Vacina contra a Covid obrigatória? UE não pode impor e especialistas rejeitam a opção, mas a lei permite-o – Observador
▲Na União Europeia, o único país que tornou mandatória a vacinação contra a Covid-19 foi a Áustria, mas a Alemanha pondera seguir o exemplo
Vacina contra a Covid obrigatória? UE não pode impor e especialistas rejeitam a opção, mas a lei permite-o
Já há vacinas obrigatórias em Portugal, mas a elevada adesão fez esquecer essa lei de 1962. UE debate o tema para a Covid: não pode impor regras cá, mas tem como pressionar para serem aceites.
05 dez 2021, 22:50
Quando a Áustria anunciou que a vacinação contra a Covid-19 se tornaria obrigatória a partir de 1 de fevereiro, e a Alemanha admitiu fazer o mesmo em breve, reacendeu-se na União Europeia o debate sobre a necessidade (e a legitimidade) de as mesmas regras serem instauradas em todo o espaço europeu — inclusivamente em Portugal. Uma das mensagens mais contundentes partiu, aliás, do coração político europeu. A propósito da ideia de tornar a vacinação contra a Covid-19 obrigatória, a presidente da Comissão Europeia disse que "é compreensível e apropriado ter esta discussão agora: como podemos encorajar e potencialmente pensar na vacinação obrigatória dentro da União Europeia". E acrescentou: "Isto precisa de ser discutido. Isto precisa de uma abordagem comum, mas é uma discussão que eu penso que tem de ser realizada."
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Se a vacina contra a Covid-19 se tornasse obrigatória por cá, não seria caso inédito: sobrevive até aos dias de hoje uma lei de 1962 que descreve as vacinas contra a difteria e o tétano como obrigatórias, sob pena de não se poder frequentar a escola ou assumir cargos públicos. A lei caiu no esquecimento, ao ponto de, na prática, essas duas vacinas serem consideradas meramente "recomendadas", precisamente porque se cumpriu o propósito pelo qual a lei foi criada: aumentar a cobertura vacinal e controlar as mortes provocadas por estas doenças.
O sucesso do plano nacional de vacinação que se herdou desses tempos, e que agora faz de Portugal um exemplo no esforço contra a Covid-19, é o motivo por que todos os especialistas ouvidos pelo Observador não vêm necessidade de importar a regra austríaca e alemã. E mesmo que a Comissão Europeia o queira, a decisão de cada país é soberana — mas há exceções. Só que nada a impede a líder da Comissão Europeia de pressionar os países a adoptarem uma regra universal.
O Observador contactou juristas e constitucionalistas, analisou as leis portuguesas e europeias e procurou médicos especialistas em Saúde Pública para responder a oito perguntas sobre o que está em cima da mesa no debate sobre uma eventual obrigatoriedade das vacinas. Eis as respostas.
Há vacinas obrigatórias em Portugal?
Sim, há duas vacinas de toma obrigatória em Portugal, tal como este site do Governo confirma: "O cumprimento da toma das vacinas do Programa Nacional de Vacinação, na generalidade, não é obrigatório. Contudo, existem exceções como a vacina contra a difteria e o tétano." Um ​​decreto-lei publicado em 1962 determina que "é obrigatória a vacinação antidiftérica e antitetânica de todos os indivíduos domiciliados no país, dos 3 aos 6 meses de idade", com a administração de doses de reforço ao longo da vida. Já houve esforços para derrubar esta lei, mas nunca foram bem sucedidos.
Em teoria, a consequência para quem não está vacinado contra estas duas doenças, ou não tem como comprovar que está, seria a impossibilidade de frequentar a escola (ou sequer de realizar exames escolares) e de assumir quaisquer funções públicas.
Como estas duas doenças deixaram de ter um peso tão significativo sobre o sistema hospitalar, e como os casos se tornaram progressivamente menores à conta dos planos de vacinação, o cumprimento das regras tornou-se menos rígido. Mas elas continuam válidas.
Na prática, no entanto, não é assim. Filinto Lima, presidente da Associação Nacional de Diretores de Agrupamentos e Escolas Públicas, confirmou ao Observador que atualmente não se recusam as matrículas de crianças que não estejam vacinadas contra o tétano ou a difteria. A vacinação é recomendada e há uma sensibilização dos encarregados de educação por parte das escolas para o seu cumprimento nos raros casos em que ela não é adotada. Mas nenhuma criança fica privada de frequentar a escola (alguns estabelecimentos já não pedem sequer prova de vacinação), nem ninguém fica impedido de assumir cargos públicos.
Porque é que essas vacinas se tornaram obrigatórias?
Porque, na altura em que a obrigatoriedade foi instituída, a pressão que os casos de difteria e tétano exerciam sobre a saúde pública era muito elevada. Uma pressão que não tem comparação com a que se regista agora, e que acabou por condenar estas regras ao esquecimento. Segundo o decreto-lei, em 1955 — sete anos antes da publicação do documento — morreram 206 pessoas por difteria e 334 por tétano. Mesmo após as "intensas campanhas de imunização" realizadas nos cinco anos seguintes, registaram-se 150 óbitos por difteria e 264 por tétano em 1960.
Atualmente, não há qualquer caso de difteria notificado às autoridades de saúde portuguesas desde 1993; e desde 2003 que o número de casos detetados de tétano está abaixo dos dois dígitos — alguns anos registam mesmo zero notificações. Como estas duas doenças deixaram de ter um peso tão significativo no sistema hospitalar, e como os casos se tornaram progressivamente menores à conta dos planos de vacinação, o cumprimento das regras tornou-se menos rígido. Mas elas continuam válidas.
Tiago Correia, especialista em saúde internacional do Instituto de Higiene e Medicina Tropical (IHMT), considera mesmo que qualquer política para tornar obrigatória a vacinação contra a Covid-19 em Portugal podia ter o efeito contrário — criar mais desconfiança na população: "Não só não resolvia problema nenhum como até podia criar um novo".
Especialistas concordam que a vacina contra a Covid-19 se torne obrigatória?
Nenhum dos especialistas entrevistados pelo Observador vê necessidade de tornar obrigatória a vacinação contra a Covid-19. Francisco George, antigo diretor-geral da Saúde, considera que "as bolsas negacionistas que não aceitam vacinas têm muito pouca expressão" em Portugal, pelo que nada faz prever que o cumprimento do plano nacional de vacinação esteja ameaçado. Na visão do médico especialista em Saúde Pública, a obrigatoriedade das vacinas prevista no decreto-lei de 1962 colide com o artigo 26 da Constituição, cujas garantias de liberdade pessoal "permitem ao cidadão escolher se quer ou não ser vacinado".
António Queimadela Baptista, médico de Saúde Pública e membro da Comissão Técnica de Vacinação, também considera que a "confiança que temos na vacinação" em Portugal não oferece motivos para tornar a vacinação contra a Covid-19 — ou contra qualquer outra doença — obrigatória. "Enquanto os movimentos negacionistas forem poucos, e enquanto continuarmos com taxas de vacinação elevadas, não há necessidade de pensar na obrigatoriedade da vacina", defende o especialista com o Observador.
Tiago Correia, especialista em Saúde Internacional do Instituto de Higiene e Medicina Tropical (IHMT), considera mesmo que qualquer política para tornar obrigatória a vacinação contra a Covid-19 em Portugal podia ter o efeito contrário — criar mais desconfiança na população: "Não só não resolvia problema nenhum como até podia criar um novo", defendeu o perito, em declarações ao Observador. A hesitação na vacinação que se regista noutros países europeus é "um não-problema, uma não-realidade" em Portugal, onde as pessoas aderem ao plano nacional de vacinação sem necessidade de serem impostas regras para a toma. O debate "pode fazer sentido em alguns países", assume Tiago Correia. Mas aqui não.
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O que diz a classe política sobre isso?
O Presidente da República disse que o tema da vacinação obrigatória "não está na ordem do dia em Portugal". A prioridade continua a ser avançar "em força" com a vacinação, mesmo não sendo ela obrigatória. Em declarações à imprensa em Estrasburgo, à margem de uma cerimónia de homenagem europeia ao antigo Presidente francês Valéry Giscard d'Estaing, o chefe de Estado argumentou que os portugueses estão "a querer, e bem, vacinar-se".
Avancemos nós com a vacinação espontânea, voluntária, massiva que temos tido. Mais vale prevenir do que remediar e, ao avançarmos, estamo-nos a antecipar àquilo que outros países ainda demoraram tempo a discutir", defendeu Marcelo.
Este domingo, de resto, Marcelo Rebelo de Sousa voltou a insistir neste ponto.
Mesmo antes do debate que eclodiu recentemente na União Europeia, o primeiro-ministro António Costa já tinha defendido em entrevista ao Expresso que "não se deve quebrar uma regra que tem funcionado bem ao longo de décadas", referindo-se ao facto de a população portuguesa aderir à vacinação sem que ela seja obrigatória.
Gouveia e Melo: Vacinação obrigatória? "Não acho que vá ajudar alguma coisa e pode criar um certo antagonismo"
A própria Comissão Europeia tem mantido essa posição e veiculado repetidamente essa ideia. Ainda em outubro, em resposta às perguntas de duas eurodeputadas sobre essa matéria, a comissária da Saúde Stella Kyriakides sublinhou que "a vacinação é uma responsabilidade dos Estados-membros" e que "a Comissão não está a trabalhar em nenhum plano para tornar a vacinação obrigatória em toda a UE".
Especialistas recusam, poder político afasta a ideia. Mas a Comissão Europeia pode impor a vacina obrigatória?
Legalmente, não. O Tratado da União Europeia (UE) é muito claro ao estabelecer que a política de saúde é "responsabilidade dos Estados-membros", no seu artigo 168, e não da Comissão Europeia, que pode apenas apoiar essas políticas. A própria Ursula von der Leyen reconheceu isso mesmo no dia em que defendeu um debate sobre o tema ao nível europeu. "Esta é uma competência dos Estados-membros, portanto, não me cabe a mim dar qualquer tipo de recomendação", ressalvou a presidente da Comissão Europeia a meio desta semana.
E é também esse o entendimento de dois juristas especializados em Direito da Saúde ouvidos pelo Observador: Anniek de Ruijter (da Universidade de Amesterdão) diz que a Comissão não tem "qualquer poder legal" para forçar os países a tornarem a vacinação contra a Covid-19 obrigatória; Andre Den Exter (da Universidade Erasmo de Roterdão) fala numa "medida drástica sem base legal".
De forma mais alargada — e indo além das palavras mais recentes de Von der Leyen —, outros responsáveis da Comissão Europeia têm mantido essa posição e veiculado repetidamente essa ideia. Ainda em outubro, em resposta às perguntas de duas eurodeputadas sobre essa matéria, a comissária da Saúde, Stella Kyriakides, sublinhou que "a vacinação é uma responsabilidade dos Estados-membros" e que "a Comissão não está a trabalhar em nenhum plano para tornar a vacinação obrigatória em toda a UE".
"É um mantra que tem sido repetido e enfatizado", afirma Andre Den Exter. "E, numa questão tão sensível como a obrigatoriedade da vacinação, nem pensar em forçar isso." O jurista holandês diz que a única forma de alterar isso seria alterando o tratado — "demoraria tanto tempo que provavelmente a pandemia acabava entretanto", comenta. E a ideia de a Comissão arriscar a imposição aos diferentes Estados poderia redundar em problemas com o Tribunal Europeu de Justiça, garante.
Anniek de Ruijter considera que "não é competência da UE" criar leis neste sentido, mas sim dos Estados-membros, já que podem implicar alterações constitucionais: "É preciso justificar como uma exceção de saúde pública que justifique infringir o direito à integridade física previsto pela maioria das constituições."
Já o jurista especialista em Direito Comunitário Ricardo Oliveira relembra que, muito embora possa ser uma matéria reservada, a Comissão pode sempre fazer uma recomendação, invocando o argumento da livre circulação no mercado europeu, como já fez relativamente aos avisos de saúde presentes nos maços de tabaco. "Um dos argumentos das tabaqueiras era dizer que a Comissão não tinha competência. Mas a resposta era sempre que as diferentes legislações dos países para as etiquetas nos maços eram um entrave ao mercado único", explica.
A proteção da circulação no espaço europeu pode, por isso, vir a ser invocada pela Comissão para promover uma certa uniformização do processo de vacinação. Mas esta nunca é uma recomendação com caráter legal vinculativo, até porque isso poderia violar "o princípio da proporcionalidade", diz Den Exter, já que a Comissão teria de provar que "todas as outras alternativas à obrigatoriedade da vacinação falharam".
"A presidente da Comissão Europeia tem um papel neste tema, criando um zumzum sobre o assunto", diz — através, no limite, de uma recomendação da Comissão. "Mas legalmente não pode fazer nada", garante a professora.
E a nível político, a Comissão Europeia pode influenciar os Estados-membros a avançar?
Nada a impede de tentar. Terá sido precisamente por isso que Von der Leyen se pronunciou sobre este tema, a que não será alheio o facto de que na próxima terça-feira haverá reunião dos ministros da Saúde do bloco europeu. Está também marcado um Conselho Europeu para 16 de dezembro, onde os líderes de todos os Estados-membros devem debater a situação da Covid-19 na Europa e onde a questão da vacinação pode ser referida.
Vacinação obrigatória contra a Covid-19. "Von Der Leyen só quis lançar o debate"
A UE comprou as vacinas e penso que Von der Leyen sente que tem o papel de promover a vacinação. Creio que ela está a tentar virar o debate público para esta direção e, possivelmente, influenciar diferentes Estados-membros", avalia a especialista em Direito da Saúde Anniek de Ruijter.
Enquanto países como Portugal, Espanha e Bélgica têm mais de 80% da população vacinada contra a Covid-19, há países da UE onde a desconfiança relativamente à vacinação é transversal: na Roménia, só 32% estão vacinados; na Bulgária, os vacinados são apenas 20% da população.
É precisamente para tentar influenciar o debate nestes países que Von der Leyen pode ter decidido pronunciar-se: "Talvez ajudando governos com o respaldo de Bruxelas? Ou criando a ideia de que 'mais vale ser voluntário, caso contrário Bruxelas vai obrigar-nos'?", admite o jurista Andre Den Exter. Certo, diz, é que "alguns Estados-membros vão de certeza boicotar uma ideia destas".
A discussão sobre a vacinação obrigatória para a Covid-19 já anda a desenrolar-se a um nível mais macro. Ainda a 20 de novembro, o diretor regional da Organização Mundial de Saúde para a Europa, Hans Kluge, classificou a vacinação obrigatória como "um último recurso", mas disse que estava na altura de se ter "um debate jurídico e social" sobre o tema.
Nos países com menor taxa de vacinação há não só uma desconfiança de muitos cidadãos face às vacinas como, também, uma desconfiança face às instituições públicas, que confunde os dois planos e dá gás a esta reticência. É assim na Bulgária, como apontou Vessela Tcherneva, do think thank Conselho Europeu para as Relações Estrangeiras ao New York Times, acrescentando que "a elite política [búlgara] não assumiu a responsabilidade de empurrar o país para uma campanha de inoculação nacional".
Tornar a vacinação totalmente obrigatória para todos os cidadãos ainda só é uma realidade na Áustria, que passará a aplicar esta medida a partir de 1 de fevereiro. Mas a Alemanha pode ser o próximo país a juntar-se: a chanceler Angela Merkel disse esta quinta-feira que uma medida dessas pode tornar-se realidade; e a imprensa europeia tem noticiado que o seu sucessor, Olaf Scholz, é a favor da obrigatoriedade.
Também na Roménia se registam campanhas de desinformação sobre a vacina, muitas vezes alimentadas por atores políticos: a organizadora de uma manifestação recente contra as medidas anti-Covid em Bucareste, Iosefina Pascal, é, segundo o Politico, assistente da eurodeputada socialista Maria Grapini — precisamente uma das eurodeputadas que interrogou Kyriakides sobre a existência de um plano europeu para tornar as vacinas obrigatórias.
Em Bruxelas, a lógica é a de abrir este debate e usar todos os instrumentos para influenciar os Estados-membros com baixas taxas de vacinação: "Perante o colapso da economia e dos sistemas de saúde europeus e a perda de vida humanas, não queremos saber o que vão dizer os partidos de extrema-direita", resumiu uma fonte do executivo europeu ao Euractiv sobre o recente discurso de von der Leyen.
Já alguns países europeus deram sinais nesse sentido?
Alemanha pode tornar vacinação obrigatória a partir de fevereiro e aperta restrições para os não vacinados
No resto da Europa, porém, aquilo que existe é um cenário misto. A Grécia decidiu recentemente tornar a vacina obrigatória, mas apenas para os cidadãos com mais de 65 anos — os que não se vacinarem podem ter de pagar uma multa de 100 euros todos os meses. Outros países da Europa ocidental têm aplicado a vacinação obrigatória só aos profissionais de saúde — é o caso de Itália e de França, por exemplo.
Inglaterra poderá tornar a vacina obrigatória para os profissionais do serviço nacional de saúde
Estes dois países têm ainda recorrido a medidas que muitos juristas classificam como "incentivos" à vacinação: não a tornam obrigatória, mas complicam a vida a quem não quer ser inoculado, pressionando os cidadãos a receberem-na. Em França, a dose de reforço não será obrigatória, mas é incentivada através de uma não-renovação do certificado digital que permite entrar em vários estabelecimentos; já em Itália, todos os trabalhadores têm de apresentar o certificado (de vacinação ou, em alternativa, de comprovativo de teste negativo) todos os dias no local de trabalho.
Aliás, ainda hoje subsiste no ordenamento jurídico português (mesmo depois de uma tentativa de revogação em 2017) uma lei que obriga precisamente à toma da vacina contra a difteria e o tétano. Esta lei foi aprovada em 1962 precisamente depois de o governo ter sentido esgotadas as campanhas de sensibilização para a vacinação, numa altura em que estas doenças causavam altas taxas de morbilidade e mortalidade: em 1955 tinham sido registadas 206 mortes por difteria e 334 por tétano.
A Eslováquia é o mais recente país a ponderar adotar medidas para incentivar à vacinação, mas com uma lógica não-punitiva: o governo está a avaliar a possibilidade de pagar 500 euros a cada cidadão acima dos 65 anos que se vacine contra a Covid-19.
A lei portuguesa permite tornar obrigatória a vacinação contra a Covid-19?
O debate sobre a obrigatoriedade destas vacinas foi relançado pelas tomadas de posição de alguns (poucos, ainda) países europeus e pela líder do executivo comunitário. Afastada a possibilidade de Bruxelas impor a vacina aos Estados-membros, e apesar de Presidente da República e Governo afastarem essa possibilidade, há margem na legislação nacional que permita obrigar os cidadãos a serem vacinados?
Para o constitucionalista Paulo Otero, o Estado português tem toda a legitimidade para impôr a vacinação obrigatória contra a Covid-19, socorrendo-se e fundamentando-se no bem comum da coletividade para fazê-lo. "Razões de saúde pública podem justificar restrições aos direitos fundamentais", sustenta Otero.
Recordemos a já referida lei que ainda hoje subsiste no ordenamento jurídico português (mesmo depois de uma tentativa de revogação em 2017) e que obriga, precisamente, à toma da vacina contra a difteria e o tétano. Esta lei foi aprovada em 1962 depois de o governo ter sentido esgotadas as campanhas de sensibilização para a vacinação, numa altura em que estas doenças causavam altas taxas de morbilidade e mortalidade. A opção foi obrigar todos os habitantes em Portugal a tomar a vacina entre os três e os seis meses de idade, com doses de reforço.
O próprio Tribunal Europeu dos Direitos do Homem "já abriu a porta para admissibilidade da vacinação obrigatória", o que para Paulo Otero significa que se há esse fundamento então ele não viola a Convenção Europeia dos Direitos do Homem. "O que dá força à UE para ditar", diz. O acórdão a que Paulo Otero se refere refere-se a uma decisão de abril deste ano de 2021, já com a pandemia da Covid-19 declarada há um ano, e que diz que a vacinação obrigatória não é ilegal e que pode até ser necessária em sociedades democráticas.
Paulo Otero lembra ainda que o respeito e a integridade física de cada um podem significar também uma limitação aos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, levando o Estado a agir e a interferir nesta escolha. "Veja-se a obrigatoriedade do uso do cinto e de não fumar em espaços fechados. Há razões a bem da coletividade", diz. "Vivemos tempos em que as pessoas dão mais importância aos direitos do que aos deveres."
Por outro lado, reforça, o próprio Tribunal Europeu dos Direitos do Homem "já abriu a porta para a admissibilidade da vacinação obrigatória". O que, para Paulo Otero, significa que, se há esse fundamento, então ele não viola a Convenção Europeia dos Direitos do Homem. "O que dá força à UE para ditar", diz. O acórdão a que Paulo Otero faz alusão refere-se a uma decisão deste mês de abril, já com a pandemia da Covid-19 declarada há um ano, e que diz que a vacinação obrigatória não é ilegal e que pode até ser necessária em sociedades democráticas.
Em apreciação estava o caso de várias famílias checas que reclamavam não ter tido lugar em creches por não terem os filhos vacinados. "O objetivo tem que ser a proteção de toda a criança contra doenças graves por meio da vacinação ou da imunidade de grupo", decidiram. A obrigação pode mesmo ser uma medida "considerada necessária numa sociedade democrática", afirmou o veredito.
Tribunal Europeu dos Direitos Humanos considera que vacinação obrigatória é legal
O constitucionalista português alerta, no entanto, para uma questão. A União Europeia tem três formas de produzir legislação para que os seus Estados-membros a apliquem: por via de uma diretiva, de uma recomendação ou de um regulamento. Os dois primeiros permitem ao governo português escolher a forma como aplicam a regra, sendo que a recomendação não obriga à sua vinculação. Mas esta lei não pode ser nunca votada por um Parlamento em dissolução. Logo. só em março poderia eventualmente ser discutida em Portugal. Já o regulamento tem entrada direta no ordenamento jurídico português.