Processo nº 87/2015-A
R. j. de emprego público – Suplemento de risco; inimpugnabilidade dos atos impugnados
I. A identificação das partes processuais
1. A…, doravante designado autor, trabalhador em funções públicas do quadro de pessoal da B…, residente na Rua …, n.º…, ..., na …, intentou acção arbitral contra o Ministério da … da República Portuguesa, doravante designado réu.
II. A questão controvertida
2. Solicitou, em suma, o autor o reconhecimento do direito a subsídio de risco complementar à remuneração base que aufere de montante igual ao atribuído ao pessoal da investigação criminal e, em consequência, a condenação do réu no pagamento do mesmo que, alega, estar previsto no artigo 99.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 275-A/90, de 12 de Setembro, diploma legislativo que aprova a organização e o funcionamento da B…, com efeitos retroactivos à data de início das funções que alegadamente lhe conferem direito à precepção do mesmo, acrescido de juros de mora, vencidos e vincendos, até integral pagamento.
3. O objecto do litígio é, assim, o reconhecimento do direito do autor à percepção de subsídio de risco, complementar à remuneração base que aufere por motivo das funções que desempenha no âmbito da sua actividade laboral nos quadros de pessoal do réu, de montante equivalente àquele que a lei atribui aos trabalhadores em funções públicas na B… providos na carreira de investigação criminal.
III. A tramitação do processo
4. O autor solicitou, nos termos da petição inicial, o reconhecimento do direito à percepção do subsídio de risco de montante igual ao consagrado na lei para os trabalhadores providos na carreira de investigação criminal, previsto nos termos do artigo 99.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 275-A/90, de 12 de Setembro, desde o momento em que iniciou funções na Unidade de … e … da B…, serviços integrados no departamento governamental que corresponde ao réu.
5. O autor invocou a título de causa de pedir as situações de facto que passamos a enunciar e os seguintes argumentos de Direito:
a) é trabalhador em funções públicas do quadro de pessoal da B…,
b) exerce funções na Unidade de … e … deste corpo superior de polícia criminal, desde 29 de Abril de 2009,
c) integra o grupo de pessoal de apoio à investigação criminal e
d) está provido na carreira de especialista adjunto,
e) ao qual compete, designadamente, executar, a partir de instruções, trabalhos de apoio aos especialistas superiores e especialistas, nos domínios da polícia científica, da polícia técnica, da criminalística, das telecomunicações, da informática e da perícia financeira e contabilística,
f) a Unidade de … e … está organicamente integrada nas unidades de apoio à investigação,
g) os funcionários integrados nas áreas funcionais de criminalística, de telecomunicações e de segurança tem direito a um suplemento de risco de montante igual àquele que está atribuído ao pessoal de investigação criminal,
h) o autor exerce funções na área das telecomunicações,
i) no exercício das quais realiza, por vezes in loco, perícias, exames e análises a suportes informáticos, elabora pareceres técnicos em matéria de informática, forma e treina peritos, investigadores ou equiparados na área de informática forense, participa em acções de prevenção e apoio a investigação criminal, bem como na recolha e análise de prova digital e participa em diligências de recolha ou demonstração de prova,
j) com sujeição ao mesmo risco que os agentes de investigação criminal,
k) pelo que alega o direito ao suplemento remuneratório em apreço,
6. O réu contestou o pedido, invocando ab initio a excepção dilatória de inimpugnabilidade dos actos impugnados por prescrição do prazo legal para impugnação judicial dos actos administrativos que mensalmente liquidaram a remuneração devida ao autor e que não contemplaram o pagamento de subsídio de risco.
7. Além desta excepção, o réu alegou, quanto ao fundo da questão, que não reconhece ao autor o direito à precepção de subsídio de risco pelos seguintes motivos:
a) o autor está funcionalmente provido na carreira de especialista adjunto e
b) está organicamente integrado no Grupo Forense de …, unidade da Área de … e … que por sua vez é um serviço da Unidade de … e …,
c) embora o Grupo Forense de … esteja integrado na Área de … e …, tal facto não constitui, só por si, fundamento para a atribuição de suplemento de risco aos trabalhadores que nele exercem a sua actividade laboral porque a Área de … e … integra três grupos distintos, incumbidos de funções diversas,
d) assim sendo, o conteúdo funcional da prestação dos trabalhadores integrados nesta área orgânica também é diverso consoante o grupo / unidade orgânica que integram e as tarefas a seu cargo e,
e) em consequência, a lei atribui aos diversos trabalhadores em funções públicas subsídios de risco de montante distinto em razão das tarefas de que estão incumbidos,
f) sendo que, no contexto da Unidade de … e …, a lei apenas atribui subsídio de risco de montante igual ao pessoal de investigação criminal aos trabalhadores que desempenham funções em matéria de telecomunicações,
g) que não é o caso do autor que exerce funções na Unidade de … e … mas o conteúdo da sua prestação incide em matéria de informática.
8. O Tribunal Arbitral foi constituído e o árbitro designado nos termos consagrados nos artigos 15.º e seguintes do Regulamento de Arbitragem.
9. Conclusos os articulados, foi o processo submetido ao arbitro para os efeitos mencionados no artigo 87.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e no artigo 18.º do Regulamento de Arbitragem.
10. Neste contexto, o árbitro designado proferiu despacho inicial em cujos termos solicitou:
a) ao Ex.mo mandatário do autor a junção do despacho de nomeação deste último aos autos, no prazo de 10 dias,
b) ainda ao Ex.mo mandatário do autor que, no mesmo prazo, se dignasse esclarecer sobre quais os factos mencionados na petição inicial que desejava apresentar prova testemunhal e
c) ao Ex.mo mandatário do réu o envio de cópia do processo administrativo referente à definição da situação jurídica do autor na questão em apreço, também no mesmo prazo de 10 dias.
11. O Ex.mo mandatário do autor, em resposta ao solicitado no despacho inicial, veio informar do seguinte:
"O autor alegou ser especialista adjunto do quadro de pessoal da B… e, para tal, e porque tal facto se prova por documento, juntou a nota biográfica emitida por este corpo de polícia onde consta ser essa a sua categoria profissional (…).
Pese embora tal facto se prove por documento, o demandado não só não o colocou em causa como o aceitou (artigo 13.º da contestação)."
O Ex.mo mandatário do autor mais esclareceu que apresenta testemunha para depor sobre os factos descritos no artigo 16.º e 17.º da petição inicial.
12. A Ex.ma mandatária do réu limitou-se a enviar cópias dos recibos comprovativos da remuneração mensal auferida pelo autor, emitidos pelos serviços entre os meses de Maio de 2009 e Dezembro de 2015.
IV. O saneamento do processo
13. O Tribunal Arbitral permanece regularmente constituído, é competente em razão da nacionalidade, da matéria e da hierarquia, considerando o disposto nos termos da Portaria n.º 1120/2009, de 30 de Setembro.
14. As partes mantêm personalidade e capacidade judiciárias e são legítimas.
15. A acção arbitral está proposta nos termos legais e regulamentares aplicáveis.
16. O valor da causa é fixado em €30.000, 01.
17. O processo é o próprio e afigura-se ainda válido.
18. Cabe decidir.
V. Os factos relevantes
19. O Tribunal arbitral considera provados os seguintes factos:
a) O autor é trabalhador em funções públicas do réu Ministério da ….
b) O autor está integrado no quadro de pessoal da B… .
c) O autor desempenha funções na Unidade de … e … deste órgão de polícia criminal.
d) O autor exerce a sua actividade laboral no âmbito do Grupo Forense de … que é uma estrutura orgânica integrada na Área de … e …, a qual, por seu turno, é uma das quatro estruturas de primeiro nível que incorporam o organograma da Unidade de … e ….
e) O autor está provido na carreira de especialista adjunto.
f) O autor exerce funções que materialmente configuram uma actividade de especialista em matéria de informática, como o próprio reconhece nos termos do artigo 17.º da petição inicial.
g) O autor aufere mensalmente, desde Maio de 2009, primeiro mês de trabalho completo após o inicio de funções na Unidade de … e …, o subsídio de risco complementar da sua remuneração base previsto nos termos do artigo 99.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 295-A/90, de 21 de Setembro, que corresponde a 20% do índice 100 da respectiva tabela indiciária.
20. O Tribunal Arbitral considerou provados os factos enunciados com fundamento nos documentos apresentados pelas partes.
21. O Tribunal Arbitral dispensa a inquirição da testemunha oferecida pelo autor para depor sobre os factos enunciados nos artigos 16.º e 17.º da petição inicial pelos seguintes motivos:
a) porque considera provados os factos mencionados no artigo 17.º da petição inicial quanto ao conteúdo específico das funções desempenhadas pelo autor com fundamento nas afirmações deste, considerando que os mesmos factos são confirmados, pelo menos implicitamente, pelo réu nos termos dos artigos 13.º a 17.º da contestação e
b) porque considera ainda o Tribunal que os factos mencionados pelo autor no artigo 16.º da mesma petição inicial não se afiguram relevantes para o mérito da causa (cfr. infra).
A. Quanto à excepção dilatória invocada pelo réu
22. O réu invoca a excepção dilatória da inimpugnabilidade dos actos administrativos que fixaram a remuneração mensal do autor desde o momento em que iniciou funções na Unidade de … e … alegando que o direito à impugnação prescreve no prazo de três meses após a adopção do acto, nos termos gerais de impugnação dos actos administrativos anuláveis, consagrados no artigo 58.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
23. Assim, alega o réu, que deverá ser absolvido de instância nos termos do artigo 89.º, n.º 1 e n.º 4, i), ainda do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
24. A excepção invocado pelo réu não procede pelos seguintes motivos:
a) o objecto do pedido não consiste apenas na verificação da legalidade, e consequente validade, de um, ou mais, actos administrativos já adoptados, neste caso os actos de processamento da remuneração entre o momento em que iniciou funções na Unidade de … e … e o momento da propositura da acção mas
b) o objecto do pedido tem uma abrangência mais lacta na medida em que o autor solicita o reconhecimento de um direito: o direto à precepção de um subsídio de risco em montante idêntico ao pessoal da carreira de investigação criminal (previsto no artigo 99.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 295-A/90) que corresponde a 25% do índice 100 da respectiva tabela indiciária, quando actualmente o réu lhe reconhece o direito à precepção de um subsídio de risco mas apenas no montante previsto no n.º 5 do mesmo artigo (correspondente 20% do mesmo índice).
c) Com a propositura da acção judicial em apreço, o autor pretende, não apenas pedir que o réu seja condenado a recalcular o subsídio de risco que lhe liquidou e lhe pagou entre o momento do início de funções na Unidade de … e … e aquele em que intentou a acção e ainda a pagar o montante alegadamente em dívida, assim como de juros de mora que sejam devidos, mas
d) o autor pretende que lhe seja reconhecido o direito a receber um subsídio de risco no montante previsto no artigo 99.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 295-A/90 enquanto exercer funções na Unidade de … e … e pretende, portanto, a condenação do réu no processamento e pagamento do montante em causa nos meses subsequentes à
e) O autor pretende assim obter o reconhecimento de um direito, conforme lhe é facultado pelo disposto nos artigos 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa e 2.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos,
f) Com desiderato último de obter a condenação da Administração na adopção das condutas necessárias ao restabelecimento do seu alegado direito a receber um subsídio de risco no montante previsto no artigo 99.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 295-A/90, conforme faculdade que lhe é reconhecida nos termos do artigo 2.º, n.º 2, i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativo.
25. Acresce aos aspectos agora enunciados que os recibos comprovativos da remuneração liquidada e paga ao autor, emitidos mensalmente pelos serviços do réu e das autoridades administrativas em geral, não constituem caso decidido no que concerne à questão das remunerações omissas nos respectivos termos, como é o caso do suplemento remuneratório objecto do litigio em apreço, porque não existiu uma ponderação, nem uma conduta voluntária, dos órgãos, nem dos serviços, administrativos sobre o assunto (neste sentido, cfr. Ac. STA (pleno), de 30.Maio.2001 (Rec. n.º 42053), e Ac. TCA de 30.Outubro.2003 (Rec. n.º 6157)),
26. Assim sendo, julgamos por improcedentes as alegações proferidas pelo réu nos termos da contestação quando invoca a verificação de uma alegada excepção dilatória que alegadamente obstaria ao conhecimento do mérito da causa pelo Tribunal Arbitral.
27. Ainda que aceitássemos, erradamente, o entendimento sufragado pelo réu no sentido de haver prescrito o direito à impugnação judicial dos actos administrativos de liquidação da remuneração mensal do autor, a alegada prescrição haveria ocorrido apenas em relação aos recebidos emitidos há mais de três meses à data da propositura da acção, pelo que esta deveria prosseguir os seus trâmites normais com intuito de decidir sobre a validade dos actos administrativos impugnados mas ainda não prescritos…
28. O autor invoca o direito a receber um subsídio de risco de montante equivalente aos funcionários da carreira de investigação criminal alegando que a sua inserção orgânica e funcional na Unidade de … e … lhe confere a titularidade do mesmo direito.
29. O autor invoca a titularidade do direito em apreço alegando o seguinte:
a) está provido na carreira de especialista adjunto do quadro de pessoal da B… (artigo 3.º da petição inicial)
b) exerce funções na Unidade de … e … deste órgão de polícia criminal (artigo 4.º, idem),
c) a carreira de especialista adjunto integra o grupo de pessoal de apoio à carreira de investigação criminal (artigo 5.º, idem),
d) ao especialista adjunto compete, designadamente, executar, a partir de instruções, trabalhos, de apoio aos especialistas superiores e especialistas, nos domínios da polícia científica, da polícia técnica, da criminalística, das telecomunicações, da informática e da perícia financeira e contabilística (artigo 6.º, idem),
e) a Unidade de … e … exerce as seguintes competências: (a) instalação, exploração, manutenção e segurança dos sistemas de telecomunicações da B…, bem como a sua interligação às redes da Organização …, da … e de outros organismos internacionais da mesma natureza, (b) Desenvolvimento, gestão e manutenção de aplicações informáticas, (c) gestão e funcionamento dos equipamentos e sistemas informáticos e de telecomunicações, bem como das respectivas redes, (d) selecção e instalação de equipamentos e sistemas tecnológicos de suporte a actividades de outras unidades orgânicas da B…, (e) apoio técnico à prevenção e investigação criminal, (f) coadjuvação das autoridades judiciárias, no âmbito das suas competências (artigo 7.º, idem),
f) a Unidade de … e …, no desenvolvimento das competências enunciadas, deve, designadamente: (a) conceber a arquitectura dos equipamentos e das redes de comunicações, (b) garantir a operacionalidade, manutenção, actualização e segurança dos equipamentos e dos seus suportes bem como das aplicações informáticas e bases de dados, (c) elaborar os pareceres necessários à selecção de equipamentos e sistemas de suporte ao desenvolvimento e exploração dos sistemas aplicacionais e das redes de comunicações de rádio, de dados, de voz e de imagem, (d) colaborar com os serviços utilizadores na selecção de sistemas ou equipamentos tecnológicos específicos e consequente instalação e manutenção, (e) definir, executar ou coordenar a execução de procedimentos de segurança, confidencialidade e integridade da informação armazenada nos sistemas informáticos e garantir a sua transmissão de forma segura através das redes de comunicações, (f) promover o desenvolvimento de projectos tecnológicos adequados ao cumprimento do disposto nos artigos 187.º e seguintes do Código de Processo Penal e gerir os equipamentos e recursos necessários ao funcionamento fiável e seguro dos respectivos equipamentos e sistemas, (g) realizar acções de despistagem de intercepções ilegais de comunicações, (h) realizar perícias em equipamentos de telecomunicações e de informática, determinadas pelas autoridades judiciárias e de polícia criminal, (i) Apoiar a investigação criminal, auxiliando acções de recolha e análise de equipamentos de telecomunicações e informática, elaborando pareceres, prestando assessoria técnica e participando na realização de buscas e outras diligências de prova, (j) apoiar os utentes na exploração, gestão e manutenção dos equipamentos dos sistemas e das redes em exploração, (l) colaborar com a entidade gestora na gestão do SIRESP (Sistema Integrado de Redes de Emergência e Segurança de Portugal), (m) Garantir a disponibilidade, com segurança, dos acessos dos utilizadores nacionais à informação da …, … e de outros organismos da mesma natureza, (n) formar e treinar os operadores, (o) colaborar na formação dos utentes das aplicações e dos sistemas informáticos e de comunicações em exploração na B… (artigo 8.º, idem),
g) a Unidade de … e … está integrada nas Unidades de Apoio à investigação (artigo 10.º, idem),
h) os funcionários ao serviço da B… têm direito a um suplemento de risco, graduado de acordo com o ónus da função dos diferentes grupos de pessoal, sendo o subsídio de risco dos funcionários integrados nas áreas funcionais de criminalística, de telecomunicações e de segurança de montante igual ao que a lei confere aos funcionários de investigação criminal (artigo 11.º, idem),
i) o autor está provido em carreira de apoio à carreira de investigação criminal e alegadamente exerce funções na área funcional das telecomunicações, pelo que tem direito a subsídio de igual montante (artigo 11.º, idem),
j) à precepção do mesmo desde o momento em que iniciou funções nesta área funcional (artigo 19.º, idem).
30. As alegações deduzidas pelo autor padecem no entanto de uma petitio principii na medida em que as funções que desempenha no âmbito das suas funções no réu não consubstanciam uma actividade em matéria de comunicações mas da informática, como aliás o próprio autor reconhece nos termos do artigo 17.º da petição inicial.
31. A análise da questão em apreço deverá buscar arrimo na premissa da diversidade de carreiras do pessoal da B…, consagradas nos artigos 62.º e ss. do Decreto-Lei n.º 275-A/2000, de 9 de Novembro, que aprova a Organização e funcionamento da B… e que realiza em termos inequívocos a destrinça entre o pessoal de investigação criminal (cfr. artigos 65.º e ss.) e o pessoal de apoio à investigação criminal (cfr. artigos 73.º e ss.).
32. Assim, apesar da Unidade de … e ... constituir uma unidade de apoio à investigação criminal, a definição dessa incumbência genérica do serviço não implica per se que os trabalhadores que exercem funções nesse serviço estejam integrados na carreira de investigação criminal, como aliás o próprio autor o reconhece em várias passagens da petição inicial (v.g. artigos 6.º e 11.º).
33. Além disso, os trabalhadores que integram o pessoal de apoio à investigação criminal, que compreende as carreiras de especialista superior, de especialista, de especialista adjunto, de especialista auxiliar e de segurança (cfr. artigos 73.º a 77.º do Decreto-Lei n.º 275-A/2000) não desempenham todos funções na mesma matéria (cfr. o conteúdo funcional de cada uma das carreiras consagrados nos precitos agora mencionados).
34. Quanto ao conteúdo funcional da actividade a prestar pelos trabalhadores providos na carreira de especialista adjunto, que agora importa para solução do pleito, verificamos que ao especialista-adjunto compete, designadamente, executar, a partir de instruções, trabalhos de apoio aos especialistas superiores e especialistas, nos domínios (i) da polícia científica, (ii) da polícia técnica, (iii) da criminalística, (iv) das telecomunicações, (v) da informática e (vi) da perícia financeira e contabilística (cfr. artigo 75.º do Decreto-Lei n.º 275-A/2000; segmentação do texto nossa).
35. Neste contexto, importa precisar que o provimento de um trabalhador em funções públicas na carreira de especialista adjunto implica a prestação de uma actividade em uma única das especialidades mencionadas no parágrafo anterior.
36. Com efeito, esta é a única interpretação do artigo 75.º do mencionado Decreto-Lei n.º 275-A/2000 sistematicamente adequada na medida em que é a única interpretação deste preceito que se afigura coerente com o disposto nos termos do artigo 135.º, n.º 4, do mesmo diploma que, para ingresso na carreira de especialista adjunto, estabelece requisitos diversos consoante o conteúdo funcional da prestação a desempenhar pelo especialista.
37. Assim, verificamos a exigência de requisitos diversos consoante esteja em causa o ingresso de um especialista adjunto na área funcional das comunicações (alínea a)), da informática (b)), da perícia financeira e contabilística (c)) ou nas demais áreas funcionais (corpo do n.º 4).
38. Assente nesta configuração das carreiras e dos respectivos conteúdos funcionais, importa averiguar o montante dos suplementos de risco, complementares da remuneração base, atribuídos por lei aos trabalhadores providos em cada uma das carreiras e nas áreas funcionais mencionadas.
39. Assim, a matéria está regulada pelo artigo 99.º do Decreto-Lei n.º 275-A/90 que estabelece em termos genéricos que "os funcionários ao serviço da B… têm direito a um suplemento de risco, graduado de acordo com o ónus da função dos diferentes grupos de pessoal" (cfr. n.º 1).
40. A graduação do montante do subsídio de risco de cada grupo de pessoal foi realizada pelo legislador que começou por delimitar três grupos de pessoal:
a) o primeiro grupo corresponde ao pessoal dirigente, ao qual o legislador conferiu um subsídio de risco no montante de 20% da remuneração mensal do respectivo cargo (cfr. n.º 2),
b) o segundo grupo compreende os funcionários da carreira de investigação criminal e ainda os funcionários providos em qualquer das demais carreiras, incluindo o pessoal de apoio à investigação criminal, que desempenhem tarefas nas áreas funcionais de criminalística, de telecomunicações e de segurança, a quem o legislador conferiu um subsídio de risco no montante de 25% do índice 100 da respectiva tabela indiciária (cfr. n.ºs 3 e 4),
c) o terceiro grupo compreende os funcionários que integram o grupo de apoio à investigação criminal e que desempenham tarefas de conteúdo funcional que não corresponde às áreas de criminalística, de telecomunicações, nem de segurança e ainda o pessoal operário e auxiliar, ao qual o legislador conferiu um subsídio de risco correspondente a 20% do índice 100 da respectiva tabela indiciária (cfr. n.ºs 5 e 6)
41. Compulsando o regime legal dos suplementos de risco dos trabalhadores que exercem funções na B…, verificamos que o montante do subsídio de risco atribuído pelo legislador ao pessoal do grupo de apoio à investigação criminal é variável em razão do conteúdo funcional da actividade que desempenham e não da unidade orgânica em que estão inseridos.
42. Neste contexto, o legislador conferiu ao pessoal de apoio à investigação criminal incumbido de desempenhar tarefas de conteúdo funcional na área da informática, o direito um subsídio de risco cujo montante corresponde a 20% do índice 100 da respectiva tabela indiciária, conforme resulta do disposto no artigo 99.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 275-A/90.
43. A alegada exposição do pessoal de apoio à investigação criminal que exerce funções na área da informática ao mesmo risco que o pessoal de investigação criminal mencionada pelo autor no artigo 16.º da petição inicial, embora possa configurar assunto merecedor de ponderação de jure constituendo, não foi considerado pelo legislador no contexto do Decreto-Lei n.º 275-A/90.
44. Com efeito, o legislador apenas equiparou ao pessoal de investigação criminal, para efeitos de cálculo do montante do subsídio de risco, os funcionários providos nas demais carreiras mas integrados nas áreas funcionais de criminalística, de telecomunicações ou de segurança.
45. Assim sendo, o autor, como funcionário provido na carreira de especialista adjunto integrado na área de informática, tem direito apenas ao subsídio de risco que a lei confere ao pessoal de apoio à investigação criminal, nos termos do artigo 99.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 275-A/90.
VII. A decisão
Atendendo aos factos provados e subsumidos os mesmos ao Direito vigente, julgo a presente acção improcedente por falta de fundamento legal para o pedido de reconhecimento do direito à percepção de um subsídio de risco complementar à remuneração base que aufere de montante igual ao atribuído ao pessoal da investigação criminal formulado pelo autor.
Os encargos processuais são suportados pelo autor e pelo réu em partes iguais, nos termos do artigo 29.º, n.º 5, do Regulamento de Arbitragem.