União Europeia, NATO e os desafios em matéria de segurança e defesa
«U.S. President Donald Trump lashed out at European allies before a NATO anniversary summit in London on Tuesday, singling out France's Emmanuel Macron for "very nasty" comments on the alliance and Germany for spending too little on defence.»[1] 2019
«Obama Criticizes the 'Free Riders' Among America's Allies»[2] 2016
Estará a relação da União Europeia com a NATO marcada por um sempiterno debate mal resolvido entre idealismo e realismo em Relações Internacionais? Ou, no improvável caso de ter abandonado esse debate, apenas entregue às pressões da opinião pública?
Porque é que os últimos Presidentes dos Estados Unidos da América se queixam dos seus parceiros europeus?
A União Europeia (UE) tem por objectivo manter a ordem (segurança) e a justiça no seu seio. E, para o conseguir, estender os seus princípios internos ao mundo, à comunidade internacional. E parece estar a falhar. As afirmações são polémicas? Provavelmente. As afirmações são discutíveis? Seguramente.
Vejamos melhor. Primeiro, a afirmação não é minha, é de Dunne[3]. Segundo, não é exactamente sobre a UE, mas sobre o Liberalismo em Relações Internacionais.
Este é o ponto de partida para esta discussão. Verificar se e como a UE – desde os primórdios da sua fundação – é um projecto liberal, a sucumbir, a cada passo, ao realismo. Antes, porém, e tendo esta discussão presente, verificar se isso é visível na European Union Global Strategy 2016 (EUGS). Finalmente, tecer algumas considerações sobre as ameaças e oportunidades que – em matéria de segurança e defesa – a UE enfrenta, designadamente na sua relação com os EUA no seio da NATO; bem como, finalmente, o papel que a opinião pública pode desempenhar nessa matéria.
1. A evolução do conceito de defesa na UE e a relação com a NATO – A estratégia 2016
A União Europeia apresentou em 2016 uma Estratégia global para a política externa e de segurança da União Europeia[4]. Nesse documento começa-se por reconhecer que "a instabilidade e a insegurança têm vindo a crescer na região europeia em sentido lato. As crises que enfrentamos dentro e fora das nossas fronteiras estão a afetar diretamente a vida dos nossos cidadãos" e que, como tal, "não é momento para incertezas: a nossa União precisa de uma estratégia. Precisamos de uma visão comum e de uma ação comum." Nesse diagnóstico inicial valoriza-se a relação transatlântica e a parceria com a NATO e anuncia-se um entendimento sistémico: "as fraquezas dos meus vizinhos e parceiros são as minhas próprias fraquezas".
Olhando sobretudo para as ameaças externas que vêm de Leste e do Sul da União, sinalizando a situação do Médio Oriente, e ainda que tibiamente também as alterações na Ásia, afirmam-se as ameaças que impendem sobre a União.
Como interesses e princípios comuns, a estratégia refere a promoção da paz, a garantia de segurança, a prosperidade dos cidadãos, o fomento da resiliência das democracias e a promoção de uma ordem mundial assente em regras. A união, o diálogo, a responsabilidade e as parcerias são nota dominante no documento. Porém, não obstante a aposta maioritariamente na diplomacia e na defesa dos valores, as linhas de "acção" sinalizam a importância do investimento em segurança e defesa e a manutenção da parceria estreita com a NATO.
E será talvez nestes aspectos que a estratégia exibe as maiores fragilidades e, porventura, também os seus méritos. Embrionários, pelo menos. Falo precisamente na importância do investimento em segurança e defesa e na parceria estreita com a NATO. Comecemos pelas fragilidades: o investimento em segurança e defesa no espaço europeu é baixo e extremamente ineficiente. Desde 1998 que a União Europeia não atinge os 2% de investimento do PIB em Defesa e Segurança, compromisso assumido no âmbito da NATO (figura 1).
Figura 1: Evolução da despesa em Defesa e Segurança em % do PIB.
Associado a isso, 80% do procurement na União Europeia – não obstante tentativas em sentido contrário – é feito numa base nacional, originando a duplicação de sistemas e uma inexorável ineficiência na compra; e, pior, nas operações.
Se compararmos, por exemplo, com os EUA, o contraste é evidente (figura 2):
Figura 2: Número de modelos de equipamento de defesa e segurança no activo.
Então, depois das fragilidades, onde estão os méritos? Em síntese, a União Europeia: (i) define os valores a preservar, (ii) sinaliza as ameaças, (iii) anuncia os parceiros estratégicos, (iv) compreende a situação global de forma sistémica, (v) sinaliza a "força" do seu softpower, designadamente a força da sua diplomacia e define, depois, como acções: o (i) aumento do orçamento, a (ii) participação plena na NATO e a (iii) necessidade de maior eficiência no investimento em equipamento de Segurança e Defesa. Se é verdade, como vimos, que o seu desempenho não tem sido, em matéria de acção, logrado, também é verdade que há mérito na exposição desta aparente dissonância: tornando, assim, o caminho a seguir mais claro.
2. A situação actual do mundo
Dito isto, é impossível falar em estratégica de Segurança e Defesa sem abordar dois temas: as guerras no mundo e a China.
Barbara Walter[5] aponta para um aumento nos conflitos armados em países islâmicos desde 2003, e sinaliza 16 países críticos nesta avaliação; a saber: Iraque, Chade, Sri Lanka, Somália, Paquistão, Ruanda, Iémen do Norte, Síria, Líbia, Nigéria, Sudão do Sul, República Centro-Africana, Mali, República Democrática do Congo, Israel/Palestina e Ucrânia.
Huntington[6], que estudou longamente o fenómeno que designou como a terceira vaga de democratização, faz considerações sobre o que considera ser uma onda reversiva. Neste plano, estuda detalhadamente, e oferece uma grelha explicativa para os processos de democratização onde destaca o impacto de forças externas[7], mas também o efeito bola de neve[8] e, em termos de reversão, apresenta muitos argumentos fortes – certamente críticos, mas bastante elaborados – revelando o que parecem ser factores determinantes para a reversão e obstáculos à democratização na terceira vaga; entre outros, as condições particulares na África Subsaariana e nos países islâmicos.
Dito isso, vale a pena olhar para este conjunto de países que Barbara Walter sinaliza no que à Democracia e Liberdade concerne. Para tanto, usaremos dados do Democracy, Global Freedom Scores da Freedom House e do Índice de Liberdade Económica da Heritage Foundation e do Wall Street Journal (quadro 1).
Quadro 1 – Grau de Democratização e Índice de Liberdade Económica na África subsaariana e nos países islâmicos.
Sem uma correlação estatística medida, podemos, no entanto, concluir, pelo menos intuitivamente, que esses países com conflitos militares apresentam fortes evidências de baixo grau de democratização bem como de liberdade económica. Estes dados serão importantes mais à frente.
Vejamos agora a questão da China. A mudança estrutural do poder no mundo, com um cenário em que uma potência desafiante, a China, se encontra em expansão e a potência incumbente, os EUA, se encontra em aparente retracção, torna-o nevrálgico.
Os EUA têm ainda por fechar, com trabalho a fazer no Congresso e no Senado, a estratégia face à China, mas o anterior executivo já apresentou uma proposta[9]. A UE, essa, apresentou a estratégia há mais tempo[10]. Mas há diferenças.
Os EUA identificam três tipos de desafios: económicos; aos seus valores; e de segurança. A UE define três objectivos: aprofundamento do envolvimento com a China para promoção de interesses à escala global; equilíbrio e reciprocidade nas relações económicas; e adaptação interna às mutações da economia, fortalecendo as suas políticas internas e base industrial.
Nos desafios que a China coloca, na óptica norte americana, temos a identificação das políticas de proteccionismo estatal chinês, que prejudicam empresas e trabalhadores dos EUA, distorcem os mercados globais, violam as normas internacionais e poluem o ambiente. Os EUA sinalizam ainda valores essenciais, como o inalienável direito de cada pessoa viver a sua vida em liberdade e ser livre na sua busca de felicidade, aspecto não de somenos, que consideram que a China não assegura. E ainda, no que à segurança concerne, preocupações com as movimentações chinesas muito ostensivas no Mar Amarelo, Mar do Este e do Sul da China, Estreito de Taiwan e fronteira com a Índia.
A UE, por seu turno, manifesta vontade em apoiar o multilateralismo e o combate às alterações climáticas, um empenho na paz internacional, na segurança e no desenvolvimento económico sustentável, na reciprocidade comercial e de investimento e, objectivos mais para consumo interno e menos dependentes da relação com a China, aumento da competitividade da União e necessidade de fortalecer a segurança e as infraestruturas críticas de base tecnológica. Neste ponto vale a pena o confronto com a Estratégia Global para a política externa e de segurança da UE bem como a sua concretização, já anteriormente vistas. O que sobressai é a persistência nos valores, do diálogo, no multilateralismo e, arrisco dizer, na boa fé.
A esta estratégia os EUA respondem. "[Importa] repensar as políticas das últimas duas décadas – políticas assentes na premissa de que o envolvimento com os rivais e a sua inclusão nas instituições internacionais e no comércio global torná-los-ia actores benignos e parceiros de confiança. Essa premissa mostrou-se, na maior parte das vezes, falsa. Os rivais usam propaganda e outros meios para desacreditar a democracia. Avançam com visões anti-ocidentais e espalham falsa informação para criar divisões entre nós e os nossos aliados". E vai mais longe, alertando para urgência de não confundir rule of law com rule by law; contraterrorismo com opressão; governo representativo com autocracia; e competição de mercado com mercantilismo de direcção estatal.
Mais recentemente, no discurso sobre o Estado da União[11], a senhora Presidente da Comissão Europeia, Ursula Van der Leyen, recuperou da estratégia face à China – e fê-lo de forma bastante assertiva – a assumpção daquele país como rival sistémico e a sinalização da importância dos valores das democracias ocidentais e da sua defesa. Disse: "Seja em Hong Kong, Moscovo ou Minsk: a Europa deve adotar uma posição clara e rápida". Talvez esta liderança europeia actual possa ser o elemento essencial para dar corpo, nas suas insuficiências, à Estratégia global para a política externa e de segurança da União Europeia.
3. O projecto de Paz
Será a poderosa ideia de Paz suficientemente forte para por si só a assegurar de facto? Será essa ideia bastante para derrogar os imperativos materiais de segurança e defesa? É possível, no quadro das Relações Internacionais, fazer valer uma ordem mundial baseada numa lei que a todos sujeite, negligenciando as Forças Armadas e eliminando o conflito militar?
Eu sei que as questões que aqui coloco podem ser acusadas de pecar por polarização excessiva. Admito também que se diga que as opções pragmáticas raramente se colocam exactamente nestes termos. Proponho, então, que olhemos para a UE, das suas ideias fundadoras à materialidade da sua situação actual, e que nesse percurso tentemos perceber de que forma estas posições tendem a funcionar como âncoras fixadas em pontos opostos; e com consequências igualmente opostas.
4. O projecto de paz na génese da construção europeia
Depois da primeira metade do Séc. XX, em que a Europa foi palco principal de duas devastadoras e traumáticas guerras mundiais, Robert Schuman, em 1950, Ministro dos Negócios Estrangeiros da República Francesa, profere, a 9 de Maio desse ano, a que então ficou conhecida como a Declaração Schuman, dando o primeiro passo formal para o estabelecimento da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA), criada[12] em 1951 e com entrada em vigor em 1952, vigorando até 2002[13]. Esta comunidade visava "(…) contribuer, en harmonie avec l'économie générale des Etats membres et grâce à l'établissement d'un marché commun dans les conditions déunies à l'article i, à l'expansion économique, au développement de l'emploi et au relèvement du niveau de vie dans les Etats membres" [Artigo 2 do Tratado de Paris de 1951]. Alemanha, Bélgica, França, Itália, Luxemburgo e Holanda reconhecem-se então "Soucieux de concourir par l'expansion de leurs productions fondamentales au relèvement du niveau de vie et au progrès des oeuvres de paix"[14] [Na abertura do Tratado].
Não deixa de ser, se não paradigmático, pelo menos sintomático que um projecto de paz se funde numa comunidade de carvão e aço, produtos essenciais à indústria da Guerra.
Kant define, no seu projecto filosófico sobre a Paz Perpétua[15], seis artigos preliminares, três deles obrigatórios, três artigos definitivos e dois suplementos.
Não havendo espaço neste exercício para uma reflexão detalhada sobre cada um dos artigos e sua relação com a UE, centrar-nos-emos apenas nos três artigos definitivos, pela sua relevância, já que, segundo Boyle[16] "Kant argues that perpetual peace will be guaranteed by the ever-widening acceptance of three "definitive articles" of peace. When all nations have accepted the definitive articles in a metaphorical "treaty" of perpetual peace he asks them to sign, perpetual peace will have been established"[17].
O primeiro artigo definitivo estipula que "A Constituição civil em cada Estado deve ser republicana". Segundo Kant, os princípios que asseguram a verificação do artigo são "a liberdade dos membros da sociedade (enquanto homens)"[18], "a dependência de todos em relação a uma legislação comum (enquanto súbditos)"[19] e a "igualdade dos mesmos (enquanto cidadãos)"[20]. A questão republicana, que considerando as monarquias que constituem a UE (Dinamarca, Holanda, Suécia, Espanha, Bélgica e Luxemburgo), poderia configurar um requisito não cumprido, na verdade, olhando para a forma como Kant a define, podemos afirmar que "The European Union meets this requirement: although not all member states of the EU have republican constitutions, their political organizations are still republican. (…) Hence, a state may have a monarchical form of sovereignty and a republican form of government"[21]. Não será, portanto, abusivo, neste quadro, dizer que estamos a falar da necessidade de Democracias Liberais.
O segundo artigo definitivo estabelece a necessidade de que "O direito das gentes deve fundar-se numa federação de Estados livres". Esta condição remete-nos, soi disant, para a necessidade de estarmos perante Estados-Nação independentes. Já que, defende ele, "Isto seria uma federação de povos que, no entanto, não deveria ser um Estado de povos. Haveria aí uma contradição, porque todo o Estado implica a relação de um superior (legislador) com um inferior (o que obedece, a saber, o povo) e muitos povos num Estado viriam a constituir um só povo, o que contradiz o pressuposto (…)"[22]. Doyle, a este propósito, é absolutamente inequívoco: "The pacific union is not a single peace treaty ending one war, a world state, nor a state of nations. Kant finds the first insufficient. The second and third are impossible or potentially tyrannical. National sovereignty precludes reliable subservience to a state of nations; a world state destroys the civic freedom on which the development of human capacities rest"[23].
Finalmente, o terceiro artigo definitivo remete-nos para a ideia de que "O direito cosmopolita deve limitar-se às condições da hospitalidade universal". De acordo com este artigo "hospitalidade significa aqui o direito de um estrangeiro a não ser tratado com hostilidade em virtude da sua vinda ao território de outro"[24]. Este direito é especialmente interessante, sobretudo na leitura completar do anterior, já que o reforça e esclarece. Segundo Kant "(…) não existe um direito do hóspede, (…) mas um direito de visita, que assiste todos os homens para se apresentar à sociedade, em virtude do direito de propriedade comum da superfície da Terra". Direito este que parece criar as condições necessárias ao livre comércio, reconhecendo, porém, as condições elementares do Estado-Nação; a questão do estrangeiro, da visita, do território do outro, parecem não deixar margem para dúvidas.
Poderíamos, numa hiper síntese, dizer que as condições necessárias (definitivas) para a Paz Perpétua assentam na Democracia-Liberal, na existência e reconhecimento do Estado-Nação, e na liberdade de movimentação em favor do comércio.
Ora, se é assim, a UE é criada a partir da ideia de paz, dando assim razão às teses mais idealistas, ou, antes, a paz como realidade é resultado de factores que, em favor dos melhores interesses dos Estados, se reuniram na UE, dando assim razão aos realistas?
5. Idealismo vs Realismo
A ideia liberal de construção da paz a partir de uma vontade superior a outros interesses – enquanto projecto filosófico – materializada numa união pacífica de países, outrora palco de vários e devastadores conflitos armados, é profundamente atractiva. Mas e se o verdadeiro mote que conduziu esta União a esta situação de paz não tiver sido – não obstante as narrativas e, porventura, até uma certa intencionalidade dos fundadores – esta reunião intencional e projectada de requisitos Kantianos com vista à obtenção de paz, mas antes o resultado de um processo, cujos melhores interesses particulares dos Estados os tenham conduzido à circunstância de verificarem os artigos definitivos Kantianos, e com isso à paz?
No fundo, para os liberais, a paz que reina na UE resultaria de uma intenção projectada de estabelecimento dessa mesma paz por parte dos Estados que a constituem. Os realistas, porém, continuam a interpretar os factos à luz do poder e do poder exercido nos melhores interesses particulares dos Estados. Vejamos uma síntese deste antagonismo: "Stanley Hoffman has described the problems of liberalism in the following phrase: "international affairs have been the nemesis of Liberalism. The essence of liberalism is self-restraint, moderation, compromise and peace, whereas the essence of international politics is exactly the opposite: troubled peace, at best, or the state of war"[25]. Realist view this statement by Stanley Hoffman as a given because they are of the belief that without power there can be no progress, no law, and no justice. Truly a compelling argument, but liberalists reject this on the notion that power politics in itself is the product of ideas and liberalists is of the firm belief that ideas can change. So even though liberalism has seen its fair share of trouble as a theory throughout history liberalists still believe that the world can be re-made in the image of liberalism[26].
Em matéria de Relações Internacionais, o Idealismo pode fazer o seu caminho em tempos de paz e prosperidade, mas quando a crise espreita e a tensão aumenta é o Realismo que normalmente mostra como as coisas funcionam.
Recuperando agora o que disse a partir das assumpções de risco enunciadas na EUGS 2016, nas considerações de Walter e nos pressupostos que relacionei com Huntington, parece que, novamente, senão sempre, estas questões realistas continuam a fazer sentido.
6. Opinião pública[27]
Porém, como sempre e hoje ainda mais, a opinião pública tem um papel particularmente relevante. O que nos diz a opinião pública, então?
Um inquérito à população da UE mostra que mais de sete em dez europeus (72%) são favoráveis à ideia de uma política de defesa e segurança comum entre os Estados-Membros da União. De modo similar, seis em dez (62%) são favoráveis a uma política externa comum.
Se estes números, a afirmação de vontade em manter a NATO e as pressões dos EUA para alavancar o investimento europeu em defesa, parecem apontar um caminho inequívoco, qual é a dúvida que persiste na UE?
Vejamos a sensibilidade da opinião pública de forma mais detalhada[28]:
«– The majority of citizens in Europe feel safe in their immediate surroundings but concerns are raised when the question extends to Europe as a safe place to live in.
– There is a general consensus that terrorism, organised crime, natural and manmade disasters, cybercrime and the EU's external borders are important challenges to EU security.
– Most respondents believe that the police and other Law Enforcement Agencies (LEA) are doing more about terrorism compared to other threats. However, there is no strong consensus (63%) about LEAs are doing enough to fight terrorism.
– A vast majority (92%) of the respondents believe that LEAs should exchange information with their counterparts in other EU countries».
E em síntese:
«Special Eurobarometer 464b also surveyed how important different security challenges are to the internal security of the EU. In the context of the survey, the following security challenges were considered:
– organised crime;
– natural and man-made disasters;
– EU's external borders».
O foco das preocupações, não obstante a esmagadora maioria dos cidadãos europeus considerar a necessidade de uma política comum de segurança, defesa e externa, está colocado em questões como o terrorismo, o crime organizado e o ciber-crime. Estas questões combatem-se e previnem-se com uma tónica em sistemas integrados de informação e jogam-se no domínio do digital, onde a China e a Rússia são ameaças cada vez maior.
As prioridades parecem ser precisamente as que se jogam no domínio da tecnologia de ponta, e menos no habitual hardware militar.
A NATO é para manter. As declarações de lealdade de ambos os lados – apesar das razões de queixa americanas e dos incumprimentos orçamentais europeus – são inequívocas, e não só geopoliticamente, mas também pela defesa das democracias liberais, ambas ameaçadas pela potência desafiante, a China, a isso obrigam. Quer se olhe para essa ameaça a partir de uma perspectiva idealista/liberal, onde os valores liberais estão em causa, quer se olhe a partir de uma perspectiva realista, onde o equilíbrio de forças, não militar, mas também económico, está ameaçado. O tabuleiro tecnológico – digital – é central e as questões associadas, por exemplo, ao 5G, é normal que ganhem preponderância maior.
De uma forma ou de outra, UE e EUA estão, sob risco de soçobrarem, a entender-se, e a NATO é, ainda, o palco desse entendimento.
[1] https://www.france24.com/en/20191203-trump-criticises-european-allies-ahead-of-nato-s-70th-anniversary-summit.
[2] https://www.nytimes.com/2016/03/10/world/middleeast/obama-criticizes-the-free-riders-among-americas-allies.html.
[3] Tim Dunne, "Liberalism", in The Globalization of World Politics: An Introduction to International Relations John Baylis, Steve Smith e Patricia Owens (2008).
[4] https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10715-2016-REV-2/pt/pdf.
[5] Barbara Walter, The New New Civil Wars. Annual Review of Political Science. Vol. 20:469-486 (Volume publication date May 2017). First published online as a Review in Advance on February 27, 2017.
[6] Samuel P. Huntington, "Democracy's Third Wave", The Global Resurge of Democracy, Edited by Larry Diamond and Marc F. Plattner, (Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press: 1996), pp. 3-25.
[7] Ibidem, pp. 5-7.
[8] Ibidem, pp. 7-8.
[9] https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2020/05/U.S.-Strategic-Approach-to-The-Peoples-Republic-of-China-Report-5.20.20.pdf.
[10] https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-eu-china-a-strategic-outlook.pdf.
[11] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/SPEECH_20_1655.
[12] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:11951K/TXT&from=PT.
[13] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=LEGISSUM%3Axy0022.
[15] Immanuel Kant (2018), "A paz perpétua / Um projecto filosófico (1795/96)", A Paz Perpétua e Outros Opúsculos, Lisboa, Edições 70, pp. 129-185.
[16] Michael W. Doyle, "Liberalism And World Politics", The American Political Science Review, Vol. 80, No. 4 (Dec., 1986), pp. 1151-1169.
[17] Ibidem, pag. 1157.
[18] Immanuel Kant (2018), "A paz perpétua / Um projecto filosófico (1795/96)", A Paz Perpétua e Outros Opúsculos, Lisboa, Edições 70, pag.137.
[19] Ibidem, pag. 138.
[20] Ibidem, pag. 138.
[21] A. Salikov (2015). "Kant's perpetual peace project and the project of the European Union" [UDC 172.4(091)+341.17]: in http://www.kant-online.ru/en/wp-content/uploads/2015/12/Kant_sb_%D0%B8%D0%BD%D0%BE%D1%81%D1%82%D1%80-dragged-7.pdf.
[22] Immanuel Kant (2018), "A paz perpétua / Um projecto filosófico (1795/96)", A Paz Perpétua e Outros Opúsculos, Lisboa, Edições 70, pág. 143.
[23] Michael W. Doyle, "Liberalism And World Politics", The American Political Science Review, Vol. 80, No. 4 (Dec., 1986), pp. 1151-1158.
[24] Immanuel Kant (2018), "A paz perpétua / Um projecto filosófico (1795/96)", A Paz Perpétua e Outros Opúsculos, Lisboa, Edições 70, pág. 148.
[25] Stanley Hoffman citado por Tim Dunne, em John Baylis, Steve Smith e Patricia Owens (2008), The Globalization of World Politics: An Introduction to International Relations, pág. 110.
[26] Tim Dunne, Ibidem, pág. 110.
[27] https://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/archives/eb/eb81/eb81_publ_en.pdf.
[28] https://letscrowd.eu/how-european-citizens-perceive-risk/.
Mestre em Gestão. Pós-graduação em Gestão de Recursos Humanos e tem um Programa de Direcção de Empresas (PDE) na AESE. É professor convidado em várias universidades e formador no INA em programas para a formação de dirigentes da Administração Pública.