Ad Urbem - Editorial: Página 2
Do conhecimento destas e de outras disfunções pode resultar a ideia de que Portugal, por desistência do legislador, é uma espécie de paraíso fiscal para aqueles que operam no mundo do imobiliário. A realidade, porém, é outra. No recente relatório do Grupo para o Estudo da Política Fiscal, criado no âmbito do Ministério das Finanças e da Administração Pública, afirma-se, a dado passo, que:
Resulta das diversas coordenadas do sistema fiscal português que a propriedade imobiliária e, consequentemente, as actividades económicas que nela se fundam se encontram hoje sobretributadas.
Com efeito, dificilmente se encontrará outro tipo de património que, haja sido tão onerado pelo legislador fiscal, o que não é isento de consequências sociais diversas [17].
Assim, é impossível desligar desta temática o propalado mau estado de conservação do património imobiliário e o fraco desempenho do mercado do arrendamento português, se posto em perspectiva com o mercado de arrendamento de outros Estados-Membros da União Europeia.
Como exemplos concretos da oneração, por via fiscal, deste sector devem mencionar-se, para além da do IRS e do IRC, os encargos com IMT, Imposto do Selo e IMI [18], a indedutibilidade do IVA suportado (excepto quando o contribuinte exerça o seu direito de renúncia à isenção), as contribuições especiais, bem como as taxas urbanísticas [19].
Se em Portugal existem «paraísos fiscais», eles devem ser procurados nos prédios urbanos que beneficiam da desactualização das matrizes prediais [20] e nos prédios rústicos que são urbanizados sem que as respectivas mais-valias fundiárias sejam partilhadas com a comunidade. Ora, a distância que separa os poucos que são beneficiados e os muitos que são prejudicados pelo estado em que se encontra a fiscalidade urbanística, deverá ser corrigida no âmbito de nova lei dos solos, sob pena de se manter a tendência para o agravamento das taxas cobradas no âmbito do licenciamento municipal das operações urbanísticas, uma vez que os municípios dificilmente hão-de escapar à tentação de obter, mediante essas mesmas taxas, réditos que, em termos tributários, deveriam ser alcançados através de contribuições de melhoria [21].
As situações que sumariamente acabamos de descrever constituem alguns dos aspectos a debater nas Jornadas promovidas pela Ad Urbem, contando, para isso, com reflexões apoiadas na lei vigente e no enquadramento desenhado no relatório geral do Grupo para o Estudo da Política Fiscal e desenvolvido no relatório dedicado à «Tributação do Património» [22], bem como em experiências concretas de perequação compensatória desenvolvidas no âmbito municipal.
Lisboa, 12 de Abril de 2010
A Direcção da Ad Urbem
[1] XVIII Governo Constitucional (2009), Programa do XVIII Governo Constitucional, 2009-2013, p. 89.
[2] Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, art. 135.º, «Direito à perequação»: Os proprietários têm direito à distribuição perequativa dos benefícios e encargos decorrentes dos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares.
[3] Idem, art. 136.º, «Dever de perequação», n.º 1: Os instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares devem prever mecanismos directos ou indirectos de perequação [...].
[4] Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, art. 85.º, «Conteúdo material», n.º 1, al. s): O plano director municipal define um modelo de organização municipal do território nomeadamente estabelecendo [...] os critérios de perequação compensatória de benefícios e encargos decorrentes da gestão urbanística a concretizar nos instrumentos de planeamento previstos nas unidades operativas de planeamento e gestão.
[5] Decreto Regulamentar n.º 11/2009, de 29 de Maio, art. 22.º, «Categorias operativas de solo urbano», n.º 3.
[6] Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de Agosto, art. 128.º, «Norma revogatória», h).
[7] Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, diploma que aprova o vigente Código das Expropriações, art. 2.º:
1. A regulamentação do encargo de mais-valia e a delimitação a que se refere o n.º 2 do art. 17.º da Lei n.º 2030, de 22 de Julho de 1948, cabem exclusivamente à assembleia municipal competente quando estejam em causa obras de urbanização ou de abertura de vias de comunicação municipais ou intermunicipais.
2. Compete à câmara municipal determinar as áreas concretamente beneficiadas, para os efeitos do n.º 5 do art. 17.º da Lei n.º 2030, de 22 de Julho de 1948, nos casos previstos no número anterior.
3. Os regulamentos e as deliberações da assembleia e câmara municipais a que se referem os números precedentes entram em vigor 15 dias após a sua publicação na 2.ª série do Diário da República.
[8] Em contraste com a incerteza imposta aos municípios, recorde-se que, pontual e casuisticamente, a lei tem confiado ao Estado o produto da cobrança de contribuições especiais expressamente incidentes sobre o aumento de valor de prédios urbanos, como no caso da Ponte sobre o Tejo e da Expo (cf., respectivamente, os Decretos-Leis n.ºs 46950, de 9 de Abril de 1966, art. 1.º, n.º 2, e 54/95, de 22 de Março, art. 1.º, n.º 2).
[9] Lei de 26 de Julho de 1912, art. 10.º: Quando a abertura, o alargamento ou a regularização duma via pública determinar o aumento do valor locativo dos prédios que utilizarem desse melhoramento os donos desses prédios pagarão, por uma só vez ou em anuidades, à sua vontade, uma importância igual a 50 por cento do aumento de valor dos mesmos prédios.
[10] Decreto-Lei n.º 71/76, de 27 de Janeiro, art. 107.º, n.º 1.
[11] Vejam-se, por exemplo, o acórdão de 31 de Janeiro de 1985, processo n.º 020383, «o art. 10.º da Lei de 26 de Julho de 1912, que regulava o encargo de mais-valia foi tacitamente revogado pelo art. 17.º da Lei n.º 2030», e o acórdão de 21 de Novembro de 1985, processo n.º 020605, «o art. 10.º da Lei de 26 de Julho de 1912, que regulava o encargo de mais-valia, foi tacitamente revogado pelo art. 17.º da Lei n.º 2030, de 22 de Julho de 1948. Porém, o art. 107.º do Decreto-Lei n.º 71/76, de 27 de Janeiro, repristinou-o».
[12] Vejam-se, por exemplo, os Decretos-Leis nº 51/95, de 20 de Março (valorização de imóveis decorrente da construção da nova ponte sobre o rio Tejo), nº 54/95, da mesma data (valorização de imóveis decorrente da realização da EXPO 98) e nº 43/98, de 3 de Março (valorização dos imóveis beneficiados com a realização da CRIL, CREL, CRIP, CREP, travessia ferroviária do Tejo, troços ferroviários complementares, extensões do metropolitano de Lisboa e outros investimentos).
[13] Cf. Procuradoria-Geral da República, Relatório dos Serviços do Ministério Público – 2004, p. 30, onde se afirma que o Ministério Público suscitou a «a questão da constitucionalidade de normas que instituem, através do Decreto-Lei nº 43/98, uma "contribuição de melhoria" para certos terrenos ou imóveis». Recorde-se que o citado decreto-lei aprova o regulamento da contribuição especial devida pela valorização dos imóveis beneficiados com a realização da CRIL, CREL, CRIP, CREP, travessia ferroviária do Tejo, etc. Casalta Nabais também suscita a questão da constitucionalidade das referidas contribuições, considerando-as impostos retroactivos, além do mais exigidos no caso de terrenos que podem não ter sido concretamente beneficiados pela obras que, em princípio, justificam sua cobrança.
[14] Decreto-Lei n.º 152/82, de 3 de Maio, alterado pelo Decreto-Lei n.º 210/83, de 23 de Maio.
[15] Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, arts. 20.º, 21.º, 24.º, 48.º e 119.º
[16] Decreto-Lei n.º 152/82, de 3 de Maio, art. 16.º, «Regime tributário»: O Governo tomará as providências necessárias à criação de um regime tributário, cuja receita reverterá a favor dos municípios, tendo em vista os custos sociais resultantes da não utilização dos terrenos abrangidos por áreas de desenvolvimento urbano prioritário e de construção prioritária, nos termos do presente diploma.
[17] Nota no texto citado: Sobre esta temática, cfr. Nuno Sá Gomes (1997), «Alguns aspectos jurídicos e económicos controversos da sobretributação imobiliária no sistema fiscal português», Ciência e Técnica Fiscal, n.º 386, pp. 65-126.
[18] Idem: Sobre esta temática, cfr. Rui Duarte Morais (2005), «Do Código da Contribuição Predial ao Código do Imposto Municipal sobre Imóveis", in 15 Anos da Reforma Fiscal de 1988/89, Jornadas de Homenagem ao Professor Doutor Pitta e Cunha, Coimbra, Almedina, pp. 313-326.
[19] António Carlos dos Santos & António M. Ferreira Martins, coord., et al. (2009), Relatório do Grupo para o Estudo da Política Fiscal – Competitividade, Eficiência e Justiça do Sistema Fiscal [Relatório de Enquadramento], Lisboa: Ministério das Finanças e da Administração Pública, Secretaria de Estado dos Assuntos Fiscais, pp. 247-248.
[20] Referindo-se à anterior Contribuição Autárquica, introduzida em 1988 e substituída em 2003 pelo IMI, Imposto Municipal sobre Imóveis, o Relatório do Grupo para o Estudo da Política Fiscal…, a pp. 35-36, recorda que «o cálculo do imposto assentava numa noção, a de valor patrimonial tributário, que ficou dependente de uma avaliação casuística a efectuar com base num Código de Avaliações que nunca chegou a ver a luz do dia. Esta omissão conduziu a inúmeras situações de desigualdade de tratamento de situações tributárias objectivamente idênticas. Acresce que a falta de actualização dos valores patrimoniais constantes das matrizes conduzia a que a carga tributária fosse muito mais elevada para os proprietários dos imóveis mais recentes, redundando, ao mesmo tempo, num «paraíso fiscal» relativamente aos imóveis mais antigos». Entretanto, a actualização das matrizes prediais continua a marcar passo (cf. João Ramos de Almeida, «Avaliação global dos imóveis urbanos até 2013 está comprometida», Público, 8 de Março de 2010).
[21] Retenha-se o voto de vencido do Conselheiro Vítor Nunes de Almeida, constante do acórdão n.º 410/2000 do Tribunal Constitucional (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 48.º vol., pág. 141), que apreciou a constitucionalidade dos três primeiros artigos do Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização da Póvoa do Varzim: De qualquer modo, repensando agora toda a problemática deste tipo de «compensação», mais me convenço de que no caso das «taxas de infra-estruturas urbanísticas», mais conhecidas por taxas de urbanização não se trata de verdadeiras e próprias taxas, mas antes de «contribuições especiais», relativamente às quais o Tribunal tem exigido o respeito do princípio da legalidade na sua criação, o que torna inconstitucional a sua qualificação como taxa, pois entendo que a exigência do pagamento da compensação pela realização de infra-estruturas urbanísticas deve ser tratada como se fosse um imposto.
[22] Sidónio Pardal, coord., Jorge Júlio Landeiro de Vaz, Paulo V. D. Correia & Angelina Tibúrcio Silva (2009), Subgrupo 3. Tributação do Património. Relatório Final, Setembro de 2009, Lisboa.