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O Timor Gap e a economia de Timor Leste
Rui A. Gomes e Miguel Galvão Teles *
Grande parte da riqueza mineral do Mar de Timor está localizada no chamado TimorGap. Estimativas sobre o seu valor variam, mas as três principais reservas petrolíferasno Gap — Sunset, Bayu-Udan e Elang-Kakatua (ver mapa) — contêm um total previstode 500 milhões de barris, no valor de 17 mil milhões de USD a preços actuais(The Economist, 02/10/2000). Só Bayu-Undan contém reservas recuperáveis estimadasem 400 milhões de barris de petróleo bruto e de LPG, e 3,4 triliões de pés cúbicosde gás natural (Dow Jones 27/06/2000). Estas projecções suportariam uma produçãode petróleo de aproximadamente 110 mil barris por dia (ver site http://www.nt.gov.au/ord).Calcula-se a duração das reservas para 25 anos, iniciando-se a exploração em2003, e gerando lucros na ordem dos 300 milhões de USD por ano, provenientesde direitos de exploração e impostos (Phillips Petroleum Company 12/03/1999).
A divisão das receitas resultantes dos direitos de exploração na área A da Zona de Cooperação — onde está localizada a quase totalidade das reservas — são actualmente de 50% para cada lado. Apesar de diminutos em comparação com os padrões da Arábia Saudita, os lucros resultantes dos direitos de exploração e impostos serão de importância capital para uma pequena e nova nação de apenas 800.000 habitantes. A chefe da missão em Díli do Banco Mundial, Sarah Cliffe, afirma que estas receitas representariam seis vezes mais o actual orçamento de Timor Leste e o suficiente para impulsionar uma taxa de crescimento anual de 15% durante 9 anos (Bussiness Week, 30/10/200).
Mais-valias petrolíferas e problemas de desenvolvimento
Partindo do princípio de que a Austrália irá conceder 90% das receitas para Timor Leste, isto traduzir-se-á em mais de 100 milhões de USD por ano, a preços correntes, um montante que ultrapassa em quatro vezes o actual PIB timorense. Defendemos aqui, no entanto, que a economia de Timor Leste — com todos os seus problemas — terá de basear-se na ausência das mais-valias geradas pelo petróleo. Auty (1994: 12), por exemplo, considera que "as economias de base mineral têm sofrido de uma baixa performance quando comparadas com países de tamanho e grau de desenvolvimento económico similar mas sem este 'bónus mineral'". A experiência de vários países que viveram um boom petrolífero confirmam que as mais-valias obtidas resultam no aumento da procura de bens e serviços não transaccionáveis e com a redução do sector transaccionável, no desinvestimento agrícola, no aumento da desigualdade de rendimentos e num reforço da pressão para a manutenção de empregos no sector público, em função do aumento das receitas minerais. Com o aumento dos preços dos bens não-transaccionáveis e do reforço dos lucros em divisas externas, é forçada uma valorização da moeda, o que por sua vez reduz os incentivos à produção de bens exportáveis. Efectivamente, os países recentemente industrializados (NIC) do Sudeste Asiático — Coreia, Taiwan, Singapura e Hong-Kong —, de escassos recursos naturais, têm sido mais bem sucedidos que os países ricos em petróleo, como a Venezuela, México e Nigéria, que faliram (Sachs e Werner, 1995). A Nigéria representa um caso dramático de políticas erradas, ou seja, a parte não-petrolífera do PNB desceu de 9,2% no ano anterior ao boom, para 5,3 durante o boom. Grande parte do desânimo perante o desempenho agrícola na Nigéria tem-se baseado no aumento acentuado da importação de cereais à medida que o consumo total aumentou (Scherr, 1989; Roemer, 1994).
Timor Leste poderá querer, temporária ou permanentemente, emular a experiência de países menos favorecidos da Ásia Oriental, desenvolvendo bens não-minerais para suster elevadas taxas de crescimento. No entanto parece improvável dada a fraca economia, caracterizada por uma base industrial primitiva, a falta de infra-estruturas, capital humano e instituições, resultantes de décadas de subdesenvolvimento, tanto sob a administração portuguesa como sob a indonésia. Nestas circunstâncias, as receitas provenientes do Timor Gap poderiam ser usadas pelo futuro governo como despesas de desenvolvimento, de forma a criar as infra-estruturas necessárias, desde obras públicas e projectos de irrigação a subsídios para fertilizantes, educação e saúde para os cidadãos.
Estas mais-valias poderão adiar reformas e os governos tendem a substituir as suas políticas por comportamentos de procura de rentabilização e por corrupção. Por exemplo, Leite e Weidman (1999) confirmam que a corrupção está associada à abundância de recursos e à travagem do crescimento económico. De acordo com os mesmos, a corrupção diminui a taxa real de rendibilidade dos projectos, reduzindo consequentemente os níveis de investimento. Um aumento de corrupção também afecta directamente a despesa pública, visto os gastos com a educação e segurança social tenderem a diminuir. Da mesma forma, Mauro (1995, 1997) argumenta que o alastrar da corrupção no sector público (uma vez que as receitas geradas a partir de activos naturais tendem a estar sujeitas a regulamentação estatal) não só desencorajam o investimento como também limitam o crescimento económico. O nível de corrupção tende a piorar quando as instituições são fracas, a instabilidade política se mantém e os funcionários públicos são gananciosos. Por sua vez as elites têm a possibilidade de se aproveitarem das suas posições políticas para expropriar uma parte desproporcionadamente grande da riqueza proveniente de recursos naturais, o que promove a polarização social e desigualdades remuneratórias. Não deve haver, da parte dos timorenses, qualquer ilusão quanto ao facto de que fenómenos similares aos que se deram noutros países ricos em petróleo não venha a acontecer em Timor Leste.
Aprendendo com a Indonésia
Timor Leste poderá "aprender" com a experiência da Indonésia e verificar como esta manteve políticas macroeconómicas acertadas durante o período do boom petrolífero (1973-1981). Em meados dos anos 70 a percentagem de produção industrial no PIB indonésio era a mais baixa do Sudeste Asiático, o sector industrial estava na sua fase inicial (composto principalmente por indústrias de processamento de produtos agrícolas), escasseavam o conhecimento empresarial e técnico e as instituições necessárias, havia hiperinflação e uma crise a nível da dívida externa (Lewis, 1994). Apesar destes graves problemas, a poupança bruta indonésia aumentou em média 7% ao ano durante o boom petrolífero, atingindo um pico de 32% do PNB no período 1979-1981. Da mesma forma, o investimento bruto interno enquanto parte do PNB alcançou um excedente de 36,5% no período 1986-1991. Como resultado do aumento da poupança e do investimento, as reservas de capital aumentaram quase 11% por ano durante o boom. Findo este, as reservas cresceram mais lentamente mas o suficiente para sustentar um crescimento acelarado. (Bhattacharya e Pangestu, 1993:13; Banco Mundial, 1993:324-7). Parte da explicação para o investimento indonésio durante o boom petrolífero reside no governo.
As receitas obtidas foram alvo de poupança e canalizadas para investimentos avultados e, simultaneamente, alteraram-se as políticas, passando a promover-se uma visão orientada para o exterior. Foram implementadas uma variedade de políticas e reformas económicas por forma a estimular o crescimento a longo-prazo — resistindo a pressões para aumentar os gastos públicos — e concentrando uma grande parte dos recursos em investimentos igualmente a longo-prazo. Grande parte deste investimento foi canalizado para infra-estruturas necessárias, incluindo obras públicas rurais e irrigação, subsídios para fertilizantes e uma aposta no capital humano. O investimento no desenvolvimento rural encorajou ganhos de produtividade na agricultura, estimulou os sectores não-petrolíferos e reduziu de forma dramática os níveis de pobreza (Roemer, 1994).
Deparamo-nos em Timor Leste com características semelhantes às da Indonésia no período anterior ao boom petrolífero. É forçoso que Timor Leste utilize as futuras receitas petrolíferas para aumentar a poupança interna e que a invista de forma produtiva. Desta forma, a produção poderá aumentar e as desigualdades remuneratórias poderão ser esbatidas, enquanto o investimento for direccionado para actividades de mão-de-obra intensiva, o que poderá aligeirar os problemas de desemprego que actualmente afectam Timor Leste. Ademais, é importante o investimento na educação primária e secundária, visto que irá permitir a exportação de bens manufacturados mão-de-obra intensivos e apoiar a entrada do país no processo de industrialização. As reservas do Timor Gap irão permitir a Timor Leste ser auto-suficiente em termos energéticos — uma clara vantagem — e ter possivelmente um efeito positivo no seu crescimento económico. Igualmente importante é a necessidade de Timor Leste conceber uma política económica correcta, que inclua estabilidade macroeconómica, abertura ao exterior, assim como a acumulação de capital humano, social e institucional. Este investimento multifacetado poderá contribuir para uma distribuição equitativa dos rendimentos, um factor fortemente estabilizador da situação política e do crescimento económico.
O caso do Timor Gap no tribunal de Haia (1)
Em 11 de Dezembro de 1989, a Austrália e a Indonésia, ao fim de dez anos de negociação, assinaram um tratado, conhecido como Tratado do Timor Gap, que visava criar uma "Zona de Cooperação", com uma área de exploração conjunta dos recursos petrolíferos e gasíferos, na plataforma continental entre Timor Leste e a Austrália. Segundo declarações oficiais australianas, o início das negociações implicou o reconhecimento de jure, pela Austrália, da integração de Timor Leste na Indonésia. Os procedimentos internos relativos ao tratado ficaram concluídos em Fevereiro de 1991 e em 22 desse mês Portugal intentou, no Tribunal Internacional de Justiça, acção contra a Austrália. O pedido consistia, no essencial, em declaração da responsabilidade internacional da Austrália por desrespeito dos direitos inerentes à qualidade do povo de Timor Leste como povo de um território não-autónomo e de Portugal como potência administrante do Território. A jurisdição do Tribunal Internacional de Justiça depende do consentimento dos Estados, prestado, entre outros modos, por declaração prévia de aceitação, e a Indonésia nunca o dera. A acção teve, por isso, de ser intentada apenas contra a Austrália (aliás, se a Indonésia consentisse na jurisdição, a acção haveria sido proposta muito antes e com um âmbito muito mais vasto). Todavia, por decisão de 30 de Junho de 1995, o Tribunal, na base de um entendimento extensivo, adoptado pela primeira vez, da chamada regra do "Ouro Monetário", julgou que não podia conhecer do pedido de Portugal, por considerar que, apesar de a acção não haver sido proposta contra a Indonésia, teria, para conhecer o pedido, de se pronunciar, a título prévio, sobre a ilegalidade da entrada e presença indonésia no Território, o que lhe estaria vedado. Com isso o Tribunal implicitamente reconheceu que, se fosse ilícita a ocupação indonésia (e era-o manifestamente), ilícito seria o comportamento australiano. De qualquer modo, o processo forçou a Austrália a declarar perante o Tribunal que reconhecia que Timor Leste continuava a ser um território não-autónomo e que o seu povo era titular do direito de autodeterminação. O Tribunal tomou nota e ele próprio, por remissão para as resoluções do Conselho de Segurança e da Assembleia Geral das Nações Unidas, aceitou a caracterização de Timor Leste como território não-autónomo. Nesses reconhecimentos e em ter prevenido consolidação da situação residiu o mérito da acção.
* Rui A. Gomes
Bacharel em Sociologia e Educação pela Satya Wacana Christian University na Indonésia. Mestre em Estudos de Desenvolvimento pela Murdoch University na Austrália Ocidental. Doutorando na The South Bank University (Londres). Esteve ao serviço do Comité de Direcção de Desenvolvimento Indonésio de Timor Leste (1989-1995).
* Miguel Galvão Teles
Mestre em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Advogado.
Auty, Richard M., 1994, "Industrial policy reform in six large newly industrialized countries: The resource curse thesis" World Development, Vol. 22, (1), pp. 11-26.
Bhattacharya, Amar and Pagestu, Mari, 1993, "The Lessons of East Asia: Indonesia: Development Transformation and Public Policy", Washington D.C.: World Bank.
Mauro, P., 1995, "Corruption and growth?" The Quarterly Journal of Economics, 90, pp.681-712.
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Leite, C. and Weidman, J., 1999, "Does Mother Nature Corrupt – Natural Resources, Corruption and Economic Growth" IMF Working Paper, 99/85, Washington D.C.: IMF).
Lewis, Jeffrey D., 1994, "Indonesia's Industrial and Trade Policy during and after the Oil Boom" Development Discussion Paper Nr. 491, Harvard Institute for International Development.
Roemer, Michael, 1994, "Dutch Disease and Economic Growth: the Legacy of Indonesia" Development Discussion Paper Nr. 489, Harvard Institute for International Development.
Sachs, Jeffrey D. and Warner, Andrew M., 1995, "Natural Resource Abundance and Economic Growth" Development Discussion Paper Nr. 517a, Harvard Institute for International Development.
Scherr, Sara J., 1989, Agriculture in an Export Boom Economy: A Comparative Analysis of Policy and Performance in Indonesia, Mexico and Nigeria" World Development, Vol. 17 (4), pp. 543-60.