Newsletter Oikos Jan/Fev 2011
Newsletter Oikos - Jan/Fev.2011
TEMA: Análise do Relatório do Comité de Ajuda ao Desenvolvimento, da OCDE
Artigo João Gomes Cravinho
Artigo Fátima Proença
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Fátima Proença, da ACEP, fala à Newsletter da Oikos sobre o Relatório da OCDE
"Scale up Portuguese aid and make it more effective and poverty oriented" – esta foi a recomendação com que Richard Manning, então Director do CAD da OCDE apresentou em Lisboa as conclusões do Exame à Cooperação Portuguesa realizado por aquela instituição em 2005/6.
Cinco anos depois, um novo exame, novas e algumas menos novas recomendações – e também reconhecimento de evolução positiva em alguns domínios. Não será feita aqui uma análise ponto a ponto – até porque aquela estrutura compartimentada do relatório do CAD nos arrisca a uma visão dispersiva, fragmentada, uma situação em que as árvores nos podem ocultar a floresta.
Não ignorando que a natureza das "peer revues" é, por definição, a de exames inter-pares, centrados na cooperação realizada pelos Estados e nos trazem os resultados de um processo negociado entre pares, tal não significa que não digam respeito a todos os que intervêm de alguma forma neste campo. Isto justifica-se não só numa perspectiva de monitorização das políticas públicas como elemento um central da governação democrática, mas também porque hoje é cada vez mais urgente uma visão holística, multi-actores, por todos debatida e partilhada, mesmo que com pontos de partida e opções diferentes. A construção contínua dessa visão é seguramente um processo, que deve ser inclusivo e é urgente.
Escolhemos aqui quatro tópicos do relatório do CAD que nos parecem ser chaves para uma abordagem qualitativa de uma melhor cooperação, que contribua para um desenvolvimento melhor e mais participativo.
1. Nível do compromisso político com a Cooperação para o Desenvolvimento
Relembrando a frase de R. Manning, a ideia do "scale up" é provavelmente ainda hoje uma das chaves mais importantes para a análise das fragilidades da Cooperação Portuguesa e determinante para uma transformação mais profunda ao nível qualitativo (obviamente a situação grave a que chegámos no domínio do quantitativo impõem também o "scale up" em termos de recursos financeiros, mas esse é decorrente de problemas de natureza política, ou seja, qualitativa).
De facto, já ouvimos pessoas com responsabilidade dizer – entre a ironia e uma certa amargura - que "a cooperação não dá votos" e é por aí que precisamos de começar. A ausência de peso político desta política pública em face das outras políticas de relacionamento com o mundo (até em face da politica de Negócios Estrangeiros – sendo cada vez mais claro este conceito e a prioridade a "negócios estrangeiros" na caso da politica externa…), se começou por ser um sinal de incoerência, passou, depois do 11 de Setembro, a ser sinal de visões e agendas limitadas ao âmbito doméstico, apesar dos alertas ("…Naqueles tempos de promessas ligeiras, a cooperação era vista como elemento marginal nas politicas externas de alguns países ricos ou de outros, que não o sendo, eram antigas potências coloniais. Uma das consequências previsíveis do ataque às Torres Gémeas foi a compreensão política da ligação entre desenvolvimento e estabilidade internacional…)" JGCravinho, SENEC, in Expresso, 06.04.2007
Como se compreende que desde há dez anos pelo menos (Exame do CAD de 2001) se fale na necessidade de coordenação, como forma de garantir maior coerência política e eficácia, e o organismo teoricamente responsável por tal coordenação esteja hoje reduzido a gerir 15% do orçamento da cooperação? Satisfaz-nos a alegação de que isto é um problema de "arquitectura institucional"?
Como se compreende que o Ministério das Finanças cative mais de 50% do orçamento – incluindo aí parte considerável das verbas destinadas à luta contra a pobreza – e tenha taxas de execução inferiores a 60% do que reteve? Como se compreende que o novo Programa Orçamental da Cooperação, em preparação, vá ficar sob tutela do Ministério das Finanças? É isto novamente uma questão de "realismo arquitectónico"?
Como se pode justificar a integração de um Fundo da Língua na contabilidade da Ajuda Pública ao Desenvolvimento, e definir-lhe como objectivo a promoção da língua portuguesa no mundo, em lugar da promoção da qualidade do ensino nos países de língua oficial portuguesa? E levar o Fundo debaixo do braço, em viagem de negócios à Venezuela, por exemplo?
Como vamos confiar que uma futura resolução de Conselho de Ministros sobre Coerência das Politicas para o Desenvolvimento não seja mais um dos muitos compromissos que Portugal vem assumindo na área da Cooperação para o Desenvolvimento, nos últimos 20 anos, para serem congelados até melhores dias de relevância política do sector?
Mas este é um domínio em que não há inocentes: se nos referimos aqui em primeiro lugar aos responsáveis governamentais – começando com o 1º responsável! – que dizer da responsabilidade de organizações da sociedade civil e instituições várias do Estado, normalmente mais preocupadas em discutir a fatia que lhes cabe ou refugiarem-se na pequena gestão dessa pequena fatia?
Que dizer de uma Assembleia da República omissa, desde o nível do debate desta política pública (o último realizou-se em 2003!!!), até à forma como ela é concretizada no Orçamento de Estado?
Que dizer do próprio CAD / OCDE, limitando-se a uns alertas em sucessivos relatórios, que circulam basicamente entre interessados, mas desconhecendo-se o recurso efectivo às formas que tem, de confrontar os Estados membros ao mais alto nível, mostrando alguma relevância?
Uma ressalva nos parece de assinalar: a, pelo menos aparente, atenção do Tribunal de Contas, que não limita a monitorar a aplicação dos dinheiros mas assumiu também produzir alertas para a violação de compromissos políticos (como começou a fazer em 2007, no «Acompanhamento das recomendações formuladas no âmbito da auditoria às "Ajudas a Programas e Projectos de Desenvolvimento"»).
Um "scale up" da Cooperação Portuguesa é assim, simultaneamente, chave para mais profundas mudanças qualitativas (e quantitativas, obviamente) e só será possível com um "scale up" do sentido ético de co-responsabilidade política entre todos os actores, públicos e privados. E os quadros instrumentais para tal precisam ser construídos e aperfeiçoados, com imaginação, capacidade de risco e disponibilidade de se expor à análise e escrutínio de todos – opinião pública portuguesa e dos países parceiros incluídas.
2. A ajuda ligada
Neste cenário de baixa prioridade da política de Cooperação face às prioridades da política de internacionalização de economia (e da baixa coerência na prioridade ao desenvolvimento e à luta contra a pobreza, no quadro da política de Cooperação), não é de estranhar o muito "contrabando" que atravessa a prática da Cooperação. Pela primeira vez o relatório do CAD é muito claro a este respeito – talvez porque também nunca como hoje esse contrabando foi tão ostensivo. E se este é um problema que não deveria ser deixado passar em claro mesmo que o volume financeiro global fosse aquele com que Portugal se comprometeu, ainda mais grave se torna, quando esse volume está a um terço do que deveria. Nestas condições, desvirtuar os fins, com que são utilizados uma parte significativa dos fundos, é politicamente bastante mais grave.
Já referimos atrás a contabilização, na Ajuda Pública ao Desenvolvimento, das verbas utilizadas do Fundo da Língua, com outros objectivos que não são o desenvolvimento dos países parceiros. Mas outros exemplos e com maior peso politico e financeiro existem:
- as volumosas operações de linhas de crédito abertas pelo Ministério das Finanças, com a condição de serem utilizadas por empresas portuguesas e para compra de produtos portugueses (só no caso de Marrocos este fundo concessional atingiu os 400 milhões de euros em 2009);
- as distorções adicionais que essa linhas introduzem, pelo facto de estarem a utilizar verbas inscritas no orçamento da Cooperação e para a luta contra a pobreza e, afinal, serem canalizadas para países de rendimento médio, não prioritários para a Cooperação Portuguesa e para projectos não focados na luta contra a pobreza (fornecimento de vagões de caminhos de ferro para a Bósnia ou contratos de construção de estadas em Marrocos, são alguns dos exemplos mais referidos);
- a parte considerável de fundos utilizada em Cooperação Técnica (25%), condicionada ao envio de técnicos portugueses, desprezando as possibilidades de recrutamento local ou sub-regional, e desprezando os impactos de reforço de capacidades endógenas que tal poderia gerar (neste domínio, os Programas Indicativos de Cooperação específicos do MF talvez merecessem uma avaliação independente).
E, por isso, voltando ao ponto inicial, colocar o futuro Programa Orçamental da Cooperação (PO 21) sob a alçada do Ministério das Finanças, não será quase meter o menino na boca do lobo?
Este tipo de práticas da chamada "ajuda ligada", (em violação da decisão do CAD de 2001, a que Portugal está vinculado), em crescimento nos anos recentes e claramente fruto de orientações políticas (neste caso orientações de alto nível!), põem também em causa a legitimidade da Cooperação Portuguesa para defender uma utilização prioritária dos canais da cooperação bilateral nas relações com os PALOP e Timor-Leste. Irá assim sendo progressivamente obrigada a uma espécie de "trade off", e canalizando uma quota cada vez maior dos meios financeiros para as organizações multilaterias, onde se lhe perde o rasto e a possibilidade de avaliar a sua utilização – questão que não vamos poder aprofundar aqui.
3. Relação e papel das ONGD
Ao ler o ponto do relatório do CAD relativo às relações com as ONGD, a primeira impressão é a de que subitamente entrámos numa máquina do tempo e recuámos ao século passado. A recomendação aí produzida (apoio a um número mais limitado de ONGD, com quem construir relações mais estratégicas – síntese nossa) traduz um retrocesso gravíssimo no conceito de ONGD, no seu papel na Cooperação para o Desenvolvimento, nas relações com as OSC dos países parceiros, e na forma de relacionamento dos Estados e da Cooperação Internacional com as OSC dos países membros do CAD. Ou seja, recua a um tempo em que se olhavam as ONGD como instrumentos privados de execução das políticas públicas, ao invés de as reconhecer como entidades autónomas, emanações de uma sociedade civil que se deseja participativa, inventiva e parte fundamental do sistema de governação democrática.
Este facto é tão mais grave quanto ignora que está em curso um processo OSC / Comissão Europeia, o chamado "Diálogo Estruturado", que parte do reconhecimento conjunto de uma "mudança de paradigma, em direcção ao desenvolvimento participativo", que vem a ocorrer nos últimos 10 anos, e em que as relações com as OSC se vêm baseando nas assunções seguintes (síntese nossa):
1. o desenvolvimento e a governação são processos complexos, multi-actores, dirigidos de formas múltiplas e onde uma multitude de actores inter-agem;
2. as ONGD já não são mais olhadas como meras "beneficiárias" ou "agências de execução" de projectos, mas como actores-chave e parceiros na globalidade do processo de desenvolvimento. Elas trazem um valor acrescentado único na promoção da governação democrática, da justiça e dos direitos humanos e devem ser consideradas como actores de desenvolvimento de direito próprio;
3. a sociedade civil é reconhecida em toda a sua diversidade;
4. a participação é entendida como um princípio fundamental e não como um mero meio de promoção da eficácia da ajuda. A participação consiste em dar voz às pessoas no seu próprio desenvolvimento e, assim, nas políticas públicas que moldam as suas vidas;
5. de acordo com este princípio fundamental, a CE e vários estados membros estão comprometidos em garantir a participação das OSC, a construção das suas capacidades e o reforço da sua voz.
Este "Diálogo Estruturado" assenta aliás num conjunto de processos de avaliação que as instituições europeias vêm conduzindo e que o CAD não pode ignorar: referimos como exemplos a The Evaluation of EC Aid Channelled through Civil Society Organisations (CSOs), o The European Court of Auditors (ECA) report ou The Capitalisation Study on Capacity Building Support Programmes for Non State Actors Under the 9th EDF.
Provavelmente será necessário recordar também o parágrafo 20 da Agenda para Acção de Acra, sobre a "Eficácia da Ajuda", que fala expressamente no aprofundamento do compromisso com a sociedade civil, "… enquanto actores de desenvolvimento a título próprio, cujos esforços complementam os dos governos e do sector privado…" e "com este objectivo:
a) Convidamos as OSC a reflectir sobre o modo como podem aplicar os princípios de Paris sobre eficácia da ajuda, de um ponto de vista das OSC;
b) Acolhemos com agrado as propostas das OSC para nos empenharmos conjuntamente num processo envolvendo múltiplos intervenientes, liderado pelas OSC, que promova a eficácia das OSC no desenvolvimento;
c) Trabalharemos com as OSC de modo a criar um ambiente favorável, que potencie os seus contributos para o desenvolvimento".
Ou será que o CAD considera, implicitamente, que esta visão, compromisso e orientações só são válidos para os chamados "países em desenvolvimento" e que as OSC europeias, e dos outros países membros do CAD, devem ser os instrumentos de execução daquelas orientações junto das OSC dos países em desenvolvimento?
Estamos a atravessar uma época desafiante, em que um grande movimento de OSC a nível mundial (ver p. ex: Better Aid ou Open Forum) se interrogam e procuram formas de como caminhar para uma cooperação e desenvolvimento mais efectivos, com contribuições e valores próprios. Talvez seja então a altura do CAD propor aos Estados membros que se interroguem sobre como contribuir para criar um ambiente mais favorável, que potencie a contribuição das OSC, em vez de se propor andar à pesca de alguns, poucos, "bons executores".
E no entanto há pistas a seguir, a analisar, há vantagens e riscos, há desafios. Por exemplo:
Como se poderá trabalhar a ideia de "ambiente favorável" num país com a história recente e as condições de Portugal? Como podem ser desenvolvidas formas de diálogo político e de exigência mútua, sem que tal seja catalogado negativamente e conduza a processos de marginalização e/ou de abstenção?
Qual o papel dos chamados "Contratos-programa"? Claro que respondem a questões importantes, como sejam a necessidade do compromisso de longo prazo, ligado com a construção de uma visão estratégica. Mas como se garante o direito de iniciativa e se evitam as armadilhas da dependência? Nos anos recentes – incluindo já em 2011 - estamos a ver algumas consequências em países que considerávamos "exemplares", como a Holanda ou o Reino Unido. Neste momento num deles há ONGD obrigadas (por via das novas orientações para os Contratos-programa) a abandonar países onde tinham grandes responsabilidades junto das sociedades civis, como no caso da Guiné-Bissau; em ambos os países há organizações que foram inundadas de meios para trabalhar em domínios mais expressamente ligados com a democracia e os direitos e que subitamente se vêm confrontadas com o fim abrupto de contratos de milhões de euros ou libras, despedimentos, cortes dramáticos na sua actividade e nas responsabilidades perante parceiros.
Claro que estas são, em primeiro lugar, questões a serem debatidas pelas próprias OSC, mas o risco de estarem já atrasadas na agenda é muito alto!
Como se deve equacionar a relação com as OSC dos países parceiros? Como se deve garantir que o "giving voice" é-lhes também aplicado, na relação "de lá para cá" e não só "lá"? Como analisa o CAD o nível de participação das OSC dos países parceiros nos processos de avaliação de programas e projectos que lhes dizem respeito? Quais os procedimentos adequados para garantir voz, na prática e não um quadro labiríntico de procedimentos? Há lições já tiradas ou a tirar dos projectos definidos como de "parceria N/S" entre OSC apoiados pelo Estado português? Ou basta recomendar-lhe que trabalhe mais com as ONG dos países parceiros?
4. Impacto, sustentabilidade e transparência
Na linha das abordagens mais limitadas que temos visto, este documento do CAD trata as questões do impacto, sustentabilidade e transparência como questões sobretudo técnicas, instrumentais, num quadro também "técnico" de orientações para a "eficácia da ajuda". Talvez o exemplo mais caricato seja a inclusão no capítulo do relatório "Volume, canais e distribuição", da recomendação sobre a inscrição de um orçamento para a cooperação no Orçamento de Estado!
Tudo o que pudéssemos considerar como dados adquiridos sobre o debate e decisões de Acra, o lançamento da IATI – Iniciativa Internacional de Transparência da Ajuda, o Diálogo Estruturado CE/OSC à volta do conceito de "eficácia da ajuda" e a sua evolução qualitativa para o conceito mais abrangente de "eficácia do desenvolvimento", no que à transparência orçamental diz respeito, são afinal, para o CAD, questões de arquitectura orçamental.
Só assim se pode entender a desvalorização que é feita da supressão do anterior Programa Orçamental da Cooperação (PO 5), que representa de facto a anulação do único instrumento de transparência pública do orçamento da cooperação, suas prioridades e agências executoras, por um lado; e, por outro lado, um instrumento facilitador da monitorização da execução orçamental e da sua coerência com as políticas definidas. Não se conhecendo ainda o que vai ser o novo programa orçamental (PO 21), sabemos para já que há um interregno nas séries da informação que vinha sendo disponibilizada no PO 5 e que não existe qualquer garantia de que aquele que vem a seguir possa garantir o mesmo nível de transparência para futuro, mas também garanta a comparabilidade com o passado.
As conclusões do Conselho de Ministros da EU em Dezembro de 2010, com a decisão de introduzir um novo capítulo da agenda da Eficácia da Ajuda, todo ele centrado na transparência e na prestação de contas mútua, mostram a importância do tema no caminho para o Fórum de Alto Nível de Busan. Extraímos o seguinte parágrafo daquela decisão do Conselho, que permite confirmar uma abordagem que liga transparência, impacto e responsabilidade mútua, com um pano de fundo de boa governação (tradução nossa):
"…O Conselho salienta que a prestação de contas mútua e a transparência devem ser vistas numa abordagem holística: a prestação de contas promove a transparência, que é um contínuo, abrangendo o espectro de prestação de contas interna, entre governos e cidadãos, tanto nos países doadores como nos países parceiros e a prestação de contas mútua entre doadores e países parceiros. Reforçar a transparência e a prestação de contas mútua dos doadores e dos países parceiros é essencial para maximizar o impacto das políticas de desenvolvimento ..."
De facto as questões da transparência e da prestação de contas mútua na Cooperação para o Desenvolvimento vêm a evoluir para uma dimensão claramente política. Elas vão ao cerne da questão da relação do poder (e nomeadamente permitem pôr à prova a velha relação "doador"/"beneficiário"), por um lado, e, por outro, são chave para se avaliarem as reais contribuições para o desenvolvimento, os impactos e a sustentabilidade. Estes conceitos são praticamente ignorados no exame do CAD. E no caso do de prestação de contas mútua ele é tão mais importante quanto se vem tornando cada vez mais abrangente, ultrapassando as visões passadas, que reduziam a "accountability" unicamente a uma questão de prestação de contas financeira e num só sentido (ao "doador").
É nesta nova abordagem que assenta a real possibilidade de avaliar impactos e sustentabilidade (da APD e também da Cooperação das OSC), temas que o relatório passa ao de leve – numa fase em que toda parte (e em Portugal também) se discute a real sustentabilidade de projectos, um pouco por todo o chamado mundo em desenvolvimento, concebidos para impactos de curto prazo, com a pressão de 2015 aí à porta.
Num país onde o peso da Cooperação Técnica é o que conhecemos, mais uma razão para que estas questões sejam abordadas de forma integrada e coerente e com a devida importância estratégica. E se atendermos à chamada de atenção do CAD para os especiais desafios a que a Cooperação Portuguesa tem que fazer face, pelo facto de ter uma grande parte da sua intervenção em países que vivem situações de fragilidade, mais importante se torna a avaliação de impactos, em quadros de risco e de necessidade de atenção ao princípio do "do no harm". Para além de uma sugestão potencialmente interessante, de promover análises conjuntas da situação e experiência com os outros actores, o relatório também não explora adequadamente a informação disponível e, no que ao impacto e sustentabilidade se refere, não nos deixa uma análise e recomendações que vão para além das generalidades: predictabilidade, flexibilidade, uso dos sistemas locais, desenvolvimento de capacidades…
Fica-nos do relatório alguma informação sobre um processo em curso de actualização do documento de "Visão estratégica…" de Dezembro de 2005. Mas fica-nos ainda mais a necessidade de (mais) informação sobre esse processo: que avaliação foi feita da aplicação do documento anterior? Como foi feita, como está a ser partilhada? Como estão a ser abordados temas frágeis anteriormente, como o foco nos direitos humanos na sua multidimensionalidade, que ultrapassem as visões mais básicas propostas pela agenda ODM?
E, depois, como comunicar tudo isto – cooperação, direitos, desenvolvimento - com a sociedade portuguesa, depois de alguns anos de iniciativas dispersas, contraditórias, de abordagens questionáveis do ponto de vista da construção de relações mais saudáveis e justas, da sociedade portuguesa com o mundo de que faz parte?