A fiscalidade das pensões: economia, competitividade e incentivos à poupança | Opinião | PÚBLICO
Opinião A fiscalidade das pensões: economia, competitividade e incentivos à poupança
A reforma fiscal realizada em Portugal em 1989 estabeleceu um sistema de tributação do rendimento integrado, abrangente e progressivo. Desde então, inúmeras alterações legislativas conduziram gradualmente o país a uma semi-dualização do sistema, com determinadas categorias de rendimento isentas de tributação e/ou sujeitas a taxas nominais de imposto fixas. O sistema contempla hoje uma tributação dos rendimentos do trabalho e de pensões altamente progressiva, com taxas nominais de imposto sobre os alguns rendimentos empresariais e/ou de capital fixas (flat) e mais baixas.
A maioria dos países da OCDE oferece um tratamento fiscal favorável à poupança para a reforma efectuada através de planos de pensões e outros veículos de acumulação (e.g., PPRs). A fiscalidade das pensões não deve ser encarada de forma isolada mas no quadro da criação de um sistema de pensões adequado, sustentável, equitativo e eficiente, que inclua mecanismos de transferência de rendimento ao longo do ciclo de vida, que ofereça cobertura contra riscos económicos, financeiros e biométricos e que proteja contra o risco de pobreza na velhice. A questão que naturalmente daqui emerge é a de saber se existe um modelo de tributação para pensões públicas, profissionais e pessoais que (i) contribui para a obtenção de rendimentos na reforma adequados, (ii) que cumpre as constituições nacionais e os acordos fiscais internacionais, (iii) que seja neutro intra e intergeracionalmente, e (iv) que seja financeiramente sustentável a longo prazo. Neste artigo abordamos de forma breve as principais abordagens normativas adoptadas internacionalmente para taxar as pensões. [1]
A tributação das pensões envolve os momentos e os montantes de três fluxos de caixa distintos. As pensões podem ser (total ou parcialmente) tributadas (T) ou isentas (E) (i) no momento em que trabalhadores e empregadores contribuem para o seu plano de pensões (público ou privado) e/ou para um veículo de acumulação de poupança para a reforma; (ii) quando os retornos dos activos (juros, ganhos de capital ou ganhos equivalentes num sistema de repartição contemporânea) ocorrem; ou (iii) aquando do pagamento das pensões. Acresce que o imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas, os impostos locais/regionais, os impostos sobre sucessões e doações, as sobretaxas regulares ou extraordinárias e outros impostos (por exemplo, impostos sobre a propriedade, imposto de selo) podem afectar directa ou indirectamente os rendimentos das pensões. Por conseguinte, é necessário discutir se o tratamento fiscal das pensões a nível pessoal deve reflectir estas particularidades.
Num sistema fiscal compreensivo puro (do tipo Schanz-Haig-Simons, SHS), todos os rendimentos (do trabalho, pensões, capital) são agregados e sujeitos a um mecanismo (geralmente progressivo) de taxas nominais de imposto. O sistema SHS baseia-se na ideia de que todos os rendimentos do contribuinte devem ser tributados uma e só uma vez e da mesma forma. Esta opção contrasta com um sistema de impostos "modular", onde diferentes tipos de rendimento são tributados separadamente. Neste modelo, as poupanças feitas pelas famílias com base no seu rendimento disponível (por isso já taxado) e os respectivos retornos estão sujeitos a tributação, i.e., são duplamente penalizados. Em contrapartida, a utilização da poupança acumulada nos diferentes veículos de poupança está totalmente isenta. Sistemas fiscais deste tipo asseguram, por construção, a equidade horizontal (os contribuintes com o mesmo nível de rendimento são tributados de igual forma), e um desenho adequado dos escalões de tributação permite almejar equidade vertical (os contribuintes com rendimentos mais elevados são tributados mais fortemente). Contudo, este método de tributação discrimina a favor do consumo presente, particularmente em períodos de inflação elevada, isto é, discrimina negativamente o consumo futuro, actuando como um forte factor de desincentivo à poupança de longo prazo, à acumulação de capital, ao investimento privado, ao crescimento económico potencial.
Em alternativa, num sistema puro de tributação pela despesa (do tipo Fisher-Kaldor-Meade, FKM), apenas o consumo é tributado isentando-se, quer a poupança, quer os rendimentos de capital. Em contrapartida, os benefícios (as pensões) são tratados como rendimentos tributáveis ??após a reforma, ou seja, a tributação é diferida para a fase de pagamento das pensões. Estes sistemas podem ser entendidos como oferecendo um alívio fiscal temporário à poupança, que é taxada aquando da fase de pagamento dos benefícios. Contrariamente aos sistemas tributários do tipo SHS, nos quais o consumo actual é tributado a uma taxa menor quando comparado com o consumo futuro, estes sistemas são neutros na relação entre consumo presente e consumo futuro. Esta faculdade oferece aos contribuintes mais liberdade para alisar os seus níveis de consumo ao longo de seu ciclo de vida. Este é, em Portugal e nos países da OCDE, o tratamento fiscal mais comum para a poupança efectuada através dos sistemas públicos de pensões financiados em repartição e através de planos privados de pensões. Quanto maior o retorno gerado pela poupança, maior o imposto liquidado aquando do pagamento das pensões. Ou seja, neste modelo o Estado beneficia da rentabilização das poupanças (públicas e privadas), é parte interessada, assumindo naturalmente também os riscos (económicos, demográficos, etc.).
Em alternativa, os sistemas duais emergiram em muitos países como um compromisso entre os regimes do tipo SHS e FKM. A diferença fundamental nestes regimes é a de que envolvem a tributação dos rendimentos do capital a uma taxa de imposto fixa autónoma (geralmente mais baixa do que a aplicada a outros rendimentos) e a aplicação de uma grelha progressiva ao conjunto dos demais rendimentos. Para prosseguir a equidade horizontal e vertical são usados créditos fiscais, deduções e abatimentos. O tratamento fiscal dos rendimentos de pessoas singulares e de pessoas colectivas é totalmente integrado. Dada a diferença nas taxas de imposto marginais aplicadas sobre os rendimentos de capital e do trabalho, o regime oferece, por exemplo, aos trabalhadores independentes um incentivo à descaracterização de rendimentos do trabalho em favor de rendimentos do capital.
Como declinações destes padrões normativos de tributação das pensões, distintas formulações foram propostas e implementadas um pouco por todo o mundo. Nos regimes semi-duais são aplicadas diferentes taxas de imposto nominais a diferentes tipos de rendimento de capital (juros, dividendos, mais-valias).
Em suma, a tributação das pensões afecta directamente as decisões de consumo, poupança, trabalho, lazer e afectação de activos e as finanças públicas. Tem, por isso, implicações directas em áreas-chave como a poupança, a acumulação de capital, a produtividade, o crescimento económico, os mercados de capitais e os níveis de bem-estar. A adopção de um regime de tributação específico deve ser alinhada com os principais objectivos do sistema de pensões. As implicações de um determinado regime de tributação na distribuição do rendimento e riqueza na sociedade e para as finanças públicas não devem ser negligenciadas. Questões importantes como a neutralidade fiscal e a equidade fiscal (horizontal e vertical), a partilha de riscos entre governos, famílias e empresas, entre gerações, o comportamento oportunista ou a necessidade de simplificar o sistema fiscal e de aumentar a transparência também devem ser levados em consideração.
Bravo, J. M. (2018). Taxation of Pensions in Portugal: Is there a Rationale for a Semi-Dual Income Tax System?. in Robert Holzmann & John Piggott (editors): The Taxation of Pensions, MIT Press (in press).
[1] Para mais detalhes sobre aconselha-se a leitura de, entre outros, Bravo (2016, 2018) e referências aí citadas.