» Auditoria aos apoios do FINOVA a linhas de crédito
O Tribunal auditou o processo de planeamento, controlo e avaliação das 18 linhas de crédito promovidas pelo Governo entre 2008-2016, responsáveis pela concessão de 16.021 milhões de euros (M€) de empréstimos até ao final de 2017 a um universo de 84.865 empresas (7% do total de micro, pequenas e médias empresas – PME).
Verificou-se que ao longo do período, tendo o total dos empréstimos concedidos às PME diminuído 35,2%, o peso destas linhas nesse total aumentou de 5,1% para 7,4%. Até outubro de 2018, foram lançadas mais três linhas de crédito.
Os financiamentos são concedidos pelas instituições de crédito e dirigem-se, sobretudo, a PME que beneficiam da utilização do sistema nacional de garantia mútua, através da emissão de garantias financeiras pelas Sociedades de Garantia Mútua e de contragarantias pelo Fundo de Contragarantia Mútuo (FCGM), e da bonificação da taxa de juro e/ou da comissão de garantia. Os recursos públicos envolvidos decorrem da utilização de dotações de capital do FINOVA, fundo público sob gestão da PME Investimentos, S.A.
A quase totalidade do crédito contratado (99,6%) respeita às 11 linhas de crédito de caráter geral, com uma execução de 89,1%. Porém, dos 1.081 M€ disponibilizados através das 7 linhas criadas para fins específicos de mercado ou situações de emergência (como a Revitalização de Albufeira e Incêndios – 2016) apenas foram utilizados 57 M€ (5,3% de execução). O crédito foi utilizado na sua maioria em fundo de maneio (87%).
Os custos com bonificações foram de 428 M€ e os reforços do FCGM de 994 M€ (418 M€ em dotações financeiras e 576 M€ em garantias do Estado, em substituição das dotações financeiras). Acrescem os custos com as comissões de gestão do FINOVA e do FCGM de 117 M€ e as comissões de garantia de 3,1 M€.
As taxas de incumprimento contratual nestas linhas são inferiores aos rácios de crédito vencido nos empréstimos a sociedades não financeiras (em 2017, 6,8% e 13,5%, respetivamente). Foram executadas contragarantias no valor de 350 M€ (4,6% das emitidas), dos quais foram recuperados 36 M€. No final de 2017, as contragarantias vivas atingiam 1.653 M€.
Atendendo às evidências recolhidas junto das entidades envolvidas no planeamento e gestão das linhas de crédito, concluiu-se que:
O sistema de informação e de controlo subjacente ao planeamento e monitorização das linhas de crédito, embora abrangente, revela insuficiências quanto ao processo de estimativa dos custos, ao controlo das condições de elegibilidade das operações e aos procedimentos formais de intervenção do FINOVA.
O recurso às linhas de crédito não tem sido objeto de avaliações regulares por parte do Governo e das entidades financiadoras (principalmente, o IAPMEI), na medida em que:
não foi precedido de estudo estratégico que fundamente a opção por este instrumento de política pública, a sua continuidade, a ponderação da sua dimensão e a intensidade dos apoios, os objetivos e a estratégia de implementação – avaliação ex ante;
não estão instituídos procedimentos formais para o diagnóstico e análise da execução das linhas, nem nos casos com baixa execução verificados nas linhas criadas para fins específicos – avaliação ex post;
não foram definidos indicadores de resultados nem procedimentos de recolha e análise de informação que permitam avaliar os efeitos atingidos, na dupla perspetiva da eficiência na alocação de recursos financeiros públicos e da eficácia da política quanto à abrangência, adicionalidade e sustentabilidade financeira – avaliação de impacto.
O Tribunal de Contas recomenda ao:
ao Ministro Adjunto e da Economia: a adoção de medidas para que as linhas de crédito sejam alvo de uma análise custo-benefício e que as novas linhas de crédito sejam também sujeitas a uma avaliação ex ante;
ao Presidente da PME Investimentos: que institua procedimentos que assegurem o cumprimento dos requisitos formais referentes à intervenção do FINOVA e garantam a observância das condições de elegibilidade das operações objeto de financiamento.