O labirinto dos serviços de navegação aérea e quem o paga - Transportes & Negócios
O mercado de transporte aéreo é um mercado essencialmente desregulamentado para as companhias aéreas desde 1992. Até esse ano ocorreram alguns primeiros passos, mas é com o terceiro pacote de desregulamentação do transporte aéreo que a verdadeira liberalização do mercado ocorre.
Foi com este pacote de três regulamentos que as companhias aéreas comunitárias viram os limites de capacidade, tarifas, frequências e liberdades de voo removidas, e nasceu assim o mercado comum de aviação. Porém, o processo está, de certa forma, incompleto na medida em que as medidas aplicadas às companhias aéreas não foram repercutidas em outros fornecedores de serviços essenciais ao funcionamento do transporte aéreo, nomeadamente, aeroportos e fornecedores de serviços de navegação aérea. Hoje falamos destes últimos.
De forma a responder à imposição da ICAO de que todos os Estados sejam responsáveis pela segurança da navegação aérea no seu território, foram, historicamente, criadas entidades, geralmente detidas pelos próprios Estados, para prestar serviços de navegação aérea. Pelo próprio desenho institucional e razão de ser, são entidades com monopólios naturais na prestação do seu serviço, tendo-o continuado a ser após a criação do mercado comum de aviação.
De forma a serem reestruturados e levados a atuar de uma forma mais competitiva, a União Europeia assumiu o seu habitual modus operandi. Em primeiro lugar, alargou a sua competência à área do fornecimento de serviços de navegação aérea, em segundo lugar, promoveu a remoção de barreiras à concorrência entre os fornecedores de serviços através da criação do seu próprio processo de regulamentação do mercado, o Single European Sky, conhecido vulgarmente como "SES".
De forma sucinta e algo simplificada, o "SES" (aprovado em 2004 e substituído em 2009 pelo "SES II") prevê, entre outros, um pilar legislativo comunitário que inclui a criação de blocos transnacionais que consolidam o espaço aéreo, a atribuição do papel de gestor de rede ao Eurocontrol e um papel de segurança operacional atribuído à EASA.
Adicionalmente, o elemento chave do processo de regulamentação dos serviços de navegação aérea prende-se com a abordagem de desempenho. É a criação de metas de desempenho, competência da União Europeia e não dos Estados-Membro, que traz o elemento dinâmico ao processo, já que, a existência de metas de desempenho permite medir a eficiência dos fornecedores do serviço, comparar a eficiência dos fornecedores de serviços e, consequentemente, o incumprimento das metas de desempenho pelos fornecedores dos serviços de navegação poderia, e deveria, conduzir à sua penalização.
Desta forma, através dos blocos transnacionais é removida a territorialidade dos serviços, através da integração e harmonização técnica dos sistemas de navegação é removida a barreira tecnológica à prestação de serviços transfronteiriços e, através das metas de desempenho, é possível incentivar a concorrência entre operadores.
Porém, o SES tarda. As melhoria no serviço são pouco significativas e o aumento dos custos do serviço mantêm-se acima dos valores de inflação. O risco continua a ser transferido para os operadores e a imagem de um mercado único onde os fornecedores de serviços de navegação aérea competem entre si para oferecer o melhor serviço ao melhor preço aos operadores aéreos, é uma miragem.
As dificuldades do SES foram cruelmente expostas este mês, quando o Performance Review Body do Céu Único Comum, um órgão de apoio técnico à Comissão Europeia na implementação das metas de desempenho para os serviços de navegação aérea na Europa, organizou a consulta pública para a definição de novas metas de desempenho para o período de referência entre 2020 e 2024.
A consulta em causa encontra a sua base legal no Regulamento (EU) n.º 2020/1627, que permite a adoção de medidas excecionais devido à pandemia e a resultante queda de tráfego e receitas para os fornecedores de serviços de navegação. Sem surpresa, os valores apresentados são péssimas noticias para os operadores aéreos. Não obstante a redução de número de voos prevista para os anos de 2020 e 2021 seja de 50% (valor que surge otimista se auscultados os operadores), os fornecedores de serviços de navegação apenas apresentam uma redução de custos de 1%.
Como consequência da não redução de custos e queda abruta de receitas, prevê-se um aumento alarmante do custo de serviço e, adicionalmente, a possibilidade de ajuste retroativo a partir de 2023, de forma a cobrir a quebra de receita de 3,9 mil milhões de euros já ocorrida entre a receita prevista e a receita real. Este valor será pago pelos operadores aéreos e, indiretamente, pelos passageiros.
A dificuldade de execução do SES resulta, essencialmente, do desenho institucional desenvolvido e da encruzilhada de interesses dos vários agente. Vejamos:
Ao criar-se o SES, foi criado um quadro institucional onde, como em qualquer outro quadro institucional, os principais atores veem refletidas as estruturas de incentivo ao seu comportamento. Por sua vez, no caso do SES, os interesses dos vários atores são de claro conflito entre si. Os operadores aéreos, sujeitos à pressão de um mercado liberalizado e competitivo, são os responsáveis pelo pagamento das taxas de navegação e beneficiários do serviço. A posição destes é simples, querem o melhor serviço possível, que lhes permita os voos com menores atrasos e menor custo de operação, pagando, por esse serviço, o menor valor possível. Se o SES o conseguir oferecer, tanto melhor.
Por outro lado, uma uniformização da forma de fornecimento do serviço permitirá a fornecedores de equipamento, que atualmente fornecem soluções nacionais de inter-operacionalidade limitada, fornecer um produto único a vários estados, o que conduz ao desinteresse dos fornecedores de equipamento por uma maior integração.
Do lado dos próprios fornecedores do serviço de navegação aérea tem existido resistência a um processo de transformação de serviços estatais para fornecedores de serviços comercializados sujeitos a metas de desempenho com a pressão comercial daí resultante. Excluindo o paradigmático caso do Reino Unido, muitos fornecedores mantêm-se na esfera do Estado. A questão da privatização do serviço ou mesmo da transformação da sua natureza jurídica é sempre sensível, sendo importante considerar a gestão de quadros de pessoal. Os trabalhadores dos fornecedores de serviço de navegação aérea também têm, do seu lado, pouco interesse num processo que visualizam terminar em reduções de quadros de pessoal, processos de reestruturação e criação de empresas comerciais onde existem serviços públicos ou empresas públicas.
Em resumo, o conflito de interesses em jogo no Single European Sky continua a impedir a desregulamentação do transporte aéreo na Europa, com claro prejuízo para as companhias aéreas…
Finalmente, sempre haveria de considerar o peso das estruturas militares, os quais mantêm um serviço de navegação aérea próprio e cuja posição no tema nem sempre é percetível.
A relação entre estes atores representa um confronto de interesses entre aqueles que preconizam a manutenção do status quo e os operadores que pretendem um serviço mais eficiente a um custo mais reduzido.
Adicionalmente, importa considerar o papel dos próprios estados-membros a nível governamental e político. Se o processo de desregulamentação do transporte aéreo permitiu aos estados mais hábeis livrar-se do fardo em que as suas companhias de bandeiras se haviam tornado, no caso dos fornecedores de serviços de navegação esse interesse não existia de forma tão óbvia. A posição de monopólio do serviço cria um interesse na manutenção do seu próprio fornecedor de serviço em detrimento de um fornecedor estrangeiro, adicionalmente ao interesse direto de preservar os postos de trabalho daí resultantes. Adicionalmente, também é sobre os Estados que recai o papel de regulador dos fornecedores de serviços, geralmente através das autoridades nacionais de aviação. Por fim, continuam a ser os Estados os responsáveis, perante a ICAO, pelo fornecimento do serviço no seu território, embora a ICAO não se oponha à delegação em terceiros do serviço.
Deste modo, forma-se dentro do estado um interesse em resistir ao SES, não só a nível nacional como também para, através de uma "bottom up approach", activamente bloquearem o seu avanço nas matérias em que a Comissão depende do Conselho e do Parlamento Europeu. Por fim, os Estados estão ainda presentes diretamente no Eurocontrol, organização supra-nacional que precede à criação do próprio SES mas que realiza tarefas substanciais dentro do SES.
Fig. 1 – Diagrama da encruzilhada de interesses nos Serviços de Navegação Aérea
Em resumo, o conflito de interesses em jogo no Single European Sky continua a impedir a desregulamentação do transporte aéreo na Europa, com claro prejuízo para as companhias aéreas para quem o risco da atividade é continuamente transferido.
Em concreto, e atendendo à proposta de ajuste das taxas, as consequências da queda abrupta de atividade nos anos de 2020, e até ver, 2021 vão, mais uma vez, ser pagas pelas companhias aéreas em detrimento de uma séria reestruturação dos fornecedores de serviços. O processo de desregulamentação do transporte aéreo, tão bem sucedido na sua faceta mais visível, continua a tardar a jusante, nomeadamente na implementação de um serviço de navegação aérea que assuma a sua parte dos custos.