Crise e austeridade em Portugal: Reflexões de uma Assistente Social
Inês Casquilho-Martins é licenciada, mestre e doutoranda em Serviço Social. Investigadora com interesse nas áreas de: Serviço social; Políticas de proteção social; Desenvolvimento comunitário; Educação; Competências transversais; Ensino a distância. Docente no Laboratório de Línguas e Competências Transversais (ISCTE-IUL).
Há cerca de uma década, em 2008, iniciou-se na Europa um período que marcou uma nova realidade económica, política e social. O impacto que a crise surtiu na Europa e no seu projeto social estendeu-se à autonomia e modelos de governação dos seus Estados-membros. Portugal, a par de outros países periféricos da Europa, sentiu esses efeitos, que culminaram com a implementação de um modelo de austeridade. Em particular o período entre 2010 e 2014 foi marcado por medidas de maior rigor orçamental, priorizando-se a estabilidade dos mercados financeiros e os cortes na despesa social, conforme vários estudos[1] apresentam.
Segundo António Casimiro Ferreira (2014) a austeridade implica a adoção de "um modelo político-económico punitivo em relação aos indivíduos, orientado pelas crenças de que os excessos do passado devem ser reparados pelo sacrifício presente e futuro, enquanto procede à implementação de um arrojado projeto de erosão dos direitos sociais e de liberalização económica da sociedade" (Ferreira 2014:119). Para Blyth (2013) a austeridade é uma ideia perigosa que considera sobretudo uma preocupação económica e financeira, ignorando "o impacto das opções de uma pessoa nas opções de outra pessoa" (Blyth, 2013:35). Com o efeito, existiu uma preocupação determinante naqueles que eram os compromissos de mercado responsabilizando o Estado e os seus cidadãos pela sua ineficiência e obrigando-os a responder como soluções à crise, mesmo que implicando esforços a toda a sociedade.
Interessa observarmos que antes de pedido de ajuda externa firmado pelo memorando de entendimento com a troika, já em 2010 se verificavam os primeiros passos da austeridade em Portugal como resposta à crise. Entre 2008 e 2010 existiu uma opção de reforço dos mecanismos de proteção social para atenuar os efeitos da crise em linha com a estratégia europeia, que considerava a possibilidade de existir um agravamento dos défices dos seus Estados-membros no âmbito do Plano de Relançamento da Economia Europeia.
No final de 2009 e com entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a reflexão europeia, marcada pela situação frágil da Grécia, estabeleceu orientações para medidas de apoio financeiro em situação de urgência criando mecanismos de supervisão rigorosos. Em Portugal, com o Orçamento de Estado de 2010, o Programa de Estabilidade e Crescimento e as versões decorrentes do programa inicial (denominados de PEC I, PEC II e PEC III) introduziram-se medidas que retraíram o campo da proteção social e limitaram direitos. Por exemplo, houve a implementação das condições de recursos, a alteração dos escalões dos abonos de família, a alteração de medidas no âmbito da proteção ao emprego, entre outras.
Com o chumbo do PEC IV em maio de 2011 é enunciado um pedido de ajuda externa, que conduz ao Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) cujo acordo é firmado pelo memorando de entendimento com o Banco Central Europeu, a Comissão Europeia e o Fundo Monetário Internacional. A inviabilização do PEC IV marca uma posterior alteração no governo, dando o XVIII Governo (PS) lugar ao XIX Governo (PSD/CDS).
Em agosto de 2011, o Ministério da Solidariedade da Segurança Social (MSSS) do XIX Governo apresentou o Programa de Emergência Social (PES) com o objetivo de fazer face às necessidades crescentes das famílias portuguesas resultantes do confronto com a realidade do desemprego, da precarização do emprego, do sobre-endividamento, da desestruturação social e familiar (MSSS, 2011). O Programa de Emergência Social previa 52 medidas, mas aquela que foi mais popularizada foi a medida das cantinas sociais inserida no programa de apoio alimentar no âmbito do PES. Este programa foi aplicado desde outubro de 2011 até dezembro de 2014, prevendo avaliações semestrais de monitorização, que não se verificaram (Joaquim, 2015). Para lá das alterações no quadro legal que privilegiaram a intervenção do Terceiro Setor em detrimento do Estado na garantia dos direitos sociais, houve uma manifesta ação política num sentido de estratégias sociais de efeito imediatista ao invés de uma continuidade de programas e planos, nomeadamente o PNAI.
Para Cláudia Joaquim (2015) a medida das cantinas sociais trouxe um peso maior às contas do Estado. A comparticipação do Estado a uma família com dois adultos e dois menores era de 374,10€ através da medida do RSI, quando se a família beneficiasse da resposta de cantina social, para essa mesma família o Estado gastaria 600,00€, podendo ainda pedir uma comparticipação simbólica à família que poderia ir até 240,00€ (Joaquim, 2015). Assim, num período em que o risco de pobreza e exclusão social foi maior, as medidas que garantiam direitos, nomeadamente o Rendimento Social de Inserção, apresentaram condições mais exigentes, com escalas de equivalência que diminuíram o valor do montante atribuído por família, bem como o seu valor de referência. A par destas restrições, também se verificou a perda de apoios complementares. Esta análise comparativa assume maior relevância quando se verifica, por um lado, que o alargamento da rede solidária de cantinas sociais foi uma medida prioritária para o Governo e, por outro lado, que apesar de não fazer parte do memorando com a troika, o RSI foi objeto de sucessivas alterações legislativas e procedimentais, resultando numa diminuição do número de beneficiários desta prestação, em particular entre junho de 2012 e dezembro de 2014 (Casquilho-Martins, Ferreira e Álvarez-Pérez, 2017).
Os resultados exploratórios no âmbito de uma investigação[2] em curso sobre o tema demonstram que os assistentes sociais consideram que os Governos não podem apostar em projetos com resultados imediatistas quando procuram uma mudança duradoura. As cantinas sociais foram apontadas como uma medida que custou dinheiro ao Estado e que funcionaram numa base assistencialista e de ajuda social, sem critérios definidos e um plano no âmbito da intervenção social. Esta medida é questionada pelos assistentes sociais por ser uma medida de apoio alimentar, mas que funciona isoladamente e sem um enquadramento estrutural legislado. Para lá disso, e com exceção do aumento do apoio alimentar, esta medida não responde aos vários problemas sociais identificados pelos assistentes sociais como os mais urgentes ou evidentes em período de crise e austeridade, nomeadamente: i) o aumento do desemprego e a precaridade laboral; ii) a perda de rendimentos dos agregados familiares e o sobre-endividamento; iii) o risco ou perda de habitação e a incapacidade financeira para assegurar despesas fixas; e iv) o aumento ou agravamento de problemas de saúde mental.
De um modo geral, e de acordo com os dados do estudo, os assistentes sociais verificaram uma diminuição do bem-estar social das famílias, que se traduziu em menos autonomia para as pessoas e profissionais. Os assistentes sociais notaram uma mudança de estratégia na consolidação das políticas de proteção social, marcada pela passagem de competências e equipamentos do Estado para o Terceiro Setor. Afirmaram, ainda, a redução de recursos humanos na administração pública, em particular no domínio da Segurança Social, e uma clara orientação estratégica para medidas de emergência social em detrimento do apoio direto às famílias através de prestações sociofamiliares.
Quanto às formas de intervenção social as opiniões não são unânimes. Se por um lado há quem considere que se verificou um retrocesso no desenvolvimento e intervenção social, há assistentes sociais que consideraram a crise como uma oportunidade para inovar as formas de atuação profissional. Porém, e mesmo com o recurso a parcerias e trabalho em rede, houve na generalidade dos casos um agravamento e aumento dos pedidos de apoio social, a par de uma diminuição de recursos financeiros e estatais para dar resposta aos problemas e necessidades emergentes.
Um outro aspeto relevante foi o surgimento de novos públicos, ou seja, pessoas com um perfil diferente daqueles que os serviços regularmente acompanhavam. Estes passaram a recorrer ao assistente social, remetendo para a abordagem de novas estratégias de intervenção. Um novo perfil de público desafiou a procura de respostas para pessoas com maiores habilitações literárias e um passado recente financeiramente estável e equilibrado, divergindo de uma intervenção habitualmente mais centrada numa população com um historial de vulnerabilidade socioeconómica.
Em suma, os assistentes sociais conseguiram identificar os problemas e necessidades emergentes em períodos de crise e analisar as estratégias políticas e medidas priorizadas pelos governos. Ajustaram a sua intervenção aos meios disponíveis através do seu conhecimento e experiência, superando a limitação de recursos versus aumento de pedidos. Não obstante, se por um lado as estratégias de intervenção do Serviço Social estiveram presentes e firmes durante este período, por outro lado, a ação política dos assistentes sociais foi uma dimensão adormecida que urge despertar ativa e incessantemente junto do poder político e da opinião pública.
Estas reflexões convidam-nos a pensar sobre o papel do assistente social, não apenas como executor de políticas, mas como agente crítico e promotor de uma mudança no domínio das políticas sociais.
[1] O observatório sobre crises e alternativas e o observatório das desigualdades disponibilizam vários estudos a este respeito.
[2] Investigação com o tema "Modelos de proteção social em sociedades com programas de austeridade" elaborada por Inês Casquilho-Martins para obtenção do grau de doutor em serviço social, orientada por Professor Doutor Jorge Ferreira. Os resultados apresentados consistem num estudo exploratório apresentado no XIII Congreso Estatal y I Iberoamericano de Trabajo Social em Mérida, a 21 de outubro de 2017.
Blyth, M. (2013). Austeridade – A história de uma ideia perigosa. Lisboa: Quetzal
Casquilho-Martins, I., Ferreira, J. e Álvarez-Pérez, P. (2017). "A Ação Social em contexto de austeridade: perceções e atuações dos assistentes sociais". Em: Libro de Capítulos do XIII Congreso Estatal y I Iberoamericano de Trabajo Social. Comunidades sostenibles: dilemas y retos desde el trabajo social. Thomson Reuters ARANZADI. ISBN 978-84-9177-336-8.
Ferreira, A. C. (2014). Política e Sociedade – Teoria social em tempo de austeridade. Porto: Vida Económica
Joaquim, C. (2015). "Proteção Social, Terceiro Setor e Equipamentos Sociais: Que modelo para Portugal?". Cadernos do Observatório, III. [pdf]. Disponível em: http://www.ces.uc.pt/observatorios/crisalt/documentos/cadernos/CadernoObserv_III_fevereiro2015.pdf
MSSS (2011). Programa de Emergência Social. [pdf]. Disponível em: https://www.portugal.gov.pt/media/747090/programa%20emergencia%20social.pdf