LCPA: e as alterações da Lei n.º 22/2015 e do DL n.º 99/2015 - Noel Gomes (*) | Autarcas Social Democratas
A Lei n.º 8/2012, de 17 de Março, correntemente designada por Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA), "estabelece as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas"[1], as quais foram "regulamentadas" pelo Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de Junho (doravante DL de regulamentação)[2].
Volvidos cerca de dois anos após a entrada em vigor da LCPA, o Governo criou um grupo de trabalho com o propósito de, em jeito de balanço, proceder a uma avaliação abrangente dos impactos da implementação da LCPA, incluindo uma apreciação global ao nível dos diferentes subsectores das Administrações Públicas, a identificação dos principais constrangimentos relacionados com a aplicação da lei, a avaliação dos sistemas de suporte informático e a identificação das oportunidades de melhoria, incluindo eventuais necessidades de revisão da LCPA ou do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de Junho.
No seguimento dos trabalhos desenvolvidos e das conclusões alcançadas pelo referido grupo de trabalho e, ainda, do envolvimento e participação de entidades do sector público, foram introduzidas alterações na LCPA e no DL de regulamentação, respectivamente, através da Lei n.º 22/2015, de 17 de Março, e do Decreto-Lei n.º 99/2015, de 2 de Julho.
Vejamos quais foram as alterações introduzidas.
Genericamente, a Lei n.º 22/2015, de 17 de Março, introduziu três tipos de alterações à LCPA: (i) alterou a redacção de 8 artigos pré-existentes, nalguns casos aditando novos números e/ou alíneas (os artigos 2.º, 3.º, 4.º, 6.º 8.º, 9.º, 15.º, 16.º); (ii) aditou dois novos artigos (os artigos 4.º-A e 4.º-B); (iii) revogou um preceito (o n.º 3 do artigo 16.º).
Por sua vez, as alterações introduzidas no DL de regulamentação pelo Decreto-Lei n.º 99/2015, de 2 de Junho, limitam-se a (i) alterar a redacção de 8 artigos pré-existentes, nalguns casos aditando novos números e/ou alíneas (os artigos 5.º, 8.º, 9.º, 11.º, 12.º, 16.º, 22.º e 23.º) e a (ii) revogar um preceito (o artigo 20.º).
Do acervo das alterações introduzidas, merecem destaque as seguintes:
2.1. O novo estatuto das entidades públicas reclassificadas (EPR)
Uma das alterações introduzidas pela Lei n.º 22/2015 traduziu-se no aditamento de um novo preceito (n.º 3) no artigo 2.º da LCPA, o qual estabelece que "com excepção do disposto no artigo 7.º excluem-se do âmbito de aplicação da presente lei as entidades públicas reclassificadas que não recebam transferências do Orçamento do Estado ou de serviços e organismos da administração directa e indirecta do Estado, cujas receitas próprias não provenham de um direito atribuído pelo Estado".
A alteração introduzida incide sobre o estatuto das designadas EPR para efeitos da LCPA. Estas entidades que, até agora, estavam sujeitas à LCPA (na sua totalidade), com esta alteração, passam a estar sujeitas a um regime dualista. Isto é, para efeitos da aplicação da LCPA, passamos agora a ter duas categorias distintas de EPR: (i) uma categoria de EPR que está sujeita à LCPA na sua totalidade e (ii) uma outra categoria destas entidades que apenas está sujeita a um segmento específico da LCPA (em concreto, a aplicação da regra de ouro de que a execução orçamental não pode conduzir a um aumento dos pagamentos em atraso, prevista no artigo 7.º).
De notar que a LCPA não é peregrina na implementação de um regime dualista aplicável às EPR. Na verdade, apesar de ser de origem recente, este é um fenómeno transversal no domínio das finanças públicas e, em particular, do controlo da execução orçamental. Concretizando, a primeira referência a este dualismo remonta à Lei n.º 82-B/2014, de 31 de Dezembro (Orçamento do Estado para 2015), que exclui do âmbito de aplicação do seu artigo 13.º, relativo à utilização das dotações orçamentais, as EPR que justamente "não recebam transferências do Orçamento do Estado ou de serviços e organismos da administração directa e indirecta do Estado, cujas receitas próprias não provenham de um direito atribuído pelo Estado, ou que apresentem nos últimos três anos custos médios inferiores a € 1 500 000" (n.º 12). Mais recentemente, o Decreto-Lei n.º 36/2015, de 9 de Março (que estabelece as disposições necessárias à execução do Orçamento do Estado para 2015), separa as EPR em função do tipo de controlo de execução orçamental a que estão sujeitas. Todas elas estão sujeitas a um regime simplificado de controlo da execução orçamental. Todavia, as EPR que se enquadram na parte final do n.º 12 do artigo 3.º da LOE 2015 estão sujeitas a um regime que ainda é mais simplificado do que aquele que é aplicável às restantes. Daí que o artigo 20.º do Decreto-Lei n.º 36/2015 se refira as estas entidades como EPR de regime simplificado, por contraposição às restantes, às quais, embora se lhes aplique um regime (também) simplificado de controlo da execução orçamental, previsto no artigo 20.º daquele diploma, não é tão simplificado como àquele que é aplicável às primeiras.
Existindo este dualismo, torna-se, pois, necessário delimitar estas duas novas categorias de EPR, para efeitos da LCPA. O que, de uma forma abstracta, não se afigura difícil de fazer. Com efeito, pode-se dizer que se reconduzem à primeira categoria (e, portanto, estão sujeitas à LCPA na sua totalidade) todas as EPR que não preencham os requisitos previstos no novo n.º 3 do artigo 2.º da LCPA. Por sua vez, as EPR que preencham os referidos requisitos, apenas estão sujeitas ao comando inscrito no artigo 7.º da LCPA.
Também não reveste especial dificuldade enunciar os requisitos previstos no n.º 3 do artigo 2.º da LCPA. São, em geral, de dois requisitos (i) cumulativos, de (ii) natureza negativa e (iii) reportados a entidades que sejam qualificadas como EPR, a saber: (a) não recebimento de transferências do Orçamento do Estado ou de serviços e organismos da administração directa ou indirecta do Estado; (b) as receitas próprias não provenham de um direito atribuído pelo Estado.
Mais problemático é, porém, a concretização desta delimitação e dos requisitos em que a mesma assenta, sendo essa dificuldade tributária da utilização, pelo legislador, de conceitos vagos, como é o caso do conceito chave "transferências". A dificuldade de interpretação deste conceito só será atenuada se, porventura, se considerar que, para efeitos da LCPA, se deve utilizar a definição de "transferência" consagrada no n.º 6 do artigo 22.º da LOE 2015. Esta é uma hipótese interpretativa que, do nosso ponto de vista, não é de descartar, atenta a remissão que para aquele é efectuada pelo n.º 13 do artigo 3.º da LOE 2015, pese embora, a natureza limitada da remissão (por circunscrever os seus efeitos aos próprios artigos a que digam respeito – artigos 3.º e 22.º da LOE 2015), por um lado, e a amplitude que caracteriza o conceito (tal como moldado pelo artigo 22.º, n.º 6, da LOE 2015), por outro lado, torne, de certo modo, discutível a sua adequação para efeitos da delimitação das EPR, visto que a teleologia que lhe está subjacente não se identifica, a nosso ver, com a que está presente na categorização de entidades para efeitos da LCPA. De todo o modo, a entender-se que, também para efeitos da LCPA, se aplica aquele conceito legal, a delimitação das EPR de regime simplificado (às quais se aplica a disciplina do artigo 7.º), corresponderá ao anexo I do Decreto-Lei n.º 36/2015, de 9 de Março.
2.2 Compromissos
Também as regras relativas à assunção dos compromissos foram alteradas pela Lei n.º 22/2015 e pelo Decreto-Lei n.º 99/2015. São duas as alterações introduzidas a este respeito.
Uma das alterações incidiu sobre a disciplina do artigo 8.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 127/2012, o qual define regras de assunção de compromissos nos casos em que o montante a pagar não pode ser determinado no momento da celebração do contrato. A primeira alteração consistiu em eliminar a ressalva que era feita relativamente ao n.º 1 do artigo 8.º ("sem prejuízo do disposto no número anterior"), da qual resulta que se tratam de dois preceitos com âmbitos de aplicação distintos, sem que o primeiro prevaleça sobre o segundo. A segunda alteração prende-se com a determinação do compromisso que, com a alteração, passa a ser efectuado "aquando da emissão da nota de encomenda se for o caso ou pelo valor estimado de encargos relativos ao período temporal de apuramento dos fundos disponíveis".
Também a disciplina especial das despesas urgentes e inadiáveis, consagrada no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, foi alterada. E foi alterada, desde logo, para alargar o seu âmbito, por via do aumento do limite estabelecido (de € 5.000) para € 10.000. Por outro lado, foi alargado o prazo para assunção do compromisso, que passou (das 48 horas) para o 5.º dia útil após a realização da despesa. A este propósito, importa sublinhar que o regime especial de que gozam estes compromissos se restringe unicamente ao momento da sua assunção, permitindo-se apenas que esta ocorra após a realização da despesa, e não quanto a uma eventual dispensa ou não sujeição à realização do teste dos fundos disponíveis e à possibilidade de os mesmos serem assumidos sem que a existência destes últimos estejam assegurados.
2.3 Compromissos plurianuais
A Lei n.º 22/2015 e o Decreto-Lei n.º 99/2015 introduziram também alterações na disciplina a que estão sujeitos os compromissos plurianuais.
Em primeiro lugar, ambos os diplomas modificam o próprio conceito de compromissos plurianuais, alargando o seu âmbito, no sentido de abranger (também) os compromissos que constituam obrigação de efectuar pagamentos "em anos económicos distintos do ano em que o compromisso é assumido"[3]. Trata-se de uma alteração há muito reclamada que veio uniformizar o conceito de compromissos plurianuais, alinhando-o com a definição consagrada no Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, e que, desse modo, veio esclarecer algumas dúvidas que existiam quanto à amplitude daquele conceito e que existiam, sobretudo, em razão da dualidade até agora existente.
Em segundo lugar, a Lei n.º 22/2015 estabelece que, quando estejam em causa compromissos plurianuais assumidos por freguesias, a autorização prévia a que se refere o artigo 6.º da LCPA é da competência da assembleia de freguesia e não da assembleia municipal, como resultava, anteriormente, da alínea c) do n.º 1 do citado artigo. Para nós, esta é uma alteração que – para além do interesse prático que tem – reveste especial relevância do ponto de vista jurídico, na medida em que expurga da LCPA um segmento normativo que suscitava reservas quanto à sua inconstitucionalidade, traduzida numa (eventual) violação da autonomia local (artigo 6.º da CRP), resultante da sujeição de um acto da freguesia a uma autorização concedida por órgão de terceira entidade (município)[4].
Em terceiro lugar, a Lei n.º 22/2015 vem permitir que, quando estejam em causa compromissos plurianais assumidos por entidades da administração local (que não freguesias, como parece resultar da nova alínea d) aditada ao n.º 1 do artigo 6.º da LCPA)[5], de valor inferior ao montante estabelecido na alínea b) do n.º 1 do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, ou seja, inferior a € 99.759,58, a competência da assembleia municipal (para autorização prévia) possa ser delegada no presidente da câmara. Trata-se, neste caso, de criar um mecanismo de flexibilização da assunção de compromissos plurianuais, em parte inspirado no modelo do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 197/99, ainda que de alcance limitado, tanto do ponto de vista subjectivo (na medida em que se circunscreve às entidades da administração local) como do ponto de vista objectivo/quantitativo (visto que se limita aos compromissos de valor inferior a € 99.759,58).
2.4 Fundos disponíveis
A disciplina dos fundos disponíveis – que, por constituírem o limite quantitativo dos compromissos a assumir, desempenham um papel fundamental no modelo de controlo instituído pela LCPA – também sofreu alterações com a Lei n.º 22/2015 e com o Decreto-Lei n.º 99/2015.
Uma das alterações consistiu na criação de um mecanismo de gestão flexível e dinâmica dos fundos disponíveis, destinado a evitar a acumulação de pagamentos em atraso[6]. Tal mecanismo consta do artigo 4.º-A da LCPA e traduz-se na possibilidade que é conferida às entidades do n.º 1 do artigo 2.º da mesma lei, pertencentes a um mesmo ministério, de proceder à reafectação de fundos disponíveis, sendo isso competência do membro do Governo da tutela.
O conceito de fundos disponíveis, consagrado no artigo 3.º, alínea f), da LCPA, e no artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, também sofreu algumas alterações. Com efeito, as componentes (dos fundos disponíveis) da receita efectiva própria e da previsão da receita efectiva própria passaram a incluir a receita relativa a activos e passivos financeiros[7].
Ainda neste âmbito, as alterações também incidiram sobre a disciplina dos aumentos dos fundos disponíveis. Para além de uma alteração que se destinou, sobretudo, a sublinhar a natureza temporária desse aumento (a qual, de resto, já resultava da própria epígrafe do artigo 4.º), as principais alterações introduzidas versam sobre a competência para autorizar o aumento dos fundos disponíveis, assemelhando-se, neste ponto, às que foram introduzidas no regime dos compromissos plurianuais. Com efeito, uma das alterações traduziu-se justamente em alargar o âmbito do órgão com competência para autorizar o recurso a este mecanismo: em vez da câmara municipal passa a ser o órgão executivo. Esta alteração teve como propósito eliminar as dúvidas de constitucionalidade que a anterior disciplina suscitava, ao obrigar que a câmara municipal autorizasse o aumento de fundos disponíveis de entidades diferentes dos municípios, designadamente as freguesias. Com esta alteração, essa competência pertence ao órgão executivo da entidade da administração local em questão, seja ela qual for.
A outra das alterações consistiu em flexibilizar o recurso a este mecanismo, permitindo que, quando estejam em causa entidades da administração local, o órgão executivo (que é quem tem a competência originária) possa delegar no respectivo presidente a competência para autorizar o aumento temporário dos fundos disponíveis. Esta delegação está, porém, sujeita à condição de inexistirem pagamentos em atraso e enquanto essa situação durar. Ou seja, flexibiliza-se o recurso ao expediente de aumento dos fundos disponíveis apenas às entidades cumpridoras da LCPA e enquanto persistir essa situação.
2.5 Pagamentos
A Lei n.º 22/2015 alterou também a disciplina relativa aos pagamentos, prevista no artigo 9.º, n.º 1, da LCPA. Neste âmbito, foram, basicamente, três as alterações introduzidas.
Uma das alterações consistiu na alteração da formulação da regra relativa aos pagamentos, prevista no normativo em análise. Na verdade, a regra que, antes, estava estabelecida pela positiva (ainda que condicionada), passou a estar formulada pela negativa, no sentido de que "nenhum pagamento pode ser realizado" sem que se verifiquem os requisitos nele estabelecidos.
A respeito desta regra, mormente, da sua extensão, a Lei n.º 22/2015 veio estabelecer que a proibição de realização de pagamentos também abrange "as despesas com pessoal e outras despesas com carácter permanente". A nosso ver, esta é uma alteração que não tem carácter inovador, pois, consideramos que a amplitude do conceito de compromissos[8], sobre o qual está assente a regra em análise, não excluía do seu âmbito as despesas com pessoal nem as despesas com carácter permanente. Quanto muito, esta alteração pode ser vista como espécie de interpretação autêntica, com o propósito de, por um lado, esclarecer a amplitude da regra e, por outro lado, dissipar algumas dúvidas que a interpretação do preceito pode suscitar – algumas delas provocadas pelos Manuais da DGO e da DGAL.
A outra alteração introduzida no artigo 9.º, n.º 1, da LCPA versa sobre os requisitos de que depende a realização dos pagamentos. Ao passo que, na anterior redacção, os requisitos eram três, actualmente, por força da alteração introduzida, a realização de pagamentos está dependente da verificação de (apenas) dois requisitos, a saber: (i) o compromisso tenha sido assumido em conformidade com as regras e procedimentos previstos na LCPA e (ii) em cumprimento dos demais requisitos legais de execução de despesas. O (terceiro) requisito, que fazia depender o pagamento do prévio fornecimento de bens e serviços ou da satisfação de outras condições, foi eliminado. Do nosso ponto de vista, é de aplaudir esta alteração, atentas as dúvidas interpretativas e as dificuldades de compatibilização com outros regimes legais que o requisito colocava, de que é bom exemplo a questão da admissibilidade de adiantamentos do preço, prevista no Código dos Contratos Públicos, mas que, pelo menos aparentemente, era proibida pela redacção anterior do artigo em análise[9].
Identificadas e analisadas as principais alterações introduzidas, podemos concluir que estão em causa alterações que, à semelhança das anteriores, procuram, no essencial, ajustar e melhorar os mecanismos de controlo instituídos pela LCPA e pelo DL de regulamentação. Podemos também admitir que, em certa medida, tais ajustamentos se traduzem num certo aligeiramento da disciplina instituída, o qual, a título de exemplo, se reflecte no novo estatuto das EPR e na disciplina dos compromissos plurianuais e das despesas urgentes e inadiáveis. Todavia, pese embora esta tendência de aligeiramento, a verdade é que as alterações introduzidas não mexeram na matriz de controlo instituído, em especial a controversa regra de não assunção de compromissos que excedam os fundos disponíveis.
[1] Cfr. Artigo 1.º da LCPA.
[2] Embora o DL 127/2012 seja designado (por si próprio e a pela Lei n.º 8/2012) como diploma de regulamentação, a verdade é que é bem mais do que isso, ao ponto de consagrar soluções que extravasam a disciplina da LCPA – sobre esta relação entre a Lei n.º 8/2012 e o DL, v. Noel Gomes, A Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso – âmbito subjectivo e principais obrigações, Direito Regional e Local, n.º 19, Julho/Setembro, 2012, p. 44-45.
[3] Artigo 3.º, alínea b), da LCPA, e o artigo 11.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 127/2012.
[4] Para mais desenvolvimentos, v. Joaquim Freitas da Rocha/Noel Gomes/Hugo Flores da Silva, Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso, Coimbra Editora, 2012, p. 63-65; Noel Gomes, A Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso, DREL, n.º 19, Julho-Setembro 2012, p. 52-53.
[5] De acordo com a nova redacção dada ao artigo 12.º do DL 127/2012, pelo DL 99/2015, para efeitos da aplicação da alínea c) do n.º 1 do artigo 6.º da LCPA, para além da autorização para assunção de compromissos plurianuais, também a sua reprogramação poderá ser conferida (pelo órgão deliberativo) aquando da aprovação das Grandes Opções do Plano, salvo se a reprogramação implicar o aumento de despesa.
[6] A preocupação de evitar o aumento dos pagamentos em atraso está também na base do aditamento do artigo 4.º-B da LCPA, o qual, no seu n.º 1, estabelece que "no caso de se verificar um aumento de pagamentos em atraso num programa orçamental, procede-se no Orçamento do Estado à orçamentação de uma reserva consignada à redução de dívidas". De acordo com o n.º 2 do mesmo artigo, "o valor da reserva corresponde a 50% do valor do aumento dos pagamentos em atraso verificado no período de um ano terminado em 30 de Junho que precede a elaboração do Orçamento do Estado".
[7] O artigo 8.º, n.º 1, da LCPA foi também alterado no sentido de a limitação de recurso à previsão da receita efectiva própria aplicável às entidades com pagamento em atraso se reportar a 31.12 do ano anterior, em vez de 31.12.2011. Ou seja, para este efeito, substituiu-se uma base temporal fixa (31.12.2011) por uma móvel (31.12 do ano transacto), o que tem por efeito conferir uma maior dinâmica e actualidade ao normativo em análise (e à sanção que o mesmo prevê) que, assim, passa a abranger entidades que tenham pagamentos em atraso no final de cada ano e não apenas àquelas que estivessem nessa situação em 31.12.2011.
A este propósito, é de salientar que a Lei n.º 22/2015 também mexeu noutros prazos definidos na LCPA. É, desde logo, o caso das obrigações previstas no artigo 15.º que, por força da alteração introduzida, têm de ser cumpridas até 31 de Janeiro de cada ano, em vez de até ao 30.º dia após a entrada em vigor da LCPA. Ou, ainda que de forma mais limitada (na medida em que se mantém uma base temporal fixa), a obrigação de apresentação de plano de liquidação dos pagamentos em atraso, prevista no artigo 16.º da LCPA, que passa agora a recair sobre as entidades que tenham esse tipo de pagamentos a 31.12.2014, a cumprir até 60 dias após a entrada em vigor da lei, ou seja, 17.05.2015.
[8] Definido artigo 3.º, alínea b), da LCPA.
[9] Sobre este assunto, v. Noel Gomes, A lei dos compromissos e dos pagamentos em atraso, DREL, n.º 19, Julho-Setembro 2012, p. 51-52.