,
  o planejamento pode ser categorizado em três níveis distintos, de acordo
  com sua amplitude: o planejamento estratégico, o tático e o operacional.
  O planejamento estratégico é o planejamento mais amplo e abrangente da organização, projetado em longo prazo. O tático é projetado em
  médio prazo, geralmente para exercício anual, envolvendo segmentos da
  organização, abrangendo seus recursos específicos, e é definido para cada
  segmento da organização. O operacional é o planejamento feito para cada
  tarefa ou atividade. Geralmente é projetado para curto prazo e envolve
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  124
  
  cada tarefa ou atividade isoladamente, preocupando-se com o alcance de
  metas específicas.
  Alguns detalhes devem ser observados no processo de planejamento.
  Inicialmente, é fundamental para o sucesso do plano que o objetivo planejado seja claro, coerente e possível, sob o risco de os planos não saírem
  nem ao menos do papel (aliás, uma das causas do insucesso de muitos
  dos planos governamentais adotados no Brasil é justamente a falta de rigor técnico na definição dos objetivos). É importante também definir os
  meios necessários e os mais eficientes para a consecução dos objetivos
  propostos. É justamente nesse ponto que reside o cerne do sucesso ou não
  da implementação do planejamento proposto.
  Um outro aspecto importante é que o planejamento deve considerar
  os terceiros envolvidos no processo. A implementação dos planos vai depender diretamente das pessoas envolvidas em sua execução, em todos
  os níveis. O planejamento deve prever, na medida do possível, os efeitos
  dessa inter-relação. Esse é um dos pontos fracos do planejamento na área
  governamental, pois quanto maior o número de atores envolvidos no processo, mais difícil se torna a previsão das reações ao plano.
  3.1 Planejamento governamental
  Uma das principais diferenças entre planejamento público e privado,
  ou governamental e empresarial, é que o primeiro tem como premissa
  promover o bem-estar social, diferente do segundo, que almeja o lucro.
  Lopes (1990, p. 12) fornece uma definição própria para o planejamento
  no setor público: “método coerente e compreensivo de formação e implementação de diretrizes, através de um controle central de vastas redes de
  órgãos e instituições interdependentes, viabilizados por conhecimentos
  científicos e metodológicos”. Observa-se, portanto, que o planejamento
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  125
  
  governamental abarca vários órgãos e instituições, mas que necessita de
  um controle central que ordene as ações.
  Segundo Matus (1993, p. 45), “a ação planejadora do Estado vai além
  da simples produção econômica”, alcançando também o que ele define
  como “Produção Social”, que tem “um sentido mais amplo que produção
  econômica, envolvendo diversos aspectos da vida social da população”.
  Justamente em decorrência dessa produção social, a implementação do
  planejamento público enfrenta dificuldades decorrentes da ação diferenciada dos atores sociais envolvidos, aumentando o grau de imprevisibilidade do modelo de planejamento adotado. Modelos podem ser úteis na
  simulação de diferentes cenários, mas nem sempre são eficazes, dada a
  complexidade decorrente das inúmeras reações possíveis, o que inviabiliza
  a construção de um modelo perfeito, que possa prever todas as variáveis
  envolvidas em um planejamento público.
  Podemos identificar, ainda segundo Lopes (1990) e a partir da análise dos modelos adotados por diferentes países, três espécies principais de
  planejamento governamental:
  I. O modelo socialista soviético, no qual o planejamento permeia todo
  o sistema econômico, utilizando-se de minuciosa explicitação do
  processo produtivo (trata-se de um modelo relativamente em desuso,
  após o colapso dos regimes socialistas, à exceção da China e Cuba,
  que assim mesmo fazem concessões à economia de mercado);
  II. O modelo adotado pelos países de terceiro mundo, que usaram o
  planejamento como processo ideal nos esforços de industrialização
  rápida, com o objetivo de aumentar a renda per capita. Nesse rol se
  incluem os planos brasileiros até a década de 70;
  III. O modelo utilizado nos países de economia de mercado, que utiliza o
  planejamento indicativo em que, em vez da substituição do mercado
  e do mecanismo de formação de preços, busca-se garantir maior eficiência do setor econômico através da redução do nível de incerteza.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  126
  
  O planejamento governamental deve prever alguns aspectos políticos que influenciam diretamente a implementação dos planos: o poder, a
  cooperação e a coordenação. A estrutura do poder, quando não prevista na formulação, simplesmente inviabiliza a execução do planejamento.
  Os problemas sociais e econômicos também devem ser levados em
  conta, pois não têm uma única solução correta e possível, cabendo aos
  gestores optarem pela melhor. É justamente nesse ponto que estão envolvidos os aspectos políticos do planejamento. A decisão governamental
  envolve interesses de toda a sociedade e, nesse ponto, os critérios que prevalecem nem sempre são os técnicos. Uma análise importante a ser feita
  refere-se às críticas sobre o planejamento governamental que apontam o
  seu fracasso e consequente desuso em muitas nações. Porém, não planejar
  é sinônimo de improvisação e amadorismo, duas características que não
  são permitidas à esfera pública.
  Muito embora seja verdadeiro que a experiência brasileira, na década
  de 80, e o colapso das economias planificadas, no início dos anos 90, indiquem o possível insucesso do planejamento governamental, o planejamento
  continua sendo um instrumento que pode ser útil ao governo e à nação, pois
  se constitui na indicação dos caminhos para o desenvolvimento econômico,
  bem como na transparência da aplicação dos recursos públicos. O malogro brasileiro, na década de 80, esteve muito mais ligado às oscilações da
  economia da época do que às falhas no planejamento em si (LOPES, 1990).
  3.2 Histórico do Planejamento no Brasil
  Antes de 1930, a economia brasileira era caracterizada por uma estrutura econômica baseada na agricultura, sendo que o poder político se
  concentrava nas oligarquias rurais, notadamente de São Paulo e Minas
  Gerais. Uma série de acontecimentos mundiais, como a grande crise de
  1929, culminou com a revolução de 1930 e a subida de Getúlio Vargas ao
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  127
  
  poder, marcando o fim do antigo modelo e o início de um novo, com participação mais ativa do Estado na economia, que pode ser denominado
  como nacional-desenvolvimentista.
  A partir daí, o Estado brasileiro foi levado a desempenhar funções
  cada vez mais complexas no conjunto da economia. Essa participação se
  deu tanto de forma direta quanto de forma indireta, desde a formulação
  de regras de desenvolvimento até a criação e manutenção de empresas estatais. Esse era o cenário nacional quando foram efetivadas as primeiras
  tentativas de planejamento no Brasil, decorrência natural da nova concepção do Estado como fomentador do desenvolvimento nacional, seguindo
  o exemplo de outros países que já vinham planejando suas ações.
  No Quadro 1 destacam-se as experiências brasileiras de planejamento em nível nacional, numa retrospectiva histórica até meados da década
  de 1980.
  Quadro 1 – Experiências brasileiras de Planejamento
  PLANO
  
  PERÍODO
  
  CARACTERÍSTICAS
  
  PLANO ESPECIAL
  
  1939-1944
  
  – Instituído como tentativa de alocação de recursos
  para fins específicos;
  – Objetivos principais: criação de indústrias básicas,
  execução de obras públicas e o aparelhamento da
  defesa nacional;
  – Grande preocupação com a soberania e a defesa nacional;
  – Resultou na criação da Companhia Siderúrgica
  Nacional.
  – Estudos realizados por técnicos norte-americanos
  para diagnosticar os problemas brasileiros e indicar
  caminhos para a solução destes;
  – A Missão Taub (1942) e a Missão Cooke (1943)
  influenciaram a formação dos técnicos brasileiros;
  – Objetivo principal era apoiar obras públicas e indústrias básicas.
  
  1944-1948
  PLANO DE
  OBRAS E
  EQUIPAMENTOS
  
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  128
  
  PLANO
  
  PERÍODO
  
  CARACTERÍSTICAS
  
  PLANO SALTE
  
  1950 – 1954
  
  PLANO DE
  METAS
  
  1956
  
  – Primeira experiência de planejamento no Brasil
  implementada sob um regime democrático;
  – Elegeu quatro setores como prioritários para os
  investimentos governamentais: saúde, alimentação,
  transporte e energia (SALTE);
  – Excessiva centralização de poderes
  da Presidência;
  – Defasagem entre recursos previstos e aplicados.
  – Estabelecia 30 metas em quatro grandes setores:
  energia, transporte, agricultura/alimentação e indústrias de base;
  – Distinção entre onde o governo vai atuar como
  agente econômico e onde deve haver apenas a indicação para o setor privado;
  – Êxito no plano de industrialização da economia;
  – Provocou desequilíbrios na balança de pagamentos e aumento das taxas de inflação.
  – Soluções para problemas estruturais do país, integrando estrutura econômica e social;
  – Objetivou a manutenção de elevada taxa de crescimento do produto, a redução progressiva da inflação, a redução do custo social do desenvolvimento,
  a melhor distribuição de seus frutos e a redução das
  desigualdades regionais de níveis de vida;
  – Não houve aceitação popular e o plano fracassou.
  – Instituído na Ditadura Militar;
  – Tentativa clara de desvincular a imagem do planejamento das economias socialistas;
  – Objetivou acelerar o ritmo do desenvolvimento econômico, conter progressivamente o processo
  inflacionário, atenuar os desníveis econômicos setoriais e regionais e assegurar oportunidades de emprego, além de corrigir a tendência a deficit descontrolados do balanço de pagamentos;
  – Obteve considerável êxito, principalmente na melhoria da situação econômica do país.
  – Primeira tentativa de planejamento em longo prazo no Brasil;
  – Formulado sob a influência do relativo sucesso do
  Programa anterior;
  – O plano não saiu do papel.
  
  PLANO TRIENAL 1963
  
  PROGRAMA
  DE AÇÃO ECONÔMICA DO
  GOVERNO
  
  1964-1966
  
  PLANO DECENAL 1967-1976
  
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  129
  
  PLANO
  
  PERÍODO
  
  CARACTERÍSTICAS
  
  PROGRAMA ESTRATÉGICO DO
  DESENVOLVIMENTO
  
  1968-1970
  
  PRIMEIRO PLANO NACIONAL
  DO DESENVOLVIMENTO
  ECONÔMICO
  
  1972-1974
  
  – Objetivou a aceleração do desenvolvimento econômico, a contenção da inflação, o desenvolvimento
  a serviço do progresso social e a expansão das oportunidades de emprego e de mão de obra;
  – O êxito do plano concentrou-se na esfera econômica, com altas taxas de crescimento do PIB, em
  detrimento dos avanços no campo social.
  – Objetivou: colocar o Brasil, na categoria das nações desenvolvidas; duplicar, até 1980, a renda per
  capita do país; elevar a economia a um crescimento
  anual do PIB entre 8% e 10%;
  – Redução das disparidades regionais e a preocupação com a integração nacional;
  – Foi um período de crescimento econômico extraordinário no Brasil, aliado a baixas taxas de
  inflação.
  – Instituído na época da primeira crise do petróleo;
  – Objetivos: manter o crescimento acelerado dos
  anos anteriores, aumento de emprego de mão de
  obra; política de conexão da inflação pelo método
  gradualista; manter em relativo equilíbrio o balanço de pagamentos; realizar políticas de melhoria de
  distribuição de renda, pessoal e regional; estabilidade social e política; desenvolvimento com qualidade
  de vida e preservação de recursos naturais;
  – Teve problemas de execução.
  – Idealizado em plena crise econômica mundial e
  nacional e o desgaste do regime militar;
  – Marca o fim do processo de planejamento como
  efetivo instrumento da política econômico financeira do país.
  
  SEGUNDO PLANO NACIONAL
  DO DESENVOLVIMENTO
  ECONÔMICO
  
  TERCEIRO PLANO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO
  ECONÔMICO
  
  1975 – 1979
  
  1980-1985
  
  Fonte: Souza1 (organizado pelas autoras, 2016).
  
  Observa-se uma gama considerável de tentativas e planos de desenvolvimento para o Brasil. Em aproximadamente 45 anos, foram 11 experiências de planejamento. Muitos deles com êxito, conquistas importantes para
  o país e outros que permaneceram apenas no projeto. Uma característica
  notória da maioria dos planos é a grande preocupação com o desenvolvimento econômico, em detrimento das questões sociais.
  1
  
  A partir de informações de Alexandre Barreto de Souza – “Planejamento governamental no Brasil”. Disponível
  em: <http://www.angelfire.com/ar/rosa01/page16.html>.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  130
  
  Para Almeida (2004), sobre essas experiências de planejamento governamental, estruturadas em torno de grandes objetivos econômicos e
  formuladas para atender necessidades de estabilização econômica ou de
  desenvolvimento regional, como a Superintendência de Desenvolvimento
  do Nordeste (SUDENE), as mais conhecidas e ambiciosas foram, no auge
  do regime militar, os dois planos nacionais de desenvolvimento. Atingiram algumas das metas propostas; no entanto, tiveram pouco impacto na
  situação social da nação. O país amadureceu do ponto de vista industrial e
  avançou em termos tecnológicos ao longo desses planos, mas a sociedade
  permaneceu desigual, especialmente nos campos da educação, da saúde e das
  demais condições de vida para os setores mais desfavorecidos da população.
  3.3 A partir dos anos 80
  Os anos 80, conhecidos como a “década perdida”, foram marcados
  por crises econômicas, políticas e sociais. Nesse cenário de incerteza, o
  planejamento passou a ser visto como um produto inválido e ultrapassado,
  corroborando para isso os malogros dos planos instituídos nos anos 70.
  No cenário internacional, ao final da década de 1970 e início da década de 1980, tem-se a ascensão do ideário neoliberal, capitaneado pelos
  governos Reagan, nos Estados Unidos, e Thatcher, na Inglaterra. As políticas neoliberais apregoavam a redução do intervencionismo estatal na
  economia, na crença em que o mercado estaria suficientemente amadurecido para resolver seus próprios problemas. Essa concepção de Estado
  também influenciou negativamente o planejamento governamental.
  Destaca-se que, mesmo assim, prevaleceram no Brasil, durante esse
  período, alguns planos heterodoxos de orientação voltada à política econômica (monetária e fiscal): Plano Cruzado e Cruzado II (1986), Plano
  Bresser e Verão (1987) e o Plano “feijão com arroz”, do então Ministro da
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  131
  
  Fazenda, Marcílio Marques Moreira. Todos esses planos tiveram eficácia
  pequena ou nula na resolução dos problemas econômicos brasileiros.
  Portanto, a década de 80 é marcada pela crise deliberada do planejamento governamental, pelo desencanto com o processo, dúvidas quanto às
  suas qualidades e ceticismo quanto a seu potencial. Desde a Constituição
  de 1988, o planejamento governamental é realizado basicamente por meio
  de instrumentos federais de planejamento: Plano Plurianual (PPA), Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Orçamentos Anuais (LOA), que se constituem
  em importantes ferramentas de gerenciamento orçamentário-financeiro do
  país. O PPA é o instrumento que orienta, organiza e viabiliza o Estado e a
  sociedade, no sentido de cumprir os fundamentos e os objetivos da República, pelo qual se declara o conjunto das políticas públicas do governo para
  um período de quatro anos e os caminhos trilhados para viabilizar as metas previstas. Os planos quadrienais dos anos 2000 (2000-2003; 2004-2007;
  2008-2011; 2012-2015) vêm cumprindo, conforme Cardoso Júnior (2014),
  importante função de organização e racionalização da atuação estatal em
  amplo e complexo campo, como o das políticas públicas brasileiras.
  Assim, o PPA contribui para revelar e organizar a ação de governo na
  busca de um melhor desempenho da Administração Pública, permitindo
  à sociedade confirmar se o governo cumpre os compromissos firmados
  na eleição e servindo para o governo declarar e organizar a sua atuação.
  O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), por sua vez, tem o
  objetivo de estabelecer as metas e prioridades para o exercício financeiro
  seguinte, além de orientar a elaboração do orçamento. Dispõe, ainda, sobre alteração na legislação tributária e estabelece a política de aplicação
  das agências financeiras de fomento. Com base na LDO aprovada pelo
  Legislativo, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) elabora a proposta
  orçamentária para o ano seguinte, em conjunto com os Ministérios e as
  unidades orçamentárias dos Poderes Legislativo e Judiciário. Por meio da
  Lei Orçamentária Anual (LOA), o governo define as prioridades contidas
  no PPA e as metas que deverão ser atingidas naquele ano. A LOA disciplina
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  132
  
  todas as ações do Governo Federal, pois nenhuma despesa pública pode
  ser executada fora do orçamento.
  De acordo com Cardoso Júnior (2014), a estruturação histórica e institucional do Estado brasileiro permitiu a projeção do país ao desenvolvimento, pelas formas como assumiu e constituiu as funções de regulação
  da propriedade, tributação, geração e controle da moeda e dívida pública.
  No início do século XXI, o Estado manteve capacidades e instrumentos
  para o planejamento, que, conforme o autor, poderiam ter sido melhores
  organizados para operarem como instrumentos do planejamento, como
  possibilidades para o desenvolvimento. O planejamento que se busca
  executar, a partir das diretrizes constitucionais de 1988, tem virtudes,
  mas, sobretudo, apresenta problemas. A principal virtude está centrada
  na investida de transformar a atividade de planejamento governamental
  em processo contínuo da ação estatal. O principal problema talvez seja o
  fato de que, ao reduzir-se a ação possível do planejamento para o curto e
  o médio prazo, condicionando-o, simultaneamente, ao orçamento prévio
  disponível, transforma-se essa atividade em ação operacional cotidiana do
  Estado, como todas as próprias da gestão pública corrente.
  3.4 Planejamento governamental brasileiro e as
  perspectivas futuras
  A gestão pública no Brasil absorveu o tema do planejamento governamental, conferindo-lhe status equivalente ao dos demais temas. Isso não
  significa o demérito dos avanços da institucionalização dos instrumentos
  federais de planejamento, uma vez que eles são ferramentas importantes
  de gerenciamento orçamentário e financeiro do país. Significa afirmar que,
  por meio do movimento de inclusão das funções de planejamento e orçamentação às categorias cotidianas da gestão pública, esgotou-se o planejamento como função mais estratégica e política de Estado. Simultaneamente,
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  133
  
  a orçamentação e o orçamento, que até o momento eram variáveis técnicas
  do próprio planejamento, converteram-se em padrões prévios das possibilidades e capacidades de ação do Estado.
  No Brasil, como nos demais países em desenvolvimento, o fator econômico foi predominante, voltado para os investimentos na indústria em
  detrimento das questões sociais, que ficavam em segundo plano. Embora
  Lopes (1990) indique que a preocupação com o desenvolvimento social
  esteve presente nas experiências brasileiras de planejamento, percebe-se
  que essa preocupação foi superficial.
  Outro aspecto importante a ser destacado é a abrangência dos planos:
  eles vão muito além da mera elaboração do planejamento e do controle
  de sua execução, pois o grau de intervencionismo na economia é muito
  grande. Destaca-se também a institucionalização do planejamento e a
  pouca participação democrática na sua elaboração. No Brasil existem órgãos específicos que conduzem o processo de planejamento (Conselhos e
  Secretarias, além do Ministério do Planejamento e Secretarias Estaduais
  e Municipais de Planejamento). Há certa distância entre o planejador e o
  público do planejamento, o que talvez possa ser a provável causa das dificuldades de implementação dos diferentes planos.
  A ausência de planos de longo prazo também dificulta a execução
  e avaliação de algumas metas. A constante mudança de governos pode
  acarretar a descontinuidade de programas e torná-los ineficientes. Pode-se
  dizer, ainda, que a tendência de abandono de metas mais rígidas detecta
  a falta de rigor no estabelecimento de objetivos em determinados planos,
  e se traduz em metas muito abrangentes, na ilusão de que qualquer resultado, por menor que seja, já está bom.
  A rivalidade entre o setor de planejamento e o setor da fazenda também é um grave problema enfrentado pelo planejamento governamental
  no Brasil. Enquanto o planejamento estipula metas, o setor financeiro
  restringe gastos e enrijece as possibilidades. Identificam-se, também, alguns problemas nos órgãos estatais. A descontinuidade orçamentária,
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  134
  
  bem como a falta de recursos e o endividamento devido a uma política
  macroeconômica de atração de capitais internacionais, são situações que
  acabam restringindo o planejamento de ações de longo prazo.
  Depreende-se que o Estado brasileiro não tem mais as condições
  econômicas e políticas necessárias para investir diretamente na economia,
  tal qual no período que vai da década de 30 até a década de 70, quando
  se fazia necessária a existência do planejamento nos moldes tradicionais.
  Atualmente, discute-se novamente o papel do planejamento governamental no Estado moderno, valorizando a ação do Estado na formulação e
  na condução das políticas públicas, e agora na condição de regulador da
  ação privada e indicador do desenvolvimento e compensador dos prejuízos sociais.
  Segundo Cardoso Júnior (2014), não é de causar estranhamento o
  fato de que, de um lado, o planejamento com sentido político, forte e estratégico tenha desaparecido da esfera de possibilidades do Estado. Da
  mesma forma, de outro lado, a estabilização monetária, em detrimento
  do crescimento econômico e da geração de empregos, assim como a eficiência do gasto público – em prejuízo da progressividade na arrecadação
  e da distributividade na alocação – tenham se convertido nos grandes objetivos nacionais. De acordo com esse entendimento, a racionalização de
  procedimentos ao nível das ações cotidianas de Estado, somada a esforços
  para o gasto mais eficiente (não necessariamente de melhor qualidade),
  seriam as ações principais para o Estado realizar, além de suficientes para
  obter-se, em conformidade com os PPAs, mais eficácia e efetividade nas
  políticas públicas.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  135
  
  4 PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS –
  LIMITAÇÕES EM PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO
  O estudo de Pressman e Wildavsky2 (1973) foi um dos pioneiros sobre a implementação de políticas públicas, levantando a questão sobre a
  diferença entre essa prática em países desenvolvidos e em desenvolvimento (OLIVEIRA, 2006).
  Na literatura internacional, a implementação e o processo de planejamento de políticas públicas nos países em desenvolvimento é um debate
  à parte dos estudos tradicionais. Alguns autores, como Van Meter e Van
  Horn (1975), não fazem diferenciação em seus modelos e estudos entre
  os países desenvolvidos e em vias de desenvolvimento. Essa fragmentação
  – desenvolvido / em desenvolvimento – tem na sua origem o argumento
  de que as condições e o processo de planejamento nos dois tipos de países
  são distintos, tendo em vista que os países em desenvolvimento, segundo
  a literatura internacional, apresentam mais dificuldades de caráter técnico,
  financeiro, político-institucional e cultural (OLIVEIRA, 2006).
  Desde o princípio, o modo de fazer políticas públicas em países em
  desenvolvimento, principalmente no Brasil, se dava de maneira conservadora e centralizadora, pois na maioria das vezes as decisões se davam
  “em gabinete” e poucas vezes buscava-se reconhecer a realidade local, onde
  seriam implantadas essas políticas públicas. De acordo com Bacelar (2003),
  devido ao caráter autoritário do Estado, ele não precisava legitimar-se
  perante a grande parcela da sociedade, estando refém dos lobbies dos poderosos nos gabinetes.
  Entre os aspectos de diferenciação do processo de planejamento
  e implementação de políticas públicas entre países desenvolvidos e em
  desenvolvimento, pode-se destacar, primeiramente, a questão política e
  2 Um dos primeiros trabalhos a alertar para a importância de entender a implementação em políticas públicas.
  O livro Implementation (1973) analisava um programa de desenvolvimento econômico de apoio a minorias
  étnicas estabelecidas por uma agência que havia sido recentemente criada nos Estados Unidos.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  136
  
  institucional. “O sistema político, Estado e sociedade civil nos países em
  desenvolvimento não estão articulados e nem funcionando de maneira
  apropriada” (OLIVEIRA, 2006, p. 280). Algumas situações que resultariam
  na lenta formação dos estados:
  a. surgiram há pouco tempo;
  b. saíram há poucas décadas do colonialismo;
  c. foram criados a partir de divisões internas;
  d. submeteram-se a longos períodos de ditaduras, o que ocasionou o
  bloqueio da sociedade civil e o funcionamento adequado do sistema
  político, refletindo na atuação do Estado.
  Haja vista que o “Estado é uma arena de múltiplos e controversos
  interesses, por vezes explicitados na forma de declarado conflito, [...] os
  que o avaliam o fazem a partir de seus interesses e perspectivas individuais ou do grupo que integram [...]” (PINHEIRO, 2008, p. 1). Em outras
  palavras, ao referenciar Tullock, Seldon e Brady (2005), o autor evidencia
  que os tomadores de decisão no setor público nem sempre agem visando
  ao interesse coletivo.
  A capacidade financeira é uma segunda questão que explicaria a diferença do processo de planejamento/implementação de políticas públicas
  em países desenvolvidos e em desenvolvimento. Em geral, essa é a razão
  imediata que explica as falhas nos países em desenvolvimento, pois são
  os que possuem menos recursos para serem aplicados nas diversas áreas.
  Assim, a capacidade desses países de ter continuidade nas políticas públicas, de maneira a ter resultados efetivos, fica comprometida. A realidade
  dessas regiões implica, ainda, a dependência de doações e os empréstimos de agências multilaterais. Uma parte significativa de países em desenvolvimento carece de recursos externos ou tem uma grande parte de
  seu orçamento comprometido a pagar dívidas públicas ou a cobrir deficit
  setoriais. No Brasil, ainda que a arrecadação do Estado se aproxime dos
  40% do produto interno bruto (PIB), boa parte de seus recursos públicos
  são destinados ao pagamento de dívida, folha salarial ou gastos com a
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  137
  
  previdência. Com isso, o Estado não consegue direcionar um grande investimento para políticas públicas, limitando a capacidade de planejamento,
  mesmo com uma quantidade de recursos razoáveis (OLIVEIRA, 2006).
  A terceira questão é a capacidade técnica de gerenciar o planejamento
  de políticas públicas. A carência de recursos humanos aptos e interessados, a experiência, os equipamentos e a competência técnica dos organismos que concebem as políticas públicas são fatores limitadores dos países
  em desenvolvimento.
  Quando uma política pública envolve diferentes esferas de governo
  (federal, estadual, municipal), regiões distintas ou diferentes setores de
  atividade, o controle do processo pode tornar-se complexo e problemático.
  A centralização exagerada compromete o andamento de determinadas políticas públicas, gerando conflitos entre os órgãos no mesmo nível ou em
  diferentes níveis de governo. Esses conflitos limitam o processo e mesmo
  se tratando de nível local é preciso levar em conta os encadeamentos entre
  as diversas agências e órgãos públicos. Se a ação depende de vários elos de
  uma cadeia, é necessário um elevado grau de cooperação para que efetivamente funcione. É preciso ainda que haja uma melhor articulação entre
  as várias organizações envolvidas no processo de políticas públicas, além
  da interação com a sociedade civil e o setor privado, desatrelando a visão
  de processo unicamente técnico, governamental e de caráter econômico.
  Não somente as questões de cunho institucional e financeiro influenciam o sucesso ou o fracasso de uma política pública, conforme Höfling
  (2011, p. 39):
  O processo de definição de políticas públicas para uma sociedade reflete os conflitos de interesses, os arranjos feitos nas esferas
  de poder que perpassam as instituições do Estado e da sociedade
  como um todo. Um dos elementos importantes deste processo –
  hoje insistentemente incorporado na análise das políticas públicas
  – diz respeito aos fatores culturais, àqueles que historicamente vão
  construindo processos diferenciados de representações, de aceitação, de rejeição, de incorporação das conquistas sociais por parte
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  138
  
  de determinada sociedade. Com frequência, localiza-se aí procedente explicação quanto ao sucesso ou fracasso de uma política ou
  programas elaborados; e também quanto às diferentes soluções e
  padrão adotados para ações públicas de intervenção.
  
  Outra característica relevante nas políticas públicas brasileiras é a
  fragmentação, que ocasiona problemas, tendo em vista as divergências
  entre determinadas agências de controle quando o assunto é burocrático.
  A descontinuidade administrativa também é um fator limitador, pois as
  agências refletem o interesse de seus gestores, o que causa, a cada mudança
  de cargo, também a mudança das políticas implantadas.
  Com relação às políticas sociais (educação, saúde, previdência, habitação, saneamento, etc), não raro é dada a preferência para o que é ofertado, sem considerar as necessidades dos beneficiados. Essa situação resulta
  em problemas ligados à credibilidade governamental, à frustração dos cidadãos, aos desperdícios, etc. Um outro ponto relevante é a separação de
  política econômica e política social, caso em que a política social assume
  um papel secundário.
  
  5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
  O planejamento e as políticas públicas fundamentam as inter-relações
  entre Estado, economia, política e sociedade,como uma ação dos governos por meio de programas e implementações, que buscam produzir resultados e mudanças. Via de regra, essas ações objetivam melhorias nas
  condições de vida da população, a promoção do bem-estar social e do desenvolvimento. No entanto, essas “concepções” sobre as políticas públicas
  e o planejamento, na maioria das vezes, ficam restritas ao campo teórico,
  dos planos e projetos.
  Na prática, a realidade mostra que muitos dos objetivos traçados inicialmente, ao percorrerem todas as etapas previstas no processo, acabam
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  139
  
  por perder-se ou mesmo deixam de fazer sentido quando efetivamente se
  deparam com a situação real. Além disso, os entraves burocráticos também
  acabam por engessar as atividades que permeiam toda e qualquer iniciativa
  de melhoria no campo das políticas públicas e do planejamento. Somado
  a isso, os atores políticos, que são os tomadores de decisão, privilegiam
  interesses individuais em detrimento do bem da coletividade.
  Dessa forma, o planejamento governamental e as políticas públicas
  dos países em desenvolvimento esbarram justamente nos fatores que os
  classificam nessa condição: as questões econômicas (capacidade financeira), questões político-institucionais (inclui-se aqui a formação do Estado),
  a capacidade técnica de gestão, além de fatores culturais. Reconhece-se
  este trabalho como considerações preliminares sobre o planejamento e
  as políticas públicas. Assim, o tema tem potencial para estudos futuros
  mais aprofundados, como um comparativo com os países desenvolvidos.
  
  REFERÊNCIAS
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  processo de formulação de políticas públicas. In: SARAIVA, E.; FERRAREZI,
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
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  v. 8, n. 16, p. 20-25, jul./dez. 2006. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/
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  OLIVEIRA, D. de P. R. de. Planejamento Estratégico. 11. ed. São Paulo: Atlas,
  1997.
  
  NOVA DIVISÃO INTERNACIONAL DO
  TRABALHO E TERCEIRIZAÇÃO: DA
  CENTRALIDADE DA CATEGORIA TRABALHO
  À FLEXIBILIZAÇÃO DOS DIREITOS
  DOS TRABALHADORES
  Ângelo Felipe Zuchetto Ramos
  Josnei Machry Weber
  
  1 INTRODUÇÃO
  A discussão apresentada neste capítulo perpassa, enquanto eixo estruturante para análise, a problematização acerca da [possível] imersão
  subordinada do Brasil diante da nova divisão internacional do trabalho e
  como isso poderia ter influenciado nas relações trabalhistas decorrentes.
  Para isso, a temática principal abordada na primeira parte remeterá
  aos vários debates (com premissas sociológicas) da contemporaneidade,
  que giram acerca da efetiva centralidade da categoria trabalho, mesmo
  em vias de globalização e flexibilização do emprego da força trabalhadora.
  Questiona-se, portanto, se seria assertivo, frente à terceirização e precarização do entendimento do constructo trabalho, em termos de satisfação
  do modelo capitalista moderno e da divisão internacional do trabalho,
  dizer que o trabalho pode ser considerado – ainda – elemento central na
  construção do pensamento social e no entendimento do sujeito enquanto ser social.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  142
  
  Até meados das décadas de 60/70, do século XX, o pensamento sociológico enraizava-se a partir do entendimento do trabalho enquanto
  fundante da estrutura social. Tanto Marx, Durkheim e Weber usavam a
  percepção de sociedade que se desenvolve-se em torno do trabalho. Marx,
  com o entendimento de que o trabalho sistematiza a sociedade em classes
  sociais, dominantes (os detentores das ferramentas do capital) e dominados (a força trabalhadora); Durkheim, com o entendimento da sociedade
  enquanto um organismo vivo composto por “partes” que juntas trabalham
  para que esse organismo se mantenha vivo; e Weber, com a premissa de que
  a sociedade compõe-se de indivíduos e que a forma como eles interagem
  e se relacionam entre si determina e caracteriza essa sociedade.
  De certa forma, as teorias marxistas são as que mais usaram desta centralidade do trabalho para o entendimento e até para a criação de
  uma Teoria Crítica da sociedade. No entanto, uma gama de autores contemporâneos escreve sobre as possibilidades da perda da centralidade da
  categoria trabalho. Este estudo não buscará entender e desconstruir essas
  teorias que percebem o trabalho não mais enquanto elemento central no
  entendimento do pensamento social. De outra forma, a primeira parte
  deste capítulo tratará de fundamentar o pensamento a partir de autores
  que evidenciam a importância deste constructo mesmo em vias de globalização e precarização do trabalho.
  A partir dessa (re)afirmação inicial, a discussão desdobra-se, na segunda parte, em torno do contínuo e evidenciado processo de divisão social
  do trabalho, observado inicialmente no seio das comunidades primitivas
  e, consequentemente – com o avanço e modernização das técnicas produtivas – sua estruturação e afirmação na sociedade capitalista, na qual
  ganhou força e extrapolou os limites locais e nacionais, para tornar-se
  condicionante das relações econômicas entre as nações, por meio de uma
  divisão internacional do trabalho, que, inexoravelmente, tem poderes determinantes nas (e a partir das) relações no locus do trabalho.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  143
  
  Para o entendimento do Brasil, nesse contexto, e como fator de ligação aos outros capítulos deste livro, será feita a análise do período recente
  da história econômica e social do Brasil. E, para isso, usar-se-á o artigo
  escrito por Marcelo Arend1 no relatório do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), publicado em 2014 e intitulado Presente e Futuro
  do Desenvolvimento Brasileiro, que analisa o modelo implantado principalmente a partir da crise cambial de 1998, que primou-se por uma política,
  segundo o autor, de um contínuo processo de desindustrialização (do setor
  microeletrônico) e de grandes investimentos nos setores de commodities
  agrícolas e industriais, e do complexo fordista, o que sobremaneira determinou a subordinação do país à nova divisão do trabalho internacional.
  Então, na finalização deste capítulo, tentar-se-á entender que para
  atender aos interesses internacionais do capital, as forças produtivas, nos
  mais variados cantos do planeta, e especialmente no Brasil, ajustam-se
  às regras do mercado, sendo inevitável, dentro dessa lógica, necessárias
  mudanças para reduzir custos e para preservar os lucros. Esse “ajuste das
  forças produtivas” perpassa a terceirização do trabalho que, dentro da
  temática deste estudo, é bem sintetizada por Tavares, quando diz que “a
  flexibilização proposta ajusta o trabalho aos interesses capitalistas, o que
  resulta numa maior submissão para a classe trabalhadora” (2004, p. 135).
  
  2 O TRABALHO ENQUANTO CATEGORIA
  O trabalho2, como força motora da sociedade, desde o aparecimento do homem, foi aprimorado a fim de que o resultado obtido fosse cada
  1
  
  O artigo intitulado A industrialização do Brasil ante a nova divisão internacional do trabalho tem, segundo o
  próprio autor, por “objetivo principal [...] ressaltar as principais transformações sistêmicas que vêm ocorrendo
  na economia mundial nas últimas três décadas e seus impactos sobre a dinâmica de desenvolvimento industrial
  do Brasil” (2014, p. 375). Arend é professor adjunto do Departamento de Economia e Relações Internacionais
  da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Pesquisador visitante no Programa Nacional de Pesquisa
  para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea.
  
  2 Lukács atribuiu a Marx o sentido teleológico do trabalho, que passou a ser entendido como um conjunto de
  atividades realizadas por um indivíduo ou um grupo de indivíduos com um propósito. É a aplicação de uma
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  144
  
  vez mais proveitoso. Destarte, as relações do homem com a natureza e
  do homem com o homem – empregador e trabalhador – moldaram-se a
  partir das interações sociais e, mais recentemente, trabalhistas, as quais
  foram construindo-se ao longo dos séculos. Foi fundamentalmente voltado para a sobrevivência e, mais tarde, direcionou-se para a obtenção do
  capital (Cf. MARX, 2014, p. 29 et seq.). Dessa forma, o trabalho forjou a
  sociedade tal como a conhecemos, com classes sociais, hierarquização estatal e políticas, todas girando em torno das relações do trabalho. Lukács,
  a partir de Marx, chega a afirmar que “o trabalho pode ser considerado o
  fenômeno originário, o modelo do ser social” (2013). Reconhece, ainda,
  nessa atividade, o fundamento que abrange todas as manifestações do ser
  no âmbito da sociedade, estabelecendo-se enquanto categoria central na
  análise do homem em termos de relações sociais.
  No âmbito da construção de um método de análise para a sociologia
  e as ciências sociais, “a redução da realidade social ao constructo categoria permitiu à sociologia operar e classificar as complexas manifestações
  do social” (CARDOSO, 2011, p. 266). O autor segue argumentando que
  a categoria trabalho teve fundamental importância desde os primórdios
  do pensamento social, de forma que “um conjunto significativo de pensadores, anteriores ao nascimento da sociologia, já destacava o trabalho
  como um elemento central e de grande importância para o entendimento
  do indivíduo na vida social” (p. 266).
  Habermas, ou o jovem Habermas3, entendeu o trabalho, na obra Iena
  de Hegel, como uma forma específica de satisfação das necessidades que
  distingue a natureza do espírito existente. O autor segue argumentando
  que “o trabalho infringe a imposição do desejo imediato e suspende, por
  assim dizer, o processo de satisfação das necessidades” (HABERMAS, 1968,
  força, normalmente sobre a natureza, com o objetivo de atingir uma meta. O trabalho faz com que o homem
  aprenda a conviver com outras pessoas e com as diferenças.
  3
  
  O jovem Habermas, ou primeiro Habermas, como é conhecido o período anterior à virada linguística localizada
  a partir dos estudos preparatórios à Teoria da ação comunicativa.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  145
  
  p. 25), demonstrando, assim, o pensamento social do segundo enquanto
  exteriorização do Eu a partir da categorização do trabalho. Ele afirma:
  A institucionalização da identidade do eu, a autoconsciência juridicamente sancionada concebe-se como resultado de ambos os
  processos: do trabalho e da luta pelo reconhecimento. Os processos do trabalho, pelos quais nos libertamos da imposição do poder imediato da natureza, entram, pois, de tal modo na luta pelo
  reconhecimento que, resultado desta luta, na autoconsciência juridicamente reconhecida, também fica incluído e fixo o momento
  da libertação por meio do trabalho. Hegel associa o trabalho e a
  interação sob o ponto de vista da emancipação relativamente ao
  poder tanto da natureza externa como da natureza interna (HABERMAS, 1968, p. 33).
  
  Além de ser provedor de riqueza, Hegel entendia, então, o trabalho
  enquanto mediador da externalização do sujeito em relação à natureza
  num processo de criação de consciência de si. Ou seja, usando do trabalho
  o homem foi capaz de “dominar” a natureza, constituindo as condições
  essenciais para a efetiva existência do homem enquanto tal, no berço das
  relações sociais.
  Marx, herdeiro e crítico da tradição hegeliana, também evidenciou o
  trabalho enquanto categoria principal para a explicação da sociedade, isto
  é, entendeu-o como o meio pelo qual se permitiu ao ser impor-se sobre a
  natureza que o cerca e dominá-la, exercendo seu reconhecimento sobre
  ela, transformando-a e, por consequência, transformando-se a si próprio.
  Arendt, no mesmo sentido, diz que o trabalho produz um mundo “artificial”,
  notoriamente diferente do mundo natural em que o homem se encontra
  em origem (2007, p. 15), sendo assim reflexo dos desejos do homem. É,
  então, por meio da satisfação de uma necessidade subjetiva – da imposição do ser sobre o natural – que o trabalho adquire envergadura social.
  “Desse sistema de necessidades, segundo Hegel, nasce o princípio da divisão do trabalho e, assim, a noção de sociedade civil. Logo, desse ponto de
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  146
  
  vista da abordagem hegeliana, o social consiste em uma manifestação na
  qual o homem se liberta das necessidades naturais” (CARDOSO, 2011, p.
  267). Isso significa que o sujeito com necessidades vitais, não sendo capaz
  de satisfazê-las por conta própria deve encontrar na relação com “o outro”,
  ou outros, a solução, de modo a satisfazer as suas necessidades, bem como
  a dos outros. Em Hegel, então, a divisão do trabalho é simplista e parte
  sempre do sistema de necessidades, em que a sociedade se move na direção do atendimento das necessidades subjetivas, as quais, de certa forma,
  se traduzem em necessidades coletivas.
  A principal contribuição de Hegel ao pensamento de Marx foi, sem
  dúvida, a adoção do método dialético. Contudo, diferentemente da dialética hegeliana, que entendia que tudo em seu fundamento era “ideia” ou
  pensamento, Marx entendeu enquanto fundamento do método dialético
  a “matéria”:
  Por sua fundamentação, meu método dialético não só difere do
  hegeliano, mas é também a sua antítese direta. Para Hegel, o processo de pensamento, que ele, sob o nome de ideia, transforma num
  sujeito autônomo, é o demiurgo do real, real que constitui apenas
  a sua manifestação externa. Para mim, pelo contrário, o ideal não
  é nada mais que o material, transposto e traduzido na cabeça do
  homem (MARX, 1996, p. 140).
  
  A partir dessa percepção, Marx e Engels, em AIdeologia Alemã, entendem que o ato fundante do ser social é aquele que se origina nas relações
  materiais do homem com a natureza, de modo a garantir as condições
  essenciais para sua existência, ganhando, destarte, o trabalho bases ontológicas para o ser social. “O primeiro ato histórico é, portanto, a produção dos meios que permitam a satisfação destas necessidades.” (MARX;
  ENGELS, 1991, p. 39).
  Em Marx, então, a divisão social do trabalho torna-se consequência
  da própria categoria trabalho, pois “não é a consciência dos homens que
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  147
  
  determina a sua existência, mas, inversamente, é seu ser social que determina a consciência” (MARX apud LUKÁCS, 2013). Nesse sentido, a divisão social e técnica do trabalho perpassa as relações materiais do homem
  com o meio e com outros homens e, quanto mais desenvolvidas forem as
  sociedades, mais evidente fica essa divisão. Dessa forma, no pensamento
  de Marx, a divisão do trabalho enquanto projeção para além da produção material, de forma que ela age enquanto fator de dominação da classe
  burguesa sobre a classe trabalhadora.
  Deste modo, quando comparado com as formas precedentes do ser,
  orgânicas e inorgânicas, tem-se o trabalho, na ontologia do ser social, como uma categoria qualitativamente nova. O ato teleológico
  é seu elemento constitutivo central, ‘que funda pela primeira vez a
  contínua realização das necessidades, da busca da produção e reprodução da vida societal, a consciência do ser social deixa de ser
  um epifenômeno, como a consciência animal que [...] permanece
  no universo da reprodução biológica. [...]’ ‘O lado ativo e produtivo
  do ser social “torna-se pela primeira vez ele mesmo visível através
  do pôr teleológico presente no processo de trabalho (e da práxis
  social)’ (ANTUNES, 2006, p. 138).
  
  Antunes, em releitura dos escritos de Marx e Lukács, entende ainda a
  centralidade da categoria trabalho, mesmo na contemporaneidade, quando
  se evidencia uma diversidade de interpretações acerca do entendimento
  de sociedade. Aliás, as novas dinâmicas – tal como a precarização, a adoção de ideais “neoliberais” e a reestruturação e flexibilização da mão de
  obra – propostas (ou impostas) pela globalização do trabalho foram, de
  certa forma, as responsáveis pela “re-afirmação” desta categoria enquanto elemento central no pensamento social. Essas mutações criaram, segundo Antunes (2000), uma classe trabalhadora mais heterogênea, mais
  fragmentada e mais complexificada, além das as divisões que decorrem da
  inserção diferenciada dos países e de seus trabalhadores na nova divisão
  internacional do trabalho. E o autor afirma também:
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  148
  
  Ao contrário, entretanto, “daqueles que defendem o fim do papel
  central da classe trabalhadora no mundo atual, o desafio maior da
  classe-que-vive do trabalho, nesta viragem do século XX para o
  XXI, é soldar os laços de pertencimento de classes existentes entre
  os diversos segmentos que compreendem o mundo do trabalho”
  (ANTUNES, 2000, p. 43-44).
  
  É, portanto, justamente a complexificação do mundo do trabalho
  social que justifica o entendimento, segundo Antunes, da permanência
  da categoria trabalho enquanto elemento catalizador das relações sociais.
  Isso remete a uma concepção ampliada para a apreensão do trabalho na
  sociedade contemporânea, em vez de sua negação.
  Mesmo tomando-se como ponto de referência o atual e crescente
  processo de flexibilização das relações do trabalho, em Bauman, pode-se
  entender este “trabalho terceirizado e flexibilizado” enquanto agente estruturante do ser social. Na construção de sua análise da Modernidade Líquida
  (2001, p. 170), o autor lembra que as incertezas sempre fizeram parte do
  mundo do trabalho; contudo, na atualidade, essas incertezas acentuaram-se.
  Em face da desregulamentação do trabalho, aumento da exploração das
  forças produtivas e constante noção de provisoriedade do trabalho – que
  se torna de curto prazo e precário –, os laços de enraizamento entre trabalhador e o próprio trabalho determinam incertezas ainda mais poderosas,
  as quais Bauman chamou de forçaindividualizadora. Essas novas relações
  de trabalhador-empregador determinam, de certa forma, e segundo o
  autor, o momento social em que se encontra a sociedade contemporânea,
  evidenciando, assim, mais uma vez, a importância do constructo trabalho
  (mesmo que precarizado) na raiz do pensamento social.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  149
  
  3 A NOVA DIVISÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO
  E DOS DIREITOS DOS TRABALHADORES
  Uma abordagem mais histórica da divisão social do trabalho revela
  que ela se encontrou presente nas mais variadas formas de produção e de
  organização da sociedade. Lukács diz que esta divisão do trabalho surge
  da própria estruturação social do trabalho:
  A divisão do trabalho está baseada originalmente na diferenciação
  biológica dos membros do grupo humano. O afastamento da barreira natural, como consequência da socialização cada vez mais
  resoluta e pura do ser social, expressa-se sobretudo no fato de que
  esse princípio originalmente biológico de diferenciação acolhe cada
  vez mais momentos do social e estes assumem um papel predominante nela, degradando os momentos biológicos à condição de momentos secundários. Isso fica evidente, por exemplo, no papel que
  desempenham os sexos na divisão social do trabalho (2013, p. 162).
  
  Lukács adverte que é difícil determinar exatamente a origem e a ordem de evolução da divisão do trabalho; no entanto, considera a separação
  biológica enquanto fator embrionário da referida divisão. Essa primeira
  polêmica conhecida em face da mencionada divisão, então, é a que separa
  o trabalho por idade e sexo. O que, hoje, enfrenta crítica de vários autores,
  como a posição de Silva:
  Argumentos de ordem biológica (capacidades inatas aos indivíduos) serviram como justificativa da divisão sexual do trabalho,
  legitimando-a como um processo natural. Estudos comparativos
  de sociedades culturalmente distintas demonstram a impropriedade desses argumentos ao revelarem que os supostos “dons naturai”
  atribuídos aos homens e mulheres não são similares em contextos
  culturais diferentes. Os estereótipos do “ser humano” e “ser mulher”
  que sustentam e legitimam a divisão sexual do trabalho, são construções culturais particulares e de conteúdos específicos, concretos e simbólicos, muito diversificados, comportando uma grande
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  150
  
  variabilidade de arranjos na determinação das funções, tarefas que
  devem ser desempenhados por homens ou por mulheres (1997, p. 62).
  
  Convém registrar que, nesse contexto, mesmo as comunidades primitivas já possuíam alguma forma de divisão do trabalho, seja no interior de
  cada comunidade ou na diversidade entre elas, na família, na tribo ou na
  aldeia. A partir disso, entende-se que quanto mais complexa a organização
  social, mais particular e evidente a divisão social do trabalho.
  Marx e Engels iniciam o Manifesto ao Partido Comunista (2014, p.
  33) afirmando que “a história de todas as sociedades existentes até hoje4
  é a história da luta de classes”. Essa declaração primeira perpassa (e fundamenta) toda a abordagem materialista histórico-dialética defendida
  principalmente por Marx. Seu entendimento, como já mencionado, é de
  uma práxis que tem como referência ontológica o trabalho com sentido
  teleológico, o que determinaria, por consequência, a especificidade do ser
  social, de forma que, em um determinado momento (da história), acabou
  por organizar a sociedade antagonicamente, de acordo com a sua relação
  com o trabalho. O desenvolvimento histórico da agricultura na vida do
  homem deixou isso mais evidente. As especificidades de cada modo de cultivar, bem como as próprias culturas e as formas de o homem relacionar-se
  com elas, determinaram o ritmo da divisão do trabalho nas sociedades.
  Segundo Gomes (2009), esse contínuo crescimento na divisão e complexificação social do trabalho contribuiu, de maneira muito direta, para
  a obtenção de uma maior produtividade do trabalho, o que, de certa forma, propiciou o aparecimento da propriedade da terra e da apropriação
  dos excedentes e dos meios de produção. A constante especialização do
  processo produtivo, já em vias do capitalismo, define um novo sentido
  teleológico ao trabalho: o lucro.
  4
  
  Quer dizer, mais precisamente, a história escrita. Até 1847, a pré-história da sociedade, a organização social que
  antecedeu toda a história escrita, era praticamente desconhecida. (Nota [de Engels] para a edição inglesa de
  1888) (MARX e ENGELS, 2014, p. 69).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  151
  
  Na emergente sociedade capitalista, esta divisão social do trabalho
  apresenta-se enquanto condição específica do sistema, uma vez que a produção de mercadorias assume um papel central no modelo à medida que
  ela sofre um processo contínuo de especialização e diversificação técnica,
  potencializando, consequentemente, a divisão social do trabalho, de modo
  a hierarquizá-lo. Para Braudel (1985, p. 80), “o capitalismo necessita sempre de uma hierarquia”. Em verdade, essa maiúscula divisão é condição
  sine qua non para a expansão da produção de mercadorias e para que haja
  um ambiente propício ao intercâmbio e à concorrência mercantil. “Os limites das economias nacionais são ultrapassados pelo desenvolvimento
  do comércio internacional, circunstância que dá lugar a uma divisão internacional de trabalho” (GOMES, 2009, p. 301).
  
  4 A NOVA DIVISÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO
  O entendimento do conceito ricardiano5 de divisão internacional do
  trabalho remete à noção das funções produtivas que cada país desempenha, diante do cenário econômico internacional. É, de sobremodo, a
  primazia da potencialização das “vantagens” – sejam elas naturais (clima,
  solo) ou artificiais (infraestrutura, tecnologia, capital) – possíveis de cada
  Estado-nação – de modo a beneficiar o conjunto das nações com a produção com menores custos. Trata-se, portanto, de uma divisão social do
  trabalho em larga escala, atribuindo especificidades às nações de acordo
  com o conjunto dos interesses internacionais, mobilizados nas atividades
  produtivas industriais e centradas no trabalho. Ela é melhor definida por
  Silva como o “processo pelo qual as atividades de produção e reprodução
  5 O paradigma da doutrina clássica do comércio diz que os países podem se beneficiar do comércio e da divisão
  internacional do trabalho. Esta é uma teoria do longo prazo, que atravessa o “véu monetário” e salienta o fato de
  que, tanto as vantagens absolutas de custo, quanto as comparativas, dão margem a possibilidades de comércio
  que potencialmente podem ser proveitosas para todos os parceiros; a especialização eleva o padrão de vida,
  tornando um número maior de bens e serviços disponíveis para o consumo (ALBUQUERQUE, 1987, p. 95-96).
  
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  152
  
  social diferenciam-se e especializam-se, sendo desempenhadas por distintos indivíduos ou grupos” (1997, p. 64), configurando-se dentro da dinâmica atual do capitalismo como um sistema mundial centro-periferia.
  Quanto a esse sistema, importante lição nos traz Lima Filho:
  [...] a forma centro-periferia constitui a dinâmica pela qual o capitalismo se desenvolve historicamente, originando neste movimento
  histórico um processo de contradição entre as economias e sociedades centrais e as periféricas, esta não é a principal contradição
  do sistema. Ou seja, embora devamos considerar os conflitos e
  disputa de interesses entre centro e periferia – caracterizados pelos
  blocos econômicos, monopólios tecnológicos e culturais etc – que
  dividem países desenvolvidos e não-desenvolvidos, norte e sul, ou
  primeiro e terceiro mundo, a contradição principal das relações sociais capitalistas reside fundamentalmente no modo de produção
  capitalista mesmo, ou seja, na oposição entre capital e trabalho. No
  processo de produção capitalista, a produção e apropriação privada
  da mais-valia que caracteriza o metabolismo capitalista, capital e
  trabalho são categorias históricas que independem da pertença ou
  localização em determinado Estado-nação (2004, p. 57).
  
  Como percurso histórico, na sociedade capitalista, na lição de Pochmann (2001), pode-se identificar três movimentos de divisão internacional do trabalho. A primeira, caracterizada pela eclosão da Revolução
  Industrial, de forma muito particular na Inglaterra, onde se instalou a
  grande indústria, com ruptura da manufatura, caracterizando-se como
  um novo modelo de produção, na qual as fábricas tomam o lugar da produção artesanal. A segunda surge no Pós-Segunda Guerra, com a hegemonia dos Estados Unidos da América (EUA), que ficou conhecida como
  capitalismo financeiro, oportunidade em que os países subdesenvolvidos
  começaram a ser financiados pelos países detentores de capital, e muitas
  empresas passaram a instalar filiais em diferentes nações do mundo, o que
  acabou por transformar os países subdesenvolvidos em exportadores de
  produtos industrializados. Por fim, temos a terceira divisão internacional
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  153
  
  do trabalho, que vivenciamos hodiernamente, que se inicia por volta das
  décadas de 60/70, com o advento da globalização e da revolução microeletrônica, com franca reestruturação empresarial, assim como expansão de
  investimentos de grandes empresas no exterior, com surgimento de multinacionais e transnacionais, explicando, destarte, a industrialização de
  alguns países subdesenvolvidos neste período.
  Esta terceira divisão internacional do trabalho se deve, em muito, à
  crise do capital, evidenciada principalmente a partir dos anos de 1970,
  quando o já enraizado sistema produtivo fordista/taylorista6 sucumbe a
  uma série de fatores econômicos7, o que repercute diretamente na política do Estado, fazendo com que a reestruturação, própria do capitalismo e
  necessária em vias da globalização latente, também passasse pela reestruturação do entendimento das políticas públicas do trabalho. Hobsbawm,
  ao escrever sobre o Abismo Econômico no Pós-Primeira Guerra, deixou
  claro que a “história da economia mundial desde a Revolução Industrial
  tem sido de acelerado progresso técnico, de contínuo, mas irregular crescimento econômico, e de crescente ‘globalização’, ou seja, de uma divisão
  mundial cada vez mais elaborada e complexa do trabalho” (1995, p. 92).
  Arend (2014), nesse sentido, explica que diante do evidente esgotamento das possibilidades de investimento e crescimento econômico, a partir
  dos complexos metal-mecânico-químico (basilares do paradigma fordista),
  desde a década de 1970, as economias norte-americana, alemã e japonesa
  optaram por investir no processo de renovação e inovação tecnológica da
  base técnica industrial, alicerçando nessas novas bases a retomada do desenvolvimento econômico. Segundo Laplane (1992, apud AREND, 2014,
  6 Sistema produtivo regrado por diversas premissas em que o operário faz seu trabalho em série observando
  determinados padrões; é um método de racionalização da produção em massa. O taylorismo é um sistema
  produtivo fundamentado na racionalização da produção, na economia de mão de obra, no aumento da
  produtividade no trabalho, no corte de “gastos desnecessários de energia” e de “comportamentos supérfluos”
  por parte do trabalhador e na intenção de acabar com qualquer desperdício de tempo.
  7 O aumento do valor da matéria-prima, os altos índices de inflação, uma série de falências, as crises bancárias, a
  crise do petróleo 1973/74 e a queda permanente na taxa de lucro foram sinais importantes de que o excesso de
  produção decorrente do modelo fordista havia sucumbido.
  
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  154
  
  p. 376), “a partir dos anos 1980, o eixo econômico da atividade industrial
  nos países desenvolvidos deixou de ser o setor automobilístico (característico do paradigma metal-mecânico-químico) e passou a ser o complexo eletrônico (paradigma microeletrônico)”. Os setores desse complexo,
  ainda segundo Arend, foram os irradiadores do progresso técnico para
  os demais setores industriais, pois, pautados nas novas tecnologias da microeletrônica e da telecomunicação, proporcionaram capacitação da mão
  de obra na mesma medida que necessitaram dela, assim como oportunizaram sua inserção nos mais variados setores limiares.
  O Brasil, também por força das grandes restrições8 à incorporação
  deste complexo microeletrônico na sua base produtiva, ao contrário do
  observado nos países desenvolvidos (que melhor se adaptaram ao novo
  paradigma microeletrônico), voltou-se para setores industriais do paradigma fordista e commodities industriais e agrícolas. As limitações impostas
  pela nova dinâmica internacional levaram, nos últimos quinze anos, a indústria brasileira a investir fortemente em “setores vinculados à indústria
  extrativa, commodities primárias agrícolas e industriais, e ao complexo
  do petróleo” (AREND, 2014, p. 379), os quais, por conta disso, foram os
  setores que tendenciaram a maiores ganhos de participação na estrutura
  industrial brasileira.
  A crise do capital da década de 70 deu as cartas. As nações precisavam
  aprender a jogar com elas. Nesse contexto, as especialidades produtivas e
  tecnológicas foram definindo-se. As já potentes economias desenvolvidas
  firmaram-se enquanto centrais internacionalmente, por agregarem-se de
  maneira muito facilitada ao novo paradigma microeletrônico, enquanto
  que, por outro lado, o Brasil direcionou-se a uma especialização exportadora que não se adere à dinâmica da demanda internacional, pois “eleva
  8 Arend destaca dois elementos principais que restringiram a incorporação do complexo microeletrônico nas
  economias periféricas: a) houve, juntamente às novas trajetórias tecnológicas, uma elevação da intransferência
  de conhecimento técnico, somado à apropriação do respectivo progresso técnico; b) a existência de alguns
  “pré-requisitos” (ou exigências) para a assimilação das novas tecnologias do paradigma, como a necessidade de
  mão de obra capacitada e a qualidade de insumos e infraestrutura. (2014, p. 376).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  155
  
  sua participação nas exportações mundiais de produtos agrícolas e reduz
  a participação dos produtos do complexo eletrônico” (AREND, 2014, p.
  384). Esse “erro”, segundo Arend, somado ao grande investimento no setor industrial do paradigma fordista, acabou por demandar uma menor
  proporção de um alto conhecimento técnico da mão de obra trabalhadora.
  O mundo percebeu a inserção, de certa forma submetida, do Brasil,
  ante a nova divisão internacional do trabalho, de tal maneira que os capitais externos investidos no Brasil, praticamente sua totalidade, e que “se
  destinaram à indústria, concentraram-se em setores relacionados a commodities primárias e industriais, bem como intensivos em tecnologia do
  paradigma fordista (metal-mecânico-químico)”; percebe-se, “portanto,
  [que] o capital estrangeiro pouco contribuiu para alterar a estrutura produtiva nacional no período pós-1990” (AREND, 2014, p. 389-390).
  Não seria a primeira vez que o Brasil estaria à mercê do mercado
  internacional. Em uma análise da obra de Milton Santos, Pereira destaca
  que o próprio processo de regionalização e estruturação do território brasileiro se deu a partir de “situações [...] muito representativas das inserções sempre subordinadas do Brasil nas divisões do trabalho ao longo da
  história”, o que pode ser percebido, segundo a autora, “a partir da gênese
  de regiões e espaços especializados em um tipo de produção que, predominantemente, é voltada para as necessidades do mercado externo” (2010,
  p. 349). Nessa análise, ela acrescenta:
  Para além das feições regionais forjadas no território pelas atividades voltadas ao atendimento das demandas externas, tais atividades e o trabalho alheio às necessidades da nação que elas implicam,
  foram, no mais das vezes, responsáveis pela própria formação da
  sociedade e cultura nacionais. O senhor de engenho do Nordeste
  açucareiro, o seringalista na Amazônia da produção de borracha,
  o coronel do cacau no sul da Bahia ou então o usineiro produtor
  de cana-de-açúcar, cada um deles possui os respectivos tipos e
  classes sociais que lhes são diretamente subordinados (escravos,
  seringueiros, trabalhadores da colheita e das barcaças de cacau,
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  156
  
  bóias-frias cortadores de cana), forjando particularidades não só
  na exploração do meio geográfico e dos seus recursos, mas também
  mecanismos específicos de exploração social e de acumulação, o
  que de fato caracteriza e aprofunda as particularidades regionais.
  Assim, aspectos culturais locais, trabalho, funções e tipos sociais específicos a cada uma das regiões, bem como a criação das cidades e
  portos, os movimentos de migração (a demanda por mão-de-obra)
  e enfim, a própria estrutura social (divisão de classes) e formação
  cultural das gentes foram, assim, resultados de projetos externos
  (PEREIRA, 2010, p. 349).
  
  Não diferente disso, percebe-se que a própria inserção subordinada
  do Brasil na divisão internacional do trabalho, em todos os momentos da
  história, determinou as condições e as relações do trabalho. A modernização da indústria brasileira, principalmente a relacionada a setores de
  commodities agrícolas e industriais e ao complexo fordista, inserindo-a
  nas cadeias globais de valor, não significou na mesma medida uma melhora significativa das condições de vida e de trabalho para a maior parte
  da população. “Assim, no interior do território da nação, divisões muito
  diferentes do trabalho se sobrepõem e são superpostas atendendo aos
  interesses do mercado internacional” (SANTOS, 1996, apud PEREIRA,
  2010, p. 351).
  
  5 DA DIVISÃO INTERNACIONAL À TERCEIRIZAÇÃO
  DO TRABALHO
  Como decorrência da acumulação de capital proveniente do sistema
  capitalista ocorreu, então, a divisão internacional do trabalho, que entendida enquanto divisão social do trabalho tem caminhado, na sua atual forma, à flexibilização, liberalização e precarização do trabalho, com francas
  disputas em torno dos direitos do trabalho e dos trabalhadores, oferta do
  emprego e das condições de desemprego, duração da jornada de trabalho,
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  157
  
  dos salários, das formas de exercício da força do trabalho. Tem-se a dualidade entre capital e trabalho.
  O capitalismo, que foi estruturalmente alçado pelo trabalho, em crise
  repercute diretamente na força trabalhadora. A rigor, os efeitos do capital
  em crise são devastadores para o trabalhador: destrói-se a força humana que trabalha; destituem-se direitos sociais; brutalizam-se uma grande
  massa de trabalhadores; tornam-se descartáveis tanto coisas como pessoas,
  lançando para fora dos circuitos do capital tudo que não lhe serve (ANTUNES, 1997, apud TEIXEIRA, 2014).
  Beluzzo (2005) avalia a reestruturação do sistema capitalista:
  A reestruturação do sistema capitalista, que marcou esse período,
  foi, em grande medida, uma resposta à crise estrutural aberta em
  1974 e à crescente contestação social. A reestruturação buscou-se
  recompor a rentabilidade do capital em queda acentuada, reorganizando o processo produtivo, por meio da introdução da chamada
  “acumulação flexível”, e realocando espacialmente setores importantes da indústria, o que contribuiu para o surgimento de novas
  fronteiras de acumulação de capital, em especial na Ásia. Nesses
  complexos processos, foram introduzidas novas tecnologias que
  poupam trabalho e diferentes formas de reorganização do processo de trabalho, acompanhadas da desregulamentação do mercado
  e da precarização das condições de trabalho. Mudanças que contribuíram para fragmentar a classe trabalhadora e enfraquecer os
  sindicatos. Observa-se rápida e acentuada desregulamentação das
  economias nacionais, caracterizada pela abertura comercial e, sobretudo, financeira. O incremento da concorrência, a reestruturação
  produtiva e as novas tecnologias têm condicionado profundas alterações nas classes sociais, na luta de classes e na posição dos países
  no capitalismo globalizado (LLUZZO, 2005 apud CORSI, 2015).
  
  Vassapolo nos traz elementos que vêm sendo discutidos nesta denominada flexibilização do trabalho:
  [...] liberdade da empresa para despedir parte de seus empregados,
  sem penalidades, quando a produção e as vendas diminuem;
  
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  Liberdade da empresa para reduzir ou aumentar o horário de trabalho, repetidamente e sem aviso prévio, quando a produção necessite;
  Faculdade da empresa de pagar salários reais mais baixos do que
  a paridade de trabalho, seja para solucionar negociações salariais,
  seja para poder participar de uma concorrência internacional;
  Possibilidade de a empresa subdividir a jornada de trabalho em dia
  e semana de sua conveniência, mudando os horários e as características (trabalho por turno, por escala, em tempo parcial, horário
  flexível etc);
  Liberdade para destinar parte de sua atividade a empresas externas;
  Possibilidade de contratar trabalhadores em regime de trabalho temporário, de fazer contratos por tempo parcial, de um técnico assumir
  um trabalho por tempo determinado, subcontratado, entre outras
  figuras emergentes do trabalho atípico, diminuindo o pessoal efetivo a índices inferiores a 20% do total da empresa (2006, p. 45-46).
  
  De maneira objetiva, a crise do capital culmina na precarização laboral expressa pelo desemprego crônico, nos trabalhos terceirizados e
  informais, na ampliação e intensificação das jornadas de trabalho, na exploração da subjetividade dos trabalhadores, na queda dos rendimentos
  salariais, enfim, na perda de muitos direitos historicamente conquistados
  (TEIXEIRA, 2014).
  No atual contexto mundial a discussão acerca da possibilidade de flexibilização mostra-se importante, à medida que o esgotamento do modelo
  fordista, aliado à atual crise, atinge em cheio os direitos conquistados historicamente pela classe trabalhadora, dentro do Estado de Bem-Estar Social.
  Esta flexibilização, que, em verdade, trata-se de um movimento de
  precarização do trabalho, indubitavelmente, é fruto da nova divisão internacional do trabalho, calcado no capitalismo globalizado. Nesse norte,
  corroboram os ensinamentos de Mészáros:
  A necessidade de produzir desemprego, ‘diminuição de custos’,
  necessariamente surge dos imperativos antagônicos do capital, da
  busca do lucro e da acumulação, aos quais não pode renunciar e
  aos quais tampouco pode se restringir segundo princípios racional
  
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  e humanamente gratificantes. Ou o capital mantém seu inexorável
  impulso em direção aos objetivos de autoexpansão, não importa
  quão devastadoras serão as consequências, ou se torna incapaz de
  controlar o metabolismo social da reprodução. Esse é o sentido
  profundamente perturbador da ‘globalização’ (2006, p. 32).
  
  Como se percebe, o capitalismo entende como categoria necessária
  esse processo de condições precárias do trabalho e de degradação do processo do trabalho e de trabalhadores, trazendo, destarte, essa “nova ordem
  mundial”, uma particular divisão internacional do trabalho, separando as
  relações de trabalho “qualificado” e de trabalho “precarizado”, sob o regime de produção capitalista.
  A manifestação mais visível dessa precarização do trabalho é o desemprego e as diversas formas de exploração da força do trabalho, o que
  podemos classificar como efeitos da globalização. Rúdiger (2003, p. 42),
  nessa mesma direção, diz que estamos vivendo uma crise do direito do
  trabalho estreitamente ligada à desconstrução e à reorganização do trabalhador coletivo em escala mundial, com seus desdobramentos na esfera jurídica pelo esfarelamento do regramento da relação de emprego em
  múltiplas formas atípicas de normatização das relações de trabalho, um
  trabalho que é contratado no mercado mundial por meio de formas jurídicas diversificadas e flexíveis. Lembra a autora que a atual situação do
  mercado de trabalho é apenas aparentemente flexível e desregulamentada.
  Ocorre que a retirada do Estado como poder regulador do mercado de
  trabalho e o enfraquecimento dos sindicatos como representantes, inclusive jurídicos, dos trabalhadores, somente fortalecem o poder corporativo
  das grandes empresas. Nesse sentido, Marx assim se posiciona:
  A divisão do trabalho, em sua forma capitalista, não é mais do que
  um método particular de produzir mais-valia relativa, ou de fazer
  aumentar, às custas do operário, os lucros do capital – é o que chamam de riqueza nacional. Às custas do trabalhador desenvolve-se
  a força coletiva do trabalho em prol do capitalista. Criam-se novas
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
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  condições para assegurar a dominação do capital sobre o trabalho.
  Essa forma de divisão do trabalho é uma fase necessária na formação econômica da sociedade, e um meio civilizado e refinado de
  exploração (2014, p. 67).
  
  O que estamos assistindo no capitalismo contemporâneo, como referido alhures, é a precarização das relações de trabalho. Os novos postos de
  trabalho que surgem em virtude da divisão internacional do trabalho e das
  inovações tecnológicas não mais oferecem, na suanmaioria, as garantias
  sociais e trabalhistas, conquistadas pelos trabalhadores ao longo de anos
  de luta operária. Tudo isso em razão da estratégia empresarial de eliminar
  o ócio do trabalhador; introduziu-se a flexibilidade da organização produtiva e, por consequência, do próprio trabalhador, pois não se mostra
  mais incomum a contratação de prestação de serviço, ao invés do emprego
  formal do empregado. Condicionam-se os trabalhadores a constituírem
  pequenas empresas prestadoras de serviço, eliminando, com isso, o vínculo trabalhista e o tempo “morto” do obreiro junto à unidade produtora.
  Como consequência dessa situação posta pela “nova ordem internacional do trabalho”, a massa de trabalhadores precários, na era da globalização, das organizações produtivas flexíveis, é descartada com facilidade,
  desprovida do gozo de seus direitos legais, ampliando o nível de pobreza
  – tanto o número de pobres quanto o aumento da miséria.
  Esta, portanto, é a realidade do mundo do trabalho que estamos vivenciando: intensificação da exploração do trabalhador, desemprego, flexibilização das relações de trabalho, precarização das relações de trabalho,
  desregulamentação dos direitos trabalhistas, entre tantos outros aspectos
  nefastos dessa dura realidade que assola a classe operária e que acaba por
  provocar a exclusão social de uma crescente massa de trabalhadores.
  Antunes (1997), ao fazer uma análise da repercussão do capitalismo
  globalizado, das inovações tecnológicas e das políticas de flexibilização
  como forma de acumulação de capital, unicamente, refere que acabam
  
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  161
  
  por deteriorar o ser social e não somente a massa trabalhadora. É essa
  análise que Silva avalia:
  Na expressão do autor, o capitalismo promove a redução das necessidades do ser social que trabalha, a desqualificação biológica do
  indivíduo, a tal ponto que o resultado do trabalho é um produto
  alheio ao trabalhador que o produz, é a alienação do ser social e a
  perda de identidade própria e do sentido da vida pode ser entendida
  como o fim da classe que trabalha para viver e o surgimento da classe que só vive para trabalhar. Nesse contexto, surge a importância
  das instituições sindicais para funcionarem como alavancas para
  o gênero humano emancipado. Antunes ainda atribui ao trabalho
  a função de diferenciação entre o homem e os seres vivos, sendo,
  portanto, sua condição de ser social. No entanto, no capitalismo,
  o trabalho é transformado numa mercadoria, num valor de troca, isto é, sem sentido, sem significado social: o trabalho torna-se
  coisa e o trabalhador é desefetivado. Há uma desconfiguração do
  ser social, uma forma moderna de escravidão, pois o ser humano
  não exerce o seu direito de livre arbítrio. Segundo ele, a dimensão
  abstrata do trabalho contemporâneo mascara e faz desvanecer a
  sua dimensão concreta, de trabalho útil. Nesse ambiente de valor
  de troca, o vínculo social torna-se relação entre coisas. Isso ocorre
  porque o capital é totalmente desprovido de medida e de um quadro de orientações humanas (2006, p. 5).
  
  Nesse contexto, impõe-se uma união, inclusive, em nível mundial, que
  discuta a luta por uma nova sociedade, a partir da exploração da contradição do sistema capitalista, na sua forma globalizada, na atual divisão internacional do trabalho, em cada nação, em cada povo, em cada ambiente
  de trabalho, observando as peculiaridades locais, pois não se pode assistir
  passivamente à exploração do trabalho pelo capital, mostrando-se necessária a busca de alternativas ao trabalho humano como forma de inclusão
  social e efetivação da dignidade da pessoa.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  162
  
  6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
  Podemos afirmar que o trabalho, enquanto força motora da sociedade
  e mediador da externalização do sujeito em relação à natureza, num processo de criação de consciência de si, vem ganhando contornos diferentes
  de outrora, na categoria central no pensamento social.
  Estamos vivenciando a “nova ordem internacional do trabalho”, em
  face do atual contexto da divisão do trabalho, uma vez que estamos assistindo uma crise do direito do trabalho, ligado à desconstrução e à reorganização do trabalho coletivo, com retirada considerável do Estado como
  poder regulador, em face da precarização das relações de trabalho. Hodiernamente, prefere-se a terceirização de prestação de serviço à contratação
  formal, com os direitos inerentes à tal relação.
  Está em voga a flexibilização da organização produtiva e, por via de
  consequência, do próprio trabalhador, pois estamos diante da intensificação da exploração do trabalho, por meio da flexibilização das relações
  e, como fator desaguador, o próprio desemprego.
  Impõe-se, portanto, o travamento da discussão acerca de uma nova
  sociedade, de forma a combater, nesse aspecto, a face obscura da globalização, como esmagamento da dignidade da pessoa humana enquanto trabalhador.
  
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  FINANCIAMENTO EM
  ESTADOS NEOCORPORATIVISTAS
  Ivan Jacson Preuss
  Jerson Vicente Fontana
  
  1 INTRODUÇÃO
  É curioso observar como o Brasil, numa economia com tanto dinheiro
  circulando no mercado de capitais, necessite de tanto esforço para financiar
  o setor produtivo. E, ainda, que o país tenha se constituído, na primeira
  década do século XXI, como um Capitalismo de Estado Neocorporativista,
  o que significa que o governo pode fazer forte intervenção na economia, a
  margem de manobra a fim de carrear recursos para setores considerados
  estratégicos não é tão simples como poderia parecer.
  Para compreender o esforço do país no intuito de recuperar a autonomia do Estado na definição de uma política de investimento no setor
  produtivo, é necessário observar que anteriormente a essa determinação
  pela autonomia, houve duas décadas de estagnação econômica, compreendendo o final do século XX e os primeiros anos do século XXI, que necessitaram ser superadas. Contudo, o Brasil conseguiu retomar a capacidade
  de investimento e assim estruturar, ainda que minimamente, as áreas do
  planejamento e do desenvolvimento. Essa tripla ação, que envolve planejamento, investimento e desenvolvimento, ocorre em função de uma reorientação dos conceitos até então vigentes, pois, se no período anterior,
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  166
  
  no qual predominou a visão neoliberalizante da economia, a participação
  do governo era voltada para a preparação de condições para o mercado
  atuar, procedendo para isso as privatizações, desregulamentação financeira e abertura de fronteiras para o comércio internacional, no período
  em questão, o governo coordenou um processo de planejamento. Não se
  quer afirmar que o governo tenha agido sozinho, pois notadamente houve a participação de diferentes setores, tais como as empresas, o setor financeiro e as instituições, mas é possível destacar que o Estado assumiu o
  papel de organizador principal do processo (CARDOSO, 2014, p. 87-98).
  E uma das ações do governo nesse processo foi o financiamento interno
  da economia brasileira, sem o qual se tornava difícil resolver o problema
  do desenvolvimento tanto econômico como social. Como não havia uma
  estrutura de financiamento pública, e sendo a participação privada nesse
  quesito quase irrelevante, o governo tratou de identificar fontes com financeiras, com possibilidade de serem acessadas para tal e encaminhou a
  formulação de políticas específicas para o setor.
  No presente capítulo, que além desta introdução e das considerações
  finais possui outros quatro itens, tratamos sobre a importância das decisões na gestão de um capitalismo de Estado Neocorporativista, designação
  pela qual tem sido caracterizado o período brasileiro a ser analisado. Na
  sequência, será abordada a autonomia que essa configuração do Estado
  possui e como ela possibilita que as instituições financeiras públicas atuem
  no campo dos investimentos e, mais ainda, a tentativa de viabilizar o financiamento em longo prazo. A seguir, fazemos uma abordagem do período
  neoliberal dos anos 1990, o qual provoca a diminuição da força do Estado
  e as influências que isso ocasionará para a reorientação que o Estado busca
  ter para uma atuação social, tema que constitui o último tópico.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  167
  
  2 CAPITALISMO DE ESTADO NEOCORPORATIVISTA E
  A GESTÃO DAS DECISÕES
  É importante identificar em que consiste o Capitalismo de Estado
  Neocorporativista e, para tal, se faz necessário distinguir duas de suas
  configurações: uma delas é a dos países que tem forte intervenção na
  economia e que são capitalistas; a outra, a dos países ditos socialistas, os
  quais possuem estrutura administrativa e política que já se constituem
  como intervencionistas e, por isso, mais diretamente podem intervir, pois
  o próprio Estado é o dono dos meios de produção. Quanto à expressão
  “neocorporativismo”, ela designa a transição que ocorre em governo com
  hegemonia do partido trabalhista (COSTA, 2014a). Assim, o Capitalismo
  de Estado Neocorporativista, no caso do Brasil, é aquele ocorrido no período pós-2003, quando o Partido dos Trabalhadores assume o governo,
  o qual se caracterizou por ter forte intervenção na economia, num país
  capitalista, governado por uma visão trabalhista.
  Mesmo com uma bandeira de progressista e de desenvolvimentismo,
  no entanto, até 2006-2007 o governo continuou a praticar parte da mesma
  política macroeconômica do governo anterior: superavit fiscal, câmbio
  valorizado, juros elevados, crédito curto, etc. Com incentivo à expansão
  do consumo interno e exportações das commodities aquecidas pela China,
  o crédito público de longo prazo, especialmente aquele financiado pelo
  Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), apresentou crescimento mais expressivo, alimentando uma pequena expansão
  da taxa de investimento (CANO, 2013).
  Foi, portanto, apenas em período imediatamente posterior a esse que
  ficou visível na atuação do Estado brasileiro o seu viés neocorporativista.
  E não foi o único a fazer isso, pois nessaondade implementação de políticas com viés de capitalismos de Estado, outros países, além do Brasil, têm
  atuado com força. Na China, por exemplo, as ações das empresas estatais
  somam oitenta por cento do valor do mercado total de ações e na Rússia
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  168
  
  esse valor é levemente superior a sessenta por cento. No Brasil, esse percentual, apesar de ser menor do que o dos russos e dos chineses, é também
  muito expressivo, pois as ações das estatais representam trinta e oito por
  cento do total do mercado (COSTA, 2014b), e esse é um fator relevante
  para a autonomia desses governos na atuação do desenvolvimento endógeno. Aliás, como argumenta Costa (2012, p. 12), esse é um dos motivos
  de enveredar-se por essa opção governativa:
  O Neocorporativismo é visto, nesse caso, como uma específica maneira de formação das opções políticas por parte da máquina do
  Estado. No Neocorporativismo, as grandes organizações representativas de interesses não se limitam a exercer pressões externas, como
  na democracia representativa, mas são envolvidas diretamente no
  processo de formação e de gestão das decisões. Seria o processo de
  buscar consenso na política econômica.
  
  A gestão das decisões num Estado Neocorporativista, segundo o mesmo autor, também facilita a relação do governo com as forças de trabalhadores, pois com a assunção ao poder de forças emersas do meio trabalhista,
  podem ser realizados acordos estratégicos entre ambas, que propiciem o
  desenvolvimento da economia e, em decorrência disso, os trabalhadores
  possam ter sua vida melhorada por meio de ações que aumentem os salários e que fortaleçam as garantias trabalhistas.
  E, por outro lado, as cobranças de sindicatos e de centrais sindicais
  podem tornar-se mais incisivas, pois é justamente dessas configurações
  de governo que os trabalhadores esperam obter mais respostas aos seus
  pleitos. Eles esperam como resultado das políticas implementadas: “pleno
  emprego, Estado de bem-estar social, proteção de direitos sindicais”, e esse
  embate de forças governistas e de trabalhadores deixa claro que “o sistema neocorporativista não é, portanto, ‘estratégia de dominação’, mas sim
  processo onde também as opções colocadas pelas organizações sindicais
  desempenham papel decisivo” (COSTA, 2012, p. 13).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  169
  
  Parece-nos, portanto, que num Estado Neocorporativista há um
  acordo inicial, mesmo que não escrito, entre esses agentes, ou seja, entre
  governo e classe trabalhadora, pois cada um desses setores espera o máximo do outro. Isso os leva a um estado permanente de vigilância, um com
  relação ao outro. E ambos, atentos ao desempenho da economia, pois, à
  medida que não se mantiver o bom andamento do crescimento econômico, esses atores principais podem agudizar suas relações e, com isso,
  colocar-se em risco um elemento central do sistema neocorporativista
  em estados democráticos, o de uma união voltada para os benefícios de
  cada participante do processo. Nesse aspecto, deve-se salientar que não
  menos importante do que a participação do governo e dos trabalhadores
  nesse acordo é a do empresariado.
  A classe empresarial brasileira, numa referência abrangente que engloba os setores da indústria e do comércio, conviveu com diferentes e
  antagônicos modelos de economia nas últimas décadas. No período da
  Ditadura Militar, vigorou o “modelo econômico protecionista tutelado
  pelo Estado, voltado ao plano doméstico [que] contribuiu para a ausência da concepção de uma agenda autônoma do empresariado, sobretudo
  referente à política exterior” (SILVA, 2011, p. 14). Posteriormente a esse
  período veio o da liberalização da economia, que tinha como um dos
  seus pressupostos a abertura para o exterior, o que afetou enormemente
  a maior parte do empresariado do país, pois o setor produtivo estava em
  visível desvantagem frente ao mercado internacional. As reações a esse
  cenário não se fizeram em sintonia, ajudando a provocar uma desagregação do setor com forte desindustrialização e queda no setor comercial
  (SILVA, 2011, p. 15-16).
  E, a partir de meados da primeira década do século XXI, quando
  passa a ocorrer forte investimento governamental no setor produtivo, o
  crescimento da economia brasileira reage positivamente. Entre 2004 e
  2013, em taxas médias de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB)
  são aproximadamente 60% superiores ao que ocorrera nos vinte e dois
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  170
  
  anos anteriores1. Esse aumento do crescimento do PIB do Brasil também
  pode ser percebido quando comparado com o crescimento médio mundial,
  especialmente ao fazer-se uma relação desse período com igual período
  anterior. Se o crescimento brasileiro entre 1995 e 2002 representou apenas 67,6% da média mundial, entre 2003 a 2013 o crescimento do PIB do
  Brasil quase o iguala, chegando a 93,1% do crescimento médio mundial
  (INSTITUTO, 2016).
  E esse crescimento, ainda que não tenha sido homogêneo e nem tenha
  proporcionado a reindustrialização do país, mostra que os investimentos
  em alguns segmentos são substanciais. Um dos segmentos que carreou
  mais atenção foi o das grandes empresas com inserção internacional, que
  se fortaleceram no cenário mundial com investimentos que ultrapassaram
  a cifra de cento e oitenta bilhões de dólares em 2010, o que representa um
  aumento superior a trezentos por cento nos quinze anos que antecederam
  essa data (ROCHA, 2014, p. 2). E, no plano interno, as empresas dos setores
  de alimento, bebida e construção civil, por exemplo, tiveram um alto desempenho econômico, em boa medida, nesse caso, pelas demandas geradas
  com o aumento salarial. E as empresas ligadas à infraestrutura, inseridas
  entre elas a área já mencionada da construção civil, tiveram estímulo direto ou indireto com os programas do governo federal. Assim, houve forte
  aquecimento econômico, em termos gerais, das empresas relacionadas à
  construção de moradias, rodovias, portos, aeroportos, edificações para a
  copa do mundo, mobilidade urbana, energia e minério.
  O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) participou ativamente no financiamento a essas empresas, não só na
  realização desses empreendimentos, como também na viabilização financeira das fusões e aquisições ocorridas no setor empresarial (BELIEIRO
  JÚNIOR, 2014, p. 106-107).
  1
  
  No período de 2003 a 2013 o Brasil obteve uma taxa média de crescimento do seu produto interno bruto (PIB)
  de 3,52%, enquanto que entre 1981 e 2002 essa média foi de 2,10% (Fontes: FUNDAÇÃO e INSTITUTO.
  Cálculo dos autores).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  171
  
  3 AS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS PÚBLICAS E O
  INVESTIMENTO EM LONGO PRAZO
  É importante destacar que somente com a grande depressão de 1929
  é que se criaram condições para vários Estados Nacionais abandonarem,
  na prática, as doutrinas econômicas liberais e começarem a pensar em
  instituições financeiras públicas, com o objetivo explícito de sustentar o
  investimento privado em longo prazo, tendo sido os Estados Unidos o
  precursor. É nessa perspectiva que se promoveu a criação de bancos nacionais de desenvolvimento (BD) em diferentes regiões do mundo, entre
  os quais se destaca o caso brasileiro, com a criação do Banco Nacional do
  Desenvolvimento Econômico (BNDE), em 1952 (FILHO, 2012).
  O BNDE caracterizou-se, num primeiro momento, como agente do
  desenvolvimento, com suas atenções mais voltadas para o setor público,
  mas, já em 1964, passa a financiar grandes projetos de empresas privadas nacionais. Nos anos 1980, atua como agente de socorro de algumas
  empresas nacionais para evitar sua falência, e, a partir dos anos 1990, sua
  principal função passa a ser de gestor do Programa Nacional de Desestatização. Nos últimos anos, o crédito bancário de longo prazo em moeda
  nacional às empresas, no Brasil, tem sido uma atividade quase exclusiva
  desse banco (FILHO, 2012).
  No caso brasileiro, é importante enfatizar que o próprio Estado é o principal ator nas iniciativas de financiamento da economia, tanto na tomada de
  decisões quanto na alocação dos recursos. Costa (2014b, p. 295) esclarece:
  A especificidade brasileira está em ter setor público que coordena o desenvolvimento do país para superar seu atraso histórico.
  Mesmo em economia de mercado à la Ocidente, isto é, com livre
  iniciativa de seus empreendedores, a tendência predominante das
  “iniciativas particulares vencedoras” é se financiarem em instituições financeiras públicas federais – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Banco do Brasil (BB), Caixa
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  172
  
  Econômica Federal (CEF), Banco do Nordeste do Brasil (BNB),
  Banco da Amazônia (Basa).
  
  Com esse modelo, especialmente enquanto as ações privadas de desenvolvimento estão estacionárias, são os investimentos estatais os propulsores da atividade econômica. E, assim, encontram-se nesse modelo
  algumas variáveis que fortalecem o governo: a acomodação dos organismos de trabalhadores, que têm sua pressão enfraquecida perante o governo; um investimento direcionado para setores estratégicos e de interesse
  dos governantes e a supremacia do governo, frente ao setor privado, na
  definição das áreas econômicas a serem alavancadas. É o que a revista The
  Economist, citada porCosta (2014a, p. 298) confirma sobre esse assunto:“Parece que o capitalismo liberal está em retração por toda parte. E o
  estatal avança no vácuo”. E o mesmo periódico, para destacar seu ponto
  de vista em concordância com a forte atitude dos governos de vertente
  neocorporativistas, frente à alavancagem da economia, complementa: “O
  capitalismo de Estado atual representa significativo avanço sobre seus
  predecessores em vários aspectos”. Assim, configura-se o que tem sido
  denominado de Capitalismo de Estado Neocorporativista. E sendo essa
  atuação basicamente por meio das empresas e instituições financeiras estatais, é importante observarmos como esses setores têm se comportado
  nesse cenário, nos últimos anos.
  
  4 A HERANÇA NEOLIBERAL DOS ANOS 1990
  Na década de 1990, o Brasil, como em praticamente todo o Ocidente,
  foi varrido por uma onda denominada de neoliberal, a qual tinha como
  um dos principais marcos a diminuição do tamanho do Estado e, dentro
  dessa perspectiva, houve uma privatização em massa de empresas estatais.
  Essa onda de privatizações pode ser dividida em dois períodos. Na primeira
  metade da década, sob a “batuta” do governo Collor “foram privatizadas
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  173
  
  33 empresas”, como informaPinheiro (1999), acrescentando que foram
  obtidas “receitas totais de US$ 8,6 bilhões”. É interessante perceber que
  as privatizações não seguiram um método aleatório ou simplesmente generalizado, pois é visível que “as empresas selecionadas para venda nessa
  fase da privatização tinham em comum o fato de pertencerem a setores
  relativamente competitivos ou para os quais o processo de liberalização
  comercial criaria um ambiente de competição” (PINHEIRO, 1999, p. 19).
  Com o advento da queda por impeachement do presidente Collor,
  seu sucessor Itamar Franco não levou a efeito as privatizações planejadas.
  Ocorreu, então, a entrada de Fernando Henrique Cardoso na Presidência. Ele desfrutava de altíssimo prestígio popular, principalmente por ser
  identificado como o criador do Plano Real, o qual obtinha êxitos no combate à inflação, contando também com mais de dois terços do Congresso
  Nacional e, por essas facilidades, o segundo período de privatizações se
  intensifica. Vale salientar que a passagem desse presidente é um marco
  que confirma a adesão do Brasil à forte onda neoliberal que vicejava pela
  economia mundial. Fica evidente ainda que o liberalismo na economia necessitava de uma indispensável configuração política, para dar sustentação
  a ações altamente intervencionistas no Estado, direcionadas à diminuição
  drástica desse com a passagem de empresas públicas para o setor privado.
  Ames (2003, p. 16) afirma que “os cinco partidos que apoiaram a candidatura de Fernando Henrique [...] somavam mais de 400 deputados, número suficiente para garantir a aprovação da legislação ordinária e até de
  emendas constitucionais”. Muito se esperava desse presidente e, por vários
  motivos, havia uma quase unanimidade nacional sobre os êxitos a serem
  obtidos por seu governo. Contava, para isso, a inquestionável biografia
  do presidente que, para além de ser volumosa, continha um diagnóstico bem-acabado dos problemas fundamentais do Brasil, vendo-se nesse
  aspecto a clareza necessária das questões a serem resolvidas. Outro fator
  que se somava ao otimismo nacional era o histórico recente da política e
  economia brasileiras: o fracasso econômico dos anos 1980, que ficaram
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  174
  
  conhecidos como a década perdida, somados ao malfadado governo Collor, com o qual o país entrou na década seguinte. Não menos relevante
  era a situação dos partidos de oposição, que compunham a esquerda e se
  encontravam desarticuladas, com um discurso que, por ser favorável a um
  estado forte, contraditava com o modelo liberal, propagandeado como a
  grande solução dos problemas nacionais.
  Apesar de um congresso favorável, privatizações levadas a efeito e a
  mídia (a mais concentrada do mundo) totalmente favorável aos projetos
  do governo, os efeitos dessas ações não confirmavam em popularidade e
  nem em melhoras substanciais das condições sociais do brasileiro. Áreas
  como as garantias dos trabalhadores, reformas de toda a ordem não realizadas e condições gerais da população instáveis levam à constatação de que:
  […] seis anos depois da posse, o governo Fernando Henrique fez
  jus aos seus inebriantes prognósticos? Êxitos houve, sem dúvida,
  especialmente na área econômica. A abertura da economia, dando
  continuidade ao que o seu antecessor, Fernando Collor de Mello,
  havia começado, avançou rapidamente; setores importantes foram
  abertos ao investimento estrangeiro, grandes empresas estatais
  foram privatizadas e o comércio exterior foi liberalizado [...] em
  outras áreas, porém, o progresso foi lento e desigual (AMES, 2003,
  p. 16 e 17).
  
  Essas “outras áreas” relativizadas por Ames são exatamente as que
  destacamos anteriormente e às quais podemos agregar: reformas agrária,
  tributária e política, maior investimento na educação com a criação de
  universidades e escolas técnicas, diminuição da desigualdade e uma mais
  justa distribuição de renda. Mas ao contrário disso, o que se verificou foi
  uma atuação totalmente alinhada aos pressupostos ditos liberais e, como
  consequências, podemos agregar o que Pinheiro (1999, p. 19) informa:
  A partir de 1995, o alcance da privatização seria enormemente
  ampliado por meio de dois movimentos quase simultâneos: a decisão de acabar com os monopólios do setor público na área de
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  175
  
  infraestrutura e a decisão dos governos estaduais de também desenvolver seus próprios programas de privatização [...]. Ao todo, as 80
  privatizações do período 1995-1998 somaram US$ 60,1 bilhões em
  receitas e permitiram a transferência de US$ 13,3 bilhões em dívidas.
  
  A década de 1990 pode ser vista, então, como a maior onda de privatizações no Brasil e uma das mais expressivas do mundo. No período,
  o “Brasil privatizou 119 empresas estatais, com a geração de US$ 70,3 bilhões em receitas e [...] as receitas totais com a privatização em todos os
  países da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Econômico
  (OCDE) somavam US$ 153,5 bilhões” (PINHEIRO, 1999, p. 178). Com
  isto, para o governo que se seguiu, como é possível deduzir, foi indispensável implementar uma política alinhada ao neocorporativismo, uma ação
  de reestatização vinculada ao fortalecimento das empresas ainda estatais.
  
  5 REORIENTANDO O ESTADO PARA UMA
  ATUAÇÃO SOCIAL
  A operação-chave para caracterizar o atual capitalismo de Estado neocorporativista brasileiro, segundo Costa (2014b, p. 298), foi “a capitalização
  da Petrobras, a maior empresa brasileira, concluída no final de setembro
  de 2010. Ela aumentou a participação da União na empresa, rendeu cerca
  de R$ 30 bilhões ao Tesouro Nacional”.
  Essa iniciativa, ao lado das ações implementadas para obter-se o controle da Vale, mostra claramente o projeto implementado pelo Governo
  iniciado em 2003, sempre apontando para uma atitude proativa na condução dos investimentos econômicos.
  Costa (2014b) ressalta que as ações do governo até 2013 superam os
  desafios na alocação de recursos e, por isso, para o quadriênio 2013-2016,
  esperava-se que ocorreria um crescimento de aproximados 30% de investimento em relação ao quadriênio anterior, voltados especialmente para
  
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  as áreas de petróleo, gás e infraestrutura. Para tal, são adotadas as abordagens sistêmica e dinâmica em detrimento da abordagem neoliberal. Essa
  última é o modelo utilizado pelos ortodoxos para alocar recursos para os
  investimentos e tem com fundamento básico o nível de poupança da população. Como os brasileiros têm uma baixa taxa de poupança, os investimentos ficam comprometidos.
  De outro lado, conforme apresenta Cano (2013), o Brasil tem uma
  capacidade inovadora muito baixa, como constata o Instituto de Estudos
  para o Desenvolvimento Industrial (Iedi), afirmando que do total de 4,4
  milhões de empresas, só seis mil realizam atividades de Pesquisa & Desenvolvimento (P&D), e a razão disso reside na fragilidade de sua política industrial. Como exemplo, cita-se a crise do setor automobilístico de
  2008/2009, quando parte dela teve mais a ver com a política de valorização
  cambial do que com problemas do mercado interno. Esse setor foi, todavia, o mais beneficiado pelas políticas de combate à crise, tendo recebido
  os maiores financiamentos e grandes reduções de impostos.
  Sem dúvida, a questão mais crucial de nossa política econômica, haja
  vista a enorme dimensão de suas necessidades e a limitação de suas atuais
  fontes, é a do estrangulamento do financiamento de longo prazo, principalmente para a infraestrutura, indústria pesada e de maior complexidade tecnológica, não obstante os esforços recentes de forte ampliação do
  crédito de longo prazo por parte dos bancos públicos, notadamente pelo
  BNDES (CANO, 2013).
  Costa (2014b, p. 303) ressalta a importância de uma abordagem
  sistêmica da questão por meio da qual “o desenvolvimento do mercado
  de capitais poderá ajudar o capitalismo de Estado Neocorporativista no
  Brasil, tanto com previdência complementar, quanto com funding para financiamento em longo prazo”. E para a captação desses funding o governo
  promoveu incentivos fiscais em títulos direcionados a projetos da área da
  infraestrutura. Com isso, a contar do ano de 2012, o valor desses fundos
  se ampliou em mais de trinta vezes, saindo de menos de 12 bilhões em
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
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  2002 para mais de 400 bilhões em 2012 (COSTA, 2014b, p. 304). E uma
  abordagem dinâmica dessa situação entra como complementar da anterior, pois nessa interação “o sistema bancário multiplica a quantidade de
  moeda à medida que empresta” (COSTA, 2014a, p. 305).
  Outra fonte possível de financiamento é, ou pode ser, os valores dos
  muito ricos da sociedade brasileira. De acordo com Costa (2014a, p. 306),
  […] os bilionários brasileiros na lista da revista Forbes tem se elevado anualmente. Passou de dezoito para trinta, entre 2010 e 2011,
  quando suas fortunas somaram US$ 131,3 bilhões. Em 2012, o patrimônio de 36 deles somava US$ 151 bilhões. Em 2013, este número subiu para 46 pessoas que, juntas, possuíam US$ 189,3 bilhões.
  
  Num rápido cálculo pode-se deduzir que a riqueza desse seleto grupo é formada por valores que provêm de fora do grupo, ou seja, os novos
  bilionários estão ganhando suas fortunas de camadas menos afortunadas
  da população. Na imagem muito comum da pirâmide social, percebe-se
  que esse grupo do mais alto nível da pirâmide está chegando a esse posto
  com valores provindos da base ou do meio dela. Pode também ser dinheiro conquistado em novos negócios, mas, ainda assim, compreende-se que
  essa riqueza não está sendo distribuída na sociedade, pois novos negócios
  também necessitariam do trabalho da sociedade, que não conseguiria
  apropriar-se de parte importante desses lucros. Se para o grupo dos 36
  bilionários, a média da fortuna de cada um era de 4,2 bilhões de reais, um
  ano depois, quando esse número de muito ricos passa para 46, a média
  dos valores é praticamente a mesma, o que representa pouco mais de 4,1
  bilhões de reais para cada.
  E saindo dessa esfera de poucas dezenas de pessoas bilionárias, para
  os 71 mil mais ricos do Brasil, quer dizer, aqueles que em 2013 ganharam em média R$ 4,1 milhões, o imposto de renda pago por eles foi de
  somente 7%, quando a alíquota máxima é 27,5%. Esse é um dos motivos
  pelos quais “a concentração de renda brasileira supera qualquer outro país
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
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  com informações disponíveis, [pois aqui] o décimo mais rico se apropria
  de metade da renda das famílias brasileiras (52%)”, conforme os dados
  apresentados em artigo de Gobetti e Orair (2016) publicado pelo jornal
  Le Monde Diplomatique Brasil.
  Esses valores, ao menos em parte, são aplicados em fundos de investimentos ou em outro modo de rendimento e acabam sendo utilizados nos
  empréstimos ao setor produtivo, tanto da iniciativa privada, quando do
  governo. Contudo, pelas características que possuem, esses valores podem
  facilmente migrar para tipos de aplicações que dificultem o acesso para
  financiamentos. Um dos motivos disso ocorrer é o fato de o Brasil ainda
  ter extrema dificuldade em captar fundos de longo prazo, o que poderia
  ser atrativo para essas fortunas. E isso não ocorrendo, além delas pagarem
  poucos impostos, ainda são de difícil utilização no retorno à sociedade na
  forma de empréstimos.
  Outra fonte que o governo tem utilizado para dinamizar sua interferência na economia são os fundos de pensões (pertencentes a seis milhões
  de pessoas), que alcançavam, em dezembro de 2012, R$ 668 bilhões (e,
  apenas para comparar, a riqueza pessoal dos 36 bilionários nesse mesmo
  ano equivalia a 57% dessa riqueza corporativa). Entre os fundos de pensões,
  os sete maiores são: Previ, Petros, FUNCEF, Fundação CESP, Fundação
  Itaú Unibanco, Valia e Fundação Sistel de Seguridade Social.
  Mas também as contas bancárias de menor expressão monetária aumentaram (tanto as de depósitos à vista, a prazo, de poupança, letra de
  crédito imobiliário e outros), passando de cerca de 75 milhões para 175
  milhões, aumentando 100 milhões entre dezembro de 1999 e dezembro de
  2011. E os valores depositados nessas contas, retirando-se a inflação, aumentaram de R$ 246 bilhões para R$ 1.331 bilhões, ou seja, multiplicaram-se
  mais de cinco vezes no período, com o saldo que passou de 25% do PIB
  para 32% do PIB (COSTA, 2014a, p. 307-308).
  Assim, se em dezembro de 2002 a relação crédito/PIB era 21,8% do
  PIB, com saldo de R$ 378,3 bilhões, dez anos depois, o estoque total de
  
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  operações de crédito do sistema financeiro nacional atingiu R$ 2,37 trilhões, correspondendo a 53,6% do PIB, isto é, 32 pontos percentuais a
  mais. Com isso, “se antes esta relação do Brasil superava apenas as dos
  países da América Latina, exceto a do Chile, hoje, supera até a mediana
  desta relação dos países emergentes do Leste Europeu, que é 45% do PIB”
  (COSTA, 2014a., p. 313).
  O sistema financeiro nacional obteve então funding para lastrear esse
  crescimento decenal do crédito com a disponibilidade de recursos nos
  mercados doméstico e externo, elevando a liquidez do sistema bancário.
  Isso aconteceu principalmente pelo aumento do prazo médio das captações
  bancárias e dos ativos de alta liquidez. Conforme Costa (2014), trata-se
  do aumento de captações estáveis, depósitos em poupança, títulos, Letras
  Financeiras (LF), Letras Financeiras Subordinadas (LFS), Letras de Crédito
  Imobiliário (LCI) e Letras de Crédito do Agronegócio (LCA).
  É importante perceber que o Brasil desenvolveu inovações financeiras
  para captação de funding, captando passivos de longo prazo e alongando o
  perfil do endividamento na economia brasileira. Entre as quatro maiores
  fontes de recursos estão o autofinanciamento, investimento direto estrangeiro, bancos e mercado de capitais, que mutuamente se complementam devido às diferenças de prazos e custos. Entre alguns instrumentos que foram
  criados para dinamizar a economia, podemos citar: debêntures – títulos
  emitidos por sociedade anônima, com garantia de seu patrimônio, para
  obter recursos em médio e longo prazo; letras financeiras – instrumentos
  para gerenciar a liquidez e/ou os hiatos de durations, possibilitando aos
  bancos emitir títulos de dívida privada no mercado local; a modalidade de
  Project Finance – forma de financiamento em que a garantia do empréstimo é o próprio fluxo de caixa do projeto em operação (COSTA, 2014).
  Ainda na busca por potencializar ações macroeconômicas de novas
  fontes de financiamento do investimento, mesmo tarde, em relação a outros países, o Brasil aprovou o Fundo de Previdência Complementar do
  Servidor Público (FUNPRESP) em 2008, que fez com que o deficit da
  
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  Previdência Social dos servidores diminuísse, e instituiu o Fundo Soberano, um instrumento financeiro adotado por alguns países para utilização de parte de suas reservas internacionais em aplicações financeiras e/
  ou investimentos sociais. Esses fundos soberanos administram recursos
  provenientes, em sua maioria, da venda de minerais, petróleo, exportações
  de commodities e produtos industrializados (COSTA, 2014).
  
  6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
  Considerando o período abrangido pelo estudo (até 2013), percebe-se
  o Brasil como um país com enormes potencialidades, com grande quantidade de capital alocado em poupanças, necessitando de estímulos para
  que o mercado seja dinamizado, compreendendo-se que muitas ações somente terão reflexos em longo prazo. E, se de um lado, pode-se identificar
  que o país inicia esse processo bem depois de outras nações, de outro, é
  razoável perceber que o Brasil tem como fatores positivos a estabilidade
  econômica e uma política com baixo grau de endividamento.
  Um dos maiores desafios está em construir um plano de desenvolvimento em longo prazo, pois o Brasil vive sob a histórica visão de uma economia de “curtoprazistas”, centrando sua produção no câmbio, nos juros,
  na inflação e em regiões e cidades competitivas (CANO, 2013). Os avanços
  recentes dão indicativos de um direcionamento para um amadurecimento do Estado Nacional Neocorporativista. No entanto, ainda sentimos a
  necessidade de maiores investimentos em áreas estratégicas de inovação,
  tecnologia e industrialização, bem como de proteção da indústria interna.
  
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  CRISES FINANCEIRAS: UMA ANÁLISE
  COMPARATIVA ENTRE A BOLHA
  ESPECULATIVA JAPONESA DE 1989 E A CRISE
  DOS ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA DE 2008
  Abel Eduardo Auth
  Gentil Corazza
  Lidiane Kasper
  
  1 INTRODUÇÃO
  O principal objetivo deste texto é analisar duas grandes crises financeiras, uma ocorrida no Japão, em 1989, e outra nos Estados Unidos, em
  2008, no contexto das transformações do sistema financeiro global. Seus
  objetivos específicos procuram apontar as principais características do sistema financeiro e as causas dessas crises, destacando suas semelhanças e
  suas diferenças, bem como suas consequências para a economia mundial
  e, de modo especial, para a economia brasileira.
  Para analisar essas duas crises localizadas, faz-se necessário situá-las
  no contexto mais geral da economia e especialmente do sistema financeiro
  mundial. Nesse sentido, observa-se que,desde a consolidação do sistema
  financeiro globalizado contemporâneo, que ocorreu ao longo da década
  de 1980, foram registrados pelo menos cinco eventos importantes, que
  estão relacionados a bolhas financeiras (TORRES FILHO, 2014). O mesmo autor destaca haver evidências no sentido deque a “maneira como os
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
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  sistemas financeiros passaram a operar a partir da segunda metade da década de 1980 acelerou a formação de bolhas especulativas financeiras de
  grande porte” (TORRES FILHO, 2015, p. 10). O que ele quer dizer é que,
  a partir de meados dos anos 1980, o sistema financeiro mundial passou
  por um acentuado processo de globalização e de liberalização e que essa
  maneira de operar de forma mais livre e integrada aumentou seu potencial de instabilidade e de provocar crises, tanto em nível nacional como
  em nível mundial.
  Nesta relação de bolhas especulativas financeiras, que podem originar-se no mercado imobiliário ou no mercado de ações, podem ser incluídos os eventos ocorridos no Japão e também nos países escandinavos, na
  segunda metade de 1980, na Ásia (1992 e 1997), no México (no início dos
  anos 1990) e no mercado americano de ações, crise que ficou conhecida
  por “bolha da internet”, de 2000/2001 (TORRES FILHO, 2015, p. 10). O
  autor ainda complementa que “certamente, a crise de 2008 teria sido incluída por Kindleberger e Aliber em sua lista caso o livro não tivesse sido
  finalizado antes”. Diante desses fatos, o autor chama a atenção para duas
  bolhas especulativas, consideradas por ele como as mais marcantes, que
  se desenvolveram a partir dos anos 1980, sendo elas a bolha especulativa
  Japonesa de 1989 e a dos Estados Unidos de 2008.
  A bolha especulativa japonesa de 1989 está relacionada ao mercado
  de ações e de imóveis e ficou conhecida por ser um episódio importante
  no último quarto do século XX, bem como pelo seu impacto econômico
  e financeiro gerado na economia japonesa (TORRES FILHO, 2015). Uma
  das características do caso da bolha especulativa japonesa, segundo o autor,
  é que seus efeitos ficaram basicamente condicionados à economia local,
  mas seus impactos foram tão fortes, que mesmo com a atuação do governo para conter seus efeitos, o país até hoje não conseguiu recuperar-se
  inteiramente daquela crise.
  Por outro lado, a crise de 2008, nos Estados Unidos, levou a uma prolongada e profunda crise na economia mundial, ou seja, seus efeitos foram
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
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  disseminados para o resto do mundo, sendo que algumas economias foram afetadas diretamente, em razão das perdas decorrentes do mercado
  hipotecário americano, ao passo que outras foram afetadas indiretamente,
  como no caso da economia brasileira (MUNHOZ, 2009).
  Assim, para atingir os objetivos propostos de analisar o problema da
  bolha especulativa japonesa de 1989 e a crise dos Estados Unidos de 2008,
  adota-se, neste estudo, a metodologia da pesquisa bibliográfica, considerando que este tipo de pesquisa é desenvolvido a partir de materiais já
  elaborados, como livros e artigos científicos (GIL, 2002). Nesse sentido,
  este capítulo foi elaborado tendo como base principal os estudos de Ernani
  Teixeira Torres Filho, professor do Instituto de Economia da Universidade
  Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), além de textos de outros autores, que
  abordam o mesmo tema aqui proposto.
  Para tanto, após esta Introdução, o texto está estruturado nos seguintes tópicos: características do sistema financeiro globalizado contemporâneo, o caso japonês de 1989, o caso dos Estados Unidos de 2008 e reflexos
  no Brasil. Nas considerações finais, procurar-se-á destacar as principais
  questões analisadas ao longo do trabalho.
  
  2 O SISTEMA FINANCEIRO
  GLOBALIZADO CONTEMPORÂNEO
  Para compreender as principais características do sistema financeiro
  globalizado atual, sua natureza, seu funcionamento e as consequências
  para a produção da economia, faz-se necessário resgatar a estrutura e as
  características do sistema financeiro mundial, logo após a Segunda Guerra
  Mundial. Há diferenças importantes entre o sistema financeiro organizado logo após a Segunda Guerra e o sistema financeiro globalizado, que se
  estruturou no final da década de 1970 e no decorrer da década de 1980.
  Logo após a Segunda Guerra, o sistema financeiro começou a ser regulado
  
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  pelos princípios e regras do chamado Acordo de Bretton-Woods. Nos
  anos 1970-80, o sistema financeiro tornou-se liberalizado e globalizado,
  de acordo com o espírito do chamado Consenso de Washington, o qual,
  segundo Torres Filho (2015a, p. 10), “somente se tornou plenamente funcional a partir da segunda metade da década de 1980”. Entre um e outro
  período, o sistema financeiro mundial passou por profundas transformações de caráter liberalizantes.
  Assim, em relação ao Acordo de Bretton-Woods, Baer et al. (1995, p.
  81-82) destacam:
  […] o Acordo de Bretton-Woods, portanto, foi importante como
  procedimento de institucionalização da hegemonia dos EUA no
  campo monetário internacional, e o aspecto-chave neste sentido
  foi a definição do ouro como ativo de reserva. A partir da aceitação do dólar como referencial internacional, a gestão monetário-financeira mundial, de fato, passa a estar sujeita aos ditames da
  política norte-americana.
  
  Para tanto, no período posterior à Segunda Guerra Mundial, o Sistema Financeiro de Bretton-Woods era um sistema regulado, que se apoiava
  na hegemonia dos Estados Unidos com o dólar lastreado em ouro, e nas
  taxas de câmbio fixas, mas com algum grau de flexibilidade, sob autorização do Fundo Monetário Internacional (FMI). Nos termos de Baer et
  al. (1995, p. 81),
  […] cabia ao FMI, em primeiro lugar, zelar pelo cumprimento das
  regras cambiais, inclusive coordenando as revisões das estruturas
  de paridade quando se tornassem necessárias. Em segundo lugar,
  com a disponibilidade de recursos financeiros mínimos que lhe
  seriam postos à disposição pelos países membros, o Fundo deveria
  estender os financiamentos compensatórios e, simultaneamente,
  supervisionar as “correções” nas políticas macroeconômicas dos
  países que apresentassem deficit (transitórios) em seus balanços
  de pagamentos.
  
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  187
  
  Além do FMI, que devia atuar como regulador das relações monetárias,
  financeiras e cambiais entre os países, foram criados outros organismos reguladores e financiadores das atividades econômicas internacionais, como
  a Agência Geral de Comércio e Tarifas (GATT) e o Banco Internacional
  para a Reconstrução e o Desenvolvimento (BIRD), também conhecido
  como Banco Mundial, cujo objetivo “era atuar na reconstrução da Europa para garantir a ordem monetária internacional. No entanto, desde
  o princípio, o papel desta segunda instituição era totalmente secundário”
  (BAER et al.,1995, p. 81).
  Finalmente, todas essas instituições e demais regras do Acordo de
  Bretton-Woods exerciam um razoável controle sobre os movimentos internacionais de capitais. Este sistema financeiro internacional conferiu grande estabilidade monetária e propiciou um período de grande crescimento
  econômico internacional, do qual o Japão foi um dos principais expoentes,
  com elevadas taxas de crescimento, conforme se verificará logo a seguir.
  Como menciona Torres Filho (2015a, p. 10-11), o sistema financeiro que resultou do Acordo de Bretton-Woods se apoiava nas seguintes
  regras: i) taxas fixas de câmbio, mas ajustáveis, com autorização do FMI;
  ii) garantia de conversibilidade dos saldos de dólares em ouro, com taxas fixas de câmbio; iii) ampla conversibilidade das operações financeiras
  de origem comercial; iv) controle das contas de capital pelos governos
  nacionais. Esse conjunto de regras, com destaque para as taxas fixas de
  câmbio e o controle sobre movimentos de capitais, conferiam uma grande estabilidade ao sistema financeiro internacional, estabilidade que foi
  comprovada pela ausência quase completa de crises financeiras no período
  da vigência deste sistema financeiro, entre 1947 e 1973. A outra virtude
  desse sistema financeiro regulado foi o grande crescimento econômico
  mundial que proporcionou.
  Mas esse sistema começou a entrar em crise, no início dos anos 1970,
  com a quebra da conversibilidade do dólar em ouro (o valor do dólar deixou de valer determinada quantidade de ouro), ficando completamente
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
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  variável seu valor, de acordo com as estimativas do mercado. Dathein
  (2005, p. 57) explica:
  […] em 1970 e 1971, o fluxo de dólares ao exterior multiplicou-se,
  gerando maior instabilidade, e, em agosto de 1971, as reservas dos
  EUA caíram abaixo do nível psicologicamente crítico de US$ 10
  bilhões. Neste momento, Nixon anunciou uma série de medidas,
  entre elas a suspensão da conversibilidade do dólar em ouro. Logo
  após, foi negociada (Acordo Smithsoniano) uma desvalorização
  do dólar, e a faixa de flutuação cambial admitida foi ampliada de
  1% para 2,25%. As tentativas de manter as taxas de câmbio fixas
  duraram até 1973, quando o sistema acordado em Bretton Woods
  soçobrou completamente. A partir deste momento, as taxas passaram a flutuar conforme o mercado e as decisões dos governos.
  Os membros da CEE ainda tentaram manter entre si uma margem
  de variação cambial admissível, que foi chamada de “serpente do
  túnel”, com êxito parcial por algum tempo.
  
  Começava ali a grande transformação do Sistema Financeiro Internacional: “desde a crise do padrão monetário estabelecido em Bretton-Woods,
  ocorreram profundas alterações no funcionamento do sistema financeiro
  internacional” (BAER et al., 1995, p. 86), passando de um sistema financeiro regulado para um sistema globalizado e liberalizado. Sua principal
  característica é a instabilidade intrínseca e sua propensão a gerar crises
  financeiras. Nesse sentido, Torres (2015a, p. 10) destaca que “a maneira
  como os sistemas financeiros passaram a operar, a partir de 1985, tendeu
  a provocar mais bolhas especulativas financeiras de grande porte que a
  experiência histórica anterior”. Já Dathein (2005, p. 59) complementa que:
  […] desde o colapso de Bretton-Woods, o sistema financeiro privado
  internacional apresentou profundas alterações. Fatores microeconômicos, como as inovações tecnológicas e as mudanças de padrões de
  concorrência, ajudaram a viabilizá-las. Fatores macroeconômicos,
  por outro lado, podem ser entendidos como indutores das transformações. Estes fatores macroeconômicos podem ser relacionados à
  instabilidade e aos desajustes econômicos internacionais.
  
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  Cabe destacar aqui a diferença fundamental entre a construção do
  sistema financeiro de Bretton-Woods e o sistema financeiro globalizado
  contemporâneo, que resultou de uma progressiva liberalização financeira
  sob a pressão dos interesses dominantes do mercado. Conforme lembra
  Torres Filho (2015b, p. 01) “a montagem do sistema financeiro globalizado contemporâneo não seguiu um roteiro preestabelecido, como ocorreu no Acordo de Bretton-Woods. Foi sendo feita aos poucos e de forma
  pragmática, ao sabor das pressões e contrapressões dos principais atores”.
  Ainda, de acordo com Torres Filho (2015b, p. 01), a “liberalização
  financeira levou os bancos e as demais instituições financeiras internacionais a uma concorrência aberta, gerando níveis de alavancagem e de
  crédito recordes”. Ao mesmo tempo em que bancos e instituições financeiras passaram a concorrer em nível global, sem restrições, “os controles
  nacionais dos fluxos internacionais de capitais foram sendo paulatinamente substituídos por um mecanismo regulatório global inteiramente
  novo” (TORRES FILHO, 2015b, p. 01), sob controle dos grandes agentes
  financeiros internacionais.
  Além do caráter privado dos grandes agentes do sistema financeiro
  globalizado e desregulado, cabe acrescentar a liberalização financeira, que
  permite a livre mobilidade de imensas quantidades de capitais especulativos, no mercado internacional, favorecidos por taxas de câmbio flutuantes,
  o que permite a esses capitais usufruírem ganhos extraordinários, onde
  quer que eles existam. É justamente este caráter desregulado e liberalizado do sistema financeiro globalizado, associado a uma massa de riqueza
  financeira sem precedentes, sem controle dos seus fluxos internacionais,
  com taxas de câmbio flutuante, que provoca a instabilidade financeira e as
  crises internacionais, como as do Japão e dos Estados Unidos, que serão
  analisadas nos tópicos a seguir.
  Em síntese, destacam-se as principais características do sistema financeiro globalizado contemporâneo: i) em contraste com o sistema financeiro de Bretton-Woods, que resultou de um acordo internacional, o
  
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  190
  
  atual sistema financeiro foi construído aos poucos, a partir das práticas
  do mercado financeiro; ii) taxas flexíveis de câmbio entre moedas; iii) livre movimentação de capitais; iv) fim da conversibilidade dólar-ouro. Ao
  contrário do que se passava com o sistema financeiro anterior, o sistema
  financeiro globalizado e liberalizado contemporâneo é mais propenso a
  gerar crises financeiras.
  
  3 O CASO JAPONÊS DE 1989
  Após a destruição do Japão na Segunda Guerra Mundial, o país ficou
  sob comando econômico e militar das forças americanas por um longo
  período, considerando que o esforço de guerra havia deixado sua indústria em situação de esgotamento, e que resultou na escassez de fontes de
  matérias-primas e alimentos, além de um elevado desemprego e altas taxas de inflação (TORRES FILHO, 1997; PORTINHO, 2009). Como ressalta Torres Filho (1997), face ao estado de crise e destruição em que se
  encontrava o Japão logo após a Segunda Guerra Mundial, parecia difícil
  imaginar a sua reestruturação, como veio a ocorrer nos anos seguintes.
  Diante da situação em que se encontrava o país desde o fim da Segunda Guerra Mundial, Portinho (2009) destaca que “o direcionamento
  de capitais destinados à reconstrução do Japão e a proteção militar oferecida pelos americanos permitiram um rápido crescimento da capacidade
  produtiva do Japão”. Nesse período o paístambém retoma o incentivo à
  poupança entre sua população; tal medida logo se dissemina entre a população e partes dos rendimentos familiares passam a ser guardados em
  bancos (ALVES, 2012). O autor complementa que, com a alta taxa de
  poupança interna do país, os bancos passaram a investir na reconstrução
  da economia japonesa, sendo que suas indústrias também voltaram a funcionar com o auxílio destes financiamentos.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  191
  
  Assim, segundo Alves (2012), ao longo dos anos o país começa a dar
  sinais de recuperação, grande parte em razão de sua economia exportadora de produtos com alto valor agregado, em sua maioria industriais, aliados aos investimentos em educação e qualificação de mão de obra. Ainda
  segundo o autor, com a ameaça do comunismo na Ásia, o Japão se torna
  parceiro dos Estados Unidos da América (EUA), o que contribui para receber investimentos norte-americanos, além de abrir portas para a venda
  de seus produtos industriais no mercado dos EUA.
  Passados quarenta anos da derrota do Japão na Segunda Guerra Mundial, o país apresentava uma situação econômica e social completamente
  diferente do cenário do pós-guerra (TORRES FILHO, 1997). O saldo de
  poupança interna do país, ao lado dos investimentos em educação, qualificação de mão de obra e os investimentos dos EUA são fatores que contribuíram para o Japão atingir, entre 1953 a 1973, um crescimento de 9,4%
  a.a. (ALVES, 2012). Durante o mesmo período, o PIB dos EUA apresentava
  um crescimento anual de apenas 3,6%, o Reino Unido, 3,1%, a Alemanha
  Ocidental, 5,8% e a França, 5,3%. Esse extraordinário crescimento econômico ficou conhecido como o “milagre econômico” japonês, uma vez
  que representava um crescimento recorde do Japão, quando comparado
  às economias mais desenvolvidas (TORRES FILHO, 1997).
  O crescimento que a economia japonesa vinha apresentando foi afetado pelo Choque do Petróleo de 1973, fazendo com que o Banco Central japonês adotasse uma medida de diminuição das taxas de juros com
  o objetivo de continuar estimulando a economia, e sua população seguiu
  poupando apesar da taxa de juros menor (ALVES, 2012). Mesmo com desaceleração proveniente da Crise do Petróleo, o país conseguiu crescer 4%
  ao ano, durante o período de 1974 a 1982, nível não atingido pelos demais
  países ricos, sendo que os EUA, neste mesmo período, cresceram 1,5%,
  Reino Unido 1,0%, Alemanha Ocidental 1,6% e a França 2,4% (TORRES
  FILHO, 1997).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  192
  
  Em 1980, os EUA adotaram uma política de elevação da taxa de juros,
  ao mesmo tempo em que também ocorreu uma valorização cambial da
  moeda norte-americana em comparação a de seus parceiros comerciais,
  sendo que entre 1971 e 1980 o dólar desvalorizou cerca de 25%, quando
  comparado a outras moedas, porém em 1985 a moeda chegou a valer 80%
  mais do que valia em 1980 (TORRES FILHO, 1997). O autor complementa que todas essas variações cambiais que passaram a ocorrer tenderiam
  a afetar negativamente a competitividade das empresas americanas tanto
  no mercado interno como no externo.
  Nesse contexto, o Japão foi o principal favorecido com os deficit norte-americanos, considerando-se que, em 1980, as exportações dos EUA
  tiveram uma estagnação, ao passo que as importações aumentaram cerca
  de 50%, atingindo um deficit de US$ 170 bilhões, em 1987 (TORRES FILHO, 1997). O autor destaca ainda que o bom desempenho da economia
  japonesa, aliado ao crescente superavit comercial com os EUA e uma certa dependência deste país de financiamentos de longo prazo de capitais
  japoneses, indicava que o Japão estava ameaçando o poder hegemônico
  dos EUA, na segunda metade dos anos 80.
  Segundo Alves (2012), como nos anos 1980 a renda per capita no Japão
  era alta, muitas pessoas, especialmente da classe alta e média, começaram
  a gastar mais dinheiro. Os mais ricos compravam obras de arte no exterior, construíam prédios e torres, enquanto que a classe média abusava no
  consumo, embora ainda seguisse poupando. Já Fraga e Strachman (2013)
  mencionam que o crescimento econômico japonês, que se estendeu até
  meados da década de 1980, também foi acompanhado por um aumento
  do preço das terras, imóveis e das ações, que “contribuiu para o enriquecimento das famílias japonesas que possuíam moeda, depósitos bancários,
  imóveis e ações” (KINDLEBERGER; ALIBER, 2009, p. 175).
  Ademais, o aumento das importações de produtos japoneses, feitas
  pelos EUA, a partir de 1981, resultou em superavit para os japoneses e
  também fez com que o iene se valorizasse frente ao dólar (ALVES, 2012).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  193
  
  Naquele momento, grande parte dos dólares em circulação na economia
  convertiam-se em ativos japoneses, interferindo na economia local, fato
  que forçou o governo japonês a adotar medidas a fim de evitar uma nova
  valorização da sua moeda e gerar um descontrole na política monetária,
  entretanto essa estratégia também dependia da participação do setor privado (TORRES FILHO, 2015). Alves (2012, n.p.) complementa que “[...] o
  governo japonês, para aumentar suas exportações, manipulava o câmbio,
  desvalorizando a sua moeda, o que era tido como concorrência desleal
  [...]” por parte de outros países, especialmente os EUA.
  Os Estados Unidos, diante da manutenção de elevados deficit com
  o Japão, entram com uma nova ofensiva, em 1985, com a qual buscavam
  mudar a taxa de câmbio entre as duas moedas. Para atingir esse objetivo,
  americanos, europeus e japoneses passaram a realizar intensas negociações, que se materializaram no Acordo do Plaza (TORRES FILHO, 2015).
  De acordo com Tavares (1996),através do Acordo do Plaza deveria ocorrer uma valorização do iene em relação ao dólar. Nesse sentido, o Japão
  esperava que o iene se valorizasse de 240 unidades por dólar para 160 a
  170 unidades. A partir de 1987, contudo, o iene passou a ser trocado na
  proporção de 130 ienes por dólar, resultando num choque cambial de
  valorização, que ficou conhecido por “endaka” ou “iene forte” (TORRES
  FILHO, 2015).
  Tal política, segundo Tavares (1996), acabou provocando uma redução
  na taxa de crescimento da economia japonesa e também nos lucros dos
  setores exportadores e, como forma de compensar os prejuízos, o governo decidiu, por meio de uma política monetária expansionista, aumentar
  a demanda interna. Assim, de acordo com Torres Filho (2015, p. 12), “a
  taxa de redesconto, que estava em 5% a.a., no início de 1986, foi sendo
  reduzida até alcançar 2,5% a.a., em fevereiro de 1987, o menorvalor registrado até então”. Levi (1997) explica que os empréstimos e as taxas de
  redesconto do Banco do Japão eram os principais instrumentos de política
  monetária adotada pelo país.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  194
  
  O objetivo de tal política era estimular novamente a demanda interna,
  a fim de compensar as perdas provocadas pela redução das exportações,
  o que de fato contribuiu novamente para o crescimento do consumo privado e também para o investimento, principalmente voltados a moradias
  (TORRES FILHO, 2015). Uma maior circulação de dinheiro no país e os
  juros mais baixos serviram de estímulo para que as empresas captassem
  mais empréstimos, sendo que os bancos emprestavam até 70% do valor
  avaliado dos imóveis dados em garantia, o que também contribuiu para
  que ocorresse uma valorização imobiliária (ALVES, 2012; KINDLEBERGER; ALIBER, 2009).
  Com o aumento do crédito, muitos investidores, diante do cenário de
  valorização de imóveis e ações, passaram a especular e conseguir dinheiro
  fácil nos bancos a fim de aumentar sua lucratividade e seus ganhos através
  dessas especulações (ALVES, 2012). Ainda segundo o autor, as exportações aos poucos foram retomando o crescimento, considerando que o iene
  desvalorizava frente a moeda norte-americana, fato que obrigava o Banco
  Central japonês a adotar uma nova estratégia, ou seja, aumentar sua taxa de
  redesconto ainda mais. Torres Filho (2015, p. 13), contudo, complementa
  que “esse capital adicional aumentava a capacidade de endividamento das
  empresas e das famílias junto ao setor bancário”.
  Segundo Torres Filho (2015, p. 14), “em 1988, a economia japonesa
  já dava sinais de ter superado o quadro recessivo decorrente do endaka.
  Tudo indicava que o setor privado japonês estava dando partida a um novo
  ciclo de crescimento, centrado na demanda interna”. Porém, a situação
  não parecia tão simples, uma vez que, no início de 1989,o Banco Central
  japonês decide adotar uma política restritiva de crédito, momento em que
  “ataxa de desconto foi continuamente aumentada, saindo de um mínimo de
  2,5%, no primeiro trimestre de 1989, até atingir 6%, no terceiro trimestre
  de 1990” (TORRES FILHO, 2015, p. 14).
  Diante desse contexto, como não ocorria uma resposta à nova política
  monetária,em 1990, o Ministério das Finanças do Japão limita aos bancos
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  195
  
  o valor dos empréstimos para as empresas e imobiliárias, resultando em
  uma diminuição dos preços dos imóveis (ALVES, 2012; TORRES FILHO,
  2015). Diante disso, como destaca Alves (2012), os japoneses passam a limitar seu consumo, aliado à ocorrência de uma redução nas suas exportações, em razão de uma maior competição nas exportações de produtos
  tecnológicos. Assim, na década de 1990, o país passou a ter uma baixa
  taxa de crescimento econômico em comparação com os principais países
  industrializados, estagnação e declínio nos preços das ações, das terras e
  imóveis (FRAGA; STRACHMAN, 2013).
  Além disso, diante de um conjunto complexo de interações de diferentes fatores é que se originou a bolha especulativa japonesa, entre os
  quais é possível mencionar a desregulamentação do sistema financeiro,
  da década de 1980, o Acordo do Plaza, de 1985, e a própria condução da
  política monetária (FRAGA; STRACHMAN, 2013). “O estouro da ‘bolha’ transformou-se em um pesadelo”, conforme Torres Filho (2015, p.14),
  pois, com a desvalorização dos imóveis e das ações, as falências aumentaram, considerando-se que as empresas e famílias especuladoras nesse
  mercado começaram a ter prejuízos, uma vez que as garantias dadas pelos
  empréstimos perderam valor. Além disso, os bancos e outras instituições
  financeiras também passaram a ter grandes perdas (KINDLEBERGER;
  ALIBER, 2009; TORRES FILHO, 2015). Segundo Kindleberger e Aliber
  (2009, p. 176), “as ações caíram 30% em 1990 e outros 30% em 1991. A
  tendência desses preços no Japão despencou apesar de quatro significativas retomadas”.
  Segundo Torres Filho (2015), a partir da crise financeira do Japão de
  1989 a economia do país passou por um processo de desaceleração, que
  mais tarde se transformou em um processo de estagnação, ficando a taxa
  média de crescimento, na segunda metade da década de 1990, segundo
  Fraga e Strachman (2013), próxima de 1% apenas.
  Ademais, nesse período a taxa de desemprego aumentou, atingindo
  um nível de 5%, o que era considerado elevado para o padrão japonês, ao
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  196
  
  passo que a inflação, entre 1991 e 2006, caia de 3,5% para praticamente
  zero, negativa ou nula (INTERNATIONAL MONETARY FUND, 2011
  apud FRAGA; STRACHMAN, 2013).
  Torres Filho (2015) ainda menciona que esse fenômeno foi marcado
  por um processo de desalavancagem financeira das empresas que perdurou
  por muito tempo, mesmo o país adotando taxas próximas a zero. O autor
  ainda explica que, devido às consequências vividas com o estouro da bolha
  especulativa de 1989, as empresas, mesmo tendo saldos positivos e com
  acesso a empréstimos bancários a taxas de juros baixos, preferiam pagar
  suas dívidas e acabavam por não realizar novos investimentos, enquanto
  que as famílias trouxeram para próximo de zero o superavit que vinham
  acumulando, em razão das perdas de empregos e salários.
  Desde o estouro da bolha, de acordo com Barros (2013, p. 194),
  […] o cenário deflacionário impera no país, com todos os problemas decorrentes desta situação, como retração no consumo e no
  investimento. Uma queda recorrente no tamanho da população, seu
  envelhecimento (com o conseqüente déficit estrutural da previdência) e a resistência social à imigração só complicam o quadro [...].
  
  O longo período de estagnação vivenciado pelo Japão é explicado
  por Fraga e Strachman (2013) em razão da morosidade na atuação fiscal
  por parte do governo, acentuada pela sua má condução, quando adotada,
  além da condução dada à política monetária e demora na adoção de políticas “orientadas” para o setor bancário.
  
  4 O CASO DOS ESTADOS UNIDOS DE 2008
  Nos Estados Unidos, os investimentos financeiros nos anos 2000 migraram fortemente dos setores da informática e dos serviços de informação
  para setores imobiliários e de construção civil, em função do estouro da
  bolha especulativa da internet. Os investidores passaram a considerar os
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  197
  
  ramos imobiliários como setores “reais”, o que gerou um enorme fluxo de
  capital financeiro. No decorrer do estouro da bolha especulativa da internet,
  o governo criou políticas anticíclicas reduzindo as taxas de juros de 6,4%
  para 1,8%, amortizando a crise e realocando portfólios de investimento
  no país para os setores de habitação familiar (TORRES FILHO, 2015). O
  governo implementou políticas de liberação de crédito para famílias e
  pessoas que não necessariamente possuíssem fama de “bons pagadores”:
  “O governo Clinton, incluindo aí os democratas na Câmara e no Senado,
  estabeleceu regras e usou sua influência para estimular as agências a afrouxar os critérios para a concessão de empréstimos, de modo a ampliar o
  universo de famílias beneficiadas” (LEAL, 2012, n.p.).
  Os bancos de investimento de Wall Street, segundo Leal (2012), ao
  perceberem o crescimento de mais de 50% do mercado de venda de casas
  e imóveis, desenvolveram uma forma de repassar o alto risco desses créditos de financiamento a investidores que almejassem altos retornos. “O
  dinheiro farto fez os preços dos imóveis irem para as alturas, alimentando a bolha especulativa” (LEAL, 2012, n.p.). Inicia-se, então, uma nova
  bolha especulativa de investimentos nos EUA, a dos títulos de imóveis
  residenciais de alto risco.
  A oferta de financiamentos para o setor imobiliário, segundo Torres
  Filho (2015), era tamanha que as famílias que não possuíam liberação
  de crédito em épocas anteriores, por fatores como desemprego, falta de
  patrimônio para oferecer em hipoteca ou histórico de inadimplência em
  financiamentos anteriores, passaram a conseguir liberação para adquirir
  um imóvel de forma ágil pela grande oferta de crédito disponível. Torres
  e Borça (2009) esclarecem:
  A maior parte delas não tinha condições de arcar nem com o sinal
  nem com o pagamento de seu financiamento no médio prazo, a
  menos que o valor do imóvel adquirido subisse mais que o custo
  corrente do financiamento e a hipoteca fosse renegociada (apud
  TORRES FILHO, 2015, p. 19).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  198
  
  Os devedores do tipo Subprime, de acordo com Sousa (2011), são
  aqueles que não possuíam crédito para bancar seus financiamentos de
  imóveis e que, com a crescente valorização das propriedades, passaram
  a renegociar suas hipotecas, com um preço de imóvel superior àquele de
  quando efetivado o financiamento, gerando consequentemente calotes
  nos seus credores. “A recente crise financeira que teve início no mercado imobiliário norte-americano em 2007 – a partir da securitização dos
  empréstimos concedidos para devedores do tipo Subprime – derrubou a
  economia global” (SOUSA, 2011, p. 9).
  A crise de 2008 nos EUA proveniente do estouro da bolha especulativa de investimentos imobiliários, conforme Carvalho (2010), acabou se
  transformando em uma crise financeira de grande proporção, não apenas para o mercado norte-americano, mas também para todos os países
  desenvolvidos e subdesenvolvidos inseridos na sua escala financeira, os
  quais entraram em recessão com os EUA. Carvalho (2010) atenta para as
  taxas de juros que eram pós-fixadas nos financiamentos dos imóveis e se
  tornaram elevadas, promovendo altos índices de inadimplência entre os
  devedores, os quais foram responsáveis por levar os bancos comerciais à
  falência desencadeando um efeito cascata em todas as entidades comerciais envolvidas no processo.
  A falência da Lehman Brothers (importante instituição financeira
  americana), segundo Torres Filho (2015), foi o estopim da crise norte-americana de 2008, quando todo o sistema financeiro travou e entrou em
  busca desenfreada por liquidez. Os preços dos imóveis despencaram e toda
  a economia entrou em profunda recessão. “A partir daí foi uma sucessão
  de quase falências (AIG, General Motors, Chrysler, Bank of America, Citigroup, [...]) que só foram evitadas com forte intervenção do Estado e do
  Federal Reserve, Banco Central dos EUA. No entanto, já havia sido conflagrada a crise.” (BASTOS; TEIXEIRA, 2015, p. 03).
  A crise configurou-se no país, desencadeando reações:
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  199
  
  Como resultado, os preços dos ativos despencaram e o crédito
  desapareceu, arrastando consigo para baixo o nível de atividade. O
  mercado de derivativos também ficou sem rumo, na medida em
  que perdeu um de seus principais veículos de contraparte, o próprio Lehman Brothers (TORRES FILHO, 2015, p. 20).
  
  O principal efeito na economia norte-americana, conforme Sousa
  (2011), foi o corte de crédito pessoal por parte dos bancos, que vinha alimentando a compra de bens de consumo, agravando a recessão econômica.
  Para Carvalho (2010), o governo foi forçado a conceder redução de impostos para a classe média e obrigado a promover incentivos fiscais para
  as pequenas empresas como política anticíclica à crise.
  O governo norte-americano, ao deparar-se com a profunda recessão,
  aplicou políticas anticíclicas voltadas ao crescimento e conseguiu reduzir a inflação de 5,2% a.a. no final de 2008 para 2% a.a. no final de 2009
  (TORRES FILHO, 2015). A recuperação também se iniciou nos países
  periféricos: “Após o segundo semestre de 2009, alguns países já começaram a dar os primeiros sinais de recuperação. Estes sinais, contudo, foram
  mais expressivos nas economias emergentes” (SOUSA, 2011, p. 09). A alteração macroestrutural também foi visível no contexto mercadológico
  americano, e as empresas passaram a gerar mais lucro e investir menos
  no país, acumulando capital como forma de promover poupança forçada
  (TORRES FILHO, 2015).
  A política de distribuição de renda que estava presente na economia
  americana desde meados da Segunda Guerra Mundial sofreu um processo de inflexão, e o foco passou a ser acumulação de capital, lucro e
  investimentos valorizando empresas em detrimento do crédito familiar
  e de consumo. As diferenças entre a crise americana e a crise japonesa:
  no Japão houve maior participação direta de pessoas físicas na economia,
  e a contração da demanda de serviço nas empresas americanas também
  foi menor que nas empresas do Japão (TORRES FILHO, 2015). O autor
  complementa que, nos EUA, diferentemente do Japão, a quebra do setor
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  200
  
  privado foi coberta pelo aumento do deficit dos cofres públicos nacionais, assim como a crise como um todo teve duração cronológica menor.
  E acrescenta, ainda, que as empresas americanas também tiveram mais
  amparo estatal e estavam menos fragilizadas, adquirindo menor endividamento que as empresas japonesas.
  A crise americana de 2008 foi mais um paradigma mundial a demonstrar que o Estado precisa ter maior intervenção junto ao mercado e atuar
  como agente regulador com caráter keynesiano: “O risco construído poderia ter sido evitado se as políticas financeiras fossem guiadas pelo senso
  pragmático, sugerido por Keynes, e não pela ideologia fundamentalista da
  crença na eficiência do mercado” (CARVALHO, 2010, p. 11).
  
  5 REFLEXOS DA CRISE NORTE-AMERICANA
  NO BRASIL
  A primeira observação a ser feita é que, dado o alto grau de integração
  das economias nacionais na economia internacional, é muito difícil, para
  não dizer impossível, que uma crise como a que ocorreu nos EUA, em
  2008, deixe de afetar uma economia como a brasileira. O impacto, maior
  ou menor, da crise americana e internacional sobre a economia brasileira
  depende de uma série de fatores, como o grau de abertura econômica, comercial e financeira, o tipo de inserção mais autônoma ou mais subordinada
  da economia brasileira na economia mundial e, finalmente, das medidas
  de política econômica interna tomadas para amenizar os impactos da crise.
  A crise mundial de 2008, que se originou nos EUA, ocorreu durante
  o segundo mandato do presidente Lula. Ela afetou a economia brasileira
  em vários pontos (MARQUES; ANDRADE, 2015). O primeiro deles foi
  através da forte queda dos preços internacionais das commodities, acarretando grandes perdas do comércio internacional do país. O segundo
  efeito da crise sobre a economia brasileira foi a retração da demanda
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  201
  
  internacional por produtos brasileiros, com consequências negativas também sobre o comércio internacional do Brasil. O terceiro efeito negativo
  da crise sobre a economia brasileira foi a queda acentuada da entrada de
  capitais estrangeiros no país. Os primeiros dois efeitos da crise afetaram
  a economia brasileira pelo lado da demanda de seus produtos de exportação, os quais, além de prejudicar o balanço de pagamentos, pela queda
  das exportações, acabaram também por afetar tanto a produção interna
  como o nível de emprego. O terceiro fator, relativo à queda da entrada dos
  capitais estrangeiros, afetaram negativamente o nível dos investimentos
  internos, causando também a queda do produto interno.
  O efeito conjunto desses fatores externos representaram uma diminuição do crédito interno da economia, uma queda da demanda interna
  e uma redução do ritmo de atividades e aumento do desemprego (MARQUES; ANDRADE, 2015).
  A resposta do governo brasileiro aos efeitos da crise não se fez esperar
  e veio através de uma série de medidas anticíclicas de estímulo às atividades
  internas. A primeira delas foi estimular o crédito bancário, especialmente
  através dos bancos públicos, como o BNDES, o Banco do Brasil e a Caixa
  Econômica Federal. A expectativa do governo era que os demais bancos
  privados seguissem os bancos públicos, mas isto só ocorreu em parte e por
  curto período. Ao mesmo tempo em que o governo federal estimulava o
  crédito bancário, tomava medidas de fortalecimento dos bancos menores
  e mais frágeis, com vistas a evitar uma crise bancária, como havia acontecido nos EUA e na União Europeia. Outra medida tomada pelo governo,
  no sentido de estimular a economia, foi reduzir os impostos de uma série
  de produtos industriais, bem como do imposto de renda das pessoas físicas. Por último, foram tomadas medidas para amenizar os problemas do
  desemprego, através do estímulo ao seguro-desemprego.
  Quais foram os efeitos dessas medidas tomadas pelo governo brasileiro? À primeira vista, pode-se dizer que seus resultados foram fracos, pois
  a economia nacional teve uma queda de 0,2% no PIB, devido à queda do
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  202
  
  produto industrial de 5,6% e do agropecuário com queda de 3,1%; as exportações, por sua vez, diminuíram em 9,1% (IPEADATA, 2016). Como
  avaliar esses dados? Do ponto de vista teórico, é possível dizer que as medidas de política econômica tomadas foram corretas, porém seus efeitos
  parecem ter sido fracos. Talvez pudessem ter sido mais arrojadas. No entanto, cabe perguntar: se nada tivesse sido feito, qual teria sido o impacto
  sobre o nível das atividades econômicas e do emprego?
  
  6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
  Este capítulo ressaltou a importância do Sistema Financeiro Internacional para a estabilidade e o desenvolvimento econômico de todos os
  países. Desde o final do século XIX, tivemos três formas de organização
  desse Sistema.
  O primeiro denominava-se Sistema do Padrão Ouro, em que o ouro
  era a moeda internacional, e vigorou desde aproximadamente 1870 até o
  final da Primeira Guerra Mundial. Foi um sistema muito estável, mas a
  quantidade fixa de ouro também representava um obstáculo às atividades
  econômicas, impedindo que os governos pudessem estimular essas atividades através do gasto público.
  O segundo foi o Sistema Financeiro de Bretton-Woods, um sistema
  financeiro regulado, como observamos, que praticamente evitou as crises
  financeiras e proporcionou um período de grande crescimento econômico,
  entre 1947 e 1973, para a quase totalidade dos países.
  O terceiro é o Sistema Financeiro Globalizado Contemporâneo, que
  substituiu o sistema de Bretton-Woods, e se caracteriza pelas taxas de câmbio flutuantes e pela livre movimentação internacional de capitais. Esse
  sistema, justamente pelo seu caráter liberal, é muito propenso a provocar
  crises periódicas. Além da grande crise japonesa, houve inúmeras outras
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  203
  
  crises localizadas, até a grande crise americana de 2008, contudo, essas
  duas foram alvo deste estudo.
  A bolha especulativa japonesa dos mercados de ações e de imóveis
  no Japão estourou em 1989, tendo como possíveis fatores a desregulamentação do sistema financeiro, da década de 1980, e, na sequência, o
  Acordo do Plaza, de 1985, assim como a condução da política monetária
  (FRAGA; STRACHMAN, 2013). Apesar dos efeitos negativos e do longo
  prazo gerados pela bolha especulativa, eles ficaram basicamente restritos
  à economia local (TORRES FILHO, 2015).
  A crise americana de 2008, por sua vez, teve amplitude global, afetando inúmeros países (principalmente emergentes) envolvidos nas transações de crédito. Depois da crise, a economia do país sofreu um processo
  de reestruturação macroestrutural, principalmente no que diz respeito à
  liberação de crédito, diminuindo o ritmo de expansão de investimentos
  e limitando os empréstimos familiares. As empresas também passaram a
  acumular mais lucro e realizar investimentos com maior cautela diante
  do período recessivo pelo qual passaram, e a política de distribuição de
  renda (consumo de massas) adotada pelo governo americano após a segunda guerra mundial foi substituída pela política de incentivo às empresas e ao capital produtivo.
  Assim, como principais diferenças entre a crise americana e a bolha
  especulativa japonesa, cabe destacar uma maior participação direta de
  pessoas físicas na economia e uma maior contração da demanda de serviço no caso do Japão, ao passo que nos EUA, a quebra do setor privado
  foi coberta pelo aumento do deficit dos cofres públicos nacionais, deixando as empresas americanas menos fragilizadas e com um endividamento
  menor que as do Japão, pois as consequências do episódio japonês ainda
  são sentidas atualmente (TORRES FILHO, 2015).
  Por fim, em relação aos reflexos da crise norte-americana no Brasil,
  a economia mundial ainda não se recuperou dos seus impactos negativos,
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  204
  
  da mesma forma como a economia brasileira também continua sofrendo
  suas consequências.
  O contexto apresentado pelas crises analisadas trouxe, ainda, uma
  lição para o desenvolvimento regional: a de que o ponto central para o
  desenvolvimento autossustentável são as forças produtivas e não o capital
  financeiro especulativo baseado em aplicações com altas taxas de juros. Em
  tempos de crise, o Estado procura implementar políticas anticíclicas para
  salvar a economia local. Segundo Carleial (2010, p. 29), o desenvolvimento
  regional brasileiro foi afetado pelo enxugamento do crédito internacional
  e pela redução do preço das commodities no mercado internacional, em
  função da diminuição das demandas e da volatilidade das firmas transacionais em território nacional.
  Em síntese, as medidas anticíclicas adotadas pelos gestores locais
  brasileiros foram semelhantes às medidas adotadas pelos países desenvolvidos, como destaca Carleial (2010, p. 32): “foram medidas centradas
  em desonerações fiscais, manutenção/ampliação dos gastos de governo,
  ampliação dos recursos voltados para o seguro-desemprego e medidas
  especiais para apoiar setores estratégicos em dificuldades”.
  
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  SUBPRIME: A PRIMEIRA CRISE MUNDIAL DO
  SÉCULO XXI
  Carlos Thomé
  Neusa Rossini
  
  1 INTRODUÇÃO
  Em 1944, na cidade de Bretton Woods, Estados Unidos da América
  (EUA), reuniram-se representantes da Aliança das Nações Unidas para
  estruturação de um padrão monetário internacional capaz de suportar as
  tensões conflitantes das economias internacionais, a criação de um banco
  que facilitasse o acesso ao crédito desses países e o deslocamento do centro
  mundial das operações financeiras da Inglaterra para os EUA (OLIVEIRA;
  MAIA; MARIANO, 2008).
  O rompimento unilateral do Acordo Bretton Woods, em 1971, pelos
  EUA (TORRES FILHO, 2014), conduziu a economia global para outro
  viés, pautado, principalmente, na desregulação e liberalização dos mercados financeiros (OREIRO, 2011). Com isso, novas práticas financeiras
  passaram a firmar-se no mercado, como a securitização, os mercados
  derivativos e os fundos hedges, caracterizados principalmente pela busca
  de altos lucros (alavancagem). Porém, como prática já convencionada nos
  mercados americanos, diante de situações de dificuldade, as instituições
  financeiras aguardavam a intervenção do governo por meio do Federal
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  209
  
  Reserve System1 (FED). Surpreendentemente o FED mudou de comportamento diante da situação precária, na qual se encontrava o Lehman
  Brothers, em 2007, que veio a falir em 2008, causando reações de pânico
  no mercado financeiro, especialmente daqueles relacionados com contratos derivativos relevantes para este banco (TORRES FILHO, 2014).
  Com a falência do banco, em 2008, surge na história do século XXI
  uma crise em nível global de forte intensidade e durabilidade, que desacelerou o ritmo de crescimento global da economia (TORRES FILHO,
  2014), além de refletir em aspectos sociais, elevando de 20 milhões para
  50 milhões o número de desempregos em 2009, e também para 11% o número de pessoas desnutridas no mundo, superando a marca de 1 bilhão
  de habitantes (BRESSER-PEREIRA, 2010).
  A partir desta introdução, aborda-se, neste capítulo, a crise dos subprimes pela perspectiva de economistas brasileiros, como Bresser-Pereira,
  Torres Filho, Oreiro e Carvalho. Mais especificamente, objetiva-se identificar
  elementos que esses autores entendem que corroboraram para o desenvolvimento da crise no sistema financeiro globalizado, pelo ideário neoliberal
  implantado a partir do rompimento unilateral do Acordo Bretton Woods,
  em 1971, pelos EUA, e que vão além da “sabedoria convencional”. O estudo tem enfoque qualitativo (SAMPIERI; COLLADO; LÚCIO, 2013), com
  abordagem bibliográfica (GIL, 2002) a partir de artigos escritos pelos autores
  mencionados e disponibilizados na rede mundial de computadores. O texto
  está estruturado partindo-se da abordagem da desestruturação do sistema
  financeiro internacional, de como se alinharam as inovações tecnológicas
  com as inovações financeiras, permitindo a rápida movimentação de capitais, aliadas às atividades especulativas. Na sequência, contextualiza-se o
  alcance das transformações trazidas pela globalização financeira e de como
  ocorreu o distanciamento da atividade financeira da atividade produtiva.
  Com a utilização de gráficos, demonstra-se o comportamento do PIB dos
  1
  
  Corresponde ao Banco Central dos Estados Unidos da América (TORRES FILHO, 2014).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  210
  
  países integrantes do G72, BRICS3 e Mercosul4 no decorrer dos anos, permitindo analisar o ritmo de crescimento após a crise, mencionando a política fiscal e monetária adotada por alguns países. Com auxílio de alguns
  autores, será feito o resgate da quantidade de crises financeiras e bancárias
  ocorridas durante a vigência do Acordo Bretton Wood e após a liberalização
  financeira, destacando-se aspectos intrínsecos das crises. Ao final, as considerações formuladas conduzem aos principais entendimentos extraídos
  da abordagem da primeira crise mundial do século XXI.
  
  2 A CRISE DO SISTEMA FINANCEIRO GLOBALIZADO
  E O SUBPRIME
  A crise financeira de 2008, iniciada nos Estados Unidos após o colapso da bolha especulativa no mercado imobiliário, foi considerada a maior
  da história do capitalismo desde 1929, e se espalhou no mundo inteiro em
  pouco tempo (OREIRO, 2011). Para Krugel (2008, apud Carvalho, 2010),
  a “crise subprime” foi uma crise desencadeada pela excessiva especulação
  sobre ativos de alto risco, financiados por empréstimos bancários, tendo
  a crise se iniciado em países ricos (BRESSER-PEREIRA, 2010).
  As duas gestões do governo Clinton, marcadas pelo auge do crescimento
  de sua economia de mercado, levaram a um crescimento virtuoso da economia norte-americana, comparada aos seus melhores níveis desde o fim
  do II Pós-Guerra, o que levou ao boom do consumo e que logo alcançou os
  investimentos em imóveis residenciais (CARVALHO, 2010). Entretanto, a
  liberação de crédito a clientes inferiores, assim entendidos aqueles que não
  
  2
  
  Grupo internacional composto pelos sete países que possuem a economia mais avançada do mundo (de acordo
  com o Fundo Monetário Internacional): Estados Unidos, Alemanha, Canadá, França, Itália, Japão e Reino Unido.
  
  3
  
  Grupo político de cooperação formado por Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul.
  
  4
  
  Mercado Comum do Sul é um bloco econômico da América Latina, inicialmente formado por Brasil, Argentina,
  Uruguai e Paraguai.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  211
  
  teriam condições seguras para o pagamento das dívidas contraídas, contribuiu
  para o desencadeamento da crise financeira (BRESSER-PEREIRA, 2010).
  A caracterização da crise dos títulos de hipotecas dos EUA vai além
  da explicação simplista de “falhas” de governança do sistema financeiro ou excesso de liquidez do sistema norte-americano, devido à política
  monetária expansionista adotada pelo FED; sequer a teoria da poupança
  global ou a má conduta dos indivíduos poderiam explicar, individual ou
  conjuntamente, a quase ruptura do sistema financeiro internacional (CARVALHO, 2010). Atrelado a isso, também poderiam estar as baixas taxas de
  juros da política monetária do FED, por um período longo demais, que
  levaram ao aumento da oferta de crédito para produzir uma elevada alavancagem (BRESSER-PEREIRA, 2010). Esse autor ainda explica que, se
  por um lado a estabilidade financeira exige limitar a expansão do crédito,
  por outro a política monetária orienta manter a sua expansão, mas nem a
  isso se pode atribuir a causa da crise, uma vez que as expansões de crédito
  nem sempre levam a ela (BRESSER-PEREIRA, 2010).
  Minsky (1975, apud Carvalho, 2010) incorpora às interpretações das
  crises financeiras o desordenamento institucional, que varia de um boom
  especulativo a outro, podendo ter como causas: o fim de uma guerra; a
  ótima safra ou a péssima colheita; as inovações tecnológicas; os efeitos
  políticos ou êxitos financeiros surpreendentes; a mudança inesperada de
  política monetária; ou a introdução de inovações financeiras (vide Capítulo
  2 no qual são abordados Minsky e Perez). Ademais, o auge de expansão do
  boom é denominado de estado de euforia, no qual ocorreria a especulação
  provocada pelo aumento dos preços de ativos e crédito bancário para financiar os gastos familiares e empresariais, cuja notoriedade do processo
  ganha expressão incontrolável (MINSKY, 1982, apud CARVALHO, 2010).
  Devido à tendência das empresas e pessoas em imitar seus semelhantes, Minsky (1982, apud CARVALHO, 2010) explica que a euforia produz
  um “efeito manada” para a entrada de mais pessoas no “curral da especulação”, o que, no mercado financeiro, desencadeia um comportamento fora
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  212
  
  dos padrões da normalidade e racionalidade, formando o que é conhecido
  como manias ou bolhas especulativas, de característica peculiar às inovações financeiras.
  O surgimento de inovações financeiras, facilitadas pelas inovações
  tecnológicas, levou à expansão deste mercado em escala mundial, fazendo com que governos perdessem o controle da entrada e saída de capitais
  (TORRES FILHO, 2014). Além disso, inovações no mercado foram surgindo, como os fundos de pensão, fundos mútuos de investimentos, seguradoras e corretoras imobiliárias, que somadas ao desmonte do sistema
  regulatório que disciplinava o capital especulativo nos EUA, resultou na
  crise em proporções mundiais, ficando conhecida como a política neoliberal dos três D: desregulamentação, desintermediação e departamentalização (CHESNAIS, 1996, apud CARVALHO, 2010).
  Essa ideologia passa a ser abordada com o fim Acordo de Bretton
  Woods (em 1971), quando os governos de Margareth Thatcher (iniciado
  1979), no Reino Unido, e Ronald Reagan (eleito em 1980), nos Estados
  Unidos, foram pautados no pensamento da desregulação, privatização, liberalização dos mercados financeiros, abolição do controle de capital pelos
  países desenvolvidos, redução de impostos (principalmente dos mais ricos)
  e o enfraquecimento dos sindicatos deliberativos dos trabalhadores, o que
  levou a um “novo padrão de capitalismo”, caracterizado por uma crescente
  desigualdade na distribuição funcional e pessoal da renda (OREIRO, 2011).
  Além disso, esse novo arranjo, de acordo com Bresser-Pereira (2010),
  foi baseado na ideia do laissez-faire, e em um novo credo que objetivava a
  redução indireta dos salários por meio da “flexibilização” das leis de proteção do trabalho, seja por meio daquelas que representavam custos diretos para as empresas ou daquelas que envolviam a redução de benefícios
  sociais proporcionados pelo Estado.
  Oreiro (2011) ainda argumenta que esta desregulamentação viabilizou o aumento da elasticidade do crédito bancário, que viabilizou o
  endividamento das famílias, necessário para a sustentação dos gastos de
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  213
  
  consumo, substituindo o regime conhecido por “Wage-led”5 por um novo,
  o “finance-led”, sistema no qual as bolhas e a fragilidade financeira não são
  “anomalias”, mas parte integrante do seu modus operandi.
  Bresser-Pereira (2010), ao analisar historicamente o processo que desencadeou na crise, compara os anos dourados do capitalismo (1948-1977)
  com os trinta anos seguintes, quando teria acontecido a migração para o
  capitalismo financeirizado. Assim, o autor destaca que no primeiro, quando os mercados financeiros eram regulados, havia estabilidade financeira,
  elevadas taxas de crescimento econômico e uma redução da desigualdade; no entanto, quando comparado ao período seguinte, marcado pelo
  neoliberalismo, os mercados são caracterizados pela instabilidade, pela
  redução das taxas de crescimento e pelo aumento da instabilidade e da
  desigualdade, o que privilegiou os mais ricos.
  O neoliberalismo procura diminuir o porte do Estado e desregular
  os mercados, principalmente os financeiros, sob a justificativa de que os
  mercados são autorregulados, de que os mercados financeiros são eficientes. Assim, nesta nova ideologia, o sistema capitalista foi perversamente
  reconfigurado com a desregulamentação e, na tentativa de eliminar o Estado assistencialista, acabou conduzindo aos “anos sombrios do neoliberalismo” (BRESSER-PEREIRA, 2010).
  A crença ideológica nas virtudes do mercado foi a via para a desregulamentação financeira, que permitiu, com as inovações financeiras, o
  distanciamento das atividades produtivas da economia real, baseadas na
  convicção de que as informações e os instrumentos financeiros disponíveis
  seriam suficientes para que os agentes tomassem decisões racionais, como
  se o futuro fosse uma mera extrapolação de tendências do passado a partir
  do presente (CARVALHO, 2010). Ainda de acordo com Carvalho (2010),
  embora os instrumentos financeiros tivessem possibilitado as atividades
  especulativas, as falhas desta ideologia nas inovações financeiras levaram
  5
  
  De acordo com Oreiro (2011b), o sistema de crescimento conhecido por wage-led ocorre pelo aumento
  consistente e significativo dos salários dos trabalhadores que também os induz a consumir mais.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  214
  
  todo o sistema financeiro a manias e pânicos, principalmente quando pessoas descobrem que suas expectativas de enriquecimento foram frustradas.
  O estouro da bolha e o agravamento da crise financeira levaram os bancos à travagem do crédito, que contribuiu para o aprofundamento da crise,
  na medida em que tal comportamento bloqueava o crédito que alimentava
  o acesso ao consumo dos norte-americanos (CARVALHO, 2010). Bresser-Pereira (2010) ainda esclarece que devido às hipotecas oferecidas a clientes
  de qualidade de crédito inferior, e depois reunidas em títulos complexos e
  opacos de difícil avaliação de risco, levaram à crise financeira. Por outro
  lado, ele reforça que este setor por si só seria minúsculo para gerar tamanha
  crise, mas que ela ocorreu devido à integração do sistema financeiro internacional em um esquema de operações financeiras securitizadas frágeis, que
  tornaram o sistema como de alto risco, devido às inovações e a especulação.
  Para Carvalho (2010), o desequilíbrio macroeconômico e a subestimação dos riscos sistêmicos da alavancagem financeira nos anos que
  antecederam a crise foram a raiz do problema, e o risco poderia ter sido
  evitado se as políticas financeiras tivessem sido guiadas pelo senso pragmático das teorias de Keynes, ao invés da crença na eficiência do mercado.
  Bresser-Pereira (2010) complementa essa fundamentação ao dizer que, na
  década de 1980, quando os mercados financeiros foram desregulados e as
  teorias keynesianas esquecidas, é que o ideário neoliberal se tornou hegemônico e a economia neoclássica mais a teoria da escolha pública6 como o
  mainstream7, que justificava a desregulação.
  Torres Filho (2014), com relação à desregulamentação, chama a atenção para o fato de que os bancos centrais e o FED não haviam percebido o
  alcance das transformações impostas pela globalização financeira sobre os
  bancos, principalmente em relação à opacidade dos produtos financeiros
  6
  
  A Teoria da Escolha Pública (TEP) foi originada por volta de 1965 pelos pesquisadores James M. Buchanan
  e Gordon Tullock publicado na obra The Calculus of Consent – Logical Foundations of Constitucional
  Democracy, tendo se tornado uma escola de pensamento em teoria política (BERNABEL, 2009).
  
  7
  
  A razão ou motivo principal para justificar uma tomada de decisões (tradução nossa).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  215
  
  vendidos e à possibilidade de deslocamento de atividades de alto risco
  para empresas de finalidade específica (SIVs). Essas atividades de alto
  risco ficavam fora dos balanços financeiros dos bancos, estratégia que dificultava a avaliação pelas autoridades regulatórias do quanto de risco os
  bancos haviam assumido.
  Para Bresser-Pereira (2010), a crise aconteceu em decorrência das ideias
  dominantes do sistema neoliberal legitimada pela teoria neoclássica e pela
  irresponsabilidade com que ocorreu a desregulação, ao passo que as inovações financeiras (principalmente a securitização e os derivativos) e as novas
  práticas bancárias (quando a especulação também se tornou sua prática)
  permaneceram desreguladas, tornando as operações financeiras opacas e
  de alto risco. Contudo, o autor chama a atenção quanto ao uso das teorias
  macroeconômicas neoclássicas com a economia financeira neoclássica em
  relação à crise, como uma ciência metodológica que erroneamente criou
  modelos matemáticos que não correspondiam à realidade, mas que justificavam a cientificidade neoliberal erguida a partir de critérios meta ideológicos,
  ou seja, foram criados modelos matemáticos hipotético-dedutivos aplicáveis em mercados autorregulados e eficientes, quando a realidade era outra.
  Ao que Henri Bourguinat e Eric Bays chamaram de “uma disfunção
  generalizada do genoma das finanças”, Bresser-Pereira (2010) salienta que
  o uso das “inovações financeiras” complexas e confusas, combinado à especulação clássica, levou ao aumento dos ativos financeiros e ampliou artificialmente a riqueza financeira (capital fictício), que se expandiu a uma
  taxa muito maior do que a produtiva (ou riqueza real). Nesse processo, os
  bancos representaram um papel ativo, porque direcionaram muito crédito aos compradores de ativos, para financiar as transações especulativas,
  com alto grau de alavancagem e, após decidirem participar desse mercado, também adotaram um sistema bancário paralelo, que conseguiu funcionar em decorrência do progresso tecnológico que vinha acontecendo.
  Bresser-Pereira (2010) cita o conceito de capital fictício, de abordagem
  de Marx, no qual a criação da riqueza fictícia associada à financeirização
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  216
  
  leva a um aumento artificial do preço dos ativos, como consequência da
  alavancagem (a expansão do crédito permite o capital duplicar, ou até
  triplicar e que juntada com a revolução da tecnologia da informação,
  torna-se instrumental para a mudança nas transações financeiras). Novas
  interpretações e concepções de mercado tornaram a relação entre capital
  produtivo e capital fictício cada vez mais distante, com ênfase no último,
  devido ao sistema vigente movido pela busca desenfreada por lucros audazes, tornando a riqueza financeira autônoma da produção. Assim, o
  crédito deixou de acontecer no mercado regular (bancos) para basear-se
  em títulos negociados com investidores financeiros, como os fundos de
  pensão, fundos hedges e fundos mútuos, por exemplo, nos mercados de
  balcão, e cujos riscos presentes nesses mercados inovadores eram ocultos
  e ampliados (BRESSER-PEREIRA, 2010).
  O capital fictício descrito por Marx é fruto da ilusão social produzida
  pelo capital de juros, isto é, toda soma considerável de dinheiro que gera
  uma remuneração – capital ilusório – e cujo direito a esta representação
  pode gerar um título comercializável com terceiros seria o capital fictício
  (CARCANHOLO; SABADINI, 2009). Ainda de acordo com os autores,
  ele é “fictício” porque por detrás dele não há uma substância real, contribuindo para a produção ou circulação de riqueza, nem financiando o
  capital produtivo ou o comercial.
  Cabe destacar que o aumento dos capitais decorrentes da financeirização foi viabilizado pelas condições instrumentais dadas pelo avanço da
  tecnologia da informação, não somente para a viabilização das transações
  financeiras, mas também como um instrumental para o desenvolvimento
  de cálculos de risco, de forma a estimar eventos futuros e que dessem uma
  sensação de confiança, embora o risco continuasse presente (BRESSER-PEREIRA, 2010).
  O capitalismo neoliberal, conforme Bresser-Pereira (2010), emergiu sob
  o prisma da acumulação pelo setor financeiro e se materializou na globalização financeira, com a liberalização dos mercados financeiros e aumento
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  217
  
  dos seus fluxos e a presença de três características centrais: aumentos dos
  ativos financeiros facilitados pela securitização e pelos deliberativos; separação entre economia real e economia financeira, com a criação da economia
  financeira fictícia; e aumento da taxa de lucro das instituições financeiras.
  Até a falência do Lehman Brothers, no entanto, os investidores contavam com a intervenção das autoridades monetárias americanas, que socorriam as notórias instituições financeiras em dificuldades, para evitar
  grandes crises, gerando de certa forma um “estado de confiança dos mercados financeiros” (TORRES FILHO, 2014). Oreiro (2011) comenta que
  o rompimento desta convenção impactou a confiança sobre esses mercados, produzindo pânico, que, consequentemente, resultou num aumento
  significativo sobre a preferência pela liquidez, principalmente nos bancos
  comerciais. Isso, segundo o autor (2011), detonou um processo de venda
  de ativos financeiros em larga escala que levou a um processo Minskyano
  de “deflação de ativos”, com a queda dos preços dos ativos financeiros e a
  contratação do crédito bancário para transações comerciais e industriais.
  Bresser-Pereira (2010) destaca a teoria desenvolvida por Hyman
  Minsky na década de 1970, quando ligava a teoria keynesiana às finanças, à
  incerteza e às crises, analisando a questão financeira não mais como objeto
  da crise, mas sim como o sujeito, diferente do que se pensava até então,
  inclusive por Keynes. Assim, Minsky teria demonstrado que tanto as crises econômicas quanto as financeiras são endógenas ao sistema capitalista,
  atribuindo elevada importância à incerteza, devido às fontes nominais de
  caixa e aos compromissos de pagamento de caixa que operam no futuro,
  sendo este incerto (BRESSER-PEREIRA, 2010).
  Em relação à compreensão das causas das crises, o modelo de Minsky
  já expressava essas variáveis, relacionadas diretamente às más avaliações de crédito, ao uso descontrolado da alavancagem, à introdução no
  mercado de inovações financeiras mal compreendidas, a um sistema falho de classificação de risco ou rating e às práticas de remuneração com
  bônus muito agressivos que incentivam os riscos e ganhos de curto prazo
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  218
  
  (BRESSER-PEREIRA, 2010). Indiretamente, o autor se reporta a Minsky
  ao referir-se às crises como algo que vai além, simplesmente, da ganância,
  sendo resultado tanto da desregulação deliberada dos mercados financeiros e da decisão de não regular as inovações financeiras e as práticas de
  tesouraria dos bancos (a regulação que havia foi desmontada), considerando esses fatores como os principais para explicar a crise.
  O “Momento Minsky” é considerado uma das “sabedorias convencionais” para explicar a crise dos subprimes e estabelece que a crise de
  2008 foi um desvio temporário no curso normal de eventos, mas que num
  futuro próximo ele seria retomado na mesma trajetória de crescimento
  como antes da crise. Contudo, esta seria apenas mais uma causa próxima
  da crise, existindo outra mais fundamental, que seria o padrão de capitalismo adotado nos EUA e Europa, a partir do final da década de 1970, o
  “capitalismo neoliberal” (OREIRO, 2011).
  Os gráficos 1 e 2 apresentam o “Momento Minsky”. No Gráfico 1 ele é
  mostrado para os países que compõem o G7, considerados os mais ricos do
  mundo. Nele se observa como se deu o crescimento anual do PIB, calculado
  pela diferença entre o PIB e a Taxa de Crescimento Real (Indexmundi, 2015).
  Gráfico 1: Momento Minsky – crescimento anual do PIB dos países que compõem o G7
  
  Fonte: Indexmundi – Elaborado pelos autores (2017).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  219
  
  No grupo de países do G7, observa-se que todos tiveram seu crescimento anual em 2009 com taxas negativas, ou seja, houve uma desaceleração no crescimento de suas economias em relação ao ano anterior, sendo que as de menor impacto foram a da França, Canadá, ambas com taxa
  de -2,5%, e EUA com -2,6%, enquanto que as que tiveram maior impacto
  foram a do Japão (-5,2%), Itália (5,1%), Reino Unido (-5%) e Alemanha
  (-4,7%). O “Momento Minsky” configura-se, para o ano de 2010, quando
  se observa no Gráfico 1 que o crescimento da economia no ano seguinte
  voltou a ter o seu ritmo com características semelhantes ao que tinha antes do choque causado na economia pela crise de 2008.
  Oreiro (2011) afirma que, em 2009, o crescimento econômico nos
  países em desenvolvimento foi maior do que a dos países desenvolvidos.
  Assim, o Gráfico 2 representa o “Momento Minsky” para os países originários do Mercosul e Chile, ao lado dos que representam os países do
  BRICS, sendo que o Brasil faz parte dos dois grupos. Assim, dos países do
  primeiro grupo, Uruguai e Argentina tiveram os melhores índices em 2009,
  tendo seu crescimento do PIB se mantido positivo, com taxas de 2,9% e
  0,9%, respectivamente, enquanto nos demais ela foi negativa, sendo mais
  intensa no Paraguai (-3,8%), Chile (-1,5%) e Brasil (-0,2%). Olhando para
  os países do BRICS, China teve um aumento de 0,1% quando comparado a 2008, quando registrou crescimento positivo de 9%, enquanto que
  na Índia estes índices mantiveram-se com taxa de 7,4%. Para os demais
  países, esta taxa foi decrescente e negativa: Rússia, com -7,9%; África do
  Sul, -1,8% e Brasil, -0,2%.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  220
  
  Gráfico 2: Momento Minsky – crescimento anual do PIB dos países que
  compõem o Mercosul (à esquerda), comparados aos que compõem o BRICS
  (à direita)
  
  Fonte: Indexmundi (Elaborado pelos autores, 2017).
  
  A afirmação de Oreiro (2011) de que o (de)crescimento das economias em 2009 foi menor nos países em desenvolvimento do que nos desenvolvidos, se confirma ao comparar os Gráficos 2, com exceção para a
  Rússia, bem como a continuidade no ritmo de crescimento das economias
  destes países a partir de 2010.
  Entre 1950 e 1973, as economias avançadas teriam vivido a “época de
  ouro”, mantidas com elevados patamares de acumulação de capital devido
  à existência de um ambiente macroeconômico estável (inflação baixa, juros
  baixos, taxas de câmbio estáveis) e forte expansão de demanda agregada,
  combinado com baixos níveis de desemprego e acelerado crescimento,
  permitindo assim que esses governos operassem com baixos deficit fiscais
  e reduzida dívida pública como proporção do PIB (OREIRO, 2011). Para
  o autor, o “Estado de Bem-Estar Social” não representava um fardo para
  as contas públicas, e os salários crescentes em conformidade com a produtividade (“wage-led”) induziam as firmas a realizarem elevados investimentos na ampliação da capacidade produtiva com a inflação contida,
  devido à estabilidade do custo da unidade de trabalho.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  221
  
  A reação dos países desenvolvidos à crise dos subprimes deu-se com
  políticas fiscal e monetária expansionistas, como a redução da taxa de juros de curto prazo pelo FED para 0% e aumento em seu balanço em 300%,
  para proporcionar liquidez aos mercados financeiros nos EUA (OREIRO,
  2011). Ainda segundo o autor, políticas semelhantes foram adotadas pelo
  Banco Central Europeu (BCE) e pelo Banco do Japão.
  Nos EUA, o Banco Central implementou um plano de recuperação
  para bancos e empresas endividadas, no valor de US$ 700 bilhões, mas
  mesmo assim houve a perda de confiança e os indicadores sugeriram a
  entrada da economia em um ciclo recessivo (CARVALHO, 2010). O autor menciona que a taxa de crescimento do PNB passou de 2,2% (2007)
  para 0,8% (2008), e o aumento da taxa de desemprego de 4,6% (2007) para
  9,0% (2008). Na área do euro, os governos foram liberados do Tratado de
  Maastricht, podendo aumentar os deficit fiscais para além do acordado;
  medida esta também adotada pela Inglaterra e países em desenvolvimento
  (OREIRO, 2011). Na China, ainda de acordo com Oreiro (2011), o governo
  aumentou o investimento público principalmente em infraestrutura, para
  manter uma elevada taxa de crescimento; e, no Brasil, medida semelhante
  foi adotada, porém reduzindo impostos em alguns setores, aumentando o
  salário-mínimo e o seguro-desemprego.
  Em 2009, as economias dos EUA, França, Alemanha e Inglaterra já
  apresentavam sinais positivos de recuperação, mas não tão boas como a
  de países em desenvolvimento, como a China, que teve um PIB de 8,5%;
  da Índia, em 5,4%; e do Brasil, em 4,4%, ao passo que em 2008 eles eram
  de 9%, 7,3%, e 5,1%, respectivamente, e, em 2010, o PIB brasileiro subiu
  para 7% (OREIRO, 2011). Dentre os países do BRICS, Oreiro (2011),
  destaca que a Rússia foi o que teve quedas no crescimento econômico em
  2009, quando seu PIB reduziu 7,5%, frente ao crescimento que teve em
  2008 de 5,6%.
  A tese de que a crise de 2008 seria apenas um desvio temporário da
  trajetória de crescimento das economias capitalistas aponta para a falsidade
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  222
  
  dessa conjuntura, alegando que, se assim fosse, o Estado poderia ter interferido no “mecanismo de ignição” dessas economias (OREIRO, 2011).
  Quando o autor observa os países da área do euro, constata o aumento
  das dívidas de empresas não financeiras, bancos e famílias.
  Estourada a crise e tendo os políticos percebido o erro ilusório provocado pela não regulação, tomaram quatro decisões tidas como corretas:
  1) aumentar radicalmente a liquidez com a redução da taxa de juros após
  a perda generalizada da confiança causada pela crise; 2) resgatar e recapitalizar os principais bancos para não irem à falência; 3) adotar políticas
  fiscais expansionistas; e 4) regular novamente o sistema financeiro, tanto
  o doméstico quanto o internacional (BRESSER-PEREIRA, 2010).
  Oreiro (2011) conclui que a crise de 2008 é resultado do modus operandi do “capitalismo neoliberal”, implantado no final da década de 1970,
  e os seus efeitos sobre os níveis de produção e emprego nos países desenvolvidos gerou o endividamento do setor privado (finance-led).
  Bresser-Pereira (2010) resgata o que os políticos do século passado
  haviam esquecido, reconhecendo a importância da regulação bem fundamentada para a sólida coordenação da economia pelo mercado. Por mais
  complexa que ela seja, a política econômica deve estimular o investimento
  e manter a economia estável, e o sistema financeiro deve estar vinculado aos investimentos produtivos, não voltado à especulação. Na visão do
  autor, dentro de todo esse processo, um dos erros recentes e mais graves
  cometidos foi o que permitiu a quebra do Lehman Brothers e gerou o pânico no sistema financeiro.
  Estudos dos sociólogos Robert Putnam e Susan Pharr revelaram que
  a hegemonia neoliberal nos EUA além de provocar instabilidades financeiras, também comprometeu a confiança social nas instituições, sendo o
  Estado ou o seu governo a principal delas, com características sintomáticas
  de doenças sociais e políticas (BRESSER-PEREIRA, 2010).
  Sob a pseudo-hégeme de ideólogos neoliberais de que o modelo
  anglo-saxônico seria o único que levaria ao desenvolvimento econômico,
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  223
  
  Bordo (2001, apud BRESSER-PEREIRA, 2010) ressalta que no período
  1945-1971 ocorreram 38 crises financeiras, ao passo que de 1947-1997
  foram 139. Salienta-se que no primeiro período estava em vigor o Acordo
  Bretton Woods, enquanto que o segundo foi permeado pela lógica de um
  sistema liberal, pensado a partir das principais economias mundiais da
  época, Estados Unidos da América e Reino Unido (TORRES FILHO, 2014).
  Com critérios diferentes aos adotados na pesquisa de Bordo, em 2001,
  Reinhart e Rogoff, em 2008, revelaram a existência de uma crise bancaria
  no período de 1947-1975, ao passo que de 1976-2008 foram 31 (BRESSER-PEREIRA, 2010). Para tanto, esses autores adotaram dois critérios diferentes para analisar a existência das crises: (1) “bank runs that lead to the
  closure, merging, or takeover by the public sector of one or more financial
  institutions”8; e (2) “if there are no runs, the closure, merging, takeover, or
  large-scale government assistance of an important financial institution (or
  group of institutions) that marks the start of a string of similar outcomes for
  other financial institutions”9, podendo as crises serem de dois tipos, systemic/severe10 ou financial distress/milder11 (REINHART e ROGOFF, 2008).
  Dessa forma, o Gráfico 3 ilustra a análise feita pelos pesquisadores
  para os 66 países que compuseram o banco de dados. A partir da leitura
  do Gráfico 3, observa-se a quantidade de crises vividas pelas instituições
  bancárias com sua diminuição durante o período da vigência do Acordo
  Bretton Woods (1944-1971). Bresser-Pereira, a partir da publicação da
  obra desses autores, calculou a porcentagem de anos que esses países enfrentam uma crise bancária diante do contraste entre a estabilidade da era
  Bretton Wood e a instabilidade posterior à liberalização financeira. Assim,
  8
  
  A corrida dos bancos que levou ao fechamento, fusão ou aquisição pelo setor público de uma ou mais instituições
  financeiras (tradução nossa).
  
  9
  
  Se não houver corridas aos bancos, o encerramento, a fusão, aquisição ou assistência governamental em grande
  escala de uma instituição financeira importante (ou grupo de instituições), que marca o início de uma série de
  resultados semelhantes para outras instituições financeiras (tradução nossa).
  
  10 Sistêmica ou severa (tradução nossa).
  11 Dificuldade financeira não severa (tradução nossa).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  224
  
  ele chegou a uma diferença absoluta de 18 pontos percentuais para os anos
  gloriosos (1949-1975) contra 361 para o período posterior a 1976, considerado a era da financeirização. Além de cair de 4,6% para 2,8% a taxa
  de crescimento, respectivamente, chama a atenção o crescimento da desigualdade para o período pós-Bretton Woods (BRESSER-PEREIRA, 2010).
  Gráfico 3: Proporção de países com crises bancárias de 1900 a 2008.
  
  Fonte: Reinhart e Rogoff (2008).
  
  A crise dos subprimes, de acordo com Bresser-Pereira (2010), revela-se
  mais uma vez no caráter perverso do sistema capitalista que o neoliberalismo
  e a financeirização produziram, ao observar o salário dos trabalhadores e a
  alavancagem nos Estados Unidos, principalmente. De acordo com o autor
  (2010), uma crise, por definição, seria uma má alocação de crédito e aumento
  da alavancagem, enquanto que a citada crise originou-se nas hipotecas que
  as famílias tomaram e deixaram de pagar (em decorrência da estagnação
  dos salários e endividamento familiar), além das fraudes com subprimes.
  A instabilidade do capitalismo faz com que as crises lhe sejam intrínsecas; assim como foi no passado, continuará sendo no futuro. Contudo, a
  crise dos subprimes só não foi maior que a Grande Depressão, porque os
  governos dos países ricos adotaram políticas keynesianas de redução da
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  225
  
  taxa de juros, aumento drástico da liquidez e, principalmente, por terem
  realizado a expansão fiscal (BRESSER-PEREIRA, 2010). Ainda conforme
  o mesmo autor (2010), a busca por ganhos de capital fáceis e volumosos é
  a grande motivação dos operadores individuais, em detrimento da busca
  por lucros com serviços e produção.
  Ao refletir sobre um novo capitalismo, Bresser-Pereira (2010) apresenta quais os rumos que um novo regime de acumulação poderiam tomar e
  algumas ideias pertinentes: 1) ele não se baseará no capitalismo financeirizado, embora a globalização progrida nos setores comerciais e produtivos,
  mas não no financeiro; 2) o poder e o privilégio das classes profissionais
  continuarão a aumentar em relação aos capitalistas; 3) a desigualdade de
  renda nos países ricos, originada, por um lado, pelo monopólio do conhecimento, e, por outro, pela pressão sobre os salários de mão de obra barata
  continuará a intensificar-se; e 4) o capitalismo permanecerá instável, mas
  em menor grau, e prevalecerá o aprendizado social.
  
  3 CONSIDERAÇÕES FINAIS
  A crise financeira de 2008, com seus efeitos sociais e econômicos em
  função da sua intensidade e durabilidade, é reflexo dos rumos dados pelos idealizadores do novo sistema financeiro a ser praticado internacionalmente, com o rompimento unilateral do Acordo Bretton Woods pelos
  EUA, em 1971. A partir desse rompimento, implantou-se uma dinâmica
  pautada pelo ideário liberal na crença das virtudes do mercado que, conjuntamente com as inovações tecnológicas, possibilitou o distanciamento das atividades financeiras das atividades produtivas da economia real.
  A partir da liberalização dos mercados, novos produtos financeiros
  foram criados, contudo sua negociação, sua opacidade e a forma de registro
  nos balanços dificultavam a avaliação de risco pelas autoridades financeiras e pelos governos, levando-os a operarem de maneira alavancada num
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  226
  
  campo de incertezas. Entre outros produtos criados, acompanhados pelos
  progressos tecnológicos, podem ser citados a securitização, os mercados
  derivativos e os fundos hedge.
  Entre os economistas brasileiros que analisaram a crise, Carvalho
  (2010) aponta o momento de crescimento virtuoso da economia norte-americana como o fator que levou ao boom do consumo e que, apoiado
  nas definições de Minsky, esse boom gera um estado geral de euforia, no
  qual ocorreria a especulação financeira, cujo processo ganha expressão
  incontrolável. Ao interpretar as crises financeiras, Minsky incorpora a
  questão do desordenamento institucional que varia de um boom especulativo para outro, em que a corrida por ganho especulativo no mercado
  financeiro desencadeia um comportamento fora dos padrões da normalidade e racionalidade, em que as pessoas e empresas tendem a imitar seus
  semelhantes, seguindo para o caminho do risco financeiro.
  Bresser-Pereira (2010) chama a atenção para a falsa sensação de confiança conseguida com os instrumentais da tecnologia da informação, que
  viabilizam o desenvolvimento de cálculos de risco de maneira a estimar
  os eventos futuros. A subestimação dos riscos sistêmicos da alavancagem,
  para Carvalho (2010), estão na raiz do problema, em que os riscos poderiam ter sido evitados se as políticas financeiras tivessem sido guiadas pelo
  senso pragmático das teorias de Keynes, ao invés da crença na eficiência do
  mercado, agravado pela não regulamentação e a supervisão inadequada do
  sistema bancário e do mercado financeiro. Bresser-Pereira complementa
  esta fundamentação ao dizer que na década de 1980, quando os mercados
  financeiros foram desregulados e as teorias keynesianas esquecidas, é que
  tornaram o ideário neoliberal hegemônico e a economia neoclássica mais
  a teoria da escolha pública como o mainstream que justificava a desregulação. Contudo, elementos externos, como a incerteza, também contribuem
  para o surgimento das crises, além das más avaliações de créditos, as inovações financeiras mal compreendidas, uso descontrolado da alavancagem
  e a própria ganância.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  227
  
  A instabilidade do capitalismo, como afirma Bresser-Pereira (2010),
  faz com que as crises sejam intrínsecas ao modelo globalizado do sistema
  financeiro, assim como as bolhas especulativas e a fragilidade financeira,
  que para Oreiro (2011) não são consideradas “anomalias”, mas sim parte
  integrante do seu modus operandi.
  A crise de 2008 não teve apenas efeitos financeiros, mas também provocou efeitos sociais, como o aumento da desigualdade e da desnutrição.
  Provocou, também, efeitos sociais, principalmente sobre a classe trabalhadora, com a redução de direitos sociais e a diminuição da participação
  do Estado na lógica de que não existem sociedades, mas sim indivíduos.
  A análise da crise é importante para que se faça a reflexão de como
  ocorreu a interligação planetária de todas as economias, possibilitada por
  inovações tecnológicas, reforçada pela crença na eficiência do mercado e
  viabilizada por cálculos que transmitiam certa tranquilidade da previsibilidade dos acontecimentos futuros, e como o suporte estatal é fator chave
  nos momentos de crise. Com o resgate da abrangência dos acontecimentos
  e algumas das razões que motivaram a maior crise da história desde 1929,
  é importante que se pense na conduta do mercado financeiro, para que
  bancos centrais e governos possam reagir e implementar medidas capazes
  de frear o efeito nocivo das crises em suas economias.
  
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  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
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  POLÍTICAS SOCIAIS NO CONTEXTO
  EUROPEU: A NOVA GERAÇÃO DE POLÍTICAS
  SOCIAIS COM BASE NA ATIVAÇÃO E
  COESÃO SOCIAL
  Ana Sabina Mantey
  Laisa Sales Ribeiro
  
  1 INTRODUÇÃO
  Tomando por base o estudo realizado acerca do processo de integração da União Europeia (UE), o qual suscitou algumas constatações para
  compreensão da crise instaurada nesse bloco econômico, busca-se, neste
  capítulo, apresentar considerações sobre as políticas sociais tomadas como
  prioridade para o enfrentamento das vulnerabilidades apresentadas pela
  população europeia como alternativa de enfrentamento à pobreza nos
  estados-membros e propulsora do desenvolvimento. Para tanto, apresentam-se, inicialmente, algumas considerações relevantes sobre o processo
  de integração da UE, como a dinâmica social europeia apresentada diante
  de uma nova geração de políticas sociais denominadas ativas, a partir das
  quais se constroem alguns apontamentos nas observações finais.
  A reconstrução europeia, após o término da Segunda Guerra Mundial, respondeu a importantes desafios políticos, especialmente objetivando a integração das diferentes economias nacionais e a implantação
  de um modelo de proteção social e regulação das relações trabalhistas
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  230
  
  que melhorasse as condições de vida da população, fosse motor de crescimento e isolasse a Europa da influência política da União das Repúblicas
  Socialistas Soviéticas (URSS). Para Sousa (2016, p. 11), “a manutenção da
  paz era (e continua sendo) o principal objetivo dessa parceria”; assegurar
  a paz duradoura e reconstruir a economia europeia através do esforço da
  cooperação entre os países, especialmente em termos de livre comércio,
  tornou-se prioridade.
  A década de 1990 apresentou-se de suma importância na trajetória da UE. Durante essa década, além do Tratado da UE ou Tratado de
  Maastricht1 e do Tratado de Amsterdão2, conclui-se o chamado Mercado
  Único, com a livre circulação de mercadorias, de serviços, de pessoas e de
  capitais. Nesse momento toma destaque a preocupação da sociedade com
  a proteção do meio ambiente e de como os europeus poderiam colaborar
  entre si em matéria de defesa e de segurança. Em 1995, a UE inclui três
  novos estados-membros: Áustria, Finlândia e Suécia, surgindo o Acordo de
  Schengen3, que possibilita de maneira gradual que pessoas possam viajar
  sem a necessidade do rigoroso controle em suas fronteiras e proporciona
  aos jovens a oportunidade de estudar em outros países com o apoio da UE.
  De acordo com Miranda (2014), a integração econômica e comercial
  requereu: a criação de instituições multilaterais para promover setores específicos e acelerar a formação de uma área de livre comércio; a utilização
  do investimento das empresas estatais para viabilizar setores estratégicos
  1
  
  O tratado de Maastricht assinado em 07 de Fevereiro de 1992, na cidade holandesa de Maastricht, tornou-se
  válido a partir de 01 de novembro de 1993 e objetivou viabilizar a implantação e aplicação da moeda única e
  de seus mecanismos, bem como possibilitar que os países-membros alcancem igualdade econômica e social, de
  modo a diminuir gradativamente as desigualdades socioeconômicas existentes entre os países mais ricos e mais
  pobres do bloco.
  
  2
  
  O Tratado de Amsterdão foi assinado em 17 de junho de 1997, e a partir dele foram criadas novas regras de
  ordem institucional visando um melhor funcionamento da União Europeia, preparando o bloco para futuras
  adesões. Também enfatizou a ótica dos direitos fundamentais e humanos, ao contemplar o emprego e os direitos
  do cidadão como fator principal da União Europeia, por meio da livre circulação, trânsito e moradia de pessoas
  nos países do bloco.
  
  3
  
  A criação do Espaço Schengen iniciou em 1985, quando cinco países assinaram o Acordo que determinou a
  supressão gradual dos controles nas fronteiras comuns. O Acordo foi complementado em 1990 pela Convenção
  de Aplicação do Acordo de Schengen, que estabeleceu os termos da supressão definitiva dos controles nas
  fronteiras internas, bem como uma série de medidas complementares necessárias.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  231
  
  à inserção geopolítica do espaço europeu; a implementação de políticas
  industriais verticais destinadas a fortalecer os campeões nacionais da indústria em resposta ao desafio norte-americano; a eliminação progressiva
  das barreiras tarifárias e não tarifárias à livre circulação de mercadorias e
  à expansão regional do comércio; e a construção de uma rede continental
  de transportes. Este é o entendimento de Miranda (2014, p. 543):
  Esse modelo de crescimento tinha como pilares a expansão do consumo das famílias, decorrente das políticas de benefícios sociais e
  salarial, e a complementariedade dos investimentos público e privado financiados por bancos estatais e privados nacionais. Tratava-se
  de sistemas financeiros nacionais fortemente intermediados, que
  eram isolados de choques adversos do exterior por meio de controles cambiais da conta financeira do balanço de pagamentos. A
  gestão macroeconômica, por sua vez, na ausência de mobilidade de
  capitais financeiros e de flutuação cambial, encontrava os graus de
  liberdade que necessitava para compatibilizar crescimento, estabilidade de preços e equilíbrio de balanço de pagamentos.
  
  Contudo, a fragilidade dos fundamentos macroeconômicos e institucionais, a ausência de uma estratégia empresarial europeia e de políticas
  destinadas a minimizar as disparidades de produtividade entre os diversos
  países, manifestaram-se já no primeiro ano de adoção do euro4. A partir de
  então, assiste-se a uma progressiva divergência das taxas de inflação entre
  os países, que se acelerou após 2009. A heterogeneidade das estruturas produtivas dos países acentuou-se, podendo-se perceber desindustrialização
  em alguns setores e países. A inserção da UE no comércio internacional
  sofreu reveses com a apreciação prolongada do euro em relação ao dólar
  e a concorrência chinesa, e o comércio intrarregional polarizou os resultados da balança comercial.
  4
  
  O euro, em circulação desde 2002, é um marco na integração europeia e faz parte do cotidiano dos estadosmembros da UE, sendo utilizado para satisfação das necessidades. Atualmente é a segunda moeda mais
  importante do mundo, constituindo um exemplo único de cooperação monetária sólida e em grande escala em
  países soberanos.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  232
  
  As economias que adotaram o euro nunca preencheram as pré-condições estabelecidas, e o discurso das propriedades endógenas de convergência da moeda única foi mera persuasão à população ibérica e mediterrânea. O mundo real comportou-se de modo diferente do que “previam”
  os economistas. A convergência das taxas de juros, entre 1998 e 2007, de
  países com estruturas de produção, comércio exterior e financeira heterogêneas, aprofundou a divergência dos resultados fiscais e de balanço de
  pagamentos entre norte e sul da UE-12. As reformas estruturais só ocorreram na Alemanha; nos demais países, defrontaram-se com resistências
  políticas e sociais, e a impossibilidade de implementá-las acentuou divergências nos salários, custos de produção e produtividade entre o norte e
  o sul, aprofundando a polarização de seus resultados e elevando a dívida
  externa dos países do sul (MIRANDA, 2014).
  Diante desse contexto, as políticas de emprego e as políticas sociais
  tornam-se prioridade na Europa, buscando o aumento e a melhoria da
  qualidade dos empregos, bem como o combate à exclusão e a promoção da
  inserção social e da igualdade de oportunidades. Desde a década de 1990,
  a União Europeia tem sido palco de diversas transformações sociopolíticas e econômicas que afetam os diferentes sistemas de proteção social,
  tanto nacionais como supranacionais, dando início à configuração do que
  pode ser chamado de “nova geração” de políticas sociais, caracterizadas
  pelo workfare e denominadas como “ativas” ou “de ativação”. Tais políticas
  fazem parte do processo de desestruturação de um modelo de provisão
  estatal denominado como Estado-providência5, visando à construção de
  um novo modelo de regulação estatal, partidário de uma racionalidade de
  retribuição expressa na obrigatoriedade de participação dos cidadãos em
  medidas de ativação direcionadas ao mercado de trabalho (MOSER, 2011).
  5
  
  A expressão “Estado-Providência” é de origem francesa e se equivale ao conceito de “Welfare State” britânico,
  que se traduz para a Língua Portuguesa em “Estado de Bem-Estar”; no Brasil, autores utilizam o termo “Estado
  Social”, a exemplo de Boschetti (2003). Este conceito político de Estado-Providência veio substituir o conceito
  de Estado Liberal. Utiliza-se, neste capítulo, o termo “Estado-Providência” por ser a forma mais utilizada na
  literatura ao tratar da União Europeia.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  233
  
  2 AS POLÍTICAS SOCIAIS NO CONTEXTO EUROPEU:
  WORKFARE, ATIVAÇÃO E COESÃO SOCIAL
  O Estado-Providência passivo, a partir das decisões do Consenso de
  Washington, demonstrou-se inadequado às demandas atuais,reclamando uma postura ativa diante das necessidades.Cria-se, assim, a ideia do
  workfare e, ainda, das políticas ativas, as quais são destacadas na Europa a
  partir da década de 1990 e tornam-se enfáticas na agenda política da UE
  e nas políticas de emprego e luta contra a pobreza nos estados-membros.
  Uma vez que tais situações passaram a ser vistas além do ponto de vista
  econômico e tornaram-se desafiadoras, a coesão social foi inserida como
  ponto-chave no contexto europeu.
  A UE, integrada aos espaços internacionais, principalmente àqueles
  de onde emanam modelos, também adotou os ditames do Consenso de
  Washington6, o qual teve grande peso na conformação das políticas nacionais. Essa reunião, cujas conclusões foram denominadas “Consenso”,
  estabeleceu as causas da crise latino-americana que são básica e resumidamente duas: o excessivo crescimento do Estado e o populismo econômico.
  A partir dessa avaliação, as reformas no curto prazo deveriam combater
  esse populismo e buscar o equilíbrio fiscal e a estabilização, e, a médio prazo, adotar uma estratégia de crescimento baseada na redução do tamanho
  do Estado, na liberalização do comércio internacional e na promoção das
  exportações (BRESSER-PEREIRA, 1991).
  A força desses ideais difundidos e impostos por instituições financeiras
  multilaterais foram, para Santos (2000, p. 33), “transformados numa ortodoxia planetária” e tomaram proporção mundial através das chamadas políticas
  de ajustamento estrutural. Na Europa, no domínio social, acarretaram o fim
  6
  
  Para Bresser-Pereira (1991, p. 5), “O consenso de Washington formou-se a partir da crise do consenso keynesiano
  [Hicks (1974) e Bleaney (1985)] e da correspondente crise da teoria do desenvolvimento econômico elaborada
  nos anos 40 e 50 [Hirschman (1979)]. Por outro lado, essa perspectiva é influenciada pelo surgimento, e afirmação
  como tendência dominante, de uma nova direita, neoliberal, a partir das contribuições da escola austríaca (Hayek,
  Von Mises), dos monetaristas (Friedman, Phelps, Johnson), dos novos clássicos relacionados com as expectativas
  racionais (Lucas e Sargent) e da escola da escolha pública (Buchanan, Olson, Tullock, Niskanen).”
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  234
  
  do Estado-providência passivo e sua passagem para um Estado-providência
  ativo, bem como a transição do welfare para o workfare, configurando-se
  uma reforma no modelo de proteção social, além de decretar a privatização
  da segurança social e a redução das responsabilidades do Estado em relação
  às medidas compensatórias e às políticas sociais destinadas à diminuição
  das formas extremadas de vulnerabilidade e exclusão social.
  Não há uma única, nem melhor definição do conceito de workfare,
  o qual geralmente vem relacionado ao atendimento social em troca do
  trabalho, segundo Moser (2011). As medidas de ativação, com todas suas
  contrariedades, aparecem neste debate como uma das diversas maneiras de
  viabilizar o workfare, sendo aqui compreendidas como uma nova abordagem de políticas sociais, principalmente no caso europeu. Compreendendo-os como uma nova abordagem das políticas públicas, Hespanha (2004,
  apud MOSER, p. 73) destaca os objetivos da ativação entre os quais estão
  “o combate à dependência do Estado, a promoção da autossuficiência, a
  responsabilização dos assistidos pela sua situação e a garantia de reserva
  de mão de obra”. A realização desses objetivos, segundo Moser (2011, p.
  73), “traduz-se em uma concepção diferente das políticas sociais, assentada mais nas obrigações que nos direitos dos cidadãos; condiciona o direito à proteção pela atitude (colaboração) do assistido; é mais normativa
  (indica o que deve ser feito) e instrutiva (controla o que foi feito)”, além
  de assentar-se em pactos individualmente contratualizados.
  Com base na ideia de que um Estado-Providência ativo deve garantir
  aos mais pobres a possibilidade de um trabalho, a manutenção de uma estrutura familiar estável e a frequência regular à escola, a crise do modelo
  até então utilizado apresenta uma dimensão moral e social, já que “em um
  Estado-Providência ativo, a participação no mercado de trabalho é vista
  como indissociável do processo de inserção social na sociedade moderna”
  (MOSER, 2011, p. 70).
  As políticas sociais precisam superar as práticas compensatórias voltadas aos desempregados, tidas como políticas passivas, e propor novas
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  235
  
  ações, visando manter os trabalhadores em atividade, através da criação de
  novos empregos, independentemente de sua natureza, do aumento da empregabilidade dos desempregados e da atribuição a eles de ocupações úteis.
  A transição de medidas passivas para medidas ativas faz parte das
  recomendações da UE aos estados-membros, com o intuito de que eles
  aumentem significativamente o quantitativo de pessoas que se beneficiam
  dessas medidas destinadas a melhorar sua empregabilidade. As medidas de
  ativação adotadas especificamente no campo das políticas sociais defendem
  que os formatos tradicionais de ação social estão e devem ser questionados, principalmente ao atentar para o fato que concessões monetárias ou
  benefícios auferidos, mesmo que na forma de direito do cidadão não sejam suficientes no combate à situações de exclusão social. Nesse sentido,
  Pedroso (2011) afirma:
  Uma das marcas fundamentais da nova geração de políticas sociais
  [...] é o facto de incluir uma forte componente de políticas sociais
  activas. Activas porque se baseiam na ideia de que não é possível
  promover a verdadeira inclusão das pessoas em risco ou em situação de exclusão se esta não passar pela sua efectiva integração em
  instâncias fulcrais de participação na vida social como o campo da
  empregabilidade (p. 11).
  
  Diante de um cenário socioeconômico desfavorável, culminante com
  a escassez de oferta de empregos, o desemprego passou a ser considerado
  um fenômeno que apresenta resistência às políticas sociais e econômicas
  tradicionais. No ano de 1997, a UE divulga as propostas da chamada Estratégia Europeia para o Emprego (EEE)7, nas quais as medidas de ativação desempenham papel fundamental, visto que tais propostas partem de
  uma crítica aos instrumentos tradicionais de apoio ao rendimento, isto é,
  se fundam a partir dos apontamentos dos defeitos das políticas passivas.
  7
  
  A EEE atualmente faz parte da estratégia de crescimento Europa 2020 e é implementada através do Semestre
  Europeu, um processo anual que promove a estreita cooperação entre os países da UE e as instituições europeias.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  236
  
  A implementação da EEE conta com o apoio do Comitê do Emprego e possui atualmente quatro etapas: as diretrizes para o emprego, que
  estabelecem as prioridades e metas comuns para as políticas de emprego
  propostas pela Comissão; o relatório conjunto sobre o emprego, que se
  assenta numa avaliação da situação do emprego na Europa, na execução
  das diretrizes para o emprego e na avaliação do painel dos principais indicadores sociais e de emprego; os programas nacionais de reforma, apresentados pelos governos nacionais e analisados pela Comissão; e os relatórios por país, que analisam a política econômica do estados-membros
  e formulam recomendações.
  Nos anos seguintes à EEE, as questões referentes à quantidade, à
  qualidade e ao acesso ao emprego continuam em pauta devido ao agravamento de suas precariedades, conforme dados fornecidos pela Comissão
  Europeia, incentivando o debate acerca das temáticas, como as reuniões
  do Conselho da União Europeia, conhecidas como a Cimeira de Lisboa8 e
  a Cimeira de Nice9, ocorridas ao longo do ano 2000. Essas temáticas, para
  Moser (2011, p. 71) “se tornaram marcos na adoção de novas estratégias
  no enfrentamento ao desemprego, à pobreza e à exclusão na Europa”.
  De modo recente, no ano de 2013, a Comissão Europeia lança uma
  publicação relacionada ao emprego e a assuntos gerais, que apresenta como
  título e temática “Compreender as políticas da União Europeia”, abordando
  questionamentos básicos como o porquê da necessidade de intervenção
  da UE e de que maneira são postas em prática as políticas no âmbito da
  UE. De acordo com o referido documento, a Europa baseia-se:
  
  8
  
  A Cimeira de Lisboa (Portugal) constituiu-se em uma reunião extraordinária, realizada pelo Conselho Europeu
  nos dias 23 e 24 de março de 2000, a fim de acordar num novo objetivo estratégico para a União tendo em
  vista reforçar o emprego, a reforma econômica e a coesão social no âmbito de uma economia baseada no
  conhecimento.
  
  9
  
  A Cimeira de Nice (França), realizada em dezembro de 2000, deu seguimento as estratégias da Cimeira de
  Lisboa, definindo “interacção dinâmica entre a política económica, a política social e a política de emprego
  como o cerne da nova agenda social da União Europeia, num reconhecimento óbvio da necessidade de fazer
  evoluir o modelo social europeu” (CALEIRAS, 2004, p. 9, apud MOSER, 2011, p. 71).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  237
  
  […] na noção de economia social de mercado. O pleno emprego,
  o progresso social, a inclusão social, a proteção social, a solidariedade e a coesão social fazem parte dos objetivos prioritários do
  Tratado da UE. Com efeito, nos termos do Tratado, a UE deve ter
  em conta os objetivos de atingir um nível elevado de emprego, de
  garantir uma proteção social adequada e de lutar contra a exclusão
  social quando define e põe em prática todas as suas políticas (União
  Europeia, 2013, p. 3).
  
  Nesse sentido, tal documento corrobora os apontamentos efetuados
  em relação à ênfase dada às medidas de ativação. Percebe-se que, ao abordar temáticas como inclusão social, pontua-se a questão do desemprego,
  atentando para o fato de que cerca de 10% dos europeus que estão em idade
  de trabalhar, constituintes da população economicamente ativa, vivem em
  agregados familiares, nos quais nenhum de seus membros trabalha. Talvez
  este não seja o momento de expor outras variáveis, mas o fato é que elas
  sequer foram cogitadas ou relacionadas à situação de pobreza. No âmbito
  da Proteção social, as explicações apontam que tais sistemas de proteção
  foram criados na UE “para gerir os riscos com desemprego, problemas de
  saúde, invalidez, situações familiares difíceis, velhice, etc.” (União Europeia,
  2013, p. 5), enfatizando-se mais uma vez a importância ofertada ao emprego.
  As políticas são postas em prática por meio de instrumentos de intervenção, jurídicos e financeiros. Como instrumental de intervenção,
  foi criado o Semestre Europeu, que possibilita a análise das políticas econômicas dos Estados-Membros e a adoção de recomendações específicas
  condizentes com cada país, em grande parte relacionadas ao emprego,
  proteção social e à inclusão, antes da elaboração de seus orçamentos e
  aprovação em parlamento. Em relação aos instrumentais jurídicos, destaca-se a legislação relativa à livre circulação de trabalhadores no âmbito
  da EU, a regulamentação da segurança social, a legislação que assegura os
  mínimos relativos à saúde e à segurança no trabalho, e a legislação laboral. Por fim, no que concerne aos instrumentos financeiros, destaca-se o
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  238
  
  Fundo Social Europeu (FSE)10, que objetiva reduzir as desigualdades em
  matéria de prosperidade e de nível de vida entre regiões e países da EU, e
  o Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização (FEG), que realiza intervenções em caso de despedimentos superiores a 500 trabalhadores por
  motivos relacionados à globalização.
  O documento aponta que a UE tem por base a noção de economia
  social de mercado, a qual foi enfatizada em trabalho concluído em 2006
  pelo Centro Internacional de Pesquisa e Informação sobre Economia Pública, Social e Cooperativa (CIRIEC), que consiste num estudo sobre a
  situação da economia social na UE e em cada estado-membro. Conforme essa publicação, para os países europeus, em termos de atividade, a
  economia social está historicamente ligada às associações e cooperativas
  de base comunitária, que constituem a sua sustentação e servem de base
  à formação do conceito moderno de economia social.
  Apesar de apontar para três grupos de países11, em que o termo e o
  conceito diferem, a definição de trabalho de economia social sugerida pelo
  relatório refere-se a um:
  Conjunto de empresas privadas organizadas formalmente, com
  autonomia de decisão e liberdade de filiação, criadas para servir as
  necessidades dos seus associados através do mercado, fornecendo
  bens e serviços, incluindo seguros e financiamentos, e em que a distribuição pelos sócios de eventuais lucros ou excedentes realizados,
  10 O FSE, criado no ano de 1957, vinha representando aproximadamente 10% do orçamento anual da EU,
  promovendo o financiamento de dezenas de milhares de projetos. Seus recursos são repartidos entre todos os
  países e regiões, visando em especial os que apresentam desenvolvimento econômico menos avançado.
  11 Os resultados da investigação identificam três grupos de países. Países com a maior aceitação do conceito de
  economia social: França, Itália, Portugal, Espanha, Bélgica, Irlanda e Suécia sendo que tanto na França como na
  Espanha, a economia social é reconhecida na legislação. Países com um nível médio de aceitação do conceito
  de economia social: Chipre, Dinamarca, Finlândia, Grécia, Luxemburgo, Letónia, Malta, Polónia e Reino Unido
  onde o conceito coexiste com outros, como o setor de atividades sem fins lucrativos, de voluntariado e as
  empresas sociais; no Reino Unido, o conceito de economia social é pouco reconhecido e na Polónia trata-se de
  um conceito muito recente. E países com pouco ou nenhum reconhecimento do conceito de economia social:
  grupo composto por países que aderiram à UE no último alargamento e países germânicos (Áustria, República
  Checa, Estónia, Alemanha, Hungria, Lituânia, Países Baixos e Eslovénia), onde o conceito é pouco conhecido
  ou ainda incipiente, ao contrário dos conceitos setores de organizações sem fins lucrativos, voluntariado e
  organizações não governamentais, que têm um maior nível de reconhecimento (COMITÊ ECONÔMICO
  SOCIAL EUROPEU, 2007).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  239
  
  assim como a tomada de decisões, não estão directamente ligadas
  ao capital ou às cotizações dos seus associados, correspondendo um
  voto a cada um deles. A economia social também inclui empresas
  privadas organizadas formalmente, com autonomia de decisão e
  liberdade de filiação, que prestam serviços de “não mercado” a
  agregados familiares e cujos eventuais excedentes realizados não
  podem ser apropriados pelos agentes económicos que as criam,
  controlam ou financiam (COMITÊ ECONÔNICO SOCIAL EUROPEU, 2007 p. 09).
  
  Ao lançar foco na economia social de mercado, a UE busca incentivar a solidariedade entre as pessoas e estabelecer um modo alternativo
  de participação do cidadão nas atividades econômicas. Além disso, a Comissão Europeia desenvolve uma série de medidas com a finalidade de
  auxiliar pessoas desempregadas e incentivar os intervenientes em nível
  nacional, regional e local, como a rede EURES12, a iniciativa Juventude em
  Movimento, a plataforma europeia contra a pobreza e a exclusão social,
  a Agenda para novas competências e empregos e o Pacote do emprego.
  O emprego não existe pura e simplesmente para certas categorias
  da população, a não ser que essas pessoas melhorem a sua situação perante os mercados de trabalho, o que raramente está ao seu
  alcance sem qualquer ajuda. Porém, a melhoria desejável da sua
  situação só e possível se o Estado desenvolver outras políticas distintas das políticas clássicas de garantia de rendimentos (políticas
  indenizatórias), políticas que ajudem verdadeiramente as pessoas
  a (re)inserir-se na sociedade. Este é precisamente o objectivo da
  nova geração de políticas sociais: ajudar as pessoas a se inserirem
  socialmente, seja nos mercados de trabalho, seja em actividades socialmente reconhecidas. Inserção passou a ser uma palavra-chave
  (HESPANHA, 2008, p. 05).
  
  12 A EURES constitui-se em uma rede de cooperação entre a Comissão Europeia e os serviços públicos de emprego
  do todos os Estados-Membros, bem como a Islândia, o Listenstaine, a Noruega e a Suíça. Mantém um sítio web
  onde disponibiliza as vagas de empregos e os currículos de candidatos interessados, contanto com conselheiros
  habilitados para prestar assistência em matéria de recrutamento.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  240
  
  De acordo com Moser (2001, p. 71), a “luta contra o desemprego e
  a exclusão deixou de ser vista apenas como um problema de equilíbrio
  econômico. Passou a ser vista também como um desafio no combate dos
  fatores de risco da coesão social”. A coesão social a partir de então tornou-se o foco de atenção das políticas europeias, mas vale recordar que
  sempre esteve presente no ideário europeu:
  […] a União Europeia foi pioneira na identificação desse elemento e na atenção especial que a ele dispensou. É válido dizer que na
  sua primeira etapa, a partir do Tratado de Roma em 1957, o avanço do processo de integração teve por base o pressuposto de que a
  liberalização dos intercâmbios econômicos levaria a importantes
  melhoras no bem-estar geral e à redução das diferenças regionais.
  Houve, entretanto, em determinado momento, o convencimento
  de que se requeriam políticas ativas, a fim de diminuir as diferenças
  regionais, levando à criação do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (1975). Posteriormente, a Ata Única Europeia (1985)
  destacou a necessidade da “Coesão Econômica e Social”, que se
  converteu em um objetivo da União, em 1992, com a criação do
  Fundo Social Europeu, e passou a ser considerada, após o Tratado
  de Maastrich, um eixo da política comunitária (SOJO 2007, p. 14).
  
  O conceito de coesão social não apresenta uma definição única. Comumente sua definição propõe evocar um anseio da população diante de
  um cenário de globalização e de transformações sociais, que geralmente
  vem associada à ideia de fragmentação e à perda de laços estáveis. Nesse
  sentido, a ideia de coesão social vem de maneira oposta aos resultados
  apresentados por esse cenário, a exemplo da excessiva racionalização econômica e da tendência de individualização e de enfraquecimento do que
  é público. No caso da UE, apresenta-se como uma concepção reabsorvida
  por outras de gênero aproximado, como inclusão social, equidade e bem-estar, a ser expressada “em um conjunto amplo de políticas e indicadores
  orientados para diminuir a lacuna de rendas e garantir maior acesso ao
  emprego, à educação e aos serviços de saúde” (SOJO, 2007, p. 23).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  241
  
  No caso específico das sociedades europeias, a ideia de coesão social
  pode estar remetida ao próprio entendimento acerca do que seria cidadania. Possivelmente, sua própria tradição de cidadania, considerando os
  direitos sociais, apresentava como algo posto a existência de uma relação
  intrínseca entre a inclusão social e a provisão de mecanismos de integração
  e pertencimento à sociedade, traduzida, nesse caso, como a inserção dos
  cidadãos no mercado de trabalho. Nesse sentido, inclusão social e pertencimento à sociedade ou igualdade e pertencimento são as bases sobre as
  quais uma política de coesão social tem evoluído.
  De modo recente, a UE toma a coesão social não apenas como embasamento para as distintas políticas sociais e assume tal proposta como
  uma finalidade em si. Dessa forma, no ano de 2014, a Comissão Europeia
  realiza o lançamento da Política de Coesão como a principal política de
  investimento da UE. Direcionada a todo seu território, visa apoiar a criação de emprego, a competitividade empresarial, o crescimento e o desenvolvimento sustentável e a melhorar a qualidade de vida dos cidadãos.
  Contando com investimentos próprios, a maior parte do financiamento da Política de Coesão concentra-se nas regiões e países de menor
  desenvolvimento, buscando dessa maneira “ajudá-los” a recuperar o seu
  atraso em relação aos demais e a reduzir as diferenças econômicas, sociais
  e territoriais existentes da EU, classificando as regiões como mais desenvolvidas, de transição e menos desenvolvidas. Para tanto, dispõe de fundos principais: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER),
  Fundo Social Europeu (FSE) e Fundo de Coesão, cada um com suas prioridades temáticas.
  Por meio da Política de Coesão, a Comissão Europeia busca trabalhar
  em parceria com estados-membros e regiões na elaboração de acordos de
  parceria, identificando as prioridades de investimento e necessidades de
  desenvolvimento de cada um, porém focando na criação de empregos,
  apoio a empresas, investimento em inovação e transporte. Dessa forma,
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  242
  
  almeja a introdução de regras comuns simplificadas e maior ênfase nos
  resultados, visando assim à concretização dos objetivos da Europa 2020.
  
  3 CONSIDERAÇÕES FINAIS
  A sistematização dos temas abordados neste capítulo, referentes ao
  workfare, às medidas de ativação e à coesão social, bem como o estudo de
  suas críticas e distintas concepções, possibilitam algumas considerações
  acerca da chamada nova geração de políticas sociais.
  Percebe-se que na Europa, desde a década de 1990 até os dias atuais,
  as políticas sociais vêm sendo desenvolvidas com base na perspectiva do
  workfare e de medidas de ativação. No entanto, nunca são de fato políticas
  puras, nem de um modelo nem de outro, fazendo apenas referências a eles.
  Essas referências acabam impulsionando uma lógica que vem imbricada
  de conteúdos morais e culturais, orientando e incentivando ações disciplinadoras que valorizam a empregabilidade como um atributo individual.
  Na Europa, o emprego, ultrapassando o ambiente econômico e propulsor de crescimento, passou a ser tratado como “a solução para todos os
  problemas”, sendo creditado a ele a única possibilidade de inclusão social.
  O enfoque na economia social de mercado busca “conscientizar” a população das dificuldades econômicas e incentivar o modo de vida e trabalho
  solidário, como alternativa diante da desresponsabilização da UE. A política de Coesão Social europeia insere as políticas de ativação de modo
  organizado, sistematizado e de certa forma discreto, colocando mais uma
  vez a responsabilidade da UE na criação, qualificação do emprego e suscitando como responsabilidade dos cidadãos trabalhar, parceria esta que
  para os europeus corresponde ao desenvolvimento.
  Em sua crítica às políticas sociais clássicas, Hespanha (2008) aponta
  como ponto-chave das políticas de ativação a inserção, que seria a finalidade e o emprego para o alcance do objetivo principal das políticas sociais,
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  243
  
  constituindo uma espécie de condição para a inclusão, uma concepção
  que tem adquirido adeptos e influenciado políticas e programas em diversos países, lançando traços também no Brasil, por meio de programas
  de transferência de renda não universais, sujeitos a condicionalidades.
  A transição de uma lógica de welfare para workfare não se apresenta
  de forma clara, lançando dúvidas quanto a sua essência direcionar-se a
  uma relação de reciprocidade entre Estado e cidadãos, assim vista da ótica
  dos direitos deles, ou se corresponde a uma otimização da capacidade do
  trabalho, como forma de contribuição ao Estado, além de proporcionar
  maior quantitativo de mão de obra e redução dos custos laborais, satisfazendo de fato as necessidades do mercado e não da população. Percebe-se
  ainda a inexistência de atenção àqueles que “não se enquadram” no mundo
  do trabalho e que poderão ver-se tolhidos da proteção social.
  Demonstra-se ser este um momento oportuno de debate sobre as políticas sociais clássicas e as políticas de ativação, em que, tendo como base
  as iniciativas e repercussões advindas dos estados-membros europeus, seja
  possível discutir, avaliar e propor medidas que se moldem às condições
  socioeconômicas e culturais de cada país.
  
  REFERÊNCIAS
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  conservadorismo. Brasília: UnB, 2003.
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  PARTE II – CARACTERÍSTICAS
  E MANIFESTAÇÕES DO
  MODELO BRASILEIRO:
  ALGUMAS REFLEXÕES
  
  A INOVAÇÃO E O FORTALECIMENTO DOS
  ENCADEAMENTOS PRODUTIVOS NO
  DESENVOLVIMENTO DO BRASIL
  Aline Barbosa Dias Engelmann
  Felipe Ghisleni Freitas
  
  1 INTRODUÇÃO
  O desenvolvimento histórico das forças produtivas tem resultado em
  uma capacidade sempre crescente de as sociedades produzirem excedentes
  sociais cada vez maiores (HUNT, 2013). Inúmeras vezes desenvolver-se
  é adequar o que se tem de melhor e utilizar potencializadores para promover uma melhor expansão, proporcionando acréscimo na economia.
  Segundo Bresser-Pereira (2006, p. 1), o desenvolvimento econômico
  tende a ser automático na medida que, no sistema capitalista, o mercado
  envolve incentivos para o aumento do capital e desenvolvimento dos conhecimentos técnicos.
  Para Bielschowsky (2014), o Brasil possui três frentes de expansão
  importantes: um grande mercado interno de consumo de massa, abundantes recursos naturais e perspectivas favoráveis quanto à infraestrutura.
  E essas frentes de expansão serão melhores utilizadas se forem potencializadas com a inovação e o fortalecimento dos encadeamentos produtivos.
  O desenvolvimento é, portanto, um fenômeno relacionado com o surgimento das duas instituições fundamentais do novo sistema capitalista:
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  247
  
  o estado e os mercados (BRESSER-PEREIRA, 2006). Logo, a inovação e o
  fortalecimento dos encadeamentos produtivos vêm para fortalecer as três
  frentes e auxiliar essas instituições fundamentais do sistema capitalista.
  Tigre (2006, p. 13) define que a inovação tecnológica constitui uma
  ferramenta essencial para aumentar a produtividade das organizações,
  assim como para impulsionar o desenvolvimento econômico de regiões e
  países. Quanto ao restabelecimento de encadeamentos produtivos, o autor
  ainda afirma que é preciso fazer uma pesquisa fundamentada na matriz de
  insumo-produto, identificando as ligações das cadeias produtivas clássicas que enfraqueceram ou se perderam, bem como as que ainda têm um
  potencial de competitividade estabelecido.
  Nesse contexto, a inovação e o fortalecimento dos encadeamentos
  produtivos se tornaram o tema central deste capítulo, que busca verificar
  o referencial teórico em torno do tema para sua melhor compreensão. Assim, esta pesquisa se restringe a uma pesquisa bibliográfica dos principais
  conceitos, partindo do pressuposto de que o desenvolvimento nacional
  precisa ser alicerçado em pilares de sustentação, como a inovação e os
  encadeamentos produtivos.
  
  2 A INOVAÇÃO E O DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO
  O desenvolvimentismo é o sistema de ideias que transformam a sociedade e tem alguns tópicos principais: a indústria como maneira de
  combater a pobreza; a industrialização efetiva através da intervenção do
  estado, em que o Estado deve também planejar, definir, ampliar, ordenar
  e executar o desenvolvimento (BIELSCHOWSKY, 2014).
  O conceito de desenvolvimento tem ganhado algumas modificações
  em seu conteúdo nos últimos quarenta anos; inicialmente, esse termo denotava fenômenos estritamente econômicos, como o aumento da renda
  per capita; a partir de 1970, foram inseridos ao termo outros nomes, como
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  248
  
  desenvolvimento sustentável ou desenvolvimento humano (PINHEIRO,
  1990).
  O desenvolvimento não deriva de um mero crescimento das atividades econômicas existentes, “mas reside em um processo qualitativo de
  transformação da estrutura produtiva no sentido de incorporar novos produtos e processos e agregar valor à produção por meio da intensificação
  do uso da informação e do conhecimento” (TIGRE, 2006, p. 13). É o que
  ocorre, segundo o mesmo autor, com vários países que estão conseguindo
  superar o subdesenvolvimento com investimentos em educação e tecnologia e também com a entrada bem-sucedida em setores mais inovadores
  e dinâmicos da economia mundial.
  Tigre (2006, p. 13) entende ainda que:
  O desenvolvimento depende essencialmente de transformações que
  gerem empregos, criem novas formas de organização, atendam a
  novas necessidades dos consumidores e melhorem a própria forma de viver. […] Uma vez iniciado, o desenvolvimento econômico
  tende a ser relativamente automático ou autossustentado na medida
  em que no sistema capitalista os mecanismos de mercado envolvem
  incentivos para o continuado aumento do estoque de capital e de
  conhecimentos técnicos.
  
  Todavia, para que haja desenvolvimento é preciso que as instituições
  assegurem a ordem pública, o adequado funcionamento do mercado e um
  mercado que gere boas oportunidades para que os empresários possam e
  queiram investir e inovar (BRESSER-PEREIRA, 2006).
  Nesse sentido, conforme Garcia e Madeira (2012, p. 22), “estes processos acarretam o aumento da produtividade das empresas e do sistema
  como um todo, além de ganhos obtidos na esfera organizacional, com isso,
  as economias externas são geradas e intensificadas’’. E as inovações nos
  diferentes setores da economia seguem trajetórias tecnológicas distintas,
  que consistem em possíveis direções do desenvolvimento.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  249
  
  A inovação é, sem dúvida, um grande incentivo em larga escala, tanto
  para o desenvolvimento de organizações privadas quanto para impulsionar
  o desenvolvimento dos países. Para Pacheco (2010, p. 6),
  Inovação é hoje uma parte importante da agenda pública e privada
  em praticamente todos os países industrializados ou nas economias emergentes. Seja como parte das políticas industriais ou com
  uma roupagem ainda mais ampla que essa, as políticas de apoio à
  inovação estão no cerne das ações de apoio à competitividade e à
  criação de melhores empregos.
  
  Para Guimarães (2010, p. 20), ao Estado cabe o papel de coordenação
  e regulação, que pode ser exercido através de financiamentos e incentivos,
  e pode agir para atender a sua própria demanda ou à demanda de setores
  que prioriza, no quadro de uma política de desenvolvimento.
  É por isso que “à medida que cresce a influência de tais ideias, a agenda governamental passa a incorporar a temática na forma de políticas públicas voltadas para reduzir o atraso tecnológico” (LACERDA, 2015, p. 2).
  Não obstante, o processo de desenvolvimento também acontece em
  um plano macro, fundamentado em interações microeconômicas ocorrentes no interior de firmas, por meio de inovações e aperfeiçoamentos
  de rotinas, levando-as a uma melhor posição de mercado. Esse desenvolvimento é altamente influenciado pela cultura das pessoas e ou sociedade que estão ligadas ao desenvolvimento e proporcionam a inovação e o
  crescimento técnico através de incentivos.
  Pode-se dizer que existe um processo de intercâmbio entre empresas
  e formas institucionais, pois enquanto as firmas se adaptam a regulações
  institucionais, desenvolvem comportamentos que modificam suas características. Assim, quando da inexistência ou insuficiência de inovações
  socioinstitucionais, o ritmo de crescimento da esfera produtiva é diretamente afetado negativamente (LOPES, 2013).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  250
  
  Portanto, evolução técnica e sua disseminação podem ser oriundas da
  inovação que ocorreu no interior das firmas, em paralelo com a revolução
  tecnológica e o padrão tecno-econômico em andamento, fundamentados
  nas rotinas mentais dos agentes que podem variar ou permanecer estáticos conforme as ocorrências. Essas novas formas estão submetidas a um
  método de escolha e adequação às condições socioeconômicas vigorantes,
  propiciam resultados expressivos de produtividade e invadem a sociedade,
  proporcionando melhores condições para a população.
  
  3 FORTALECIMENTO DOS
  ENCADEAMENTOS PRODUTIVOS
  O conceito de cadeia produtiva tem sido um dos temas de grande
  importância nas últimas décadas. Seu estudo permite a compreensão dos
  impactos que as ações internas e externas podem causar, assim como identificar as oportunidades e potencialidades (ZANELLA et al., 2016, p. 63).
  Nesse sentido,
  A contribuição de um setor para o crescimento da economia não se
  restringe ao seu próprio desempenho. Sua capacidade dinamizadora depende de seu poder de encadeamento produtivo. […] setores
  com elevado efeito multiplicador ao longo da cadeia produtiva podem aquecer a demanda por outros bens, caso os efeitos para trás
  sejam importantes, e/ou podem contribuir para o crescimento da
  economia fornecendo insumos para diversos outros setores, caso
  os efeitos “para frente” (CASTILHO, 2011, p. 41).
  
  Segundo Bielschowsky (2014), fortalecer os encadeamentos produtivos é tão importante quanto reestruturar aqueles que por algum motivo
  foram danificados. Há ainda necessidade de identificar os gargalos da ineficiência dessas cadeias produtivas, sendo importante verificar as políticas
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  251
  
  públicas e tecnológicas para a capacitação dos encadeamentos produtivos
  (VIEIRA et al., 2001).
  Segundo Chenery et al. (1986), a maior parte da demanda por produtos manufaturados são oriundas do próprio setor, assim encadeamentos
  produtivos são relevantes para diversificação na produção de bens intermediários. Logo, a cadeia de valor de um bem acaba sendo formada com a
  produção de bens intermediários, por meio de outros bens intermediários,
  o que se justifica pelo fato de não existir em sua totalidade uma relação
  direta entre um bem primário e o bem final.
  Chenery et al. (1986) vão além em sua contribuição, ao afirmar que o
  aumento da renda per capita sofre influência direta da produção de bens
  intermediários, que necessitam de uma combinação de insumos no processo produtivo, e por setores como o agrícola, que utilizam uma gama
  significativa de produtos manufaturados.
  Em contraponto, Magacho (2010) afirma que o enfraquecimento
  de encadeamentos produtivos afeta a habilidade natural da indústria em
  produzir internamente meios para o crescimento. Assim, a indústria dependeria cada vez mais dos mercados externos, através do comércio exterior, de investimento estatal em infraestrutura e incentivo ao consumo.
  Segundo Marconi (2011), a dependência de mercados externos levaria à substituição da oferta de insumos nacionais por estrangeiros, o que
  poderia afetar diretamente o encadeamento produtivo, visto que a produção de um único bem pode representar somente que o produto final
  seja a montagem de componentes importados em sua totalidade, levando
  a indústria a fabricar produtos com menor valor agregado, oriundos de
  uma indústria de montagem.
  No Brasil, a exportação de bens primários, sem muita tecnologia agregada, ainda ocupa papel importante na cadeia de valor. Embora exista um
  vasto campo comercial de produtos transformados a partir de minerais,
  pedras preciosas e produtos naturais ou industrializados a partir de alimentos e seus derivados, o Brasil não aproveita em sua plenitude seu potencial,
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  252
  
  como fazem países já industrializados como o Japão, que fatura muito na
  indústria de joias com base no ouro, diamantes e outras pedras preciosas
  contrabandeadas ou compradas do próprio Brasil e de países da África.
  Com uma reestruturação produtiva e o dinamismo das inovações
  tecnológicas nos tempos atuais, as demandas de tecnologia por parte dos
  componentes da cadeia podem apresentar sinergia, neutralidade ou conflitos, por esta razão que os centros de P&D consideram importante o
  exame completo da cadeia produtiva, ponderando as demandas de todos
  os seus componentes na definição da estratégia tecnológica a ser adotada
  (SIMIONI et al., 2007).
  
  4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
  De maneira pontual, observa-se que a inovação vem sendo em larga
  escala propulsora de desenvolvimento em vários setores dos países. Inovar é
  buscar novas alternativas para modificar o cenário existente, seja em produtos ou processos, ou como já mencionado, no desenvolvimento dos países.
  Segundo os autores mencionados neste capítulo, o desenvolvimento é
  um conjunto de transformações que acarretam modificações na estrutura
  dos países, com o emprego de novas tecnologias, melhorando a produção,
  a renda, a inserção do país no mercado internacional.
  Outro fator importante que foi diagnosticado é o fortalecimento dos
  encadeamentos produtivos e também a recuperação daqueles que estão
  fragilizados; nesse sentido, é preciso intervenção do governo quanto a
  políticas que auxiliem o fortalecimento dessas cadeias, que, por sua vez,
  perderam a competitividade e força para atuar no mercado globalizado.
  Todavia, não perderam sua importância para o desenvolvimento do Brasil.
  Esses dois fatores, se bem aproveitados, poderão propiciar desenvolvimento para o país, porém é preciso que exista um adequado planejamento
  das políticas de desenvolvimento do país, para que os fatores possam ser
  eficientes em todos os setores da economia.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  253
  
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  Acesso em: 28 jun. 2016.
  
  DESIGUALDADE E POBREZA NO BRASIL
  Ana Carla França Ribas Zanini
  Cleoci Werle Rockenbach
  
  1 INTRODUÇÃO
  O presente capítulo tem como ponto de partida a análise de Cláudio
  Salvador Dedecca sobre o tema Redução da Desigualdade e Seus Desafios,
  um dos capítulos do livro Presente e Futuro do Desenvolvimento Brasileiro,
  publicado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) em 2014.
  A explanação de Dedecca (2014) explora a redução da desigualdade
  de renda das famílias brasileiras ocorrida entre 1999 e 2011. Nos primeiros anos deste período, associada à recuperação da economia brasileira,
  houve a valorização do salário-mínimo, a geração de empregos formais
  e a difusão do Programa Bolsa Família (PBF), por meio do qual ocorre a
  transferência direta de renda para as famílias mais pobres, resultando na
  elevação de sua renda per capita. Conforme demonstra o autor, nesse período o incremento da renda dos 20% das famílias do estrato mais baixo
  foi maior que o dos 10% das famílias de maior renda, sendo este um dos
  fatores que contribuiu para a redução da desigualdade. Contudo, embora
  a geração de postos de trabalho formais tenha aumentado, “a taxa de desemprego das famílias em extrema pobreza cresceu” (DEDECCA, 2010,
  p. 184), e observou-se redução da renda proveniente do trabalho na renda
  total das famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  256
  
  Embora indicadores de renda, consumo, condições de vida e acesso
  à educação tenham apresentado redução no período analisado, o patamar
  de desigualdade ainda é muito elevado no país, requerendo, segundo a
  avaliação de Dedecca (2014, p. 472), “esforço em termos de crescimento
  e mobilização da política pública”, a fim de alcançar melhores níveis, mais
  próximos daqueles encontrados nos países desenvolvidos.
  
  2 AS CAUSAS E A SUPERAÇÃO DA DESIGUALDADE E
  DA POBREZA
  As diferenças entre os indivíduos de uma mesma sociedade – sexo,
  etnia, idade, profissão etc. – são inerentes ao mundo humano e fazem
  parte da diversidade. Barros (2005) esclarece que elas são da ordem das
  essências e não podem ser evitadas com a ação humana; portanto, sempre
  existirão. Essas diferenças, contudo, podem ser tratadas com igualdade ou
  com desigualdade, concedendo privilégios ou restrições a um ou a outro
  indivíduo, independentemente de serem iguais ou não. “O contraste entre igualdade e desigualdade refere-se quase sempre não a um aspecto ‘essencial’, mas a uma ‘circunstância’ associada a uma forma de tratamento”
  (BARROS, 2005, p. 345, grifos do autor).
  O autor argumenta que entre igualdade e diferença coloca-se uma
  oposição por “contrariedade”, que é do âmbito das essências. Já a oposição entre igualdade e desigualdade é do âmbito das “contradições”, que
  são sempre circunstanciais. “As contradições são geradas no interior de
  um processo, tem uma história, aparecem num determinado momento
  ou situação [...]” (BARROS, 2005, p. 346). As desigualdades, por serem
  circunstanciais, são reversíveis, ou seja, ocorrendo mudanças de estado
  podem ser reduzidas ou eliminadas. Assim, conforme o autor, a diferença
  entre os indivíduos é um aspecto a ser considerado, enquanto a desigualdade é um aspecto a ser superado.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  257
  
  As três grandes esferas da desigualdade que predominam nas relações
  sociais são a riqueza, o poder e o prestígio. Para Barros (2005, p. 349), a desigualdade relativa à riqueza admite tanto reversibilidade como gradações
  entre seus extremos. No Brasil, as desigualdades relativas à riqueza tornam-se
  assunto de fundamental relevância devido à enorme discrepância existente
  entre o estrato mais rico e o mais pobre da população, e pela presença marcante da face mais perversa desta desigualdade: a pobreza e as condições
  sub-humanas em que vivem muitas famílias do estrato de menor renda.
  O documento Pobreza e Desigualdade no Brasil (UNESCO, 2003,
  p. 18) aponta que “a América Latina é a região mais desigual do mundo,
  sendo que 5% da população de maior renda detém 25% do PIB e 30% da
  população de menor renda só possui 7,6%”. Os aspectos mais cruéis da
  desigualdade são a pobreza e a exclusão social, cuja pauperização submete
  um grande contingente de pessoas a viver em condições de grande precariedade, tornando-se um grave problema para toda a sociedade.
  A fim de compreender as causas das desigualdades, o posicionamento de Narloch (2015) demonstra que algumas características tipicamente
  brasileiras, das quais nos orgulhamos, contribuem para a concentração de
  renda e aumento da desigualdade. Uma delas é o livre mercado, a liberdade, da qual ninguém quer abrir mão e que, no entanto, gera concentração
  de renda. Segundo o autor, quando um grande contingente de pessoas escolhe comprar um bem ou contratar um serviço em detrimento de outro
  está contribuindo para a concentração de renda, pois o serviço ou bem
  escolhido acumulará mais renda, gerando desigualdade. Isto é, o livre
  mercado cria desigualdades, não porque os capitalistas são exploradores
  ou opressores, mas porque cada um tem liberdade para escolher como
  gastar o próprio dinheiro.
  Outro fator que explica a desigualdade no Brasil é a sua enorme diversidade, uma mistura de inúmeros povos e culturas em um território
  muito vasto. São exemplos disso os povos indígenas que vivem na Amazônia e que não possuem renda formal e os imigrantes europeus donos de
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  258
  
  grandes empresas. (NARLOCH, 2015). Grupos tão diversos, num mesmo
  território, elevam os índices de desigualdade. Entre esses dois extremos, o
  autor destaca que doze das quinze cidades mais igualitárias do Brasil são
  gaúchas, de origem alemã. O que torna a desigualdade muito pequena
  nessas cidades é a semelhança entre os cidadãos, já que quase todos têm a
  mesma cultura e o mesmo nível de educação. Narloch (2015) entende que
  não são as políticas públicas ou a taxação sobre as fortunas que promoveram a igualdade nessas cidades, mas principalmente a homogeneidade da
  população. Assim como as maiores desigualdades são encontradas principalmente nas grandes cidades, onde se reúnem grupos populacionais
  muito diferentes entre si.
  O nível educacional foi ressaltado por Narloch (2015) como um potente fator de desigualdade, pois quanto maior a escolarização e a qualificação, maiores são as oportunidades de emprego e maior é a remuneração.
  No que se refere ao aspecto educação como componente importante da
  desigualdade, Pizzio (2008) faz menção às correntes teóricas que atribuem
  a desigualdade às diferenças de acesso às oportunidades para o desenvolvimento das capacidades de cada indivíduo. Nesse sentido, a igualdade
  de condições é uma “estratégia de combate às desigualdades socialmente
  produzidas” (PIZZIO, 2008, p. 81) e mais especificamente o acesso à educação, pois a diferença de anos de estudo reflete diretamente na desigualdade de renda. “Cerca de 28% das pessoas que possuem 15 anos ou mais
  de estudo auferem rendimentos superiores a 10 salários-mínimos. Já na
  parcela que possui entre 11 e 14 anos de estudo, somente 3,8% atingem
  essa faixa de rendimento, com 10 anos ou menos de estudo, o percentual
  assume valores abaixo de 1%” (PIZZIO, 2008, p. 82). Portanto, mais anos
  de estudo significa possibilidade de remuneração mais elevada.
  Outro aspecto, entre os vários componentes que contribuem para o
  aumento das desigualdades de renda no Brasil, refere-se aos salários, às aposentadorias e pensões dos funcionários públicos. Medeiros e Souza (2013,
  p. 19) realizaram estudo para medir a contribuição do gasto público para a
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  259
  
  desigualdade de renda no Brasil. Os autores mencionam que “a remuneração do funcionalismo e a Previdência Social são [...] as duas maiores fontes
  de fluxos estatais”. Os salários dos funcionários públicos contribuem para
  o aumento da desigualdade, pois, em geral, o teto está acima dos salários
  pagos pelo setor privado. E as aposentadorias e pensões do funcionalismo público são provenientes de Regimes Próprios de Previdência Social
  (RPPS), que possuem regras diferenciadas do regime do setor privado, o
  Regime Geral da Previdência Social (RGPS). Enquanto o RGPS possui
  um piso e um teto salarial, tanto para a contribuição quanto para o pagamento dos benefícios, o RPPS tem um piso, mas paga aposentadorias
  e pensões que excedem esse teto, sendo, portanto, um fator promotor de
  desigualdade. Segundo Medeiros e Souza (2013, p. 19), “estas duas fontes
  de rendimento – diferencial salarial e previdenciário – transferem valores
  elevados para clientelas muito diminutas”. No entendimento dos autores, o
  “Estado contribui para uma grande proporção da desigualdade no Brasil.
  Cerca de um terço da desigualdade total pode ser diretamente relacionada às transferências e aos pagamentos feitos pelo Estado aos indivíduos
  e às famílias” (p. 21). A constatação dos autores é de que a contribuição
  do Estado para a desigualdade é bem maior que a contribuição do setor
  privado, pois o mercado de trabalho privado responde por mais de 60%
  da renda disponível, enquanto os salários e benefícios dos funcionários
  públicos são muito mais concentrados.
  Analisando os efeitos da Previdência Social para a contribuição da
  desigualdade, Medeiros e Souza (2013, p. 24) entendem que:
  A desagregação entre as aposentadorias e pensões dos setores público e privado, contudo, confirma o alto grau de heterogeneidade
  do sistema. Na prática, o Sistema Previdenciário brasileiro está
  estratificado em pelo menos três grupos. No nível mais baixo, há
  uma massa de aposentadorias e pensões iguais ao salário-mínimo,
  altamente subsidiadas e pagas a antigos trabalhadores rurais ou
  urbanos que viveram mais ou menos à margem do mercado de
  trabalho formal. No meio, há os aposentados do setor privado e a
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  260
  
  parcela dos servidores públicos inativos cujos benefícios são menores ou iguais ao teto legal do RGPS. No topo, há alguns poucos
  funcionários públicos cujas aposentadorias e pensões excedem – e
  muito, em alguns casos – o teto do RGPS. O grupo dos funcionários
  públicos cujas aposentadorias e pensões excedem o teto representa
  menos de 5% dos beneficiários, mas se apropria de quase 20% dos
  recursos distribuídos pela Previdência.
  
  Detalhando o papel do Estado na amplificação das desigualdades, os
  autores argumentam que as vagas de trabalho do setor público destinam-se
  a profissionais mais instruídos e mais qualificados que a média dos trabalhadores em geral, sendo também melhores remunerados. Nesse quadro
  têm grande contribuição a força e o poder de barganha dos sindicatos
  que representam esses trabalhadores, que conseguem negociar aumentos
  salariais e concessão de benefícios maiores que os do setor privado. Os
  servidores públicos constituem categorias ocupacionais numerosas e com
  um único empregador, o que contribui para a constituição de sindicatos
  bem organizados, atuantes e com forte poder de barganha.
  No seu estudo, Medeiros e Souza (2013) constatam também que nem
  todas as transferências monetárias do Estado são concentradoras de renda.
  Os programas da Assistência Social focalizados na diminuição da pobreza efetivamente contribuem para a redução das desigualdades, mas seu
  impacto é muito limitado, uma vez que representam apenas 1% da renda
  líquida nacional. Para os autores, “os tão celebrados pilares do sistema
  brasileiro de combate à pobreza – o Programa Bolsa Família e o Benefício
  de Prestação Continuada – funcionam muito bem, mas são apenas uma
  gota de redistribuição em meio a um mar de ações estatais regressivas”
  (p. 26). Eles concluem que:
  […] o resultado final é um sistema de proteção social altamente
  estratificado. Em um extremo, uma grande quantidade de famílias
  pobres só pode contar com os parcos recursos distribuídos pela
  Assistência Social ou, no máximo, com benefícios equiparados
  ao salário-mínimo para os idosos ou portadores de deficiência.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  261
  
  No outro extremo, uns números reduzidos de servidores públicos
  muito bem pagos durante sua vida ativa desfrutam ainda de um
  sistema previdenciário mais (MEDEIROS, SOUZA, 2013, p. 27).
  
  Vendo o problema sob outra perspectiva, Dedecca (2014) afirma que
  a redução das desigualdades no Brasil está estreitamente relacionada ao
  crescimento econômico e às características que ele assume. Nos anos de
  2001 a 2004, a recuperação da economia brasileira aumentou os níveis de
  rendimento do trabalho nos diversos estratos, decorrente da política de
  valorização do salário-mínimo e da geração de novos empregos formais.
  Ao mesmo tempo, o governo federal implantou o Programa Bolsa Família,
  realizando transferência de renda para as famílias em situação de pobreza e
  extrema pobreza. Essa política pública, associada ao aumento da oferta de
  emprego, promoveu o aumento da renda corrente das famílias mais pobres.
  O autor aponta o crescimento econômico, a geração de empregos
  formais, a inflação baixa, a balança comercial superavitária e as políticas
  públicas de transferência de renda como fatores favoráveis à redução das
  desigualdades e elevação dos níveis de renda dos diversos estratos da população que ocorreram em um ambiente macroeconômico estável. Ainda
  segundo o autor, “a continuidade do movimento de redução da desigualdade depende do bom desempenho da economia e da sua capacidade em
  dinamizar o mercado” (DEDECCA, 2014, p. 475), o que traz como consequência direta o aumento da oferta de emprego e indiretamente amplia a
  capacidade do governo de financiar as políticas sociais. Outro fator apontado pelo autor, importante no movimento de redução das desigualdades
  e que favoreceu a preservação do poder de compra das famílias do estrato
  mais baixo, na década de 2000, foi a dinâmica da inflação, que nesse período se manteve no patamar de um dígito.
  Quanto às políticas públicas e aos programas de transferência de renda,
  Dedecca (2014) atribui grande importância a essas iniciativas governamentais, destacando a difusão do Programa Bolsa Família como responsável
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  262
  
  pela elevação da renda corrente das famílias mais pobres. Asserburg e
  Gaiger (2007), no entanto, afirmam que o êxito desses programas depende de ações que possibilitem aos beneficiários a atuação como agentes na
  recuperação da sua dignidade, que se encontra fragilizada devido à exposição sistemática à carência, ao desemprego e à instabilidade de renda.
  Atrelada a tais programas, deve-se criar oportunidade de vivência de experiências positivas de participação, reconhecimento e desenvolvimento
  de capacidades que possibilitem a geração de renda por conta própria e,
  assim, a superação por si mesma da situação de pobreza e melhoria de
  suas condições de vida.
  Outro autor que trata sobre a redução das desigualdades é Mercadante (2003), que, como Dedecca, menciona o crescimento econômico e
  o controle inflacionário como importantes para alcançar este escopo, mas
  acrescenta que não são suficientes para alterar os determinantes da pobreza
  e da desigualdade, sendo necessária a realização de mudanças estruturais.
  Entre as mudanças necessárias, ele cita o fortalecimento da democracia,
  engajando a sociedade na discussão sobre as políticas públicas e na participação da vida pública, quebrando a “lógica patrimonialista e autoritária
  do Estado brasileiro” (MERCADANTE, 2003, p. 46). A segunda estratégia,
  segundo o autor, é tratar o problema da inclusão social como prioridade,
  desenvolvendo ações visando: promover melhores condições de vida a um
  grande contingente de cidadãos brasileiros que “sobrevivem em condições
  de extrema precariedade, sem acesso aos bens e serviços essenciais a uma
  vida minimamente digna” (p. 47); promover o acesso e proteção ao trabalho
  formal; e a universalização dos serviços e direitos sociais. A terceira ação
  é o fortalecimento do mercado interno, tornando-o capaz de incorporar
  os excluídos e transformá-los em produtores, consumidores e cidadãos.
  Entre as políticas que podem acelerar a construção de um modelo
  econômico mais igualitário, Mercadante (2003) menciona: a recuperação
  do salário-mínimo; a incorporação no sistema previdenciário dos trabalhadores do setor informal; a reforma agrária; a reforma urbana, ampliando
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  263
  
  o acesso da população de baixa renda à propriedade imobiliária; e a educação. No quesito educação, o autor afirma que:
  […] as deficiências quantitativas e qualitativas do sistema educacional constituem um dos principais problemas estruturais do país
  e um dos fatores que favorecem a concentração de renda e contribuem para a perpetuação das fortes desigualdades que caracterizam
  a sociedade brasileira (MERCADANTE, 2003, p. 50).
  
  Mercadante (2003), assim como Dedecca (2014), acentua que o modelo econômico concentrador e excludente é um dos principais fatores
  promotores de desigualdade, porém acrescenta que há outros agravantes
  como o “caráter regressivo do sistema tributário e a apropriação privada
  dos recursos públicos pelos grupos que controlam ou se beneficiam do
  poder político” (p. 39). Enquanto Dedecca atribui quase exclusivamente
  ao modelo econômico capitalista a causa das enormes desigualdades em
  nosso país, Mercadante, Narloch, Medeiros e Souza acrescentam em suas
  análises outros fatores que, segundo eles, são mais determinantes na concentração de renda e aumento da desigualdade. Assim também as ações
  para redução da desigualdade, que para Dedecca (2014) se concentram na
  retomada do crescimento econômico, para Mercadante (2003) abrangem
  um leque maior de ações governamentais.
  No mesmo viés de Mercadante, Asseburg e Gaiger (2007, p. 505) argumentam que o crescimento econômico por si mesmo não gera redução
  das desigualdades e nivelamentos de renda, afirmando que “a desigualdade não é funcional ao desenvolvimento econômico e tampouco um traço inerente à modernização”, sendo a pobreza e a desigualdade inclusive
  desfavoráveis ao crescimento econômico. A fim de produzir efeitos significativos na redução das desigualdades são necessários outros meios, não
  apenas políticas macroeconômicas. Os autores indicam que o crescimento
  econômico não é um empecilho à redução das desigualdades, mas por si
  só não produz distribuição de renda e redução da pobreza.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  264
  
  Como meio para promover a desconcentração de renda, Asseburg e
  Gaiger (2007, p. 507) indicam a necessidade de adotar medidas de ativação
  econômica dos setores menos favorecidos, promovendo “o protagonismo
  dos pobres como requisito para que as políticas em seu favor sejam sustentáveis e duráveis”, com incentivos para pequenas unidades produtivas
  formar uma base produtiva dinâmica capaz de gerar novos postos de trabalho, promovendo a inclusão no mercado produtivo. As experiências de
  economia solidária são uma iniciativa capaz de propiciar esse protagonismo, através da reunião de pessoas por meio de práticas participativas, de
  cooperação e autogestão. Os empreendimentos solidários de geração de
  renda têm por princípio o fortalecimento da capacidade de ação das camadas mais pobres e “eliminam a divisão entre trabalhadores e meios de
  produção, e entre produção e apropriação dos frutos do trabalho” (ASSEBURG; GAIGER, 2007, p. 509), presentes na lógica de produção capitalista.
  No sentido de encontrar estratégias eficazes para a redução da desigualdade, Medeiros (2003), em vez de realizar estudo sobre a pobreza,
  põe-se a estudar o outro extremo da desigualdade, os ricos, por ser uma
  elite que tem grande poder de influência nas decisões do Estado e, por isso,
  forte impacto sobre o destino das massas da população. O autor constata
  que o crescimento da economia, nos níveis em que vem ocorrendo nas
  últimas décadas, mesmo havendo razoável distribuição entre a população,
  não é suficiente para reduzir expressivamente a pobreza. Análises realizadas pelo autor o levaram a concluir que:
  […] a afirmação de que a sociedade brasileira é extremamente
  desigual deve ser mais bem qualificada. O que realmente ocorre é
  que a população brasileira é segmentada entre uma grande massa
  relativamente homogênea em torno da pobreza e uma pequena,
  porém muito rica elite (MEDEIROS, 2003, p. 31).
  
  Nesse cenário, a estratégia de redução da desigualdade que produziria
  efeitos significativos e imediatos seria a adoção de medidas redistributivas
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  265
  
  de renda, “transferindo recursos dos mais ricos aos mais pobres, pelo menos até o nível necessário para que a pobreza seja erradicada” (MEDEIROS, p. 35).
  Olhando a questão da pobreza e da desigualdade sob o prisma do
  indivíduo ao invés do prisma estrutural ou conjuntural, reportamos a entrevista de Antonio Meneghetti1 concedida à revista Performance Líder.
  O entrevistado, ao analisar as dificuldades individuais para a superação
  da pobreza, explicita que a discrepância entre ricos e pobres:
  […] depende de uma psicologia arraigada na infância, através da
  educação, que depois resulta em uma espécie de ‘preguiça’; o sujeito assume uma postura de ‘parasitar’ o afeto, o acolhimento. [...]
  Substancialmente, não se desenvolve nele uma reação a se tornar,
  a se qualificar, a amadurecer, a se aperfeiçoar, portanto, a colher os
  instrumentos de aprendizagem, de saber, de ofícios no trabalho. Em
  outras palavras ele não aprendeu a selecionar as oportunidades que
  podem ajudá-lo a ser autônomo em sentido econômico, e a base da
  liberdade é a autonomia econômica (MENEGHETTI, 2010, p. 50).
  
  Essa atitude de “parasita” é decorrente do tipo de educação tida na
  infância. Não tanto a educação do sistema formal, mas a educação dada
  pela família, pela sociedade, pelo sistema que, com sua cultura excessivamente assistencialista, favorece esse parasitismo, justificando e valorizando a pobreza. Considerando que a cultura sistêmica promove essa atitude,
  Meneghetti refere que a própria sociedade, o próprio sistema deve:
  […] começar a ensinar a responsabilidade, o sentido de dever, sobretudo em relação a si mesmo e, por consequência, também em
  relação aos outros, [...] É preciso começar uma indireta pedagogia
  1
  
  Antonio Meneghetti, eminente cientista e analista social, reconhecido e respeitado pela ONU, consultor do
  ECOSOC e conferencista da UNESCO, foi presidente da Associação Internacional de Ontopsicologia, ONG
  com status Consultivo Especial junto ao Conselho Econômico e Social (ECOSOC) das Nações Unidas. Em
  2000 realiza um simpósio internacional junto a UNESCO. Realização de conferência na Conference Room
  1do Palácio de Vidro das Nações Unidas em 5 de janeiro de 2001. Em setembro de 2003 participou do painel
  “Governance and public administration” promovido pelo United Nations Department of Economic and Social
  Affairs (UNDESA). Realização de conferência na UNESCO com o tema “Uma nova pedagogia para a sociedade
  futura”, em 30 de maio de 2006.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  266
  
  cultural, sem condenar. Temos que ajudar, pois cada um de nós
  também é o outro, e quando vejo um homem pobre, um homem
  doente, sinto-me tocado na minha humanidade e procuro auxiliar,
  procuro dar ao outro a minha cultura, a minha inteligência, se ele
  o permite (MENEGHETTI, 2010a, p. 51).
  
  O autor entende que, “além do enorme assistencialismo operado por
  todos os governos do mundo, a ideologia de uma democracia tem dado
  gratuitamente um direito que, ao invés disso, deve ser merecido pelas pessoas” (MENEGHETTI, 2004, p. 93). Segundo ele, todos têm potencialmente os mesmos direitos, “mas antes de termos os benefícios, é preciso
  saber demonstrá-los historicamente” (p. 93).
  De acordo com esse posicionamento, parte-se do pressuposto de que
  todo ser humano possui intrínseca a capacidade de superação das dificuldades com as quais se depara e tem potencialmente a possibilidade de
  autorrealização, segundo a medida de cada um. É certo que o ambiente
  social no qual o indivíduo nasce e se desenvolve lhe impõe limites, mas é
  igualmente certo que não inviabiliza o crescimento e a evolução da pessoa.
  Por mais adverso que seja o ambiente, o ser humano é dotado de capacidades que lhe permitem superar tais dificuldades. Uma semente jogada
  em terra fértil, com abundância de água se desenvolve frondosa e exuberante; se colocada em solo árido, rochoso, será menos vistosa, mas não
  perde seu potencial e, de algum modo, ele se manifesta e produz frutos. É
  um princípio da natureza, e negar esse princípio é considerar que alguns
  são melhores que os outros. É considerar que alguns não são capazes de
  manter-se por si próprios, por isso precisam ser mantidos pelo Estado,
  pela sociedade.
  Em geral, as medidas apresentadas para a superação da pobreza são
  medidas assistencialistas, pois entendem que o Estado deve prover os meios
  para suprir as necessidades dos indivíduos em situação de pobreza. Sobre o assistencialismo, no entendimento de Meneghetti, trata-se de uma:
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  267
  
  […] forma de preferência em relação a todos aqueles que são subdesenvolvidos, persiste como modelo de dar de comer sem ensinar como ganhar a comida, com isso se gratifica o infantilismo das
  massas. Hoje é suficiente ser pobre para ter o direito da garantia
  de muitas leis. [...] Com isso perdemos a dialética do mérito, a dinâmica do capaz. O pior disso tudo é o fato de gratificar o infantilismo do homem. Tal contexto de preferências em relação ao deficiente é um subverter os valores fundamentais da vida. Sustento
  que insistir no assistencialismo é um assassínio ideológico, moral
  e psicológico. Quanto mais me prostituo para ajudar o deficitário
  em vez de provocá-lo e ensiná-lo como se cresce, mais sou artífice
  da sua inferioridade (MENEGHETTI, 2004, p. 94, grifo do autor).
  
  O autor avalia que esse assistencialismo é “uma mentalidade que destrói o orgulho, a ambição e a necessidade ao primado de todos aqueles aos
  quais impomos a ajuda. Ajudar significa humilhar e dar exaltação gratuita
  a quem se considera superior: é uma ofensa ao orgulho primário da inteligência do homem” (MENEGHETTI, 2004, p. 231). Para ele, trata-se de
  uma “forma de piedade que desonra a dignidade humana” (p. 96).
  Em outra passagem, Meneghetti (2004, p. 210) é ainda mais firme
  quando afirma ter feito outra análise, na qual notou que todos os assistidos, “além de se tornarem estúpidos e necessitados, são sempre progressivamente mais pobres”. Os assistidos, segundo o autor, “tomam o dinheiro com irresponsabilidade, o consomem em pequenos vícios e pequenas
  curiosidades, e se tornam cada vez mais estúpidos e necessitados” (p. 210).
  Uma vez que vivemos em sociedade, ela tem o dever de propiciar condições ao pleno desenvolvimento de seus indivíduos, o que se torna um
  direito deles. Mas o indivíduo também tem deveres com essa sociedade.
  Por exemplo, o dever de empenhar-se no desenvolvimento de si mesmo,
  através do estudo e aprimoramento de habilidades que preparam para o
  cumprimento de outro dever primordial, o autossustento. A provisão, a
  ajuda, sem a responsabilização, é uma forma perversa de manter o outro
  dependente e inferiorizado. Sobre os deveres, Meneghetti (2004, p. 49)
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  268
  
  orienta que “além de compartilhar nossas riquezas, façamos com que
  aquele pobre compartilhe também dos nossos deveres de educação e de
  estudo. Se devemos dar o nosso bem-estar, é justo que paguem e respeitem as nossas leis de introdução no social”. Quanto ao aspecto da ajuda,
  May (1988, p. 17, p. 20) esclarece que “o processo de ajudar outras pessoas
  pode na verdade torná-las conformistas e tender à destruição da individualidade”. O autor chama a atenção para o fato de que o indivíduo possui
  potencialidades e características únicas, que são reprimidas e, por isso,
  deixam de ser vivenciadas pela pessoa. A repressão das potencialidades
  “levanta a questão da margem de liberdade do ser humano com respeito
  a suas potencialidades, uma margem onde reside a responsabilidade sobre si mesmo”. Os dois autores, além do compromisso da sociedade com
  a promoção do bem-estar dos seus indivíduos, ressaltam as capacidades e
  responsabilidade individual na construção desse bem-estar. Mas o aspecto
  mais importante abordado pelos autores é a liberdade do indivíduo, aliada
  à vontade. Sair da pobreza, garantir o autossustento é uma escolha e empenho pessoal; é a possibilidade de tornar-se autônomo e independente
  economicamente. A dependência das políticas do Estado torna o indivíduo subserviente, submisso e massa de manipulação deste mesmo Estado.
  
  3 CONSIDERAÇÕES FINAIS
  A problemática das desigualdades e da pobreza é muito mais uma
  problemática do indivíduo do que decorrência de um modelo econômico. Com isso, não se pretende afirmar que o indivíduo se encontra em
  dificuldade exclusivamente porque não se esforçou o bastante. Entende-se que o pouco empenho é decorrente de um modelo cultural que
  valoriza e gratifica excessivamente a pobreza e, com isso, está matando o
  potencial humano, como refere Meneghetti (2004, p. 94): “está matando
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  269
  
  a verdadeira alma do homem prometeico que potencialmente existe em
  cada homem”.
  Como medida de superação da pobreza, muitos teóricos apontam as
  medidas distributivas de renda, de riqueza, como uma das ações a serem
  adotadas pelos governos. Quem produz a riqueza a ser distribuída é o sistema produtivo, o mercado, os capitalistas. Mas, afinal, quem é o sistema
  produtivo? São pessoas que se empenham ao máximo para ter melhores
  condições de vida, primeiro para si e, por consequência, também para os
  outros. O empreendedor ou o capitalista como pejorativamente denominam alguns, no entendimento de Meneghetti (2004, p. 95), “é o homem
  capaz de realizar o próprio potencial em função individual e em função
  do coletivo próximo. É um homem que alcança o mais gratificante para si
  mesmo através do útil para os outros”. É o operador que assume responsabilidades, corre riscos para abrir, manter e ampliar seu negócio, gerando
  centenas ou até milhares de empregos que possibilitam trabalho e renda
  para muitos. É o setor produtivo que não só proporciona possibilidade de
  trabalho, como também gera a riqueza, sem a qual não se poderia falar
  em medidas distributivas.
  As medidas de combate à pobreza e redução da desigualdade de
  cunho assistencialista, como as políticas de redistribuição de renda, desconsideram esse potencial individual. Parece que consideram o indivíduo
  incapaz e o colocam numa situação de impotência. Se o Estado e a sociedade não proveem os meios de superação das condições sub-humanas de
  vida, o indivíduo está fadado a permanecer nessa situação. Em tempos
  idos, a riqueza era considerada uma graça divina; agora, é uma graça
  do Estado. No entanto, a crítica a essas medidas não significa dizer que
  se deve abandonar os menos favorecidos à própria sorte. Uma vez que
  é o próprio sistema, com a sua cultura social que incrementa a pobreza,
  é, sim, responsabilidade do sistema, dos governos e da sociedade adotar medidas para superá-la. Todavia, as medidas devem ser no sentido
  de uma nova pedagogia, como aponta Meneghetti (2004), ensinando
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  270
  
  como se ganha a própria comida, estimulando o autodesenvolvimento.
  Ou como refere Pizzio (2008), facilitando o acesso às possibilidades de
  aprimoramento das capacidades individuais. Ou, ainda, como apontam
  Asseburg e Gaiger, oportunizando a vivência de experiências de desenvolvimento de capacidades que promovam a geração de renda e superação da situação de pobreza por si próprio. Com isso devolve-se a dignidade, o orgulho e a confiança em si mesmo, em vez de ficar esperando
  pela providência do Estado.
  Empreender significa “determinar-se a realizar uma tarefa, realizar
  uma mudança de caráter voluntário, cujo resultado é primordialmente
  um ganho individual, [...] é uma jornada em busca do novo, uma vida
  construída pelas próprias capacidades” (CALDEIRA, 2009, p. 169). Temos
  inúmeros exemplos de homens que nasceram muito pobres e, com empenho e determinação, superaram essa situação inicial, alguns construindo
  grandes fortunas, outros com discreta economia que lhes garante viver
  com dignidade. Os pequenos e grandes exemplos são demonstrações de
  empreendedorismo e revelam que o ser humano não tem necessidade de
  assistencialismo ou de garantia de direitos, mas tem necessidade de apoio,
  incentivo e facilitações para investir o seu potencial. Essa é a mola do crescimento e do desenvolvimento econômico e social.
  Em última instância, pode-se dizer que a situação de pobreza, de carência é decorrente da estruturação do sistema socioeconômico, mas no
  fim é o indivíduo que deve decidir e empenhar-se com vontade, como
  fazem os mais abastados, cabendo ao sistema a adoção de medidas que
  propiciem o fortalecimento da capacidade de ação dos indivíduos mais
  pobres, favorecendo-se a melhoria das suas condições de vida e o desenvolvimento social como um todo.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  271
  
  REFERÊNCIAS
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  Desigualdades. Revista de Ciências Sociais, 2007: p. 499-533.
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  Mameluco, 2009.
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  A. B.; BIANCARELLI, A. M.; CINTRA, M. A. M. (Ed.). Presente e futuro do
  desenvolvimento brasileiro. Brasília: IPEA, 2014. p. 469-511.
  MAY, R. A descoberta do ser. Rio de Janeiro: Rocco, 1988.
  MEDEIROS, M. O que faz os Ricos ricos: um estudo sobre fatores que
  determinam a riqueza.Tese de Doutoramento, Brasília, 2003.
  MEDEIROS, M.; SOUZA, P. Gasto público, tributos e desigualdade de renda
  no Brasil. Texto para discussão. Brasília: IPEA, 2013.
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  ______. Sistema e personalidade. Recanto Maestro: Ontopsicologica Editrice,
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  social: uma perspectiva socieconômica. In: WERTHEIN, J; NOLETO, M. J.
  Pobreza e desigualdade no Brasil. Brasília: UNESCO, 2003. p. 37-51.
  NARLOCH, L. Guia politicamente incorreto da economia brasileira. São
  Paulo: Leya, 2015.
  PIZZIO, A. As políticas sociais de reconhecimento como elemento de redução
  das desigualdades sociais. Revista Ciências Sociais, São Leopoldo, v. 44, p.
  80-86, 2008.
  
  O MERCOSUL, O BRASIL E A FAIXA DE FRONTEIRA
  DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
  Francisco Angst
  Jorge Adalberto Schommer
  Letiane Peccin Ristow
  Micheli dos Santos
  
  1 INTRODUÇÃO
  O Mercado Comum do Sul (Mercosul) é um bloco econômico representativo na América Latina. Medeiros, Meunier e Cockles (2015) afirmam
  que, desde sua fundação, em 1991, o Bloco tem sido qualificado por seus
  mecanismos intergovernamentais e pelo processo de tomada de decisão
  fundado no consenso. Conforme Ventura (2005), desde sua implementação, pela assinatura do Tratado de Assunção, o Mercosul tem alternado
  sua história com momentos de progresso e estagnação.
  O conjunto de processos de transformações institucionais, estratégicos
  e normativos induzidos pelo Mercosul configura-se em políticas regionais
  que visam ao desenvolvimento integrado do Cone Sul e de toda América Latina (MODOLO, 2015). Conforme Botto (2011), a partir de cinco
  políticas regionais – educação, ciência e tecnologia, produção e consumo
  sustentável, integração produtiva e assimetrias –, o Mercosul concebe um
  processo de harmonização de políticas desde o nacional ao regional, mais
  do que um processo de transferência do global ao regional. Sendo assim,
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  273
  
  seus países mais desenvolvidos – Brasil e Argentina – seriam os que impõem suas políticas aos menores.
  Assim, faz-se necessário conhecer a história do Mercosul ao longo dos
  seus 25 anos de constituição, recentemente completados. Para isso, parte-se do Tratado de Assunção, marco histórico de constituição do Mercado
  Comum do Sul, percorrendo-se cronologicamente seu processo evolutivo
  em determinados aspectos, tais como a constituição de sua estrutura e suas
  instituições, dentre elas o Parlamento do Mercosul, processo ocorrido ao
  longo de fases, segundo Hoffmann (2008). Cabe uma breve análise da relevância do Brasil perante a consolidação do Mercosul, no intuito de identificar seu papel enquanto membro desse conglomerado, averiguando quais
  as possibilidades e potencialidades dos países-membros para a estruturação
  de uma cadeia de produção regional que possa, além de integrar o Bloco,
  também proporcionar alavancagem ao desenvolvimento de seus países.
  Nesse contexto, o que já foi percorrido pelos países-membros, o que foi
  realizado pelo Brasil, bem como sua responsabilidade perante o conjunto e
  à inserção sul rio-grandense, são conteúdos muito ricos para a elucidação
  de vitórias e fracassos ao longo desses 25 anos de integração. Por fim, esta
  revisão objetiva reconhecer o quanto já se avançou e o que é necessário progredir, pois aprender com o passado, avaliar o presente e trilhar caminhos
  para o futuro é fundamental para estabelecer novos rumos.
  
  2 MERCOSUL: HISTÓRICO E CRONOLOGIA
  O Mercosul surgiu como ferramenta para expansão dos mercados
  nacionais de seus países-membros, frente à globalização e ao processo
  de formação de blocos econômicos. Composto inicialmente por Brasil,
  Argentina, Uruguai e Paraguai, o Mercosul firmou seus propósitos, princípios e instrumentos no Tratado de Assunção, assinado em 26 de março
  de 1991, em Assunção, no Paraguai. No Brasil, este tratado foi legitimado
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  274
  
  pelo Decreto Legislativo nº 197, de 25 de setembro de 1991, e promulgado
  pelo Decreto nº 350, de 21 de novembro de 1991.
  Anteriormente à assinatura do Tratado de Assunção, Argentina e
  Brasil voltavam suas perspectivas ao desenvolvimento regional, baseado
  em um modelo estruturalista intervencionista (BRICEÑO-RUIZ, 2011),
  pré-consenso liberal. Com a consolidação do processo de globalização, na
  década de 1990, é que a integração regional começou a ser vislumbrada
  como um plano de desenvolvimento pelo prisma da inserção internacional.
  Isso ocorreu devido ao fato de, na década de 1980, o Brasil e a Argentina
  começarem a enfrentar os efeitos da exaustão do modelo de desenvolvimento traçado em estratégias protecionistas, agravando-se as desigualdades sociais e o atraso econômico, aumentando as pressões causadas pelo
  endividamento externo (SARAIVA; BRICEÑO-RUIZ, 2009).
  A partir de então, o Bloco convencionou atributos do “regionalismo
  aberto1”, com ausência de uma agenda de “integração profunda” e de mecanismos para avançar na integração social e produtiva (BRICEÑO-RUIZ,
  2013, p. 259). Ainda assim, nos primeiros anos o Mercosul estava voltado
  quase que unicamente para questões comerciais (BRICEÑO-RUIZ, 2011),
  o que possibilitou a Hoffmann et al., (2008, p. 101) afirmar que “embora
  vise à integração dos mercados, o bloco não ultrapassou a condição de
  uma união aduaneira imperfeita”, apesar de ter progredido em outros panoramas que não o econômico-comercial.
  Ao longo dos seus 25 anos, o Mercosul passou por fases distintas.
  Hoffmann et al. (2008), após análise de indicadores econômicos, políticos
  e sociais de integração, identificaram três fases:
  A primeira pode ser chamada de fase de formação e compreende o
  período entre 1991 e 1997, durante o qual é constituída a estrutura
  1
  
  O termo “regionalismo aberto” foi definido pela CEPAL (1994), como: “[...] um processo de crescente
  interdependência no nível regional, promovida por acordos preferenciais de integração e por outras políticas, num
  contexto de liberalização e desregulação capaz de fortalecer a competitividade dos países da região e, na medida do
  possível, constituir a formação de blocos para uma economia internacional mais aberta e transparente”.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  275
  
  institucional do bloco. A ênfase é dada ao aspecto comercial do
  processo de integração, com a criação de órgãos destinados a tratar do tema. A segunda fase, que vai de 1998 a 2002, foi uma fase
  de crise, como um reflexo da crise econômica pela qual os países
  passavam. Uma terceira fase se delineia a partir de 2003, quando
  há uma retomada do processo de integração, coincidindo com uma
  renovação na política doméstica dos países, com governos mais alinhados com a esquerda chegando ao poder: no Brasil, Luis Inácio
  Lula da Silva, na Argentina, Néstor Kirchner, e no Uruguai, Tabaré
  Vázquez (HOFFMANN et al., 2008, p. 103).
  
  Todas as fases foram marcadas por restrições tanto do contexto interno como externo. A primeira fase, em 1991, combinou com o Plano
  Cavallo2 na Argentina, que deu origem à lei de conversibilidade entre o
  peso e o dólar e engloba o período de estabilização da moeda brasileira,
  com o Plano Real, iniciado em 1994 (CURZEL, 2013).
  Nesta fase inicial, segundo Hoffmann (2008), foram criados órgãos de
  base, com representação do executivo de cada país, tais como Conselho do
  Mercado Comum (CMC), Grupo Mercado Comum (GMC), Comissão de
  Comércio do Mercosul (CCM), Comissão Parlamentar Conjunta (CPC),
  Fórum Consultivo Econômico-Social (FCES) e a Secretaria Administrativa do Mercosul, além da criação de um sistema de solução de controvérsias do Mercosul. Tais órgãos foram fundamentais para a estruturação
  consultiva, deliberativa e normativa do bloco. Neste período foi notável,
  também, o fortalecimento da relação comercial intrabloco, passando de
  13% em 1991 para 23% em 1997 do comércio entre estes países.
  De acordo com Mallmamm e Marques (2013), na segunda fase (19982002) chegam ao poder forças políticas progressistas. Esse período culminou com a exaustão do modelo de abertura econômica adotado no início
  da década de 1990 e com violentos problemas sociais acompanhados de
  desdobramentos políticos e eleitorais. No cenário internacional, surgiram
  2
  
  O Plano Cavallo foi um pacote econômico de estabilização monetária na Argentina, coordenado pelo ministro
  da Economia Domingo Cavallo. O principal objetivo do plano era o combate à inflação.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  276
  
  preocupações estratégicas decorrentes dos atentados de 11 de setembro de
  2001 nos Estados Unidos, ocasionando uma conjuntura menos confiável
  e propícia a projetos liberais.
  O período de 1998 a 2002 aponta para uma estagnação na relação do
  Bloco, grande parte devido à crise enfrentada por alguns países-membros;
  cabe destacar, entretanto, o avanço nas diretivas criadas neste período, sendo 51 normas entre os anos mencionados. Foi criado, nesta fase, o Foro de
  Consulta e Concertação Política, integrando funcionários da chancelaria
  dos estados-membros, com o objetivo de avançar em temas relativos à política comum. No âmbito econômico, esse período ficou caracterizado pela
  crise e redução de suas relações comerciais. Hoffmann (2008) destaca, nesse
  sentido, a desvalorização da moeda brasileira promovida em 1999, o que
  repercutiu negativamente na Argentina, que, como medida protetiva, ampliou algumas de suas tarifas acima da tarifa externa comum do Mercosul.
  Na terceira fase houve um processo de revitalização. Foram estabelecidos avanços não apenas na relação comercial, mas os países-membros
  passaram a incluir em suas agendas discussões e instruções relativas a direitos humanos, democracia e questões sociais, e, em 2004, notadamente,
  foram criados, no âmbito da CMC, Fóruns Consultivos de Municípios,
  Estados Federados, Províncias e Departamentos. Percebe-se nisto uma
  expansão e preocupação em promover a participação das demais esferas
  federativas. Destaca-se ainda a criação do Fórum de Convergência Estrutural do Mercosul (Focem). Para Hoffmann (2008), “O Focem tem caráter
  redistributivo e representa a disposição de Brasil e Argentina em arcar com
  certos custos da integração, uma vez que são os maiores contribuintes do
  fundo, mas recebem a menor parte dos recursos.”
  Constitui-se, neste período, o Parlamento do Mercosul, que teve sua
  primeira legislatura entre 2007 e 2010; todavia, ele possui função consultiva
  junto ao CPC e nenhuma competência legislativa. Também neste período
  estabelece-se o Instituto Mercosul de Formação (IMEF), com o objetivo
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  277
  
  acadêmico para capacitação e especialização de funcionários públicos na
  temática da integração regional.
  A terceira fase coincide com a recuperação da economia e do comércio mundiais, vindo a encerrar-se em 2008, com a crise internacional, que
  impôs ao Bloco incluir em sua agenda temas políticos e sociais. “Neste
  sentido, o Mercosul não é só comércio, mas um processo multifacetário
  no qual os elementos comerciais estão misturados com objetivos sociais,
  produtivos e, até mesmo, políticos”. (BRICEÑO-RUIZ, 2013, p. 275). A
  Figura 1 apresenta as principais etapas históricas na criação do Mercosul.
  Figura 1: Etapas históricas do Mercosul
  
  Fonte: Adaptado de Associação Industrial Portuguesa – AIP (2014).
  
  Conforme se observa na Figura 1, esforços têm sido feitos para consolidar a integração política, econômica e social, tonificar os vínculos entre os cidadãos do Bloco e cooperar para melhorar a qualidade de vida,
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  278
  
  embora, mesmo após 25 anos de existência, o Bloco não tenha conseguido
  realizar totalmente seu processo de integração, sendo identificado como
  uma união aduaneira imperfeita.
  Para além da percepção de que o Mercosul ainda não atingiu completamente seu objetivo de integração, há que considerar-se, a partir do
  processo evolutivo mostrado na Figura 1, que se avançou em normativas,
  destacando-se a criação do Parlamento do Mercosul, como também a
  constante aceitação de inserção de novos parceiros comerciais, como os
  Estados Associados do Chile, Equador e Colômbia, para além da Bolívia
  que, recentemente, aderiu ao Bloco.
  Após um apanhado geral sobre o Mercosul, analisa-se, na sequência,
  a importância do Brasil, enquanto maior economia do Bloco, na condução
  do processo de integração regional.
  
  3 ANÁLISE DA INSERÇÃO BRASILEIRA E SUA
  RESPONSABILIDADE NO BLOCO
  No contexto do Mercosul, o Brasil figura como principal país. Segundo a Associação Industrial Portuguesa (AIP, 2014), os países-membros
  possuem grandes assimetrias que envolvem tamanho territorial, questões
  culturais, geográficas e econômicas. A Figura 2 representa a participação econômica de cada país-membro, apontando a supremacia do Brasil
  comparado aos demais, o que fundamenta sua importância no Mercosul.
  Segundo Moreira e Miranda (2012), na economia mundial o Mercosul situa-se como terceiro maior bloco econômico do mundo, atrás do
  NAFTA e da UE, com um PIB aproximado de US$ 3,0 trilhões. Desse total,
  o Brasil participa com 71% (Figura 2). Isso pode resultar em problemas,
  uma vez que as economias mais fortes tendem a ter mais vantagens comerciais e econômicas, impondo-se naturalmente no mercado de outros
  países (AIP, 2014; MOREIRA; MIRANDA, 2012).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  279
  
  Figura 2: Produto Interno Bruto dos países-membros do Mercosul
  
  Fonte: Adaptado de AIP, 2014.
  
  A contribuição econômica brasileira é 15 vezes maior que a do Paraguai e Uruguai juntas, e o valor agregado das mercadorias exportadas
  pelo Brasil e Argentina é maior. Essa discrepância cria um superavit em
  favor dos países mais eminentes do grupo (MOREIRA; MIRANDA, 2012).
  Conforme o Tratado de Assunção (1991), no seu artigo 1º, que estabelece
  a livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos entre os países,
  esse predomínio econômico-financeiro do Brasil pode eclodir em favorecimentos, o que vai contra as condições do tratado.
  Há que considerar-se que uma adequada política do Estado Brasileiro
  quanto à integração do Bloco e à potencialização das vantagens competitivas regionais pode promover a estruturação de cadeias produtivas e até
  mesmo a inserção do Bloco em cadeias já existentes, aos moldes do que
  já começava a ocorrer na Europa Ocidental na década de 50 e 60, como
  aponta Miranda (2014), através da complementaridade dos parques produtivos nacionais. Essa postura adotada pelo Brasil, que possui maior
  influência comercial e econômica no Bloco, poderia inserir o Bloco nas
  cadeias globais de produção de tecnologia e distribuição de bens e serviço, atendendo um comércio global e principalmente chinês já ávido pelas
  matérias-primas dos países do Mercosul, notadamente no Brasil.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  280
  
  O Brasil, de modo tímido, assimila não somente esse papel, mas a articulação e união do Bloco. Segundo Miranda (2014), tanto o Brasil quanto
  o Mercosul tem intensificado suas negociações com a União Europeia e
  mesmo com o grupo do BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do
  Sul), que se torna potencial para o desenvolvimento através de joint ventures nas áreas de energias renováveis, fármacos, aeronáutica e informática.
  Nesse sentido, o Brasil tem interesse na promoção da maior integração
  física, produtiva e comercial da América do Sul como um todo.
  De acordo com Moreira e Miranda (2012), a característica integradora faz do Brasil, no Mercosul, uma grande influência política e econômica, composicionamento a favor do multilateralismo para enfrentar a
  posição norte-americana e a tentativa de implementação da área de livre
  comércio das Américas.
  Miranda (2014) afirma que o Brasil deve concentrar seus esforços na
  definição de uma agenda relevante com os agentes econômicos dos demais
  países-membros do Bloco, para a integração produtiva e comercial, tanto
  regional quanto internacional. Isso pode permitir uma maior integração
  regional com o fortalecimento dessas relações e uma melhor inserção no
  comércio global. Dessa forma o Brasil deve assumir seu papel e buscar agilizar o processo de liberalização comercial do Mercosul e deste sub-bloco
  com os demais países sul-americanos.
  Para a AIP (2014), a complementaridade entre os estados-membros
  do Mercosul é reduzida e carece de uma intensificação em suas relações
  comerciais, para a qual se torna necessário incremento na especialização
  dos países integrantes, proporcionando, assim, por consequência, o desenvolvimento de cadeias de valor regionais. Nesse aspecto, segundo o
  relatório da AIP (2014), o Brasil, pelo nível de industrialização mais elevado e pela especialização, assume papel mais relevante na comunidade
  econômica regional, porém isso por si só não basta. Tudo isso depende
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  281
  
  muito da intensificação das políticas e dos esforços de integração dos diferentes países que compõem o bloco.
  Nas referências apresentadas, os autores convergem na percepção do
  papel proeminente do Brasil para a continuidade do processo de integração
  e fortalecimento do Bloco diante das relações comerciais no âmbito global.
  A riqueza de matéria-prima existente no Brasil e nos países do Mercosul já
  é visada pela China, para o atendimento de sua demanda interna, que se
  desenvolve em larga escala e começa a expandir-se para o resto do globo. A
  dimensão continental do território brasileiro e a rica diversidade cultural,
  de riquezas naturais, produtiva e estrutural, faz com que seja necessário
  identificar as especificidades e potencialidades das regiões que compõem
  o Estado Brasileiro, pois as características regionais são relevantes e devem ser levadas em consideração. Saber como esses estados-membros da
  República Federativa do Brasil estão inseridos no processo de integração
  através das ações locais torna-se um aspecto a ser amplamente explorado,
  para que o Mercosul alcance seus objetivos na continuidade do processo
  de integração.
  
  4 FAIXA DE FRONTEIRA NO RIO GRANDE DO SUL
  Devido às dimensões do território brasileiro e sua vasta área de fronteira é necessário estudar os aspectos regionais e sua importância para a
  integração do Mercado Comum do Sul.
  A integração sul-americana inclui intrincado debate entre normas
  jurídicas e políticas públicas. O instrumento de integração de fronteiras
  demanda visão estratégica dos instrumentos legais disponíveis e empreende comprometimento entre países para arquitetar o desenvolvimento, a
  partir de critérios soberanos cooperativos. Por conseguinte, “a base normativa deve acompanhar a evolução dos acordos internacionais de forma
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  282
  
  que a internalização dos compromissos firmados entre os Chefes de Estado
  consolide as bases do Mercosul” (FURTADO, 2011, p. 9).
  Discutir assuntos na esfera do Mercosul requer o simultâneo diálogo sobre assuntos fronteiriços e regionais, pois é o empenho comum de
  poderes tanto locais como internacionais em superar as adversidades da
  aproximação que fará do Mercosul um sucesso ou uma frustração.
  Na Constituição Federal Brasileira, o segundo parágrafo do art. 20
  esclarece que a faixa de fronteira corresponde a uma área de até cento e
  cinquenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres. O
  Brasil ocupa um território de 8,5 milhões de km2, sendo o quinto país do
  mundo em extensão territorial.
  Em relação aos demais países que integram o Mercosul, o Brasil possui maior espaço de diálogo com outras nações, pois faz fronteira com
  dez países (FURTADO, 2011). Já o Rio Grande do Sul faz fronteira com
  Argentina e Uruguai.
  No estado do Rio Grande do Sul, as faixas de fronteira correspondem
  a áreas que fazem divisa com a Argentina e o Uruguai, as quais, juntamente aos estados de Santa Catarina e Paraná, formam o Arco Sul do Brasil,
  conforme demonstrado na Figura 3.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  283
  
  Figura 3: Faixa de Fronteira no Brasil e no Rio Grande do Sul
  
  Fonte: Ministério da Integração Nacional, 2009.
  
  Na Figura 3 observa-se a classificação dos municípios da faixa de fronteira, a qual é entendida da seguinte forma: municípios que fazem divisa
  com os países vizinhos são classificados como de “linha de fronteira”, e
  os que se unem diretamente com um ou mais vizinhos são chamados de
  “cidades-gêmeas”. O Estado do Rio Grande do Sul, devido a sua ocupação
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  284
  
  e características, apresenta dez cidades-gêmeas, o maior número entre todos os estados brasileiros.
  O Ministério da Integração Nacional estabeleceu o conceito de cidades-gêmeas nacionais, os critérios adotados para essa definição e a lista de
  todas as cidades brasileiras por estado que se enquadram nessa condição.
  Essas informações constam da Portaria nº 125/2014, cujo art. 1º define:
  Art. 1º Serão considerados cidades-gêmeas os municípios cortados pela linha de fronteira, seja essa seca ou fluvial, articulada ou
  não por obra de infraestrutura, que apresentem grande potencial
  de integração econômica e cultural, podendo ou não apresentar
  uma conurbação ou semiconurbação com uma localidade do país
  vizinho, assim como manifestações “condensadas” dos problemas
  característicos da fronteira, que aí adquirem maior densidade,
  com efeitos diretos sobre o desenvolvimento regional e a cidadania (BRASIL, 2014).
  
  Segundo Cagnin (2014), no Rio Grande do Sul as intervenções do
  Plano Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) se restringiram
  aos instrumentos denominados de planos e programas nas escalas macrorregional e regional na região de Fronteira, pelo Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF), que tem viabilizado projetos
  nas chamadas cidades-gêmeas, destinados à melhoria de infraestrutura,
  saneamento, urbanização, saúde e educação. As principais repercussões
  do Programa foram a criação do Fórum da Mesorregião da Metade Sul e
  da Mesorregião Grande Fronteira do Mercosul, este último envolvendo
  o oeste de Santa Carina e do Paraná, surgindo disso a criação da Universidade Federal do Pampa (UNIPAMPA) e da Universidade Federal da
  Fronteira Sul (UFFS), cujo debate foi alimentado pelos fóruns regionais.
  Ainda, segundo o mesmo autor, o Ministério de Integração Nacional
  (MI) tem promovido o debate sobre o desenvolvimento nas regiões através
  da realização sistemática de seminários, reuniões técnicas e formações e,
  também, promovendo o envolvimento dos demais órgãos e instituições
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  285
  
  governamentais, estabelecendo parcerias entre os Governos Estaduais,
  Municipais, Fóruns das Mesorregiões citadas e os Conselhos Regionais
  de Desenvolvimento.
  Nota-se que há uma demanda crescente pela definição de políticas
  públicas específicas para estes municípios fronteiriços, considerando que
  geralmente a divisão entre eles se dá por uma rua, tornando-os de extrema importância para a integração sul-americana.
  Nesse sentido, o governo do estado do Rio Grande do Sul, através do
  Núcleo Regional de Integração da Faixa de Fronteira, elaborou o Plano
  de Desenvolvimento e Integração da Faixa de Fronteira do Estado do Rio
  Grande do Sul (PDIF/RS), compreendendo um vasto processo de planejamento participativo e muitas instituições e atores, tanto governamentais
  quanto da sociedade civil, com o objetivo de articular o desenvolvimento
  econômico e social dos territórios de fronteira, diversificando a economia,
  fortalecendo as cadeias produtivas existentes e promovendo crescimento
  econômico com sustentabilidade ambiental e equidade social (RS, 2012).
  Para além das preocupações com os aspectos econômicos e sociais, o
  PDIF/RS (2012) aponta para as questões referentes à infraestrutura como
  fundamental para o desenvolvimento, considerando que investimentos em
  estradas, ferrovias, pontes, aeroportos, redes de energia elétrica e conectividade são condições indispensáveis para o crescimento econômico, para
  a qualidade de vida e para sua maior integração, devendo ser priorizados,
  tanto pelo governo federal como pelos demais organismos multilaterais
  de investimentos voltados para a integração latino-americana.
  
  5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
  Após fazer esta análise do contexto do Mercosul, sua constituição
  e histórico evolutivo, foi possível averiguar alguns aspectos do papel do
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  286
  
  Brasil frente ao Bloco e, fundamentado nisso, partir para uma análise local, pela abordagem da importância do Rio Grande do Sul no processo
  de integração.
  Se por um lado o Mercado Comum do Sul, em seus 25 anos de história, não atingiu sua integração plenamente, conforme alguns autores,
  por outro lado não é negado pela revisão de literatura que, em alguns momentos, houve progresso, principalmente no período inicial, entre 1991 e
  1997, com a ênfase no aspecto comercial.
  O Brasil figura nesse processo cercado de uma responsabilidade mais
  acentuada, tendo em vista tratar-se da economia mais relevante do Bloco,
  e por possuir um parque industrial mais consistente, são esses os aspectos apontados pelos autores. Conforme visto, o Brasil tem relevância no
  processo de fortalecimento da integração na medida em que tem mais
  condições de dar suporte aos menores países membros. Para além disso,
  tem potencial para impor-se comercialmente em conjunto com o bloco
  perante o mercado internacional.
  As diversidades regionais de um país de dimensões continentais como
  o Brasil não podem ser esquecidas ou deixadas à margem do processo e,
  por esse motivo, foram abordados aspectos da integração do estado do Rio
  Grande do Sul e sua faixa de fronteira com a Argentina e o Uruguai. Foi
  possível apurar que tanto a União quanto os estados empreendem esforços para promover e consolidar a integração, tanto em aspectos estruturais
  quanto comerciais, políticos e sociais.
  Apesar de sua tenra caminhada, em relação aos demais blocos econômicos existentes, percebe-se que a agenda do Mercosul têm conseguido dar passos importantes para a consolidação do bloco, tantointra como
  extra-Bloco. Esse processo torna-se fundamental para o fortalecimento e
  a continuidade da integração.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
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  AS NOVAS EMPRESAS ESTATAIS NO CONTEXTO
  DO PRIMEIRO GOVERNO DILMA ROUSSEFF
  Carla Inês Dillenburg
  Leandro Alexandre da Silva
  
  1 INTRODUÇÃO
  Empresa estatal é aquela ligada ao Estado e, por consequência, vinculada ao projeto político do grupo que administra esse estado. O Brasil
  possui forte tradição da atuação do Estado como empresário, tendo empresas como o Banco do Brasil, criado em 1808, a Caixa Econômica Federal, criada em 1861, e a Petróleo Brasileiro S/A (Petrobrás), criada em
  1953. Recentemente, o Estado brasileiro criou empresas estatais, como a
  Empresa de Planejamento e Logística (EPL), na área de planejamento e logística, e o Centro Nacional de Tecnologia Eletrônica Avançada (CEITEC).
  Com a finalidade de compreender a criação e manutenção dessas
  novas empresas estatais, na lógica do modelo de atuação do Estado do
  primeiro governo da presidente Dilma Rousseff, compreendido entre os
  anos de 2011 e 2012, optou-se por dividir este capítulo em cinco seções,
  contando esta introdução como a primeira delas. A segunda seção expõe
  o surgimento e fortalecimento do Estado empresário, termo utilizado para
  caracterizar o Estado que busca empreender, criando empresas públicas
  ou de economia mista que venham a atuar em setores estratégicos e/ou
  concorrer com a iniciativa privada. A terceira seção é destinada a analisar
  
  As novas empresas estatais no contexto do primeiro governo da Dilma Rousseff
  291
  
  a empresa estatal no Brasil, principalmente no que diz respeito a seus fundamentos legais, além de discutir de maneira breve a História do Estado
  empresário brasileiro, tendo como ponto inicial o ano de 1995, início do
  mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso.
  A quarta seção apresenta a discussão sobre a forma de atuação do
  primeiro governo da presidente Dilma Rousseff, considerada em alguns
  aspectos uma continuidade do modelo de atuação estatal posto em prática no segundo governo do presidente Luís Inácio Lula da Silva. Esta seção está dividida em duas subseções, uma voltada a discutir os entraves
  do setor de logística e a atuação EPL, e outra com a finalidade de discutir
  a importância do setor de microeletrônica e semicondutores no processo de inovação e desenvolvimento, bem como a atuação do CEITEC. Na
  quinta e última parte são tecidas as considerações finais, realizadas com
  base nas pesquisas que este artigo intenciona apresentar. A pesquisa em
  questão foi do tipo bibliográfica, realizada em livros, artigos e, principalmente, em relatórios oficiais de órgãos auxiliares do governo e das próprias
  empresas pesquisadas.
  
  2 O FENÔMENO DO ESTADO EMPRESÁRIO
  Empresa estatal é aquela usualmente vinculada ao Estado e, em maior
  ou menor grau, controlada pelos seus dirigentes políticos. Frequentemente
  essa entidade está ligada ao projeto de desenvolvimento defendido pelos
  que conduzem o Estado. O fenômeno do Estado empresário remonta ao
  período da idade moderna, com a formação das monarquias nacionais e
  com o fortalecimento do poder estatal. Segundo Oliveira, foi no contexto
  absolutista que “constatou-se a participação das primeiras empresas estatais
  no processo de colonização em curso” (1997, p. 298). Destacam-se nesse
  período empreendimentos como as companhias de comércio portuguesas
  e holandesas, criadas para dar cabo ao projeto colonizador desses países.
  
  As novas empresas estatais no contexto do primeiro governo da Dilma Rousseff
  292
  
  O século XVIII trouxe consigo o advento de ideias liberais encabeçadas pela burguesia. Defendiam o livre mercado e a livre concorrência,
  que fazem parte do conjunto teórico conhecido como liberalismo. Oliveira
  esclarece que o liberalismo
  [...] pode assumir variadas formas, mas o que se sucedeu ao mercantilismo caracterizou-se pela defesa do princípio segundo o qual
  o desenvolvimento econômico deveria fazer-se em conformidade
  com as leis naturais do mercado, sem os grilhões anteriormente
  postos pelo Estado. Neste ponto se sobressaia a doutrina de Adam
  Smith (OLIVEIRA, 1997, p. 298).
  
  Trata-se da proposta do liberalismo econômico defendido, entre outros, pelo filósofo e economista escocês Adam Smith, segundo o qual o
  desenvolvimento econômico deveria seguir uma ordem estabelecida por
  “leis naturais”. Essa ordem não aceitava a intervenção do Estado, de maneira
  a favorecer a iniciativa individual. A partir do século XIX, com a difusão
  do liberalismo econômico, diversos países diminuíram sua atuação estatal, tanto como regulador dos mercados, quanto como estado empresário,
  dando lugar a um projeto de estado mínimo1.
  O ideal liberal viria a ser mais duramente questionado a partir da crise
  econômica de 19292, uma vez que esse modelo de economia e sociedade
  não conseguiu fornecer nenhuma solução para a saída da crise. O cenário
  da grande depressão começou a ser modificado somente a partir de 1933,
  depois da eleição de Franklin Delano Roosevelt, para presidente dos EUA.
  O conjunto de ações de caráter intervencionista propostas por Roosevelt
  entraram para história como o New Deal, proposta baseada nas ideias do
  economista John Maynard Keynes.
  1
  
  Um Estado que teria uma única função, a de proteger os direitos individuais contra toda e qualquer forma de
  violação (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 1998, p. 283).
  
  2
  
  Crise global desencadeada pela quebra da bolsa de Nova York, em 29 de outubro de 1929. Equivaleu a algo muito
  próximo do colapso da economia mundial, que agora parecia apanhada num círculo vicioso, onde cada queda
  dos indicadores econômicos reforçava o declínio em todos outros (HOBSBAWM, 1998, p. 96).
  
  As novas empresas estatais no contexto do primeiro governo da Dilma Rousseff
  293
  
  Diferente do que advoga o liberalismo, no ideal keynesiano cabe a
  ação do Estado como regulador e, se necessário, como empresário para
  manter níveis suficientes de emprego e renda para os trabalhadores. Isso
  contribui para aumentar o consumo, gerando assim a demanda agregada
  necessária para a construção de um ambiente saudável, onde a economia
  possa se desenvolver (LEKACHMAN, 1968, apudSZMRECSÁNYI; LEITE, 1984, p. 17).
  A partir da Segunda Guerra Mundial o fenômeno do estado empresário se aguçou. Segundo Oliveira, foi
  […] a forma encontrada para vencer a crise enfrentada pelo capitalismo foi contar com o auxílio do Estado na intervenção da ordem
  econômica. A intervenção estatal no domínio econômico ocorreu
  basicamente por meio (i) da regulamentação, planejamento e controle da economia de mercado e (ii) da participação direta na atividade empresarial (1997, p. 299).
  
  Essa colocação se refere especificamente aos Estados Unidos da América (EUA) no pós-guerra, no entanto é passível de generalizar-se a todos
  os países que passaram a defender a adoração do Estado de Bem-Estar
  Social3. Com o objetivo de manter os mecanismos desse sistema, os estados passam a interferir cada vez mais na economia, no sentido de regular,
  planejar e controlar setores considerados estratégicos, bem como participar diretamente na atividade empresarial.
  Oliveira complementa que:
  Então, o Estado passa a praticar atos de comércio e indústria ao
  lado dos particulares, concorrendo normalmente com a iniciativa
  privada no desenvolvimento da atividade econômica por meio de
  suas empresas. Tal empreendimento econômico pelo Estado, hodiernamente, é questionado, chegando alguns a suscitarem até a
  3
  
  O Estado do bem-estar (Welfare State), ou Estado assistencial, pode ser definido, à primeira análise, como
  Estado que garante “tipos mínimos de renda, alimentação, saúde, habitação, educação, assegurados a todo o
  cidadão, não como caridade mas como direito político”. (H. L. Wilensky, 1975, apud BOBBIO; MATTEUCCI;
  PASQUINO, 1998, p. 416).
  
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  294
  
  prática de concorrência desleal, haja vista, segundo expõem os seus
  apologistas, as vantagens e benefícios de que dispõem as empresas
  públicas na disputa de mercados em relação às empresas particulares (1997, p. 300).
  
  Trata-se do Estado empreendendo e concorrendo diretamente com o
  empresariado privado. Tal concorrência, por vezes, foi acusada como sendo desleal devido às supostas vantagens que as empresas públicas podem
  obter sobre as empresas privadas. Por outro lado, os que defendem como
  necessária a atuação do Estado, argumentam que ela se deu em razão da
  […] ausência de mecanismos institucionais que garantissem à iniciativa privada que as políticas redistributivas não retirariam as
  quasi renda de seus investimentos. Ou seja, “o motivo para a propriedade estatal é assegurar investimentos em ativos socialmente
  valiosos que não podem ser realizados por investidores privados
  devido aos riscos de expropriação” (ESFAHANI; ARDAKANI,
  2002:5 apud FILHO; PICOLIN, 2008, p. 1170).
  
  Segundo esse ponto de vista, o fenômeno do estado empresário e sua
  manifestação mais concreta, a empresa estatal, existem para suprir carências em certas áreas. Trata-se de realizar investimento em áreas que embora sejam estratégicas, por diversos motivos deixaram de atrair a iniciativa
  privada. As discussões entre os que defendem um estado de atuação forte
  e os que defendem um estado menor não cessaram, mas sim prosseguiram
  gerando um campo frutífero para o surgimento de novas teorias econômicas como neoliberais, neokeynesianos.
  
  3 AS ESTATAIS E O ESTADO EMPRESÁRIO NO BRASIL
  No Brasil, a formação das empresas estatais é prevista pela Constituição Federal de 1988, através do artigo 37, inciso XIX, que estabelece:
  
  As novas empresas estatais no contexto do primeiro governo da Dilma Rousseff
  295
  
  Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada
  a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e
  de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir
  as áreas de sua atuação (Redação dada pela Emenda Constitucional
  nº 19, de 1998) (BRASIL, 1988).
  
  O artigo 173 destaca as seguintes condições:
  Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando
  necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante
  interesse coletivo, conforme definidos em lei (BRASIL, 1988).
  
  Segundo Furtado, conceitualmente empresas estatais são as “empresas públicas e as sociedades de economia mista, que são entidades administrativas que compõem a Administração Pública indireta da união, dos
  estados, do distrito Federal ou dos municípios” (2013, p.161-162). Do ponto de vista da administração federal, classifica-se como empresa pública
  a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado,
  com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criada por
  lei para a exploração de atividade econômica que o Governo seja
  levado a exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa, podendo revestir-se de quaisquer das formas admitidas em Direito (art. 5.º, II, com a redação dada pelo Decreto-lei
  n. 900, de 29 de setembro de 1969 apud MOREIRA-NETO, 2014,
  p. 293) [grifo nosso].
  
  A empresa pública diferencia-se da sociedade de economia mista,
  uma vez que “Sociedades de economia mista são entidades para estatais,
  organizadas para fins empresariais, com participação do Estado e de pessoas de direito privado, em seu capital e em sua administração” (MOREIRA-NETO, 2014, p. 294). O autor complementa que é:
  […] a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica sob a
  
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  296
  
  forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, à União ou à entidade da administração
  indireta. (art. 5.º, III, com a redação dada pelo Decreto-lei n. 900,
  de 29 de setembro de 1969 apud MOREIRA-NETO, 2014, p. 294)
  [grifo nosso].
  
  Moreira Neto destaca ainda que:
  Interessante é observar-se que não é o capital misto que configura
  a sociedade de economia mista, pois o termo “economia” sugere
  conteúdo mais amplo que “capital”. Na verdade, o traço marcante
  é a participação necessária do Estado na direção da empresa, pois
  este é o elemento que lhe confere o poder de atuar, vale dizer, de
  decidir em nível de execução sobre a específica atividade que lhe
  foi cometida por delegação legal. O controle societário exercido
  pelo Poder Público sobre a sociedade de economia mista obedece
  exclusivamente à legislação comercial aplicável, isto é, dá-se através
  da maioria societária, e não por ingerência administrativa direta
  de atos administrativos baixados pela entidade política matriz,
  para que não se atropelem os direitos dos acionistas privados sem
  seu conhecimento e a possibilidade de participação (2014, p. 294)
  [grifo nosso].
  
  Assim, define-se com precisão a empresa estatal, seja ela empresa pública, aquela que embora seja regida na forma do direito privado é constituída, se federal, com capital exclusivo da União, o mesmo podendo ser
  aplicado aos demais entes subnacionais4. Trata-se da sociedade de economia mista, constituída com capital público e privado, cujo estado pode ser
  sócio majoritário ou minoritário, desde que detenha uma maior parcela
  das ações, com direito a voto, de forma a preservar a direção da empresa.
  A história recente do Brasil, contada a partir de 1995, apresentou duas
  tendências com relação às estatais:
  Na primeira tendência (1995-2002), verificou-se uma significativa
  redução do número de empresas estatais e, consequentemente, da
  4
  
  Estados e municípios.
  
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  297
  
  quantidade de empregados e do volume de dispêndio global. A segunda tendência (2003-2013) foi marcada pelo crescimento quantitativo de tais empresas, ampliando, assim, sua força de trabalho,
  bem como seus dispêndios globais, o que teve papel fundamental
  para minorar os efeitos da crise internacional recente no Brasil
  (CALIXTRE; BIANCARELLI; CINTRA, 2014, p. 107).
  
  Tais colocações, realizadas por José Celso Cardoso Junior, técnico em
  desenvolvimento do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA),
  autor do segundo capítulo da obra Presente e Futuro do Desenvolvimento Brasileiro, de 2014, podem ser melhores compreendidas se inseridas
  no contexto dos governos desses períodos. Entre 1995 e 2002, o Brasil era
  governado por Fernando Henrique Cardoso, que tinha como ordem do
  dia o equilíbrio da economia e, para tanto, realizou um profundo ajuste
  fiscal, diminuindo a atuação do Estado.
  Já o segundo movimento, ocorrido entre 2003 e 2013, insere-se no
  contexto dos governos petistas de Luís Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff. Essas gestões, principalmente a partir do segundo mandado de Lula e
  da crise financeira de 2008, buscaram intensificar a atuação do Estado na
  economia. Tal momento fortaleceu o planejamento estatal de áreas prioritárias, a atuação do Estado como empresário, levantando inclusive alguns
  debates sobre o caráter desenvolvimentista desses governos.
  Segundo dados do Relatório Perfil das Empresas Estatais Federais
  do Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais
  (DEST), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em 2013
  havia um total de 141 empresas estatais sob controle da União, sendo 48
  sob controle direto e 93 sob controle indireto. Dessas 141 empresas federais, 18 (12,8%) são do setor financeiro e 123 (87,2%) são do setor produtivo (DEST, 2015, p. 14-16).
  Conforme mostra o Gráfico 1, o estado brasileiro empreendeu em
  áreas estratégicas para o desenvolvimento de uma nação. As áreas em que
  
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  298
  
  o estado brasileiro está mais presente são a de Petróleo, Energia Elétrica
  e Setor Financeiro.
  Gráfico 1: Empresas estatais federais por área de atuação – 2013
  
  Fonte: DEST, 2015, p. 17.
  
  Cabe destacar ainda a participação estatal em outras áreas, como
  Comércio e Serviço, Indústrias de Transformação, Pesquisa e Desenvolvimento, Setor Portuário e de Abastecimento. Sobre essa situação, Rattner
  explica que:
  O fato de as empresas estatais controlarem a maior parte dos setores
  de produção de bens intermediários, tais como aço, petróleo, petroquímicos, geração de energia elétrica, telecomunicações, estradas
  de ferro, mineração etc., é um fenômeno indicativo das limitações
  de um pleno desenvolvimento industrial baseado na iniciativa
  privada num país dependente e periférico (1984, p. 7) [grifo nosso].
  
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  As limitações a que o autor se refere revelam-se com mais clareza a
  partir da Segunda Guerra Mundial, conflito que desarticulou a produção
  industrial dos países da Europa, e criou também no Brasil uma demanda
  por produtos industrializados. Tal demanda não pode ser suprida pelos
  capitalistas brasileiros, devido a fatores organizacionais, tecnológicos e financeiros (RATTNER, 1984, p. 7-8). Diante desse quadro, o Estado assume
  a tarefa da produção de bens de capital passando a intervir cada vez mais
  na economia, de modo a suprir a indústria com bens produzidos no país.
  
  4 ATUAÇÃO ESTATAL NO GOVERNO DILMA ROUSSEFF
  E AS NOVAS ESTATAIS ESTRATÉGICAS
  O primeiro governo da presidente Dilma Rousseff (2011-2014), em
  alguns aspectos pode ser considerado uma continuidade do último mandato do presidente Luís Inácio Lula da Silva (2007-2010). A política econômica e o modelo de atuação do Estado são exemplos de continuidade.
  Ainda durante o governo Lula, em 26 de março de 2006, o Ministério da
  Fazenda foi assumido pelo economista de orientação keynesiana Guido
  Mantega, que substituiu a política fiscal ortodoxa, sustentada pelo ex-ministro Antonio Palocci (LOPREATO, 2015, p. 8). A partir de então, as políticas públicas passaram a ser desenvolvidas com o objetivo de retomar
  um crescimento econômico que havia ocorrido no primeiro mandato de
  Lula. Houve a retomada do planejamento de setores prioritários, principalmente a partir do lançamento do Plano de Aceleração do Crescimento
  (PAC), em 20075. A posse de Mantega é considerada um marco de mudança na atuação e intervenção do estado brasileiro.
  5
  
  O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), um programa do governo federal brasileiro que articula
  ações que coordenação e monitoramento dos programas e ações prioritárias de variados ministérios como do
  planejamento, orçamento e gestão, ministério da fazenda e casa, lançado em 28 de janeiro de 2007, tem por
  meta estabelecer um conjunto de políticas econômicas e planejadas para os quatro anos seguintes, promovendo
  o aceleramento da economia e priorizando setores como a infraestrutura, saneamento, habitação, transporte,
  energia, entre outros (BNDES, 2008).
  
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  300
  
  O governo Dilma manteve a equipe econômica e a estratégia do governo Lula, inclusive o ministro Mantega. Não alterou o modo de atuação
  estatal, nem as medidas de incentivo ao mercado interno. Dessa forma,
  no primeiro governo Dilma Rousseff, o Estado passou a atuar mais ativamente através de suas políticas públicas, no sentido de acelerar o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB). Nessa maneira de conduzir o
  Estado, destaca-se a intensificação do fenômeno “estado empresário”, manifesto através da criação de algumas empresas estatais. Lopreato clareia
  essa ideia explicando que o governo Dilma, com a finalidade de acelerar
  o crescimento do PIB,
  […] adotou políticas ativas de defesa do mercado interno e do investimento. Primeiro, criou um conjunto de empresas estatais
  responsáveis por coordenar a elaboração de projetos e investimentosem áreas específicas [...] A proposta atual questiona o modelo
  institucional centrado no papel de regulação das agências setoriais
  e prevê mais presença de estatais. O controle de áreas relevantes é
  compartilhado por novas entidades públicas, com a atribuição de
  pensar a estratégia e planejar as ações de longo prazo (2015, p. 25)
  [grifo nosso].
  
  Além de intencionar acelerar o crescimento brasileiro, através das
  políticas públicas, um dos objetivos da política estatal do governo foi a de
  “enfrentar os nós que se arrastam a anos” (LOPREATO, 2015, p. 22) para
  enfim “romper com os entraves que à expansão da economia brasileira”
  (p. 23). É com vista nesse objetivo e pautado por uma visão de política
  econômica que vinha sendo desenvolvida, desde a posse do ministro Mantega, que se entende a criação e manutenção das novas empresas estatais
  consideradas estratégicas para romper os entraves ao desenvolvimento do
  Brasil. Lopreato (2015) destaca ainda que, nesse período, foram criadas
  sete empresas estatais nos ramos de telecomunicações, logística, seguros,
  semicondutores e microeletrônica e defesa. Para os fins desta pesquisa foram analisadas duas dessas criações: a Empresa de Planejamento e Logística
  
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  301
  
  (EPL) e o Centro Nacional de Tecnologia Eletrônica Avançada (CEITEC),
  bem como seus campos de atuação.
  4.1 Os entraves da logística brasileira e a atuação da Empresa de
  Planejamento e Logística (EPL)
  No campo de atuação da Empresa de Planejamento e Logística (EPL),
  os problemas são históricos. Barboza, nesse sentido, avalia:
  A logística é um dos entraves para o crescimento da produção
  agrícola, industrial, automobilística entre outros setores no Brasil,
  [...] O investimento realizado em infraestrutura não acompanhou
  o crescimento da produção, gerando gargalos logísticos para seu
  escoamento. O investimento em infraestrutura comparada com
  países desenvolvidos foi insignificante há décadas, logo, retrata a
  nossa atual conjuntura, aliado ao pouco recurso destinado para
  este fim, soma-se os desvios de recursos oriundos da corrupção no
  Brasil. O maior problema gerado pela falta de infraestrutura é que
  esta precariedade eleva o valor dos produtos, fazendo com que os
  mesmos se tornem menos competitivos no comércio internacional,
  observamos que o custo de transporte por ora fica mais barato no
  transporte do Brasil para outros países, do que dentro do próprio
  território nacional (2014, s.p).
  
  Existe um deficit histórico de investimento em infraestrutura e logística. Tal fato contribuiu para que o setor logístico tenha se constituído em
  um dos entraves para o desenvolvimento econômico do Brasil, ao longo
  dos anos. Um estudo do Conselho Federal de Administração intitulado
  Plano Brasil de Infraestrutura e Logística (PBLog) concluiu que: “No Brasil há um consenso: a infraestrutura logística é um dos principais gargalos
  para o desenvolvimento econômico e social do país. Os problemas são
  evidentes em todos os modais” (MELLO; SILVA, 2013, p. 104). Por outro
  lado, o estudo também apontou:
  
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  302
  
  É importante salientar que o Brasil despertou finalmente para entender que o desenvolvimento econômico acelerado e sustentável tem
  na logística de transportes de carga um dos seus mais importantes
  pontos de apoio. Esse despertar pode ser constatado em diversas
  ações, tanto em nível federal como estadual. Em 2012, por exemplo,
  o governo federal lançou o Programa de Investimento em Logística
  [...] A iniciativa pretende investir, nos próximos 25 anos, cerca de
  R$ 133 bilhões para duplicar os principais eixos rodoviários do país;
  reestruturar o modelo de investimento e exploração das ferrovias; e
  expandir e aumentar a capacidade da malha ferroviária (MELLO;
  SILVA. 2013, p. 106-107).
  
  A criação da EPL, responsável pela estruturação e qualificação, por
  meio de estudos e pesquisas, do processo integrado de logística do Brasil,
  “é outra boa nova, uma vez que sua principal missão será procurar soluções para integrar rodovias, ferrovias, portos, aeroportos e hidrovias”
  (MELLO; SILVA. 2013, p. 14).
  A EPL foi instituída pela Lei nº 12.404, de 04 de maio de 2011, modificada pela Lei nº 12.743, de 19 de dezembro de 2012, e é uma empresa
  estatal pública que tem por finalidade estruturar e qualificar, por meio de
  estudos e pesquisas, o processo de planejamento integrado de logística
  no país, interligando rodovias, ferrovias, portos, aeroportos e hidrovias
  (LOPES, 2015, p. 18).
  Uma das principais atividades da EPL é desenvolver o Plano Nacional
  de Logística Integrada (PNLI), que é um “estudo que engloba levantamentos, pesquisas, análises, diagnósticos e propostas de solução para os gargalos da infraestrutura do transporte associados e serviço” (LOPES, 2015, p.
  18-20). Cabe ainda à EPL monitorar e elaborar estudos que orientarão os
  processos de concessão e o acompanhamento da execução do Programa
  de Investimentos em Logística (PIL), iniciativa que, conforme visto, pretende investir cerca de R$ 133 bilhões nos próximos 25 anos.
  A EPL atua, ainda, juntamente aos órgãos de licenciamento ambiental,
  na concessão das licenças. Nesse caso, cabe à EPL contratar,
  
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  303
  
  […] por meio de licitação, as empresas que vão elaborar os estudos
  ambientais necessários para a emissão das licenças ambientais. Os
  referidos estudos são avaliados e acompanhados por equipe multidisciplinar da EPL até a sua conclusão, momento em que são encaminhados aos órgãos ambientais licenciadores. Após a emissão
  da Licença de Instalação – LI, esta é transferida ao concessionário,
  que reembolsa a EPL pelos custos incorridos com a obtenção das
  licenças. A Licença de Operação é de responsabilidade da concessionária (EPL, 2016, s. p).
  
  Os licenciamentos realizados em conjunto com a EPL são principalmente de trechos de rodovias e de ferrovias. A EPL age sob a contratação
  dos órgãos emissores de licenciamento, para licitar empresas que fornecerão pareceres técnicos acerca da obra a ser realizada. Algumas licenças
  obtidas por intermédio da EPL, entre os anos de 2013 e 2014, são: BR-040,
  trecho entre Brasília/DF e Juiz de Fora/MG; BR-163, entre a divisa Mato
  Grosso/Mato Grosso do Sul (MT/MS) e Mato Grosso/Paraná (MS/PR);
  BR-050, entroncamento com a BR-040, na divisa de Goiás com Minas
  Gerais (EPL, 2016, s.p). Tais projetos deixam transparecer que a EPL encontra-se em plena atividade, realizando suas atividades de planejamento
  em logística no Brasil.
  O Relatório de Gestão do exercício de 2014, mecanismo de transparência da EPL, aponta que em 2014 a empresa contava com 185 servidores
  efetivos, dos quais 40 eram cedidos de outros órgãos. Todos esses servidores
  são contratados aplicando-se o regime jurídico da Consolidação das Leis
  do Trabalho (CLT). Segundo o balanço patrimonial da empresa, as operações de 2014 obtiveram prejuízo econômico da ordem de R$ 742.648,55.
  Prejuízo este amplamente justificado pelo perfil e função da empresa no
  cenário do projeto de governo para a qual ela foi criada. As principais receitas são R$ 49.062.270, a título de repasse do Ministério dos Transportes
  (MT) para a integralização do capital da empresa.
  As despesas do exercício giraram em 48.814.012 e foram constituídas principalmente por despesas com pessoal e encargos na ordem de
  
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  304
  
  R$ 29.169.635. A EPL apresenta, desde o início de suas atividades, um
  prejuízo acumulado no valor de R$ 1.162.846,26. Em resumo, embora a
  empresa tenha obtido um modesto lucro nas operações de 2013, no valor
  de R$ 76.884,31 (EPL, 2015, p. 192-200), ela vem acumulando sucessivos
  prejuízos em suas operações ao longo dos últimos exercícios, e tal fato não
  parece comprometer sua atuação no setor de planejamento em logística.
  4.2 A atuação do Centro Nacional de Tecnologia Eletrônica
  Avançada (CEITEC) como referência no desenvolvimento de
  tecnologia na área de semicondutores e microeletrônica
  O CEITEC é uma empresa pública, vinculada ao ministério da Ciência Tecnologia e Inovação (MCTI). Atua no segmento de semicondutores,
  desenvolvendo soluções para identificação automática (RFID e smartcards)
  e para aplicações específicas. Embora tenha sido criada no ano 2008, esteve em estado pré-operacional até o ano de 2012, tornando-se parte das
  novas empresas utilizadas pelo Estado a fim de resolver alguns nós que
  atravancam o desenvolvimento brasileiro (CEITEC, 2016).
  A empresa insere-se nas políticas públicas que têm como objetivo
  combater o histórico atraso que do Brasil em relação ao desenvolvimento
  tecnológico. O CEITEC conta com uma divisão de Pesquisa & Desenvolvimento responsável por desenvolver novos produtos, processos e tecnologias.
  Sob o escopo de atuação dessa divisão estão as duas superintendências,
  de Projetos de Circuitos Integrados e de Desenvolvimento de Produtos.
  A empresa conta ainda com uma divisão de negócios, responsável por
  identificar potenciais clientes e nichos de negócio, tanto no Brasil quanto
  no exterior, e com uma divisão de fábrica responsável pela fabricação dos
  circuitos integrados (KELLER; LIGOCKI, 2016, p. 8-9).
  No ano de 2014, o CEITEC contava com 232 servidores, cuja característica marcante era a alta escolaridade. As demonstrações financeiras
  referentes ao ano de 2014 apresentaram, a título de Receita da venda de
  
  As novas empresas estatais no contexto do primeiro governo da Dilma Rousseff
  305
  
  produtos, o valor de R$ 2.535 milhões. O repasse do tesouro nacional aferido sob o título de subvenções para custeio foi de R$ 80.099 milhões. Já
  as despesas somaram R$ 91.097 milhões, com destaque para as despesas
  com pessoal, que giraram em torno de R$ 34.471 milhões. O resultado
  do exercício, descontadas outras despesas e receitas, foi um prejuízo de
  R$ 21.899 milhões. Os prejuízos econômicos acumulados desde o ano de
  2012, início de suas atividades, são da ordem de R$ 46.352 milhões (CEITEC, 2015, p. 1-2). Os deficit serão tolerados quando a atuação estatal estiver mais próxima do modelo keynesiano, sendo esses deficit encarados
  como investimentos públicos orientados para o desenvolvimento de áreas
  estratégicas, pois dificilmente a iniciativa privada investiria em áreas que
  não fossem lucrativas, restando ao Estado a busca pelo desenvolvimento destas áreas. Nos últimos anos de atividade, ressalta-se que o CEITEC
  duplicou o seu faturamento.
  Os principais produtos desenvolvidos e fabricados pelo CEITEC, e já
  presentes no mercado, são microchips do tipo Radio Frequency Identification
  (RFID), de baixa, média e alta frequência. São sensores de temperatura e
  chips que podem ser utilizados na identificação e rastreamento logístico.
  O produto mais famoso e de maior destaque do CEITEC é o chip RFID,
  de baixa frequência, modelo CTC11002, conhecido como o “chip do boi”.
  Segundo Perin:
  O dispositivo semicondutor desenvolvido pela empresa gaúcha Ceitec no Brasil e que foi apelidado de Chip do Boi pode ser utilizado
  em uma infinidade de aplicações que vão muito além de rastrear
  bovinos e outros animais em seus locais de criação [...] O simpático
  apelido de Chip do Boi, no entanto, esconde uma enorme amplitude de utilizações que este dispositivo genuinamente nacional pode
  realizar – e por um custo bem mais baixo do que os seus concorrentes importados [...] Por ser um chip de baixa frequência (LF),
  de 134,2 KHz, o dispositivo pode ser recomendado para utilização
  em soluções como controle de acesso de pessoas, rastreamento
  
  As novas empresas estatais no contexto do primeiro governo da Dilma Rousseff
  306
  
  veicular ou de contêineres de carga, identificação de embalagens
  com conteúdos líquidos etc (2012, s.p).
  
  Como visto, o CEITEC vem trabalhando a fim de desenvolver tecnologia nacional nas áreas de semicondutores e microeletrônica. O desenvolvimento desse tipo de tecnologia demanda um alto investimento
  em Pesquisa & Desenvolvimento. Algumas experiências têm se mostrado
  promissoras, como é o caso do “Chip do Boi”. O produto brasileiro é mais
  barato que o produto importado e vem cumprindo o prometido, contribuindo na identificação individual e controle de animais, principalmente
  do vasto gado bovino do Brasil. Embora o “Chip do Boi” seja o mais conhecido, o produto mais comercializado, em 2014, gerando uma receita
  de R$ 2.9 milhões foi o RFID de alta frequência CTC13001, utilizado no
  setor de logística (TRINDADE, 2015, p. 15). Outro produto do CEITEC
  que se encontra ainda em fase de desenvolvimento é o RFID CTC21001,
  também conhecido como E-passaport. Trata-se de:
  […] um circuito integrado direcionado ao mercado de identificação pessoal e segurança da informação. Trata-se de um dispositivo
  para uso em passaportes eletrônicos, conforme definições da ICAO
  (International Civil Aviation Organization). Por meio de um convênio de cooperação técnica firmado com a Casa da Moeda do
  Brasil (CMB) em setembro de 2012, a CEITEC S.A. está desenvolvendo o novo chip que será usado no passaporte brasileiro. O chip
  CTC21001 (E-passport) estará disponível no segundo semestre de
  2016 (KELLER; LIGOCKI, 2016, p. 19).
  
  Além dos produtos como “Chip do Boi” e o E-passaport, o CEITEC
  também oferece serviços de processamento em lâminas de silício e ainda
  desenvolve projetos como o Projeto Multiusuário Brasileiro(PMUB). Lançado em 2015, o projeto tem o objetivo de integrar indústrias e universidades com a tecnologia desenvolvida no CEITEC (KELLER; LIGOCKI,
  2016, p. 21). Dessa forma, a atuação do CEITEC vem contribuindo para
  
  As novas empresas estatais no contexto do primeiro governo da Dilma Rousseff
  307
  
  o desenvolvimento tecnológico brasileiro. Nesse caso, houve a necessidade do estado empreender para a geração de tecnológica microeletrônica
  própria. Desenvolvimento tecnológico é de suma importância para o desenvolvimento econômico de um país, conforme destaca Feldmann:
  A análise da relação entre a mudança tecnológica e o desenvolvimento econômico também não é um assunto novo, tendo sido um
  dos temas principais de J. Schumpeter, um dos maiores economistas
  do início do século XX. Para Schumpeter (1943), a economia está
  normalmente em estado de equilíbrio em seus fluxos de capital,
  mas a atividade empreendedora e a inovação alteram essa tendência
  criando monopólios temporários e gerando riquezas. Após algum
  tempo, como decorrência de a inovação tornar-se madura e de outros competidores adentrarem o mercado, o equilíbrio torna a voltar,
  para, então, consequentemente, surgir outra inovação acompanhada de um empreendedor, a qual causará uma destruição criativa,
  mudando novamente a ordem econômica vigente (2009, p. 121).
  
  Segundo essa visão, a inovação teria a função de provocar alterações
  no equilíbrio econômico, gerando divisas e impactando a balança comercial do Estado. Também é a inovação que, segundo a visão Schumpeteriana, possibilitaria que entes públicos e privados assumissem a liderança
  de mercados e se destacassem, aproveitando as oportunidades através de
  novos produtos e tecnologias. Os benefícios do domínio tecnológico da
  microeletrônica manifestam-se em diversos pontos, para além de seus
  efeitos na balança comercial: como motor de inovação, devido à constante necessidade de pesquisa e desenvolvimento; na geração de empregos
  qualificados, em uma industrial altamente intensiva em conhecimentos;
  para suprir uma crescente demanda por componentes, como sensores, rastreadores, transmissores e processadores; por seu teor estratégico na área
  militar e de defesa; por seu valor agregado, uma vez que os circuitos integrados, também conhecidos como chip ou microchip, vêm respondendo por
  uma parcela cada vez maior do custo de bens e equipamentos em setores
  como indústria médica, telecomunicações (AMBROZIO 2015, p. 346-7).
  
  As novas empresas estatais no contexto do primeiro governo da Dilma Rousseff
  308
  
  O mercado de semicondutores vem obtendo significativo crescimento
  ao longo dos últimos anos. Em 2014:
  De acordo com levantamento da Semiconductor IndustryAssociation (SIA), organização sediada nos EUA que é uma das principais
  associações de empresas de manufatura e design de semicondutores do mundo, o segmento registrou um recorde global de vendas
  de US$ 335,8 bilhões em 2014, um aumento de 9,9% em relação a
  2013 (US$ 305,6 bilhões). As vendas globais de dezembro de 2014
  atingiram US$ 29,1 bilhões, o maior volume da história para este
  mês. O mesmo estudo da SIA apontou que as vendas aumentaram
  nos três grandes mercados regionais do planeta pela primeira vez
  desde 2010. As Américas registraram o melhor desempenho, com
  aumento de 12,7% nas vendas na comparação com 2013. As vendas também subiram na região Ásia-Pacífico (11,4%) e na Europa
  (7,4%). O aumento de 34,7% nas vendas globais de chips de memória de acesso aleatório (DRAM) contribuiu consideravelmente
  para o bom desempenho da indústria de semicondutores em 2014,
  assim como o constante crescimento do mercado de smartphones
  e tablets em todo o mundo (CEITEC, 2015, p. 1).
  
  Mesmo em um ambiente internacional que ainda sofre os efeitos da
  crise econômica de 2008, o setor de semicondutores vem crescendo em
  ritmo acelerado. Destaca-se o incremento na produção e comercialização
  de Tablets e Smarthphones. Esses aparelhos utilizam intensivamente os circuitos integrados e os derivados de silício em sua composição. Ambrozio
  (2015) assim avalia a situação do Brasil, em contrapartida ao crescimento
  do mercado:
  Como uma das poucas grandes economias do mundo ainda sem
  produção local na etapa de difusão em microeletrônica [...] tem
  registrado déficits comerciais crescentes em semicondutores [...]
  A tendência para os próximos anos é de agravamento de déficit
  comercial à medida que se proliferam os dispositivos eletrônicos
  em novos mercados, como o da Internet das Coisas (IoT – Internet
  of Things). O esvaziamento da cadeia eletrônica tende ainda a se
  estender a outros setores em que o país tem participação relevante
  
  As novas empresas estatais no contexto do primeiro governo da Dilma Rousseff
  309
  
  na indústria mundial, como de bens de capital, automotivo, equipamentos médicos etc (p. 347).
  
  A “internet das coisas” é uma nova maneira de pensar o relacionamento entre o consumidor e os seus objetos do dia a dia. Cada vez mais
  aparelhos, relógios, óculos, eletrodomésticos, e até mesmo sapatos e janelas
  se integram com a internet, aumentando a demanda por semicondutores
  e derivados de silício. A tendência é a demanda por circuitos integrados
  crescer cada vez mais nos próximos anos e, com isso, o deficit comercial
  brasileiro nesse segmento tende a rumar na mesma direção. O setor de
  semicondutores pode ser utilizado como um exemplo de como a iniciativa privada brasileira falhou em assumir o mercado de alta tecnologia,
  constituindo o setor em um gargalo para o desenvolvimento do país.
  Nesse sentido, a atuação do CEITEC pode ser considerada uma tentativa
  de romper esse entrave ao desenvolvimento brasileiro, na perspectiva do
  estado empresário.
  
  5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
  As considerações a que se chega, a partir das pesquisas realizadas,
  apontam que compreender a criação das empresas estatais estratégicas
  das áreas de logística e planejamento, e microeletrônica e semicondutores,
  exige, primeiramente, compreender o modelo de atuação estatal levado a
  cabo pelo primeiro governo da presidente Dilma Rousseff. A lógica desse
  modelo foi a do fortalecimento do Estado, que passou a atuar de maneira mais decisiva, inclusive empreendendo através das empresas estatais.
  Essa forma de atuação, considerada desenvolvimentista por alguns economistas6, pode ser avaliada como uma continuidade do que vinha sendo
  6
  
  Verificar FONSECA, Pedro Cezar Dutra; CUNHA, André Moreira; BICHARA, Julimar da Silva. O Brasil na era
  Lula: retorno ao desenvolvimentismo? Revista Nova Economia – Belo Horizonte, 23 (2), p. 403-428, mai./ago.
  2013.
  
  As novas empresas estatais no contexto do primeiro governo da Dilma Rousseff
  310
  
  apresentado no último governo do presidente Luís Inácio Lula da Silva,
  principalmente a partir da posse do economista Guido Mantega como
  ministro da economia.
  Outro ponto que ajuda a compreender a criação e manutenção dessas
  empresas foi o compromisso assumido pelo Governo Dilma de resolver
  os nós que, historicamente, atravancam a economia brasileira. São setores
  nos quais, por diversos motivos, a iniciativa privada falhou em ocupar, gerando, assim, um deficit e uma demanda por investimentos. Nesse sentido,
  dentro da lógica do estado empresário, o governo cria estatais estratégicas
  para tentar resolver os gargalos desses setores.
  Assim, a EPL passa a atuar no sentido de prover inteligência em planejamento estratégico para a área de logística, buscando integrar um país de
  dimensões continentais como o Brasil, inclusive com vistas a viabilizar os
  esquecidos modais de transporte ferroviários e hidroviários. Nesse sentido,
  destaca-se o Plano Nacional de Logística Integrada (PNLI) desenvolvido
  pela EPL e o Programa de Investimentos em Logística (PIL). O CEITEC,
  atuando na área de microeletrônica e semicondutores, também se insere
  na lógica do Estado suprindo um setor deficitário e buscando solucionar
  o gargalo do desenvolvimento de tecnologia microeletrônica no Brasil.
  É interessante salientar que ambas as empresas analisadas apresentam,
  em seus balancetes, prejuízos acumulados de milhões de reais desde o início
  de suas atividades. Diante desses fatos, considera-se que dificilmente esse
  tipo de empreendimento seria viável em um modelo estatal de viés mais
  liberal, um Estado administrado como uma empresa privada, focada no
  lucro. O modelo de atuação estatal mais próximo do keynesiano tolera o
  deficit, encarando-o como investimento em prol da geração de demanda
  e do desenvolvimento de áreas estratégicas. É o caso das empresas analisadas que, muito embora não estejam gerando resultados econômicos lucrativos, têm gerado outros benefícios para o desenvolvimento do Brasil.
  
  As novas empresas estatais no contexto do primeiro governo da Dilma Rousseff
  311
  
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  DIREITOS FUNDAMENTAIS E POLÍTICAS
  PÚBLICAS: A ILEGITIMIDADE
  CONSTITUCIONAL DA DÍVIDA
  PÚBLICA FEDERAL
  Andreia Filianoti Gasparini
  Leandro Godois
  
  1 INTRODUÇÃO
  Está disseminado no senso comum do cidadão brasileiro a ideia de
  que a escassez de recursos para investimentos em saúde, educação e distribuição de renda está vinculada à corrupção, à má gestão e à ineficiência do Estado.
  Por certo que esses problemas são de extrema gravidade, merecendo
  especial atenção, mas nem de longe constituem as principais causas da
  insuficiência de recursos para os gastos sociais.
  Pouco ou nada se fala sobre a significativa parcela do Orçamento da
  União, literalmente tragada pelos gastos com juros e amortizações da dívida pública federal, em sentido diametralmente oposto à proposta constitucional emancipatória.
  A Constituição Federal de 1988 colocou sob a responsabilidade do
  Estado brasileiro uma gama de direitos sociais, com o fim de dar suporte às
  aspirações fundamentais, previstas no art. 3º, de “construir uma sociedade
  livre, justa e solidária” (inciso I), “garantir o desenvolvimento nacional”
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  314
  
  (inciso II), “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais” (inciso III) e “promover o bem de todos, sem
  preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas
  de discriminação” (inciso IV).
  Contudo, em uma economia capitalista e monetizada, o fornecimento de prestações ou serviços têm um preço, a ser pago em moeda (TIMM,
  2013). Cabe salientar que não somente os direitos sociais necessitam de
  atuação positiva do Estado, mas a própria garantia de direitos ditos negativos, ou de abstenção, a exemplo do sistema de garantias ao direito de
  propriedade (registros públicos, poder judiciário, etc.). O grande dilema
  dos estados modernos, entretanto, é financiar o bem-estar.
  O financiamento do Estado se faz pela via da tributação, arrecadando
  impostos, taxas e contribuições sociais, sendo o deficit financiado por intermédio da dívida pública interna (em moeda nacional) ou externa (em
  moeda estrangeira).
  Ao contrário do que se possa – apressada e ingenuamente – imaginar,
  a evolução da dívida pública ao longo da história não tem servido para financiar os gastos sociais ou a infraestrutura, mas, pelo contrário, tem sistematicamente absorvido os recursos públicos das áreas mais fundamentais.
  Não há dúvida de que essa (des)orientação do Estado para garantir seguidos superavit primários e a sólida remuneração do capital rentista afeta as
  condições de factibilidade dos direitos sociais, dada a escassez de recursos.
  Assim, a hipótese central deste estudo é de que a dívida pública constitui obstáculo à efetivação dos direitos fundamentais sociais e, portanto,
  contraria as metas e os objetivos delineados na Constituição Federal. Para
  evidenciar esse cenário, confrontaram-se os gastos totais com a dívida pública e a execução orçamentária relativa às funções “educação”, “assistência
  social” e “saúde”, as três áreas centrais do gasto social.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  315
  
  O presente capítulo é fruto do debate que se fez sobre o desenvolvimento brasileiro1 a partir de Calixtre et al., “Presente e futuro do desenvolvimento brasileiro” (2014), obra publicada pelo Instituto de Pesquisa
  Econômica Aplicada (IPEA), que busca analisar o cenário desenhado pelo
  modelo desenvolvimentista no qual se lançou o Brasil a partir de 2003.
  Inicia-se pela contextualização dos marcos teóricos constitucionais,
  tangenciando o dilema de como financiar o bem-estar. No tópico seguinte, aprofunda-se a discussão da orientação do Estado brasileiro quanto à
  arrecadação e o gasto público. No terceiro e último item apresentam-se
  alguns dados sobre a dívida pública e os gastos sociais, buscando evidenciar a dimensão assumida pelo endividamento no Orçamento Geral da
  União. Nas considerações finais propõe-se um arremate crítico e reflexivo
  à proposta do presente escorço teórico.
  
  2 CONSTITUIÇÃO E DIREITOS FUNDAMENTAIS: O
  DILEMA DE COMO FINANCIAR O BEM-ESTAR
  A Constituição Federal de 1988 inscreveu o Estado brasileiro no marco de uma economia capitalista, mas de orientação social, mesclando o
  constitucionalismo liberal, associado ao dever de abstenção do Estado, e
  o constitucionalismo comunitário, identificado com o dever de ação, por
  meio de prestações positivas a serem executadas pelo Estado (CITTADINO, 2013).
  Nossa Magna Carta converteu em compromisso formal do Estado
  a esperança de uma vida melhor a todos os brasileiros. A Constituição
  de 1988 é um programa emancipatório, ou, segundo Morais (2008), um
  “projeto civilizatório”. O caráter emancipatório da Carta Constitucional
  brasileira parte do pressuposto de uma Teoria da Constituição dirigente,
  1
  
  No componente curricular de Seminários do Mestrado em Desenvolvimento e Políticas Públicas da Universidade
  da Fronteira Sul, campus de Cerro Largo (RS).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  316
  
  ou autossuficiente, identificada com a crença de que é possível – ou suficiente – uma Constituição para implementar a mudança na sociedade,
  transformando a realidade apenas com dispositivos constitucionais (BERCOVICI, 2004).
  Na base desse projeto estão os direitos fundamentais, aqueles direitos
  que compõem um núcleo duro e intangível de garantias essenciais – no
  sentido filosófico – dos seres humanos, garantindo-lhes condições mínimas de vida e de desenvolvimento de forma digna. Os direitos fundamentais “são os princípios que resumem a concepção do mundo e informam
  a ideologia política de cada ordenamento jurídico” (SILVA, 2009, p. 176).
  Por conseguinte, os direitos fundamentais no Brasil tem a ver com
  o rol de direitos inscritos como tal na Constituição Federal, conjunto no
  qual se inserem os direitos sociais que “são considerados típicos direitos
  a prestações e apontam para ações fáticas ou ações normativas por parte
  do Estado” (CITTADINO, 2013, p. 49). Os direitos fundamentais albergam, enfim, as liberdades em relação ao Estado (liberdades negativas), as
  liberdades no Estado (liberdades políticas) e as liberdades por meio do
  Estado (direitos de igualdade), conforme classificação de Bobbio (2004).
  Direitos fundamentais sociais, portanto, são aqueles inscritos no art.
  6º da Constituição Federal (a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a
  proteção à maternidade e à infância e a assistência aos desamparados),
  vetores de um projeto de ampla emancipação.
  A meta constitucional emancipatória está expressa nos fundamentos
  da República do art. 1º do texto constitucional (“cidadania”, “dignidade da
  pessoa humana” e “valor social do trabalho’), o que é reforçado nos objetivos fundamentais do art. 3º, de “construir uma sociedade livre, justa e
  solidária” (inciso I); “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as
  desigualdades sociais e regionais” (inciso III); “promover o bem de todos,
  sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (inciso IV)”.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  317
  
  O marco constitucional emancipatório pode ser sintetizado no art.
  7º, IV da CF, que garante ao trabalhador:
  […] salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz
  de atender a suas necessidades vitais básicas e às de sua família
  com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário,
  higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos
  que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação
  para qualquer fim. (grifo nosso)
  
  Enfim, os direitos sociais são o núcleo duro do projeto constitucional emancipatório.
  Noutro norte, a ordem econômica se caracteriza pela administração
  da escassez, impondo às Constituições a necessidade de estabelecer prioridades, pois os direitos sociais exigem uma ação positiva (prestacional) do
  Estado, esbarrando na limitação dos recursos orçamentários. A Constituição não tem o condão de gerar recursos por mágica ou decreto. Assim, a
  efetivação dos direitos fundamentais sociais somente será alcançada com
  um sistema tributário justo e eficiente, e uma alocação orçamentária responsável dos recursos (CALIENDO, 2013).
  Nesse cenário, o princípio da “reserva do possível” – oriundo do direito
  alemão (vorbehalt des möglichen) – é a fronteira material do que se pode
  validamente exigir do Estado e do que este tem capacidade de concretizar
  em matéria de direitos fundamentais. As limitações à concretização dos
  direitos podem ser de ordem fática (falta de recursos), ou jurídica (falta de
  orçamento ou programação financeira), como observa Caliendo (2013).
  Eliminada, a priori, a problemática opção pela emissão de moeda (seigniorage), dados seus nefastos efeitos inflacionários, são duas as principais
  formas de um Estado financiar suas despesas: por meio de tributos, ou por
  meio de dívidas. E o tributo é uma solução infinitamente melhor, tanto
  em termos de justiça social, quanto de eficácia (PIKETTY, 2014, p. 526).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  318
  
  A arrecadação tributária pode ser direta ou indireta: direta quando
  incide sobre renda e patrimônio e indireta quando incide sobre produção e
  consumo (bens e serviços). Os tributos diretos tendem a ser progressivos,
  a exemplo do Imposto de Renda, cuja alíquota é aplicada proporcionalmente à renda de cada contribuinte (quanto maior a renda do contribuinte, maior o imposto devido). Já os tributos indiretos, sobre a produção e
  o consumo (ICMS, por exemplo), tendem a ser regressivos, isto é, afetam
  mais as camadas necessitadas, pois, independentemente da renda, alcançam ricos e pobres com idêntica avidez.
  Nesse contexto, talvez o grande dilema do Estado brasileiro não seja
  tanto a escassez de recursos, mas sim a orientação das despesas, convolando-se a dívida pública em óbice intransponível à efetivação dos direitos fundamentais. É para o serviço e a rolagem da dívida que são carreados os
  limitados recursos necessários para garantir a concretização de um nível
  mínimo de bem-estar, o chamado “mínimo existencial”, o núcleo duro e
  essencial dos direitos fundamentais.
  
  3 DÍVIDA PÚBLICA E DIREITOS FUNDAMENTAIS:
  QUEM TRIBUTAR E PARA QUEM TRANSFERIR?
  Como pressuposto da análise acerca da (i)legitimidade da dívida pública, não basta esmiuçar a despesa orçamentária (como se gasta), mas,
  antes de tudo, é fundamental delimitar como o Estado brasileiro arrecada
  (de quem são coletados os recursos).
  Nesse sentido, dois problemas são centrais na crise do projeto do Estado
  brasileiro: em primeiro lugar se invertem as fontes arrecadatórias e, depois,
  as prioridades orçamentárias. Tributa-se o consumo e a renda do trabalho
  e transfere-se renda ao capital financeiro por meio da dívida pública.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  319
  
  E, obviamente, financiar a dívida é do interesse de quem tem meios
  para emprestar ao Estado, mas seria melhor ao Estado – e às pessoas – taxar
  os ricos, do que pegar dinheiro emprestado deles (PIKETY, 2014, p. 526)
  Conforme levantamento do IPEA (2011), a regressividade persistente da tributação brasileira fica evidenciada em uma análise da carga
  tributária incidente sobre a renda total, nos períodos de 2002-2003 e
  2008-2009. Os dados coletados para o período 2002-2003 apresentam
  por resultado a regressividade continuada da carga tributária total: nos
  10% mais pobres a carga tributária atinge cerca de 30% da renda, caindo
  continuamente, até representar, nos 10% mais ricos, 12%. As alterações
  ocorridas entre 2008-2009 são pouco expressivas, observando-se, de um
  lado, uma diminuição tênue na incidência da tributação indireta entre 1
  e 2 pontos percentuais e, de outro, um incremento, também marginal, na
  tributação direta de 0,5 ponto percentual. Logo, a carga tributária total
  sobre as famílias e seu perfil distributivo pouco se alteram, e os índices de
  progressividade dos tributos diretos e indiretos em 2003 e 2009 permanecem muito semelhantes.
  A regressividade do sistema tributário brasileiro – ou seja, a carga
  excessiva que os impostos representam na renda das camadas pobres e de
  renda média da população – deve-se aos tributos indiretos. Apesar dessa
  regressividade na tributação indireta não diferir radicalmente da realidade internacional, a carga dos tributos indiretos na arrecadação tributária
  brasileira aumenta o seu efeito de concentração de renda (GAIGER, 2013).
  Em resumo, quanto menor a renda do brasileiro, mais comprometida ela
  está com o pagamento de tributos. E os tributos indiretos respondem por,
  aproximadamente, 60% da receita tributária do Estado brasileiro (ALVES,
  2013, p. 84).
  A política social dos anos 2000, centrada nas camadas pobres e intermediárias de renda, buscou corrigir a regressividade do sistema tributário
  mediante o gasto social progressivo. Antes de uma reforma tributária –
  processo que demanda um esforço político concentrado e de médio prazo
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  320
  
  –, a atuação da política social buscou contornar o problema da injustiça
  tributária com a justiça social. Compreendendo a equidade fiscal como
  uma relação abrangente entre arrecadação e gasto público – e, portanto,
  para além da ótica da tributação –, essa perspectiva introduz novos olhares sobre como operar políticas públicas necessárias à consolidação dos
  direitos sociais e constitucionais (IPEA, 2011).
  Entretanto essa reorientação não implicou grandes mudanças no perfil
  do gasto público. Observando-se a percentagem destinada pelo Orçamento Geral da União (OGU) ao pagamento dos encargos da dívida pública,
  em comparação aos investimentos em educação, saúde e assistência social, percebe-se claramente que a prioridade do Estado é a dívida pública
  e a tranquilidade do mercado, e não o investimento em políticas sociais.
  Os dados econômicos e orçamentários detalhados na sequência permitem afirmar que esse não é um problema de orientação ideológica – ou
  “de governo” –, mas um dilema persistente, decorrente da necessidade de
  manter-se a estabilidade do mercado. Isso porque o governo compra, a
  um altíssimo custo, a aprovação do capital financeiro, tornando-se refém
  das agências de rating.
  As elevadas taxas de juros, fixadas pelo Comitê de Política Monetária
  (Copom) do Banco Central do Brasil, resultam em enorme transferência
  de renda da sociedade – coletada, sobretudo, dos mais pobres – para uma
  parcela minoritária da população, detentora da riqueza financeira.
  A corriqueira e ineficiente tentativa de conter a inflação aumentando os juros básicos da economia, como se o problema brasileiro fosse
  apenas o consumo/a demanda, produz efeitos nefastos na dívida pública
  brasileira. Em decorrência desse processo histórico foi se estabelecendo
  um padrão de acumulação baseado nos ganhos financeiros consistentes e
  de curto prazo, fortemente favorável aos detentores da riqueza financeira em detrimento dos demais segmentos da sociedade. Por outro lado, a
  possibilidade de retorno garantido, e em níveis elevados, das aplicações
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  321
  
  em títulos públicos tornava a opção por investimentos produtivos uma
  alternativa pouco atrativa (LOPREATO, 2014).
  O maior crescimento econômico com alguma distribuição de renda,
  observado na segunda metade dos anos 2000, encobriu, de alguma forma,
  a manutenção desta lógica rentista.
  Contudo, garantir crescimento econômico e desenvolvimento social
  exige que se avance na construção de uma nova ordem para o sistema financeiro, em especial no que se refere à redução dos juros básicos e do
  spread bancário (diferença entre a taxa de juros que o banco paga para
  captar recursos e a taxa que ele cobra nos empréstimos). Para que tenham
  efeitos positivos, as medidas devem orientar-se pela diretriz de alavancar
  recursos para o investimento produtivo, desmobilizando aplicações especulativas. Ademais, é fundamental que se adotem medidas consistentes
  para conter os gastos com a dívida pública, de modo a liberar recursos para
  o Estado investir em infraestrutura econômica e social (DIEESE, 2012).
  Para fazer frente às intermináveis despesas com os juros e a rolagem
  da dívida, o governo federal busca, de um lado, ampliar continuamente
  as receitas com arrecadação de tributos e, de outro, comprimir os gastos
  públicos não financeiros, como aqueles com educação, saúde, assistência
  social, etc. Nesses termos, os mais pobres são duplamente atingidos: pela
  tributação e pela contração de gastos sociais. Daí porque o fundamentalismo do superavit primário tende a contribuir para a aceleração do processo de geração de desigualdade.
  Segundo relatório final da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI)
  da Dívida Pública, o aumento da dívida brasileira tem relação direta com
  as altas taxas de juros, processo agravado com o Plano Real. Esse plano
  sustentou-se, inicialmente, na grande entrada de capital estrangeiro para
  o financiamento dos deficit em transações correntes, cujo principal instrumento de atração de capitais era a alta taxa de juros interna, implicando indiretamente no aumento da dívida pública. Enfim, o crescimento da
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  322
  
  dívida interna foi projetado pelas taxas de juros brasileiras, historicamente
  altas. A elevada taxa de juros foi a principal responsável pelo crescimento
  da dívida interna desde o começo do Plano Real (BRASIL, 2010a).
  No Brasil, o Banco Central determina as taxas de juros que constituem
  instrumento de política monetária, sendo que essas mesmas taxas remuneram uma fatia importante da dívida pública federal. Isso se deve, principalmente, a um processo histórico de espiral inflacionária, que produziu
  uma cultura financeira incomum de rendimento sólido em curto prazo.
  Como consequência dessa cultura inflacionária, um grande percentual dos
  títulos federais são indexados à taxa overnight do Sistema Especial de Liquidação e Custódia de Títulos Públicos (SELIC), de modo que qualquer
  aumento nas taxas de juros resulta em aumento direto do estoque total da
  dívida pública (BRASIL, 2010a; LOPREATO, 2014).
  Algumas medidas já foram implantadas na tentativa de mudar a estrutura da dívida pública brasileira. De 2000 a 2015, a participação percentual
  da taxa SELIC, no estoque dos títulos públicos federais reduziu de 52,7%
  em 2000, para 15,7%, em julho de 2015. A mudança da remuneração da
  poupança, implementada em 2012, atrelando seus rendimentos à variação
  da taxa SELIC, foi uma tentativa de minorar o impacto da redução dos juros
  básicos da economia na rolagem da dívida pública federal, evitando que
  a redução da taxa ocasionasse a migração dos recursos para a poupança,
  dificultando a rolagem da dívida. Isso possibilitou alguma autonomia para
  a autoridade monetária em fixar a taxa de juros de acordo com a política
  monetária (LOPREATO, 2014). A medida visava, em última análise, permitir a política de redução da SELIC e um maior investimento nos gastos
  sociais (DIEESE, 2012). A solução, no entanto, foi modesta e insuficiente.
  Além das mudanças no contexto macroeconômico que buscaram
  reduzir o impacto dos juros na dívida pública, evidenciam-se tendências
  da intervenção redistributiva do Estado brasileiro no sistema tributário.
  A regressividade do sistema tributário (gerador de desigualdades) tem
  sido compensada pela progressividade do gasto social, notadamente com
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  323
  
  educação e saúde públicas e as despesas previdenciária e assistencial. O
  redirecionamento do gasto social para os estratos de renda mais baixos se
  aprofundou, sobretudo, a partir dos anos 2000 (GAIGER, 2013; IPEA, 2012).
  Essa reorientação da engrenagem estatal, contudo, não é confiável ou
  persistente e, ademais, encontra natural – e severa – resistência.
  A celeuma em torno da extinta Contribuição Provisória sobre a Movimentação Financeira (CPMF) é uma evidência concreta da resistência
  às políticas tendentes a inverter a lógica vigente. A CPMF é um tributo
  isonômico, talvez o mais justo já vigente no Brasil, pois efetivo em sua base
  de incidência (movimentação financeira), incidindo em maior medida
  sobre a renda do capital do que sobre a renda do trabalho e claramente
  progressivo (quanto maior a movimentação, maior a fatia abocanhada
  pelo fisco). Além disso, tinha a finalidade específica de garantir o direito
  fundamental à saúde. Embora de interesse dos governos, acabou extinta
  porque não interessava aos setores econômicos mais afetados por sua base
  de incidência, que terminaram por usá-la politicamente como instrumento para a demagogia.
  Se parcela da sociedade rechaça mudanças, o Estado também não
  parece efetivamente comprometido com a reorientação das políticas públicas ao programa constitucional.
  As ditas “contribuições sociais” (art. 149 da CF/88), cuja receita deveria – em tese – financiar a seguridade social (saúde, previdência e assistência social), terminaram propiciando apenas mais uma fonte de receita
  para o místico ajuste fiscal. A Desvinculação das Receitas da União (DRU),
  criada na década de 90, permite aos governos usar livremente os recursos
  provenientes dessas contribuições sociais, inclusive para garantir a (re)
  produção ascética das fontes de custeio destinadas ao superavit primário.
  Ainda nesse estado de coisas, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
  corrobora e valida legalmente o misticismo em torno do superavit primário. A Lei Complementar n. 101/2000 determinou o controle de gastos da
  União, dos estados e dos municípios, conforme a capacidade de arrecadação
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  324
  
  tributária desses entes federativos. Ainda que a LRF tenha impossibilitado
  os gastos públicos que ultrapassassem a arrecadação tributária, verifica-se,
  na prática, que é apenas mais um mecanismo de corte das despesas sociais
  para priorizar o pagamento de juros da dívida pública. Há rigor nas despesas
  com pessoal, investimento ou custeio de caráter continuado, mas, por outro
  lado, uma elasticidade ética bastante grande no que se refere à dívida pública.
  Enfim, essas situações apenas evidenciam o quão complicado é propor
  ou implementar qualquer política que importe em progressividade fiscal
  ou redirecionamento dos orçamentos para os gastos sociais.
  
  4 DÍVIDA PÚBLICA VERSUS GASTOS SOCIAIS:
  A (DES)ORIENTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA DO
  ESTADO BRASILEIRO
  O grau de orientação do Estado no sentido de determinada prioridade
  pode ser mensurado, em tese, pela quantidade de recursos que destina a
  esse determinado fim. Enfim, para identificar as prioridades é preciso ver
  como o Estado gasta os recursos que arrecada.
  A ideia deste tópico é ilustrar com dados econômicos e orçamentários
  a representatividade da dívida pública e o descumprimento do programa
  constitucional dos direitos sociais.
  A Dívida Pública Mobiliária Federal Interna (DPMFi) é a principal
  fonte de financiamento do deficit estatal, representando o instrumento
  básico de gestão do deficit orçamentário, determinando, portanto, a evolução da composição, dos prazos dos e riscos da dívida de responsabilidade
  do Governo Central (BRASIL, 2010a). Ademais, constitui foco essencial
  nesta análise, pois melhor representa a transferência direta de recursos
  captados da coletividade em favor do capital financeiro.
  Busca-se, dentro das limitações do presente capítulo, analisar a dívida pública sob dois enfoques, o econômico e o orçamentário, a fim de
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  325
  
  determinar como a dívida pública interna afeta os gastos sociais e como
  isso se orienta com os objetivos e as metas constitucionais.
  De início, é necessário esclarecer brevemente o que se entende por
  dívida pública. A dívida pública nacional abrange a dívida interna e a externa, da administração direta e indireta, nas esferas federal, estadual e
  municipal, podendo ainda ser, quanto à forma, monetária, mobiliária e
  contratual. A Dívida Pública Federal (DPF) é composta pela dívida adquirida pelo Tesouro Nacional para suportar o deficit orçamentário do governo
  federal, alcançando o serviço e o refinanciamento da própria dívida e as
  operações financeiras contratadas a fim de cumprir finalidades determinadas. No que diz respeito à forma, o endividamento pode realizar-se: por
  meio de contratos, denominada “dívida contratual”, em geral estabelecida
  com instituições multilaterais (Banco Mundial, bancos privados, agências
  internacionais governamentais, etc.); ou pela emissão de títulos públicos,
  conhecida como dívida mobiliária. A Dívida Pública Mobiliária Federal
  interna (DPMFi) é movimentada no mercado nacional, operacionalizada
  em real e “captada” pela emissão de títulos públicos, sendo a parcela mais
  significativa da dívida brasileira.
  O pagamento dos juros e as amortizações da dívida podem ocorrer
  pela contratação de uma nova dívida, expandindo o estoque de títulos
  públicos em mercado (mecanismo conhecido como “rolagem” da dívida);
  pela expansão da base monetária (seigniorage, sujeita a ameaça de pressão
  inflacionária); ou pela austeridade fiscal do Estado visando ampliação do
  superavit primário.
  O superavit primário consiste no saldo entre as receitas e as despesas
  não financeiras do governo antes do pagamento dos juros da dívida pública. Trata-se da economia feita pelo governo para pagar o chamado “serviço da dívida”. Portanto, após o pagamento dos juros, em geral não resta
  nada dos recursos economizados. O superavit primário é um poderoso
  mecanismo de concentração da renda, na medida em que ampla parcela
  da arrecadação tributária de toda sociedade transfere-se aos detentores
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  326
  
  dos títulos da dívida pública, que, na maioria (72,8%), são instituições
  financeiras, fundos de investimentos, investidores não residentes e seguradoras (DIEESE, 2015).
  Segundo Relatório Anual da Dívida Pública, no ano de 2015, 25% da
  DPMFi estava em poder das instituições financeiras; 19,6% de Fundos de
  Investimento; 18,8% de “não-residentes”; 21,4% de Fundos de Previdência, 5,8% do Governo; 4,6% de seguradoras e 4,9% de “outros” detentores
  (BRASIL, 2016b, p. 45).
  A fatia orçamentária tragada pelo capital financeiro não é pequena.
  E, no caso brasileiro, há um sério agravante: parcela significativa da dívida está atrelada à taxa SELIC, de maneira que o estoque e os encargos são
  diretamente afetados pela política monetária. Eleva-se a SELIC, aumenta-se a dívida.
  Em 2014, a União gastou R$ 978 bilhões com o pagamento de juros
  e amortizações da dívida pública, o equivalente a 45,11% de todo o orçamento. Ainda, no mesmo ano, 45,7% dos títulos públicos eram remunerados com base na taxa SELIC. A questão central, portanto, é se as elevações
  da SELIC favorecem o controle inflacionário ou a remuneração do capital
  financeiro (DIEESE, 2015).
  O fundamentalismo do superavit primário serve para espremer o direito de muitos em troca de garantir a remuneração de poucos.
  O superávit primário, por exemplo, além de importante ferramenta
  da política macroeconômica para conter a inflação deve ser interpretado como mecanismo de concentração da renda, na medida em
  que é destinado integralmente ao pagamento da dívida. O superávit
  primário, produto do esforço de austeridade fiscal do Estado, pode,
  assim, também ser compreendido como arrecadação tributária de
  toda sociedade transferida aos poucos detentores dos títulos da
  dívida pública, e não apenas como elemento de credibilidade assegurado pelo Estado diante do investidor nacional e estrangeiro
  (DIEESE, 2015, p. 3).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  327
  
  A situação da dívida pública não é algo novo ou incomum, mas, ao contrário, é uma ação que se agrava ano após ano e, pior, se consolida como processo histórico. A (des)orientação capitalista dos Estados nacionais – e, por
  conseguinte do Estado brasileiro – é um movimento histórico e consistente.
  Em 2015, o estoque da DPMFi apresentou crescimento de R$ 466,6
  bilhões, representando um acréscimo de 21,4% em relação ao montante
  do ano anterior, sendo R$ 316,7 bilhões decorrentes da apropriação de juros. O percentual de refinanciamento da DPMFi foi de 119,95% em 2015,
  41,38% maior em relação ao ano anterior. O percentual de refinanciamento
  representa a razão entre emissões e resgates (principal e juros). Evidencia,
  portanto, o aumento do estoque da dívida (BRASIL, 2016b).
  Na avaliação da capacidade de solvência de um País, o indicador mais
  importante é a relação dívida/PIB e a forma como ela evolui. Assim, o importante na relação dívida/PIB não é apenas a proporção, mas também
  a tendência. O problema elementar da dívida brasileira é a instabilidade
  dessa relação. Isso se deve a vários fatores, como os prazos de vencimento
  dos títulos (muito curtos) e remuneração garantida aos credores (muito
  alta)2. Analisando a dívida sob o enfoque orçamentário, vê-se que a composição e o perfil da dívida mobiliária federal são aspectos fundamentais
  para o entendimento da dinâmica dos números da dívida no Orçamento.
  Quanto menor o prazo, maior a parcela da dívida total que vence em cada
  ano, implicando uma necessidade orçamentária maior (BRASIL, 2010a).
  Segundo o relatório final da CPI da dívida pública, os valores constantes do orçamento direcionados à dívida refletem as características do
  2
  
  A literatura econômica discute se o melhor indicador para analisar a sustentabilidade fiscal e a capacidade
  de solvência de um Estado é a dívida bruta ou a dívida líquida. Dívida líquida do setor público envolve a
  consolidação de obrigações e ativos financeiros de todo o setor público não financeiro, o que compreende a
  administração direta, as autarquias e as fundações do governo federal, dos governos estaduais e municipais,
  além do Banco Central e das estatais do setor produtivo, exceto a Petrobras. Já a dívida bruta se refere ao governo
  geral, o que exclui todas as estatais e também o Banco Central. Trata-se de um indicador que contabiliza apenas
  os passivos sob responsabilidade dos governos federal, estaduais e municipais (GOBETTI; SCHETTINI, 2010,
  p. 10). A partir de Gobetti e Schettini (2010), a conclusão possível é de que a dívida líquida permite uma maior
  amplitude de análise, possibilitando a desagregação de ativos e passivos e a remuneração ou custo associados a
  cada um deles, o que transcende o objeto desta análise, centrada no impacto da dívida no projeto constitucional,
  sobretudo sob o viés orçamentário.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  328
  
  endividamento da União em termos de estoque, perfil e composição, mas
  não são o melhor parâmetro para se avaliar a capacidade de solvência ou
  a prioridade de alocação de recursos públicos (BRASIL, 2010a, p. 227).
  Não concordamos com tal assertiva, dado que o orçamento representa a
  programação de receitas e gastos do setor público, refletindo políticas e
  prioridades. E, além disso, a evolução e a consistência da dívida na análise de períodos mais longos evidencia que uma parcela significativa dos
  recursos da sociedade tem sido sistematicamente endereçados para garantir os lucros do capital rentista, prejudicando a produção, o consumo
  e a justiça social, em absoluto confronto com o programa constitucional.
  No entanto, a fim de conferir maior amplitude de análise utilizamos
  também como referência o PIB, que afere a riqueza produzida em determinado período, que oferece uma perspectiva de como o Estado gastou os
  recursos arrecadados da sociedade. Em 2000, o estoque de R$ 556 bilhões
  da DPMFi representava 47,1% do PIB (toda a riqueza produzida pela economia nacional no mesmo período); em 2009, durante a crise financeira
  mundial, o estoque alcançou o patamar 61,2% do PIB; em 2014, o estoque
  de R$ 3,30 trilhões representava 59,8% do PIB. Em julho de 2015 a Dívida
  Pública Mobiliária Federal interna atingiu 62,9% do PIB, um percentual
  historicamente significativo (DIEESE, 2015).
  Os dados da dívida pública em relação ao PIB foram brevemente alinhados acima apenas para permitir outro viés de análise e demonstram o
  agravamento e a instabilidade da relação dívida/PIB. Resta, então, analisar
  a dívida pública bruta sob a perspectiva orçamentária/fiscal, foco central
  do estudo.
  A fim de ilustrar o grau de orientação do Estado no sentido de priorizar a dívida em detrimento do gasto social utilizou-se alguns dados da
  série histórica do orçamento executado por função e por grupo de natureza de despesa, conforme a classificação orçamentária vigente.
  O conceito de função vem delineado em Brasil (2010b):
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  329
  
  FUNÇÃO: Corresponde a uma classificação orçamentária da despesa, que pode ser traduzida como o maior nível de agregação das
  diversas áreas de atuação do setor público. Afunção está relacionada com a missão institucional do órgão, por exemplo, cultura,
  educação, saúde, defesa, que guarda relação com os respectivos
  Ministérios. (grifos nossos)
  
  Grupo de Natureza da Despesa (GND) é definido como “[...] forma
  de classificação da despesa, empregada na lei orçamentária” (BRASIL,
  2016a). O autor apresenta seis categorias constitutivas da GND: despesas
  com pessoal e encargos sociais; juros encargos da dívida; outras despesas
  correntes; investimentos; inversões financeiras; amortização da dívida.
  Na análise foram utilizados valores do orçamento total executado
  (despesas pagas), excluídos os restos a pagar. Na apuração dos valores gastos com a dívida foram considerados os grupos de natureza de despesas
  GND 2 - Juros e Encargos da Dívida e GND 6 - Amortização da Dívida.
  Para aferição de gastos sociais foram utilizadas apenas as despesas por função em educação, saúde e assistência social, por constituírem o tripé dos
  chamados direitos sociais. Optou-se por utilizar as três áreas porque são
  suficientemente representativas do gasto social, considerando-se, ainda,
  os limites deste capítulo. O item “outros” representa todo o universo de
  despesas não incluídas nas funções educação, saúde e assistência social.
  O período de abrangência vai de 2001 a 2015, dado que esse é o período
  disponível na ferramenta utilizada, o sistema “Siga Brasil”, do Senado Federal.
  Em 2001, por exemplo, a União gastou com a dívida R$ 326 bilhões,
  sendo a despesa total executada em saúde, da ordem de R$ 20 bilhões,
  isto é apenas 6,1% do montante endereçado para a dívida (BRASIL, 2001).
  O mesmo movimento se observa nos anos seguintes. Em 2014, o governo federal gastou R$ 978 bilhões com juros e amortizações da dívida
  pública, o que representou 45,1% de todo o orçamento efetivamente executado no ano. Essa quantia corresponde a 12 vezes o que foi destinado à
  educação, 11 vezes aos gastos com saúde, ou mais que o dobro dos gastos
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  330
  
  com a Previdência Social (FATTORELLI, 2015). Em 2015 o governo Federal gastou R$ 962 bilhões com juros e amortizações da dívida pública,
  em um orçamento de R$ 2,2 trilhões, o que representou 43,7% de todo o
  orçamento executado. Nesse ano, a despesa executada em saúde foi de R$
  93 bilhões, menos de 10% do montante gasto com juros, encargos, amortizações e refinanciamento da dívida pública (BRASIL, 2015).
  Os dados do Orçamento Geral da União (OGU) do período de 2001
  a 2015, sintetizados no gráfico a seguir, evidenciam a disparidade entre
  gasto social e despesas com a dívida pública.
  Gráfico 1 - Orçamento Geral da União – Executado – GND – Função (em R$
  bilhões)
  
  Fonte: Senado – SIGA BRASIL (Elaborado pelos autores3, 2017).
  
  3
  
  Colaboração de Jorge Schommer na elaboração final do gráfico.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  331
  
  Com base nesses dados é possível perceber que o gasto com amortização e refinanciamento da dívida reduziu, mas o gasto orçamentário com
  juros e encargos é consistente. O gasto com juros e encargos da dívida é
  superior à soma dos gastos em saúde, educação e assistência social em
  quase todo o período analisado, havendo uma reversão dessa tendência a
  partir de 2008. De todo modo, é fácil ver que a dívida pública tem abocanhando uma fatia significativa dos recursos orçamentários ao longo dos
  anos. Por outro lado, ao contrário do que sucede com a dívida, há uma
  estabilidade na relação entre orçamento total executado e despesas em
  saúde, e um leve crescimento dos gastos em educação e assistência social,
  sobretudo a partir de 2006.
  O mesmo cenário resta evidenciado pelo próximo gráfico, elaborado
  pela Auditoria Cidadã da Dívida (2013), e que deixa clara a evolução da dívida e dos gastos em outras áreas em um período mais amplo (1995 a 2011).
  Gráfico 2 – Orçamento Geral da União – Gastos selecionados (em R$ bilhões)
  
  Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional – SIAFI (Elaborado pela Auditoria Cidadã da Dívida).
  
  Importante observar que o período (1995-2011) alcança os dois governos de Fernando Henrique Cardoso (FHC) e os dois governos de Luiz
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  332
  
  Inácio Lula da Silva, o que é importante na verificação da hipótese de que
  se cuida de uma política de Estado e não de governo, pois os dados alcançam governos que, a priori, são de orientação ideológica distinta.
  
  5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
  No Brasil, além de a carga de tributos indiretos penalizar as camadas
  de menor poder aquisitivo, a renda do trabalho é mais tributada do que a
  renda do capital financeiro (IPEA, 2011). Ou seja, a tributação se concentra nos trabalhadores, e o total arrecadado, a muito custo, é transferido aos
  detentores do capital financeiro por meio dos juros sobre a dívida pública.
  Observa-se, então, na prática, uma inversão dos objetivos constitucionais
  de “construir uma sociedade livre, justa e solidária” e “erradicar a pobreza
  e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais”.
  Não é apenas na tributação que o capital financeiro leva vantagem. A
  situação de principal credor do Estado propicia ao setor financeiro capturar
  parcela significativa dos recursos arrecadados. Se a tendência natural das
  leis fundamentais do capitalismo é aprofundar a desigualdade (PIKETTY,
  2014), no Brasil esse processo tende a ocorrer com maior rapidez.
  Na verdade, o mecanismo de arrecadação e de gasto público tornou-se, ao contrário da diretriz constitucional, instrumento de promoção da
  desigualdade. O Estado brasileiro é uma fábula do abismo social, um Robin Hood às avessas.
  O volume de recursos orçamentários endereçados à dívida pública
  é uma evidência significativa de que os recursos indispensáveis para garantia dos direitos sociais vêm sendo sacrificados em favor do serviço e
  do refinanciamento de uma dívida constitucional e socialmente ilegítima.
  Diante desse cenário, a “reserva do possível” – o princípio das limitações
  orçamentárias que orienta a defesa do Estado nos reclames jurisdicionalizados dos direitos sociais (judicialização da saúde, por exemplo) – soa como
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  333
  
  escárnio para quem busca no Poder Judiciário a última alternativa para garantir o “mínimo existencial”, um núcleo essencial de bem-estar e dignidade.
  A má notícia é que não apenas a execução orçamentária se vê cerceada pelo protagonismo do capital financeiro. A tendência jurisprudencial
  mais recente – no sentido de garantir liberdade ao mercado financeiro
  para fixar, como bem lhe aprouver, os juros que escorcham e asfixiam o
  setor produtivo – evidenciam que o último bastião das promessas constitucionais é mais uma engrenagem estatal a serviço do sistema financeiro.
  A redução dos efeitos da desigualdade – e, por conseguinte, a concretização das promessas constitucionais – passa, necessariamente, pela reforma
  tributária, seja para reduzir a carga que pesa sobre os ombros das camadas mais pobres, seja para propiciar o aumento da arrecadação, por meio
  de uma tributação mais elevada e efetiva do capital, sobretudo financeiro.
  O desafio é pensar e propor alternativas para descolonizar o Estado,
  ou, pelo menos, reduzir os efeitos da colonização do Estado pelo mercado.
  Enquanto o Estado brasileiro permanecer orientado para garantir os
  lucros do capital financeiro, a promessa constitucional emancipatória não
  será mais do que isto – uma simples e vazia promessa.
  
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  VINTE ANOS DO PRONAF: O
  FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA
  FAMILIAR NO PERÍODO RECENTE E
  O DESENVOLVIMENTO
  Luís Henrique Teixeira Franqui
  Miriel Carine Giordani
  
  1 INTRODUÇÃO
  Nos últimos anos, chama atenção o fato de o Brasil ter mantido uma
  trajetória de crescimento na produção agropecuária. Como destaca Belik,
  “o produto interno bruto (PIB) setorial cresceu 3,9% ao ano (a.a.) contra
  3,6% da economia no período 2000-2011” (2014, p. 329) e, para o autor,
  uma das hipóteses para este desempenho seria a transformação que vem
  ocorrendo no crédito rural.
  Uma política agrícola, para ser viável, deverá ter o crédito rural como
  um dos seus elementos centrais. Crédito este que é usualmente empregado
  na obtenção de ganhos de produtividade, seja pela aquisição de insumos ou
  por investimentos em maquinários. E em relação à agricultura familiar não é
  diferente, pois “o acesso ao crédito permite o aumento da produção por meio
  do rendimento da terra e dos fatores de produção” (BELIK, 2014, p. 353).
  Ao completar 20 anos, o crédito rural disponibilizado pelo Programa
  Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), conforme
  dados divulgados pela Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  338
  
  Desenvolvimento Agrário, transformou a realidade de mais de 2,6 milhões
  de unidades familiares de produção, gerou renda e potencializou o uso
  da mão de obra familiar. Esse crédito foi utilizado para “a ampliação da
  área plantada e a utilização de tecnologias que propiciaram o aumento da
  produção e da produtividade de mais de 55 alimentos consumidos pelos
  brasileiros. Também foi importante para a agregação de valor à produção,
  pelo apoio à industrialização dos produtos agropecuários dos empreendedores familiares individuais e das cooperativas da agricultura familiar,
  bem como para o turismo rural e a produção de artesanato” (Secretaria
  Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário, 2016).
  Como a agricultura familiar tem colaborado para o desempenho agropecuário nacional e, ao mesmo tempo, representa um setor econômico
  bastante significativo para a região Noroeste do Rio Grande do Sul, onde
  predomina o minifúndio, este texto pretende analisar o financiamento
  deste segmento no período recente, mais precisamente entre os anos de
  2000 e 2011, com ênfase no Pronaf e sua perspectiva como instrumento
  para a emancipação do homem do campo, bem como sua colaboração para
  o efetivo desenvolvimento econômico e social dos pequenos produtores
  rurais, em regime de economia familiar. Inserido na agenda de políticas
  públicas, a partir da década de 90, o Programa também proporcionou uma
  mudança nos rumos do desenvolvimento rural brasileiro.
  Inicialmente é apresentada a argumentação que justifica e contextualiza o tema foco deste estudo, bem como os procedimentos metodológicos
  propostos. Na sequência, a pesquisa focaliza a questão do crédito rural,
  com destaque para a implantação do Pronaf, seguindo-se uma análise do
  financiamento da agricultura familiar pelo programa e, por fim, a ligação
  entre esta política pública e o desenvolvimento social e econômico almejado. Finalizando o capítulo, algumas considerações são apresentadas.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  339
  
  2 CRÉDITO RURAL
  Crédito, cujo vocábulo é de origem latina (credere = confiança), é um
  dos pilares da atividade empresarial, representando a confiança no cumprimento das transações, permitindo o desenvolvimento e a expansão de
  várias atividades econômicas desenvolvidas no mundo contemporâneo.
  O crédito rural é definido, segundo o Decreto Federal nº 58.380, de
  10 de maio de 1966, como um auxílio financeiro aos produtores rurais e/
  ou suas cooperativas, para destinação em atividades enquadradas no regulamento supramencionado.
  Por sua vez, crédito rural é uma política pública agrícola que tem por
  objetivo o oferecimento de capital/recursos necessários para que o produtor
  adote medidas e viabilize o cultivo, a cultura ou a exploração pretendida no
  meio rural. No Brasil, teve seu início em 1937, quando os recursos eram
  ofertados tão somente àqueles produtores que planejavam seus produtos
  e mercadorias para exportação, momento em que foi criada a Carteira de
  Crédito Agrícola e Industrial (CREAI) e, posteriormente, o Crédito Rural Indistinto (utilizado até 1965), sem que tivesse dotação orçamentária
  federal, isto é, sem recursos que fossem destinados especificamente para
  o fortalecimento de determinado setor face à captação de recursos com
  caráter nacional (ALVES, 2009).
  Após a promulgação da Lei Federal nº 4.595, de 31 de dezembro de
  1964, que criou o Banco Central do Brasil, o Conselho Monetário Nacional e a obrigatoriedade de depósito, de todos os bancos privados destinarem de seus depósitos em conta-corrente, o valor de 10% para o Banco do
  Brasil (títulos ou espécies) com o objetivo de alavancar os investimentos
  no setor financeiro do país, transcorreram grandes mudanças na política
  agrícola nacional.
  Em 1968, criou-se o chamado Crédito Rural Orientado, passando o
  recurso a ser um modelo planejado, através de um caráter modernizador
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  340
  
  da agricultura nacional, possibilitando o acesso de tecnologias pelos produtores e ampliando o mercado dos bens de consumo (ALVES, 2009).
  No ano de 1986, os recursos foram limitados à disponibilidade da
  União e ocorreu a criação da Poupança Rural, onde os bancos oficiais ficaram autorizados a operar essa fonte de recursos, que 1988 se tornou a
  maior fonte para o crédito rural. No ano de 1991, o BNDES agregou sua
  participação no crédito rural por meio da Finame Rural, do Programa de
  Operações Conjuntas (POC) e do Programa de Operações Diretas. Em
  1995/1996, foi criado o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). Também, em 1996, a criação do Programa de
  Securitização das dívidas dos agricultores, possibilitou o reescalonamento
  do vencimento das operações e taxas de juros compatíveis com a atividade
  agropecuária (ANTÃO; CAMPANHOLO, 2011).
  Para Antão e Campanholo (2011), o crédito rural tem como finalidades: estimular o incremento ordenado dos investimentos rurais; favorecer o custeio oportuno e adequado da produção e a comercialização
  dos produtos agropecuários; possibilitar o fortalecimento econômico dos
  produtores, notadamente considerados como pequenos e médios; incentivar a introdução de métodos racionais de produção, visando ao aumento
  da produtividade, à melhoria do padrão de vida das populações rurais e
  à adequada defesa do solo.
  Com o avanço e aperfeiçoamento das relações negociais e do próprio
  crédito rural, também foi possível delimitar um espaço exclusivo da política agrícola para um determinado público: o produtor familiar. Segmento
  este que extrapola as tradicionais questões ligadas à eficiência e ao retorno
  lucrativo na produção da agropecuária nacional.
  Nesse sentido, passa-se à análise da política pública instituída através do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar, o
  Pronaf, sua implementação e objetivos, bem como sua contribuição ao
  desenvolvimento econômico e social do país.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  341
  
  3 FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR: O
  PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA
  AGRICULTURA FAMILIAR (PRONAF)
  A agricultura familiar pode apresentar várias definições ao se destacarem suas características sociais e produtivas. Esse segmento contempla
  uma grande diversidade social, cultural e econômica, variando desde o
  campesinato tradicional até a uma pequena produção modernizada (LUCCA; DEPANTI, 2015).
  Em termos conceituais, Abramovay define:
  A agricultura familiar é aquela em que a gestão, a propriedade e a
  maior parte do trabalho, vêm de indivíduos que mantêm entre si
  laços de sangue ou de casamento. Que esta definição não seja unânime e muitas vezes tampouco operacional. É perfeitamente compreensível, já que os diferentes setores sociais e suas representações
  constroem categorias científicas que servirão a certas finalidades
  práticas: a definição de agricultura familiar, para fins de atribuição
  de crédito, pode não ser exatamente a mesma daquela estabelecida
  com finalidades de quantificação estatística num estudo acadêmico.
  O importante é que estes três atributos básicos (gestão, propriedade e trabalho familiar) estão presentes em todas elas (1997, p. 3).
  
  A delimitação formal do conceito de agricultor familiar está prevista
  na Lei nº 11.326, de 24 de julho de 2006, denominada Lei da Agricultura
  Familiar, que considera:
  Art. 3º Para os efeitos desta Lei, considera-se agricultor familiar
  e empreendedor familiar rural aquele que pratica atividades no
  meio rural, atendendo, simultaneamente, aos seguintes requisitos:
  I. não detenha, a qualquer título, área maior do que 4 (quatro)
  módulos fiscais;
  II. utilize predominantemente mão de obra da própria família nas atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento;
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  342
  
  III. tenha percentual mínimo da renda familiar originada de atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento,
  na forma definida pelo Poder Executivo;
  IV. dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua família.
  
  As concepções desenhadas para efetividade de financiamento público
  se diferem das concepções de agricultura familiar utilizadas pelos movimentos sociais e do conceito apresentado pela literatura como produção
  camponesa (BELIK, 2014).
  É de se ressaltar que a atual legislação que regula a contribuição sindical rural – Decreto nº 1.166, de 15 de abril de 1971 – estabelece uma
  divisão entre agricultor familiar e agricultor patronal. No caso, o primeiro
  é definido como o sujeito “proprietário ou não, e mesmo sem empregado,
  em regime de economia familiar, explore imóvel rural que lhe absorva
  toda a força de trabalho e lhe garanta a subsistência e progresso social e
  econômico em área superior a dois módulos rurais da respectiva região”
  (Art. 1º, II, b).
  A agricultura familiar acaba decorrendo de uma concepção metodológica que permite retratar um determinado grupo ou tipo de agricultor
  e dirigir políticas voltadas para esse segmento que, como afirmado, difere
  totalmente da agricultura empresarial e capitalista.
  Destarte todos os significados em relação à expressão agricultura familiar, questiona-se a existência de estratégias desenvolvidas pelo Estado
  com a finalidade de alavancar e fortalecer este setor.
  Segundo inúmeros estudiosos1, somente em meados da década de
  1990, mais especificamente em 1996, com o surgimento do Pronaf, por intermédio do Decreto Federal nº 1.946, é que os produtores rurais puderam
  dispor de incentivo voltado para lhes favorecer de fato. O programa surgiu
  como resultado das reivindicações das organizações de trabalhadores rurais
  e demais grupos sociais, que apontavam a necessidade e a importância de
  1
  
  A exemplo de Ricardo Abramovay (2006), Sandro Pereira Silva (2008), Alexandre P. Domingues (2007) e Gilson
  Alceu Bittencourt (2003).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  343
  
  se providenciar políticas públicas que propiciassem os meios necessários
  ao fortalecimento da agricultura familiar no Brasil (SILVA, 2011).
  O programa surgiu num momento em que o “enfoque da agricultura
  familiar está respaldado no papel que a agricultura deverá desempenhar
  no novo contexto de desenvolvimento humano em termos de geração
  de renda de forma desconcentrada” (ROSA, 1998, p. 90). Numa ideia de
  criar ocupações produtivas no campo, o Pronaf foi desenvolvido para garantir produtividade, qualidade, suficiência e diversificação voltada para
  a segurança alimentar.
  Para Schneider (2010), a agricultura familiar sempre existiu; contudo, somente na metade da década de 1990 a noção se firmou e afirmou
  como uma categoria política. Assim, passou-se a estabelecer um instituto
  diferenciado, inclusive do agronegócio.
  De acordo com Souza e Caume (2008, p. 14), “até meados da década
  1990, o financiamento do pequeno produtor restringia-se quase exclusivamente aos recursos administrados pelo Programa de Crédito Especial
  para Reforma Agrária (PROCERA)”, com alcance bastante limitado, uma
  vez que atendia apenas aos beneficiários do Programa de Reforma Agrária.
  As normas da época colocavam os pequenos produtores em desvantagem
  na disputa pelos recursos do crédito agrícola com a agropecuária empresarial, pois o enquadramento como miniprodutores (com área limitada a
  50 hectares e renda determinada) não fazia distinção alguma no momento de pleitear financiamento rural, gerando discriminação no acesso às
  fontes de crédito oficiais.
  O Pronaf foi criado com o objetivo de ser um canal diferenciado para
  o acesso ao crédito rural por parte dos pequenos produtores rurais, como
  consequência de pressões dos movimentos sociais rurais. Rosa (1998)
  lembra que:
  […] o Pronaf foi concebido a partir de uma proposta do governo
  brasileiro (Ministério da Agricultura/INCRA) feita em 1994, com
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  344
  
  o apoio da CONTAG, incorporando, em seguida, as diretrizes da
  Organização das Nações Unidas para a Alimentação e Agricultura
  – FAO. Esta última contribuiu através da elaboração de uma nova
  estratégia para a agricultura brasileira, incluindo a construção de
  um conjunto de diretrizes para a agricultura familiar e a elaboração
  de uma avaliação dos custos dos assentamentos de reforma agrária
  e de diretrizes que aumentassem a eficiência do processo de reforma agrária (p. 89-90).
  
  O Decreto nº 1.946, de 28 de junho de 1996, criou o Pronaf e estabeleceu que o acesso ao crédito teria que atender quatro requisitos básicos:
  i) explorar a terra na condição de proprietário, posseiro, arrendatário
  ou parceiro; ii) trabalho familiar, permitindo-se a presença de no
  máximo dois empregados; iii) área correspondente a, no máximo,
  quatro módulos fiscais (derivado do Artigo 185 da CF/1988) e; iv)
  residir no imóvel ou nas proximidades e retirar ao menos 80% da
  renda desta exploração (BELIK, 2014, p. 350).
  
  Conforme o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), o Pronaf tem como objetivo o apoio financeiro a atividades agropecuárias ou não agropecuárias, para implantação, ampliação ou
  modernização da estrutura de produção, beneficiamento, industrialização
  e de serviços, no estabelecimento rural ou em áreas comunitárias rurais
  próximas, de acordo com projetos específicos. Destina-se precipuamente
  à elevação da renda da família do produtor rural, através do aumento da
  produção e da produtividade e a redução dos custos de produção. E conta
  com linhas de financiamento, a exemplo do Pronaf Agroindústria, Pronaf
  Mulher, Pronaf Agroecologia, Pronaf ECO, Pronaf Mais Alimentos, Pronaf
  Jovem e Pronaf Microcrédito (Grupo “B”).
  O Programa é uma alternativa de viabilização para implantação, ampliação e modernização da infraestrutura produtiva e social no meio rural,
  através da assistência financeira prestada aos pequenos produtores rurais.
  Objetiva também, como afirmam Antão e Campanholo (2011):
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  345
  
  […] construir um padrão de desenvolvimento sustentável para os
  agricultores familiares e suas famílias, visando o aumento e a diversificação da capacidade produtiva, com o consequente crescimento
  dos níveis de emprego e renda, proporcionando bem-estar social e
  qualidade de vida (p. 7).
  
  Portanto, o Pronaf veio para satisfazer essas questões elencadas, trazendo para todo o território nacional um cenário de irradiação do microcrédito, em especial para as atividades produtivas rurais.
  Segundo o Governo Federal, as fontes de recursos direcionadas para
  o Pronaf são: o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), o Orçamento
  Geral da União (OGU), bancos cooperativos, os fundos constitucionais
  e a exigibilidade bancária. O Tesouro Nacional aloca os recursos para a
  equalização dos juros (no financiamento do FAT), como para o financiamento direto aos favorecidos.
  O sistema tem se aperfeiçoado nas últimas duas décadas para atender
  a realidades específicas e reconhecer outros tipos de atividades que possam
  ser enquadradas como agricultura familiar, como é o caso dos extrativistas, aquicultores e seringueiros. Recentemente, foi criado um documento unificado, a Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP), que identifica o
  agricultor familiar e/ou suas formas associativas organizadas em pessoas
  jurídicas e confere-lhes o direito a acessar políticas públicas, como o Pronaf, o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), Biodiesel, entre outras.
  A DAP é para a Unidade Familiar, portanto, compreende:
  [...] o conjunto da família nuclear (marido ou companheiro, esposa
  ou companheira e filhos) e eventuais agregados(as) que explorem
  o mesmo estabelecimento rural sob as mais variadas condições
  de posse, sob gestão estritamente familiar, incluídos os casos em
  que o estabelecimento seja explorado por indivíduos sem família
  (BRASIL, 2010).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  346
  
  Desde sua criação e implantação, houve um contínuo crescimento
  nos recursos alocados pelo programa. Levantamento de dados publicado
  Belik (2014) demonstra:
  […] um crescimento explosivo dos recursos do PRONAF. Em 2006,
  ocorreu um pico nos repasses para o PRONAF devido às condições conjunturais, mas ao analisar o período 2000-2011 (ponto a
  ponto), pode-se observar um crescimento de 84,6% no número de
  contratos e de 127,5% no volume de empréstimos (2014, p. 370).
  
  No período 2000-2011, informações publicadas no Anuário do Crédito Rural, do Banco Central do Brasil atestam o avanço do Pronaf na referida década. O volume de crédito, destinado a custeio e investimento,
  passou de R$ 1,8 bilhão para R$ 13,3 bilhões entre 2000 e 2011, enquanto
  o número de contratos saltou de 834 mil para um milhão 539 mil, o que
  significa um crescimento no período de 84,6% (BELIK, 2014). Um dado
  que tem chamado a atenção dos pesquisadores é que a expansão no número de contratos tem como base a modalidade investimento, tanto na
  agricultura como na pecuária.
  Se o Pronaf significou um salto de qualidade na política oficial de crédito rural, certo é que o programa não está imune a problemas. Algumas
  situações problemáticas são verdadeiros desafios a serem superados, como
  a inexistência de uma maior integração entre os organismos públicos e as
  organizações da agricultura familiar, pouca atenção às grandes diferenças
  regionais, escassa discussão e integração com as políticas que visem maximizar benefícios e minimizar impactos negativos das gestões paralelas
  em políticas agrícolas, entre outros (ROSA, 1998).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  347
  
  Ilustração 1 – Variações na destinação de recursos no período entre 2000 e
  2011 (em R$)
  
  Fonte: BELIK, 2014, p. 358.
  
  Em relação às acentuadas diferenças regionais, em 1996 a região Sul
  concentrava 78,2% do crédito disponibilizado pelo Pronaf, contra 12% do
  Sudeste e apenas 6,6% do Nordeste, região com um número de estabelecimentos da agricultura familiar bem mais significativo. A preferência do
  sistema bancário por agropecuaristas mais capitalizados e mais mobilizados explicaria esta expressiva participação da região Sul na captação do
  crédito. Houve alguma variação nesses índices nos anos seguintes até que,
  em 2011, a região Sul aparece com 51,2%, a Sudeste com 23% e a Nordeste consegue abocanhar 12,6% dos recursos. No Gráfico 1, com dados do
  Anuário do Crédito Rural, é possível verificar essas variações no período
  entre 2000 e 2011 (BELIK, 2014).
  A criação do Pronaf é, sem dúvida, um avanço no direcionamento das
  políticas públicas voltadas para o segmento da agricultura familiar, a qual
  possui fundamental importância para a economia brasileira. O país deu
  um relevante passo ao delimitar um sistema de crédito para a agricultura
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  348
  
  familiar. Com essa intenção, foi possível reconhecer que a agricultura familiar não é uma agricultura de pequena escala e que o estímulo à geração de renda pelo agricultor por sua produtividade reflete na economia
  nacional, no desenvolvimento e no bem-estar do povo.
  
  5 O PRONAF E O DESENVOLVIMENTO SOCIAL
  E ECONÔMICO
  No Censo Agropecuário, foram identificados 4.367.902 estabelecimentos da agricultura familiar, o que representa 84,4% dos estabelecimentos
  do país. “Este numeroso contingente de agricultores familiares ocupava
  uma área de 80,25 milhões de hectares, ou seja, 24,3% da área ocupada
  pelos estabelecimentos agropecuários brasileiros” (CENSO AGROPECUÁRIO, 2006). Esses dados demonstram uma estrutura agrária ainda muito
  concentrada no Brasil, pois os estabelecimentos não familiares, apesar
  de representarem 15,6% do total dos estabelecimentos, correspondiam a
  75,7% da área total. Somente para exemplificar esse contraste, enquanto
  a área média dos estabelecimentos familiares era de 18,37 hectares, a dos
  não familiares chegava a 309,18 hectares.
  Apesar desse contraste em relação à chamada agricultura convencional, a agricultura familiar ocupa seu lugar na economia nacional, sendo
  responsável por mais de 70%2 da produção dos alimentos consumidos pelos
  brasileiros. E, apesar de relegada por muitos anos, atualmente vem sendo
  analisada como fator/segmento que necessita de apoio para modernização e rentabilidade da produção agrícola. E uma agropecuária rentável e
  eficiente está entre os requisitos para cogitar-se o desenvolvimento social,
  pois de acordo com o nível de renda das famílias rurais dependerá a satisfação das necessidades que proporcionem melhores condições de vida.
  2
  
  Dado do Censo da Agricultura Familiar no Brasil, que está disponível em: <http://biblioteca.ibge.gov.br/
  visualizacao/periodicos/50/agro_2006_agricultura_familiar.pdf>
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  349
  
  Esse segmento “contribui para regular e reduzir os preços dos alimentos e matérias-primas agropecuárias e, com isso, ajuda a controlar a
  inflação e aumentar a competitividade industrial, já que reduz os custos
  dos alimentos dos trabalhadores” (2010, s.p.). Algumas especificidades da
  agricultura familiar também a qualificam a dar contribuições singulares
  no campo ambiental, a exemplo da “adoção de sistemas produtivos energeticamente mais eficientes, usando menos energia fóssil e mais energia
  renovável” (TESTA, 2010, s.p.).
  Interessante a constatação de que a relação produção/crédito é mais
  vantajosa na agricultura familiar, significando, grosso modo, maior retorno aos valores investidos através do financiamento, pois:
  [...] para cada R$ 1.000,00 gerados no segmento familiar, foram
  utilizados cerca de R$ 132,00 de crédito, ao passo que o segmento
  não familiar financiou cerca de R$ 490,00, quase a metade do valor produzido, o equivalente a 3,71 vezes o volume de crédito por
  valor produzido na agricultura familiar (em 2006) (SOUZA et al.,
  2001, p. 122).
  
  Proporcionar melhor qualidade de vida aos agricultores familiares envolve o acesso a vários itens, como habitação, saúde, educação, vestuário,
  alimentação adequada, etc. Para isso acontecer, não basta proporcionar
  capacitação das famílias em relação a regras de economia doméstica, mas
  é fundamental que haja também o aumento da renda, pois sem recursos
  financeiros adicionais fica impossível de promover-se o desenvolvimento
  social na agricultura familiar.
  Apenas com uma agropecuária rentável – e por isso mesmo eficiente
  – será possível falar em desenvolvimento social. De acordo com o nível
  de renda das famílias rurais, dependerá a satisfação das necessidades que
  proporcionem uma melhor condição de vida.
  Dados divulgados pela Secretaria Especial de Agricultura Familiar e
  do Desenvolvimento Agrário informam que:
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  350
  
  [...] em vinte anos, o crédito rural do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) transformou a realidade
  de mais de 2,6 milhões de unidades familiares de produção, gerou
  renda e potencializou o uso da mão de obra familiar. O crédito foi
  utilizado para a ampliação da área plantada e a utilização de tecnologias que propiciaram o aumento da produção e da produtividade
  de mais de 55 alimentos consumidos pelos brasileiros. Também
  foi importante para a agregação de valor à produção, pelo apoio à
  industrialização dos produtos agropecuários dos empreendedores
  familiares individuais e das cooperativas da agricultura familiar,
  bem como para o turismo rural e a produção de artesanato (2016).
  
  A agricultura familiar mantém cerca de 12 milhões de pessoas economicamente ativas no campo, produzindo, gerando renda, interiorizando o
  desenvolvimento e alimentando os brasileiros. O Programa consolidou-se
  como uma política de crédito presente em 4.963 municípios rurais brasileiros de todas as regiões. Em duas décadas, “foram aplicados R$ 156 bilhões
  em 26,7 milhões de contratos, nas diferentes modalidades, para diferentes
  tipos de agricultores familiares” (2016). De acordo com os dados oficiais,
  30% dos contratos são feitos por mulheres agricultoras e 17% por jovens.
  O Relatório da Organização das Nações Unidas para Alimentação e
  Agricultura (FAO), divulgado neste ano, realçou o Pronaf entre as principais medidas em favor da agricultura familiar. O documento destaca que:
  […] as operações são apoiadas por outros programas, como o de
  Garantia de Preços da Agricultura Familiar, que proporciona descontos em contratos de crédito para compensar quedas na renda
  devido a reduções nos preços dos produtos; o Seguro da Agricultura
  Familiar, que cobre as despesas e a renda dos agricultores familiares quando fenômenos climáticos provocam perdas da produção
  agrícola; e os programas de acesso aos mercados públicos como
  os programas de Aquisição de Alimentos (PAA) e de Alimentação
  Escolar (PNAE) (2016).
  
  Evidencia-se que o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar, enquanto política pública de desenvolvimento rural, tem
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  351
  
  sido um instrumento extremamente importante para que alguns objetivos sejam atingidos pelo poder público, como a manutenção das famílias
  rurais, evitando assim o êxodo rural, e o aumento da produtividade na
  agricultura familiar, gerando mais renda e, também, contribuindo para a
  elevação da qualidade de vida. Dessa forma, o Pronaf vai ao encontro do
  previsto no artigo 1º de seu Decreto, que é “promover o desenvolvimento
  sustentável do segmento rural constituído pelos agricultores familiares,
  de modo a propiciar-lhes o aumento da capacidade produtiva, a geração
  de empregos e a melhoria da renda” (BRASIL, 1996).
  
  6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
  O crédito rural passou, ao longo das últimas décadas, por profundas
  alterações e aperfeiçoamentos. Especificamente na agricultura familiar
  não foi diferente. Mas apesar de toda transformação, é inegável que o país
  avançou enormemente ao criar um sistema de crédito adaptado às vicissitudes da agricultura familiar, com a implantação do Pronaf, em 1996.
  Embora sejam diversas as concepções em relação à agricultura familiar, inclusive com a necessidade de reconhecimento como uma categoria
  política, o financiamento do pequeno produtor rural, através do Pronaf,
  ganhou impulso para implantação, ampliação e modernização de toda a estrutura produtiva, contribuindo sobremaneira para o aumento da geração de
  renda e emprego no campo, vindo a satisfazer diversas demandas do setor.
  Com o aperfeiçoamento ocorrido ao longo das duas décadas de existência, o Pronaf passou a ser referência de crédito rural para a agricultura familiar, tanto para custeio como para investimento. No período entre
  2000 e 2011, o volume de crédito contratado saltou de R$ 1,8 bilhão para
  R$ 13,3 bilhões, enquanto os contratos formalizados passaram de 834 mil
  para um milhão, 539 mil.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  352
  
  Como a agricultura familiar representa importante estratégia de desenvolvimento para o segmento produtivo agropecuário nacional, segue
  sendo um setor sensível que necessita de constante apoio para sua modernização e incremento na sua rentabilidade. Nesse cenário, o Pronaf
  consolida-se como ferramenta de política pública apta a contribuir para
  a melhoria na qualidade de vida dos pequenos produtores rurais, contribuindo para a permanência do agricultor em sua atividade e, por via reflexa, evitando o êxodo rural.
  Para que o Programa siga cumprindo seus objetivos, é recomendável
  a adoção de políticas públicas voltadas à agricultura familiar que corrijam
  as anomalias observadas na distribuição do crédito rural, tanto em termos
  regionais, quanto entre as diversas modalidades produtivas. Recursos para
  comercialização, investimentos e manutenção da moradia são essenciais
  para a preservação da unidade familiar e, para isso, a distribuição do crédito deve buscar um reequilíbrio por parte dos gestores. E deve-se continuar buscando uma diferenciação ainda maior nas taxas de juros, rebates
  e outras garantias aos agricultores familiares (BELIK, 2014).
  Apesar dos problemas que um programa dessa amplitude possa apresentar, e pelo fato de o Brasil ser um país imenso e com muitas desigualdades, o Pronaf necessita de constante aperfeiçoamento e aporte volumoso de recursos por parte do poder público. Sendo um dos mais eficazes
  meios de financiamento da agricultura familiar, que mantém cerca de 12
  milhões de pessoas economicamente ativas no campo, o Programa tem
  todas as condições de contribuir ainda mais para o desenvolvimento econômico e social desse setor.
  Por fim, forçoso reconhecer que apenas focar na questão do crédito
  rural não fará com que sejam atingidos os desenvolvimentos social e econômico almejados. Isso se dará com outras políticas públicas, como assistência técnica adequada, programas de seguro rural, adequação da indústria às necessidades do setor e um sistema de comercialização que atenda
  às características peculiares da agricultura familiar, entre outras medidas.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  353
  
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  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
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  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
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  POLÍTICAS PÚBLICAS MUNICIPAIS DE
  EMPREGO, TRABALHO E RENDA: UM
  PANORAMA DO INVESTIMENTO NOS
  MUNICÍPIOS DO NOROESTE DO ESTADO DO
  RIO GRANDE DO SUL
  Ângela Mattiazzi
  Rodrigo Severo
  
  1 INTRODUÇÃO
  Nesta introdução abordaremos o tema de estudo, a problemática enfrentada, as possíveis respostas a ela, os objetivos traçados, a justificativa
  para realização do estudo e, ao final, o procedimento metodológico. O
  desenvolvimento deste capítulo divide-se em outras quatro seções. Na segunda seção apresentam-se as “Políticas públicas municipais de emprego,
  trabalho e renda”. A seção três aborda o “Município, Mercado de trabalho
  e desenvolvimento local”. Na seção quatro, antes de introduzir o objeto
  deste trabalho, caracterizam-se e contextualizam-se os municípios e, à
  luz da experiência local, identificam-se as políticas de emprego, trabalho
  e renda, procurando compreender a prioridade frente as demais áreas. E
  a seção cinco apresenta algumas considerações finais.
  É conveniente esclarecer que este capítulo aborda as políticas públicas
  de emprego, trabalho e renda numa perspectiva municipal, procurando
  compreender as ações dessa esfera, esquecida muitas vezes de estudos,
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  357
  
  devido à dificuldade de captação de dados junto às administrações municipais, refletindo numa incipiência do tema políticas públicas, em especial
  quando falamos de políticas públicas de emprego, trabalho e renda, uma
  vez que possuem como seu maior promotor a União e os estados.
  Em apertada síntese, o capítulo procura compreender a prioridade
  que as políticas de emprego, trabalho e renda possuem frente as demais
  áreas, no âmbito das administrações municipais, as quais têm a responsabilidade de formular, planejar, implementar e avaliar políticas públicas
  que atinjam os propósitos do Estado, como organização necessária para a
  promoção do bem-estar social e do desenvolvimento.
  O estudo parte da problemática – “Qual a prioridade que as políticas públicas municipais de emprego, trabalho e renda possuem frente as
  demais políticas?” – e para que seja possível respondê-la identificamos as
  políticas e as áreas para, posteriormente, com a comparação dos dados de
  investimento dos municípios, apresentando características do processo de
  concepção, aprovação e implementação de políticas públicas, bem como
  sua importância para o gerenciamento dos processos, percebermos melhor como as políticas públicas são geridas.
  Norteiam o caminho deste estudo as seguintes questões: a) Os municípios têm realizado investimentos em políticas de emprego, trabalho e
  renda; b) As políticas de emprego, trabalho e renda possuem prioridade
  em relação às demais políticas públicas; c) As políticas de emprego, trabalho e renda contribuem para a desenvolvimento dos municípios e para
  o estímulo do mercado de trabalho local.
  Para isso, num primeiro momento, as políticas de emprego, trabalho
  e renda são conceituadas, caracterizadas e tipificadas. Após, com os dados
  secundários, procuramos compreender a prioridade estabelecida pelos
  governos municipais na área do trabalho, estabelecendo uma comparação
  com as demais áreas. A análise comparativa não analisa o desempenho,
  mas a prioridade de investimento na área do trabalho nos municípios.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  358
  
  O estudo justifica-se pela identificação da necessária intervenção nessa
  área, por meio de políticas públicas, em decorrência da incapacidade que
  os mercados, por si só, têm demonstrado na geração do desenvolvimento
  e de equidade (COHN, 1995). As dinâmicas que o acompanham deixam à
  margem trabalhadores menos capacitados, em desvantagem ou excluídos
  do mercado. Essas políticas apontam para a incapacidade do mercado de
  prover o pleno emprego.
  A partir dos dados secundários, coligidos dos planos plurianuais
  e balanços contábeis dos Municípios de Cruz Alta, Ijuí, Santo Ângelo e
  Santa Rosa, no período de 1991 a 2000, identificamos as políticas públicas e as áreas que possuem investimentos. E para apurar a prioridade que
  as políticas públicas de emprego, trabalho e renda possuem frente as demais áreas, os balanços contábeis do período de 1991, 2000 e 2010. Nossa
  proposta não é uma análise minuciosa dos dados, mas, por meio desses
  dados, apresentar um panorama do investimento nas políticas públicas e
  sua inserção na esfera municipal.
  A metodologia de pesquisa está fundamentada em uma abordagem
  qualitativa e quantitativa de natureza teórico-conceitual, utilizando-se de
  pesquisa bibliográfica e documental como meio de investigação (GIL, 2005,
  p. 44). Quanto aos fins, a pesquisa pode ser classificada como descritiva,
  pois procura expor características de determinado fenômeno (políticas de
  emprego, trabalho e renda), estabelecendo relação entre variáveis (com as
  demais políticas) (GIL, 2005, p. 42).Quantitativa, ao analisar dados secundários, obtidos a partir de planos plurianuais e balanços municipais de final
  de gestão, e dados primários objetivando a caracterização dos Municípios
  (SAMPIERI, 2013, p. 31). Qualitativa, ao analisar dados bibliográficos já
  produzidos sobre o assunto, atribuindo significados aos fatos e compreendendo informações e processos, por meio da observação dos fenômenos,
  identificando, descrevendo e interpretando a realidade (SAMPIERI, 2013,
  p. 376). A coleta de dados ocorreu por meio de pesquisa bibliográfica, documental e internet. A amostra foi composta por dados secundários retirados
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  359
  
  dos planos plurianuais (PPA´s) dos municípios de Cruz Alta, Ijuí, Santo
  Ângelo e Santa Rosa, no período de 1991 até 2000, e dos balanços contábeis dos anos de 1991, 2000 e 2010, comparando os dados e identificando
  as prioridades nos orçamentos dos municípios objetos da pesquisa.
  
  2 POLÍTICAS PÚBLICAS MUNICIPAIS DE EMPREGO,
  TRABALHO E RENDA
  Para alcançar o objetivo proposto, nesta seção, o estudo se preocupa
  em expor conceitualmente e tipologicamente as políticas de emprego, trabalho e renda, apresentando o gerenciamento de seu processo.
  O baixo nível de escolaridade e a capacitação nas populações mais
  carentes, em conjunto com um aumento das exigências para ingresso no
  mercado de trabalho, explicam, em parte, uma maior incidência do desemprego sobre certas populações (CHAHAD, 2003, p. 210). Os indicadores de
  desigualdade social, a discussão sobre a reforma do Estado, caracterizado
  como ineficiente, provocam o debate sobre as políticas públicas, em especial
  as sociais, e a relação Estado, Sociedade e Mercado (COHN, 1995, p. 3).
  O protagonismo do Estado como agente de intervenção na resolução
  dos problemas públicos está na atuação de forma eficiente. As políticas públicas representam o Estado em ação (HOFLING, 2001, p. 31). A sociedade
  e suas relações sociais em constante mudança direcionam a Administração
  Pública a manter-se também em constante movimento, adequando-se à
  realidade de uma Administração Pública capaz, eficiente e que respeite os
  princípios constitucionais, promovendo políticas públicas que atendam às
  necessidades e anseios sociais.
  A Organização Internacional do Trabalho (OIT) afirma que “o emprego é um direito de todos e cabe ao Estado garanti-lo, através de políticas públicas”. Seguindo essa mesma compreensão, a Declaração Universal
  dos Direitos Humanos, em seu artigo 23, inciso I, afirma que “toda pessoa
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  360
  
  tem direito a escolha livre do emprego, bem como a condições justas e favoráveis, e à proteção contra o desemprego”. Para atingir tal propósito, o
  Estado precisa intervir ativamente por meio de políticas públicas.
  A preocupação com políticas sociais é algo muito recente no Brasil. Durante quase toda sua história acreditava-se que a questão social e
  a melhoria das condições de vida da população seriam um simples subproduto do crescimento econômico (JACCOUD, 2005, p. 182). Num breve retrospecto, é possível identificar que a legislação na área do trabalho
  passou por períodos históricos importantes: a criação do Ministério do
  Trabalho (1930), a CLT (1943), o FGTS (1966), o SINE (1976), o seguro-desemprego (1986) e a principal intervenção com a regulamentação do
  Fundo de Amparo ao Trabalhador (1990).
  Diante das reformas do Estado, as políticas de emprego, trabalho e
  renda seguem a mesma lógica das outras áreas, apresentando, em geral,
  algumas características, como a descentralização para os níveis local, a
  participação de órgãos da sociedade civil e a prevalência de segmentos da
  população mais vulneráveis.
  O campo das políticas públicas de emprego no Brasil segue de perto
  as tendências atuais em outras áreas da política social, entre as quais
  pode-se destacar três grandes movimentos: a) a descentralização
  das políticas para os níveis locais, englobando a atuação de estados
  e municípios; b) a terceirização, ou aumento da participação não-estatal na execução das políticas públicas de emprego, trabalho e
  renda, notadamente nos campos da intermediação de mão de obra
  e qualificação profissional; e c) a focalização dessas políticas sobre
  os grupos sociais considerados mais vulneráveis às transformações
  econômicas em curso (IPEA, 2006, p. 437).
  
  O Estado é o local onde se exerce a cidadania e, ao mesmo tempo, é
  o promotor dessa cidadania, quando a sociedade não consegue por si só
  atingi-la. São os municípios que, na maioria das vezes, implementam as
  políticas públicas, que, em conjunto com a sociedade, enfrentam questões
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  361
  
  econômicas, socioculturais e de educação, com ações que melhorem, estimulem e desenvolvam a prestação do serviço público, por meio de uma
  gestão participativa e democrática.
  Considerando que atualmente o processo de democratização e descentralização administrativa pela União tem se intensificado, a formulação
  e a implementação de políticas públicas e a responsabilidade de geri-las
  têm aumentado consideravelmente as atribuições dos municípios, abrindo
  novas possibilidades para o entendimento do local e das políticas sociais
  no país (ROTTA, 2007, p. 296).
  No Brasil, concomitantemente com o que ocorreu no resto do mundo,
  as políticas de emprego, trabalho e renda têm adquirido maior importância
  e passaram a ser vistas como alternativas para garantir um mínimo, diante
  das mudanças em andamento. Esse fato se deve às transformações ocorridas
  na economia mundial, resultado das crises, com efeitos sobre as regras trabalhistas e funcionamento do mercado de trabalho (RAMOS, 2015, p. 41).
  Em uma breve delimitação conceitual, as políticas de emprego, trabalho e rendasão aquelas que incidem mais diretamente sobre o mercado
  de trabalho e compreendem algumas ações, como qualificação profissional, intermediação de mão de obra e o seguro-desemprego. Medidas que
  objetivam contribuir para a estruturação e o melhor funcionamento do
  mercado de trabalho, podendo influenciar no nível de emprego, porém,
  de forma limitada (SILVEIRA, 2007, p. 189).
  O planejamento é a decisão sobre as prioridades e necessidades que
  afetam a vida. O foco na política pública decorre do pressuposto de que o
  gerenciamento do processo tem significativa parcela de responsabilidade
  sobre o sucesso ou não de uma política pública, e sobre sua sustentabilidade ao longo da história. E para que se possa ter um bom gerenciamento,
  faz-se necessário um estudo e um planejamento antes do Estado mover-se na direção de promover políticas sociais, o que passa pela gestão das
  políticas públicas.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  362
  
  No processo de gerenciamento das politicas públicas é possível identificar cinco etapas essenciais: definição de agenda (identificação da necessidade, elaboração da agenda); formulação; tomada de decisão; implementação; e avaliação (WU, 2014, p. 21-24).
  Nessa concepção, as atividades das políticas não ocorrem em “estágios”, com uma progressão linear de um para o outro. Ao contrário,
  são conjuntos de atividades discretas, embora inter-relacionadas, em
  que os gestores públicos podem se envolver para alcançar os objetivos
  das políticas da sua sociedade e do seu governo (WU, 2014, p. 21).
  
  Brevemente, passaremos por cada uma dessas etapas, para compreendermos de que forma são concebidas as políticas públicas. Primeiramente, a definição de agenda passará pela identificação do problema, a
  partir da sua percepção em meio à sociedade, uma insatisfação com algo
  que se acredita ser questões de relevante interesse público e a respeito das
  quais o governo deve fazer algo. É um momento crucial no processo de
  elaboração de uma política que mitigará ou diminuirá as consequências
  negativas desse problema. Identificado o problema, a agenda é definida,
  estabelecendo-se, a partir do conjunto de problemas ou temas entendidos
  como relevantes, quais serão as prioridades (SECCHI, 2013, p. 45-47).
  A formulação de políticas públicas envolve a construção de alternativas para possíveis cursos de ação governamental destinadas a tratar
  de problemas na agenda do governo. Com a introdução do problema na
  agenda, os esforços de desenvolvimento e combinação de soluções para
  os problemas são cruciais, e os formuladores de políticas enfrentam janelas de oportunidade para encontrar soluções viáveis (WU, 2014, p. 22).
  A tomada de decisão é a etapa que sucede a formulação de alternativas
  de solução e representa o momento em que os interesses dos autores são
  equacionados e os objetivos e métodos de enfrentamento de um problema público são explicitadas. A tomada da decisão envolve indivíduos ou
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  363
  
  grupos oficialmente autorizados que decidem adotar um determinado curso
  de ação para a próxima etapa de implementação (SECCHI, 2013, p. 51).
  O momento de implementação ou execução da política é um processo
  dinâmico e não linear, quando a política ganha forma e entra em vigor, e as
  decisões se traduzem em ações e onde qualquer deficiência na concepção
  das políticas ou qualquer vulnerabilidade relacionada ao ambiente externo se tornarão visíveis (WU, 2014, p. 97). Segundo Secchi, é neste arco
  temporal que são produzidos os resultados concretos da política pública
  (2013, p. 55). É a fase em que a Administração Pública se reveste de sua
  função precípua: executar as políticas públicas (2013, p. 57).
  E, por fim, e não menos importante, a fase de avaliação, que envolve
  a apreciação do grau que a política pública está atingindo, com relação aos
  seus objetivos e, se não estiver, o que pode ser feito para melhorá-la. É o
  momento em que se pode identificar tanto deficiências quanto medidas
  corretivas. No entanto, tal potencial é muito inexplorado, uma vez que a
  avaliação pode oferecer uma linha crítica de defesa contra tais deficiências,
  pela investigação sistemática da eficácia de políticas, programas e procedimentos (WU, 2014, p. 24, 117).
  Analisado o processo de gerenciamento de políticas públicas, ainda
  que sucintamente, foi possível compreender o seu processo de concepção.
  Com relação às políticas na área do trabalho, em que pese a sua necessidade, elas ainda são reduzidas, e a definição a seu respeito ainda não são
  consenso nos manuais, sendo possível identificar duas espécies: ativas e
  passivas. Para o IPEA, “As atividades dos sistemas de emprego estavam
  articuladas em torno de políticas passivas (seguro-desemprego) ou políticas ativas (intermediação e capacitação) pelo lado da oferta do mercado
  de trabalho” (IPEA, 2006, p. 436).
  Resumidamente, as políticas passivas (reativas) possuem um caráter
  compensatório, consideram o nível de emprego ou desemprego como um
  dado, e o objetivo é amparar o trabalhador excluído do mercado de trabalho.
  Os instrumentos dessas políticas são seguro-desemprego e/ou indenização
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  364
  
  aos desligados e programas assistenciais para aqueles que não possuem
  acesso ao seguro-desemprego (AZEREDO, 1995, p. 94). De outro lado, as
  políticas ativas procuram intervir efetivamente na demanda por trabalho
  e na qualidade da oferta, ou seja, foco na empregabilidade. Os instrumentos desse tipo de política são, entre outros exemplos: criação de empregos
  públicos; investimentos emergenciais nas frentes de trabalho; subsídios públicos à contratação; oferta de crédito para empresas; redução de jornada
  de trabalho; e incentivos ao trabalho autônomo (AZEREDO, 1995, p. 95).
  Na lógica de enfrentamento dos problemas sociais, em especial na
  área do trabalho, as políticas públicas com relação ao impacto esperado
  na sociedade se delineiam em políticas compensatórias que procuram desenvolver ações que possam minimizar distorções profundas (RUA, p. 51)
  e políticas regulatórias, que procuram priorizar, por exemplo, a formalização, facilitando o acesso ao crédito, criando uma maior interação entre
  os setores, o que expandiria o mercado e reduziria a evasão de divisas,
  combatendo a ilegalidade e resultando numa ampliação da arrecadação
  tributária (TOKMAN, 2003, p. 09).
  As políticas de geração de emprego e renda podem fundamentar-se:
  a) no incentivo ao associativismo, cooperativismo, ou economia solidária;
  b) na qualificação profissional do trabalhador para ingressar ou se manter
  no mercado de trabalho ou como gestor do seu próprio negócio; c) em linhas de créditos para financiamento dos empreendimentos, entre outras
  (OLÍMPIO, p. 876). Como condutoras de uma nova concepção de políticas
  de geração de trabalho e renda, as políticas de economia solidária estimulam um outro tipo de desenvolvimento, o local (ARAUJO, 2005, p. 68-69).
  A economia solidária, sob diferentes formas associativas (associações, cooperativas, incubadoras e outras), podem promover, em que pese os ganhos
  serem muitas vezes modestos, para aquele indivíduo em vulnerabilidade
  econômica e social, a possibilidade de sustentar-se com o próprio trabalho,
  a partir de sua inclusão na economia (ASSEBURG, 2007, p. 528).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  365
  
  3 MUNICÍPIO, MERCADO DE TRABALHO E
  DESENVOLVIMENTO LOCAL
  Segundo André Franco Montoro (ex-governador do estado de São
  Paulo), “Ninguém mora na União, ninguém mora no Estado, todos moram
  no Município”. Partindo dessa concepção, identificamos no Município o
  ente mais próximo ao cidadão, onde ele reside e desenvolve suas atividades, justificando a delimitação pela esfera municipal.
  Considerando que pobreza, desigualdade e exclusão social representam fenômenos distintos, mas indissociáveis, o sentido da exclusão social
  aqui utilizado diz respeito à exclusão do mercado de trabalho, desencadeada por vários fatores, que apontam a crise econômica como um elemento
  de grande interferência no mercado de trabalho (NATIVIDADE, 2011,
  p. 03). É nesse contexto que situamos as políticas municipais de emprego,
  trabalho e renda, como promotoras de condições para manutenção do
  emprego, a geração de novos postos de trabalho, e o desenvolvimento do
  país, em especial dos municípios (MENESES, p. 13).
  É importante compreender a realidade local quando se pensa em
  emprego, trabalho e geração de renda, verificando as necessidades do
  Município para pensar-se numa política eficaz, que não só prepare para
  o mercado em geral, mas também para as necessidades locais das pessoas
  nele inseridas.
  O Município, pela proximidade com os cidadãos, possui maior conhecimento das necessidades locais, favorecendo uma maior compreensão
  das demandas, bem como maior agilidade na adoção de estratégias. Muito
  embora sua capacidade de ação esteja condicionada pela baixa capacidade
  fiscal, salvo raros casos de municípios maiores, deve-se destacar que existe
  um espaço crescente para iniciativas que podem estimular o desenvolvimento. São ações que, na maioria das vezes, podem se constituir pelas parcerias
  com empreendedores, sindicatos, associações empresariais, organizações
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  366
  
  da sociedade civil, agências de financiamento e fomento e instituições de
  ensino, pesquisa e assistência técnica (GUIMARÃES, 2011, p. 331).
  […] a ideia de desenvolvimento nasceu associada ao projeto da modernidade que previa a emancipação do ser humano e da sociedade
  em relação aos preceitos da tradição, do pensamento mágico e da
  religião, através da afirmação da capacidade do ser humano gerir
  sua própria historicidade pelo uso da razão. A afirmação da modernidade rompeu as formas tradicionais de pertencimento e proteção
  social, exigindo a produção de novos mecanismos e instrumentos
  que deram origem às políticas sociais. Portanto, desenvolvimento
  e políticas sociais são produtos da modernidade e como tais devem
  ser reconhecidos e analisados (ROTTA, 2007, p. 294).
  
  Os municípios, reconhecendo a necessidade de integração entre as
  economias locais e os mercados globais, têm procurado formas de atrair
  empresas para seus territórios, em troca oferecendo benefícios financeiros,
  investimentos estruturantes, como distritos industriais, além de benefícios
  fiscais, na expectativa de retornos que consolidem um patamar desejável
  de desenvolvimento local, como um aumento no nível de emprego e um
  incremento da renda, criando um ambiente propício para o desenvolvimento econômico local (SOUSA, p. 9-10). Ao referir-se sobre desenvolvimento local, Rotta (2007) menciona que:
  A compreensão de desenvolvimento foi se deslocando de uma mera
  reprodução, na esfera local, daquilo que ocorria em nível nacional,
  para uma postura mais ativa e propositiva, em termos de elaboração de projetos a partir das necessidades e demandas locais, com a
  participação dos atores locais (p. 297).
  
  Ao retirar os municípios do isolamento e fortalecer sua capacidade de
  negociação, é possível identificar as potencialidades locais, como recursos
  naturais, capital humano, estimulando atividades produtivas complementares, visando adensar e agregar valor a cadeia produtiva, contribuindo
  significativamente para o desenvolvimento local. A oferta de microcrédito,
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  367
  
  a organização em cooperativas, a criação de incubadoras, a formação de
  consórcios com outros municípios, a regularização das terras para a organização dos produtores, o estímulo à comercialização, o acoplamento dos
  produtos locais às políticas de compras do Município, a organização de
  feiras, de centrais de comercialização, são alguns exemplos de ações por
  meio de políticas de emprego, trabalho e renda, que os municípios podem desenvolver melhor de que outro ente da federação (GUIMARÃES,
  2011, p. 332-335).
  No Artigo 203 da Carta Constitucional de 1988, a “inclusão socioprodutiva” é uma condição necessária para o desenvolvimento humano, pressupõe a inserção da população de baixa renda em todos os serviços prestados
  pelas diferentes políticas públicas. Já em seu preâmbulo, institui um Estado
  democrático de direito, cujos princípios são assegurar o desenvolvimento,
  a liberdade, a igualdade, a dignidade, e a justiça, como valores supremos
  de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada nos os
  valores sociais do trabalho e na harmonia social.
  A “inclusão socioprodutiva” coloca como um dos objetivos da assistência social a inserção da população beneficiária no mercado de trabalho (SIMÕES, 2009). Através da carta constitucional, o Brasil torna-se
  signatário da Declaração do Milênio que aponta entre os oito objetivos a
  necessidade de acabar com a fome e a miséria, e todo o mundo trabalhar
  pelo desenvolvimento.
  Em uma Constituição social e democrática como a de 1988, o Estado não tem apenas o papel regulador. Além de intervir indiretamente
  na ordem econômica e social, diretamente presta serviços públicos. Com
  o advento do globalismo, e do desenvolvimentismo (BRESSER, 2007, p.
  16-20) os governos federais, estaduais e municipais, em conjunto, têm o
  dever de promover políticas públicas de apoio ao contingente à margem do
  mercado de trabalho, tendência que já é possível ser destacada, em muitos
  municípios, como veremos ao longo do trabalho e também apresentada
  pelo IPEA (2006, p. 437).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  368
  
  A reativação do mercado de trabalho foi um dos principais fatores na
  melhora da condição socioeconômica da população brasileira; no entanto,
  hoje é possível identificar que o mercado de trabalho novamente enfrenta
  dificuldades, e os motivos passam pela crise econômica e fiscal do Estado.
  Nesse contexto, em que o mercado não consegue regular, promovendo a
  igualdade e o pleno emprego, faz-se necessária uma intervenção social no
  campo das políticas públicas voltadas para o emprego (BALTAR, 2013). A
  crise do mercado de trabalho atualmente não se traduz apenas nos índices de desempregos, mas no contingente de pessoas que sobrevivem fora
  das condições de emprego formal, decorrente das mutações no modo de
  produção capitalista, com a qual as sociedades terão de conviver, sendo
  que o Estado deve promover a justiça social.
  Os governos federal, estadual e municipal esforçam-se para promover
  políticas que estimulem a geração de renda e a criação e manutenção dos
  empregos. Existe um amplo leque de opções, como aquelas que apoiam
  as atividades informais, em outros tempos consideradas reflexo do atraso,
  além de incentivos para atrair empresas para suas áreas, como a construção de distritos industriais e subsídios para os investimentos.
  Enquanto as lutas tradicionais se mostravam cada vez mais impotentes, as lutas locais-regionais demonstraram que era possível produzir uma contra-hegemonia ao movimento da globalização feita de
  cima para baixo. A valorização do espaço local-regional não pode
  ser entendida como uma nova apologia e nem como um “efeito-moda”, mas sim como o reconhecimento de que é em nível local
  que o desenvolvimento realmente ocorre (ROTTA, 2007, p. 295).
  
  O desemprego e as demais condições que contextualizam a informalidade no mercado de trabalho devem ser preocupação do Estado. E os municípios, por estarem mais próximos desse mercado, devem comprometer-se
  compartilhadamente com a União e os estados na promoção de politicas
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  369
  
  públicas que reduzam essas desigualdades e promovam a justiça social.
  Em seu estudo, Rotta (2007) constata que:
  […] a perspectiva da territorialização do desenvolvimento, afirmando a especificidade dos espaços locais na definição das condições
  do desenvolvimento e apontando para os problemas decorrentes
  das opções globalizadoras. Nessa abordagem, as políticas sociais
  são vistas como elementos ativos e integrantes do processo de desenvolvimento e não como mecanismos compensatórios ou como
  estratégias de competição. […] As políticas sociais são fundamentais tanto para auxiliar na criação das condições para o crescimento econômico quanto para efetivar mecanismos que possibilitem
  ampliar, gradativamente, a qualidade de vida da população (p. 296).
  
  É importante, portanto, que ocorra o acompanhamento dos investimentos municipais em políticas sociais que possibilitem a melhoria da
  qualidade de vida da população.
  
  4 PANORAMA DO INVESTIMENTO DOS MUNICÍPIOS
  DO NOROESTE DO ESTADO DO RS
  A partir de pesquisa bibliográfica, identificamos na tese de doutorado
  de Rotta (2007) dados secundários, que fazem parte dos Planos Plurianuais1 e Balanços Municipais de final de gestão dos anos de 1991 a 2000,
  que subsidiam nosso estudo, possibilitando a identificação e a compreensão de qual a prioridade que as políticas públicas municipais de emprego,
  trabalho e renda possuem frente as demais políticas e/ou áreas sociais2.
  Os dados secundários foram atualizados para o ano de 2010 e posteriormente disponibilizados pelo coordenador do projeto “Políticas sociais
  1
  
  O Plano Plurianual deve ser elaborado no primeiro ano de mandato de uma legislatura, tendo validade para os
  três anos seguintes da mesma e o primeiro ano de mandato da legislatura posterior
  
  2
  
  Na análise que o autor faz, este explicita que dá prioridade às proposições direcionadas para políticas sociais de
  educação, saúde, trabalho, habitação e assistência social. Diante da enormidade de proposições presentes nessas
  cinco áreas de políticas sociais, nos três Planos Plurianuais analisados, opta-se por uma análise mais global de
  cada área.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  370
  
  e desenvolvimento regional: o Noroeste do estado do Rio Grande do Sul
  na década de 2000”3.
  O critério de definição dos municípios segundo Rotta foi o seguinte:
  Definiram-se como os principais municípios da região aqueles
  que polarizam cada uma das quatro microrregiões, quer por sua
  importância econômica, sua origem histórica, seu contingente populacional, sua influência política e sócio-cultural. Sendo assim,
  procede-se o estudo dos municípios de Cruz Alta, Santo Ângelo,
  Ijuí e Santa Rosa (ROTTA, 2007, p. 209).
  
  Em apertada síntese, caracterizamos os municípios a partir dos dados
  obtidos no IBGE e do levantamento feito no trabalho de Rotta (2007), observando a sequência histórica de fundação do município, iniciando por
  Cruz Alta e, posteriormente, Santo Ângelo, Ijuí e Santa Rosa.
  O município de Cruz Alta possui uma área geográfica de 1.360,289
  Km² e abrigava, em 2010, uma população estimada de 62.821 habitantes
  (IBGE, 2016).
  O município de Cruz Alta foi o primeiro a constituir-se no noroeste gaúcho.[…] O município de Cruz Alta se constituía assim com
  a maior extensão geográfica dos 14 municípios gaúchos existentes
  em 1834 […] Dessa extensa área se constituiu a maior parte dos
  municípios do atual noroeste gaúcho, entre eles, Santo Ângelo, Ijuí
  e Santa Rosa, também objetos desse estudo comparativo. (ROTTA,
  2007, p. 211).
  
  Santo Ângelo foi o segundo município a constituir-se no noroeste gaúcho; apresenta atualmente uma área geográfica de 680,498 km² e abrigava,
  em 2010, uma população estimada de 76.275 habitantes (IBGE, 2016).
  A constituição do município de Ijuí está relacionada com o processo
  de expansão da fronteira agrícola para o noroeste gaúcho (ROTTA, 2007,
  3
  
  Projeto em execução e coordenado por Edemar Rotta, aprovado no Edital FAPERGS 02/2014 – PqG, com
  vigência de 19/12/2014 a 19/12/2016. “Políticas sociais e desenvolvimento regional: o Noroeste do Estado do
  Rio Grande do Sul na década de 2000”.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  371
  
  p. 215). O atual município de Ijuí possui uma área territorial de 689,387
  km² e abrigava, em 2010, uma população estimada de 78.915 habitantes
  (IBGE, 2016).
  O atual município de Santa Rosa possui uma área territorial de 489,798
  km² e abrigava, em 2010, uma população estimada de 68.587 habitantes
  (IBGE, 2016).
  A recuperação histórica de algumas políticas de emprego, trabalho
  e renda contribuem para contextualizar e descortinar aspectos relevantes
  da tipologia das políticas públicas4. Para isso, serão evidenciadas algumas5
  políticas públicas na área do trabalho, identificadas por Rotta (2007, p.
  222-251) nos PPAs das cidades que foram objeto de pesquisa, durante o
  período compreendido entre 1991 e 2000.
  No PPA que compreende o ano de 1991-93, os quatro municípios
  apresentam proposições de investimento direcionadas para qualificação
  dos servidores municipais e manifestaram uma preocupação com a geração de novos empregos, porém não consta nenhuma referência específica
  de políticas de emprego, trabalho e renda. Destacam-se os Município de
  Ijuí, apresentando uma preocupação em atrair novas empresas, e o Município de Santa Rosa, apontando para uma necessidade de capacitar os
  trabalhadores e empresários.
  No período de 1994-97, as prioridades mantêm-se quase as mesmas
  do período anterior, direcionadas aos servidores municipais, à geração
  de novos empregos e à atração de novas indústrias (Ijuí). O Município
  de Santa Rosa destaca-se apresentando uma preocupação com a prevenção de acidentes de trabalho, formação de mão de obra qualificada para
  a indústria, e incentivo à atividade industrial e redução do desemprego.
  
  4
  
  Segundo Rotta (2007, p. 222), dada à formatação diferenciada com que os planos se apresentavam em cada
  município, procedeu-se a organização das áreas e a redação das prioridades de forma a permitir uma visão clara
  da intenção expressa na proposta estabelecida, procurando manter, ao máximo, a redação original.
  
  5
  
  Em que pese o pesquisador apresentar um quadro sistematizado com todas as políticas relacionadas à área do
  trabalho, optamos por pinçar as principais políticas identificadas direitamente com a área do trabalho.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  372
  
  Quatro anos à frente, no período que compreende os anos de 1998-2001,
  o painel não apresenta alterações em relação à direção das proposições
  contemplando os servidores municipais. Importante referência surge no
  PPA do Município de Ijuí, apresentando uma primeira perspectiva de investimento em políticas de emprego, trabalho e renda, quando apresenta
  uma proposta de criação de um cadastro permanente de empregados e
  uma secretaria especial de combate ao desemprego. O Município de Santa Rosa propõe investimentos na implantação de um centro de referência
  em saúde do trabalhador.
  Após identificarmos algumas políticas dos municípios na área social,
  passamos à análise da sua execução orçamentária6, seguindo com base nos
  dados coletados por Rotta (2007, p. 255-268) em sua pesquisa nos municípios da região noroeste do Estado do Rio Grande do Sul, procurando
  compreender qual a prioridade que as políticas públicas municipais de
  emprego, trabalho e renda possuem frente às demais.
  No período que compreende os anos de 1991-93, chamou a atenção
  na execução orçamentária7 que apenas Santo Ângelo, com 0,8% em 1993,
  e Santa Rosa, com 1,69% em 1991, 1,02% em 1992, 2,08% em 1993, apresentam um pequeno percentual de investimento na área do trabalho.
  […] A área de trabalho demonstra uma tendência que vai se manter
  ao longo da década, ou seja, a de ser a área de políticas sociais que
  recebe o menor montante de recursos investidos nos municípios
  pólo da região (ROTTA, 2007, p. 265).
  
  No período de 1994-97, houve um aumento significativo de investimento
  na área do trabalho, direcionados por políticas de emprego, trabalho e renda, com exceção do Município de Ijuí, que mesmo tendo proposto em seu
  PPA investimentos na área do trabalho, nada investiu, repetindo o período
  6
  
  Percentual calculado sobre o total de investimento apurado nos balanços contábeis dos Municípios.
  
  7
  
  Salutar enfatizar, sem desrespeitar a atenta compreensão do leitor, que a partir deste momento, analisamos
  a execução orçamentária dos municípios objetos da pesquisa, pois em momento anterior analisávamos as
  proposições de execução, as previstas nos Planos Plurianuais de investimento.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  373
  
  anterior. Os demais municípios fizeram os seguintes investimentos: Cruz Alta
  destaca-se com percentual médio de 5,36% de seu orçamento; Santa Rosa,
  1,22%, aproximadamente o mesmo percentual de investimento do período
  anterior; Santo Ângelo, diferente do período anterior, passa a investir todos
  os anos do período um percentual médio de 1,49% na área do trabalho.
  Ao se verificar os acréscimos de investimentos mais significativos,
  destaca-se o caso de Santa Rosa, especialmente nas áreas de trabalho
  com 346,66% com maior índice se comparado as demais áreas [...]
  Esses aumentos expressivos demonstram uma valorização maior
  das políticas sociais nas dinâmicas de desenvolvimento local, o que,
  em grande parte, também está expresso nos Planos Plurianuais do
  período (ROTTA, 2007, p. 267).
  
  No próximo período, que compreende os anos de 1998-2000, Ijuí mantém a tendência, não investindo na área do trabalho, mesmo sinalizando
  investimentos em seus PPAs. Cruz Alta é município que apresenta maior
  investimento, mantendo uma média de 4,20%, seguido de Santa Rosa, que
  mantém os investimentos na área do trabalho, com uma média de 1,60%
  do orçamento compreendido no período. E Santo Ângelo mantém o investimento, aproximando-se de uma média de 0,96%, apresentando uma
  redução comparado ao período anterior.
  Chama a atenção o fato de que os investimentos diminuíram nos
  quatro municípios […] na área de trabalho (nessa última, o município de Ijuí não diminuiu, pois não teve nenhum investimento
  apresentado em toda a série da década). Essa diminuição dos investimentos contrasta com o estabelecido nos Planos Plurianuais
  […]. Para a área do trabalho, esse fato consolida a tendência constatada ao longo de toda a década, a inexistência de programas e
  ações para essa área de políticas sociais, especialmente nos seus
  Planos Plurianuais. Ao considerar-se a realidade de crise econômica e necessidade de buscar alternativas, significa um equívoco a
  não priorização dessa área (ROTTA, 2007, p. 268).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  374
  
  Ao final, buscando identificar o grau de prioridade das políticas de
  emprego, trabalho e renda, apresenta-se um comparativo entre três anos,
  período que corresponde às últimas três décadas (1991, 2000 e 2010). O
  comparativo é feito conforme a prioridade dada pela pesquisa às políticas
  sociais (ROTTA, 2007), com dados que vão compor o projeto “Políticas
  sociais e desenvolvimento regional: o Noroeste do estado do Rio Grande do Sul na década de 2000”.8 Analisa-se o percentual de investimentos
  de cada área, com base no total investido nos anos de 1991, 2000 e 2010,
  destacando-se a área de trabalho.
  O Quadro 1 apresenta o percentual de investimento das respectivas
  áreas sociais, comparado ao total de investimento retirado dos balanços
  contábeis dos municípios.
  Quadro 1 – Percentual de investimentos nas áreas sociais – 1991, 2000 e 2010
  Ano
  
  Município
  
  Educ. e
  Cultura
  
  Habit. e
  Urb.
  
  Assist. e
  Previd.
  
  Trabalho
  
  Saúde
  
  Total Investimento
  
  1991
  
  Cruz Alta
  
  32,79
  
  59,33
  
  7,88
  
  0,00
  
  0,00
  
  R$ 15.205.737,97
  
  1991
  
  Ijuí
  
  50,97
  
  12,78
  
  24,57
  
  0,00
  
  11,67
  
  R$ 17.267.735,13
  
  1991
  
  Santa Rosa
  
  47,58
  
  11,83
  
  20,18
  
  2,29
  
  18,11
  
  R$ 20.350.556,98
  
  1991
  
  Santo Ângelo
  
  47,01
  
  28,27
  
  19,14
  
  0,00
  
  5,58
  
  R$ 20.029.466,89
  
  2000
  
  Cruz Alta
  
  41,61
  
  26,97
  
  6,73
  
  5,50
  
  19,18
  
  R$ 45.385.329,74
  
  2000
  
  Ijuí
  
  46,08
  
  8,19
  
  17,22
  
  0,00
  
  28,5
  
  R$ 58.587.233,83
  
  2000
  
  Santa Rosa
  
  33,69
  
  6,48
  
  14,82
  
  1,90
  
  43,1
  
  R$ 69.852.088,96
  
  2000
  
  Santo Ângelo
  
  46,94
  
  9,49
  
  20,93
  
  1,46
  
  21,18
  
  R$ 50.368.924,45
  
  2010
  
  Cruz Alta
  
  43,19
  
  10,81
  
  11,24
  
  0,02
  
  34,74
  
  R$ 61.060.811,86
  
  2010
  
  Ijuí
  
  34,32
  
  8,78
  
  21,93
  
  0,00
  
  34,97
  
  R$ 92.987.499,91
  
  2010
  
  Santa Rosa
  
  35,71
  
  3,72
  
  12,61
  
  1,21
  
  46,76
  
  R$ 97.682.753,74
  
  2010
  
  Santo Ângelo
  
  38,23
  
  18,02
  
  19,22
  
  0,00
  
  24,53
  
  R$ 90.814.489,16
  
  Média
  
  41,51
  
  17,06
  
  16,37
  
  1,03
  
  24,03
  
  Fonte: Elaborado pelos autores, 2017.
  
  8
  
  Projeto em execução e coordenado por Edemar Rotta, aprovado no Edital FAPERGS 02/2014 – PqG, com
  vigência de 19/12/2014 a 19/12/2016, intitulado Políticas sociais e desenvolvimento regional: o Noroeste do
  estado do Rio Grande do Sul na década de 2000.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  375
  
  O crescimento dos investimentos é significativo nas cinco áreas sociais
  em praticamente todos os municípios. O município de Ijuí permanece, ao
  longo dos três períodos, sem nenhum investimento na área do trabalho, o
  que significa uma incoerência com relação ao estabelecido em seus Planos
  Plurianuais. Os maiores crescimentos do montante investido, em termos
  percentuais, ocorrem na área do trabalho, com um acréscimo de 876,95%;
  no entanto, é a área que apresenta os menores valores totais.
  Ao analisar cada um dos municípios, nas cinco áreas de políticas sociais, é possível identificar que, ao final dos três períodos, o menor percentual de investimento ocorre em políticas de emprego, trabalho e renda,
  contrastando com a real necessidade de investimento nessa área social.
  […] Essa falta de investimentos na política social de trabalho contrasta com a necessidade que existia, nessa mesma época, de buscar
  soluções para um ambiente de crise econômica e falta de empregos
  que a região vivia. Essa falta de investimentos pode estar relacionada
  com a concepção existente na região a respeito dessa política (ela
  ser de atribuição do governo federal) […] (ROTTA, 2007, p. 257).
  
  O percentual de investimento médio total dos três períodos, nos quatro municípios, é de 41,51% em Educação e Cultura, Saúde com cerca de
  24,03%, seguido de 17,06% em Habitação e Urbanismo, 16,37% em Assistência e Previdência e, por fim, a área de trabalho com 1,03%.
  
  5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
  A decisão de abordar o tema em destaque partiu da necessidade acadêmica de compreender, partindo de uma visão de desenvolvimento e de
  políticas públicas, se na esfera municipal existem políticas públicas direcionadas à área do trabalho. E compreender qual sua prioridade frente as
  demais áreas, uma vez que tais políticas geralmente são promovidas pela
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  376
  
  União ou pelos estados, na busca pela promoção e/ou proteção do emprego e dos trabalhadores.
  Ao final, foi possível concluir que alguns municípios têm se preocupado com investimentos em políticas de emprego, trabalho e renda, todavia,
  são ainda muito incipientes no âmbito municipal, o que podemos notar
  a partir dos baixos investimentos nesse tipo de políticas, muito embora
  tenhamos verificado que tais políticas possuem papel importante no mercado de trabalho dos municípios.
  
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  ANÁLISE DO COMPORTAMENTO DO
  DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL
  DOS MUNICÍPIOS QUE COMPÕEM O COREDE
  MISSÕES NA DÉCADA DE 2000
  Francisco Angst
  Jorge Adalberto Schommer
  Letiane Peccin Ristow
  Micheli dos Santos
  
  1 INTRODUÇÃO
  Na década de 2000 o país passou por mudanças socioeconômicas
  que proporcionaram crescimento econômico e distribuição de renda.
  Em especial, ressalta-se o papel do conjunto de políticas públicas direcionadas à população mais pobre, que resultaram no aumento da renda
  per capitado trabalhador de US$ 8.430,00, em 1994, para US$ 11.150,00,
  em 2013, na redução da desigualdade, no qual o Índice de Gini passou de
  0,601, em 1995, para 0,530, em 2012, e a redução do número de pessoas
  extremamente pobres caiu de 22,4 milhões para 10 milhões nesse período
  (IPEADATA, 2016).
  Para acelerar o crescimento econômico e ter recursos para aperfeiçoar
  as políticas sociais, o governo federal desonerou os investimentos, a produção e o consumo através da renúncia de receitas tributárias. Isso vem ao
  encontro da estratégia de desenvolvimento adotada no Brasil, baseada em
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  380
  
  três frentes de expansão, na qual o país teria, através do consumo em massa, dos recursos naturais e da infraestrutura, os “motores do investimento”,
  capazes de impulsionar a economia brasileira (BIELSCHOWSKY, 2014).
  Segundo Fonseca (2004), o crescimento econômico tem sido consagrado como taxas positivas de crescimento do PIB, enquanto que desenvolvimento envolve melhoria dos indicadores sociais e consequente
  distribuição de renda. Esses dois conceitos, no entanto, não são antagônicos, haja vista que ambos se opõem à estagnação, no sentido de que
  ocorrem quando a economia cresce, possibilitando à sociedade reproduzir-se. Portanto, os ganhos de produtividade associados a um quadro
  institucional adequado para que o desenvolvimento e a redistribuição
  ocorram conjuntamente seriam o caminho para alcançar-se um desenvolvimento socialmente justo e equilibrado (FONSECA, 2004).
  Muitos autores afirmam que durante a década de 2000, o contexto
  econômico mundial e as políticas públicas foram propícios para que ocorresse o desenvolvimento econômico e a distribuição de renda concomitantemente. Portanto, este estudo se propõe a verificar como se comportou a economia e o desenvolvimento dos municípios que fazem parte do
  COREDE Missões, Rio Grande do Sul (RS), diante das políticas desenvolvimentistas nacionais na década de 2000, tendo em vista a importância
  regional desse conselho, que planeja mecanismos de participação social,
  para coletivamente encaminhar demandas congregadas de municípios pequenos, mas que contribuem substancialmente para o desenvolvimento
  do RS.Para isso, utilizaram-se os dados do Produto Interno Bruto (PIB) e
  do Valor Adicionado Bruto (VAB) dos segmentos agropecuária, indústria,
  administração pública e serviços, no período de 2000 a 2010 (IBGE, 2016).
  Na sequência, foi analisado se as políticas desenvolvimentistas promoveram a distribuição de renda entre a população dos municípios através do
  Índice de Gini, do percentual da população pobre e em extrema pobreza
  e o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM), disponível
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  381
  
  no Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil, nos anos de 2000 a 2010
  (ATLAS BRASIL, 2016), abarcando, assim, sua evolução no período.
  1.1 Estado Desenvolvimentista
  No caso brasileiro, as políticas desenvolvimentistas constituíram-se
  em prática efetiva a partir de 1930, embora haja experiências regionais
  anteriores, com João Pinheiro em Minas Gerais e Getúlio Vargas no Rio
  Grande do Sul. Na literatura, é comum a referência ao “Nacional-Desenvolvimentismo” para designar o projeto varguista, mais nacionalista e
  com proposta de incorporação dos trabalhadores urbanos pela legislação
  trabalhista e previdenciária, e o “Desenvolvimentismo-Associado” ou
  “Internacionalizante” iniciado por Kubitschek e cuja consolidação teria
  ocorrido com os governos militares, após 1964.
  Portanto, o conceito desenvolvimentista tem sua origem no processo
  histórico de superação a tendências de um Brasil marcado pela baixa produtividade, pelo desperdício de recursos, pela miséria, pelas disparidades
  regionais e pela dependência externa. Todavia, em um sentido mais amplo,
  o conceito propõe-se a captar um padrão de comportamento detectável à
  condução da ação estatal na esfera tecnológica, educacional, cultural e das
  políticas públicas. Em um sentido mais restrito, voltado à política econômica, propõe-se um projeto de longo prazo, centrado na industrialização
  e na modernização do setor primário, implementado com auxílio de medidas governamentais voltadas a incentivar a substituição de importações
  e a diversificação da produção primária, com prioridade ao mercado interno (FONSECA; CUNHA; BICHARA, 2013).
  O livro intitulado Desenvolvimento Econômico e Desenvolvimento
  Político, de Hélio Jaguaribe, de 1962, é reconhecido como uma das primeiras obras a tratar desse tema. A partir daí, autores como Bresser-Pereira (1963) e Cardoso (1971) passaram a utilizá-lo; porém, foi na década de 70 que o termo teve seu uso difundido e vários autores buscaram
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  382
  
  conceituá-lo, alguns sob uma perspectiva ideológica e outros teóricos
  (FONSECA, 2014). Com base nesses dois grupos, Fonseca (2013) elencou três variáveis comuns que convergem para um núcleo do conceito de
  desenvolvimentismo: a existência de um projeto ou estratégia de nação;
  a intervenção consciente e determinada do Estado, a fim de viabilizar o
  projeto; e a industrialização como suporte ao crescimento econômico.
  Sendo assim, a intervenção do Estado para o aumento da produtividade é o aspecto central da formulação de políticas desenvolvimentistas.
  Portanto, desenvolvimentismo é:
  [...] a política econômica formulada e/ou executada, de forma deliberada, por governos (nacionais ou subnacionais) para, através
  do crescimento da produção e da produtividade, sob a liderança
  do setor industrial, transformar a sociedade com vistas a alcançar
  fins desejáveis, destacadamente a superação de seus problemas
  econômicos e sociais, dentro dos marcos institucionais do sistema
  capitalista (FONSECA, 2014, p. 59).
  
  O modelo desenvolvimentista brasileiro ancorou-se em quatro pilares: no crescimento econômico impulsionado por mais emprego, crescimento real do salário-mínimo (de R$ 381,36, em dezembro de 2002, para
  R$ 692,27, em dezembro de 2013) e pela redistribuição de renda salarial;
  pela implantação de um conjunto de políticas sociais a fim de consolidar
  um Estado de bem-estar social; pela expansão do crédito, com queda das
  taxas de juros, ampliação dos empregos formais e aumento real dos salários; e um conjunto de investimentos públicos diretos e indiretos (por
  meio de financiamentos) em infraestrutura e logística (CALIXTRE; BIANCARELLI; CINTRA, 2014).
  Nesse sentido, desenvolvimentismo é quando no projeto nacional há
  a alocação de recursos para a transformação estrutural da economia, como
  ocorreu na década de 2000. Segundo Bielschowsky (2014), nessa década
  houve: crescimento com redistribuição de renda pela via do consumo
  de massa (Plano Plurianual 2004-2007); investimento em infraestrutura
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  383
  
  (Programa de Aceleração do Crescimento); e inovação (Política Industrial,
  Tecnológica e de Comércio Exterior, Programa de Desenvolvimento Produtivo e Plano Brasil Maior).
  A distribuição de renda por si só não está associada ao desenvolvimentismo, pois, para que isso seja possível, ela precisaria estar associada a
  um projeto de industrialização e reestruturação produtiva em longo prazo
  (FONSECA, 2014). No Brasil, a distribuição de renda não se deu concomitante com tal projeto, uma vez que a base do crescimento econômico
  estava na geração de empregos e no aumento dos salários. Por isso, Fonseca, Cunha e Bichara (2013) afirmam que, para que houvesse ocorrido
  desenvolvimentismo efetivamente, seria preciso um consenso da natureza
  e da profundidade da política econômica, a fim de induzir investimentos
  em áreas prioritárias, conjuntamente com “ação estatal nas demais esferas
  de abrangência – como educação, tecnologia, mercado de trabalho e políticas sociais, dentre outras – de forma a forjar um projeto com coerência
  interna entre fins, meios e instrumentos para viabilizá-los” (p. 424).
  1.2 As três possíveis frentes de expansão da economia e o
  valor adicionado
  De acordo com a estratégia de desenvolvimento adotada, o Brasil tem
  três frentes de expansão (consumo de massa, recursos naturais e infraestrutura) que precisam ser incrementadas através da inovação tecnológica e de encadeamentos produtivos locais (turbinadores), as quais seriam
  capazes de promover a expansão da economia em longo prazo (BIELSCHOWSKY, 2014).
  O consumo em massa representa para o país rendimentos em escala
  devido à dimensão de seu mercado interno, bem como progresso técnico
  e aumento da produtividade providos das estruturas produtivas e empresariais. Ademais, gera um círculo virtuoso: seu aumento provoca expansão
  dos investimentos, que, por sua vez, se traduz em aumento da produtividade
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  384
  
  e competitividade, as quais geram, através do lucro, aumento de salários
  das famílias que se transformam em consumo, o qual provoca aumento
  dos investimentos (BIELSCHOWSKY, 2014). O consumo em massa se dá
  tanto para produtos como para serviços.
  Os recursos naturais são em abundância no país, seja terra, água, sol
  ou energias (elétrica, petróleo, etanol), os quais têm potencial de afirmação
  tecnológica nas áreas de produção e inovação em longo prazo. Entretanto, para que esse potencial seja eficiente, é preciso que seja produzida no
  país parte das máquinas e insumos, bem como se agregue valor em toda
  cadeia alimentar (BIELSCHOWSKY, 2014).
  Já os investimentos em infraestrutura resultam na criação de empregos, geram externalidade ao setor privado e a toda a economia, por meio
  de efeitos de encadeamento e inovação transmitidos aos demais setores
  (BIELSCHOWSKY, 2014).
  Em estudo recente, Bielschowski, Squeff e Vasconcelos (2014) analisaram empiricamente as principais tendências do investimento no Brasil
  na década de 2000, através da análise da Formação Bruta de Capital Fixo
  (FBCF) e sua relação com a evolução do valor adicionado e dos coeficientes de importação e exportação.
  A FBCF é um indicador que mede o quanto as empresas aumentaram
  os seus bens de capital, que são os bens que geram outros bens. Através
  dele se identifica qual a capacidade de produção do país e se os empresários estão confiantes no futuro e se estão dispostos a investir (IPEA, 2016).
  Dessa forma, quanto maior for a FBCF, maior é a capacidade de geração de Valor adicionado, que é o resultado da diferença entre os valores
  dos bens ou serviços após a transformação, durante o processo produtivo.
  É o que o agente econômico agrega de valor (MONTORO FILHO, 1992,
  apud PEREIRA, 2016).
  Entre 2000 e 2008, o investimento da economia brasileira cresceu
  4,8%, enquanto que o valor adicionado cresceu apenas 3,2% em relação
  ao PIB. Segundo Bielschowski, Squeff e Vasconcelos (2014, p. 141), esse
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  385
  
  aumento não se deu de forma homogênea no período, pois houve “declínio
  ou estagnação, nos anos de baixo crescimento (2000-2003); recuperação,
  junto com a economia (2003-2005); e forte expansão, bem superior ao
  crescimento do PIB, de 2005 a 2008”.
  Com base no conceito de Valor Adicionado buscou-se analisar a dinâmica desta variável nos municípios do COREDE Missões.
  1.3 COREDE Missões
  Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDEs), criados
  oficialmente pela Lei nº 10.283, de 17 de outubro de 1994, têm como objetivo a promoção do desenvolvimento regional harmônico e sustentável. Estão divididos em 28 conselhos, sendo que a região das Missões, do
  Noroeste do Rio Grande do Sul, integra o COREDE Missões, cuja localização encontra-se na Figura 1 (ATLAS SOCIOECONÔMICO DO RIO
  GRANDE DO SUL, 2016).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  386
  
  Figura 1 – Localização dos municípios que compõem o COREDE Missões
  
  Fonte: FEE, 2016.
  
  O COREDE Missões abarca 251.709 habitantes, distribuídos nos 25
  municípios que o compõem: Bossoroca, Caibaté, Cerro Largo, Dezesseis
  de Novembro, Entre-ijuís, Eugênio de Castro, Garruchos, Giruá, Guarani das Missões, Mato Queimado, Pirapó, Porto Xavier, Rolador, Roque
  Gonzales, Salvador das Missões, Santo Ângelo, Santo Antônio das Missões, São Luiz Gonzaga, São Miguel das Missões, São Nicolau, São Paulo
  das Missões, São Pedro do Butiá, Sete de Setembro, Ubiretama, Vitória
  das Missões (FEE, 2016).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  387
  
  2 ANÁLISE DO DESEMPENHO DO COREDE MISSÕES
  NO PERÍODO DE 2000 A 2010
  2.1 Análise do Valor Adicionado Bruto e do PIB do
  COREDE Missões
  Para verificar como se comportou a economia e o desenvolvimento
  dos municípios que fazem parte do COREDE Missões frente às políticas
  desenvolvimentistas nacionais, na década de 2000, analisou-se a evolução
  do Produto Interno Bruto (PIB) e do Valor Adicionado Bruto (VAB) dos
  segmentos agropecuária, indústria, serviços e administração pública, no
  período de 2000 a 2010, cuja evolução se encontra no Gráfico 1.
  Gráfico 1 – Evolução do PIB e do VAB no COREDE Missões
  
  Fonte: Elaborado pelos autores, 2017.
  
  Verifica-se que no COREDE Missões o PIB cresceu em torno de 20%
  no período, quando houve crescimento constante até 2003, decrescimento
  entre 2003 e 2005, e após esse período se recuperou, principalmente entre
  2005 a 2008 e 2012 a 2013. O VAB Agropecuário, apesar de não obter a
  maior contribuição no PIB, comportou-se de maneira semelhante a ele,
  supondo-se que estão relacionados diretamente. Pode-se ainda verificar
  que entre os quatro segmentos analisados, é o VAB Serviços que possui
  maior participação no VAB Total; além disso, não apresentou quedas
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  388
  
  significativas nos períodos de decrescimento do PIB (2003 a 2005), mantendo crescimento estável em virtude da compensação promovida pela
  indústria e administração pública.
  O COREDE Missões encontra-se em dificuldades, pois possui baixo
  crescimento do VAB e do emprego, inclusive menores que o crescimento
  da média estadual, o que lhe caracteriza com pouca competitividade especializada, indicando que sua estrutura produtiva deva ser redirecionada
  para setores mais dinâmicos (RIO GRANDE DO SUL, 2006).
  Sendo assim, políticas públicas de médio e longo prazo para os municípios do COREDE Missões podem aumentar a participação do VAB
  Indústria e do VAB Administração Pública, para alavancar o VAB Serviços
  e garantir uma compensação de possíveis intempéries climáticas, nas quais
  o setor agropecuário é vulnerável, a fim de obter um crescimento estável.
  Analisando separadamente o VAB Agropecuário apresentado no Gráfico 2, percebe-se que até o ano de 2003 houve expansão, com destaque
  para os anos de 2002-2003, quando houve crescimento acentuado; entretanto, o período de 2003-2005 foi marcado por um declínio na mesma
  proporção do crescimento dos anos anteriores. Já no período de 2005 a
  2011, houve crescimento mais estável e contínuo; todavia, entre 2011-2012
  apresentou-se o maior declínio em proporção a todo o período analisado.
  Em contrapartida, no ano seguinte houve rápida recuperação, passando de
  R$ 600 milhões para quase R$ 1,8 bilhões. Dessa forma, o VAB Agropecuário apresentou variações significativas no período, as quais implicaram
  diretamente no comportamento do PIB.
  O Setor Agropecuário representa cerca de 36% do PIB do COREDE
  Missões e possui produção predominante e crescente de soja, trigo, milho
  e mandioca, embora com produtividade abaixo da apresentada no Estado.
  Também há a produção de produtos considerados dinâmicos, como erva-mate, linho, amendoim e frutas (RIO GRANDE DO SUL, 2006).
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  389
  
  Gráfico 2 – Evolução do VAB Agropecuário do COREDE Missões
  
  Fonte: Elaborado pelos autores, 2017.
  
  No Gráfico 3 verificou-se primeiramente que, enquanto o VAB Agropecuário passou de R$ 250 milhões, em 1999, para quase R$ 1,8 bilhões,
  em 2013, o VAB Industrial apresentou crescimento no período, porém em
  proporção bem menor, passando de aproximadamente R$ 150 milhões
  para R$ 600 milhões.
  Gráfico 3 - Evolução do VAB Indústria do COREDE Missões
  
  Fonte: Elaborado pelos autores, 2017.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  390
  
  Percebe-se que houve uma queda acentuada do VAB Indústria nos
  municípios de Santo Ângelo e Garruchos nos anos de 2009 e 2010. Em
  contrapartida, o município de Santo Antônio das Missões teve elevado
  crescimento do VAB Indústria no mesmo período; entretanto, como não
  é objetivo deste estudo compreender as causas que levaram à situação específica desses municípios, cabe a trabalhos futuros investigá-las.
  De acordo com o levantamento da Coordenação e Planejamento do
  Rio Grande do Sul, a indústria representa cerca de 10% do PIB do COREDE, com indústrias de base agropecuária, como produtos de origem
  animal, óleos comestíveis e máquinas agrícolas. Há, ainda, produtos dinâmicos com alta taxa de crescimento nas áreas de tecnologias, siderúrgicos
  e químicos; entretanto, correspondem a apenas 4% do valor da produção
  regional do COREDE (RIO GRANDE DO SUL, 2006).
  A seguir, analisou-se a evolução do VAB Administração Pública.
  Gráfico 4 - Evolução do VAB Administração Púbica do COREDE Missões
  
  Fonte: Elaborado pelos autores, 2017.
  
  Ocorreu crescimento exponencial do VAB da Administração Pública, principalmente a partir de 2005, partindo de aproximadamente R$
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  391
  
  200 milhões, em 1999, para R$ 900 milhões em 2013, de modo geral em
  todos os municípios, como pode se verificar no Gráfico 4. Em especial no
  período de 2010 a 2013, os municípios que obtiveram as maiores participações no VAB Administração Pública foram Santo Antônio das Missões
  e São Miguel das Missões.
  Por fim, no Gráfico 5 analisa-se a evolução do VAB Serviços, o qual
  se manteve em crescimento estável e contínuo no período. Constatou-se
  que ele foi influenciado diretamente pelos outros três setores da economia
  local, de modo a equilibrar o VAB Total. Importante destacar que o crescimento no período foi de aproximadamente R$ 750 milhões, em 1999,
  para aproximadamente R$ 3,5 bilhões, representando 55,52% do PIB do
  COREDE Missões em 2013.
  Gráfico 5 - Evolução do VAB Serviços do COREDE Missões
  
  Fonte: Elaborado pelos autores, 2017.
  
  Os municípios de Santo Antônio das Missões, São Miguel das Missões e Cerro Largo foram os que apresentaram maior crescimento do
  VAB Serviços ao longo do período analisado. Pode-se ainda verificar que
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  392
  
  o reflexo do que aconteceu no VAB da Indústria nos municípios de Santo
  Ângelo e Santo Antônio das Missões refletiu diretamente no VAB Serviços,
  os quais são visíveis nos Gráficos 3 e 4. De acordo com o levantamento,
  o setor de serviços e comércio é a base da estrutura produtiva do COREDE Missões, sendo responsável por 54% do PIB regional (RIO GRANDE
  DO SUL, 2006).
  Os principais fatores que colaboraram para o baixo desempenho do
  COREDE Missões são apontados no levantamento da Coordenação e
  Planejamento do Rio Grande do Sul: mercados locais pobres, pequenos
  e distante dos demais; movimentos oscilatórios das culturas agrícolas
  empresariais; movimentos migratórios expulsores de populações qualificadas; deficientes em infraestruturas; indicadores sociais médios; baixo
  empreendedorismo e atratividade; baixa geração de conhecimentos e inovações; baixos investimentos públicos e dificuldade de governança; mescla de potencialidades e restrições ambientais; e baixa governança (RIO
  GRANDE DO SUL, 2006).
  2.2 Análise da distribuição de renda no período
  A evolução dos valores do Valor Adicionado Bruto e Produto Interno Bruto ocorridos na década de 2000 geraram a queda da desigualdade
  de renda na população da grande maioria dos municípios do COREDE
  Missões, como se verifica no Gráfico 6, que demonstra, através do Índice de Gini, a diminuição de concentração de renda ocorrida no período.
  O Índice de Gini é um instrumento que mede a concentração de renda
  e aponta a diferença entre os mais ricos e os mais pobres. Numericamente,
  ele varia de zero a um, sendo que zero significa uma situação de igualdade e um de desigualdades, onde há concentração de renda por poucos.
  Destacaram-se os municípios de São Miguel das Missões, Porto Xavier e
  Santo Antônio das Missões, que obtiveram a diferença no índice de 0,17,
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  393
  
  0,16 e 0,15 respectivamente. Em contraponto, verificou-se que no município de São Pedro do Butiá o processo foi inverso, pois houve concentração de renda no período, passando o Índice de Gini de 0,44 para 0,46. Os
  municípios de Vitória das Missões, Garruchos e Dezesseis de Novembro
  quase não tiveram alterações, nos quais a diferença do índice variou de
  0,01; 0,02 e 0,02 respectivamente.
  A queda da desigualdade de renda é importante, seja pela sua alteração em si, seja pela sua contribuição no aumento do poder de compra
  das famílias de menor renda (DEDECCA, 2014). Bielschowski, Squeff e
  Vasconcelos (2014) corroboram essa informação ao afirmar que quanto
  melhor for a distribuição de renda, mais potente será a frente de expansão
  da economia do mercado interno de consumo em massa.
  Em nível nacional, a queda nas desigualdades sociais se deu conforme o Índice de Gini de 0,60 em 1991, para 0,53 em 2012. Apesar dessa
  queda expressiva, Dedecca (2014) ressalta que o país ainda possui um
  patamar elevado de desigualdade e, por isso, necessita de mobilização
  política pública para alcançar níveis próximos aos dos países desenvolvidos, pois a queda da desigualdade da distribuição da renda não foi
  suficiente pra que houvesse uma mudança estrutural do padrão de concentração existente.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  394
  
  Gráfico 6 – Índice de Gini dos municípios do COREDE Missões entre 2000 a 2010
  
  Fonte: Elaborado pelos autores, 2017.
  
  Ao analisarmos mais detalhadamente a distribuição de renda nos
  municípios do COREDE Missões (Gráfico 7), verifica-se que os percentuais de população pobre e extremamente pobre tiveram grande redução
  no período. Os municípios de Pirapó e São Nicolau possuíam em 2000
  os maiores percentuais de população extremamente pobre e foram estes
  municípios que, em 2012, obtiveram as maiores quedas, correspondendo
  23,32% e 17,89%, respectivamente. Já o município de Salvador das Missões possuía em 2000 apenas 3,66%, reduzindo para 0% em 2010 sua população no nível de extrema pobreza. Semelhantemente, os municípios de
  Cerro Largo, São Pedro do Butiá e Ubiretama possuíam em 2010 menos
  de 1% de sua população em extrema pobreza. Entretanto, em 2010, os
  municípios de Dezesseis de Novembro, Garruchos e Vitória das Missões
  ainda possuíam em torno de 10% de sua população em extrema pobreza,
  vivendo com menos de 1,25 dólar por dia.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  395
  
  Com relação aos percentuais da população pobre, também houve
  redução, destacando-se os municípios de Pirapó, Ubiretama, Santo Antônio das Missões e Bossoroca, que obtiveram redução de quase 30% no
  período. Ressalta-se que, em 2010, os municípios de Pirapó, Vitória das
  Missões, Garruchos e São Nicolau possuíam em torno de 20% da população em nível de pobreza.
  Gráfico 7 – Percentuais de pobres e extremamente pobres nos municípios do
  COREDE Missões entre 2000 a 2010
  
  Fonte: Elaborado pelos autores, 2017.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  396
  
  Entre os fatores que contribuíram para esse processo pode-se destacar que grande parte da distribuição de renda ocorrida no período se deu
  graças às políticas públicas de transferência de renda (Programa Bolsa
  Família) e de redução das taxas de desemprego, aliada ao bom desempenho da economia e recomposição dos níveis de rendimentos do trabalho
  (valorização salarial) (DEDECCA, 2014).
  A população do COREDE Missões é uma das mais baixas rendas per
  capita do Estado e isso pode estar contribuindo, junto com outros fatores,
  para o arrefecimento da economia regional (RIO GRANDE DO SUL, 2006).
  Todavia, como as medidas convencionais da pobreza podem não dar
  conta de situações das quais a população esteja sendo privada, como escolaridade, acesso à água e esgoto, é que analisamos o IDHM no COREDE
  Missões. O IDHM é um índice adaptado do IDH Global aos municípios,
  criado pelo PNUD Brasil, o Ipea e a Fundação João Pinheiro. Sua metodologia foi modificada em 2012 e considera as três dimensões: longevidade,
  educação e renda em nível municipal, a fim de avaliar o desenvolvimento
  destes. Sua medida varia de 0 a 1, sendo que quanto mais próximo de 1,
  maior o desenvolvimento humano de um município (ATLAS BRASIL, 2016).
  No Gráfico 8 verificamos que houve melhoria no IDHM de todos os
  municípios, destacando-se Sete de Setembro, Ubiretama e Guarani das
  Missões, que obtiveram os melhores desempenhos no período, sendo que
  em 2010 os municípios com melhor IDHM foram Santo Ângelo, Cerro
  Largo, São Pedro do Butiá e Salvador das Missões, correspondendo a 0,772,
  0,764, 0,763 e 0,753, respectivamente.
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  397
  
  Gráfico 8 – IDHM dos municípios do COREDE Missões entre 2000 a 2010
  
  Fonte: Elaborado pelos autores, 2017.
  
  Assim como no ranking dos municípios com maior percentual de
  pobreza e extrema pobreza, os municípios de São Nicolau, Dezesseis de
  Novembro, Vitória das Missões, Pirapó e Garruchos são os que possuem
  menores IDHM e, portanto, devem ter em suas políticas públicas priorizadas a melhoria da qualidade de vida de sua população.
  
  3 CONSIDERAÇÕES FINAIS
  A década de 2000 caracterizou-se por uma série de políticas públicas
  em nível nacional, que proporcionaram mudanças socioeconômicas com
  crescimento econômico e distribuição de renda, as quais foram caracterizadas por alguns autores como sendo ações desenvolvimentistas. Ao analisarmos a trajetória do COREDE Missões na década de 2000, verificamos
  
  O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do século XXI
  398
  
  que tais políticas em nível nacional não resultaram em alterações significativas nas estruturas produtivas e econômicas desses municípios, nos
  quais o PIB permaneceu centrado no setor de Serviços.
  O VAB indústria corresponde a apenas 10% do PIB do COREDE Missões, por isso, nas análises realizadas neste estudo, supõe-se que estímulos
  ao setor industrial não gerariam maior estabilidade ao PIB, em virtude de
  que ela não apresentou sazonalidade no período, comparado ao que ocorreu no VAB Agropecuária, que está relacionado às intempéries climáticas e
  à oscilação de preços dos produtos agrícolas. Além disso, o VAB Indústria
  interferiu diretamente no VAB Administração Pública, como observado
  nos municípios de Santo Ângelo e Santo Antônio das Missões.
  O VAB Serviços é o que possuiu maior participação no PIB de todos
  os municípios do COREDE, além de ter apresentado crescimento estável
  e contínuo. O VAB Indústria, Agropecuária e de Administração Pública
  estiveram relacionados ao VAB Serviços, sendo que o comportamento de
  cada um refletiu no seu resultado.
  Com relação às mudanças socioeconômicas do período, verificou-se
  que em todos os municípios houve redução das desigualdades de renda, dos
  percentuais de pobreza e extrema pobreza, bem como melhorias no IDHM.
  Há de ponderar-se que tais resultados foram diretamente influenciados
  pelas políticas distributivas realizadas pelo governo federal no período.
  Este estudo preliminar permitiu supor que houve crescimento econômico, melhor distribuição de renda e melhorias nas condições de vida
  da população dos municípios do COREDE Missões, porém, reforça-se a
  necessidade de análise aprofundada em cada município, a fim de identificar os fatores que contribuíram para a trajetória de cada um deles.
  
  REFERÊNCIAS
  ATLAS SOCIOECONÔMICO DO RIO GRANDE DO SUL. Conselhos
  Regionais de Desenvolvimento - COREDEs. Disponível em: <http://www.
  
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  menu=790&tipo_menu=APRESENTACAO&cod_conteudo=1340>. Acesso
  em: 09 jun. 2016.
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  em: <www.atlasbrasil.org.b>. Acesso em: 14 jun. 2016.
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  investimentos nas três frentes de expansão da economia brasileira na década
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  Prefeitura de Ijuí/RS. Disponível em: <http://www.ijui.rs.gov.br/download/
  baixar/65/304>. Acesso em: 28 jun. 2016.
  RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Coordenação e Planejamento,
  Departamento de Estudos Econômicos e Sociais e Planejamento Estratégico.
  Rumos 2015: estudo sobre desenvolvimento regional e logística de transportes
  no Rio Grande do Sul. SCP/DEPLAN; DCAPET. Porto Algre: SCP, v. 5, 2006.
  
  AUTORES
  Abel Eduardo Auth. Especialista em Perícia e Auditoria Ambiental (UNINTER).
  Mestrando do Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Políticas Públicas (UFFS). E-mail: abelauth@hotmail.com ←
  Aline Barbosa Dias Engelmann. Mestranda em Desenvolvimento e Políticas
  Públicas pela Universidade Federal da Fronteira Sul, Campus Cerro Largo. Possui
  graduação em Administração de Empresas (2015) pelo Instituto Federal Farroupilha – Campus Santa Rosa. E-mail: alinediase@hotmail.com ←
  Ana Carla França Ribas Zanini. Fisioterapeuta graduada pela Universidade de
  Cruz Alta (UNICRUZ), em 1997. Pós-graduada em Saúde Coletiva com ênfase em
  Gestão (2006). Pós-graduanda Lato Sensu em Gestão Pública, pela UAB-UFSM,
  Mestranda em Desenvolvimento e Políticas Públicas pela Universidade Federal
  da Fronteira Sul (UFFS), Campus Cerro Largo. Servidora Pública Municipal de
  São Luiz Gonzaga desde 2002. E-mail: anacarlafribas@gmail.com ←
  Ana Sabina Mantey. Mestranda em Desenvolvimento e Políticas Públicas pela
  Universidade Federal da Fronteira Sul, Campus Cerro Largo. Possui graduação
  em Serviço Social (2010) pela Universidade Regional Integrada do Alto Uruguai
  e das Missões (URI), e especialização em Atendimento Educacional Especializado – Deficiência intelectual (2015) pela Faculdade Santo Augusto (FAÍSA).
  Servidora pública do município de Horizontina (2011), atua como Assistente
  Social na Política de Assistência Social. E-mail anasabina@horizontina.rs.gov.br ←
  Andréia Filianoti Gasparini. Defensora Pública. Mestranda em Desenvolvimento
  e Políticas Públicas pela Universidade Federal da Fronteira Sul - UFFS, campus
  de Cerro Largo, RS. E-mail: andreiafg@gmail.com ←
  
  Andréia Fröhlich Justen. Possui graduação em Administração pela Universidade Regional Integrada do Alto Uruguai e das Missões (2012) e especialização
  Lato Sensu em Administração de Pessoas pelo Centro Universitário Leonardo
  da Vinci (2015). Atualmente é Assistente em Administração da Universidade
  Federal da Fronteira Sul. Tem experiência na área de Administração, com ênfase em Administração Pública. Mestranda do Programa de Pós-Graduação em
  Desenvolvimento e Políticas Públicas. E-mail: andreia-justen@hotmail.com ←
  Ângela Mattiazzi. Especialista em Gestão de Organização Pública em Saúde
  pela UFSM. Mestranda em Desenvolvimento e Políticas Públicas da UFFS. Fonoaudióloga da Fundação Municipal de Saúde de Santa Rosa-RS. Contato: angelamattiazzi@fumssar.com.br ←
  Ângelo Felipe Zuchetto Ramos. Advogado com Especialização em Direito Civil,
  Direito do Trabalho e Direito Processual do Trabalho. Mestrando em Desenvolvimento e Políticas Públicas pela Universidade Federal da Fronteira Sul (UFFS)
  – Campus Cerro Largo. E-mail: zuchettoadvogados@gmail.com ←
  Carla Inês Dillenburg. Mestranda em Desenvolvimento e Políticas Públicas pela
  Universidade Federal da Fronteira Sul, Campus Cerro Largo. Possui graduação
  em Licenciatura em Pedagogia (2012) e especialização em Docência no Ensino
  Superior (2013) pela Faculdade de Educação e Tecnologia da região Missioneira
  (2013). Especialização em Educação Infantil (2013) pela Faculdade de Educação e Tecnologia da região Missioneira. Professora da Rede La Salle desde 2012.
  Tutora Externa do Curso Licenciatura em Pedagogia, do Instituto Leonardo Da
  Vinci, desde 2016. E-mail: carladillenburg@hotmail.com ←
  Carlos Thomé. Mestrando em Desenvolvimento e Políticas Públicas pela Universidade Federal da Fronteira Sul, Campus Cerro Largo. Possui graduação em
  Matemática - Licenciatura (2004) e Administração Pública (2016) pela Universidade Federal de Santa Maria e especialização em Gestão Pública (2011) pela
  mesma universidade. Atualmente é Servidor Público Federal, atuando desde
  2010 na área administrativa. Conta, ainda, com experiências no Serviço Público
  Municipal como gestor de programa social de 2008 a 2010 e agente de programa
  
  intersetorial das Secretarias de Saúde, Educação e Assistência Social de 2006 a
  2007. E-mail: carlos.thome@iffarroupilha.edu.br ←
  Cleoci Werle Rockenbach. Psicóloga. Mestranda em Desenvolvimento e Políticas Públicas pela Universidade Federal da Fronteira Sul, Campus Cerro Largo.
  Especialização em Gestão do Conhecimento e o Paradigma Ontopsicológico
  pela Faculdade Antonio Meneghetti, Graduação em Psicologia pela Universidade Regional Integrada, graduação em Serviço Social pela Universidade Católica
  de Pelotas. E-mail: cleociwr@gmail.com ←
  Edemar Rotta. Doutor em Serviço Social (PUCRS). Mestre em Sociologia
  (UFRGS). Professor do quadro permanente do Programa de Mestrado em Desenvolvimento e Políticas Públicas da UFFS. Pesquisador na área de Desenvolvimento e Políticas Públicas. E-mail: erotta@uffs.edu.br ←
  Felipe Ghisleni Freitas. Mestre em Gestão Comercial pela Faculdade de Economia da Universidade do Porto-FEP-UP. ←
  Felipe Micail da Silva Smolski. Mestrando no Programa de Pós-Graduação em
  Desenvolvimento e Políticas Públicas da Universidade Federal da Fronteira Sul
  (UFFS). Bacharel em Ciências Econômicas pela Universidade Regional do Noroeste
  do Estado do Rio Grande do Sul (UNIJUÍ). E-mail: felipesmolski@hotmail.com ←
  Francisco Angst. Mestrando em Desenvolvimento e Políticas Públicas (UFFS)
  – Cerro Largo, RS. Especialista em Educação à Distância (Serviço Nacional de
  Aprendizagem Comercial – RS). E-mail: francisco.angst@uffs.edu.br ← ←
  Gentil Corazza. Professor Titular da UFRGS e Professor Visitante da UFFS.
  E-mail: gentilcorazza@gmail.com ←
  Gilson Braz do Amaral. Mestrando em Desenvolvimento e Políticas Públicas pela
  Universidade Federal da Fronteira Sul, Campus Cerro Largo. Possui graduação
  em Ciências Econômicas (2014) pela Faculdade Horizontina. Atuou na iniciativa privada no setor industrial, financeiro e hoteleiro, de 2006 até 2015, tendo
  
  experiências nas áreas do empreendedorismo e da economia agrícola. E-mail:
  gilsonbrazamaral@hotmail.com ←
  Herton Castiglioni Lopes. Doutor em Economia pela Universidade Federal
  do Rio Grande do Sul (UFRGS), professor adjunto da Universidade Federal da
  Fronteira Sul (UFFS). Email: herton.lopes@uffs.edu.br ←
  Ivan Jacson Preuss. Mestrando em Desenvolvimento e Políticas Públicas pela
  Universidade Federal da Fronteira Sul, Campus Cerro Largo. Possui graduação
  em Desenvolvimento Rural e Gestão Agroindustrial (UERGS), em 2006. Especializações em Pedagogia da Alternância para Agricultura Familiar (URI), 2008,
  Desenvolvimento Rural Sustentável e Agricultura Familiar (UFFS), em (2011),
  Segurança Alimentar e Agroecologia (UERGS), em 2016. Servidor Público Federal, Técnico em Agropecuária no Instituto Federal Farroupilha desde 2015.
  E-mail: ivapreuss@yahoo.com.br ←
  Jerson Vicente Fontana. Mestrando em Desenvolvimento e Políticas Públicas
  pela Universidade Federal da Fronteira Sul, Campus Cerro Largo. Possui graduação em História (2002) pela UNIJUÍ. Foi professor universitário. Integrante e um
  dos fundadores do grupo de teatro A Turma do Dionísio, de Santo Ângelo-RS.
  E-mail: jersonf@terra.com.br ←
  Jorge Adalberto Schommer. Mestrando em Desenvolvimento e Políticas Públicas da Universidade Federal da Fronteira Sul, campus Cerro Largo, e Mestrando
  em Gestão Pública, pela Universidade Nacional de Missiones, Argentina. Possui
  graduação em Administração de Empresas pela Universidade Regional Integrada
  do Alto Uruguai e das Missões (2008) e especialização em Finanças Empresariais e Controladoria pela Universidade Regional Integrada do Alto Uruguai e
  das Missões (2010). Atualmente atua como professor do curso de Administração
  de Empresas da Universidade Regional Integrada do Alto Uruguai e das Missões, campus Cerro Largo. Atuou na iniciativa privada, na área administrativa
  de 2000 a 2015, com experiência em planejamento e gestão financeira. E-mail:
  jorge@agaltur.com.br ← ←
  
  Josnei Machry Weber. Mestrando em Desenvolvimento e Políticas Públicas pela
  Universidade Federal da Fronteira Sul, Campus Cerro Largo. Possui graduação
  em História pela Universidade Regional Integrada do Alto Uruguai e das Missões (URI – Santo Ângelo, 2008), especialização em Metodologia do Ensino de
  História e Geografia pelo Centro Universitário Internacional (UNINTER, 2013).
  Tem experiência nas áreas de História e Educação, com ênfase em História da
  Educação Brasileira, atuando principalmente nos seguintes temas: teorias e epistemologia da história, ensino e aprendizagem, formação de professores, educação e alunos. Atualmente é professor rede municipal de Roque Gonzales. E-mail:
  granweber@hotmail.com ←
  Laisa Sales Ribeiro. Graduada em Ciências Biológicas pela Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul (UNIJUI) especialista em Educação Indígena (UFRGS) Mestranda em Desenvolvimento e Políticas Públicas
  pela Universidade Federal da Fronteira Sul (UFFS). E-mail: bio_kaingang77@
  hotmail.com ←
  Leandro Alexandre da Silva. Mestrando em Desenvolvimento e Políticas Públicas pela Universidade Federal da Fronteira Sul, Campus Cerro Largo. Possui
  Licenciatura em História (2015) pela Universidade Regional Integrada do Alto
  Uruguai e das Missões (URI). Professor de História do ensino fundamental na
  rede pública e privada. E-mail: leandro.sapiens@gmail.com ←
  Leandro Godois. Graduado em Ciências Jurídicas e Sociais pelo Instituto de Ensino Superior de Santo Ângelo (IESA); especialista em Direito Processual Civil
  pelo Instituto de Ensino Superior de Santo Ângelo (IESA); especialista em Direito Civil e Processual Civil pela Universidade Regional do Alto Uruguai e das
  Missões; Mestrando em Desenvolvimento e Políticas Públicas pela Universidade
  Federal da Fronteira Sul; advogado das áreas civil, constitucional, administrativa
  e tributária. E-mail: leandrogodois@via-rs.net ←
  Letiane Peccin Ristow. Mestranda em Desenvolvimento e Políticas Públicas pela
  Universidade Federal da Fronteira Sul, Campus Cerro Largo. Possui graduação
  em Desenvolvimento Rural e Gestão Agroindustrial (2005) pela Universidade Estadual do Rio Grande do Sul e especialização em Desenvolvimento Rural
  
  Sustentável e Agricultura Familiar pela Universidade Federal da Fronteira Sul,
  Campus Cerro Largo. Servidora Pública da Carreira Técnica Administrativa em
  Educação desde 2011, na Universidade Federal da Fronteira Sul, Campus Cerro
  Largo. E-mail: letiane.peccin@uffs.edu.br ← ←
  Lidiane Kasper. Mestranda em Desenvolvimento e Políticas Públicas pela Universidade Federal da Fronteira Sul, Campus Cerro Largo. Possui graduação em
  Administração (2013) pela Fundação Educacional Machado de Assis e especialização em Gestão Pública pela Universidade Norte do Paraná (2014). Assistente
  em Administração do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Farroupilha, Campus Santa Rosa. E-mail: lidianekasper@gmail.com ←
  Luís Henrique Teixeira Franqui. Mestrando em Desenvolvimento e Políticas Públicas pela Universidade Federal da Fronteira Sul (UFFS), Campus Cerro Largo.
  Possui graduação em Direito (2015) pelo Instituto Cenecista de Ensino Superior
  de Santo Ângelo (IESA). Jornalista (MTE nº 17.820/RS), editor do jornal Folha
  da Produção, em Cerro Largo (RS), desde 1994. Advogado (OAB nº 102.943/
  RS), atua nas áreas previdenciária e trabalhista. E-mail: lhfranqui@hotmail.com ←
  Mariângela Brum Frota. Graduada em Arquivologia (UFSM); especialista em
  Administração e Marketing (ESAB), e mestranda em Desenvolvimento e Políticas Públicas (UFFS). É técnica-administrativa da UFFS – Campus Cerro Largo,
  atuando como coordenadora da Assessoria de Comunicação. Tem experiência
  em gestão e organização de arquivos, assessoria de imprensa e comunicação institucional. Pesquisadora na área de Desenvolvimento e Extensão Universitária.
  E-mail: marimbfbrum@gmail.com ←
  Micheli dos Santos. Mestranda em Desenvolvimento e Políticas Públicas (UFFS)
  - Cerro Largo, RS. Especialista em Administração Estratégica pelo Centro Universitário Leonardo da Vinci (UNIASSELVI), em 2015. Bacharel em Administração pela Universidade Regional Integrada do Alto Uruguai e das Missões
  (URI), em 2007. Servidora Pública da Carreira Técnica Administrativa em Educação desde 2011. Secretária do Curso de Graduação em Física Licenciatura, da
  Universidade Federal da Fronteira Sul, Campus Cerro Largo. E-mail: micheli.
  santos@uffs.edu.br ← ←
  
  Miriel Carine Giordani. Mestranda em Desenvolvimento e Políticas Públicas
  pela Universidade Federal da Fronteira Sul, Campus Cerro Largo. Possui graduação em Direito (2007) e especialização em Direito Processual Civil (2011) pelo
  Instituto Cenecista de Ensino Superior de Santo Ângelo (IESA). Procuradora-Geral do Município de Entre-Ijuís/RS. E-mail: mirigiordani@yahoo.com.br ←
  Neusa Rossini. Mestranda em Desenvolvimento e Políticas Públicas pela Universidade Federal da Fronteira Sul, Campus Cerro Largo. Possui graduação em
  Ciências Contábeis (2007) e especialização em Gestão Empresarial (2009) pela
  Fundação Educacional Machado de Assis. Servidora Pública da Carreira Técnica Administrativa em Educação desde 2010. E-mail: neusarossini@uffs.edu.br ←
  Rodrigo Severo. Especialista em Direito Constitucional com formação para o
  magistério pela UNISUL-SC (2008). Discente no programa de Mestrado em
  Desenvolvimento e Políticas Públicas da UFFS. Bacharel em Ciências Contábeis
  pela ANHANGUERA-RS (2016). Bacharel em Direito pela UNIJUI-RS (2004).
  Atualmente é Procurador Jurídico do Município de Santa Rosa-RS, e atua como
  docente em disciplinas de legislação em cursos técnicos e Pós-graduações. Tem
  experiência na área de Direito, com ênfase em Direito Público, Direito Público
  Municipal e Políticas Públicas. E-mail: severo.rodrigo@ibest.com.br ←
  
  Reitor Jaime Giolo
  Vice-Reitor Antônio Inácio Andrioli
  Chefe do Gabinete do Reitor Stefani Daiana Kruetz
  Pró-Reitor de Administração e Infraestrutura Péricles Luiz Brustolin
  Pró-Reitor de Assuntos Estudantis Darlan Christiano Kroth
  Pró-Reitor de Gestão de Pessoas Marcelo Recktenvald
  Pró-Reitor de Extensão e Cultura Émerson Neves da Silva
  Pró-Reitor de Graduação João Alfredo Braida
  Pró-Reitor de Pesquisa e Pós-Graduação Joviles Vitório Trevisol
  Pró-Reitor de Planejamento Charles Albino Schutz
  Secretária Especial de Laboratórios Cladis Juliana Lutinski
  Secretário Especial de Obras Rodrigo Emmer
  Secretário Especial de Tecnologia e Informação Claunir Pavan
  Procurador-Chefe Douglas Alexandre Goergen
  Diretor do Campus Cerro Largo Ivann Carlos Lago
  Diretora do Campus Chapecó Lísia Regina Ferreira
  Diretor do Campus Erechim Anderson André Genro Alves Ribeiro
  Diretora do Campus Laranjeiras do Sul Janete Stoffel
  Diretor do Campus Passo Fundo Vanderlei de Oliveira Farias
  Diretor do Campus Realeza Antônio Marcos Myskiw
  
  Diretor da Editora UFFS­­
  Valdir Prigol
  Chefe do Serviço Especial de Publicações Editoriais
  Fabiane Pedroso da Silva Sulsbach
  Revisora de texto
  Marlei Maria Diedrich
  Secretária Executiva
  Claudiane Brito de Almeida
  Conselho Editorial
  Marlon Brandt (Presidente)
  Tiago Vecchi Ricci
  Gilmar Roberto Meinerz
  Demétrio Alvez Paz
  Paulo Afonso Hartmann
  Bernardo Berenchtein
  Thiago Bergles Bitencourt
  Gustavo Acrani
  Vanderleia Laodete Pulga
  Adelita Maria Linzmeier
  Rozane Marcia Triches
  Antonio Marcos Myskiw
  Valdir Prigol
  
  REVISÃO DOS TEXTOS Autores
  REVISÃO FINAL Marlei Maria Diedrich
  PROJETO GRÁFICO E Mariah Carraro Smaniotto
  DIAGRAMAÇÃO
  CAPA Felipe Stanque Machado Junior
  DIVULGAÇÃO Diretoria de Comunicação
  FORMATO DO E-BOOK ePub, mobi e PDF
  
  M689 O modelo de desenvolvimento brasileiro das primeiras décadas do
  século XXI: aportes para o debate / Organizadores: Edemar Rotta, Herton
  Castiglioni Lopes, Neusa Rossini. –
  Chapecó: Ed. UFFS, 2018.
  401 p. : il.
  978-85-64905-84-9 (Mobi)
  978-85-64905-83-2 (E-Pub)
  978-85-64905-82-5 (Pdf)
  1. Crise econômica mundial – Século XXI 2. Políticas sociais – Europa
  3. Desenvolvimento social e econômico – Brasil – Século XXI. 4. Políticas
  públicas sociais – Brasil. 5. Desigualdade social – Brasil 6. Agricultura
  familiar – Brasil. 7. Desenvolvimento regional – Rio Grande do Sul – Região
  Noroeste. I. Rotta, Ademar, Org. II. Lopes, Herton Castiglioni, Org. III.
  Rossini, Neusa, Org.
  CDD 320.981
  330.981
  Ficha catalográfica elaborada pela
  Divisão de Bibliotecas – UFFS
  Nelcy T. da Rosa Kegler
  CRB – 14/1311
  
  